Ce rapport étudie les liens entre l’agriculture et la qualité de l’eau. Il examine les tendances générales et les perspectives de l’agriculture et de la qualité de l’eau dans les pays de l’OCDE ; décrit les actions récentes des décideurs pour s’attaquer à la question de la qualité de l’eau dans l’agriculture ; et fournit aux pays un ensemble de recommandations pour relever le défi d’améliorer la qualité de l’eau agricole. Les liens entre l’agriculture et les ressources en eau ont été examinés dans une précédente publication, OCDE (2010), Gestion durable des ressources en eau dans le secteur agricole, réalisée dans le cadre des travaux de l’OCDE sur l’agriculture et l’eau.

Pour remédier aux problèmes de qualité de l’eau soulevés par l’agriculture, les responsables de l’action publique doivent notamment réduire les rejets de polluants dans les eaux tout en encourageant l’agriculture à engendrer ou préserver un éventail de bienfaits auxquels l’eau est nécessaire (activités récréatives, par exemple). La pollution de l’eau imputable à l’agriculture est liée au ruissellement et au lessivage d’éléments nutritifs, de pesticides, de sédiments et d’autres polluants (produits vétérinaires, par exemple).

L’agriculture a un défi majeur à relever : produire davantage d’aliments pour la consommation humaine et animale, de carburants et de fibres, de manière à répondre à une demande mondiale en augmentation. La production agricole a par ailleurs des effets externes aux marchés, soit positifs (préservation de zones humides, par exemple), soit négatifs (pollution de l’eau, entre autres). Comme ces externalités n’ont pas de marchés, alors qu’elles peuvent être très avantageuses pour la société ou au contraire très préjudiciables, les agriculteurs ne sont guère incités à les internaliser, abstraction faite de leurs motivations personnelles.

L’agriculture a un défi majeur à relever : produire davantage d’aliments pour la consommation humaine et animale, de carburants et de fibres, de manière à répondre à une demande mondiale en augmentation. La production agricole a par ailleurs des effets externes aux marchés, soit positifs (préservation de zones humides, par exemple), soit négatifs (pollution de l’eau, entre autres). Comme ces externalités n’ont pas de marchés, alors qu’elles peuvent être très avantageuses pour la société ou au contraire très préjudiciables, les agriculteurs ne sont guère incités à les internaliser, abstraction faite de leurs motivations personnelles. Pour remédier aux problèmes de qualité de l’eau soulevés par l’agriculture, les responsables de l’action publique doivent notamment réduire les rejets de polluants dans les eaux tout en encourageant l’agriculture à engendrer ou préserver un éventail de bienfaits auxquels l’eau est nécessaire. Il est fondamental que l’eau ne soit pas polluée pour que l’agriculture et les autres secteurs prospèrent économiquement, pour répondre aux besoins sanitaires des populations humaines, pour que les écosystèmes restent viables et pour préserver les fonctions sociales que lui attache la collectivité, qu’il s’agisse d’activités récréatives, d’agrément visuel ou de valeur culturelle, entre autres.

L’impact de l’agriculture sur la qualité de l’eau est stable ou s’aggrave, et rares sont les cas où l’on signale des améliorations notables dans les pays de l’OCDE entre le milieu des années 2000 et 2010. Actuellement, la situation est variable à l’intérieur des pays membres et entre eux, mais l’agriculture est souvent la principale source de pollution de l’eau. Il est difficile pour les responsables de l’action publique d’obtenir de nouvelles réductions de la pression exercée par l’agriculture, notamment parce qu’une grande part de la pollution de l’eau d’origine agricole provient de sources diffuses. Les perspectives de l’agriculture et de la qualité de l’eau sur les dix années à venir indiquent que l’expansion et l’intensification de la production agricole pourraient accroître encore les pressions sur les systèmes aquatiques dans certains pays Mais quelles que soient les prévisions pour l’avenir, les objectifs de qualité de l’eau dans l’agriculture seront de plus en plus difficiles à atteindre dans les années à venir du fait du changement climatique, même si cette dimension du phénomène est encore mal connue et a été peu étudiée à ce jour.

Les coûts économiques, environnementaux et sociaux de la pollution de l’eau due à l’agriculture dans les pays de l’OCDE représentent probablement, au bas mot, plusieurs milliards de dollars par an, bien qu’il n’existe pas d’estimation satisfaisante de ces coûts. Le coût économique de la pollution de l’eau d’origine agricole est considérable dans de nombreux pays. Le traitement nécessaire pour éliminer les éléments fertilisants et les pesticides et garantir que l’eau distribuée est conforme aux normes d’eau potable peut constituer une lourde charge pour les compagnies de traitement des eaux et être au final payé par les consommateurs. L'eutrophisation des eaux douces et marines peut également imposer un coût économique aux écosystèmes, aux activités récréatives et d'agrément, aux valeurs spirituelles, ainsi qu'à la pêche commerciale et de loisir. La valeur monétaire des conséquences de l'agriculture sur les réseaux hydrographiques est absente des débats politiques, qui s'appuient principalement sur l'évaluation concrète de la qualité de l'eau. Lorsqu'il est possible de calculer des estimations fiables des coûts et avantages économiques de l'agriculture pour l'environnement, y compris les réseaux hydrographiques, ces évaluations fournissent aux décideurs l'échelle des différents problèmes écologiques, et leur permettent de se concentrer directement sur les domaines dont les éventuels coûts pour la société sont les plus importants.

Dans les pays de l’OCDE, l’action des pouvoirs publics destinée à remédier à la pollution de l’eau par l’agriculture s’est appuyée généralement sur un cocktail d’incitations économiques, de réglementations sur l’environnement et d’outils d’information. Des dispositions de toutes sortes ont été adoptées à toutes les échelles (locale, bassin, nationale, transfrontière) et ont été mises en oeuvre par tout un éventail d’organismes publics. Beaucoup des mesures existantes sont d’ordre volontaire. En outre, des compagnies des eaux et des entreprises de la filière agroalimentaire coopèrent avec les agriculteurs pour limiter la pollution au minimum, par exemple en assurant des services de conseil. La panoplie de mesures appliquée a eu des conséquences variables sur la réduction de la pression exercée par l’agriculture sur les systèmes aquatiques. Au fil des années, d’après les estimations de l’OCDE, ces mesures ont coûté aux contribuables des milliards de dollars par an. Dans certains pays, la conjugaison de taxes sur les intrants, de paiements et de conseils aux agriculteurs a permis de réduire la pollution de l’eau dans l’agriculture. Dans d’autres, peu de progrès ont été obtenus malgré les dépenses considérables consenties pour limiter la pollution d’un système aquatique donné. Des initiatives publiques et privées prises dernièrement, les échanges de crédits de qualité de l’eau en agriculture et l’établissement d’accords de coopération visant à réduire la pollution par exemple, semblent donner des résultats, mais elles ont une portée limitée pour l’instant.

Les pays de l’OCDE ont recours à un vaste éventail d’instruments et de mesures dans le cadre des programmes destinés à traiter les problèmes de qualité de l’eau en agriculture. Le présent rapport ne vise pas à évaluer ces programmes en détail, mais se concentre plutôt sur un certain nombre d’études de cas qui illustrent la façon dont certains pays de l’OCDE abordent les différents aspects de la qualité de l’eau en agriculture, notamment : la lutte contre la pollution par les nitrates d’origine agricole dans l’Union européenne ; la restauration de la baie de Chesapeake aux États-Unis ; la réduction de la salinité dans l’agriculture australienne ; l’expérimentation de l’échange de crédits de qualité de l’eau en Nouvelle-Zélande ; l’amélioration de la recherche sur la pollution diffuse en France et au Royaume-Uni ; la réforme de la gouvernance pour répondre aux préoccupations sociales sur la qualité de l’eau en Nouvelle-Zélande ; la lutte contre la pollution transfrontière pour les pays riverains de la mer Baltique ; et l’établissement d’accords de coopération pour lutter contre la pollution diffuse en France, aux États-Unis, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni.

Les réformes politiques visant de meilleures efficience économique et efficacité environnementale de l'arsenal de mesures existant pour alléger la pression du secteur agricole sur les réseaux hydrographiques constituent des étapes importantes dans le sens d'une gestion durable de la qualité de l'eau en agriculture. En présence de défaillances des politiques et du marché face à la pollution de l’eau d’origine agricole, elles peuvent également contribuer à la mise au point et à l’application d’approches marchandes et de moyens d’action innovants pour surmonter ces défaillances. Dans le cadre d’une stratégie de gestion durable de la qualité de l’eau en agriculture, afin de réduire les dépenses budgétaires consacrées aux programmes antipollution et les coûts externes de la pollution agricole tout en poursuivant les réformes récentes des politiques menées dans les pays de l’OCDE, il conviendrait de prendre en considération les aspects suivants : garantir le respect des réglementations et normes de qualité de l’eau existantes ; supprimer les aides à l’agriculture qui ont des effets préjudiciables, pour faire diminuer la pression exercée sur les systèmes aquatiques ; prendre en compte le principe pollueur-payeur pour réduire la pollution de l’eau imputable à l’agriculture ; fixer des objectifs et normes de qualité de l’eau réalistes dans l’agriculture ; améliorer le ciblage géographique des mesures pour toucher les zones où la pollution de l’eau est la plus grave ; évaluer le rapport coût-efficacité des options qui s’offrent aux pouvoirs publics pour améliorer la qualité de l’eau en agriculture ; adopter une approche holistique de la lutte contre la pollution agricole ; et créer des systèmes d’information pour aider les agriculteurs, les responsables de la gestion de l’eau et les responsables de l’action publique.