L’équipe de l’OCDE chargée de cet examen (ci-dessous nommée « l’équipe d’examen »), a élaboré ses recommandations à la lumière du besoin qu’ont les responsables de la gestion du risque d’inondation dans le bassin de la Loire d’accroître quatre capacités dans le contexte de leur stratégie de contrôle anticipé et holistique des inondations : une capacité d’endurance ; une capacité de résolution ; une capacité de rétablissement et une capacité d’adaptation. Ces capacités, qui reflètent la meilleure pratique internationale, sont cruciales si l’on veut s’occuper des risques futurs d’inondation, qui sont en pleine évolution. Elles sont utilisées ici pour évaluer l’efficacité des mesures et des processus mis en oeuvre dans le bassin de la Loire.

The OECD expert review team has made its recommendations in light of the need for flood risk management policies in the Loire river basin to further develop four capacities in the context of its forward looking and holistic flood control strategy: threshold capacity; coping capacity; recovery capacity; and adaptive capacity. These capacities, which reflect international best practice, are the key to dealing with changing future flood risks and are used here to assess the effectiveness of the measures and processes in the Loire Basin.

La Loire est le plus long fleuve de France, qui coule sur 1 013 km. Son bassin versant, qui draine un cinquième du territoire national, est généralement divisé en trois zones géographiques (Loire amont, Loire moyenne et Loire aval), selon leurs différences topographiques et leurs niveaux de précipitation respectifs. La Loire amont commence à la source du fleuve (à 1 408 mètres d’altitude, dans le Massif Central), et coule vers le nord à Nevers. La Loire moyenne commence à la jonction de la Loire amont et de l’Allier, un de ses affluents principaux, et continue à Orléans avant de changer de parcours vers l’ouest par Tours jusqu’à Angers. La Loire aval commence à la jonction de la Loire moyenne et de deux affluents (la Sarthe et le Loir), et continue vers l’Atlantique à Nantes, où elle forme un estuaire.

Le bassin versant de la Loire a visiblement besoin d’une approche stratégique et holistique de la gestion des risques d’inondation en raison de sa très grande étendue, qui couvre une multiplicité des périmètres administratifs, de la concentration de sa population et de la diversité des intérêts liés à ses cours d’eau et à ses écosystèmes. Une approche holistique de la gestion des risques d’inondation prend en considération un large éventail de domaines de règlements et de politiques publiques qui sont souvent administrés par des autorités compétentes distinctes, telles que la sécurité publique, le développement économique, l’utilisation et la qualité de l’eau, la protection de l’environnement et les loisirs. Une règlementation dans l’un de ces domaines de politiques publiques peut avoir un effet sur les objectifs des autres.

Les préfets sont chargés de réaliser le Dossier Départemental des Risques Majeurs (DDR M), qui répertorie l’ensemble des communes du département concernées par les risques majeurs, et notamment les inondations. Commune par commune, le DDR M décrit les risques, leurs conséquences prévisibles, les évènements historiques ayant affecté la commune, ainsi que les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde prévues dans le département pour en limiter les effets. Les services d’État utilisent des modèles hydrauliques pour mieux comprendre le comportement de la Loire et concevoir des scénarios simulant de fortes crues. Les DIREN ont poursuivi en plus l’acquisition et l’inventaire de données concernant les lignes d’eau en crue et à l’étiage, de la topographie et des vues aériennes à l’étiage afin d’établir des cartes d’évolution du lit, de morphologie et de végétation.

La prévention du risque peut prendre différentes formes d’actions. Dans le cadre des projets sur l’avenir de l’OCDE , la prévention et l’atténuation des risques visent à éviter les accidents et les catastrophes, ou bien à limiter leurs effets s’ils se produisent, en passant par des actions non-structurelles. Dans la gestion des risques d’inondation du bassin de la Loire, la prévention en ce sens passe par un large éventail de mesures : des réglementations visent à limiter l’exposition des personnes et des biens aux inondations, et des dispositions de politiques publiques prévoient des financements des travaux pour atténuer les risques. Ce n’est que récemment que la politique de prévention des inondations considère comme priorité la conservation des champs d’expansion des crues et l’entretien des fleuves. Certaines mesures non-structurelles de gestion des risques d’inondation nécessitent plus de terrain et empiètent sur les activités économiques comme l’agriculture ou les zones urbaines. Sur la Loire il s’agit d’envisager de déplacer les populations situées en zone inondable, tandis que les bâtiments devront être détruits afin de laisser plus de place aux cours d’eau en cas de crue. C’est là l’un des points cruciaux du Plan Loire.

Le cycle de gestion du risque inclut des mesures structurelles et techniques visant à réduire le risque d’inondation. De nombreux pays s’appuient sur les travaux du génie civil qui modifient, dans les rivières et sur les coteaux, le débit d’eau et les conditions de drainage. Les endiguements, remblais et murettes, la réalisation de grands barrages écrêteurs ou de recalibrages, permettent de réduire les conséquences de crues.

Il appartient pleinement à la stratégie globale de gestion des risques d’amener le public à prendre en considération le risque d’inondation, de façon plus étendue et plus durable. La communication du risque permet de sensibiliser aux risques latents les ménages, les entreprises et les gestionnaires de services vitaux, ainsi que de les informer des mesures susceptibles d’atténuer le risque. Cette démarche a pour but la création d’une culture du risque qui perçoive avec réalisme la gravité et la fréquence des inondations. Il s’agit aussi de conduire le grand public à mettre en place les précautions nécessaires à la réduction de leur vulnérabilité aux inondations. Ces mesures de précaution consistent notamment à renforcer les habitations et les bâtiments contre l’infiltration des eaux, à élever les équipements indispensables aux activités d’exploitation ou encore à se doter d’une capacité à déplacer rapidement ces équipements et à les conserver dans un site éloigné et protégé. Les programmes de sensibilisation du public peuvent également dissuader les particuliers et les entreprises de construire dans les zones inondables connues.

Bien gérer les situations d’urgence suppose de faire coopérer les dispositifs de prévision et d’alerte précoce de crise avec les services de la sécurité civile. Leurs interventions dépendent de la responsabilité de services de l’administration publique chargés de tâches différentes mais complémentaires. En cas de crue majeure, il est indispensable que les acteurs responsables de la prévision en amont et de la gestion des situations d’urgence en aval communiquent et puissent collaborer avec efficacité. Il faut qu’ils aient l’habitude d’intégrer la surveillance de la précipitation et des cours d’eau aux dispositifs d’évacuation et de sauvetage, et ce à un degré qui soit proportionnel à l’événement.

Les dégâts dus aux inondations ne sont qu’une partie des conséquences de ces catastrophes. Les coûts indirects, tels que le ralentissement de la production, cause de fermetures d’entreprises et de pertes d’emplois, peuvent avoir des effets d’encore plus long terme sur l’économie territoriale. L’inondation des routes empêche les entreprises de livrer leurs commandes ou de faire parvenir leurs stocks. Lors des entretiens menés par les experts, il ressortait que des entreprises ont déjà quitté le territoire pour ne pas risquer la faillite après des inondations. Il importe, pour réduire les effets secondaires des inondations sur l’économie territoriale, que les entreprises puissent reprendre leurs activités aussi rapidement que possible. C’est pourquoi certaines collectivités offrent une aide financière aux entreprises prêtes à se relocaliser en dehors de zones inondables, du moment qu’elles restent dans les limites de leur territoire, afin de préserver l’emploi.