EN 2009, UN TIERS DE L’AIDE FOURNIE AUX PAYS EN DÉVELOPPEMENT EST ALLÉ AUX ÉTATS FRAGILES. Cependant, dans les situations les plus difficiles dans le monde pour ce qui est du développement, une action mal conçue peut faire plus de mal que de bien. Des défis tels que l’insécurité, une gouvernance faible, des capacités administratives limitées, des crises humanitaires chroniques, des tensions sociales persistantes, des violences ou les répercussions de guerres civiles nécessitent des réponses différentes de celles mises en oeuvre dans les pays en situation plus stable.

LES PRINCIPES D’ENGAGEMENT INTERNATIONAL DANS LES ÉTATS FRAGILES ET LES SITUATIONS PRÉCAIRES (PEF) fournissent un cadre permettant aux acteurs internationaux d’obtenir de meilleurs résultats dans les contextes les plus difficiles pour le développement. En 2011, la deuxième Enquête de suivi de la mise en oeuvre des Principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires a été réalisée dans 13 pays : Burundi, Comores, Guinée-Bissau, Haïti, Libéria, République centrafricaine (RCA), République démocratique du Congo (RDC), Sierra Leone, Somalie, Soudan du Sud, Tchad, Timor-Leste et Togo. Cette enquête fait suite à celle de 2009, qui a établi un niveau de référence dans six pays (Afghanistan, Haïti, RCA, RDC, Sierra Leone et Timor-Leste) (OCDE, 2010a). Le présent rapport de synthèse reflète une vue d’ensemble des résultats de la seconde enquête. Les performances internationales mesurées par rapport à ces Principes pour les États fragiles indiquent clairement des évolutions qui ne pas en bonne voie. Dans l’ensemble, dans les 13 pays examinés, l’engagement international des parties prenantes est partiellement ou entièrement sur la mauvaise voie en ce qui concerne huit des dix Principes.

EN 2007, LES MINISTRES DES PAYS MEMBRES DU COMITÉ D’AIDE AU DÉVELOPPEMENT (CAD) DE L’OCDE ONT adopté dix Principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires (PEF). Ces Principes témoignent du consensus grandissant selon lequel les États fragiles ont besoin de réponses différentes de celles qu’attendent les pays plus performants. En septembre 2008, des ministres, des responsables d’organismes d’aide et des représentants d’organisations de la société civile du monde entier se sont réunis à Accra pour le Troisième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide. Une attention particulière a été accordée à la question de l’amélioration de l’efficacité de l’aide dans les contextes les plus difficiles et un groupe d’États fragiles s’est rassemblé pour exprimer ses préoccupations et ses priorités. Les membres de ce groupe ont pris la décision suivante : « Au niveau des pays et sur la base du volontariat, donneurs et pays en développement assureront le suivi de la mise en oeuvre des Principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires et partageront les conclusions tirées de cet exercice en les intégrant dans les rapports d’étape sur la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris1. »

POUR METTRE CE PRINCIPE EN APPLICATION AVEC SUCCÈS, LES PARTENAIRES AU DÉVELOPPEMENT ONT BESOIN DE DEUX ÉLÉMENTS PRINCIPAUX : une compréhension solide du contexte du pays, y compris des différentes contraintes qui limitent la volonté politique, la légitimité et les capacités, et un point de vue partagé concernant la réponse stratégique nécessaire. Le Principe 1 souligne l’importance d’adapter les interventions internationales aux contextes nationaux et régionaux et d’éviter les approches déterminées à l’avance.

LE PRINCIPE 2 SOULIGNE L’IMPORTANCE DE BASER LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES SUR UNE ANALYSE SOLIDE DU CONFLIT et de les concevoir en incluant des garde-fous appropriés pour éviter de nuire par inadvertance dans les environnements fragiles. Il souligne également l’importance de donner des réponses graduelles aux échecs en matière de gouvernance et de ne considérer la réduction de l’aide en cours d’année qu’en dernier recours, dans les situations les plus graves.

LE PRINCIPE 3 DEMANDE AUX PARTENAIRES AU DÉ- VELOPPEMENT D’UTILISER L’AIDE POUR RENFORCER LES FONCTIONS STRATÉGIQUES DE L’ÉTAT qui sont essentielles pour réduire la pauvreté et progresser dans les réformes publiques indispensables. Il fait également appel au soutien des trois piliers du gouvernement (les autorités exécutive, législative et judiciaire) ainsi qu’au renforcement des processus politiques et au soutien du dialogue entre l’État et la société civile. L’importance de ce dernier élément pour réussir le renforcement de l’État a été souligné dans un document d’orientation politique récent de l’OCDE, qui note que pour être efficaces les approches du renforcement de l’État doivent dépasser le renforcement des institutions et encourager par là une meilleure interaction entre l’État et la société (OCDE, 2011a).

L’HYPOTHÈSE CENTRALE DU PRINCIPE 4 EST QU’AGIR AUJOURD’HUI PEUT CONSIDÉRABLEMENT RÉDUIRE LES RISQUES DE CONFLIT ET DE CRISE DANS LE FUTUR. Accorder la priorité à la prévention exige la combinaison de systèmes d’alerte précoce et de modalités d’intervention rapide permettant de gérer les crises, et la capacité de tenir compte des racines de la fragilité les plus susceptibles de provoquer des crises et de s’y attaquer avant que les crises ne surviennent. De bonnes analyses (partagées) du risque, une compréhension de l’économie politique et la capacité à prendre des mesures rapides quand le risque de conflit et l’instabilité paraissent imminents sont les éléments indispensables d’une prévention efficace. Il est également important de renforcer les capacités locales et régionales pour prévenir et résoudre les conflits.

CE PRINCIPE RECONNAÎT QU’AUGMENTER LA RÉSILIENCE DANS LES ÉTATS FRAGILES nécessite de traiter les objectifs politiques, sécuritaires et de développement d’une manière intégrée. Les partenaires au développement doivent adopter une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration. Ils doivent également être capables de saisir quels compromis existent entre les objectifs politiques, sécuritaires et de développement, et de savoir ce que peuvent être les conséquences de ces compromis.

LE PRINCIPE 6 RECONNAÎT QU’UNE DISCRIMINATION RÉELLE OU PERÇUE EST ASSOCIÉE À LA FRAGILITÉ et au conflit et peut conduire à des échecs dans la fourniture des services. Il demande aux partenaires au développement de promouvoir constamment l’égalité homme-femme, l’inclusion sociale et les droits de l’homme. Il souligne également l’importance d’inclure dès le départ les femmes, les jeunes, les minorités et d’autres groupes exclus dans la provision des services et les stratégies de renforcement de l’État.

LE PRINCIPE 7 DEMANDE AUX PARTENAIRES AU DÉ- VELOPPEMENT D’ALIGNER LEUR AIDE SUR LES STRATÉGIES NATIONALES tant que les gouvernements montrent leur volonté politique d’encourager le développement. Lorsque l’alignement sur les stratégies nationales n’est pas possible, les partenaires au développement doivent chercher des opportunités pour s’aligner partiellement au niveau sectoriel ou régional. Quand les capacités de mise en oeuvre du gouvernement sont limitées, les partenaires au développement doivent identifier des dispositions appropriées pour l’aide qui permettent d’accommoder des priorités et des responsabilités partagées en ce qui concerne l’exécution (fonds communs par exemple). Si possible, les partenaires au développement doivent chercher à éviter de développer des systèmes parallèles sans tenir compte des mécanismes de transition et du développement des capacités sur le long terme.

LE PRINCIPE 8 PEUT CLAIREMENT ÊTRE MIS EN OEUVRE PAR LE BIAIS D’UNE COORDINATION PRATIQUE entre les partenaires au développement même en l’absence de leadership gouvernemental fort. Les initiatives pratiques peuvent prendre la forme de l’établissement de bureaux communs pour les partenaires au développement, d’une division du travail convenue entre ces derniers, d’accords de coopération délégués, de fonds fiduciaires multidonateurs, et de conditions financières et de notification communes. Si possible, les partenaires au développement doivent chercher à travailler ensemble en amont sur des analyses, des évaluations communes, des stratégies partagées et à une coordination de l’engagement politique.

LE PRINCIPE 9 DEMANDE QUE L’AIDE AUX ÉTATS FRAGILES SOIT SUFFISAMMENT FLEXIBLE POUR S’ADAPTER AUX CONDITIONS CHANGEANTES SUR LE TERRAIN, tout en ayant une durée suffisante pour permettre la conduite du changement et le développement des capacités dans les institutions fondamentales, ce qui peut prendre jusqu’à dix ans ou plus. Il souligne également l’importance de la prévisibilité de l’aide, et l’importance d’atténuer l’effet déstabilisant que sa volatilité peut avoir dans les situations de fragilité. Les volumes d’aide varient dans le temps à la suite de crises politiques, de problèmes de sécurité ou du retrait de l’aide humanitaire, mais ces variations ne peuvent pas toujours être prévues par les bénéficiaires.

LE PRINCIPE 10 SOULIGNE LES PROBLÈMES JUMEAUX DES « ORPHELINS DE L’AIDE » (les pays où peu d’acteurs internationaux sont engagés et où les volumes d’aide sont faibles) et de la distribution inégale de l’aide au sein d’un pays. Les partenaires au développement doivent éviter les effets involontaires d’exclusion quand ils prennent des décisions concernant l’affectation des ressources.

Les efforts visant à sortir durablement les États les plus fragiles du monde de la pauvreté et de l’insécurité devront être guidés par ces pays eux-mêmes et leur population. Les acteurs internationaux peuvent influer sur l’évolution de la situation de ces États de façon tant positive que négative. L’engagement international ne suffira pas à lui seul à mettre fin à la fragilité d’un État, mais l’adoption des Principes communs énoncés ci-dessous peut contribuer à accroître au maximum les effets favorables et à réduire au minimum les effets préjudiciables involontaires. Les Principes ont pour objet d’aider les acteurs internationaux à promouvoir une collaboration constructive entre les parties prenantes nationales et internationales dans les pays confrontés à des problèmes liés à une mauvaise gouvernance et à une situation de conflit durant des périodes de fragilité affectant temporairement les pays plus performants. Ils sont conçus pour soutenir les processus de dialogue et de coordination existants, et non pour en générer de nouveaux. Ils sont notamment censés compléter les engagements de partenariat énoncés dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide. Au fur et à mesure que l’on acquiera l’expérience, ces Principes seront réexaminés périodiquement et ajustés, le cas échéant.

Douze des pays et territoires participants à l’Enquête 2011 sur le suivi de la mise en oeuvre des Principes pour les États fragiles ont également participé à l’Enquête sur le suivi de la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris. Ils font partie d’un échantillon plus vaste de 78 pays en développement qui se sont engagés dans l’Enquête sur la Déclaration de Paris en 2011. La présente annexe s’appuie sur des données utilisées dans le calcul des indicateurs de la Déclaration de Paris pour tirer des conclusions provisoires sur l’avancée de la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris dans les 12 pays qui ont choisi de participer à l’Enquête 2011 sur les Principes pour les États fragiles1. Les observations du Tableau 1 ci-dessous suggèrent que les 12 pays participants à l’Enquête commune Déclaration de Paris / États fragiles sont confrontés à des défis importants à la fois en ce qui concerne la qualité des cadres, des outils et des systèmes nationaux, et en ce qui concerne l’utilisation de systèmes parallèles par les partenaires au développement, et leur utilisation limitée des systèmes de gestion des finances publiques du pays. Dans la plupart des cas, ces diagnostics sont appuyés par des observations et des données qualitatives rassemblées au niveau du pays durant l’Enquête.

LES DIX PRINCIPES POUR LES ÉTATS FRAGILES ont été développés pour orienter l’engagement international dans ces États. Leur mise en oeuvre a initialement été évaluée dans six pays en 2009. Cette première enquête sert de niveau de référence pour une enquête intégrée plus complète en 2011, évaluant à la fois la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris et des Principes pour les États fragiles. La seconde enquête a été effectuée dans 13 pays et territoires et visait à évaluer les changements depuis 2009, à fournir des données significatives et à partager des recommandations avec toutes les parties prenantes du développement sur la meilleure façon d’amener le changement et de rendre les partenariats pour le développement plus efficaces dans les situations de fragilité.