Dans les pays de l’OCDE, les transferts publics au secteur de la pêche s’élèvent à environ 6 milliards d’USD par an. Un tiers environ de ces transferts est destiné à la gestion, la recherche et la police des pêches, tandis qu’un autre tiers va aux infrastructures. Le troisième tiers correspond à des aides directes au secteur ou à des concours publics destinés à réduire les coûts de la pêche : parmi ceux-ci citons les aides à la construction et à la modernisation des navires, les programmes de sorties de flotte, le soutien des revenus, l’exonération des taxes sur les carburants et les bonifications d’intérêts. Sachant combien il est difficile d’inventorier tous les types de transferts, ce chiffre très probablement sous-estime l’ensemble du soutien dont bénéficie le secteur.

Le débat sur les soutiens financiers au secteur de la pêche a donné naissance à toute une série de définitions et de cadres de classification divers, qui risquent de créer une certaine confusion quant à ce que recouvrent les différentes définitions et aux implications correspondantes pour les politiques. Pour l’OCDE, les transferts financiers publics sont la valeur monétaire des interventions de l’État associées aux politiques de la pêche. Ce chapitre examine les définitions et les déficiences dans les données, et présente les données sur les transferts publics dans les pays de l’OCDE pour la période 1996- 2003. Les transferts publics au secteur de la pêche se sont élevés à 6,4 milliards d’USD dans les pays de l’OCDE en 2003, un montant représentation 21% de la valeur de la production du secteur de la pêche. Environ 38% de ces transferts ont été affectés aux dépenses de gestion, de recherche et de police des pêches tandis que 35 autres pour cent ont été versés au profit de la construction et de la maintenance des infrastructures pour la pêche. L’insuffisance des données laissent à penser que l’étude sous-estime le montant total des transferts publics dans les pays de l’OCDE.

On examine dans ce chapitre le concept de développement durable ainsi que son application à l’analyse des concours publics au secteur de la pêche. Une méthode fondée sur une liste de critères est ainsi proposée pour analyser les effets des programmes de subventions dans le cadre d’un développement durable afin d’élaborer une approche simple et pragmatique permettant de répondre aux principales questions que soulèvent, pour les pouvoirs publics, les subventions au secteur de la pêche. Même si aucun cadre à lui seul ne permet de prendre convenablement en compte le paradigme du développement durable, l’analyse des effets des subventions au secteur de la pêche n’est pas une tâche impossible dès lors que les éléments du cadre d’analyse sont décomposés et considérés point par point. La principale difficulté réside dans l’examen de l’interface entre les trois dimensions et dans l’analyse de la nature dynamique des effets potentiels de l’action des pouvoirs publics.

On trouvera dans ce chapitre une analyse détaillée des effets de différents types de concours publics au secteur de la pêche en se fondant sur le cadre du développement durable élaboré dans le chapitre précédent Les principales conclusions suivantes ressortent de l’analyse : Tous les transferts faussent les incitations économiques dans le secteur de la pêche, parce occultant les coûts réels des choix d’exploitation des pêcheurs et attirant une quantité de ressources dans le secteur supérieure à l’optimal économique. Certains types de transferts, comme les aides à la construction et à la modernisation des navires, aux dépenses d’exploitation (notamment pour le carburant, les assurances et les appâts) ainsi que le soutien des prix, ont un impact plus direct et une capacité de distorsion plus grande sur les incitations économiques dans le secteur que d’autres types de transferts, comme les dépenses de gestion. Alors que certains transferts sont indispensables pour assurer la pérennité des stocks halieutiques (comme les dépenses de gestion, de recherche et de police des pêches ainsi que certains types de dépenses d’infrastructure), d’autres risquent d’avoir un effet néfaste sur la viabilité à court et long terme du secteur du point vue économique, environnemental et social. Les effets environnementaux des concours publics dépendent énormément de l’aptitude des gestionnaires des pêches à réguler les captures, l’effort ainsi que l’accès. Il reste à déterminer pleinement dans quelle mesure cette régulation est évidente dans les pays de l’OCDE. Les diverses formes de concours publics ont, pour la plupart, tendance à réduire la flexibilité du secteur et la résilience collective face aux chocs économiques et environnementaux exogènes. Cela se révèle particulièrement vrai de beaucoup de programmes de soutien des revenus qui ont souvent pour effet d’augmenter la dépense des collectivités à l’égard des aides publiques au lieu de contribuer à la création de communautés viables et diversifiées.

Ce rapport souligne plusieurs messages politiques importants qui peuvent aider les gouvernements de l’OCDE (et aussi les gouvernements non –OCDE) pour évaluer les effets d’aide financière au secteur. Les transferts doivent jouer un rôle important, quoique limité, dans la gestion des pêcheries. Il est primordial d'améliorer la transparence des programmes d'aide, qui doivent être soumis à des évaluations ex ante et ex post. Les décideurs doivent adopter une démarche permettant d’évaluer l’ensemble des coûts et des de son exécution sont des facteurs déterminants lorsque l’on évalue les effets des programmes d’aide. Pour améliorer la viabilité économique ainsi que la résilience des collectivités locales, il faut que les aides financières accordées au secteur soient découplées des activités de pêche. Les transferts doivent avoir une durée limitée et être soumis à une évaluation avant d’être prolongés. La réduction des aides financières au secteur, si elle s’accompagne de changements appropriés de la gestion et de mesures de transition, peut contribuer à améliorer la rentabilité du secteur ainsi que la résilience des collectivités locales à moyen et long terme.

Ces données concernent les concours publics à la pêche maritime dans les pays de l’OCDE et ne comprennent pas les transferts dont ont bénéficié les secteurs de l’aquaculture et de la transformation. Elles proviennent des statistiques annuelles transmises par les pays membres de l’Organisation. Le Secrétariat a parfois remplacé par des estimations les données manquantes pour certaines années

Ce chapitre examine les effets économiques de subventions gouvernementaux. Utilisant une modèle de pêche, il applique une matrice pour déterminer les effets de transferts sur des combinaisons différents de paramètres de gestion (y compris l’existence ou non de droits de propriété sur les ressources, ainsi que la capture ou les contrôles d’efforts soit utilisé). Cette étude découvre que les subventions sont utilisées pour augmenter la revenue nette des participants dans l’industrie de la pêche et dénaturer les prix et les coûts auxquelles les pêcheurs doivent faire face. Cela peut amener à l’inefficacité dans le secteur et déformer les décisions à prendre par les pêcheurs avec des impacts adverses sur les aspects d’investissements et d’exploitation du secteur. Les transferts auraient tendance à attirer artificiellement des ressources humaines et des capitaux au secteur où il est probable qu’ils résultent en une revenue plus faible que si les ressources avaient été utilisées dans l’économie plus large, résultant en une perte importante pour la société. Le type de système de gestion en place déterminera à tel point les dénaturations économiques modifieront les décisions à prendre par les pêcheurs. L’efficacité avec lequel la gestion est appliquée aura un rôle aussi important en déterminant les effets des transferts.

Les effets environnementaux des concours publics au secteur de la pêche suivent étroitement les effets économiques analysés dans le chapitre précédent. Ce chapitre présente l’analyse sous un angle différent en recourant à la méthode de la liste d’éléments clés mise au point pour les subventions dommageables pour l’environnement. A court terme, les concours publics peuvent contribuer à augmenter le volume des captures, mais, à plus long terme, ils sont généralement responsables d’une contraction des stocks. Néanmoins, il va de soi que le régime de gestion en place aura une influence déterminante sur l’ampleur des effets néfastes de ces transferts sur la durabilité des stocks. Ce rapport a surtout révélé que l’efficacité de la police des pêches a des répercussions tout aussi déterminantes sur les effets environnementaux que le type de régime de gestion en place.

Ce rapport essaye d’identifier les politiques principaux et les points analytiques en évaluant les répercussions sociales de fournir des subventions, dans un cadre du développement durable. Un éventail de cadres que peuvent assister l’analyse sociale est identifié mais aucun de ces cadres ne convient parfaitement au secteur des pêches. L’un des cadres qui sera le plus convenable aux systèmes halieutiques, est utilisé pour analyser les impacts de subventions sur les parties constituantes du système humaine du secteur de la pêche, y compris les pêcheurs, le secteur de post-capture, les communautés des pêches, et le plus large contexte social-économique dans lequel la pêcherie est situé.

Cette note se propose d’examiner, à l’aide du concept du capital social, la corrélation entre gouvernance et performances des pêcheries et concours publics au secteur de la pêche. On y démontre que le capital social est essentiel pour faire naître la confiance et favoriser la coopération au sein des communautés de pêcheurs, toutes deux indispensables pour réduire la course au poisson et l’augmentation rampante de l’effort. Les rapports sociaux entre communautés et les liens entre pêcheurs et autorités sont également primordiaux pour le succès de la gestion des pêcheries car ils contribuent à accroître la flexibilité et l’adaptabilité aux changements de cette gestion, ils permettent aux parties prenantes de mieux comprendre et de mieux connaître la ressource et ils favorisent l’augmentation du respect des règles de pêche. On évalue, dans cette note, l’incidence du capital social sur la réforme des concours publics en utilisant les catégories suivantes : paiements directs, aides à la réduction des coûts et financement des services généraux offerts aux pêcheurs. On y présente également un cadre permettant de prendre en compte explicitement l’importance que revêt le capital social en ce qui concerne les aides directes versées aux pêcheurs. On y constate par ailleurs que le capital social peut être développé pour améliorer les résultats de la gestion, voire même pour réduire les coûts de celle-ci. Il faudra probablement, pour ce faire, réorienter les priorités et le financement afin de passer d’une gestion des pêcheries décidée en haut lieu à une cogestion consistant à donner aux pêcheurs des droits et des responsabilités qui en feront des partenaires efficaces dans l’effort de pérennisation des pêcheries.

La présente étude de cas fait partie des travaux réalisés par le Canada pour le projet du Comité des pêcheries visant à analyser les effets des transferts financiers publics sur le secteur de la pêche. Jusqu’alors, le Comité s’était plus particulièrement intéressé aux incidences commerciales et économiques ; dans le programme de travail en cours, l’analyse a été étendue aux effets des transferts financiers publics dans l’optique du développement durable.

La République des Seychelles est constituée d’un archipel de 115 îles situées dans l’océan Indien occidentale, au nord-ouest de Madagascar et loin des côtes de l’Afrique. Comme Madagascar, Maurice ou la Réunion, à l’écart des routes commerciales, ces îles sont isolées dans l’océan Indien. Ensemble, elles représentent une superficie de 455 km2. La plus grande, Mahé (144 km2), est granitique. D’autres îles, dont le plus grand atoll du monde (Aldabra), sont coralliennes. La population s’élevait en 2001 à 81 200 habitants, dont 99 % vivent sur les trois plus grandes îles (Mahé, Praslin et La Digue). L’espérance de vie se situe actuellement à 68.6 ans pour les hommes et à 74.7 ans pour les femmes. L’illettrisme touche 58 % de la population. L’archipel est équipé de 13 petits aéroports, qui s’ajoutent à l’aéroport international de Point Larue. Le plus grand port se trouve à Victoria. Les Seychelles ont acquis leur indépendance en 1976 et, en 1992, une nouvelle constitution instituant le multipartisme est entrée en vigueur.

L’histoire des subventions à la pêche en Norvège est longue et intéressante. Dans les premières années qui ont suivi la deuxième guerre mondiale, la pêche en Norvège était très rentable, et les droits perçus sur les exportations de poissons ont permis de constituer un fonds de réserve. Quelques années plus tard, le secteur de la pêche a commencé à accuser un retard sur les autres secteurs sur le plan de la productivité, et les réserves précédemment accumulées ont été utilisées pour soutenir les revenus en baisse des pêcheurs. Petit à petit, les réserves se sont épuisées et, dans la deuxième partie des années 50, l’État a commencé à verser des aides à ce secteur.

L’inquiétude suscitée par la surcapacité des flottes de pêche mondiales et une exploitation des stocks mettant en péril la ressource a contribué à focaliser l’attention sur les subventions à la pêche. Les incidences environnementales et commerciales de diverses subventions utilisées dans le monde et la nécessité de discipliner ces subventions donnent lieu à l’heure actuelle à un vaste débat.