L’étude de l’OCDE « Mieux légiférer en Europe : Luxembourg » fait partie d’une série d’études par pays lancée par la Direction de la Gouvernance publique et du développement territorial de l’OCDE en partenariat avec la Commission européenne. L’objectif est d’évaluer les capacités de gouvernance réglementaire dans 15 États membres de l’Union européenne (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni et Suède), ainsi que d’analyser leur évolution, et d’identifier les écarts par rapport aux bonnes pratiques définies par l’OCDE et l’UE dans leurs lignes directrices et leurs politiques visant à mieux légiférer.

Le Luxembourg a connu une grave récession, car il était massivement exposé à la chute du commerce mondial et à la crise financière internationale. En effet, depuis les années 1980, le principal moteur de l’économie a été le secteur des finances, qui représente actuellement pour presque 30% du PIB (50% si l’on prend en compte que le secteur est un consommateur majeur de services tels que les services juridiques et de l’immobilier). Le chômage a augmenté et la situation budgétaire s’est dégradée.

Cet examen a été conduit par une équipe composée de membres du Secrétariat de l’OCDE et de pairs issus des administrations d’autres pays européens et experts du mieux légiférer.

La politique de la réglementation peut être considérée, selon une définition large, comme une politique explicite, dynamique et cohérente visant à la mise en oeuvre d’une réglementation (au sens large de l’ensemble des normes) de qualité. Dans ses Principes directeurs pour la qualité et la performance de la réglementation publiés en 2005, l'OCDE recommande aux pays d'adopter au niveau politique le plus élevé de vastes programmes de réforme de la réglementation comprenant à la fois des principes de « réglementation exemplaire » et un cadre pour son application.

La gestion réglementaire doit trouver sa place dans l’architecture institutionnelle d’un pays et être soutenue par les différentes institutions impliquées dans sa définition et mise en oeuvre. Le centre de l’exécutif est généralement le point d’ancrage des politiques de gouvernance réglementaire, mais le cadre institutionnel de ces politiques va bien au-delà. Le parlement, l’autorité judiciaire, les agences ou autorités de régulation, les administrations locales, tout comme les structures internationales (en particulier l’Union européenne pour ce qui concerne ce projet) jouent un rôle critique dans le développement, la mise en oeuvre et l’application des réglementations.

La transparence est l’un des principaux piliers d’une bonne réglementation ; elle préserve la confiance dans l’environnement juridique, rend la réglementation plus sûre et accessible, aide à la préserver de l’influence des intérêts particuliers, et ainsi de la rendre favorable à la concurrence, aux échanges et à l’investissement. Elle inclut diverses mesures, parmi lesquelles des processus normalisés pour élaborer ou modifier la réglementation, la consultation des parties intéressées, la communication et la rédaction en langage clair, la publication des textes, la codification afin de la rendre accessible, le contrôle du pouvoir discrétionnaire de l’administration et l’existence de procédures de recours efficaces.

Des procédures d’élaboration de la réglementation, bien établies et appliquées de manière systématique, accroissent la transparence du système réglementaire et la qualité des décisions. Cela inclut les instruments de programmation normative (qui donnent une visibilité sur les projets en cours ou futurs), la gestion même du processus d’élaboration des normes et les instruments de contrôle de leur qualité (dont la formation et l’aide à la rédaction juridique, la rédaction en langage simple, la supervision du processus).

Ce chapitre examine deux domaines de la politique réglementaire. Le premier est celui de la simplification du droit. Le stock important de normes et de formalités administratives qui s’accumulent au fil du temps nécessite un examen régulier et une mise à jour pour éliminer les éléments obsolètes ou non efficients. Plusieurs approches sont possibles : consolidation, codification, réécriture, abrogation, examen ad hoc des normes dans un secteur particulier, clauses de temporisation (ou « crépusculaires ») qui prévoient une revue systématique ou une annulation de la réglementation après une date donnée.

Pour avoir un effet, une loi doit être adoptée et publiée, mais il est tout aussi essentiel qu’elle soit mise effectivement en oeuvre, respectée et appliquée. Le processus d’élaboration des normes dans les pays de l’OCDE inclus de plus en plus souvent une évaluation ex ante des conditions de mise en oeuvre et d’application de la norme envisagée. Dans le cadre de l’Union européenne, cela comprend la transposition correcte des textes communautaires dans la législation nationale (cette question est abordée au chapitre 8).

Pour les États membres de l’Union européenne, la transposition des textes communautaires a pris une importance considérable, avec une part croissante du droit national qui trouve son origine au niveau de l’Union européenne. Les règlements communautaires s’appliquent directement dans les États membres sans qu’il soit indispensable de les transposer dans le droit national, contrairement aux directives communautaires qui nécessitent une transposition.

La gouvernance réglementaire pluri-niveaux, qui prend en compte les activités d’élaboration et d’application de la réglementation à tous les différents niveaux d’administration et pas uniquement au niveau national, constitue un autre élément essentiel d’une gestion efficace de la réglementation. Les Principes directeurs de l’OCDE de 2005 pour la qualité et la performance de la réglementation visent à « encourager l’amélioration de la qualité de la réglementation à tous les niveaux d’administration, renforcer la coordination et éviter les chevauchements de compétences entre les autorités réglementaires et les niveaux d’administration ». Cela vaut pour tous les pays qui s’efforcent d’améliorer leur gestion réglementaire, qu’il s’agisse de fédérations, d’états unitaires ou de configurations intermédiaires.