Il se trouve désormais reconnu que le cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) constitue un instrument fondamental pour la gouvernance des finances publiques et le développement inclusif des États. Le CDMT forme un outil de programmation triennal glissant. Il vise à garantir la viabilité des politiques budgétaires à l’intérieur d’un chemin temporel pour atteindre des objectifs déterminés et procéder aux évolutions nécessaires, en tenant compte des priorités et des contraintes financières. Il permet de renforcer la pérennité des politiques publiques, tout en améliorant l’allocation intersectorielle des ressources et la performance opérationnelles des gestionnaires et des services publics.

Le deuxième principe annoncé par le Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la gouvernance budgétaire invite à « faire étroitement correspondre les budgets avec les priorités stratégiques à moyen terme du gouvernement ». En effet, la relation étroite entre les priorités stratégiques de l’État et le contenu de son budget tant annuel que triennal garantit la cohérence de l’action publique et la soutenabilité des finances publiques. L’instauration de ce lien résulte de l’utilisation de différents instruments de programmation, parmi lesquels ressortent les cadres budgétaires (ou de dépenses) à moyen terme (CDMT). Ces cadres se trouvent destinés, d’une part, à mettre en relation les stratégies nationales et sectorielles et les budgets annuels, et, d’autre part, à traduire dans la loi de finances les choix et les orientations stratégiques.

Les objectifs assignés à l’expérience de mise en oeuvre de la gestion budgétaire par objectifs (GBO) en Tunisie, initialement lancée en 2004, ont été ambitieux, tant sur le plan institutionnel que sur le plan technique. De manière générale, ces objectifs forment des défis considérables pour tous les pays. Le contexte postrévolutionnaire de la Tunisie fut une opportunité pour la mise en oeuvre de cette réforme majeure, mais l’instabilité institutionnelle a constitué un défi supplémentaire et a induit la difficulté de faire adopter et de mettre en oeuvre des réformes institutionnelles et administratives nécessaires à cette entreprise. La mise en oeuvre de certaines composantes, notamment le développement de la programmation triennale et glissante, a ainsi accusé du retard.

« Il n’est pas de vent favorable pour celui qui ne sait où il va ». Cette citation célèbre de Sénèque, tout en relevant l’importance de la planification, rappelle la difficulté de la concevoir et de l’appliquer, notamment, lorsqu’elle porte sur les politiques publiques, qui trouvent leur manifestation dans des choix budgétaires. En recommandant de « faire étroitement correspondre les budgets avec les priorités stratégiques à moyen terme du gouvernement1 », le conseil de l’OCDE met en relation les choix de politiques publiques, l’outil budgétaire et la gestion du temps selon des échéances de deux à trois ans, intégrant les évolutions politiques, économiques et financières2. Or, nombre d’exemples illustrent la grande difficulté de créer et respecter cette relation, conduisant à rechercher des instruments contribuant à relever ces défis. Parmi ces outils, une place particulière revient aux cadres budgétaires (ou de dépenses) à moyen terme (CDMT).

Le chapitre expose qu’en Tunisie, la mise en place de la programmation à moyen terme cherche à améliorer, d’une part, la maîtrise du budget, et, d’autre part, à assurer la pérennité des politiques publiques et leur compatibilité avec les possibilités financières de l’État. Mais la mise en place des cadres à moyen terme, l’utilisation des techniques de budgétisation descendante, la concentration sur les résultats et l’utilisation des méthodes modernes de gestion financière restent largement inachevées. Il en résulte donc que l’approche graduelle retenue pour la gestion du budget par objectifs et les cadres à moyen terme n’a pas instauré les conditions de la véritable utilisation de ceux-ci. De plus, la rédaction actuelle du projet de nouvelle loi organique du budget ne favorise pas l’introduction des cadres de dépenses à moyen terme.

Le chapitre observe qu’en Tunisie, des stratégies sectorielles, préparées par les ministères sectoriels, coexistent avec le plan national de développement économique et social, et le cadre macroéconomique. Ces instruments, fort utiles, rencontrent néanmoins des difficultés. Ainsi les stratégies thématiques n’intègrent pas la totalité des coûts. De son côté, si le plan de développement économique et social continue à représenter une part importante des investissements publics, ses données financières ne sont, toutefois, pas actualisées et le taux de réalisation de ses projets demeure modeste. L’établissement du cadre macroéconomique se trouve gêné par l’absence de certaines données importantes et la nécessité de mettre en place un modèle de prévision infra-annuel. De plus, volontairement, les prévisions de recettes apparaissent surévaluées et de ressources sous-évaluées, limitant ainsi les possibilités des ministères sectoriels d’engager de nouveaux projets. De manière générale, le processus de cadrage fait intervenir un grand nombre d’intervenants, paraît complexe et n’est pas formalisé. De même, la préparation du PLF nécessite d’améliorer ses prévisions.

Le chapitre étudie les instruments de programmation budgétaire utilisés en Tunisie : le tableau des opérations financières (TOFE) prévisionnel, le cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) et les cadres des dépenses à moyen terme (CDMT), qui interagissent fortement entre eux. Il constate qu’ils connaissent des difficultés, qui vont jusqu’à sa réalisation s’agissant du CBMT, et des insuffisances tant dans leur contenu que dans leur procédure d’élaboration. Il insiste sur la nécessité du CBMT et de l’évolution de sa maquette. Il invite à compléter le TOFE, à améliorer la procédure de production de ces outils et à la meilleure définition du rôle des acteurs y participant.

Le chapitre compare la démarche de programmation et de budgétisation en une phase descendante et l’autre ascendante, conciliées durant le cycle de préparation du budget avec la pratique actuelle en Tunisie. Il constate que les différences entre les deux procédures se révèlent une source d’inefficience et propose d’adopter définitivement la démarche en deux phases.

Le chapitre, après avoir comparé les calendriers tunisiens et de certains pays membres de l’OCDE, en suggère un nouveau qui pourrait être adopté en Tunisie. Ce chapitre donne également un bref aperçu sur les principaux facteurs d’échec et de succès dans l’instauration des cadres à moyen terme