Estudio de cooperación regulatoria internacional de México

Por favor, cite esta publicación de la siguiente manera:
OECD (2018), Estudio de cooperación regulatoria internacional de México, OECD Publishing, Paris.
https://doi.org/10.1787/9789264305762-es

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ISBN: 978-92-64-30575-5 (impresa) - 978-92-64-30576-2 (pdf) - 978-92-64-30779-7 (HTML) - 978-92-64-30778-0 (epub)

DOI: https://doi.org/10.1787/9789264305762-es

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Prefacio

El estudio de Cooperación Regulatoria Internacional (CRI) en México estuvo a cargo de la Dirección de Gobernanza Pública de la OCDE, bajo los auspicios del Comité de Política Regulatoria de la Organización, utilizando la metodología de revisión de política regulatoria desarrollada a lo largo de dos décadas de aprendizaje de pares. Parte de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria de 2012, que considera a la CRI como un componente esencial de la regulación de calidad en el contexto globalizado que prevalece en la actualidad. Asimismo, se basa en el trabajo en conjunto realizado por la OCDE en el tema de la CRI y en estudios de caso específicos por país y sector desarrollados desde 2012.

El presente es el primer informe que profundiza en la cooperación regulatoria internacional realizado por la OCDE. El documento se elaboró tomando en cuenta las respuestas proporcionadas por la Secretaría de Economía y por diversos organismos mexicanos a un cuestionario formulado por la OCDE, así como las obtenidas en varias reuniones y entrevistas llevadas a cabo en dos visitas de investigación. El estudio recibió la valiosa contribución en términos de revisión de pares de Canadá, Chile y Nueva Zelanda. Dos versiones preliminares del documento se analizaron en talleres sobre políticas públicas con funcionarios públicos de diversos ámbitos y con representantes de cámaras de comercio de México. Asimismo, fue revisado por pares del Comité de Política Regulatoria de la OCDE.

El informe sustenta el gran deseo de México de mejorar la eficacia de su marco regulatorio para garantizar mercados más eficientes y competitivos. Se realizó a solicitud de la Secretaría de Economía de México (mediante su Unidad de Competencia y Políticas Públicas para la eficiencia de los Mercados). Este documento puede leerse junto con otros estudios de la OCDE sobre la experiencia de México, como Standard-Setting and Competition in Mexico: A Secretariat Report y algunos estudios de caso específicos que forman parte del Proyecto de Evaluación de la Competencia de la OCDE.

Reconocimientos

Este informe fue coordinado y elaborado por Celine Kauffmann, Marianna Karttunen y Guillermo Morales Sotomayor, bajo la dirección general de Nick Malyshev, Jefe de la División de Política Regulatoria y el liderazgo de Marcos Bonturi, Director de Gobernanza Pública de la OCDE. Contó con la valiosa contribución de Manuel Gerardo Flores, Delia María Vázquez, Camila Saffirio y Andrea Perez (de la División de Política Regulatoria de la OCDE). La traducción del reporte al Español fue hecha por Gilda Moreno. El documento fue preparado para su publicación por Sara Kincaid, con la asistencia administrativa de Claudia Paupe.

La evaluación realizada por pares con experiencia excepcional en el tema de cooperación regulatoria internacional fue decisiva para emitir las conclusiones clave de este informe. El Secretariado de la OCDE agradece la invaluable aportación de Jeannine Ritchot, Directora Ejecutiva de la Dirección de Política y Cooperación Regulatoria de la Junta del Tesoro (Canadá); Gastón Fernández, Jefe del Departamento Regulatorio de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores (Chile); y Julie Nind, asesora principal de política pública del Ministerio de Negocios, Innovación y Empleo (Nueva Zelanda).

En especial agradecemos a la Secretaría de Economía de México y su equipo; en particular, al secretario de Economía, Ildefonso Guajardo, y a la subsecretaria de Competitividad y Normatividad, Rocío Ruiz, quien solicitó este informe. Nuestro agradecimiento a Mario Emilio Gutiérrez, Comisionado Nacional de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria, CONAMER (antes COFEMER); Juan Carlos Baker, subsecretario de Comercio Exterior, así como a la Representación Permanente de México ante la OCDE, encabezada por la Embajadora Mónica Aspe, por su compromiso durante todo el proceso de investigación.

Expresamos también nuestra gratitud a los muchos funcionarios gubernamentales que contribuyeron a esta labor, incluidos (pero no limitados a): José Eduardo Mendoza, Comisionado de la Comisión Federal de Competencia Económica. De la Unidad de Competencia y Políticas Públicas para la Eficiencia de los Mercados: David López, Titular; Francisco Javier Higareda, Director Adjunto; Ana Lilia Martínez, Directora de Análisis de la Competencia y Eficiencia de los Mercados y Fabián Coca, Director. De la Dirección General de Normas: Alberto Ulises Esteban, Director General; Jesús Lucatero, Director Adjunto de Operaciones y Claudia Sama, Directora Adjunta de Operaciones. De la Dirección General de Reglas de Comercio Internacional de la Subsecretaría de Comercio Exterior; Mónica Lugo, Directora General Adjunta. De la CONAMER, Marcos Ávalos, Coordinador General de Manifestaciones de Impacto Regulatorio.

También recibimos observaciones esenciales de diferentes autoridades mexicanas que ayudaron a documentar este estudio en su etapa de preparación, en particular de las secretarías de Relaciones Exteriores (SRE), Comunicaciones y Transporte (SCT), Salud (SSA), y Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT); la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA); la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS); el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA); la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE); la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA); el Consejo Mexicano de Normalización y Evaluación de la Conformidad (COMENOR); la Cámara Nacional de la Industria de Productos Cosméticos (CANIPEC).

Durante el proceso de consulta externa se obtuvo valiosa retroalimentación del Comité de Política Regulatoria de la OCDE y de colegas de la Dirección Jurídica y la División de Competencia de la Organización. Asimismo, de otras organizaciones internacionales, como la Comisión Electrotécnica Internacional (IEC), la Organización Internacional de Normalización (ISO), la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) y la Organización Mundial del Comercio (OMC).

El trabajo sobre política regulatoria se realizó bajo la supervisión del Comité de Política Regulatoria de la OCDE, cuyo mandato es asistir a los países miembros y asociados a desarrollar y fortalecer su capacidad de calidad y reforma regulatorias. El Comité de Política Regulatoria es apoyado por el personal de la División de Política Regulatoria de la Dirección de Gobernanza Pública. La misión de la Dirección de Gobernanza Pública y Desarrollo Territorial de la OCDE es ayudar a los gobiernos de todos los niveles a diseñar y poner en marcha políticas estratégicas, basadas en evidencias y prácticas innovadoras para fortalecer la gobernanza pública; responder con eficacia a retos económicos, sociales y ambientales diversos y perjudiciales; y cumplir los compromisos del gobierno con los ciudadanos.

Este reporte fue traducido del inglés. En caso de inconsistencias entre la versión inglesa y española, favor de referirse al reporte en inglés.

Acrónimos y abreviaturas

APLAC

Cooperación de Acreditación de Laboratorios de Asia-Pacífico

AIR

Análisis de Impacto Regulatorio

ARM

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo

BPR

Buenas Prácticas Regulatorias

CCNN

Comités Consultivos Nacionales de Normalización

CCR

Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria con Estados Unidos

CNN

Comisión Nacional de Normalización

CENAM

Centro Nacional de Metrología

COFECE

Comisión Federal de Competencia Económica

COFEMER

Comisión Federal de Mejora Regulatoria

COMENOR

Consejo Mexicano de Normalización y Evaluación de la Conformidad, A.C.

CONAMER

Comisión Nacional de Mejora Regulatoria

COPANT

Comisión Panamericana de Normas Técnicas

CTNN

Comités Técnicos Nacionales de Normalización

DGN

Dirección General de Normas

DGRCI

Dirección General de Reglas de Comercio Internacional

DOF

Diario Oficial de la Federación

EMA

Entidad Mexicana de Acreditación

GATT

Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

IAAC

Cooperación InterAmericana de Acreditación

IAF

Foro Internacional de Acreditación

ICN

Red Internacional de Competencia

IEC

Comisión Electrotécnica Internacional

IFT

Instituto Federal de Telecomunicaciones

ILAC

Cooperación Internacional de Acreditación de Laboratorios

IMO

Organización Marítima Internacional

IOSCO

Organización Internacional de Comisiones de Valores

IPPC

Convención Internacional de Protección Fitosanitaria

ISO

Organización Internacional de Normalización

LCE

Ley de Comercio Exterior

LCT

Ley sobre la Celebración de Tratados

LFPA

Ley Federal de Procedimiento Administrativo

LFMN

Ley Federal sobre Metrología y Normalización

MFS

Medidas Sanitarias y Fitosanitarias

MoU

Memorándum de Entendimiento

NAFTA

North American Free Trade Agreement (Tratado de Libre Comercio de América del Norte) (TLCAN)

NMX

Normas Mexicanas (estándares)

NOM

Normas Oficiales Mexicanas (regulaciones técnicas)

OIE

Organización Mundial de Salud Animal

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OMC

Organización Mundial del Comercio

ONN

Organismos Nacionales de Normalización

OTC

Obstáculos Técnicos al Comercio

PASC

Congreso de Normas de Área del Pacífico

PNN

Programa Nacional de Normalización

PROFECO

Procuraduría Federal del Consumidor

SAGARPA

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

SCT

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

SE

Secretaría de Economía

SEMARNAT

Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales

SENER

Secretaría de Energía

SRE

Secretaría de Relaciones Exteriores

Resumen ejecutivo

La globalización ha transformado la vida cotidiana de las personas, las empresas y los países de todo el mundo. Las revoluciones tecnológicas de los últimos 30 años y la intensificación de las cadenas globales de producción han aumentado la integración de la economía mundial. Como consecuencia, el acelerado flujo transfronterizo de bienes, servicios, personas y recursos financieros está poniendo a prueba la eficacia y la capacidad de los marcos regulatorios locales. Se hallan sometidas a gran presión tanto la calidad de las nuevas medidas regulatorias como su efectiva puesta en práctica.

La cooperación regulatoria internacional (CRI) representa una valiosa oportunidad para que los países, y en especial los órganos reguladores nacionales, adapten sus regulaciones a las necesidades de rápida evolución de un mundo globalizado. La CRI posibilita que los reguladores contemplen los efectos de sus acciones más allá de las fronteras nacionales, enriquezcan la evidencia para la toma de decisiones, aprendan de la experiencia de sus pares y elaboren estrategias conjuntas para afrontar retos transfronterizos. La CRI cobra especial relevancia para un país de economía abierta como México. Sin embargo, como sucede en todos los países, la globalización aún no ha permeado del todo la labor diaria de los reguladores de México.

En este informe se presenta la primera evaluación realizada por la OCDE del marco normativo y las prácticas de CRI de un país. Se apoya en el marco analítico que desarrolló la Organización después de asumir un principio central sobre cooperación regulatoria internacional contenido en la Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria de 2012. Dicho marco revela que México destaca por su compromiso con diversos mecanismos de CRI y su uso activo de facto de estos. Con esas acciones, México demuestra su firme determinación de colocarse a la vanguardia de una CRI efectiva. No obstante, esos esfuerzos, si bien importantes y visibles, se han llevado a cabo de manera pragmática y ad hoc, y no como resultado de una estrategia integral. De ahí que aún existan retos para que la CRI beneficie plenamente a la población de México. En el presente informe se identifican áreas de mejora con base en una evaluación minuciosa de los esfuerzos de CRI.

En muchos aspectos de las políticas, prácticas e instituciones nacionales de México resulta palpable su activa labor para adoptar la globalización. Es uno de los pocos países de la OCDE que cuentan con una base jurídica para que los reguladores consideren el entorno internacional. A pesar de ello, en el país, la visión y las políticas de CRI están fragmentadas entre los distintos instrumentos jurídicos y de política pública, por lo que podría haber diferentes requisitos para las diversas herramientas regulatorias. De igual manera, muchas autoridades mexicanas participan en la CRI, bien sea en su puesta en marcha, en la vigilancia de su cumplimiento o ambas actividades.

México ha hecho esfuerzos unilaterales para incluir consideraciones de carácter internacional en su regulación nacional, partiendo de disciplinas de mejora regulatoria. Por ejemplo, ha establecido procedimientos específicos para analizar los efectos comerciales en el proceso de análisis de impacto regulatorio ex ante, los cuales se aplican a todas las medidas regulatorias nuevas. Este proceso de análisis de impacto regulatorio anticipado se emplea para garantizar el envío de notificaciones a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y poder recibir así, de parte de actores extranjeros, retroalimentación respecto a proyectos de medidas regulatorias. Aunado a ello, toda la regulación subordinada se acompaña de un resumen en inglés a fin de facilitar que los actores extranjeros la entiendan. Igualmente, México tiene la obligación legal de tomar en cuenta los estándares internacionales en el desarrollo de regulaciones técnicas, a las que denomina Normas Oficiales Mexicanas (NOM).

No obstante, en la práctica, a los reguladores se les dificulta llevar a cabo esas disciplinas unilaterales de CRI. La consideración de instrumentos internacionales dista de ser sistemática en las regulaciones técnicas; tampoco es una obligación legal para las regulaciones no técnicas. Los reguladores se enfrentan a retos metodológicos cuando se trata de calcular los costos del comercio en los análisis de impacto regulatorio. Rara vez se utiliza la evaluación ex post de leyes y reglamentos para analizar los efectos internacionales de una medida regulatoria o para identificar las divergencias respecto de los estándares, normas o mejores prácticas internacionales.

El gobierno mexicano y los órganos reguladores también cooperan ampliamente en temas regulatorios en los niveles bilateral, regional y multilateral. En gran medida, las iniciativas de cooperación de alto nivel se derivan de los estrechos lazos de comercio e inversión que México ha tendido con sus vecinos norteamericanos, Estados Unidos y Canadá. Por ejemplo, México y Estados Unidos concertaron establecer el Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria donde México celebró diversos acuerdos de reconocimiento mutuo con Canadá y Estados Unidos. En los últimos tiempos, México se ha dado a la tarea de modernizar sus acuerdos comerciales con sus principales socios y ha previsto nuevas disposiciones de CRI en aquellos sectores donde las divergencias regulatorias resulten particularmente onerosas. Los reguladores mexicanos también cooperan de manera bilateral y directa con sus pares extranjeros alrededor del mundo, no sólo en cuestiones de tipo económico. Comparten experiencia e información referentes a enfoques regulatorios, para lo cual firman memorandos de entendimiento (MoU) o se suman a redes más amplias de reguladores. Por último, gracias a su activa participación en diversos organismos multilaterales, México contribuye al diseño y desarrollo de normas y estándares internacionales, asegurándose de que en los escenarios globales se tomen en cuenta su punto de vista y particularidades.

Con todo, la evidencia muestra que la eficacia de los esfuerzos de México en materia de CRI podría fortalecerse. A partir de un análisis de sus políticas, prácticas y logros en materia de CRI, en este informe se identifican tres grandes áreas de mejora. En primer lugar, a fin de consolidar el compromiso político del país y armonizar los incentivos para sustentar una CRI más sistemática, sería recomendable que México diseñara y desarrollara una visión integral y estratégica de este tipo de cooperación, definiendo claramente funciones y responsabilidades. De ese modo se aseguraría que las autoridades que participan en la realización de la CRI trabajen orientadas hacia los mismos objetivos y bajo una coordinación eficaz. En segundo término, convendría que el diseño de tal estrategia contemplara su inclusión en la estrategia de desarrollo nacional más amplia y que no se limitara a reducir los obstáculos comerciales innecesarios. El gobierno mexicano podría entonces aprovechar dicha visión con el propósito de garantizar que todas las partes interesadas pertinentes estén bien informadas sobre la variedad de herramientas de CRI que tienen a su disposición, su aplicabilidad en diversos contextos y los beneficios potenciales de utilizarlas de manera más sistemática. En última instancia, sería adecuado que México procurara una eficaz puesta en marcha de las iniciativas de CRI, al invertir en metodologías y orientación que ayuden a los reguladores a incorporarla en su elaboración de regulaciones, diseño de acuerdos de cooperación con compromisos concretos y un mejor seguimiento.

Evaluación y recomendaciones

Los acontecimientos recientes que se destacaron en (OECD, 2017[1]) colocan a México como pionero en la labor de emprender reformas. Con el Pacto por México, que no tuvo precedentes, el país conformó el paquete de reformas más ambicioso que los adoptados por cualquier miembro de la OCDE en los últimos tiempos. Estas reformas estructurales han abarcado un amplio número de sectores y áreas de políticas públicas, y constituyen avances decisivos. Sin embargo, aún deben plasmarse en resultados tangibles. De cara al futuro, México necesita asegurarse de cosechar los beneficios de esos esfuerzos inéditos de reforma. Ello requerirá que las reformas se pongan en práctica de manera eficaz y que entre estas acciones haya una gran coordinación y armonización.

La cooperación regulatoria internacional (CRI) supone, una importante oportunidad para apoyar las reformas regulatorias, de competencia y, en términos más generales, económicas y de gobernanza que se han adoptado para fortalecer la eficiencia del mercado y la eficacia de las políticas públicas a nivel nacional. La cooperación regulatoria posibilita que los países, y en especial los órganos reguladores nacionales, comprendan mejor y consideren los efectos de sus medidas regulatorias, incluso fuera de sus fronteras. Podrían recoger y aprovechar el conocimiento que en aspectos semejantes han acumulado otras jurisdicciones. La CRI les brinda la oportunidad de elaborar estrategias concertadas que fortalezcan la efectividad de sus medidas individuales, consoliden una mejor aplicación y limiten el arbitraje regulatorio, así como de solucionar las divergencias regulatorias excesivas que podrían resultar costosas para los ciudadanos y las empresas. En pocas palabras, la CRI puede ser útil para que los reguladores sobrepasen la inherente naturaleza local de la preparación y aplicación de leyes y reglamentos, en un entorno de creciente internacionalización de los flujos de bienes, servicios, capitales y personas, así como una interdependencia cada vez mayor entre los países.

La CRI es de particular importancia para un país como México, que está fuertemente involucrado en relaciones económicas internacionales. Más de un tercio del PIB de México se debe a su comercio, la mayor parte del cual está dirigido a Estados Unidos y la Unión Europea. De ahí que no sorprenda que hoy el TLCAN y otras negociaciones comerciales se centren primordialmente en barreras regulatorias no arancelarias. Por su ubicación geográfica, el país tiene relaciones arraigadas en América del Norte y es un actor de enorme influencia en América Latina, con la cual comparte un lenguaje en común. Asimismo, con el paso de los años, México ha aumentado su presencia internacional, como lo muestra la firma de su adhesión al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1986, seguida de su incorporación a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en 1994 y a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995. Hoy en día, es un participante activo en muchos foros internacionales e integrante de numerosos acuerdos y marcos de cooperación internacionales. A pesar de eso, como ocurre en todos los países, la globalización todavía no ha permeado el trabajo cotidiano de los reguladores.

El presente informe tiene por objetivo contribuir a que los reguladores en México diseñen regulaciones de vanguardia que estén a la altura del actor global en el que el país se ha convertido, con la finalidad última de que sus habitantes reciban los beneficios de la globalización.

¿Qué es la cooperación regulatoria internacional (CRI)?

En la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria de 2012 (OECD, 2012[2]) se destaca que en el panorama globalizado actual los órganos reguladores ya no pueden trabajar aisladamente. Tienen mucho por aprender de sus pares en el extranjero y muchos beneficios por recibir si armonizan sus enfoques con los de ellos. La CRI es ya un componente esencial para garantizar la calidad y la pertinencia de las regulaciones hoy. Por ende, el principio 12 de la Recomendación invita a los reguladores a:

“Tomar en cuenta, al desarrollar medidas regulatorias, todos los estándares y marcos internacionales de cooperación pertinentes en la misma área y, cuando sea adecuado, los probables efectos que tengan en terceros fuera de su jurisdicción” ” (OECD, 2012[2])

Con base en la Recomendación, la (OECD, 2013[3]) define la CRI como un acuerdo o convenio institucional, formal o informal, que se celebra entre países para impulsar una forma de coherencia en el diseño, vigilancia, aplicación o evaluación ex post de la regulación (OECD, 2013[4]) También se hace hincapié en las diversas opciones con que cuenta un país para abordar la cooperación regulatoria, las cuales abarcan desde la adopción unilateral de buenas prácticas regulatorias que promueven una formulación de regulación basada en evidencia hasta diferentes mecanismos de cooperación (bilateral, regional o multilateral), los cuales posibilitan la creación de posturas e instrumentos regulatorios en común con otros países (Gráfica 1). En el Recuadro 1 se presentan ejemplos de una selección de mecanismos y sus beneficios.

Gráfica 1. Diversidad de mecanismos de CRI

Nota: Los mecanismos unilaterales se indican en color gris, mientras que los mecanismos colaborativos, que abarcan de bilaterales a multilaterales, se marcan con azul.

Fuente: Basado en (OECD, 2013[3]), International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200463-en

En este informe se documentan y analizan las principales políticas y prácticas de cooperación regulatoria internacional en México, empleando la gama de mecanismos posibles de CRI para estructurar el análisis, cuyos dos ejes principales son: 1) las iniciativas unilaterales que México ha emprendido para apoyar la coherencia regulatoria mediante buenas prácticas regulatorias, concretamente la evaluación de impacto regulatorio (análisis de impacto regulatorio, AIR¹), la participación de actores interesados y la adopción de estándares internacionales; y 2) los esfuerzos de cooperación que realiza México en materia regulatoria, de manera bilateral, regional o multilateral, a través de memorandos de entendimiento (MoU), el Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria con Estados Unidos, acuerdos de reconocimiento mutuo, acuerdos comerciales y/o la participación en foros internacionales.

Recuadro 1. La cooperación regulatoria internacional (CRI) en la práctica: ejemplos de mecanismos y beneficios relacionados

En diferentes países se observan ejemplos claros de prácticas de CRI que los han ayudado a cumplir con mayor eficacia sus objetivos de política pública.

La adopción de estándares internacionales para la normatividad de motocicletas puede contribuir a mejorar la seguridad y salvar a millones de dólares

El 15 de septiembre de 2014, el gobierno de Australia eliminó el requisito de modificar los guardafangos traseros de las motocicletas nuevas para cumplir con la normatividad especial de las Reglas de Diseño Australianas, que agregaban tal requisito a las normas internacionales comúnmente aceptadas. Anular esa disposición significa que no será obligatorio que a unas 70,000 nuevas motocicletas cada año se les adapten extensiones para los guardafangos traseros. Se calcula que con ello la carga regulatoria disminuirá en unos US $14.4 millones.

Fuente: http://minister.infrastructure.gov.au/jb/releases/2014/September/jb096_2014.aspx.

La participación en una organización regional ayudó a mejorar la calidad del agua, aumentar la fauna y la flora y evitar inundaciones

La Comisión Internacional para la Protección del Rin (CIPR) facilita la cooperación en la cuenca del río Rin, incluidas sus áreas aluviales y vertientes fluviales. La CIPR se creó en 1950, tras un acuerdo diplomático entre Suiza, los Países Bajos, Francia, Alemania y Luxemburgo. El Convenio de Berna de 1963 le otorgó fundamento jurídico. En 1976 se le incorporó como miembro la Comunidad Económica Europea (CEE). La CIPR combina representantes políticos con expertos técnicos. A lo largo de los años ha arrojado beneficios significativos para la cuenca del Rin, como los siguientes:

Mejor calidad de agua.

Mayor número de especies animales y vegetales.

Prevención de inundaciones.

Mejoras ecológicas.

Fuente: (Black and Kauffmann, 2013[5]), “Transboundary water management”, in OECD, International Regulatory Co-operation: Case Studies, Vol. 3: Transnational Private Regulation and Water Management, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200524-4-en

La participación en la organización multilateral coadyuvó a mejorar la eficacia de pruebas químicas, con menores costos y con beneficios para la salud y el ambiente.

El sistema de la OCDE de Aceptación Mutua de Datos contribuye a que los gobiernos y la industria ahorren unos EUR 153 millones cada año gracias a la reducción de pruebas químicas y la homologación de instrumentos y políticas para la seguridad química entre jurisdicciones. Además, la cooperación ha rendido beneficios menos cuantificables, como los obtenidos en las áreas de salud y medio ambiente gracias a que los gobiernos tienen la capacidad de evaluar y manejar más productos químicos que si trabajaran de manera independiente, a la prevención de demoras en la comercialización de nuevos productos y al mayor conocimiento sobre métodos nuevos y más eficaces para evaluar sustancias químicas.

Fuente: (OECD, 2013[4]), Chapter 1: “Chemical safety”, International Regulatory Co-operation: Case Studies, vol. 1: Chemicals, Consumer Products, Tax and Competition, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200487-en.

Elementos clave de diagnóstico de CRI en México

México destaca por su compromiso para llevar a cabo diversos mecanismos de CRI y el uso activo de facto de estos (Gráfica 2). Llama la atención en particular que la CRI se ha integrado decididamente en las disciplinas de mejora regulatoria del país, es decir, en el desarrollo y la revisión de las regulaciones que son iniciativa del poder Ejecutivo a nivel federal. Eso por sí solo resulta notable, por tratarse de un área en la que la CRI se convirtió apenas hace poco tiempo en componente clave de la calidad regulatoria en los países de la OCDE, expresamente a raíz de su Recomendación de 2012. De ahí que la mayoría de los países sigan analizando los medios eficaces para aprovecharla, si bien sólo unos cuantos han aplicado de verdad prácticas especiales de CRI como parte de su agenda de política regulatoria. No obstante, recientemente México reformó su ambicioso y avanzado marco jurídico, orientado a impulsar una mejor regulación en aras de establecer un vínculo en particular sofisticado entre las buenas prácticas regulatorias y el comercio, lo cual trasciende la práctica prevaleciente en la actualidad en la mayoría de los demás países. Aunado a ello, el gobierno mexicano y los órganos reguladores participan ampliamente en la cooperación internacional a nivel bilateral, regional y multilateral, tanto por medio de iniciativas políticas de alto nivel como a nivel técnico.

Con esas acciones, México se muestra firmemente decidido a ponerse a la vanguardia de una cooperación regulatoria internacional eficaz. Sin embargo, esas iniciativas, si bien importantes y visibles, se han llevado a cabo de manera pragmática y ad hoc, no como resultado de una estrategia integral. Aún existen retos para que la CRI beneficie plenamente a la población de México: con frecuencia las medidas en esta materia son específicas, fragmentadas y de alcance limitado, y cuando se le pone en práctica, la CRI no necesariamente deriva en resultados tangibles. El presente informe constituye una buena oportunidad para que México haga un balance de sus gestiones de CRI y diseñe un enfoque más coherente con base en los logros obtenidos hasta ahora. Será de ayuda para que el país fije la prioridad de sus acciones de CRI de manera más eficaz.

Partiendo del panorama de las políticas, prácticas y logros de CRI de México que se presentan en los tres capítulos de este informe, se identifican tres grandes áreas de mejora. El primer paso que podría ayudar a México a fortalecer su compromiso político y armonizar los incentivos para sostener una CRI más sistemática consiste en diseñar y desarrollar una visión integral y estratégica de la CRI, definiendo funciones y responsabilidades con claridad (1). Con base en dicha visión, el gobierno mexicano contará con una herramienta más completa para garantizar que todos los actores involucrados estén bien informados sobre este tipo de cooperación y tengan los incentivos suficientes para llevarla a cabo (2), al mismo tiempo que las iniciativas de CRI se ponen en marcha de manera eficaz (3). Los tres ejes anteriores abarcan los tres capítulos de este informe, sea el marco institucional y de políticas para la cooperación regulatoria internacional en México (capítulo 1), los mecanismos unilaterales de dicha cooperación (capítulo 2) y las iniciativas de colaboración en esta materia (capítulo 3).

Tomando en cuenta el carácter innovador de las políticas y prácticas de CRI, las recomendaciones se enfilan a ayudar a México a sacar provecho de su marco de CRI, que ya es avanzado, a fin de obtener mejores resultados. En el informe se admite que comprender las buenas prácticas de esta área es una labor que se halla aún en constante cambio y que la mayoría de los países siguen esforzándose para establecer los requisitos básicos de CRI.

Gráfica 2. Perspectiva de los esfuerzos de CRI de México

Fuente: Elaborado por el autor.

Crear una visión integral de cooperación regulatoria internacional y una estrategia para que esta impulse el desarrollo económico y contribuya al bienestar de los mexicanos

Actualmente, la visión y las políticas de CRI están fragmentadas entre los distintos instrumentos jurídicos y de política pública, por lo que podría haber diferentes requisitos para las diversas herramientas regulatorias. El marco jurídico y de políticas para la CRI aplicable en México se inscribe en dos conjuntos principales de disposiciones legales: i) dos documentos clave que enmarcan las prácticas de CRI en el proceso regulatorio nacional: la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) y la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN), y ii) diversos documentos jurídicos y de política pública que abarcan las iniciativas transfronterizas de cooperación de México en materia regulatoria, como la Ley de Celebración de Tratados (LCT), la Ley de Comercio Exterior (LCE) y numerosas disposiciones sectoriales. Por esa razón no están unificadas ni la estrategia ni la visión globales de CRI del país, lo que dificulta comunicar a los reguladores su importancia y las prácticas esperadas. México podría beneficiarse al articular una visión y estrategia de CRI que reúna las diferentes actividades que se han realizado a nivel unilateral, bilateral y multilateral. Una visión integral de la cooperación regulatoria internacional contribuiría a asegurar que esta se considere en todas las actividades de política pública de México, y que todas las autoridades que participan en la puesta en marcha de la CRI colaboren para perseguir una misma meta.

Un buen número de autoridades en México participan en la cooperación regulatoria internacional, ya sea llevándola a cabo, supervisando su aplicación o ambas cosas. Sin embargo, muchas de ellas trabajan en grupos aislados, sin un entendimiento común de la CRI ni de su aporte al desarrollo del país. Por ende, esta cooperación suele estar encabezada por autoridades especialmente expuestas al contexto internacional y carece de una perspectiva de gobierno entero. Contar con funciones y responsabilidades de CRI claramente definidas sería útil para mejorar la eficacia de las prácticas respectivas de cada autoridad y del gobierno mexicano en su conjunto. Cabe subrayar que diversas autoridades comparten de facto la supervisión de la CRI, concretamente la COFEMER (el órgano encargado de vigilar la mejora regulatoria en México, hoy CONAMER),² la Secretaría de Economía (responsable de negociar acuerdos comerciales y supervisar el proceso de normalización en México, la adopción de estándares internacionales y la emisión de notificaciones a la OMC) y la Secretaría de Relaciones Exteriores (encargada de coordinar la agenda internacional de las autoridades gubernamentales). En los países de la OCDE es común que se repartan las responsabilidades de supervisión (OECD, 2013[3]) (OECD, 2018[6]). No obstante, el riesgo de fragmentación, y en ocasiones de duplicación de funciones, va en detrimento de un enfoque de gobierno entero, tanto para las disciplinas unilaterales como para las iniciativas de cooperación. Ante tal situación, la experiencia de otros países, como Canadá, ha puesto de relieve la importancia de una asignación clara de responsabilidades respecto a la CRI y una firme coordinación entre las entidades correspondientes (ver Recuadro 4).

México ha puesto en práctica procesos y requisitos legales innovadores para incluir las consideraciones internacionales en su proceso regulatorio nacional. Esas consideraciones de CRI guardan particular relación con aspectos comerciales y están determinadas por las acciones de México para cumplir sus obligaciones con la OMC, de conformidad con los acuerdos sobre la aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) y sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC). En cambio, no se ha aprovechado del todo el potencial de la CRI para mejorar la eficacia regulatoria nacional de manera más general.

El proceso actual de AIR en materia de comercio exterior constituye un mecanismo de coordinación bien planeado entre las autoridades del gobierno mexicano; asimismo, es una herramienta útil para considerar los efectos de la regulación en las importaciones y exportaciones de México. Se centra principalmente en asegurar el envío de notificaciones a la OMC según los acuerdos sobre OTC y la MSF. Dado que esto se puso en funcionamiento recientemente, es muy pronto para evaluar cómo ha beneficiado la calidad de las regulaciones mexicanas y la eficacia de las notificaciones a la OMC. De vista al futuro, la coordinación que genera y la oportunidad que abre para identificar los efectos comerciales de las regulaciones podrían potenciarse para comprender mejor el significado de las restricciones no arancelarias al comercio y orientar a los órganos reguladores para solucionar las cargas regulatorias innecesarias al comercio.

México ha establecido requisitos detallados para que los reguladores empleen los instrumentos internacionales disponibles como base de las regulaciones y estándares técnicos cuando sea plausible, acorde con la creciente tendencia de los países de la OCDE a hacerlo así (OECD, 2018[6]). En consecuencia, el proceso de elaboración de estándares y regulaciones técnicas en el país está bien orientado a armonizar el marco regulatorio mexicano con los instrumentos internacionales, a fin de evitar adoptar estándares y regulaciones técnicas que sean innecesariamente onerosas para el comercio internacional. Por el contrario, no existe el requisito general de tomar en cuenta los instrumentos internacionales para elaborar regulaciones subordinadas de manera más amplia. Una mayor consideración de los instrumentos internacionales desde el comienzo del proceso normativo de todas las regulaciones subordinadas sería útil para sustentar una formulación de regulaciones mejor documentada y aumentar la compatibilidad con los enfoques regulatorios que se gestan a nivel internacional. De hecho, al contemplar las opciones de política o preparar una iniciativa, contar con información recopilada sobre instrumentos internacionales será una referencia útil para los reguladores y ayudará a garantizar que las políticas nacionales y dichos instrumentos internacionales sean compatibles (OECD, 2018[6]).

Algunos procesos que forman parte del análisis de impacto regulatorio (AIR con análisis de impacto en el comercio exterior o AIR de alto impacto) requieren que los órganos reguladores tomen en cuenta el entorno internacional, tanto en la evaluación de impactos como en la de opciones regulatorias. Extender esos requisitos a todos los procesos de AIR aplicables a todas las regulaciones subordinadas (incluidas las regulaciones técnicas) podría constituir una herramienta útil para ayudar a los reguladores a reunir evidencia extranjera e internacional pertinente, conocimiento especializado y enfoques regulatorios que fundamenten las medidas y decisiones que adopten.

Aun cuando en las prácticas de mejora regulatoria del Ejecutivo federal de México se contempla cada vez más el entorno internacional, hasta ahora se ha excluido en gran medida a los poderes Legislativo y Judicial de los gobiernos federal y subnacionales. La Ley General de Mejora Regulatoria (véase Recuadro1.3) puede brindar la oportunidad de solucionar algunos aspectos de esta situación. Si bien no aborda la CRI directamente para los otros poderes, fuera del Ejecutivo y los niveles subnacionales de gobierno, establece la obligación de incorporar buenas prácticas regulatorias (BPR) durante su proceso de elaboración de regulación. La puesta en marcha de la Ley ofrecerá amplias oportunidades para crear conciencia y fomentar el intercambio de prácticas entre estos diferentes niveles, lo que incluye lo concerniente a la CRI.

Recomendaciones

Construir una visión clara de cómo la cooperación regulatoria internacional contribuye al bienestar de los mexicanos dentro del contexto más amplio de la estrategia nacional de desarrollo, con un itinerario a mediano plazo y objetivos a largo plazo.

Sería adecuado que la visión de CRI esclareciera los objetivos y prácticas esperados de esta, tomando en cuenta los diversos mecanismos de CRI, así como sus respectivos beneficios y retos. Es recomendable que los objetivos que se busca alcanzar a través de la CRI no se limiten a reducir las barreras comerciales. La visión de CRI de México debería de sustentar la eficacia y los logros en eficacia administrativa relacionados con la transferencia y recopilación de evidencia y conocimiento especializado derivados de una mayor cooperación en materia regulatoria transfronteriza, garantizar la competencia y la seguridad de los productos para los consumidores mexicanos, así como proteger el medio ambiente y la seguridad y salud humanas, entre otros. Hasta la fecha, sólo un par de países de la OCDE han establecido una definición central común de lo que la CRI es e implica en sus jurisdicciones (Recuadro 2). Estos ejemplos, así como el marco de CRI que elaboró la OCDE, pueden ser un punto de referencia para construir la visión nacional. La Agenda de Productividad, Innovación y Crecimiento de Chile (Recuadro 3) también es un ejemplo útil de cómo puede incorporarse la reforma regulatoria a la agenda de productividad más amplia del país.

Convendría que la estrategia de CRI se difundiera en todo el gobierno y que en su diseño se contara con aportaciones provenientes de dentro y fuera del gobierno, a fin de garantizar la apropiación de prioridades estratégicas. Los órganos reguladores conocen su campo de acción y a sus pares. El objetivo del gobierno podría ser facilitar su cooperación al dejar en claro qué es la CRI y qué puede esperarse de ella; orientar en los casos en que sea necesario, y facilitar el acceso a información pertinente (véase más adelante).

En vista de los recursos limitados del gobierno, la estrategia debería dar prioridad a las iniciativas de cooperación internacional en los casos en que haya una sólida justificación para la CRI (en el Recuadro 5 se presentan los factores que pueden determinar el éxito de la cooperación). Por lo común, los beneficios de la CRI tienden a superar sus costos cuando existe una relación vecinal o hay estrechos vínculos económicos, como ocurre con una interdependencia comercial. Es factible que la cooperación bilateral en materia regulatoria con socios comerciales disminuya los conflictos comerciales y aumente los flujos de importaciones y exportaciones de México. De igual manera, una cooperación regulatoria bilateral más sistemática con los países vecinos podría ayudar a hacer frente a retos conjuntos relacionados con la cercanía geográfica o con preferencias semejantes (por ejemplo, la cooperación con políticas ambientales en el golfo de México. Ello puede tener lugar a nivel nacional/federal o a nivel subnacional (por ejemplo, entre estados), o incluso entre el nivel federal y el gobierno de un estado extranjero vecino.³ En un ámbito más general, podrían dedicarse más esfuerzos a la cooperación bilateral y regional que los órganos reguladores mexicanos sostengan con otros países de América Latina, en especial aquellos que poseen disciplinas similares en materia de calidad regulatoria. En el caso de países con los que México tiene menos vínculos, los escenarios regionales y multilaterales ofrecen buenas oportunidades para catalizar y beneficiarse del intercambio de información, evidencia y aprendizaje de una amplia gama de socios. En este sentido, la información recopilada mediante disciplinas de mejora regulatoria (por ejemplo, evaluaciones de impacto ex ante y ex post o procesos de participación de actores) podría potenciarse a fin de identificar las prioridades para la visión estratégica de CRI y hacia dónde hay que dirigir los esfuerzos específicos de dicha cooperación.

Asegurar la coordinación y el diálogo en torno a la CRI para promover una aceptación más sistemática de esta.

Facilitar la fluidez en el diálogo y la coordinación entre autoridades que vigilan la realización de la CRI en todos los órdenes de gobierno. Se podría institucionalizar más el diálogo permanente entre los tres principales organismos que vigilan las diferentes actividades de CRI. A medida que se desarrolle la visión de CRI, sería útil que se acompañara de mayor claridad respecto a las atribuciones de la CRI en las leyes y/o reglamentos de las autoridades pertinentes. Dado el alcance de la CRI, es probable que la vigilancia de las actividades respectivas siga repartida entre diversas autoridades. La coordinación constante entre las autoridades responsables, sobre todo la COFEMER, la Secretaría de Economía y la Secretaría de Relaciones Exteriores, será fundamental para garantizar una visión en común, como ocurre en Canadá (Recuadro 4).⁴ De igual modo, la asignación de personal especializado en CRI a cada uno de los organismos pertinentes podría ayudar a facilitar el manejo de la estrategia de CRI y a promover un flujo continuo de información hacia los reguladores y el servicio público.

Aumentar los intercambios estratégicos entre la SRE y las secretarías competentes u órganos reguladores sectoriales que participan directamente en las organizaciones internacionales para asegurar una posición más coordinada entre estas.

Crear mayor conciencia y comprensión de la CRI entre todas las autoridades, sean del gobierno federal, estatal o municipal; de los poderes Legislativo o Judicial, así como de órganos autónomos. La puesta en marcha de la Ley General de Mejora Regulatoria y la reforma a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización ofrecen oportunidades idóneas para analizar de qué manera las agendas de mejora regulatoria y normalización pueden impulsar una estrategia de gobierno entero para la CRI que apoye el desarrollo de México.

Garantizar el diálogo entre reguladores en todos los niveles de gobierno. Entre los reguladores existen retos e intereses en común referentes a la calidad y la cooperación en materia regulatoria. En este sentido, un mecanismo de debate e intercambio entre los reguladores los ayudaría a desarrollar una comprensión conjunta, compartir experiencias y aprender unos de otros acerca de la CRI. A este respecto, los modelos aplicados en Canadá y Nueva Zelanda podrían aportar lecciones útiles (Recuadro 2).

Ofrecer oportunidades para el diálogo con las partes interesadas en CRI a fin de ayudar a dar prioridad a las iniciativas de CRI. Las partes interesadas son quienes comprenden mejor las barreras regulatorias y divergencias que generan costos o conflictos a sus actividades o dificultan su crecimiento. Con la finalidad de focalizar sus esfuerzos, sería útil una estrecha colaboración entre las autoridades políticas de alto nivel, los órganos reguladores y las entidades reguladas, para conocer sus prioridades respecto de la cooperación. La consulta pública que se llevó a cabo en México y en Estados Unidos para elaborar el plan de trabajo del Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria (CCR) es un importante ejemplo y precedente. Ese tipo de oportunidades de consulta podrían tener lugar con mayor regularidad. Entre los ejemplos relevantes a nivel internacional están las consultas efectuadas en Canadá y Estados Unidos en el marco del Consejo de Cooperación Regulatoria (RCC, por sus siglas en inglés) y la Plataforma Refit que lanzó la Comisión Europea (Recuadro 7).

Promover e incluir en la mejora regulatoria una mayor comprensión de la CRI, sin limitarse al comercio y permeando el proceso regulatorio completo.

Sistematizar la consideración de instrumentos y prácticas internacionales (más allá de los estándares técnicos internacionales) en el proceso de formulación de regulaciones primarias y subordinadas (que trasciendan las regulaciones técnicas). Podría exhortarse a los reguladores a que, al elaborar iniciativas de regulaciones subordinadas nuevas, tomen en cuenta también los instrumentos internacionales que son aplicables al área regulada, indicando el nivel de cumplimiento de dichos instrumentos, de conformidad con lo que ya se ha hecho respecto a las regulaciones técnicas.

Sistematizar la consideración de experiencia internacional en el proceso de la AIR. El proceso de la AIR constituye una oportunidad única para recopilar evidencia y catalizar el conocimiento especializado de los reguladores de otras jurisdicciones. Sin embargo, fuera del caso concreto del AIR con evaluación de impacto en el comercio exterior, al considerar opciones regulatorias solo se requiere contemplar prácticas internacionales cuando se lleva a cabo una AIR de alto impacto. Para todas las AIR que se realicen, podría hacerse sistemático el siguiente planteamiento: “Describa la forma como se regula el problema en otros países y/o las buenas prácticas internacionales a este respecto”.

Recuadro 2. Marcos normativos para la cooperación regulatoria internacional: los casos de Canadá, Nueva Zelanda y los Estados Unidos

Algunos países de la OCDE interesados en el tema han invertido en la definición y consolidación de un marco normativo para la CRI. Las estrategias van desde disposiciones administrativas (como en Estados Unidos) o instrumentos de política pública (como en Canadá), hasta la creación de guías prácticas que reúnen los diversos mecanismos de CRI y estudios de caso (como en Nueva Zelanda).

Canadá

La Directiva del Gabinete sobre Gestión Regulatoria (CDRM, por sus siglas en inglés) establece los requisitos que deben cumplir los órganos reguladores canadienses al elaborar y poner en marcha regulaciones. La directiva ordena a los departamentos y a las dependencias aprovechar las oportunidades de cooperación con otras jurisdicciones para minimizar las barreras al comercio y disminuir el número de requisitos regulatorios específicos para Canadá, a menos que se justifiquen.

En el Secretariado de la Junta del Tesoro de Canadá, que es el organismo central de vigilancia regulatoria, recae la responsabilidad de establecer estrategias y prioridades concernientes a la cooperación regulatoria para el gobierno del país, que la define como un proceso en el que los gobiernos trabajan juntos para:

Reducir las diferencias regulatorias innecesarias

Eliminar duplicidades en los requisitos y los procesos

Homologar o armonizar regulaciones

Compartir información y experiencias

Adoptar estándares internacionales

El marco normativo de Canadá para la cooperación regulatoria internacional se aplica a una serie de actividades regulatorias, entre ellas: desarrollo de políticas; inspecciones; certificación; adopción y elaboración de estándares, y aprobaciones de productos y pruebas.

Nueva Zelanda

Las Expectativas del Gobierno para Buenas Prácticas Regulatorias de Nueva Zelanda incorporan elementos de cooperación regulatoria internacional. Entre ellos, las expectativas relativas al diseño del sistema regulatorio, centradas en la consonancia con los estándares y prácticas internacionales pertinentes para maximizar los beneficios del comercio y de los flujos transfronterizos (excepto si se pusieran en riesgo objetivos y valores nacionales importantes). Las Directrices para el Proceso y el Contenido de Legislación del Comité Asesor para el Diseño Legislativo se ocupa de temas transfronterizos, así como de tratados y obligaciones internacionales. El Gabinete de Nueva Zelanda adoptó las Directrices, que son el principal referente del gobierno para evaluar si una iniciativa de ley se apega a los principios jurídicos y constitucionales aprobados.

Asimismo, Nueva Zelanda está preparando una guía práctica de CRI, inspirada en un trabajo que publicó la Escuela de Gobierno de Australia y Nueva Zelanda, el cual documenta la gran experiencia de la cooperación regulatoria transtasmania. La finalidad de la guía es posibilitar que los responsables de la formulación de políticas y los órganos reguladores locales realicen elecciones informadas entre las distintas alternativas de CRI. La guía presenta una serie de opciones de cooperación que van de la coordinación unilateral a la cooperación formal e informal. Describirá los beneficios y los costos de las diferentes opciones de la serie, con base en estudios de caso pertinentes. Asimismo, la guía identifica los siguientes objetivos de la cooperación: i) reducir las barreras para el comercio y la inversión, ii) aumentar la capacidad regulatoria y generar seguridad y confianza, iii) incrementar la eficacia regulatoria y de política pública.

Estados Unidos

La cooperación regulatoria internacional está consagrada en la Orden Ejecutiva 13609 y estas son sus principales características:

Asigna la función y la responsabilidad de la CRI a un grupo de trabajo en específico.

Los órganos reguladores deben informar en el Plan Regulatorio anual de las actividades de CRI que razonablemente se prevea que derivarán en regulaciones importantes.

Los órganos reguladores identificarán las regulaciones que impliquen efectos internacionales significativos.

Los órganos reguladores deben solucionar las diferencias innecesarias en los requisitos regulatorios como parte de la revisión retrospectiva, ex post.

Respecto a las regulaciones con efectos internacionales significativos, los órganos reguladores deben considerar ciertos criterios de gobiernos extranjeros.

La Orden Ejecutiva añade algunos prerrequisitos para cooperar con otras partes: i) transparencia regulatoria y participación pública; ii) coordinación interna de gobierno entero, y iii) realización de evaluaciones regulatorias.

Fuente: Sitio web de la Junta del Tesoro de Canadá: www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/regulatory-cooperation/learn-about-regulatory-cooperation.html (consultado el 5 de marzo de 2018) y Directiva del Gabinete sobre Gestión Regulatoria de Canadá: www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/cabinet-directive-regulatory-management.html#cha610b (consultado el 23 de marzo de 2018); Orden Ejecutiva 13609 de Estados Unidos: www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2012-05-04/pdf/2012-10968.pdf (consultado el 5 de marzo de 2018); base de datos de documentos de reunión de APEC: http://mddb.apec.org/Documents/2014/EC/WKSP2/14_ec_wksp2_002.pdf (consultado el 5 de marzo de 2018), (OECD, 2013[3]), International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200463-en.

Recuadro 3. Agenda Nacional de Productividad, Innovación y Crecimiento de Chile

El gobierno chileno anunció la Agenda Nacional de Productividad, Innovación y Crecimiento, de cuatro años de duración, que recurre a la reforma regulatoria para impulsar metas más ambiciosas de gobierno. En la Agenda, bajo la coordinación del Ministerio de Economía, participaron partidos políticos y un amplio grupo de ministerios y dependencias con la finalidad de superar la brecha de productividad.

La Agenda contempló 47 medidas distribuidas en siete ejes de acción, entre ellos: “eficiencia en la regulación y prestación de servicios públicos” y “nueva institucionalidad”. A estos dos ejes los acompañan acciones de reforma regulatoria para establecer acuerdos de gobernanza que respalden las nuevas políticas y herramientas con que se mejorará la calidad de la regulación.

La Agenda se difundió entre el público y el sector privado, mientras que los avances en cada una de las medidas se registraron en un sitio web especial (www.agendaproductividad.cl). En general, la Agenda presentó 47 medidas, 10 proyectos de ley y 37 iniciativas administrativas, para lo cual se invirtieron USD 1 500 millones entre 2014 y 2018.

Fuente: Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, “Agenda de productividad, innovación y crecimiento”, www.agendaproductividad.cl/ (consultado el 10 de marzo de 2018).

Recuadro 4. Coordinación de la CRI en Canadá

En Canadá, son tres las dependencias que asumen las funciones de cooperación regulatoria internacional (CRI). La Secretaría de la Junta del Tesoro de Canadá es el organismo responsable de establecer políticas y estrategias para favorecer la CRI. Para ello, trabaja muy de cerca con Asuntos Globales de Canadá, que se ocupa de encabezar la negociación de acuerdos comerciales bilaterales, plurilaterales y multilaterales, y con el Consejo Canadiense de Normas, organismo encargado de coordinar las actividades de normalización nacionales e internacionales. Las tres dependencias han creado una fuerte vinculación para garantizar coherencia en la visión y práctica de la CRI.

Cuadro 1. Asignación de responsabilidades de CRI, Canadá
Secretaría de la Junta del Tesoro (TBS, por sus siglas en inglés) | Asuntos Globales de Canadá (GAC, por sus siglas en inglés) | Consejo Canadiense de Normas (SCC, por sus siglas en inglés)
Supervisa el ciclo de vida regulatoria (desarrollo, gestión y revisión) | Encabeza la negociación de acuerdos de libre comercio, para lo cual contempla las BPR y la CRI, con apoyo de la TBS. | Coordina las actividades de normalización (nacionales e internacionales).
Hace cumplir el uso de BRP —incluida la CRI— mediante una función de cuestionamiento de las propuestas de regulación. | Entrega al TBT y SPS notificaciones para la OMC en los casos en que las regulaciones implican un posible efecto comercial. | Asesora a los gobiernos federal y provinciales/territoriales sobre problemas concernientes a la incorporación de estándares a la normatividad.
Brinda asesoría y orientación a los órganos reguladores en relación con requisitos de política pública, mejores prácticas, etc. Esto incluye una guía para para incorporar estándares a la normatividad en colaboración con el SCC. | Representa a Canadá en organizaciones internacionales como la OMC, apoyado por la TBS y el SCC, según se necesite. | Promueve el uso de estándares internacionales para apoyar el cumplimiento con el CDR y el Acuerdo sobre OTC de la OMC, con el apoyo de la TBS y el GAC.
Coordina con otras jurisdicciones los foros formales de cooperación en materia regulatoria, nacionales e internacionales, en representación del gobierno de Canadá. |  | Representa a Canadá en foros internacionales y regionales de estándares.
Fuente: Ritchot, J. (2018), presentación hecha durante el Taller de Cooperación Regulatoria Internacional, 7 de febrero, en la Secretaría de Economía, México.

Recuadro 5. Factores potenciales para el éxito de la cooperación regulatoria internacional

La OCDE ha identificado diversos factores que podrían impulsar, obstaculizar y determinar las actividades de CRI. Se trata de información útil para los responsables de la formulación de políticas públicas que evalúan cuándo, cómo y con quién llevar a cabo la CRI. Sin embargo, no son reglas inamovibles de la economía política de la CRI.

Cercanía geográfica: la cercanía geográfica puede incrementar la necesidad y la probabilidad de entablar esta cooperación y la CRI, ya que se comparten retos comunes, visiones similares del mundo y preferencias.

Interdependencia económica: al haber grandes volúmenes de comercio puede ser más probable la cooperación, ya que se establecería cierto nivel de apertura regulatoria y se reducirían los costos comerciales al eliminar divergencias regulatorias innecesarias. Además, el equilibro en la interdependencia fomentaría el uso de instrumentos de CRI negociados, mientras que el desequilibrio en este renglón promovería la utilización de instrumentos unilaterales de CRI, por ejemplo, las buenas prácticas regulatorias (BPR).

Características políticas y económicas de los socios potenciales: la CRI se facilitaría en relaciones jerárquicas entre formuladores y seguidores de normas, que en relaciones jerárquicas entre dos formuladores y dos seguidores de normas. En las complejas relaciones no jerárquicas, la disponibilidad de regulaciones y estándares internacionales deberá facilitar sustancialmente la CRI.

Naturaleza de la regulación: la sensibilidad política de las medidas sujetas a regulación —es decir, sus niveles de riesgo inherente o naturaleza social y económica— puede tener un efecto significativo en la probabilidad de establecer la cooperación regulatoria internacional. La CRI sobre medidas políticamente sensibles resultaría más difícil que aquella sobre medidas menos sensibles. Por otra parte, los compromisos de CRI pueden impulsar la integración de mercado en condiciones preferenciales o no preferenciales. Los compromisos preferenciales deben impulsar las actividades competitivas de CRI, lo que no ocurre con la CRI no preferencial. Por último, dependiendo del sector, las regulaciones y los estándares pueden estar sujetos a procesos positivos de retroalimentación que promuevan la CRI o a una competencia interestatal y prácticas que la obstaculicen.

Gobernanza regulatoria nacional: es posible que la CRI dependa de una gobernanza regulatoria transparente y de la capacidad de los estados para hacer cumplir realmente la regulación y los compromisos de CRI a nivel nacional.

Fuente: (Basedow and Kauffmann, 2016[7]) “The Political Economy of International Regulatory Co-operation: A theoretical framework to understand international regulatory co-operation”, unpublished Working Paper, OECD, Paris.

Recuadro 6. Ejemplos de redes nacionales de órganos reguladores

En Canadá, los órganos reguladores federales han establecido convenios en los lugares donde los departamentos y dependencias federales pueden colaborar y mejorar la capacidad del personal que interviene en la regulación. Para ello, la Comunidad de Reguladores Federales observa tres objetivos estratégicos:

Realizar contratación selectiva y fortalecer la capacidad en materia regulatoria en toda la comunidad de órganos reguladores federales.

Colaborar en el intercambio de conocimientos especializados de regulación .

Contribuir a que la comunidad entienda mejor los nuevos conceptos regulatorios y posibilitar su uso.

La Comunidad de Reguladores Federales utiliza una plataforma digital wiki interna, a la cual sólo tienen acceso, con fines de colaboración, los empleados del gobierno canadiense; 29 dependencias integran la Comunidad.

En Nueva Zelanda, la Iniciativa para la Práctica Regulatoria Gubernamental (G-REG) es una red de organismos regulatorios de los gobiernos central y locales que se creó para dirigir y enriquecer las actividades en materia regulatoria. Su trabajo se orienta a medidas de mejora de liderazgo, cultura, práctica regulatoria y capacidad del personal en las organizaciones y sistemas regulatorios. Se centra en tres áreas de interés:

Desarrollo de capacidad de la organización: desde compartir estrategias hasta realizar actividades de cumplimiento y elaborar guías.

Desarrollo de capacidad del personal: capacitación formal y estructurada, y aprendizaje informal compartido.

Desarrollo de una comunidad de profesionales de la regulación: que se derive, y a la vez posibilite el crecimiento de la capacidad organizacional y humana lograda con el tiempo.

Fuente: Gobierno de Canadá: www.canada.ca/en/health-canada/corporate/about-health-canada/legislation-guidelines/community-federal-regulators.html (consultado el 5 de marzo de 2018) y Ministerio de Empresa, Innovación y Empleo de Nueva Zelanda: www.mbie.govt.nz/about/our-work/roles-and-responsibilities/regulatory-systems-programme/cross-cutting-issues/regulatory-capability-g-reg-initiative (consultado el 17 de marzo de 2018).

Recuadro 7. Recolección de opiniones de las partes interesadas

Desde el arranque en 2011 del Consejo de Cooperación Regulatoria (RCC, por sus siglas en inglés) de Canadá y Estados Unidos, las opiniones de las partes interesadas han sido esenciales para identificar las oportunidades y prioridades de cooperación regulatoria que benefician por igual a ambos países. El Plan de Acción Conjunto original estableció una serie de acciones e iniciativas orientadas a procurar más armonización entre Canadá y Estados Unidos; se basó en los comentarios que surgieron de consultas públicas con ciudadanos, empresas, grupos industriales, sociedad civil y otros órdenes de gobierno, todos los cuales ayudaron a la Secretaría del RCC a identificar las áreas de interés prioritarias. Destaca un elemento único del RCC: la reunión anual de partes interesadas, fundamental para su proceso de planeación de trabajo (Gráfica 3). Constituye un importante foro para el debate interactivo de ideas entre los expertos en regulación y las partes interesadas, lo que ayuda a garantizar que las prioridades de estas últimas se contemplen en los planes de trabajo. La reunión más reciente se celebró en Washington, D.C., en mayo de 2016, en la embajada de Canadá y el Centro Woodrow Wilson. En el transcurso de 2018 se realizará la próxima reunión.

Gráfica 3. Componentes del proceso de plan de trabajo del Consejo de Cooperación Regulatoria

En Europa, se creó la plataforma REFIT como parte del programa “Legislar Mejor” de la Comisión Europea, para obtener retroalimentación a nivel nacional y supranacional. La plataforma:

Apoya el proceso de simplificación de la legislación de la Unión Europea y de reducción de la carga regulatoria, en beneficio de la sociedad civil, las empresas y las autoridades públicas.

Formula recomendaciones a la Comisión, tomando en cuenta las sugerencias hechas por los ciudadanos y las partes interesadas.

La integran el grupo gubernamental, compuesto por un representante de cada país de la Unión Europea, y el grupo de las partes interesadas, compuesto por 18 miembros y dos representantes del Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones.

La Comisión Europea analiza las recomendaciones hechas a través de la plataforma y presenta la manera en que se propone darles curso.

Fuente: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less-costly/refit-platform_en

Ampliar la base de información acerca de las herramientas de CRI disponibles, su aplicabilidad en diferentes contextos y la diversidad de prácticas de CRI existentes en el gobierno

Los procesos de mejora regulatoria y de normalización representan oportunidades importantes para recopilar información sobre los impactos regulatorios esperados y la manera en que los reguladores emplean los estándares internacionales. Sin embargo, en gran medida esa información se ha desperdiciado; podría aprovecharse más para orientar las iniciativas donde la puesta en marcha de la CRI aún es limitada.

La COFEMER dispone de una base de datos de AIR que muestra los efectos esperados de la regulación. Además, da seguimiento a las opiniones de las partes interesadas y puede, por ende, recabar información sobre los actores extranjeros que presentaron comentarios en el proceso de consulta de AIR y de manera informal a los reguladores. La Dirección General de Normas (DGN) también dispone de información proveniente de comentarios del extranjero que ha recibido a través de la OMC y en última instancia de socios de acuerdos de libre comercio. Los órganos autónomos, como el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), tienen sus propios procesos de mejora regulatoria y como parte de estos cuentan con información valiosa sobre el impacto de sus regulaciones. En general, la información sobre los impactos y los comentarios obtenidos de las partes interesadas podrían ser una valiosa fuente informativa para orientar mejor las inquietudes y acciones de CRI.

La información sobre los instrumentos internacionales que los órganos reguladores consideran en el desarrollo de regulaciones se encuentra fragmentada, dependiendo del proceso regulatorio que se siga. Una vigilancia y recopilación de datos más sistemáticas sobre las prácticas de las autoridades al considerar los instrumentos internacionales contribuiría a identificar los marcos internacionales recurrentes y las brechas que son relevantes, y a dirigir las actividades de capacitación hacia los sectores en los que la consideración del entorno internacional es débil. En última instancia, la información sobre el uso de instrumentos internacionales y los retos afrontados serán igualmente valiosos para las organizaciones internacionales responsables de desarrollarlos, las cuales pueden luego aprovechar esa evidencia para enriquecer sus propios procesos de supervisión y evaluación de regulación.

México participa en numerosos esfuerzos de cooperación bilaterales, regionales y multilaterales. El gobierno central y los órganos reguladores se encargan directamente de dicha cooperación. Tales experiencias son una invaluable fuente de evidencia sobre opciones regulatorias para los reguladores nacionales. La Secretaría de Relaciones Exteriores concentra la vigilancia de las iniciativas de cooperación internacional emprendidas por la administración pública mexicana. Con todo, hoy en día la información sobre iniciativas de cooperación se encuentra fragmentada y no se le aprovecha para generar una mejor comprensión de los sucesos y logros en materia de CRI en México.

A la Secretaría de Relaciones Exteriores se le consulta sistemáticamente sobre la celebración de todos los acuerdos internacionales vinculantes y también sobre la práctica de diversos compromisos voluntarios. Por su parte, la Secretaría de Economía dispone de una base de datos para búsqueda de acuerdos comerciales, la cual está a la disposición del público. Por consiguiente, hay acceso a información valiosa acerca de una amplia gama de acuerdos de cooperación. Aunado a lo anterior, la Secretaría de Relaciones Exteriores tiene una visión completa de todas las organizaciones internacionales de las cuales México es integrante, ya que acredita a todas las autoridades del país que participan en ellas. Sin embargo, la información que reúne sobre acuerdos y organismos internacionales no se utiliza de manera sistemática. A fin de crear una estrategia de gran alcance para la cooperación internacional, es fundamental contar con una perspectiva integral de dónde se realizan actividades internacionales de CRI y dónde es necesario incrementarlas.

En contraste, no es obligatorio informar a la Secretaría de Relaciones Exteriores de la terminación o entrada en vigor de acuerdos voluntarios, como los memorandos de entendimiento (MoUs), aun cuando son una forma común de cooperación en todos los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal, entre diversos sectores y áreas de política pública. Ante la falta de incentivos para que los órganos reguladores proporcionen información sobre los acuerdos que celebran, es difícil tener un panorama completo de los acuerdos de cooperación o del estado de su puesta en marcha. La ausencia de información sistemática también dificulta tener un entendimiento claro de sus efectos y de la eficacia en el logro de sus objetivos. La información concerniente a MoUs, así como las iniciativas de cooperación flexibles, serían útiles para identificar sus aspectos clave, conocer los casos exitosos y comunicar a la comunidad reguladora el cúmulo de experiencias y opciones.

La información sobre la adhesión de México a organizaciones internacionales es pública y la Secretaría de Relaciones Exteriores presenta en su sitio web abierto una lista de algunas de las organizaciones en las que participa. Sin embargo, no hay una lista completa de todas las organizaciones internacionales y la información sobre la participación en redes transgubernamentales de reguladores está descentralizada. Si hubiera más visibilidad de esos organismos internacionales, se crearía mayor conciencia de la actividad internacional de México y se facilitaría la consideración más sistemática de marcos internacionales de cooperación en la elaboración de regulación dentro del país.

Recomendaciones

Las instituciones clave, como la COFEMER, la Secretaría de Economía y la SRE, podrían utilizar de manera más sistemática la información de CRI que recopilan (por ejemplo, sobre los impactos regulatorios a través de las AIR, el uso de estándares internacionales, la retroalimentación de partes interesadas extranjeras, acuerdos internacionales) a fin de comprender mejor los efectos de los diferentes mecanismos de CRI.

Tanto la COFEMER como la DGN pueden potenciar la información sobre el uso de instrumentos internacionales que cada una recopila mediante procesos de AIR o de normalización para identificar el nivel general de adopción de dichos instrumentos internacionales y otros referentes de prácticas extranjeras en la elaboración de regulaciones en México.

La COFEMER y la DGN pueden emplear la información obtenida de la participación de las partes interesadas y los procesos de notificación a la OMC para identificar los mercados y las partes afectados por los proyectos de regulación y atender los fricciones comerciales con dichos mercados.

Las AIR y la evaluación ex post constituyen una rica fuente de información pública sobre los efectos esperados y reales de las nuevas medidas regulatorias y aportan referencias a las prácticas internacionales. La COFEMER podría tomar esto como base para identificar las buenas prácticas y tomar ejemplos al evaluar los costos comerciales y al hacer referencia a los marcos internacionales pertinentes.

La SRE y la DGN, al tener una visión completa de los respectivos tratados internacionales vinculantes y de los acuerdos y convenios de reconocimiento mutuo, podrían utilizar esta información para identificar los sectores y/o los países con los que México aún tiene un número limitado de acuerdos.

Una recopilación más sistemática de información sobre las prácticas de CRI puede contribuir a brindar atención a las autoridades que necesiten capacitación en materia de CRI.

Crear conciencia de los beneficios de la CRI entre los órganos reguladores a fin de brindarles más incentivos para aprovecharla.

Cada regulador podría concentrar la información sobre estándares internacionales/extranjeros utilizada en una base de datos o repositorio para ayudar a otros órganos reguladores relacionados o futuras administraciones en su búsqueda de referentes extranjeros importantes.

Un seguimiento a las iniciativas de cooperación podría ayudar a aprender de la experiencia y generar un entendimiento coherente de las actividades de CRI de México y de los beneficios y retos de de los diferentes mecanismos de CRI. En particular, podrían elaborarse narrativas en torno a experiencias concretas de CRI con el propósito de ilustrar los resultados posibles de esta. Por ejemplo, la Junta del Tesoro de Canadá da a conocer en su sitio web historias exitosas acerca de la manera en como iniciativas específicas de CRI han ayudado a reducir costos para las empresas, aumentar la oferta de productos y bajar los precios para los consumidores, y han mejorado la salud, la seguridad y la protección al medio ambiente.⁵

Mejorar el acceso a la información sobre los compromisos internacionales para crear mayor conciencia entre los órganos reguladores y las entidades reguladas.

Mejorar la visibilidad, para los reguladores, de los instrumentos internacionales y marcos regulatorios pertinentes, a fin de alentarlos a hacer consideraciones más sistemáticas y permitirles dar retroalimentación respecto a su puesta en marcha. En particular:

Facilitar el acceso a compromisos internacionales que ya existen y que se originaron en organizaciones o tratados internacionales.

Garantizar que la información sobre los reglamentos, estándares y directrices que provienen de las organizaciones internacionales se comunique oportunamente a los expertos técnicos de los órganos reguladores.

Contribuir a que los órganos reguladores entiendan los estándares internacionales “pertinentes” dándoles mayor visibilidad de los organismos internacionales de normalización que el gobierno mexicano reconoce como tales. Para ello, quizá se requiera actualizar y difundir la lista de dichos organismos que elaboró la DGN en 2012.6

Aprovechar la plataforma electrónica SINEC para posibilitar el acceso a una amplia gama de estándares internacionales, haciéndolos fácilmente localizables por tema y área de interés.

Organizar cursos de capacitación para que los reguladores sepan con claridad los pasos a seguir para incorporar los instrumentos internacionales a las regulaciones mexicanas, y orientarlos para identificar los instrumentos internacionales y marcos regulatorios pertinentes y aplicables.

En los casos en que los acuerdos comerciales contemplen disposiciones regulatorias, sistematizar el diálogo previo entre reguladores y negociadores comerciales. Dicho diálogo sensibilizará a los reguladores sobre las futuras disposiciones regulatorias e impulsará su relevancia y eficacia.

Fortalecer el marco que asegure la puesta en marcha eficaz de las iniciativas de CRI

No obstante el ambicioso marco de jure que incorpora la CRI a la formulación de normas nacionales, los órganos reguladores carecen de orientación para aplicar sistemáticamente este tipo de cooperación en su proceso regulatorio.

En general, el proceso de AIR relacionado con el comercio evita que las nuevas medidas que tienen efectos en este se adopten sin notificarlo a los socios comerciales. Sin embargo, no existe una metodología para que los reguladores determinen el impacto comercial de su regulación. De ahí que no proporcionen una cuantificación o monetización precisa de los efectos comerciales de una medida y que la Dirección General de Reglas de Comercio Internacional (DGRCI) deba verificar caso por caso si es significativo el impacto comercial. Contar con más metodologías para evaluar los costos comerciales podría ayudar a los reguladores a calcular mejor los efectos comerciales de su regulación y finalmente impulsar medidas menos costosas para el comercio. Además, ello podría ayudar a la DGRCI a priorizar las medidas que deban notificarse a los socios comerciales, lo cual hoy en día no ocurre.

Pese a los requisitos legales para considerar los instrumentos internacionales, en la elaboración de proyectos de normas y regulaciones técnicas, y en algunos procesos de AIR para regulaciones subordinadas, la adopción de instrumentos internacionales en México aún es limitada. Esto tal vez se deba, en especial, a la falta de orientación acerca de cuáles estándares internacionales hay que considerar. La DGN tiene una lista de los organismos internacionales de normalización que el gobierno mexicano reconoce como tales, según lo señala el artículo 3 de la LFMN.⁷ No obstante, los reguladores rara vez la utilizan. Expresan que se les dificulta tener una visión de 360 grados de todos los estándares internacionales o de las regulaciones extranjeras pertinentes que existen, y dónde localizarlos, cuando diseñan una nueva regulación.

En la práctica, hay herramientas de BPR que no se aprovechan del todo, en particular la planeación anticipada, la evaluación ex post y en cierta medida la participación de actores interesados. Estas herramientas completan el proceso de AIR, ya que permiten tener una percepción más a fondo de los efectos de una medida regulatoria (a través de la retroalimentación de las partes afectadas y la puesta en marcha de facto) y pueden ayudar a obtener la evidencia de CRI a lo largo del ciclo de formulación de regulaciones.

México posee una herramienta sistemática de planeación anticipada para las NOM y las NMX: el Programa Nacional de Normalización (PNN), que se publica anualmente, el cual garantiza la transparencia y la previsibilidad del marco regulatorio. Está disponible públicamente y tienen también acceso a él las partes interesadas extranjeras, sobre todo a través de la OMC. De hecho, México es el único miembro de la OMC que difunde su PNN como documento de la propia OMC a todos sus integrantes, con lo que va más allá de las obligaciones y las recomendaciones de los comités del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC). México es también uno de los pocos países de la OCDE que entrega resúmenes traducidos al inglés de todos los proyectos de regulaciones, con lo que facilita la comprensión de las partes interesadas extranjeras, en especial las de Estados Unidos. Sin embargo, aunque el PNN se comparte con las partes interesadas para comunicarles las medidas futuras, no se le ha aprovechado como medio para obtener la retroalimentación de estos. Además, actualmente el PNN se usa sólo para normas y regulaciones técnicas.

Respecto a la regulación subordinada, cada dos años se lleva a cabo un ejercicio de supervisión y evaluación mediante los “programas de mejora regulatoria”. Se solicita a los órganos reguladores exponer la regulación, trámites o los servicios que se crearán, modificarán o eliminarán. Los programas de mejora regulatoria se publican para facilitar la consulta pública. La COFEMER, con base en la retroalimentación de las partes interesadas, revisa los programas y los avances logrados y los da a conocer en su informe anual. Asimismo, la Ley General de Mejora Regulatoria introduce la planeación anticipada en todas las regulaciones subordinadas a través de la “agenda regulatoria”. Con la puesta en marcha de esta nueva planeación anticipada se aumentará considerablemente la previsibilidad del marco regulatorio mexicano. Al armonizar los procesos de planeación anticipada para las regulaciones técnicas y regulaciones subordinadas más generalmente se pueden maximizar los beneficios de esa herramienta.

Algunos ejemplos sobresalientes de evaluación ex post o revisiones del marco regulatorio en México muestran el importante potencial de estas herramientas para identificar la importancia de los reglamentos y estándares extranjeros o internacionales, así como la función que la COFEMER puede desempeñar para destacar esos reglamentos o estándares pertinentes. No obstante, como ocurre en la mayoría de los países de la OCDE, ésta todavía no es una práctica sistemática. México podría sacar mayor partido a sus prácticas actuales al aprovechar mejor las evaluaciones ex post para medir el costo y los beneficios de la CRI.

Las autoridades de México muestran absoluta disposición a cooperar con otros países, a nivel tanto político como técnico, sea para obtener información sobre sus enfoques regulatorios, difundir la experiencia y los conocimientos mexicanos o, más expresamente, a homologar regulaciones. No obstante, muchas iniciativas se quedan en declaraciones políticas de cooperación, con seguimiento limitado, debido en parte a la falta de compromisos concretos desde un inicio y a una escasa supervisión de su puesta en marcha. El insuficiente monitoreo implica también que no se tiene evidencia de los efectos de dichos acuerdos.

En general, los reguladores están bien informados de los acuerdos de cooperación que están a su alcance, no así de las mejores maneras de optimizar su uso y darles seguimiento tras su finalización. Algunos MoUs establecen obligaciones concretas en periodos delimitados con el propósito de impulsar su puesta en marcha a corto o mediano plazo. Pero la mayoría de ellos contienen un lenguaje general exhortando a intercambiar información y experiencias, lo que dificulta materializar y vigilar su puesta en práctica y sus efectos. Al tiempo que se conserva la flexibilidad esencial de los MoUs, esta herramienta, muy utilizada por los órganos reguladores, puede aprovecharse más para maximizar los beneficios de una elaboración de normativas nacionales de calidad, en concreto con el intercambio de experiencias exitosas, orientación sobre disposiciones eficaces y un seguimiento más sistemático.

Los enfoques de reconocimiento mutuo son considerados como una herramienta útil tanto por la Secretaría de Economía, que ha suscrito diversos acuerdos con los vecinos norteamericanos de México: Canadá y Estados Unidos, como por los organismos de evaluación de la conformidad directamente, que han establecido muchos convenios con sus pares de todo el mundo, en particular en el sector de la seguridad eléctrica. Desafortunadamente, y como sucede en otros países, existe evidencia limitada sobre la puesta en marcha/uso de reconocimiento para facilitar la entrada al mercado y sobre los efectos comerciales y de otro tipo de esos acuerdos.

La infraestructura poco adecuada en México de evaluación de la conformidad también se observa como un obstáculo importante a la correcta instauración de estos enfoques y podría afectar la disposición de las contrapartes en el extranjero a suscribir tales acuerdos en una amplia variedad de áreas.

Recomendaciones

Consolidar el uso sistemático de la CRI en las BPR a lo largo del ciclo regulatorio, con más orientación y herramientas prácticas para los órganos reguladores

Desarrollar documentos de orientación apropiados sobre CRI en general a fin de garantizar la puesta en marcha del entendimiento coherente de la CRI en México. Sería recomendable que la orientación se desarrolle con y para los reguladores aprovechando su experiencia, y haga énfasis sobre los diversos mecanismos de CRI. Canadá se cuenta entre los pocos países que han generado directrices en esta área; como ejemplo a través de sus Directrices sobre Obligaciones y Cooperación Regulatoria Internacional (Recuadro 9).

Dar mayor visibilidad a las directrices existentes sobre la metodología para adoptar instrumentos internacionales, y extenderlas más allá de las NOM y las NMX para abarcar también las regulaciones subordinadas al considerar más ampliamente los instrumentos y prácticas internacionales pertinentes (Recuadro 8).

Aprovechar más el proceso de AIR con análisis de impacto en el comercio para estimar los efectos en este ámbito y encontrar formas de superarlos, sin limitarse a las notificaciones a la OMC. Para ese fin, si hubiera directrices específicas sobre la cuantificación y monetización de los efectos comerciales, se facilitaría el proceso de AIR con análisis de impacto en el comercio y para los reguladores sería más sencillo responder y ser supervisados por la DGRCI. Dichas directrices podrían incorporarse a las Directrices de la AIR, como parte del análisis costo-beneficio de la COFEMER. Además, los procesos de AIR con análisis de impacto en el comercio podrían estar sujetos a una evaluación para saber si han cumplido sus objetivos y contribuyen a la mejora regulatoria.

Sistematizar las herramientas de planeación regulatoria anticipada en todas las herramientas regulatorias, en especial las regulaciones técnicas y subordinadas, y utilizarlas como plataforma para un diálogo oportuno con las partes interesadas, incluidas las extranjeras, en torno a los planes regulatorios futuros. Aunado a lo anterior, hacer públicas las agendas de planeación anticipada para todas las regulaciones subordinadas, sin limitarse a las técnicas, contribuirá a garantizar la previsibilidad del marco regulatorio y de las consultas futuras para todas las partes interesadas, aun fuera de México.

Utilizar de manera más sistemática la evaluación ex post (en relación con un único parámetro o con revisiones basadas en principios o inventarios más amplios) a fin de solucionar la inconsistencia en el acervo regulatorio con instrumentos internacionales y recopilar experiencias y prácticas internacionales.

Fortalecer la puesta en marcha de compromisos políticos con un marco institucional exclusivo

Aprovechar el marco bien desarrollado de los MoUs y los enfoques de reconocimiento mutuo para asegurar que se les use más sistemáticamente y se les dé seguimiento. Ello ayudará a generar confianza y a recopilar la evidencia de sus logros requerida para establecer más ampliamente las condiciones de una cooperación exitosa. El Recuadro 10 parte de la experiencia internacional de reconocimiento mutuo para identificar sus condiciones de éxito.

Asegurar que los compromisos políticos manifestados en los acuerdos de cooperación se acompañen de los marcos de implementación correspondientes, para lo cual habría de incluir objetivos tangibles de cooperación, un plan de acción y una evaluación periódica de los avances, así como los recursos humanos, financieros y materiales necesarios para garantizar la puesta en marcha.

Brindar orientación para ayudar a los órganos reguladores a suscribir MoUs eficaces. Esto podría lograrse, por ejemplo, proporcionándoles muestras del lenguaje o las disposiciones que deben contemplarse en los MoUs para asentar compromisos más concretos.

Fortalecer la infraestructura mexicana de evaluación de la conformidad y de aplicación regulatoria para generar confianza entre los consumidores nacionales y reforzar la confianza de los socios extranjeros en su puesta en marcha. A la larga, esto posibilitaría suscribir más acuerdos y convenios de reconocimiento mutuo.

Recuadro 8. ¿Cómo se manifiesta la necesidad de considerar normas internacionales y otros marcos regulatorios importantes en otras jurisdicciones?

En Australia, existe el requisito intersectorial de considerar “la congruencia con las obligaciones internacionales de Australia y las correspondientes normas y prácticas internacionales aceptadas” (Regulación sobre Mejores Prácticas del Consejo de Gobiernos Australianos, COAG). Hasta donde sea posible, se requiere que haya compatibilidad entre las medidas o estándares regulatorios y las normas o prácticas internacionales pertinentes o internacionalmente aceptadas, con el propósito de minimizar los obstáculos para el comercio. Las regulaciones nacionales o estándares obligatorios también deberán ser congruentes con las obligaciones internacionales de Australia, entre ellas los Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) del y sobre las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) de la Organización Mundial del Comercio. Los órganos reguladores pueden consultar el Código de Normas referente al Código ISO de Buenas Prácticas para la Preparación, Adopción y Aplicación de Normas. Sin embargo en la publicación OECD (2017) se señala que, para contribuir a una mayor congruencia en las prácticas, el gobierno australiano desarrolló una Guía de Mejores Prácticas para el Uso de Normas y Evaluaciones de Riesgo en Política Pública y Regulación, y contempla establecer una base de información sobre normas (tanto nacionales como internacionales) a las que se hace referencia en la regulación a nivel nacional y subnacional.

En Estados Unidos, la guía de la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB, por sus siglas en inglés) sobre normas de cumplimiento voluntario estipula que: “para efectos de promover el comercio y llevar a cabo las disposiciones de los tratados internacionales, su oficina debe tomar en cuenta las normas internacionales aplicables a la contratación pública y la regulación”. Aunado a lo anterior, la Orden Ejecutiva 13609 sobre Fomento a la Cooperación Regulatoria Internacional señala que todas las dependencias deberán, “en relación con las regulaciones importantes que el organismo juzgue de impacto internacional significativo, considerar, en la medida de lo posible, adecuado, y acorde a la ley, cualquier enfoque regulatorio por parte de un gobierno extranjero que Estados Unidos haya consentido en tomar en cuenta en un plan de trabajo del Consejo de Cooperación Regulatoria”. El alcance de este requisito se limita a los planes de trabajo sectoriales que Estados Unidos ha aprobado en los Consejos de Cooperación Regulatoria. Actualmente hay sólo dos Consejos de este tipo: uno con México y otro con Canadá.

Fuente: Guía de Mejores Prácticas en la Regulación del COAG, Australia: www.pmc.gov.au/resource-centre/regulation/best-practice-regulation-guide-ministerial-councils-and-national-standard-setting-bodies, y Guía de Mejores Prácticas para el Uso de Normas y Evaluaciones de Riesgo en Política Pública y Regulación: https://industry.gov.au/industry/IndustryInitiatives/PortfolioRegulationReform/Using-Standards-and-Risk-Assessments-in-Policy-Regulation/Pages/default.aspx; Circular A 119 de la OMB de Estados Unidos: www.whitehouse.gov/omb/circulars_a119; Orden Ejecutiva 13609 de Estados Unidos: www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2012-05-04/pdf/2012-10968.pdf

Recuadro 9. Directrices sobre Obligaciones Internacionales y Cooperación Regulatoria Internacional en Canadá

Canadá emitió las Directrices sobre Obligaciones Internacionales y Cooperación Regulatoria Internacional, con el propósito de facilitar la interpretación de los requisitos de política pública de la Directiva del Gabinete sobre Simplificación Regulatoria (CDSR, por sus siglas en inglés) correspondientes a las obligaciones internacionales y a la cooperación regulatoria internacional (CRI). Las directrices contemplan consideraciones para los departamentos y organismos acerca de la selección de socios para la cooperación; también establecen un conjunto de principios para orientar a dichos departamentos y organismos respecto del cumplimiento de las obligaciones internacionales, incorporando la CRI al ciclo de vida regulatorio o empleando normas o directrices internacionales. Las directrices se diseñaron para ayudar a gerentes, especialistas y personal de normatividad a entender esos requisitos y cumplirlos. Asimismo, aclaran las expectativas de la Secretaría de la Junta del Tesoro de Canadá en el momento en que lleva a cabo su función de cuestionamiento de las propuestas de regulación.

Fuente: Government of Canada, “Guidelines on International Regulatory Obligations and Cooperation”, www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/international-regulatory-obligations-cooperation.html (accessed 27 March 2018).

Recuadro 10. Factores de éxito de los Acuerdos y Convenios de Reconocimiento Mutuo

A partir de su análisis de diversos enfoques de reconocimiento, la OCDE identificó diversos factores de éxito, entre ellos:

1. Ámbitos regulatorios basados en conocimientos científicos y/o en hechos irrefutables.

2. Temas y áreas con fuertes motivaciones mercantiles o comerciales.

3. Áreas en que los órganos reguladores pueden beneficiarse de compartir información y conocimientos (por ejemplo, aspectos de seguridad, salud, medio ambiente y protección al consumidor).

4. Áreas en que los países socios comparten problemas similares.

5. Áreas en que los países socios comparten objetivos y/o normas similares.

6. Países con condiciones económicas, sociales, políticas y tecnológicas comparables.

7. Áreas en que, por afinidad regulatoria, sería aceptable compartir pruebas, certificaciones e inspecciones.

8. Áreas en que las autoridades tienen confianza en sus respectivas habilidades regulatorias y técnicas.

9. Áreas en que existen marcos bilaterales o multilaterales que brindan coherencia regulatoria, incluidas las normas internacionales.

Fuente: (Correia de Brito, Kauffmann and Pelkmans, 2016[8]), “The contribution of mutual recognition to international regulatory co-operation”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 2, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jm56fqsfxmx-en

Notas

 1.  En México se le denomina Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR)

 2.  En el momento en que se preparó este informe, había un debate en el Congreso sobre la Ley General de Mejora Regulatoria, la cual fue adoptada el 18 Mayo 2018. Esta nueva ley resultó en la sustitución del nombre de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) por el de Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER).

 3. Por ejemplo, se establecen comisiones específicas para facilitar la cooperación entre el gobierno federal de México y el estado de Arizona a través de la Comisión Arizona-México (www.azmc.org), o entre los gobiernos de Nuevo México y de Sonora (www.governor.state.nm.us/Sonora.aspx).

 4. Esto coincide con (OECD, Forthcoming[10]), según el cual una colaboración reforzada entre los órganos reguladores y las dependencias de gobierno contribuiría a una mejor eficacia del proceso de normalización.

 5. www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/regulatory-cooperation/learn-about-regulatory-cooperation.html.

 6. www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5266340&fecha=04/09/2012

 7. www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5266340&fecha=04/09/2012.

Capitulo 1.

El contexto de políticas y prácticas de cooperación regulatoria internacional (CRI) en México

Los esfuerzos activos de México para aprovechar los frutos de la globalización se reflejan en muchos aspectos de sus políticas, prácticas e instituciones nacionales. El gobierno ha introducido consideraciones internacionales en sus procedimientos nacionales de elaboración de regulación y utiliza una variedad de formas para cooperar internacionalmente. Este capítulo establece el contexto legal e institucional en el que se desarrolla la cooperación regulatoria internacional (CRI) en México. Para ello, ofrece una visión general de los actores e instrumentos regulatorios de México, describe los instrumentos regulatorios sujetos a CRI, la legislación principal y los documentos de políticas que fomentan o requieren CRI, y las instituciones que participan en la coordinación y supervisión de los esfuerzos de CRI en México.

Introducción

Las iniciativas que México ha emprendido de manera activa para adherirse a la globalización han permeado en muchos aspectos de las políticas, prácticas e instituciones nacionales. México ha incorporado criterios internacionales en sus procedimientos regulatorios internos y utiliza diversas formas de cooperación internacional. Dichas iniciativas se plasman en una gama de políticas y prácticas de cooperación regulatoria internacional (CRI) que influyen en las actividades del gobierno mexicano en sus niveles políticos más altos, así como en la labor cotidiana de los reguladores.

Los responsables de la regulación interna en México tienen que tomar cada vez más en cuenta el entorno internacional al realizar su labor. Varias leyes incluyen requisitos específicos para alentarlos a hacerlo, bien sea dentro de las disciplinas de mejora regulatoria o mediante los procedimientos específicos aplicables al desarrollo de regulaciones técnicas (NOM) y estándares (NMX).

Las autoridades mexicanas también recurren a diferentes foros para compartir experiencias y armonizar enfoques regulatorios, de manera bilateral con países específicos; regional con sus vecinos de América del Sur o del Norte, o multilateral, como miembros de organizaciones internacionales. Algunas historias de éxito destacan los importantes beneficios que las iniciativas de cooperación pueden tener para el proceso regulatorio interno. Diferentes disposiciones legales permiten adoptar estas diferentes formas de cooperación internacional, tanto a nivel técnico entre reguladores como a nivel político, con el compromiso del gobierno mexicano en su conjunto.

La combinación de formas unilaterales, bilaterales y multilaterales de CRI generó la intervención de diversos actores. Los reguladores en particular participan activamente en la implementación de estas distintas formas de CRI. Los organismos ubicados en el seno del gobierno central son responsables de garantizar que en su labor cotidiana los reguladores cuenten con los conocimientos y la orientación necesarios para poner efectivamente en marcha sus obligaciones relacionadas con la CRI. Estas autoridades están también a cargo de vigilar las medidas prácticas adoptadas para cumplir con dichas obligaciones.

Al mismo tiempo, aún es posible aumentar y ampliar la experiencia en CRI en ciertas áreas a un ámbito más generalizado en su implementación, a fin de asegurar que beneficie a toda la población mexicana. Por un lado, estas medidas parecen haberse tomado de manera puntual y no como resultado directo de una estrategia integral de CRI. Las políticas jurídicas relativas a la cooperación regulatoria internacional tienden a fragmentarse en un conjunto de disposiciones legales diferentes, lo cual da lugar a una diversidad de mecanismos a la CRI. Las medidas relacionadas con el comercio, y en particular las regulaciones técnicas y los estándares, tienen más requisitos sistemáticos de CRI que las regulaciones subordinadas¹ más amplias. Además, diversas herramientas escapan a dicha cooperación de manera más general, como las derivadas del poder legislativo y los niveles subnacionales de gobierno. Ampliar la CRI a una gama más amplia de herramientas regulatorias puede ayudar a fortalecerla, no solo para acrecentar los flujos de comercio —un importante objetivo de la cooperación regulatoria internacional—, sino también para optimizar la elaboración de regulaciones basadas en evidencias con la aportación de conocimientos especializados del ámbito internacional y adaptar el marco mexicano de políticas públicas al contexto mundial.

Por otra parte, al realizarse, la CRI no necesariamente arroja resultados tangibles. Algunas herramientas de CRI integradas en las disposiciones legales nacionales se encuentran poco utilizadas y se tiene escasa evidencia acerca de sus efectos concretos sobre el proceso regulatorio mismo. Tampoco hay indicios de resultados tangibles de distintas iniciativas de cooperación. Las iniciativas de este tipo que resultan eficaces y se plasman en enfoques regulatorios comunes parecen emanar de autoridades individuales y no de una estrategia común y generalizada. En general, debido a la falta de sensibilización y comprensión de sus beneficios para las regulaciones internas, no se brindan incentivos suficientes para que las autoridades consideren practicar la CRI de manera sistemática y como parte de su labor cotidiana.

Para comprender las diversas prácticas de CRI de México, en este capítulo se establece el proceso regulatorio que opera en el país, las autoridades que participan en las iniciativas o las supervisan, la gama de instrumentos regulatorios y las disciplinas que se siguen para garantizar su calidad.

Enfoque del estudio: los actores e instrumentos regulatorios en México

Este estudio se centra en los instrumentos regulatorios que incorporan más prácticas de CRI, es decir, aquellos que pertenecen a las disciplinas de mejora regulatoria o que se someten a procedimientos regulatorios específicos. Eso incluye regulaciones emanadas del Poder Ejecutivo Federal que comprende a dependencias centralizadas como Secretarías de Estado, órganos administrativos desconcentrados y órganos reguladores coordinados en materia energética con rango de Secretaría de Estado, así como órganos autónomos y organismos descentralizados. En específico, los instrumentos regulatorios sujetos a la cooperación regulatoria internacional, y por tanto parte del ámbito del estudio, son los provenientes del Poder Ejecutivo del gobierno federal e incluyen la regulación subordinada, las regulaciones técnicas (Norma Oficial Mexicana, NOM) y los estándares (Normas Mexicanas, NMX).

La cooperación regulatoria internacional no figura en la mayoría de los instrumentos provenientes del Poder Legislativo o de las regulaciones desarrolladas a nivel subnacional. Aunque es posible explicar esto de manera lógica por los procesos específicos que dichas medidas siguen, quizá no sea tan justificable desde la perspectiva de los ciudadanos que se encuentran sujetos a la regulación o los agentes económicos, para quienes resulta irrelevante el origen de las regulaciones que los afectan. Las recientes reformas legislativas y las actuales propuestas de reformas pueden proporcionar un entorno que favorezca la ampliación del ámbito de aplicación de la mejora regulatoria. De adoptarse, pueden brindar la oportunidad de ampliar también el ámbito de aplicación de la CRI, y darla a conocer sobre todo a nivel subnacional y dentro del Poder Legislativo

Los actores de la cooperación regulatoria internacional en la administración pública de México

El gobierno federal mexicano se divide en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Además, hay tres diferentes órdenes de gobierno (véase la Gráfica ‎1.1): federal, estatal y municipal. Todos ellos pueden promulgar ciertos tipos de regulación, según las facultades y poderes establecidos en la Constitución.

El ámbito de este estudio abarca las regulaciones y las iniciativas de cooperación surgidas del Poder Ejecutivo federal, puesto que es en este sector del gobierno donde la regulación subordinada se incluye en la mejora regulatoria periódica y continua y donde se aplica una serie de iniciativas para promover sistemáticamente la CRI (véase la Gráfica ‎1.1, celda verde). En relación con los niveles subnacionales de gobierno, los estados (32) y los municipios (2 457),² hay múltiples prácticas regulatorias heterogéneas sin enfoques sistemáticos para considerar el entorno internacional.

El estudio excluye al Poder Legislativo, el cual no está sujeto de manera sistemática a las disciplinas de mejora regulatoria y no tiene requisitos explícitos para tomar en cuenta la CRI al desarrollar leyes primarias, más allá de la evaluación de la coherencia técnica y jurídica. De hecho, los instrumentos regulatorios surgidos del Congreso tienen una pertinencia similar y tendrían que incorporar buenas prácticas regulatorias, incluida la cooperación regulatoria internacional, para incrementar su calidad mediante la implementación de procesos basados en evidencias, como se hace en algunos países de la OCDE (véase el Recuadro ‎1.1).

Recuadro ‎1.1. Buenas prácticas regulatorias en el Congreso: el Departamento de Evaluación de la Ley de Chile

Chile es uno de los pocos países de la OCDE que han formalizado la revisión ex post de las leyes en el poder Legislativo del gobierno. El Departamento de Evaluación de la Ley (DEL) se estableció por acuerdo de la Comisión de Régimen Interno, Administración y Reglamento, emitido el 21 de diciembre de 2010.1 Las principales responsabilidades del departamento son las siguientes:

Evaluar las normas jurídicas aprobadas por el Congreso Nacional en coordinación con la Secretaría de la Comisión responsable. El departamento puede proponer medidas correctivas para mejorar la implementación de la ley evaluada.

Crear y mantener una red de organizaciones sociales interesadas en participar en el proceso de evaluación.

Informar al Secretario General, mediante la Comisión de Régimen Interno, Administración y Reglamento, acerca de los resultados de las evaluaciones.

Sugerir enmiendas a la legislación en vigor, de ser necesario.

El DEL está a cargo de desarrollar un proyecto de tres etapas para evaluar la eficacia de las leyes, las cuales cubren los temas siguientes: análisis técnico, percepción de los ciudadanos y preparación de un informe final. El análisis de las leyes tiene los objetivos siguientes:

Determinar el grado de cumplimiento de los objetivos planteados al promulgarse la ley.

Identificar las externalidades, los impactos y los efectos no deseados cuando el Congreso realizó la legislación.

Conocer la percepción de los ciudadanos sobre la ley y su aplicación.

Proponer medidas correctivas a la ley y su aplicación.

1. This was formalised by Official Note 381 of the Presidency of the Chamber of Deputies. The agreement was ratified by Resolution 857 of 27 January 2011 signed by the Secretary-General of the Chamber of Deputies.

Fuente: (OECD, 2016[1]), Regulatory Policy in Chile: Government Capacity to Ensure High-Quality Regulation, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, París,

En consecuencia, la información sobre las actividades de CRI a nivel subnacional y en el Poder Legislativo es, en el mejor de los casos, anecdótica y ad hoc, como ya se mencionó. La recién aprobada Ley General de Mejora Regulatoria (véase el Recuadro ‎1.3) ordena a todos los órdenes y sectores del gobierno que incorporen buenas prácticas regulatorias. En este sentido, se abre una ventana de oportunidades para reflexionar sobre las buenas prácticas regulatorias que convendría incorporar y la posibilidad de incluir la cooperación regulatoria internacional para sostener una mejor regulación en México.

El Poder Ejecutivo federal depende del Presidente de la República, y sus facultades y obligaciones emanan de la Constitución mexicana, las que ejerce a través de la Administración Pública Federal, la cual está compuesta por dependencias centralizadas, entre ellas los órganos reguladores coordinados en materia energética con rango de Secretaría de Estado y organismos públicos descentralizados, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). A su vez, a los órganos autónomos se les considera separados de los tres sectores de gobierno (Gráfica ‎1.2).

Las secretarías sectoriales y los órganos reguladores en materia energética tienen atribuciones y están sujetos tanto a seguir disciplinas unilaterales para incorporar la CRI en el proceso de formulación de regulaciones, como a emprender iniciativas de cooperación regulatoria. Los organismos desconcentrados están sujetos a las disposiciones de la COFEMER,³ incluidos los diferentes mecanismos de CRI, con la salvedad de que tienen que actuar por medio de la secretaría competente a la que están adscritos al ejercer poderes regulatorios. Por ejemplo, la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) actúa legalmente por medio de la Secretaría de Salud.

Recuadro ‎1.2. Órganos constitucionales autónomos: el Instituto Federal de Telecomunicaciones como ejemplo

El Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) es un órgano autónomo por mandato constitucional responsable de desarrollar un mercado eficiente de telecomunicaciones y radiodifusión. Además de los poderes usuales de los reguladores en materia de telecomunicaciones, el IFT es la autoridad competente para los sectores de telecomunicación y radiodifusión.

El IFT no puede emitir NOM o NMX para regular el mercado de telecomunicaciones; no obstante, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) otorga al órgano regulador facultades para emitir “disposiciones técnicas” sobre las características con las que deben cumplir los productos y servicios de telecomunicación y radiodifusión, así como el proceso de evaluación y los requisitos técnicos para la instalación de equipo, sistemas y/o infraestructura.

Como se mencionó, dada la autonomía del IFT, el proceso para elaborar y promulgar disposiciones técnicas no está sujeto a la vigilancia de la Dirección General de Normas (DGN) de la Secretaría de Economía (SE) o la COFEMER. No obstante, el artículo 194 de la LFTR establece un mecanismo de coordinación con SE para promulgar regulaciones técnicas (NOM) que fija las obligaciones específicas que los concesionarios y titulares de licencias deben cumplir, a fin de garantizar la eficaz protección de los derechos de los consumidores contemplados en la Ley Federal de Protección al Consumidor y la LFTR.

Durante el proceso de elaboración, el IFT cumple con tres objetivos principales:

Considerar la regulación y los estándares técnicos nacionales e internacionales.

Fomentar la innovación tecnológica.

Proteger y promover la competencia.

Al formular las disposiciones técnicas, el órgano regulador toma en cuenta a las partes interesadas mexicanas y sus perspectivas, así como las recomendaciones planteadas por organismos internacionales.

En su Programa Anual de Trabajo el IFT formula una agenda de planificación a futuro que contiene las disposiciones que serán examinadas por el IFT. Por regla general, todas las disposiciones deberán sujetarse a la consulta pública y solo habrá excepciones en aquellos casos en los que la publicidad puede poner en peligro los efectos que se pretende superar o prevenir en una situación de emergencia (LFTR, artículo 51). El proceso de consulta pública se da a conocer en el sitio web del IFT y se permite a terceros hacer comentarios al respecto.

Cuando la Unidad de Política Regulatoria del IFT presenta un proyecto de disposición técnica, está obligada a completar una evaluación de impacto regulatorio que incluye un análisis de competencia. La evaluación de impacto regulatorio es vigilada y analizada por la Coordinación General de Mejora Regulatoria, departamento interno del IFT. Por último, el proyecto es presentado al Pleno para su aprobación. De ser aprobada, la disposición técnica se publica en el Diario Oficial de la Federación y se revisará de manera sistemática cada cinco años. Desde 2013, el IFT ha promulgado 13 disposiciones técnicas, seis de ellas en 2016 y tres en 2017.

Fuente: Adaptado de (OECD, Forthcoming[2]), Standard-setting and competition in Mexico: a secretariat report, y los artículos 7, 15, 41, 289 y 290 de la LFTR; http://www.ift.org.mx/industria/politica-regulatoria/disposiciones-tecnicas

Los órganos autónomos y descentralizados no están sujetos a las disposiciones de la COFEMER en virtud de su autonomía administrativa. Sin embargo, algunas de estas instituciones podrían tener su propia unidad de mejora regulatoria (por ejemplo, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT); por consiguiente, sus prácticas regulatorias, como la CRI, pueden diferir de las supervisadas por la COFEMER (Recuadro ‎1.2). La ley permite que dichas instituciones presenten sus propuestas regulatorias a la COFEMER; sin embargo, hasta ahora esto no sucede.

Los órganos autónomos y descentralizados que no están sujetos a las disposiciones de la COFEMER al promulgar regulaciones son los siguientes:

Banco de México (BANXICO)

Instituto Nacional Electoral (INE)

Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)

Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)

Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE)

Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI)

Procuraduría General de la República

Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE)

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)

Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)

Gráfica ‎1.1. Órdenes de gobierno para los poderes Ejecutivo y Legislativo

Fuente: Elaborado por el autor.

Gráfica ‎1.2. Tipos de organismos de la administración pública federal relacionados con la CRI

Nota: Las buenas prácticas regulatorias se incluyen solo si tienen un componente de CRI. Como parte de la reforma constitucional de 2013, los reguladores en materia energética, la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE), tienen rango ministerial en el marco de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética (LORCME) y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF).

Fuente: Elaborado por el autor como adaptación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y la Ley Federal de Metrología y Normalización, y del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La materia de la cooperación regulatoria internacional: los instrumentos regulatorios de México

El marco regulatorio mexicano para el poder Ejecutivo consiste de varios instrumentos regulatorios que provienen del gran número de organismos con facultades regulatorias pertenecientes a la administración pública federal. Entre los diferentes instrumentos regulatorios hay cuatro categorías principales de regulación, según su naturaleza jurídica: i) leyes primarias; ii) regulación subordinada, iii) regulaciones técnicas de carácter obligatorio; y iv) estándares voluntarios.

Leyes primarias: documento formal que los organismos con atribuciones regulatorias, de los poderes Ejecutivo y Legislativo, presentan ante alguna de las dos Cámaras del Congreso para su estudio, discusión y aprobación con el objetivo de crear, reformar, añadir o abolir disposiciones constitucionales o legales.⁴

Regulación subordinada: disposiciones administrativas generales con el objetivo de establecer obligaciones específicas, expedidas por el poder Ejecutivo federal.⁵

Regulación técnica: regulación obligatoria que establece reglas, especificaciones, atribuciones, directivas, características o disposiciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como la relativa a terminología, símbolos, empaquetado, etiquetado y a su ejecución o implementación.⁶

Estándares: requisitos voluntarios emanados de un órgano normativo nacional (ONN) aplicable a un uso repetido o común de reglas, especificaciones, atribuciones, directivas, características o disposiciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como los relativos a terminología, símbolos, empaquetado y etiquetado.⁷

Los instrumentos regulatorios sujetos a disciplinas de cooperación regulatoria internacional, y por tanto parte del ámbito de este documento expositivo temático, son aquellos que provienen del poder Ejecutivo del gobierno federal y se muestran en el Cuadro ‎1.1. Esto excluye, en particular, las leyes primarias promulgadas por el poder Legislativo (cerca de 91% del universo total de leyes primarias).

Cuadro ‎1.1. Instrumentos regulatorios comprendidos en este informe

Instrumentos regulatorios

Leyes primarias

Leyes primarias promulgadas por el poder Ejecutivo (cerca de 9% del universo total de leyes primarias)

Regulación subordinada

Normas

Decretos

Acuerdo u oficio secretarial

Circulares

Manuales, metodologías, convocatorias, reglas de operación

Normas técnicas

Norma Oficial Mexicana – NOM

Regulaciones técnicas

Normas Mexicanas – NMX

Nota: Solo se incluyen buenas prácticas regulatorias si tienen un componente de CRI.

Fuente: Elaboración del autor adaptada de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y la Ley Federal de Metrología y Normalización.

La elección entre los instrumentos regulatorios depende del tema que se regula. De forma predeterminada, cuando un regulador desarrolla una propuesta regulatoria, desarrolla una regulación subordinada. Sin embargo, cuando la medida apunta a establecer reglas, especificaciones, atribuciones, directivas, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción, o se relaciona con terminología, símbolos, empaquetado o etiquetado, el órgano regulador desarrolla una regulación técnica (NOM) o un estándar (NMX), después de un procedimiento específico descrito en la Gráfica ‎1.3.

En el Cuadro ‎1.2 se presenta información sobre la formulación anual de instrumentos regulatorios en México. Los datos confirman que las regulaciones subordinadas son los instrumentos regulatorios más comúnmente desarrollados por el Ejecutivo con1 166 (incluyen regulaciones técnicas) regulaciones subordinadas y 32 leyes primarias. Las NOM solo representaron 5.57% de las propuestas regulatorias de 2017 (COFEMER, 2017[3]). El registro general incluye un total de 756 regulaciones técnicas (Normas Oficiales Mexicanas o NOM) y 4 908 estándares (Normas Mexicanas o NMX) en vigor en la actualidad.⁸

Gráfica ‎1.3. Ciclo de vida de la NOM

Fuente: (OECD, Forthcoming[2]), “Standard-Setting and Competition in Mexico: A Secretariat Report”, OECD, Paris

Cuadro ‎1.2. Número de propuestas regulatorias de acuerdo con su naturaleza jurídica
Propuestas regulatorias presentadas entre diciembre de 2016 y octubre de 2017
Instrumento regulatorio | Cantidad
Leyes primarias (promulgadas por el Ejecutivo)
Leyes | 32
Regulación subordinada
Acuerdo secretarial | 396
Aviso | 149
Reglas de operación | 88
Resoluciones | 73
Convocatorias | 65
Decretos | 47
Lineamientos | 36
Manuales | 45
Acuerdos internacionales | 19
Otros | 183
Normas técnicas
Norma Oficial Mexicana | 65
Total | 1 198
Fuente: (COFEMER, 2017[3]), “COFEMER’s Annual Report 2016-2017”, www.cofemer.gob.mx/docs-bin/dg/Informe_anual_2017.pdf (accessed 5 March 2018).

Las dependencias que emitieron más regulaciones subordinadas (Cuadro ‎1.3) con costos de cumplimiento —lo que incluye NOM— en 2017 fueron la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (80), la Secretaría de Economía (39), la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (34) y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (34).⁹

Cuadro ‎1.3. Emisión de regulación subordinada por dependencia
Las propuestas comprenden el periodo de diciembre de 2016 a octubre de 2017
Secretaría/dependencia | Regulación subordinada | Porcentaje
Hacienda y Crédito Público | 80 | 27.40%
Economía | 39 | 13.36%
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación | 34 | 11.64%
Medio Ambiente y Recursos Naturales | 34 | 11.64%
Energía | 29 | 9.93%
Comisión de Energía | 15 | 5.14%
Comunicaciones y Transportes | 15 | 5.14%
Salud | 13 | 4.45%
Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas | 5 | 1.71%
Gobernación | 5 | 1.71%
Otros | 23 | 7.88%
Total | 292 | 100%
Fuente: (COFEMER, 2017[3]), “COFEMER’s Annual Report 2016-2017”, www.cofemer.gob.mx/docs-bin/dg/Informe_anual_2017.pdf (accessed 5 March 2018).

Según un informe de la OCDE de próxima publicación sobre la formulación de normas y competencia en México, 75% de las NOM corresponden a cuatro sectores importantes: manufactura, servicios, gobierno y transporte (Gráfica ‎1.4). En el caso de las NMX, casi 50% se relacionan con el sector de manufactura (Gráfica ‎1.5).

Gráfica ‎1.4. NOM por actividad económica

Fuente: (OECD, Forthcoming[2]), “Standard-Setting and Competition in Mexico: A Secretariat Report”, OECD, Paris.

Gráfica ‎1.5. NMX por actividad económica

Fuente: (OECD, Forthcoming[2]), “Standard-Setting and Competition in Mexico: A Secretariat Report”, OECD, Paris.

Panoráma del marco jurídico y de políticas públicas de la CRI en México

Se han emprendido diversas iniciativas para promover la CRI en México, desde la incorporación de criterios internacionales clave en la formulación de regulaciones por parte de las entidades nacionales correspondientes, hasta la activa participación de los órganos reguladores y del Estado mexicano en foros regulatorios internacionales. Pese a esta intensa actividad, México no ha definido su estrategia de CRI en un único documento normativo y de política que abarque a todos los sectores y órdenes de gobierno. Más bien, el marco normativo y de política respecto a la CRI se expresa en diversos documentos. Sin embargo, México es uno de los pocos países de la OCDE que cuenta con una base jurídica y de política pública que incluyen algunos aspectos de la CRI (OECD, 2018[4]) (Gráfica ‎1.6).

Gráfica ‎1.6. Número de jurisdicciones con bases normativas o de política pública publicadas y explícitamente relacionadas con la CRI

Nota: Los datos de los países de la OCDE se basan en los 35 miembros de la Organización, la Unión Europea y tres países en proceso de adhesión

Fuente: (OECD, 2018[4]), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/g2g90cb3-en

El marco normativo de cooperación regulatoria internacional se divide en dos conjuntos de disposiciones legales: i) dos documentos clave que versan sobre prácticas de CRI en la formulación de regulaciones nacionales, en particular la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA)¹⁰ y la Ley Federal de Metrología y Normalización (LFMN); y ii) los documentos normativos y de política que incluyen las iniciativas de cooperación regulatoria de México, entre ellos la Ley de Celebración de Tratados (LCT) y la Ley de Comercio Exterior (LCE).

Cabe destacar que el 18 de mayo de 2018 se instauró un nuevo marco legislativo, al publicarse en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Mejora Regulatoria (véanse en el Recuadro ‎1.3 los puntos relativos a la CRI). Sin embargo, las prácticas abordadas en este informe son aún válidas. Además, en lo que respecta a los componentes de CRI, las cláusulas transitorias de la nueva Ley General prevén un periodo destinado a la implementación que se extiende más allá del calendario contemplado en este estudio. A modo de referencia, seguiremos citando las disposiciones de la LFPA.

Disposiciones legales que plantean mecanismos unilaterales de CRI

Las disciplinas unilaterales de los órganos reguladores para incorporar la CRI en la formulación de leyes se plantean en dos documentos clave que reflejan el mecanismo dual a la regulación en México: por un lado, el proceso regulatorio que cubre la regulación subordinada y los proyectos de ley promulgados por el Ejecutivo; por otro lado, lo que se conoce como el proceso de “normalización”, que cubre el desarrollo de regulaciones técnicas y estándares.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) establece el marco regulatorio para las buenas prácticas regulatorias en México. Da pie a la implementación en particular: i) análisis de impacto regulatorio ex ante y ex post, con la posibilidad de valorar el impacto sobre el comercio; ii) un proceso abierto de consulta pública, que incluya a partes del extranjero; iii) un análisis de beneficios de los tratados internacionales, como los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (véase la explicación detallada de cada punto en el próximo capítulo). La nueva Ley General de Mejora Regulatoria reafirma la prioridad que se le da a la mejora regulatoria y reemplaza las disposiciones legales incluidas en la LFPA respecto al procedimiento regulatorio. La nueva ley prevé la implementación de un instrumento legal explícito sobre mejora regulatoria, que incluye elementos para la CRI (Recuadro ‎1.3).

La Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN) abarca los procedimientos y órganos que participan en el proceso de establecimiento de regulaciones técnicas y estándares en México (aplicable tanto a las NOM obligatorias como a las NMX voluntarias), metrología, acreditación y evaluación de la conformidad. La ley implementa lo siguiente: i) un proceso de consulta abierta de 60 días; ii) una agenda bianual de planificación para NOM y NMX; iii) evaluaciones ex post sistemáticas (por lo menos) cada cinco años. Esta ley se encuentra actualmente en revisión, con el propósito principal de reducir el plazo para la formulación de NOM. Se presentó al Congreso una reforma de la LFMN, la cual se está analizando. La reforma agilizaría el proceso y mejoraría el procedimiento para un acuerdo de reconocimiento mutuo y una evaluación de conformidad que favorecería la CRI (véase el Recuadro ‎1.3).

Más allá de estas dos principales disposiciones legales, la Ley de Comercio Exterior (LCE) ofrece un marco jurídico sobre las prácticas comerciales de México que incluye disposiciones relativas a buenas prácticas regulatorias. En particular, identifica las regulaciones que pueden representar restricciones no arancelarias a las exportaciones e importaciones,¹¹ por lo que deben presentarse a la Comisión de Comercio Exterior para obtener el dictamen previo a su adopción y publicarse en el Diario Oficial de la Federación (LCE, art. 17).

Marco normativo y de política para los mecanismos colaborativos de cooperación regulatoria internacional

El marco normativo y de política que abarca las actividades colaborativas de los reguladores está más fragmentado. La Constitución Mexicana estipula la categoría general que se otorga a la legislación internacional en el sistema jurídico de México, al colocar a los tratados internacionales que se apegan a la Constitución mexicana como ley suprema.¹² La Ley de Celebración de Tratados establece los requisitos de todos los acuerdos suscritos con instituciones extranjeras, en tanto que la LFMN abarca la participación en organismos normativos privados y la conclusión de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo. Sin embargo, varias iniciativas de cooperación internacional no están sujetas al marco jurídico común; más bien, se incluyen en las disposiciones sectoriales. Además, el Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria goza de términos de referencia específicos.

La Ley de Celebración de Tratados (LCT) establece los procedimientos para suscribir tratados y acuerdos interinstitucionales a nivel internacional. Estipula que los tratados sólo podrán celebrarse entre el gobierno federal mexicano y uno o más sujetos del derecho público internacional. En cambio, los acuerdos interinstitucionales pueden celebrarse entre cualquier órgano de la administración pública federal, estatal o municipal y uno o más gobiernos extranjeros u organizaciones internacionales. La ley se acompaña de lineamientos específicos para la celebración de tratados y acuerdos interinstitucionales; asimismo, rige los acuerdos internacionales e interinstitucional relacionados con una mejor regulación (art. 69, E, 6 LFPA). En particular, la ley estipula i. acuerdos interinstitucionales; ii. Acuerdos comerciales, incluidos Acuerdos de Reconocimiento Mutuo.

La Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID) creó la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID). La AMEXCID es responsable de administrar el Registro Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo, el cual deberá incluir, entre otros, los acuerdos, así como los proyectos y los informes de resultados (art. 28).

Recuadro ‎1.3. Reformas continuas de la Ley General de Mejora Regulatoria y la Ley Federal de Metrología y Normalización, y su importancia para la cooperación regulatoria internacional

Ley General de Mejora Regulatoria

La reforma constitucional sobre mejora regulatoria de febrero de 2017 contempla la posibilidad de que el Congreso emita una Ley General sobre Mejora Regulatoria que sería vinculante para todos los órdenes de gobierno. Por consiguiente, en diciembre de 2017, el poder Ejecutivo presentó un proyecto de ley que propone cambiar el nombre de la actual Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) por el de Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER), dependiente de la Secretaría de Economía con autonomía técnica y administrativa. La ley se adoptó el 18 de mayo de 2018, al publicarse en el Diario Oficial. Actualmente la Comisión es dirigida por un comisionado con atribuciones sobre los ámbitos federal y nacional.

De acuerdo con el artículo 25 de la nueva Ley General, la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria se encargaría de lo siguiente:

Promover la cooperación y la mejora regulatorias a nivel internacional.

Celebrar acuerdos interinstitucionales sobre mejora regulatoria con otros países.

Participar en foros internacionales y dentro de organizaciones internacionales en el área de mejora regulatoria.

Además, la Ley General de Mejora Regulatoria obliga a los poderes Legislativo y Judicial y a los órganos autónomos y organismos descentralizados (de los niveles federal y subnacional) a nombrar una entidad dentro de su estructura organizacional responsable de incorporar y llevar a cabo la mejora regulatoria. La Ley General deroga los artículos relacionados con el procedimiento regulatorio de la LFPA.

Reforma de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización

En diciembre de 2017 se presentó ante el Congreso una propuesta para reformar la LFMN, con el propósito de reducir el plazo para el desarrollo y modificación de las regulaciones técnicas, y asegurar una mejor calidad de los procedimientos de evaluación de la conformidad. La propuesta de reforma contiene los siguientes elementos, que pueden ayudar a promover la cooperación regulatoria internacional:

Regular el proceso, elaboración, consulta y publicación de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo.

Establecer lineamientos para la aplicación, inspecciones y sanciones para la evaluación de la conformidad.

Aumentar la transparencia al tener el Sistema Integral de Normas y Evaluación de la Conformidad (SINEC) como una plataforma digital para integrar, monitorear y evaluar las actividades del sistema de normalización de México.

La propuesta se está debatiendo en el Congreso.

Fuente: (COFEMER, 2017[3]), “COFEMER’s Annual Report 2016-2017”, www.cofemer.gob.mx/docs-bin/dg/Informe_anual_2017.pdf (consultado el 5 Marzo de 2018).

La LFMN y su reglamento de aplicación abordan las iniciativas de cooperación de México en el seno de organizaciones internacionales de normalización y reconocimiento mutuo. En particular, la LFMN establece la necesidad de conformar comités específicos para participar en un procedimiento uniforme para la elaboración de normas internacionales, así como elaborar y atender los proyectos de normas o lineamientos internacionales.¹³ La Secretaría de Economía copreside comités con la Secretaría de Relaciones Exteriores. Asimismo, la LFMN fija lineamientos generales de reconocimiento mutuo para realizarse con instituciones extranjeras y/o internacionales, siempre y cuando sean genuinamente recíprocos; resulten beneficiosos para el comercio de ambas partes, y se celebren entre entidades de la misma naturaleza jurídica (cfr. art. 87 Ay B).

La LFPA (art. 69 H) también estipula que las propuestas de acuerdos comerciales tomen en cuenta la opinión de la COFEMER, como se muestra en el Cuadro ‎1.5.

La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (art. 6) garantiza el derecho a la libertad de información en lo que respecta a la información pública proveniente de cualquier autoridad que opere con fondos públicos; aún más, obliga a las dependencias a revelar información en sus páginas web. En este sentido, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se aplica de manera explícita a todos los acuerdos internacionales de los cuales México forma parte, así como a las resoluciones y decisiones judiciales relacionadas tomadas por organizaciones internacionales especializadas. Por ejemplo, la Secretaría de Relaciones Exteriores tiene el mandato de dar a conocer los acuerdos internacionales e interinstitucionales suscritos por México.

Respecto al marco jurídico para la participación de un órgano regulador en foros internacionales, hay una heterogeneidad intrínseca y los diferentes mandatos dependen de las disposiciones para cada sector o dependencia.

Instituciones involucradas en la vigilancia de la CRI en México

Tres autoridades desempeñan una función clave en la vigilancia de la amplia gama de prácticas de CRI en México (Gráfica ‎1.7): la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), la Secretaría de Economía y la Secretaría de Relaciones Exteriores. Intervienen, respectivamente, en lo relacionado con la incorporación de la CRI en las herramientas de gestión regulatoria (COFEMER); en obligaciones internacionales específicas implantadas a nivel nacional (Secretaría de Economía), o en asegurar la congruencia de la posición de México en tratados, acuerdos o foros internacionales (Secretaría de Relaciones Exteriores). Esta división de responsabilidades de cooperación regulatoria internacional es común en los distintos países de la OCDE (OECD, 2018[4]) (Gráfica ‎1.8).

Gráfica ‎1.7. Vigilancia de las actividades de CRI por parte de México

Nota: Las buenas prácticas regulatorias solo se incluyen caso de que tengan un componente de CRI.

Fuente: Elaboración del autor como adaptación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la Ley Federal de Metrología y Normalización, la Ley de Comercio Exterior y la Ley de Celebración de Tratados.

Gráfica ‎1.8. Organización de la vigilancia de prácticas o actividades de CRI en los países de la OCDE

Nota: Los datos de los países de la OCDE se basan en los 35 países miembros de la Organización, la Unión Europea y tres países en proceso de adhesión. Aún no se cuenta con respuestas de cinco países.

Fuente: (OECD, 2018[4]), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/g2g90cb3-en.

La COFEMER es el órgano central de vigilancia para la mejora regulatoria en México y como tal tiene el mandato de garantizar la calidad regulatoria a nivel nacional de las leyes primarias presentadas por el Ejecutivo, regulación subordinada y NOM.¹⁴ Esto incluye vigilar herramientas de gestión regulatoria como la participación de actores interesados; la manifestación de impacto regulatorio ex ante y ex post, que puede incluir una evaluación en materia de competencia, riesgo, derechos del consumidor e impactos comerciales. La COFEMER también colabora con la Secretaría de Economía para hacer saber cuándo es necesario enviar una notificación a la Organización Mundial de Comercio (OMC). Además, en lo que respecta a acuerdos comerciales y acuerdos de reconocimiento mutuo, se solicita la opinión de la COFEMER antes de su entrada en vigor.

La Secretaría de Economía, en particular la Subsecretaría de Competitividad y Normatividad (SCN), tiene como objetivo general fortalecer la competitividad económica de la economía nacional, al generar confianza en ella y atraer inversiones extranjeras. Por tanto, promueve el crecimiento económico al garantizar el desarrollo y la implementación de un proceso de normalización claro, eficaz y simplificado (Manual de Organización General de la Secretaría de Economía).¹⁵

En este contexto, la Dirección General de Normas (DGN) vigila el procedimiento de elaboración de las regulaciones (NOM) y estándares (NMX) técnicos. La secretaría es responsable de la Comisión Nacional de Normalización, la cual implica, entre otras funciones, dirigir el proceso de planificación del programa de normas y regulaciones técnicas, vigilar la adopción de estándares internacionales, así como el periodo de consulta de 60 días en el Diario Oficial y las revisiones ex post de cinco años. Además, la Dirección General de Normas se encarga de notificar a la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre las nuevas regulaciones técnicas, bien sea mediante el propio proceso de normalización o mediante la alerta activada por las verificaciones de calidad implementadas por la COFEMER.

Por otra parte, la LFMN confiere a la Secretaría de Economía, a través de la Subsecretaría de Comercio Exterior (SCE), la responsabilidad de encabezar los debates sobre acuerdos comerciales, así como celebrar Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM). La legislación también ordena a la Secretaría de Economía encargarse de representar a México ante organismos internacionales con mandato económico y organizaciones internacionales de normalización como ISO, IEC, COPANT, PASC, APEC y Codex Alimentarius. Además, las atribuciones de la secretaría incluyen firmar los MoUs con entidades extranjeras de normalización públicas o privadas, con el fin de intercambiar información y competencias técnicas.

De conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) es responsable de la política exterior, así como de promover y garantizar la coordinación de todas las acciones llevadas a cabo en el ámbito internacional, lo que incluye tratados y acuerdos interinstitucionales vinculantes a nivel internacional. Además, los órganos reguladores y los organismos descentralizados deben informar a la SRE sobre todos los acuerdos de este tipo que se proponen celebrar, de modo que la secretaría les comunique su opinión al respecto (LCT, art. 7).

No hay una vigilancia sistemática de la cooperación regulatoria que los organismos y secretarías pueden decidir entablar con sus pares de otras jurisdicciones, a menos que dicha cooperación se efectúe por medio de un acuerdo interinstitucional expresado en términos jurídicamente vinculantes para México, en cuyo caso el instrumento tendría que ser aprobado por la SRE. En la práctica, los organismos tienden a solicitar la opinión de la secretaría antes de firmar acuerdos con pares extranjeros y/u organizaciones internacionales, bien sean vinculantes o no (véase la explicación detallada en el Capítulo 3).

En resumen, en el Cuadro ‎1.4 se presentan los instrumentos regulatorios de México, los requisitos de CRI relacionados como parte de las buenas prácticas regulatorias, así como las disposiciones legales de las cuales emanan los requisitos y los órganos de control y coordinación. Por otra parte, en el Cuadro ‎1.5 se presentan las disposiciones legales o de política que establecen el marco general para cada una de las iniciativas de cooperación de México, junto con las instituciones que pueden participar en dicha cooperación y los órganos que vigilan, aplican o coordinan las actividades de CRI de las autoridades mexicanas.

Cuadro ‎1.4. Resumen de los puntos de partida para la cooperación regulatoria internacional en la gestión de calidad de los instrumentos regulatorios internos de México

Instrumento regulatorio | Buenas prácticas regulatorias | Disposiciones legales y de política | Control, aplicación y/o coordinación

Leyes primarias

Regulaciones primarias promulgadas por el poder Ejecutivo (9% de todas las leyes primarias)

Manifestación de impacto regulatorio

Impacto comercial (AIR de impacto moderado o alto)

Criterios internacionales

Incorporación de instrumentos internacionales

Consulta (abierta a partes del extranjero)

Proceso de la AIR

Órgano regulador por su propia iniciativa (no sistemática)

Revisión ex post

(Por iniciativa del órgano regulador y/o si realizó la AIR de impacto moderado o alto)

Ley Federal de Procedimiento Administrativo - LFPA

Lineamientos para regular la AIR 2016

Acuerdo AIR Ex Post

COFEMER

Regulaciónes subordinada

Regulaciones

Decretos

Acuerdo u oficio secretarial

Circulares

Manuales, metodologías, convocatorias, reglas de operación

Regulaciones técnicas

Norma Oficial Mexicana – NOM

Programa Nacional de Normalización (PNN)

Manifestación de impacto regulatorio

(Similar a lo anterior)

Consulta ((abierta a partes del extranjero)

Proceso de la AIR

Dentro de los siguientes 60 días

Notificación a la OMC

Dentro de los Comités Consultivos Nacionales de Normalización (CCNN)

Revisiones sistemáticas ex post (mínimo cada cinco años)

Consideración de estándares internacionales

Ley Federal de Procedimiento Administrativo – LFPA

Lineamientos para regular la AIR 2016

y

Ley Federal de Metrología y Normalización – LFMN

Organización Mundial del Comercio – acuerdos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y acuerdos sobre la aplicación de Medidas Sanitaria y Fitosanitarias (SICE)

COFEMER

Procedimiento de la AIR

Consulta

Secretaría de Economía

Planificación a futuro Consulta

Procedimiento general

Notificación a la OMC

Revisiones ex post

Estándares

Normas Mexicanas – NMX

Planificación a futuro

Consulta

Dentro de los siguientes 60 días

Dentro de los Organismos Nacionales de Normalización (ONN) o la Secretaría de Economía

Ley Federal de Metrología y Normalización - LFMN

Secretaría de Economía

Planificación a futuro Consulta

Nota: Las buenas prácticas regulatorias se incluyen solo si tienen un componente de CRI.

Fuente: Elaboración del autor.

Cuadro ‎1.5. Resumen de las iniciativas de cooperación regulatoria internacional de México
Instrumento de cooperación | Disposición legal o de política | Instituciones involucradas | Control, aplicación y/o coordinación
Memorándum de Entendimiento | Ley de Celebración de Tratados (LCT) | Organismos de la administración pública federal | Secretaría de Relaciones Exteriores AMEXCID COFEMER

Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria (CCR) – Consejo de Cooperación Regulatoria

Términos de Referencia del CCR, marzo de 2011

Secretarías competentes

Secretaría de Economía

SAGARPA

SEMARNAT

SCT

SSA

CNH

Organismos descentralizados

COFEPRIS

SENASICA

CENAM

Secretaría de Economía

Cumbre de Líderes de América del Norte | N/A | N/A | Oficina de la Presidencia de la República
Organizaciones internacionales | N/A | Organismos sectoriales y secretarías | Secretaría de Relaciones Exteriores AMEXCID Secretaría de Economía
Redes transgubernamentales de reguladores | N/A | Organismos sectoriales y secretarías | N/A
Acuerdos de Reconocimiento Mutuo | Ley de Celebración de Tratados (LCT) | Organismos sectoriales y secretarías Entidad Mexicana de Acreditación (EMA) | Secretaría de Economía
Acuerdos comerciales | Ley de Celebración de Tratados (LCT) Ley de Comercio Exterior (LCE) Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) | Organismos sectoriales y secretarías | Secretaría de Economía COFEMER
Fuente: Elaboración del autor.

Referencias

[3] COFEMER (2017), Informe Anual de Desempeño - COFEMER, COFFEMER, Mexico, http://www.cofemer.gob.mx/docs-bin/dg/Informe_anual_2017.pdf.

[4] OECD (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/g2g90cb3-en.

[1] OECD (2016), Regulatory Policy in Chile: Government Capacity to Ensure High-Quality Regulation, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264254596-en.

[2] OECD (Forthcoming), Standard-Setting and Competition in Mexico: A Secretariat Report, OECD, Paris.

Notas

 1.  Se considera regulación subordinada toda regulación que emana del poder Ejecutivo.

 2.  INEGI: http://cuentame.inegi.org.mx/territorio/division/default.aspx?tema=T (consultado el 5 de marzo de 2018).

 3.  En el momento en que se preparó este estudio, había un debate en el Congreso sobre la Ley General de Mejora Regulatoria, la cual fue adoptada el 18 Mayo 2018. Esta nueva ley resultó en la sustitución del nombre de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) por el de Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER).

 4.  Glosario de la Secretaría de Gobernación: www.sil.gobernacion.gob.mx/Glosario/definicionpop.php?ID=123 (consultado el 20 de diciembre de 2017).

 5. Adaptado del artículo 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

 6. Artículo 3, XI Ley Federal de Metrología y Normalización.

 7. Article 3, X Ley Federal de Metrología y Normalización.

 8.  Datos obtenidos de la Secretaría de Economía, abril de 2018.

 9.  Las cifras relativas a la emisión de regulaciones por parte de cada secretaría consideran anteproyectos regulatorios con costos de cumplimiento de acuerdo con el Informe Anual de Desempeño de la COFEMER 2016-2017.

 10.  Al momento de escribir este informe se debatía en el Congreso la creación de la Ley General de Mejora Regulatoria, la cual fue adoptada el 18 Mayo 2018. Esta nueva ley mantiene disciplinas existentes de mejora regulatoria y prevé la derogación de los artículos correspondientes de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

 11.  Según la LCE, las regulaciones que pueden representar restricciones no arancelarias a las importaciones, por ejemplo, regulaciones que garantizan el abasto de productos destinados al consumo básico, garantizar el cumplimiento de la obligaciones internacionales de México, regular la comercialización de productos específicos sujetos a restricciones, orientarse a preservar la fauna y la flora en riesgo o peligro de extinción, o de asegurar la conservación o aprovechamiento de especies, o regular para conservar bienes de valor histórico, artístico o arqueológico (art. 15).

 12.  De conformidad con la Constitución mexicana, “…todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión”. En otras palabras, los tratados internacionales que han sido aprobados por el Senado y publicados en el Diario Oficial de la Federación se convierten en leyes “supremas” y sus disposiciones prevalecen por encima de las leyes nacionales. No es necesario promulgar una ley nacional específica. De todas maneras, los tratados internacionales pueden disputarse si se consideran opuestos a la Constitución, mediante una “acción de inconstitucionalidad”, bien sea dentro de los 30 días posteriores a la publicación del tratado, o por el 33% de los senadores.

 13.  Artículo 63, Reglamento de la LFMN.

 14.  En la Ley General de Mejora Regulatoria adoptada el 18 Mayo 2018 , las funciones de la COFEMER incluirán promover la cooperación y la mejora regulatoria a nivel internacional.

 15. www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5307431&fecha=19/07/2013.

Capitulo 2.

Mecanismos unilaterales de cooperación regulatoria internacional (CRI): cómo incorpora México consideraciones internacionales en su proceso regulatorio interno

Los países pueden realizar pasos unilaterales para evitar divergencias regulatorias, principalmente dentro de su procedimiento interno de elaboración de normas. Este es un paso fundamental hacia la calidad regulatoria y coherencia, y que puede facilitar el desarrollo de una más ambiciosa cooperación regulatoria internacional (CRI). Este capítulo identifica las diversas vías mediante las cuales consideraciones internacionales han sido incorporadas en los procedimientos nacionales de elaboración de regulación, ya sea considerando estándares internacionales en la elaboración de regulación nacional, evaluando impactos internacionales en procedimientos de AIR, o involucrando a actores interesados internacionales en iniciativas regulatorias.

Introducción

México cuenta con un avanzado y ambicioso marco jurídico que incorpora consideraciones internacionales a lo largo de su proceso regulatorio interno. Lo ha hecho al integrar procedimientos específicos, como los siguientes:

Incorporar preguntas y procedimientos en el análisis de impacto regulatorio ex ante dirigidos a evaluar los efectos de las nuevas medidas regulatorias en el comercio o a recoger la experiencia de jurisdicciones extranjeras en el mismo campo.

Contemplar, en la elaboración de regulación, estándares internacionales requeridos de manera legal y sistemática para regulaciones técnicas, y ad hoc para la regulación subordinada más generalmente.

Reforzar la conexión entre el procedimiento de notificación a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el proceso de Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) para obtener retroalimentación sobre proyectos de regulación proveniente de partes interesadas extranjeras.

Además, en la actualidad tiene procedimientos de planeación anticipada y evaluación ex post que pueden ofrecer vías para la mayor integración de la CRI.

Los procesos de buenas prácticas regulatorias (BPR) con consideraciones de CRI se dirigen en gran parte a reducir el impacto de la regulación en el comercio internacional, en consonancia con las obligaciones que México ha contraído en el marco de la OMC. En consecuencia, y como es de esperarse, la CRI está integrada más sistemáticamente al desarrollo de regulaciones técnicas (Norma Oficial Mexicana, NOM) que por definición tienen efecto en el comercio de bienes, más que aquellos derivados de regulaciones subordinadas.

No obstante, los órganos reguladores enfrentan dificultades al implantar prácticas de CRI. En particular, evidencia anecdótica extraída de entrevistas señala las dificultades que los reguladores padecen al estimar los costos comerciales de los análisis de impacto regulatorio, o al buscar orientación sobre los estándares internacionales aplicables. Además, la evaluación ex post (para regulaciones subordinadas y técnicas) todavía se usa muy poco para sopesar los efectos internacionales de una medida regulatoria o para identificar la divergencia de los estándares, normas o buenas prácticas internacionales.

En este capítulo se identifican los diversos medios por los cuales se incorporan en la elaboración de normas nacionales, bien sea al contribuir a evaluar el impacto regulatorio mediante preguntas específicas en el análisis respectivo, al considerar la aportación de partes interesadas extranjeras, o al aplicar experiencias extranjeras e internacionales al emitir regulaciones. En general, en este capítulo se concluye que se ha incluido un buen número de disposiciones en lo que se está convirtiendo en un marco integral de jure para la cooperación regulatoria internacional.

El análisis de impacto regulatorio (AIR) como una herramienta para considerar el entorno internacional

El AIR proporciona una herramienta práctica para integrar aspectos internacionales a la elaboración de normas basada en evidencias, a raíz de la Recomendación de la OCDE de 2012, de “tomar en cuenta, al desarrollar medidas regulatorias, todos los estándares y marcos internacionales de cooperación”. Los AIR pueden atraer mayor atención de los responsables de formular políticas públicas a los efectos comerciales y así asegurar un equilibro consciente del comercio y otros factores de política pública. Además, el proceso del AIR ofrece un momento concreto para reflexionar sobre otras opciones, para considerar de qué manera otras jurisdicciones están atendiendo retos semejantes y para localizar instrumentos jurídicos y estándares de política internacionales en el mismo campo (OECD, 2017[1]).

México tiene un procedimiento de análisis de impacto regulatorio ex ante obligatorio para las regulaciones subordinadas, cuya calidad es vigilada por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). Los requisitos del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) difieren según los efectos estimados de las propuestas correspondientes. De hecho, en el manual de la AIR en México se distingue entre las propuestas de impacto moderado y las de alto impacto, y se incluyen preguntas específicas que dependen de si se estima que la medida tendrá impacto en la competencia o en el comercio, o si se dirige a reducir riesgos para la salud humana, animal o vegetal; riesgos para la seguridad pública; riesgos laborales; riesgos para el medio ambiente, o para la protección del consumidor.

Además, en 2016 México implementó procedimientos específicos para tomar en cuenta en su análisis de impacto regulatorio ex ante, de manera sistemática y siempre que fuera pertinente, los efectos de la regulación en el comercio. Reflejando el procedimiento similar para evaluar el impacto en la competencia mediante las AIR, este nuevo procedimiento permite, específicamente, la coordinación automática entre autoridades competentes para asegurar que se envíen notificaciones de las regulaciones con impacto en el comercio a la OMC, o a integrantes de tratados de libre comercio (TLC). Esta fuerte relación entre los procesos de AIR y de notificación en buena medida no tiene precedente en los países de la OCDE (OECD, 2018[2]) como un intento de aprovechar el análisis de impacto para identificar aquellas medidas que afectan el comercio.

A menos de un año de la entrada en vigor de la reforma, aún es muy pronto para evaluar sus efectos. No obstante, sí es posible ya identificar diversas áreas en las que las autoridades mexicanas podrían apoyarse en el fuerte aparato de mejora regulatoria existente, para promover los beneficios de la CRI en lo referente a la formulación de normas nacionales. En particular, parece que los nuevos procedimientos de AIR se utilizan más para asegurar el envío de notificaciones a la OMC y menos para calcular (y posiblemente reducir) los costos de las nuevas regulaciones para el comercio.

Vale la pena mencionar que la competencia en sí puede ser positiva para el comercio y la inversión. De hecho, al asegurarse de que la regulación sea favorable para la competitividad, puede crear un entorno propicio para que las empresas extranjeras operen en México en igualdad de condiciones que las nacionales. En última instancia, esto puede incrementar o mejorar las opciones para los consumidores y permitirles elegir entre productos o servicios con las características de calidad y precio que más se ajusten a sus necesidades (OECD, 2018[2]). Por consiguiente, este informe complementa el recién publicado Standard-setting and competition in Mexico: A Secretariat Report (“Normalización y competencia en México: Reporte del Secretariado”), que contiene una evaluación profunda en materia de competencia en el proceso regulatorio mexicano.

Por último, México tiene procedimientos para la evaluación ex post del impacto de las regulaciones. Ejemplos individuales muestran que estos ofrecen un firme mecanismo para incorporar criterios internacionales en la revisión de leyes y regulaciones. Sin embargo, dichos criterios no se integran sistemáticamente y, en términos más generales, el uso de estos procedimientos en la práctica es aún muy limitado. Para México sería provechoso utilizar con mayor periodicidad el potencial de la evaluación ex post para aprender de la evidencia reunida durante la aplicación de regulaciones sobre impactos en el comercio y sobre los beneficios y costos de desviarse de la práctica internacional.

La CRI en todo el proceso de análisis de impacto regulatorio ex ante

El proceso de AIR en México ha avanzado considerablemente en lo que a tomar en cuenta aspectos de comercio internacional se refiere. Hasta 2016, este instrumento requería sólo que los reguladores describieran las prácticas extranjeras e internacionales pertinentes para la propuesta de AIR de alto impacto presentada. El proceso de AIR sufrió una importante modificación el 22 de diciembre de 2016, dirigida a establecer un sistema de alertas para cumplir con el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) de la OMC y con los compromisos de notificación del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MFS); para identificar las regulaciones que influyen en el comercio, y evitar propuestas regulatorias que innecesariamente generan efectos negativos para el comercio exterior de México. Además de este procedimiento, la COFEMER contempla también ampliar el alcance de las AIR a otras formas de impactos específicos más allá de las relativas a la competencia y la prevención de riesgos, como los impactos en los derechos humanos.

Hoy, los procedimientos de AIR mexicanos, supervisados por la COFEMER, integran referencias o consideraciones del entorno internacional en tres etapas del proceso: i) al justificar el fundamento jurídico para emitir una determinada regulación; ii) al completar la Calculadora de Impacto Regulatorio para determinar el tipo de evaluación que hay que realizar; iii) al realizar la AIR propiamente si la calculadora arroja un resultado positivo en lo referente al análisis de impacto y también como referencia de regulaciones y prácticas internacionales como fuente de alternativas de políticas públicas.

Los mismos procedimientos de análisis de impacto aplican tanto a las regulaciones subordinadas como a las regulaciones técnicas (NOMs) (art. 4, LFPA; art. 45, LFMN), y ambos son vigilados por la COFEMER. Sin embargo, las AIR realizadas para las NOMs se presentan tanto a la COFEMER como a los Comités Consultivos Nacionales de Normalización (CCNN), organismos responsables de desarrollar y vigilar la puesta en marcha de una NOM determinada. Por consiguiente, en la práctica, las NOMs se someten a un doble control de calidad.

En principio, al ser instrumentos de carácter voluntario, las Normas Mexicanas (NMX) no se incluyen en el proceso de las AIR. Por tanto, su impacto comercial no se considera de forma sistemática (OECD, 2018[2]).¹

Más allá de estos procedimientos generales de AIR, diversos órganos autónomos y descentralizados han desarrollado sus propios procedimientos. Tal es el caso, por ejemplo, del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) (véase el Recuadro ‎2.1). Los aspectos relacionados con la CRI contenidos en los procedimientos de AIR del Instituto son similares a los de AIR generales, pero aplican a las regulaciones del IFT, bien se trate de regulaciones técnicas o no. Los lineamientos para regular el AIR no incluyen preguntas detalladas sobre los impactos en el comercio, pero sí piden más elementos al identificar los enfoques regulatorios pertinentes del extranjero. El IFT emite un promedio de 18 regulaciones al año, siguiendo su propio procedimiento de AIR.

Recuadro ‎2.1. Consideraciones internacionales en los Lineamientos de consulta pública y análisis de impacto regulatorio del Instituto Federal de Telecomunicaciones

Como órgano constitucional autónomo, el IFT no está sujeto a los mismos procesos de mejora regulatoria que otros reguladores de México.

En noviembre de 2017, el IFT publicó en el Diario Oficial sus Lineamientos de Consulta Pública y Análisis de Impacto Regulatorio.

Al contemplar alternativas para la propuesta regulatoria, así como al evaluar sus impactos, se toma en cuenta el entorno internacional.

Evaluación de alternativas

En el punto 7 de los Lineamientos del IFT mencionados se requiere algo similar a lo establecido en la AIR de alto impacto conforme a los procedimientos generales. El IFT añade una serie de opciones para llenar al responder al requerimiento, lo que invita a dar respuestas más detalladas.

Incluya un comparativo que contemple las regulaciones implementadas en otros países a fin de solventar la problemática antes detectada o alguna similar.

Refiera por caso analizado, la siguiente información y agregue los que sean necesarios:

País o región analizado

Nombre de la regulación

Principales resultados

Referencia jurídica de emisión oficial

Vínculos electrónicos de identificación

Información adicional

Análisis de impacto

En el punto 11 de los Lineamientos del IFT se pide al regulador que identifique el impacto de la regulación en el comercio nacional e internacional. Esta pregunta es menos detallada que las preguntas equivalentes incluidas en los procedimientos generales de AIR. Sin embargo, el requerimiento aplica para todas las propuestas de regulación del IFT y no sólo a medidas que hayan sido sometidas a una calculadora de impacto regulatorio en el comercio, como en el caso de los procedimientos generales.

Señale y describa si la propuesta de regulación incidirá en el comercio nacional e internacional.

Seleccione todas las que resulten aplicables y agregue las filas que considere necesarias.

Fuente: Desarrollado por el autor con base en información proporcionada por el IFT y por datos disponibles al público, www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5503960&fecha=08/11/2017

Experiencia internacional para justificar la regulación

Los compromisos internacionales justifican por sí solos la emisión de una nueva regulación; se trata de la aplicación directa del derecho internacional en el proceso nacional de elaboración de normas. De hecho, conforme a los lineamientos para emitir nuevas regulaciones,² los reguladores pueden hacerlo únicamente si dicho instrumento pertenece a uno de los escenarios siguientes:

1. La regulación se dirige a una situación de emergencia con las siguientes condiciones: que no haya rebasado los seis meses de vigencia, que evite un peligro inminente (para la salud, el bienestar, la salud animal y vegetal, el medio ambiente o la economía) y que no se haya regulado con anterioridad.

2. El órgano regulador suscribe un compromiso de índole legal que lo obliga a emitir ciertas regulaciones.

3. La regulación cumple con compromisos internacionales.

4. La regulación requiere actualizarse.

5. Los beneficios de la regulación, en términos de competencia y eficiencia de los mercados, entre otros, son superiores a los costos de cumplimiento.

6. Es una regla de operación que se expide para cumplir con los términos de referencia de las regulaciones de presupuesto anual.

En la práctica, al iniciar el proceso de AIR, se pide a los reguladores que elijan entre seis escenarios para justificar su regulación. La COFEMER la analiza antes de avanzar a la evaluación de la AIR y la elaboración de la propuesta respectiva. Si no cumple con una de las seis justificaciones, como el cumplimiento de compromisos internacionales, por ejemplo, la regulación es rechazada directamente por la COFEMER.

Al aplicar este requerimiento como primer paso para todos los reguladores, es factible alentar a los reguladores a buscar, identificar y posiblemente aplicar los compromisos internacionales, facilitando así su integración en el proceso nacional de elaboración de normas. Además, se ofrece a la COFEMER la oportunidad de monitorear el porcentaje de regulaciones mexicanas que emanan de compromisos internacionales.

Impacto internacional en la determinación del tipo de AIR que se realizará, por ejemplo, en la “Calculadora de Impacto Regulatorio”

En 2016 se añadió a la calculadora de impacto regulatorio un nuevo filtro de AIR con análisis de impacto en el comercio, que incorpora los efectos en el comercio internacional al proceso de la AIR desde un inicio. Las preguntas se plantean para guiar a los reguladores al decidir si su propuesta puede incidir en el comercio internacional.

Después de la etapa inicial de “justificación”, se emprende el proceso de AIR vigente en México con una “calculadora de impacto regulatorio”, lo que permite a los reguladores identificar los posibles impactos de sus propuestas de regulación y así determinar qué tipo de AIR habrá que preparar. Esta calculadora comprende tres filtros de verificación: i) impacto en el comercio exterior, ii) riesgo e iii) impacto en la competencia. El filtro de verificación sobre el impacto en el comercio exterior consiste en nueve preguntas, cuyo propósito es determinar si el anteproyecto evaluado incide en el comercio exterior (Cuadro ‎2.1).³

Cuadro ‎2.1. Lista de Verificación de Impacto en el Comercio Exterior
Indique si la medida regulatoria: | Respuesta
11. ¿Crea o incrementa medidas o cualquier carga a la importación o exportación sobre los productos, que impliquen costos monetarios adicionales para los agentes económicos? 22. ¿Establece prohibiciones a la importación? | Sí / No
33. ¿Establece prohibiciones a la exportación? | Sí / No
44. ¿Crea o hace más estrictos los requisitos para obtener permisos para el comercio o para la autorización de la comercialización de un producto en territorio nacional (por ejemplo: licencias, certificados, permiso, autorización, certificación, etc.)? | Sí / No
55. ¿Establece o modifica las características técnicas, el proceso o el método de producción relacionado de algún producto o servicio, para que de manera obligatoria pueda ser comercializado o prestado en México? | Sí / No
66. ¿Establece o modifica alguna medida aplicada para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales? | Sí / No

77. ¿Establece o modifica alguna medida relacionada con el control del ingreso de mercancías a territorio nacional por riesgos resultantes de la presencia de aditivos, contaminantes, toxinas u organismos patógenos en los productos alimenticios; propagación de plagas, enfermedades y organismos patógenos o portadores de enfermedades; o para prevenir o limitar otros perjuicios que pudieran causarse como resultado de la entrada, radicación o propagación de plagas?

Sí / No

88. ¿Crea o modifica procedimientos de evaluación de la conformidad? | Sí / No
99. ¿Crea, establece o modifica reglas sobre embalaje, marcado o etiquetado obligatorio para la importación de mercancías y su comercialización en territorio nacional? | Sí / No
Fuente: Basado en Manual de la Manifestación de Impacto Regulatorio, www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5466670&fecha=22/12/2016.

El resultado de esta calculadora orientará al organismo para llevar a cabo uno de los 14 tipos de AIR, seis de los cuales se relacionan con el comercio exterior y, por tanto, se les denomina “AIR con análisis de impacto en el comercio exterior”:

Actualización periódica

Alto impacto

Alto impacto con análisis de riesgos

Alto impacto con análisis de impacto en el comercio exterior

Alto impacto con análisis de riesgos y análisis de impacto en la competencia

Alto impacto con análisis de impacto en la competencia

Alto impacto con análisis de impacto en la competencia y análisis de impacto en el comercio exterior

Alto impacto con análisis de riesgos y análisis de impacto en el comercio exterior

Alto impacto con análisis de impacto en la competencia, análisis de riesgos y análisis de impacto en el comercio exterior

Impacto moderado

Impacto moderado con análisis de impacto en el comercio exterior

Impacto moderado con análisis de impacto en la competencia

Impacto moderado con análisis de impacto en la competencia y análisis de impacto en el comercio exterior

De emergencia

Consideraciones internacionales al llevar a cabo la AIR

El Manual de la Manifestación de Impacto Regulatorio generado por la COFEMER requiere que los reguladores tomen en cuenta el entorno internacional, tanto para el análisis de impacto como para la evaluación de alternativas regulatorias. Sin embargo, estos requerimientos no se aplican a todas las AIR: como se indica a continuación, aplican, respectivamente, a la AIR sobre comercio exterior y a la de alto impacto.

Como parte de la vigilancia del proceso de análisis de impacto regulatorio, la COFEMER revisa las respuestas de los reguladores a ambas evaluaciones y les solicita que fundamenten su evaluación, de considerarla insuficiente. No pide a unidades específicas de la Secretaría de Economía especializadas en comercio que evalúen el análisis de impacto regulatorio en el comercio aportado por los reguladores, en el caso de la evaluación con análisis de competencia. Por consiguiente, la AIR con análisis de impacto en el comercio exterior difiere del procedimiento que se sigue para el proceso de AIR con impacto en la competencia, en cuyo caso la COFEMER remite todas las AIR con impacto positivo o negativo en la competencia a la autoridad en esta materia, la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE); el objetivo es verificar la precisión de la evaluación realizada por el regulador (OECD, 2018[2]).

Evaluación del impacto de la AIR en el comercio exterior

En las seis AIR sobre comercio exterior, cinco preguntas específicas sobre el impacto de la regulación implican considerar el entorno internacional:

Identifique las acciones regulatorias (NOMs, medidas de importación/exportación, medidas MFS, procedimientos de evaluación de la conformidad) del anteproyecto que tienen efectos en el comercio exterior, describa cómo lo afectarían y justifique este efecto en el comercio, de ser necesario.

¿La propuesta regulatoria tiene relación con uno o más de los compromisos internacionales suscritos por México? De ser así, indique el nombre del acuerdo o compromiso internacional con una referencia específica.

Indique si la propuesta regulatoria se elaboró considerando como base alguna(s) norma(s) internacional(es) y, de ser así, cuáles son.

¿El anteproyecto consiste en una medida distinta a las NOMs, medidas de importación/exportación, medidas MFS, procedimientos de evaluación de la conformidad, pero con efecto en el comercio exterior (por ejemplo: cupos o medidas de salvaguardia)?

Enliste los principales efectos de la propuesta regulatoria en la importación o exportación de mercancías, y/o en la prestación de servicios transfronterizos. Cuantifique y monetice los impactos e incorpore el resultado final en el análisis costo beneficio.

Para ayudar a los reguladores a responder estas preguntas, la Dirección General de Reglas de Comercio Internacional (DGRCI) y la COFEMER organizaron talleres específicos. No obstante, no hay orientación concreta disponible para dichos órganos sobre la cuantificación de los impactos comerciales. De hecho, no tienen una metodología específica para cuantificar, o monetizar, los efectos comerciales, aunque la COFEMER sí proporciona una metodología genérica de análisis de costo beneficio.⁴

Evaluación de alternativas de las AIR de alto impacto

Para la AIR de alto impacto, la evaluación de alternativas requiere considerar prácticas internacionales. De hecho, un enunciado específico solicita lo siguiente: “Describa la forma en que la problemática se encuentra regulada en otros países y/o las buenas prácticas internacionales en esa materia”.

Impacto comercial en la práctica: la experiencia hasta la fecha

Desde que la reforma entró en vigor en marzo de 2017, y a finales de octubre de 2017, se han presentado a la COFEMER 10 AIR con análisis de impacto en el comercio exterior (Cuadro ‎2.2), un pequeño porcentaje de las 292 AIR en total llevadas a cabo entre diciembre de 2016 y octubre de 2017 (COFEMER, 2017[3]). De estas 10 AIR con análisis de impacto en el comercio exterior, siete eran sobre NOM y tres sobre regulación subordinada. Para todas las AIR con análisis de impacto en el comercio exterior, se pidió a los reguladores responder a los cinco puntos específicos sobre este tema. El análisis a ese respecto efectuado por los reguladores en este contexto permite, en concreto, identificar los estándares internacionales o extranjeros utilizados como base y aportar una cuantificación estimada de los efectos comerciales de la propuesta.

Sin embargo, a falta de una metodología específica, la profundidad con que los reguladores realizan el análisis de impacto en el comercio es heterogénea. Ciertas AIR con análisis de impacto en el comercio exterior incluyen estudios detallados sobre los efectos estimados de las medidas. Otras incluyen una descripción básica de las posibles disposiciones que puedan presentar un efecto en el comercio. Por último, en algunas AIRs con análisis de impacto en el comercio exterior, los reguladores han indicado que no detectan efecto alguno en el comercio, lo que se opone a la esencia del procedimiento que han emprendido. Al describir el impacto en el comercio, los reguladores no especifican la metodología que utilizan en el ejercicio de cuantificación. De hecho, no se les requiere seguir una metodología específica para cuantificar, o monetizar, la incidencia en el comercio (aunque la COFEMER sí proporciona una metodología genérica de análisis de costo-beneficio).⁵

Al realizar una AIR de alto impacto con análisis de impacto en el comercio exterior, se pide a los reguladores que contemplen las prácticas extranjeras e internacionales al evaluar las alternativas de regulación. Hasta la fecha se han llevado a cabo cinco AIRs de alto impacto después de evaluaciones comerciales, sobre medidas regulatorias desarrolladas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (2); la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (1), y la Secretaría de Economía (3). En ellas se consideran estándares internacionales y extranjeros como alternativas, en específico de Australia, Canadá (SOR/88-45 1 SOR/88-45 177), Nueva Zelanda y la Unión Europea, Estados Unidos o la Comisión Electrotécnica Internacional (IEC, por sus siglas en inglés).

Cuadro ‎2.2. AIR con análisis de impacto en el comercio presentadas en 2017
Lista de AIR con impacto en el comercio presentadas a la COFEMER en 2017 por órgano regulador
Órgano regulador | Nombre (con hipervínculo incluido) | Tipo de instrumento regulatorio | Tipo de AIR | Condición
SE | NOM-220-SCFI-2017, NOM sobre especificaciones y requerimientos de los equipos de bloqueo de señales de telefonía celular, dentro de centros de adaptación social, establecimientos penitenciarios o centros de internamiento para menores | NOM | Impacto moderado con análisis de impacto en el comercio y análisis de impacto en la competencia | Concluida
SCT | NOM que establece los tiempos de conducción y pausas para conductores de los servicios de autotransporte federal con la finalidad de mitigar accidentes | NOM | Alto impacto con análisis de impacto en el comercio y análisis de riesgos | Bajo revisión de la COFEMER
SCT | Reglamento de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares | Regulación subordinada (Reglamento) | Alto impacto con análisis de impacto en el comercio, análisis de impacto en la competencia y análisis de riesgos | Concluida
SAGARPA | Acuerdo por el que se da a conocer el distintivo nacional de los productos orgánicos y establece las reglas generales para su uso en el etiquetado de los productos certificados como orgánicos | Regulación subordinada (acuerdo) | Impacto moderado con análisis de impacto en el comercio | En espera de la respuesta de los reguladores al dictamen de la COFEMER
SE | NOM sobre ollas revolvedoras de concreto. Mezcladoras y agitadoras de descarga frontal y descarga trasera, montadas sobre vehículo automotor – especificaciones de seguridad y métodos de prueba | NOM | Alto impacto con análisis de impacto en el comercio, análisis de impacto en la competencia y análisis de riesgos | Bajo revisión de la COFEMER
SE | NOM sobre productos eléctricos – luminarios para uso en interiores y exteriores – especificaciones de seguridad y métodos de prueba | NOM | Alto impacto con análisis de impacto en el comercio, análisis de impacto en la competencia y análisis de riesgos | Concluida
SEMARNAT | NOM sobre el límite máximo de emisiones de motores nuevos que utilizan diésel como combustible | NOM | Impacto moderado con análisis de impacto en el comercio y análisis de impacto en la competencia | Cancelada
SENER | Catálogo de equipos y aparatos para los cuales los fabricantes, importadores, distribuidores y comercializadores deberán incluir información sobre su consumo energético; así como los formatos para la entrega de la información | Regulación subordinada (catalogue) | Impacto moderado con análisis de impacto en el comercio | Concluida
SEGOB | NOM sobre medidas de previsión, prevención y mitigación en centros de atención infantil en las modalidades pública, privada y mixta | NOM | Impacto moderado con análisis de impacto en el comercio | En espera de la respuesta de los reguladores al dictamen de la COFEMER
SEMARNAT | NOM sobre medidas fitosanitarias y los requisitos de la marca reconocidas internacionalmente para el embalaje de madera que se utiliza en el comercio internacional de bienes y mercancías | NOM | Impacto moderado con análisis de impacto en el comercio | Bajo revisión de la COFEMER
Nota: Esta lista incluye AIR presentadas al 31 de octubre de 2017.
Fuente: Información proporcionada por la COFEMER.

Evaluaciones y revisiones ex post

Tras poner en marcha las medidas, los reguladores pueden aprovechar una variedad de herramientas para evaluar el uso que se da a sus instrumentos, su logro de los objetivos previstos, los efectos imprevistos y su relevancia habida cuenta de los posibles cambios en el contexto regulado. Desde esta perspectiva, México ha puesto algunos métodos a disposición de los reguladores, bajo los lineamientos y la vigilancia de la COFEMER. Además, la propia Comisión realiza diversos estudios de ciertos sectores específicos, para evaluar el marco regulatorio, en particular considerando los enfoques y métodos existentes en el ámbito internacional. Asimismo, revisiones esporádicas comisionadas por la Secretaría de Economía a organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) pueden ayudar a evaluar el marco regulatorio existente respecto a efectos específicos. Tal es el caso, por ejemplo, de la evaluación de competencia realizada con base en el Manual de la Competencia de la OCDE (véase, por ejemplo, (OECD, 2018[4])). Si bien varios ejemplos individuales muestran que los enfoques extranjeros y la guía, las reglas y normas internacionales se utilizan como referencia en los diversos métodos, el uso de las evaluaciones y revisiones ex post es aún ocasional, lo cual dificulta alcanzar un aprovechamiento constante de la experiencia internacional.

Evaluaciones ex post

Las evaluaciones ex post pueden representar un medio privilegiado para observar el impacto de una medida regulatoria tras su adopción, como las fricciones generadas en relación con el comercio y otros flujos internacionales, y para estimar los costos-beneficios de su posible desviación de la práctica internacional. Sin embargo, estas evaluaciones todavía no se emplean plenamente para este fin en México. Por un lado, siguen siendo una herramienta poco aprovechada que sólo se aplica con periodicidad a regulaciones técnicas para sopesar la necesidad de actualizarlas o no. Por otra parte, las evaluaciones realizadas únicamente consideran el entorno internacional cuando la propia regulación ha sido sujeta a análisis de impacto regulatorio ex ante y cuando se han incluido preguntas sobre aspectos internacionales en este contexto.

Se requiere realizar evaluaciones ex post de las NOMs cada cinco años (por lo menos) (art. 51, LFMN). Dichas evaluaciones no miden el impacto de la regulación, sino más bien sopesan si es o no necesario actualizar una determinada regulación. Además, los Comités Consultivos Nacionales de Normalización (CCNN) o la COFEMER pueden recomendar a un órgano regulatorio efectuar una evaluación ex post de la puesta en marcha, los efectos y el cumplimiento de una NOM dentro del año posterior a su entrada en vigor.

Por otra parte, la COFEMER ha establecido lineamientos sobre la evaluación ex post⁶ aplicables a regulaciones técnicas (NOMs) y regulaciones subordinadas, que con anterioridad se hayan sometido a análisis de impacto regulatorio ex ante. Sin embargo, en estos lineamientos, únicamente una pregunta se refiere a las prácticas internacionales.

Para identificar las posibles alternativas a la regulación, se pide a los reguladores que identifiquen las prácticas implantadas en otros países y/o recomendadas por organizaciones o asociaciones internacionales, para explicar la aplicabilidad de dichos enfoques en México, así como las razones por las cuales no se sustentaron. En el Recuadro ‎2.2 se describe un ejemplo de un procedimiento AIR en el cual se aborda este aspecto.

En el análisis de impacto regulatorio, se pregunta a los reguladores cuáles son los efectos genuinos que la regulación ha causado en los consumidores y el comercio, y, en particular en los precios, la calidad y la disponibilidad de bienes y servicios. No obstante, esta pregunta no se refiere específicamente al comercio internacional. Ello contrasta con los efectos en el entorno internacional y el comercio contemplados en los análisis de impacto regulatorio ex ante, y no aprovecha la base de información recopilada al llevar a cabo los análisis mencionados.

Recuadro ‎2.2. Consideraciones internacionales en la evaluación ex post

Norma Oficial Mexicana, Dispositivos de seguridad esenciales en vehículos nuevos – Especificaciones de seguridad (NOM-194-SCFI-2015)

La Secretaría de Economía, por medio de su Dirección General de Normas (DGN), desarrolló una NOM que se refiere a los requisitos para dispositivos de seguridad esenciales en vehículos automotores nuevos, y en noviembre de 2014 la sometió a un análisis ex ante de alto impacto con análisis de riesgos y de impacto en la competencia.

En respuesta a la pregunta sobre los enfoques regulatorios en países extranjeros, el órgano regulador abordó regulaciones similares aplicadas en Estados Unidos y en la Unión Europea referentes a la seguridad en vehículos automotores. Para justificar la adopción de una postura distinta con respecto a estas dos regulaciones, el regulador presentó el contexto específico que diferencia a México de otros países, principalmente como un importante exportador de partes y vehículos automotores, y debido a la falta de regulaciones previas relativas a la seguridad en estos vehículos.¹

En su dictamen sobre la evaluación ex post, la COFEMER no se pronunció en lo referente a los enfoques alternativos adoptados en países extranjeros, pero recomendó en particular que el órgano regulador considerara si es pertinente incluir varios requisitos de seguridad previstos por la Organización Mundial de la Salud.²

1. www.cofemersimir.gob.mx/mirs/44249.

2. www.cofemersimir.gob.mx/expediente/21179/emitido/47768/COFEME.

En la práctica, rara vez se realizan evaluaciones ex post, tanto para regulaciones técnicas (NOMs) como para regulaciones subordinadas. En relación con la regulación técnica, la obligación de efectuar una evaluación ex post a cinco años representa, ya en la práctica, una decisión tomada por los CCNN de actualizar, mantener o rechazar una determinada NOM sin una medición detallada de sus efectos durante su aplicación. En cuanto a las regulaciones subordinadas en general, hasta la fecha se han realizado cinco evaluaciones ex post, una relativa a regulación subordinada y cuatro a regulaciones técnicas.⁷ En esta ocasión se integraron aspectos internacionales, tanto por parte del regulador en su evaluación, como por la COFEMER en su dictamen sobre esta última (véase el Recuadro ‎2.2).

Estudios diagnósticos del marco regulatorio actual

Aparte de los procedimientos de evaluación ex post, la COFEMER tiene facultades para llevar a cabo estudios sobre el marco regulatorio nacional y emitir propuestas de reforma con base en sus conclusiones (art. 69-E I, LFPA). En años recientes, la Comisión ha realizado cerca de 40 estudios para analizar el marco regulatorio vigente en diferentes sectores, con el fin de promover opciones de mejora regulatoria.⁸ En algunos de ellos el contexto internacional se toma como una referencia para identificar las posibilidades de reforma.

Por ejemplo, en un estudio de 2017, al contemplar una posible revisión del marco regulatorio mexicano relativo al comercio electrónico, la COFEMER examinó el marco actual aplicable en México, Estados Unidos y Canadá. Además, aportó una panorámica de foros internacionales pertinentes con políticas aplicables al comercio electrónico, como la OCDE, la OMC, la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional, así como el capítulo sobre comercio electrónico del Acuerdo de Asociación Transpacífico.⁹ El estudio ayudó a identificar áreas por atender para mejorar el marco mexicano de comercio electrónico y generó conclusiones generales que, entre otras cosas, recomendaron entablar la cooperación internacional con otros gobiernos, en específico relacionada con el desarrollo de un ciberespacio abierto y seguro para ganar la confianza de los consumidores, así como armonizar las medidas fronterizas entre Canadá, México y Estados Unidos para facilitar el comercio electrónico de bienes en América del Norte.

Información y participación de actores extranjeros

México cuenta con varios medios para informar y obtener retroalimentación de partes interesadas extranjeras sobre sus proyectos de regulación, tanto en el nivel nacional como en el internacional, mediante notificaciones a los socios comerciales y a la OMC en materia de OTC y MFS. Algunos de estos medios son la publicación periódica de agendas de planeación anticipada para las NOMs, corregulación sistemática al desarrollar las NOMs, consultas sobre la AIR para todas las regulaciones subordinadas y grupos de trabajo multiactores ocasionales para las regulaciones subordinadas. De manera destacada, todos los proyectos de regulación disponibles en el sitio web de la COFEMER incluyen un resumen en inglés, una iniciativa clave para asegurar la difusión internacional, elementos excepcionales en estos momentos en los países de la OCDE (Gráfica 1.5). Por consiguiente, los posibles medios para recibir opiniones del extranjero sobre la regulación son importantes.

Al mismo tiempo, los procedimientos para recibir dicha retroalimentación son fragmentados y hay una apertura desequilibrada para con las partes interesadas extranjeras entre ellos. En consecuencia, los diferentes medios para que las partes interesadas extranjeras verdaderamente sean escuchadas no son eficaces de una manera equilibrada. Sin un seguimiento general de todas las partes interesadas extranjeras consultadas, es difícil identificar los beneficios de estos diferentes procedimientos. En la práctica, la evidencia sugiere que los insumos de partes interesadas extranjeras se reciben de manera sistemática a través de los procedimientos de notificación de la OMC, y en menor medida por la vía de los procedimientos de participación de actores nacionales. Por consiguiente, las opiniones recibidas del extranjero se refieren sobre todo a los efectos de las regulaciones en el comercio.

Planeación anticipada

Las herramientas de planeación anticipada proporcionan una base para informar a las partes interesadas sobre futuras regulaciones, con lo que se asegura la previsibilidad del marco regulatorio. Son también una oportunidad de informar a los actores sobre futuras consultas, poniéndolos al tanto de las oportunidades a su disposición para presentar sus opiniones.

Esta transparencia respecto a las posibles agendas es útil para los socios comerciales. En efecto, en el acuerdo OTC de la OMC, por ejemplo, se requiere que los miembros de la OMC desarrollen una regulación técnica o un procedimiento de evaluación de la conformidad que no se base en estándares internacionales y que tenga un efecto importante en el comercio:

“…anunciarán mediante un aviso en una publicación, en una etapa convenientemente temprana, de modo que pueda llegar a conocimiento de las partes interesadas de los demás miembros, que proyectan introducir un determinado reglamento técnico” (art. 2.9.1. del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio)¹⁰

De conformidad con sus obligaciones relativas al Acuerdo OTC, México desarrolló una herramienta de planeación anticipada publicada en su diario oficial y específica para las NOMs y las NMXs. Se trata del primer paso en el desarrollo de dichas normas. El Programa Nacional de Normalización (PNN) es el instrumento de planeación, coordinación e información sobre la elaboración de regulaciones y normas técnicas emanadas de los sectores público y privado (art. 55 del reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, LFMN). El PNN incluye la lista de NOMS y NMXs que se formularán, actualizarán, modificarán o cancelarán, junto con un objetivo para cada norma, así como un calendario de trabajo. Tiene también un suplemento en el que los reguladores pueden incorporar nuevas propuestas para su aprobación y publicación en agosto (arts. 55-58, Reglamento de la LFMN).

El PNN es preparado por la Secretaría de Economía y publicado en el Diario Oficial de la Federación una vez al año (puede también emitirse un suplemento a mitad del año) para efectos informativos. Por consiguiente, México designó ante el Comité OTC de la OMC al Diario Oficial como la fuente para encontrar las regulaciones y normas técnicas planeadas (en el marco del PNN), así como los textos aprobados. Bajo su iniciativa, México es el único miembro de la OMC en circular su PNN como documento de la OMC a todos los miembros de esta, con lo que rebasa las obligaciones pactadas en el Acuerdo OTC y las recomendaciones del comité. Con ello el instrumento adquiere una considerable visibilidad y puede servir como referencia para consultas iniciales, incluso con partes interesadas extranjeras.

Recuadro ‎2.3. Planeación anticipada en la Unión Europea

La Comisión Europea aprovecha la oportunidad de la publicación de su programa de trabajo para informar a las partes interesadas sobre regulaciones venideras y su posible impacto. El programa de trabajo de la Comisión Europea establece las acciones generales planeadas para los próximos 12 meses. En algunas medidas específicas, la Comisión publica los conceptos iniciales para leyes nuevas o para planes de evaluación de leyes individuales y controles de funcionamiento eficaz. Las acciones propuestas se presentan en documentos llamados hojas de ruta y evaluaciones del impacto inicial, en los que se solicita la opinión pública. Estos documentos usualmente contienen una sección llamada “Consulta a ciudadanos y partes interesadas”, donde la CE informa cómo o qué clase de interesados fueron o serán consultados.

La evaluación del impacto inicial en particular proporciona una perspectiva preliminar de los objetivos de política pública, las diferentes soluciones y las evaluaciones iniciales de sus posibles impactos. Por tanto, ofrece a los interesados la oportunidad de aportar retroalimentación sobre estos elementos en las etapas tempranas de desarrollo de legislación antes de preparar un análisis de impacto regulatorio (AIR) completo.

Fuente: https://ec.europa.eu/info/strategy/strategy-documents_en.

Respecto a la regulación subordinada, los reguladores requieren emprender dos programas de mejora regulatoria cada dos años, con fines de simplificación. Los programas están sujetos al control de la COFEMER y requieren que los reguladores establezcan diversas regulaciones y/o procedimientos administrativos que se prevé crear, modificar o derogar. Las propuestas del programa de mejora regulatoria se publican sólo durante la etapa de consulta pública. Al terminar esta, la COFEMER revisa los programas y hace comentarios a los cuales deberán responder los reguladores. Los programas finales de mejora regulatoria se utilizan para vigilancia o compromisos internos. La COFEMER, junto con la Secretaría de la Función Pública, evalúa los avances internos, los cuales se publican en el informe anual de la COFEMER.

La Ley General de Mejora Regulatoria incluye una propuesta de poner en marcha una nueva agenda de planeación anticipada obligatoria para todas las regulaciones subordinadas. Los reguladores estarán obligados a presentar su agenda durante los primeros cinco días de mayo y de noviembre de cada año. La agenda regulatoria propuesta se someterá a consulta pública por un periodo mínimo de 20 días (cfr. artículos 11 y 64).

Procedimientos de consulta a partes interesadas nacionales sobre regulaciones subordinadas y “corregulación” de NOMs

México cuenta con diferentes medios de consulta a partes interesadas durante el proceso de desarrollo de regulaciones subordinadas, regulaciones técnicas o ambas (véase el Recuadro ‎2.4).

Se dispone de un procedimiento de consulta general aplicable a todas las regulaciones que atraviesan por una evaluación de calidad regulatoria coordinada por la COFEMER. Cualquier parte interesada puede participar en este proceso de consulta pública, sea cual sea su nacionalidad. Se considera por igual a partes interesadas extranjeras y nacionales. Sin embargo, para facilitar la participación de un mayor número de actores extranjeros, México es uno de los pocos países de la OCDE que elabora resúmenes en inglés de todos sus proyectos de regulación; únicamente otros dos países ofrecen textos traducidos de sus regulaciones subordinadas (OECD, 2018[2]). Todas las regulaciones disponibles en el sitio web de la COFEMER se acompañan de un resumen en inglés.

El proceso de consulta seguido al establecer NOMs tiene dos niveles de participación más. El primero corresponde a la “corregulación” con representantes de la industria, la sociedad, la academia e incluso los consumidores durante las etapas iniciales de preparación de la propuesta en el marco de los Comités Consultivos Nacionales de Normalización. En principio, dicho procedimiento no está abierto a la participación de actores extranjeros. El segundo es un periodo obligatorio de consulta de 60 días posterior a la publicación de la propuesta en el Diario Oficial. Dado el carácter público de dicho instrumento, los comentarios emitidos a lo largo del periodo de consulta de 60 días podrán provenir de cualquier interesado, incluso de actores extranjeros. En este caso no se trata de una iniciativa específica para involucrar a partes interesadas extranjeras.

Recuadro ‎2.4. Consulta individual para regulación subordinada y consulta triple para NOMs

(1) Aportación de los actores interesados a todas las regulaciones subordinadas y NOMs

Todas las regulaciones subordinadas y NOMs se someten a consulta pública como parte integral del proceso de la AIR. Tan pronto como la COFEMER recibe un anteproyecto de regulación, y su AIR correspondiente, ambos se someten a una consulta pública, hasta la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la regulación definitiva. Asimismo, el proyecto regulatorio puede darse a conocer en el sitio web de la secretaría u órgano regulador. La calidad es garantizada por la COFEMER, que considera y publica los comentarios y la retroalimentación de las partes interesadas, y presenta un dictamen final sobre la AIR.

En la práctica, más allá de este procedimiento, los reguladores pueden elegir por iniciativa propia consultar con las partes interesadas en etapas tempranas de la elaboración. Para verificar si deciden hacerlo, el cuestionario de la AIR incluye una sección para verificar la conducta de consultas previas. A los reguladores se les pide que indiquen, entre otros, qué medios utilizaron para llevar a cabo consultas con los interesados, y particularmente si se consultó a autoridades de países extranjeros u organizaciones internacionales (pregunta 18).

(2) Procesos adicionales de participación de los actores interesados para las NOMs

El proceso de desarrollo de una NOM abre varias oportunidades para interactuar con los actores. Estos son consultados durante la elaboración de la NOM y después de la publicación del anteproyecto en el Diario Oficial de la Federación, de la manera siguiente:

Los reguladores que desarrollan las NOMs deben hacerlo dentro del marco de los Comités Consultivos Nacionales de Normalización (CCNN). Estos comités están a su vez compuestos por partes interesadas privadas, así como por representantes de los ámbitos social, académico y del consumidor.

Cuando se publica el anteproyecto de una NOM en el Diario Oficial de la Federación. Esta publicación abre un periodo de consulta de 60 días. Después de este, cada CCNN analiza los comentarios recibidos y los responde. Las respuestas también se publican en el Diario Oficial de la Federación. Después de la consulta, la NOM final se publica en el Diario Oficial de la Federación. Este proceso es supervisado por la Secretaría de Economía.

Más allá de estos procedimientos, los reguladores pueden recibir retroalimentación de partes interesadas extranjeras o de otros países a través del proceso de notificación de la OMC.

Participación de actores interesados mediante procedimientos de notificación en materia de comercio

México se destaca por sus bien desarrollados procedimientos internos para asegurar que se expidan notificaciones a la OMC y a miembros de tratados de libre comercio (TLC), las cuales se incorporan en su agenda interna de mejora regulatoria. La reciente reforma del sistema AIR que implementó la AIR con análisis de impacto en el comercio refuerza aún más este proceso, asegurando que haya alertas sistemáticas respecto a nuevas regulaciones relacionadas con el comercio para de esta manera institucionalizar la identificación de regulaciones técnicas para informar a la OMC o a socios de México en tratados de libre comercio (TLC).

Procedimientos internos de México para enviar notificaciones a la OMC y a socios de México en otros Tratados de Libre Comercio (TLC)

En México, las notificaciones a la OMC o a socios de México en tratados de libre comercio (TLC) son responsabilidad de la Secretaría de Economía (SE). La Dirección General de Reglas de Comercio Internacional (DGRCI), perteneciente a la Subsecretaría de Comercio Exterior de la SE, se encarga de negociar y poner en marcha los acuerdos comerciales firmados por México. A la Dirección General de Normas (DGN), adscrita a la Subsecretaría de Competitividad y Normatividad de la Secretaría de Economía, se le nombró como la autoridad encargada de las notificaciones y consultas sobre los acuerdos MFS y OTC.¹¹ Por tanto, ambas autoridades de la SE están estrechamente vinculadas con el proceso de notificaciones a la OMC y a socios de México en tratados de libre comercio (TLC).

En la práctica, la DGN y la DGRCI revisan el Diario Oficial para identificar todas las regulaciones con posible incidencia en el comercio. Deciden notificar acerca de ellas, sean o no significativos los efectos previstos, y cumplan o no con los estándares internacionales. En particular, notifican de manera automática sobre todas las NOMs pues el solo hecho de que sean regulaciones técnicas implica que influirán en el comercio.

Pese a esta práctica, se creó un procedimiento específico para asegurar la coordinación previa a las notificaciones y prevenir que cualquier regulación con efectos en el comercio pase inadvertida. Desde la reforma al proceso de la AIR realizada en 2016, la COFEMER participa de manera importante en la identificación de medidas regulatorias propuestas con impacto en el comercio. Con base en los nuevos filtros en materia de comercio incorporados al proceso de la AIR en 2016, la COFEMER puede enviar sistemáticamente una alerta a la Secretaría de Economía (mediante la DGN y/o la DGRCI) sobre nuevos proyectos regulatorios (anteproyectos) que quizá sea necesario dar a conocer a la OMC, así como a otros socios comerciales específicos en virtud de TLC bilaterales o regionales.¹²

Esta alerta tiene lugar en la etapa del filtro de comercio exterior y pone en marcha un procedimiento paralelo a la implementación de la AIR, como se refleja en azul en la Gráfica ‎2.1. Dependiendo de si la medida puede incidir en el comercio y si es necesario analizarla más, o si tiene un claro impacto en el comercio, el enfoque adoptado difiere ligeramente.

Cuando el órgano regulador contesta de manera positiva una de las preguntas 4-9 del filtro de comercio, el efecto de la medida se considera incierto: la COFEMER solicita a la DGRCI que determine si la regulación cumple con las obligaciones del acuerdo comercial y si debe notificarse sobre ella. La DGRCI cuenta con siete días para evaluar el criterio en el caso de una AIR de impacto moderado, y 20 días cuando se trata de una de alto impacto. Al elaborar los proyectos de regulaciones, la DGRCI no tiene una metodología específica para estimar el impacto que el anteproyecto pueda ejercer sobre el comercio. Este se detecta caso por caso, con base en información proporcionada por los reguladores y cuando quedan dudas sobre la importancia de un efecto en el comercio, la DGRCI recomienda la notificación. Si, por el contrario, decide que la regulación tiene un impacto comercial significativo y se desvía de los estándares internacionales, manda un comunicado oficial al regulador, con copia para la COFEMER, solicitando que se ponga en contacto con la DGN para garantizar que se notifique al respecto a la OMC y/o a socios de México en tratados de libre comercio (TLC).

Si el órgano regulador responde de manera positiva a todas las preguntas 4-9 del filtro de comercio, se corrobora el efecto comercial del criterio: la COFEMER alerta directamente al regulador de la necesidad de notificar sobre este, enviando copia a la DGRCI, y los alienta a comunicarse con la DGN. Si se notifica sobre la regulación a la OMC y/o a socios de México en tratados de libre comercio (TLC), la COFEMER adjuntará a la AIR la resolución de la Secretaría de Economía para fines de transparencia.

Gráfica ‎2.1. Notificaciones a la OMC incorporadas en el procedimiento de la AIR en México

Nota: Las etapas reflejadas en azul describen los pasos específicos que se siguen para asegurar que se envíen notificaciones a la OMC. Se llevan a cabo en paralelo a la realización normal de la AIR por parte del órgano regulador (mostrado en gris).

Fuente: Desarrollada por el autor con base en información proporcionada por la COFEMER, la DGRCI y la DGN

Notificar regulaciones mexicanas a la OMC permite a otros miembros de dicha Organización emitir comentarios acerca de ellas. En la práctica, la naturaleza pública de las notificaciones favorece que las partes interesadas de otros miembros de la OMC presenten también sus opiniones; asimismo, se cuenta con mecanismos específicos de alerta para facilitar el acceso a notificaciones por parte de actores interesados a nivel mundial.¹³ Los comentarios recibidos de actores extranjeros sobre las notificaciones a la OMC no atraviesan por el proceso regular de participación de actores controlado por la COFEMER. Son revisados por la DGN, la cual los comparte con las autoridades reguladoras pertinentes.

Por otra parte, México tiene también procedimientos internos en funcionamiento para coordinar los comentarios sobre medidas regulatorias adoptadas en el extranjero notificadas a la OMC por otros de sus miembros. Todas las notificaciones a los Comités de OTC y MFS son recibidas por la DGN y por la DGRCI, quienes las comparten con representantes de la industria en el marco de Comités espejo especiales de MFS y OTC establecidos en el ámbito nacional, y gestionados por la Secretaría de Economía. Si dichos Comités expresan interés en el criterio, corresponderá a la DGRCI transmitir los comentarios a la contraparte extranjera, bien sea de manera bilateral o mediante un planteamiento de preocupaciones comerciales específicas ante el Comité de la OMC competente. Los comentarios pueden incluir una solicitud de mayor información sobre el criterio, la solicitud de un retraso adicional antes de ponerlo en marcha, o la manifestación de un aspecto relacionado específicamente con sus posibles efectos en el comercio.

Prácticas de notificación a la OMC en México

Las notificaciones de proyectos de regulaciones a los foros internacionales pueden informar a partes interesadas y gobiernos extranjeros de la existencia de nuevas propuestas. Este es el caso particular del marco de transparencia establecido en el seno de la Organización Mundial del Comercio, de conformidad con los acuerdos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC) y sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MFS). Ambos instrumentos requieren que los miembros de la OMC notifiquen a otros miembros de los proyectos de regulaciones obligatorias que pueden tener un efecto importante en el comercio y no estén basados en estándares internacionales. Además, los Comités MFS y OTC alientan a los miembros de la OMC a notificar sobre las medidas, aunque estas se basen en estándares internacionales (WTO, 2008[5]) (WTO, 2009[6]). De hecho, aun si se basan en estándares internacionales, no necesariamente son idénticas a estos y de todas maneras pueden incidir en el comercio internacional. La notificación deberá hacerse en una etapa temprana adecuada, cuando todavía puedan hacerse modificaciones y tomarse en cuenta los comentarios.¹⁴

Para cerciorarse de que dichas notificaciones se entreguen en la forma debida, en los Acuerdos MFS y OTC se requirió a los miembros de la OMC que nombraran a una sola autoridad gubernamental central como responsable de estas notificaciones.¹⁵ Estos procedimientos permiten centralizar la información acerca de los proyectos de regulaciones de todos los miembros de la OMC en una sola fuente de datos (el sitio web de la OMC), con lo que se facilita el acceso a los proyectos de regulaciones y a la información relacionada. En la práctica, los textos de los proyectos se presentan a las autoridades pertinentes de cada miembro de la OMC por medio del Secretariado de esta Organización. Una vez notificada la OMC, su Secretariado publica los proyectos en su sitio web y proporciona los datos de los puntos de contacto de todos los miembros de la Organización.¹⁶

En la práctica, México suele notificar activamente a la OMC acerca de la mayoría de sus medidas que afectan a sus socios comerciales, bien sea su efecto en el comercio significativo o no, y estén o no basadas en estándares internacionales. Hasta la fecha México ha presentado un total de 1046 notificaciones de medidas OTC desde 1995 y 516 de medidas MFS.¹⁷ Es uno de los miembros de la OMC que más notifica sobre regulaciones OTC y MFS (Gráfica ‎2.2 y Cuadro ‎2.3), lo cual ha hecho incluso desde antes de que se implementara la reforma sobre la nueva AIR con análisis de impacto en el comercio exterior, dirigida a incrementar el número de notificaciones a la OMC. Aún es pronto para evaluar si este nuevo procedimiento de AIR incidirá en el número de notificaciones enviadas por México a la OMC.

Gráfica ‎2.2. Los diez miembros que presentaron el mayor número de notificaciones al Comité OTC

1995-2016, y 2017

Nota: Los datos estadísticos para Israel son proporcionados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatus de los Altos del Golán, de Jerusalén Este y de los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.

Fuente: (WTO, 2018[7]), “Twenty-Third Annual Review of the Implementation and Operation of the TBT Agreement”, Note by the Secretariat, G/TBT/40, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/G/TBT/40.pdf, 12 March.

Cuadro ‎2.3. Miembros que han presentado el mayor número de notificaciones al Comité MFS desde 1995
Notificaciones regulares | Notificaciones de emergencia
Miembro | Número de notificaciones | Porcentaje del total | Miembro | Número de notificaciones | Porcentaje del total
Estados Unidos de América | 2,810 | 20% | Filipinas | 185 | 10%
Brasil | 1,213 | 9% | Albania | 166 | 9%
China | 1,162 | 8% | Nueva Zelanda | 116 | 7%
Canadá | 1,069 | 8% | Estados Unidos de América | 83 | 5%
Perú | 605 | 4% | Colombia | 76 | 4%
Corea, República de | 527 | 4% | Ucrania | 74 | 4%
Unión Europea | 523 | 4% | Unión Europea | 65 | 4%
Chile | 497 | 4% | Perú | 64 | 4%
Japón | 462 | 3% | Federación de Rusia | 62 | 3%
Nueva Zelanda | 426 | 3% | Arabia Saudita, Reino de | 58 | 3%
Taipéi Chino | 414 | 3% | Emiratos Árabes Unidos | 51 | 3%
Australia | 369 | 3% | Tailandia | 46 | 3%
México | 267 | 2% | Chile | 37 | 2%
Tailandia | 209 | 2% | México | 37 | 2%
Colombia | 188 | 1% | Australia | 32 | 2%
Fuente: Panorámica del nivel de implementación de las disposiciones en materia de transparencia del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MFS), 10 de octubre de 2016. G/SPS/GEN/804/Rev.9.

Los portales informativos de MFS¹⁸ y OTC¹⁹ incluyen el organismo responsable del proyecto de medida y, en algunos casos, cuando es distinto, el responsable de revisar los comentarios. En 2017, el organismo a cargo de la mayoría de las medidas MFS notificadas a la OMC era la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), que manejó 16 de las 18 notificaciones MFS enviadas. Una fue presentada por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y una se notificó sin especificar a una autoridad responsable.

Las autoridades relacionadas con las notificaciones sobre OTC están más diversificadas, debido al mayor alcance del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. En el Cuadro ‎2.4 se muestra a los organismos responsables de las notificaciones sobre OTC en 2017. El más citado es la Secretaría de Economía (con 10 notificaciones sobre OTC), sin precisar el organismo dentro de esta. La Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales se ubicaron en segundo lugar, con tres notificaciones cada una.

Cuadro ‎2.4. Notificaciones regulares sobre OTC presentadas por México a la OMC en 2017
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Organismo responsable | Número de notificaciones sobre OTC en 2017 (excluye adenda, fe de erratas y revisiones)
Secretaría de Economía | 10
Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos | 3
P/C [Punto de contacto] | 3
Secretaría de Comunicaciones y Transportes | 3
Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales | 3
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación | 2
Secretaría de Energía | 2
Secretaría de Salud | 2
Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias | 1
Comisión Reguladora de Energía | 1
Comités Consultivos Nacionales de Normalización de la Secretaría de Economía | 1
Instituto Federal de Telecomunicaciones | 1
Secretaría del Trabajo y Previsión Social | 1
Nota: Datos recabados en octubre de 2017.
Fuente: WTO TBT Information Management System, http://tbtims.wto.org/.

Potenciar la cooperación multilateral para el proceso nacional de elaboración de normatividad

Como complemento de los procedimientos de notificación que contemplan la consulta con partes interesadas extranjeras, los Comités OTC y MFS brindan la oportunidad de analizar los proyectos de regulaciones dentro de un contexto multilateral. Esto ayuda a mejorar la transparencia de las medidas y puede generar opiniones útiles sobre los efectos de las medidas percibidas por otros países.

Desde 2010, sólo se presentaron al Comité OTC dos planteamientos de preocupaciones comerciales (PPC) específicas ante el Comité OTC contra regulaciones mexicanas que no se notificaron (de un total de ocho PPC presentados contra regulaciones mexicanas).²⁰ En el Comité MFS, únicamente se presentaron tres planteamientos de preocupación contra regulaciones mexicanas desde 2010, aunque todos se relacionaban con medidas que aún no se notificaban a la OMC. No obstante, se trata de un pequeño número de preocupaciones planteadas contra regulaciones mexicanas, en comparación con las 238 presentadas en el mismo periodo de tiempo. Las autoridades de México parecen prevenir al máximo la presentación de PPC, manteniendo el mayor número posible de debates en el nivel bilateral.

México también utiliza activamente el marco de la OMC para presentar planteamientos de preocupaciones específicas respecto a regulaciones de otros países. Desde 1995 ha presentado 81 PPC ante el Comité OTC y 41 ante el Comité MFS, lo que representa 10-15% de todas las PPC. Si bien su participación resulta mucho menos activa que la de Estados Unidos o la Unión Europea (responsables respectivamente de 233 y 255 PPC ante el Comité OTC y de 175 y 212 ante el Comité MFS), se acerca a la actividad de Canadá (con 110 PPC ante el Comité OTC y 74 ante el Comité MFS). En general, México es uno de los 10 miembros de la OMC más activos en la presentación de preocupaciones ante ambos Comités (WTO, 2017).

Cuadro ‎2.5. Países cuyas regulaciones son más cuestionadas por México ante el Comité OTC
1995-2017
Miembro de la OMC | Número de PPC ante el Comité OTC
Unión Europea | 18
Ecuador | 10
Estados Unidos | 8
Brasil | 7
Colombia | 5
Corea | 4
Fuente: http://tbtims.wto.org/

Ante el Comité OTC, México plantea la mayor parte de sus preocupaciones referentes a la Unión Europea y Ecuador (Cuadro ‎2.5), aunque supuestamente son las regulaciones estadounidenses aquellas con más impacto comercial en el mercado mexicano. Esto sugiere que México y Estados Unidos pueden tener otros foros para debatir estos temas.

México también plantea más preocupaciones sobre regulaciones técnicas que procedimientos de evaluación de la conformidad, lo cual sugiere que los obstáculos comerciales que afectan a sus exportadores tienden a relacionarse más con las propias regulaciones extranjeras que con la evaluación de la conformidad. Esto se opone a la tendencia general observada en el Comité OTC, donde la mayoría de las preocupaciones presentadas atañen a procedimientos de evaluación de la conformidad (Karttunen and McDaniels, 2016[8]); ahora bien, también puede reflejar el hecho de que la falta de homologación de las regulaciones mexicanas con los estándares extranjeros e internacionales sigue siendo una preocupación clave para sus socios comerciales.

Notificaciones de México a otros acuerdos comerciales

Los acuerdos comerciales bilaterales y regionales proporcionan un medio adicional para que México participe de manera más directa con actores extranjeros. Hasta la fecha, parece que estas notificaciones se utilizan de manera semejante a las presentadas a la OMC y no hay evidencia específica que indique que se está entablando un diálogo más estrecho, pese a la relación más directa que los acuerdos comerciales bilaterales o regionales pueden implicar.

La mayoría de los acuerdos comerciales bilaterales y regionales de México contienen capítulos MFS y OTC, lo cual incluye obligaciones de hacer notificaciones. Eso permite aumentar el intercambio de información con integrantes de tratados de libre comercio (TLC), y operar en paralelo a las obligaciones de notificar a los Comités MFS y OTC de la OMC, sin remplazarlas. Algunas de estas obligaciones exigen notificar a la OMC (por ejemplo, la Alianza del Pacífico), pero la mayoría implica notificar directamente, bien sea por escrito o por vía electrónica, a la otra parte. En algunos casos se repite la misma obligación (por ejemplo, en el TLC México-Costa Rica y en el TLC México-Bolivia). En otros casos la obligación de notificar es más detallada, por ejemplo, con un rango más amplio o más específico de normas por notificar a los socios comerciales (por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio México-Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). Por último, varios acuerdos requieren abrir consultas por parte de los actores a actores pertenecientes a otro interlocutor (por ejemplo, el TLCAN México-Chile), o estipulan la creación de un Comité MFS o Comité OTC, lo que favorece un entorno especial para que las autoridades debatan sobre preocupaciones referentes a regulaciones notificadas directamente (por ejemplo, México-Nicaragua).

Adopción de instrumentos internacionales en regulaciones nacionales

Los instrumentos internacionales²¹ pueden servir como base para los reguladores al desarrollar una nueva regulación, a fin de mejorar su base de evidencias y armonizar los enfoques con otros países. En particular, usualmente se requiere que los reguladores adopten estándares internacionales voluntarios en las regulaciones nacionales, a fin de reducir innecesarios obstáculos al comercio al desarrollar nuevas regulaciones, en consonancia con las obligaciones para con la OMC.²² Adoptar estándares internacionales en la legislación nacional tiene un importante potencial de reducir costos del comercio internacional (OECD, 2017), y fomentar la competencia, al facilitar el acceso al mercado mexicano, incluso por parte de competidores extranjeros (OECD, 2018) (véase el Recuadro ‎2.5). Apoya la armonización de especificaciones técnicas de productos entre los mercados de exportación y puede también ayudar a homologar los procedimientos de evaluación de la conformidad entre los distintos países. Más allá de la reducción del costo comercial, los instrumentos internacionales pueden permitir a los reguladores adoptar reglas de vanguardia mejoradas a partir de la experiencia de otros reguladores al tratar con asuntos semejantes.

México cuenta con varias disposiciones que fomentan la adopción de estándares internacionales, la mayoría relacionadas con regulaciones y estándares técnicos (NOMs y NMXs). Si no hay estándares internacionales, se recomienda considerar estándares extranjeros, en particular los de dos grandes socios comerciales, Estados Unidos y la Unión Europea. Para apoyar a los reguladores en esta obligación, se elaboró un documento guía sobre cómo incorporar estándares internacionales en los estándares o regulaciones técnicos nacionales, y en la obligación legal se presentan algunos ejemplos de estándares internacionales y extranjeros. Sin embargo, en la práctica, sólo algunas de los estándares o regulaciones técnicas vigentes están realmente basadas en estándares internacionales.

A los reguladores se les alienta menos sistemáticamente a tomar en cuenta instrumentos internacionales o enfoques regulatorios de otras jurisdicciones al formular regulaciones subordinadas. Los instrumentos internacionales se consideran para regulaciones subordinadas (más allá de las NOMs) después de presentar un anteproyecto a la COFEMER, durante el proceso de la AIR. No hay muchas pruebas del uso real de los instrumentos o consideraciones internacionales de los marcos regulatorios extranjeros pertinentes en la regulación subordinada en general.

Recuadro ‎2.5. Cooperación Regulatoria Internacional (CRI) para mejorar la competencia

La cooperación regulatoria internacional apoya a los reguladores en el desarrollo de regulaciones eficaces y en el mejoramiento de la apertura y la eficiencia del mercado mexicano. La publicación (OECD, 2018[4]) incluye recomendaciones para mejorar la competencia, particularmente en el sector farmacéutico y en el de productos cárnicos. Algunas conllevan el mejoramiento de las prácticas de CRI, como los ejemplos presentados a continuación.

Adopción de estándares internacionales en las NOMs y las NMXs sobre productos cárnicos y en el sector farmacéutico

La falta de homologación con estándares internacionales —sea parcial o total— puede dificultar el acceso de competidores extranjeros al mercado mexicano, así como el acceso de productores mexicanos a mercados extranjeros.

En (OECD, 2018[4]) se recomienda que 27 NOMs y una NMX concernientes a los productos cárnicos y 10 NOMs concernientes al sector farmacéuticos se armonicen con estándares internacionales.¹ Entrevistas con participantes de la industria revelaron que algunas prácticas actuales tal vez ya estén homologadas con estos estándares, lo cual facilitaría en gran medida la transición, pero puede haber confusión entre los participantes del mercado si el texto legal no se actualiza. Las NOMs y las NMXs también podrían contener comentarios cuando no existen estándares o mejores prácticas internacionales.

Eliminar los requisitos de doble autorización para la importación de animales y sus productos y subproductos a través de acuerdos de reconocimiento mutuo:

Los animales, sus productos y subproductos, deben proceder de establecimientos autorizados dentro de países autorizados. Para que un país extranjero esté autorizado, es necesario que la SAGARPA reconozca que sus servicios veterinarios siguen estándares de trabajo al menos equivalentes a los vigentes en México. Además, la SAGARPA debe autorizar e inspeccionar establecimientos en países extranjeros, lo que puede parecer un obstáculo adicional innecesario para la entrada de productores extranjeros.

En (OECD, 2018[4]) se recomienda que se elimine la autorización adicional de establecimientos. Sin embargo, esto deberá basarse en acuerdos bilaterales con países cuyas autoridades sanitarias eliminen los requisitos adicionales de autorización a exportadores mexicanos. En estos acuerdos bilaterales, las autoridades sanitarias de cada país garantizarán la calidad de todos los establecimientos exportadores y de sus productos dentro de su jurisdicción.

Reconocimiento de resultados de pruebas de estudios de intercambiabilidad de medicamentos genéricos realizadas fuera del país por sistemas equivalentes de control:

Cuando se introduce un nuevo medicamento genérico al mercado mexicano, es necesario realizar pruebas para determinar si este produce un efecto similar al producto de referencia, conocidas como pruebas de intercambiabilidad. Las pruebas deberán hacerse en territorio mexicano por terceros autorizados con una muestra de población mexicana, aunque se hayan efectuado estudios similares en el extranjero. Este requisito puede imponer costos adicionales innecesarios a las compañías farmacéuticas que operan fuera del país y desalentar la venta de medicamentos genéricos en México.

La OCDE recomienda eliminar el requisito para las empresas farmacéuticas de llevar a cabo pruebas con habitantes y en el territorio mexicanos, y aceptar los estudios de intercambiabilidad aceptados por autoridades extranjeras, siempre y cuando sus sistemas de control se consideren al menos equivalentes a los mexicanos. La COFEPRIS deberá reconocer a estas autoridades (así como reconoce a ocho autoridades extranjeras para la expedición de certificados de Buenas Prácticas de Producción). Sólo en casos excepcionales, para los cuales tendrá que haber lineamientos, la Secretaría de Salud deberá ordenar pruebas adicionales con la población mexicana.

1. Véase la lista completa de NOMS y NMXs por homologar (OECD, 2018[4]).

Tomar en cuenta instrumentos internacionales en la elaboración de regulaciones nacionales

Los instrumentos internacionales se consideran en varias etapas del proceso regulatorio mexicano, aunque de forma distinta dependiendo de las herramientas regulatorias de que se trate. Por ley, es conveniente considerar estándares internacionales de manera sistemática en la etapa de elaboración de regulaciones y estándares técnicos. En consecuencia, a los reguladores que desarrollan regulaciones y estándares técnicas se les requiere tomar en cuenta estándares internacionales en una etapa inicial y, por tanto, tienen un incentivo más fuerte para elegir enfoques regulatorios compatibles con instrumentos internacionales. Para las regulaciones subordinadas en general, el requisito de considerar instrumentos internacionales es mucho menos sistemático. Se hace presente durante el proceso de la AIR y sólo si el proyecto de regulación se somete a ciertos tipos de procedimientos AIR.

Para que los estándares internacionales puedan aplicarse en México, tienen que incorporarse en el marco regulatorio nacional mediante una regulación o estándar técnico (NOM o NMX) y, por tanto, atravesar por el proceso regulatorio mexicano. Sin embargo, la ley no presenta la forma específica en que los estándares internacionales tienen que adoptarse o incorporarse en la legislación nacional. Se brinda a los reguladores orientación sobre las distintas formas en que pueden adoptarlos:23

Reimpresión (reproducción): el estándar internacional se adopta como NOM o como NMX al reimprimir directamente el estándar original, por ejemplo con una fotografía, una imagen de escáner o un archivo electrónico. Esto no excluye que el criterio mexicano contenga una introducción, que se traduzca al español, que se le asigne un título diferente, que sufra modificaciones técnicas o cambios editoriales menores, o que se anexe material informativo adicional.

Traducción (con o sin reproducción del estándar internacional original): el estándar internacional puede publicarse en español o en ambos idiomas pertinentes.

Reformulación: si el estándar internacional no se adopta mediante reproducción o traducción, se le considera para reformulación.

Los reguladores tienen libertad para elegir la manera de adoptar un estándar internacional. Se les alienta a adoptarlo por “reimpresión”. Se les desalienta a reformularlo, pues en este caso es más difícil establecer el nivel de conformidad con el estándar internacional.

Al desarrollar regulaciones y estándares técnicos, en el marco de la LFMN, se requiere a los reguladores considerar de manera sistemática los estándares internacionales:

Las regulaciones técnicas mexicanas (NOMs) deben formularse tomando en cuenta estándares y directrices internacionales. Al hacerlo, los reguladores deberán indicar el nivel en que se cumplen estos estándares y directrices internacionales, y los estándares mexicanas usados como base para su elaboración (art. 41 VI, LFMN). Por consiguiente, las NOMs deben especificar si la regulación es idéntica, equivalente o no equivalente²⁴ y el capítulo Bibliografía de la NOM deberá incluir los estándares y directrices extranjeros que se consideraron para desarrollarla (art. 28, reglamento de la LFMN). Además, cada NOM tiene una referencia sobre la “clasificación internacional de estándares”, que ayuda a facilitar el entendimiento de las regulaciones técnicas mexicanas en el extranjero.²⁵ Cuando los estándares internacionales no constituyan un medio eficiente o adecuado para cumplir los objetivos de la NOM, el regulador tendrá que comunicarlo a la Secretaría de Economía antes de su publicación (art. 44, LMFN).

Los estándares mexicanos voluntarias (NMXs), en su formulación, deben “…tomar como base las normas internacionales, salvo que las mismas sean ineficaces o inadecuadas para alcanzar los objetivos deseados y ello esté debidamente justificado” (art. 51-A.II, LFMN).

Por último, las leyes que rigen el mandato de los reguladores específicos también reiteran la obligación de adoptar estándares internacionales al formular regulaciones técnicas. Por ejemplo, en el artículo 6.I.a, la ley ASEA establece que, al regular asuntos de seguridad operativa e industrial, la ASEA tendría que asegurar la adopción y la observancia de los mejores estándares técnicos nacionales e internacionales.

La DGN vigila las referencias a estándares extranjeros e internacionales en las regulaciones (NOMs) y estándares (NMXs) técnicas, y puede recurrir a los reguladores de no tener referencia algún estándar internacional actual. En la práctica, la DGN puede ser informada de los estándares internacionales exigentes por el sector privado. La DGN puede también volver al regulador si surge algún conflicto con el estándar usado como referencia. Por ejemplo, examina si esta toma en cuenta el estándar referido como estándar internacional, y si puede servir como base para la NOM o la NMX.

En cambio, no se requiere de manera sistemática a los reguladores que consideren instrumentos internacionales pertinentes (estándares o de otro tipo) al elaborar nuevas regulaciones primarias y subordinadas. Sin embargo, deben tomarse en cuenta como parte del proceso de la AIR en el caso de la de alto impacto. De hecho, a los reguladores se les requiere identificar estándares internacionales y extranjeros pertinentes al realizar la AIR, con el fin de estimar el impacto de la regulación o contemplar alternativas a esta. Dicha obligación es semejante a la práctica en Australia, donde el Best Practice Regulation Handbook (Manual de Mejores Prácticas de Regulación) recomienda que una Manifestación de Impacto Regulatorio deberá “documentar cualquier estándar internacional pertinente y, si la regulación propuesta difiere de este, identificar las implicaciones y justificar las variaciones”.²⁶

Instrumentos internacionales pertinentes

Las disposiciones legales no ofrecen una definición clara o un conjunto de criterios para determinar la pertinencia de los estándares internacionales para fines de la LFMN o la LFPA en el proceso de elaboración de regulaciones técnicas (NOM) y regulaciones subordinadas. Se incluyen diversos ejemplos para guiarlos al considerar estándares internacionales y, de ser apropiado, se les alienta también a considerar estándares extranjeros.

En 2015 se desarrolló un estándar (NMX) sobre la adopción de estándares internacionales en las NOMs y las NMXs,²⁷ basada en un estándar ISO pertinente.²⁸ En particular, esta NMX define las diferentes intensidades de cumplimiento de estándares internacionales (idéntica, modificada, no equivalente), las cuales deberán especificarse al presentar la NOM o la NMX y seguir estando disponible al público en el texto adoptado.

La LFMN define a los estándares internacionales como:

“Norma o lineamiento internacional: la norma, lineamiento o documento normativo que emite un organismo internacional de normalización u otro organismo internacional relacionado con la materia, reconocido por el gobierno mexicano en los términos del derecho internacional” (artículo 3, fracción X-A).

Esta definición es amplia y parece ir más allá de los estándares técnicos. De hecho, no limita a las organizaciones internacionales de normalización a ser organismos públicos o privados u organismos con ciertas estructuras de gobernanza. La LFMN sí establece que se proporcionen mayores detalles para ayudar a los reguladores a encontrar estándares internacionales pertinentes (art. 39, LFMN). Por su parte, la DGN elaboró una lista con 17 entidades definidas como organizaciones internacionales de normalización “reconocidas por el gobierno mexicano”.²⁹ Además, se dispone de una base de datos electrónicas en la que pueden realizarse búsquedas relativas a NOM y NMX (SINEC). El mismo sitio web incluye enlaces con estándares desarrolladas por ISO.³⁰

Para las regulaciones subordinadas, las preguntas de los Lineamientos para regular la AIR incluyen algunos ejemplos de instrumentos internacionales que pueden considerarse. En particular, incluyen el Codex Alimentarius, IPPC, OIE, ISO, IEC o IMO, y organismos internacionales de control de exportaciones, como el Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies, o tratados de libre comercio en general.

También se mencionan estándares extranjeros como modelos pertinentes para los reguladores en los Lineamientos con el fin de regular la AIR en lo referente a todas las regulaciones. El enfoque utilizado para identificar estándares útiles también se realiza caso por caso, según la materia de que se trate. También incluyen ejemplos generales, en particular de Estados Unidos, la Unión Europea y Japón. En particular, mencionan de manera explícita estándares desarrollados por la Comisión Europea, por los Underwriters Laboratories (UL), el American National Standards Institute (ANSI), ASTM International, Discipline Core Ideas (DCI), o Japanese Industrial Standards (JIS).

Uso de instrumentos internacionales en la práctica

La evidencia muestra que en la práctica el uso de instrumentos internacionales es aún limitado, aunque beneficioso en ciertos casos (Recuadro ‎2.6). Según datos de la DGN, 30% de las NMX y sólo 18% de las NOMs contienen una referencia a estándares internacionales o extranjeros.³¹ El 7% de las NOMs contienen una referencia parcial a estándares internacionales o extranjeros, y 11% adoptan los instrumentos internacionales de manera idéntica (véanse mayores detalles en la Gráfica ‎2.3). En concreto, ninguna regulación o estándar técnico mexicana ha “reproducido” por completo un estándar internacional como se define en NMX-Z-021, pues sobre la marcha siempre se añaden al texto ciertos elementos al adoptarlos para una NOM o una NMX.

Entre las 133 NOM que hacen referencia total o parcial a estándares internacionales, una gran mayoría se refieren a estándares ISO, seguidas de Codex Alimentarius, IEC, ICAO, UNECE y OIML (Gráfica ‎2.4). Las referencias a estándares extranjeros en las NOMs son más de carácter anecdótico, ya que, de hecho y según la LFMN, no es una obligación legal hacerlo. Sin embargo, en 16 casos se hace una referencia completa o parcial a estándares extranjeros; 13 se refieren a estándares estadounidenses; tres a estándares de la Unión Europea y una tiene que ver con un estándar de Nueva Zelanda (una se refiere a un estándar estadounidense y a una de la Unión Europea).

Recuadro ‎2.6. Ejemplos de NOMs que utilizan instrumentos internacionales

NOM-003-SCFI-2014 NOM-003-SCFI-2014, Productos eléctricos - especificaciones de seguridad

Esta regulación técnica se desarrolló con base en los aspectos de seguridad de los lineamientos internacionales de la Guía IEC 104:2010 de la Comisión Electrotécnica Nacional, Elaboración de las publicaciones de seguridad y utilización de las publicaciones básicas de seguridad y de las publicaciones de seguridad agrupadas. Por su parte, este estándar oficial mexicano se basa en otros estándares mexicanas preexistentes, que a su vez partieron de los estándares internacionales IEC 60335-1, IEC 60745-1, IEC 60974-1 e IEC 60598-1, respectivamente. La DGN estima que tal adopción ha contribuido a limitar la entrada al mercado de productos inseguros y a reducir los daños de elementos estacionales y eléctricos como descargas eléctricas e incendios.

NOM-010-SCFI-1994, Instrumentos de medición - Instrumentos para pesar de funcionamiento no automático - Requisitos técnicos y metrológicos

Esta regulación técnica se desarrolló con base en la Recomendación Internacional R-76-1 de la Organización Internacional de Metrología Legal (OIML). La DGN considera que el uso de esta Recomendación Internacional de la OIML ha ayudado a reducir los costos de especificación de requisitos de pesaje duplicados, que se estimó significaba pérdidas del orden de 300 millones de pesos antes de la adopción de la NOM.

La limitada referencia a instrumentos internacionales puede explicarse por la definición general, la falta de disponibilidad centralizada y la dificultad de acceder a los instrumentos internacionales existentes, así como por la limitada orientación sobre la identificación de instrumentos internacionales.

Gráfica ‎2.3. NOM basadas en estándares internacionales y extranjeros

Nota: El total no es equivalente a 100% ya que algunas NOMs se refieren tanto a estándares extranjeros e internacionales. El conjunto de datos no especifica el periodo de tiempo ni la reserva de instrumentos incluidos. Las NOMs más recientes listadas datan de 2017 y las más antiguas, de 1993.

Fuente: Datos proporcionados por la Dirección General de Normas.

Gráfica ‎2.4. Estándares internacionales a que se hace referencia en las NOMs

Nota: Basado en el mismo conjunto de datos que la Gráfica ‎2.3. Algunas NOM pueden referirse a estándares de varias organizaciones a la vez. Excluye referencias a estándares extranjeros.

Fuente: Datos proporcionados por la Dirección General de Normas.

En la práctica la información acerca de estándares internacionales y su consideración están descentralizadas. De facto, los reguladores siguen los avances en los estándares en su propia área. Por ejemplo, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) contempla estándares producidos no sólo por organizaciones intergubernamentales, como la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), sino también estándares producidos por organismos reguladores privados como ETSI,³² reconocidos como organización europea e estándares, o 3GPP,³³ emanados de la demanda industrial estadounidense. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes recurre en esencia a estándares desarrollados en el marco de la Organización Marítima Internacional y tiene una unidad especial encargada de vigilar la adopción de nuevos estándares internacionales en ese campo.

Algunos reguladores se informan acerca de estándares internacionales pertinentes sobre todo por medio de sus representantes ante la industria, quienes les informan de los beneficios de armonizar estándares mexicanos con los estándares internacionales. Por ejemplo, la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE) utiliza información que le proporciona la Cámara Nacional de Manufacturas Eléctricas (CANAME) o la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CANIETI) sobre estándares internacionales en el sector de eficiencia energética. La ASEA también se entera de estándares internacionales por medio del sector privado, en concreto de los CCNN establecidos para desarrollar NOMs sobre seguridad energética. En particular, dada su reciente creación, la ASEA desarrolló un enfoque pragmático a la identificación de estándares internacionales pertinentes, a partir de aquellos implantados por su industria (véase el Recuadro ‎2.7).

La DGN, como miembro de importantes organismos reguladores internacionales, tiene, en principio, acceso a todos estos estándares. Sin embargo, el modelo de negocios de la fijación de estándares internacional limita el alcance de la actividad que la DGN podría llevar a cabo al poner los estándares internacionales a disposición de los reguladores mexicanos. De hecho, debido a que muchos estándares se venden —y por consiguiente, no están disponibles al público—, la DGN no puede abrir el acceso a ellos. Más bien, comparte los estándares pertinentes con los reguladores, a su solicitud. No obstante, ello requiere que los reguladores conozcan ya de la existencia de un estándar en el área regulada.

Recuadro ‎2.7. Sistema de Administración de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y Protección al Medio Ambiente (SASISOPA) de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA)

La ASEA ha desarrollado un enfoque único para identificar estándares internacionales relevantes aplicados por la industria.

Antes de autorizar a compañías mexicanas a participar en cualesquiera actividades dentro del sector de hidrocarburos, la ASEA les requiere que presenten una solicitud de registro en el Sistema de Administración de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y Protección al Medio Ambiente (SASISOPA), que consta de 18 elementos en materia de seguridad industrial, seguridad operativa y de protección al medio ambiente. Al presentar la SASISOPA, las empresas deberán identificar e incorporar estándares y mejores prácticas internacionales, a fin de optimizar su desempeño. Si cumplen con los requisitos, la ASEA aprueba y da seguimiento a la implementación del Sistema, mediante verificaciones e inspecciones.

Por este medio, la ASEA identifica estándares extranjeros e internacionales pertinentes y construye una base de datos de referencia para el área de seguridad energética.

Fuente: www.bsee.gov/newsroom/latest-news/statements-and-releases/press-releases/us-mexico-regulators-workshop-convened (consultado el 2 de mayo de 2018).

Finalmente, algunas partes interesadas plantearon que la falta de versiones de estándares traducidas al español representa un reto para la incorporación de los estándares internacionales en la legislación nacional. A este respecto, cabe señalar que en 2006 se estableció en ISO, y bajo la presidencia de España, un Grupo de Gestión de Traducción especial para español. México es miembro de este grupo. El número de estándares traducidos es limitado, pero se elige sobre una base estratégica; lo determina el grupo en un programa de trabajo de un año (es decir, una lista de estándares que desean traducir, basada en las necesidades de mercado en sus países).

Referencias

[3] COFEMER (2017), Informe Anual de Desempeño - COFEMER, COFFEMER, Mexico, http://www.cofemer.gob.mx/docs-bin/dg/Informe_anual_2017.pdf.

[8] Karttunen, M. and D. McDaniels (2016), “Trade, Testing and Toasters: Conformity Assessment Procedures and the TBT Committee”, Journal of World Trade, Vol. 50/3.

[4] OECD (2018), OECD Competition Assessment Reviews: Mexico, OECD Competition Assessment Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264288218-en.

[2] OECD (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/g2g90cb3-en.

[1] OECD (2017), International Regulatory Co-operation and Trade: Understanding the Trade Costs of Regulatory Divergence and the Remedies, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264275942-en.

[9] OECD (Forthcoming), Standard-Setting and Competition in Mexico: A Secretariat Report, OECD, Paris.

[7] WTO (2018), Twenty-Third Annual Review of the Implementation and Operation of the TBT Agreement, Note by the Secretariat, G/TBT/40, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/G/TBT/40.pdf.

[6] WTO (2009), Fifth Triennial Review of the Operation and Implementation of the Agreement on Technical Barriers to Trade Under Article 15.4. G/TBT/26.

[5] WTO (2008), Recommended Procedures for Implementing the Transparency Obligations of the SPS Agreement (Article 7), G/SPS/7/Rev.2.

Notas

 1.  Para obtener más información sobre las disciplinas de mejora regulatoria que aplican a las NMX y aquellas que no aplican, véase (OECD, Forthcoming[9]), p. 58.

 2.  De conformidad con el Acuerdo Presidencial sobre la emisión de nuevas regulaciones, que abroga el Acuerdo de Calidad Regulatoria anterior. Véase el Diario Oficial de la Federación, marzo 8 de 2017, www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5475498&fecha=08/03/2017.

 3.  Ver art. 4 del Manual de MIR revisado

 4. .www.cofemer.gob.mx/presentaciones/espa%f1ol_vol%20i.%20metodos%20y%20metodologias_final.pdf.

 5.  www.cofemer.gob.mx/presentaciones/Espa%F1ol_Vol%20I.%20Metodos%20y%20Metodologias_FINAL.pdf

 6.  Acuerdo de evaluación ex post.

 7.  NOM-012: www.cofemersimir.gob.mx/expedientes/13391

NOM-133: http://cofemersimir.gob.mx/expedientes/20309

NOM-194: http://cofemersimir.gob.mx/expedientes/21179

NOM-005: www.cofemersimir.gob.mx/expedientes/21403

NOM-193 : http://www.cofemersimir.gob.mx/expedientes/19234

Regulation: www.cofemersimir.gob.mx/expedientes/17526

 8.  www.gob.mx/cofemer/acciones-y-programas/estudios-y-diagnosticos

 9.  www.cofemer.gob.mx/documentos/transparencia/Diagnostico_05.pdf.

 10.  Véase también el artículo 5.6.1 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio sobre procedimientos de evaluación de la conformidad.

 11.  Véase la lista de organismos de notificación y servicios de información en www.epingalert.org/en#/enquiry-points/

 12.  Art. 14, Anexo VII de la MIR de alto impacto sobre riesgo, comercio exterior y competencia, Manual de la Manifestación de Impacto Regulatorio 2016.

 13.  www.epingalert.org/en

 14.  Véase el Art. 2.9 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio; Anexo B párrafo 5 del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MFS).

 15.  Art 1.10 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio; Anexo B párrafo 10 del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MFS).

 16.  Véanse los documentos TBT Information Management System, http://tbtims.wto.org/ y SPS Information Management System, http://spsims.wto.org/

 17.  Al 31 de mayo de 2018. Incluye notificaciones de proyectos de normas, medidas de emergencia, así como adenda y fe de erratas.

 18.  http://spsims.wto.org/.

 19.  http://tbtims.wto.org/.

 20.  Datos del periodo 2010-2018, al 31 de mayo de 2018.

 21.  Para fines de este informe, el término instrumentos internacionales se aplica a requerimientos legalmente vinculantes orientados a obligar directamente a los Estados miembros, y a instrumentos no legalmente vinculantes (incluidas las normas técnicas) a los que puede otorgárseles valor vinculante mediante su incorporación en la legislación nacional o su reconocimiento en instrumentos legales internacionales. Por consiguiente, este amplio concepto cubre, por ejemplo, tratados, fallos legalmente vinculantes, recomendaciones no legalmente vinculantes, tratados o leyes modelo, declaraciones y estándares internacionales voluntarios.

 22.  Véase, por ejemplo, obligaciones de utilizar estándares internacionales como base de medidas regulatorias nacionales formuladas en el marco de la Organización Mundial del Comercio: por ejemplo, el artículo 2.4 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, “Cuando sean necesarios reglamentos técnicos y existan normas internacionales pertinentes o sea inminente su formulación definitiva, los Miembros utilizarán esas normas internacionales, o sus elementos pertinentes, como base de sus reglamentos técnicos, salvo en el caso de que esas normas internacionales o esos elementos pertinentes sean un medio ineficaz o inapropiado para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos, por ejemplo a causa de factores climáticos o geográficos fundamentales o problemas tecnológicos fundamentales”. O el artículo 3 del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, “Para armonizar en el mayor grado posible las medidas sanitarias y fitosanitarias, los Miembros basarán sus medidas sanitarias o fitosanitarias en normas, directrices o recomendaciones internacionales, cuando existan (…)”. Véase también el artículo 5.4 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio para consultar una obligación semejante sobre los procedimientos de evaluación de la conformidad.

 23.  NMX-Z-021/1-SCFI-2015.

 24.  NMX-Z-013-SCFI-2015.

 25.  Acerca del sistema de Clasificación Internacional de Normas de ISO, véase www.iso.org/files/live/sites/isoorg/files/archive/pdf/en/international_classification_for_standards.pdf

 26.  www.finance.gov.au/obpr/proposal/gov-requirements.html#handbook

 27.  NMX-Z-021/1-SCFI-2015.

 28.  ISO/IEC Guide 21-1:2005, Regional or national adoption of International Standards and other deliverables-Part 1: Adoption of International Standards.

 29.  www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5266340&fecha=04/09/2012

 30.  https://dgn.isolutions.iso.org/es_MX/sites/dgn-nws/home.html

 31.  Esto está estimado en base a datos de NOMs y NMX recibidos de la DGN en Junio 2018. .

 32.  www.etsi.org/

 33.  www.3gpp.org/about-3gpp

Capitulo 3.

Iniciativas de trabajo conjunto en materia de cooperación regulatoria internacional (CRI): la participación internacional de México en temas regulatorios

En un mundo ampliamente globalizado y altamente integrado, la coordinación entre países sobre temas regulatorios es esencial para enfrentar los desafíos que traspasan fronteras y para alcanzar una respuesta coherente y efectiva para reducir los costos de las empresas y los ciudadanos. La cooperación regulatoria internacional (CRI) provee oportunidades para desarrollar posiciones e instrumentos regulatorios comunes entre países. Este capítulo presenta una visión general de los esfuerzos de México para cooperar internacionalmente en cuestiones regulatorias, ya sea bilateral, regional o multilateralmente. Se destacan los esfuerzos de cooperación regulatoria que se obtuvieron como resultado de importantes incentivos económicos, y a menudo con altos niveles de tracción política, como es el caso del Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria, acuerdos comerciales o acuerdos de reconocimiento mutuo. Este capítulo también contiene los numerosos esfuerzos de cooperación realizados por ministerios y reguladores en diferentes sectores, frecuentemente por medio de memorandos de entendimiento (MoUs) voluntarios o mediante la participación en diversos tipos de organismos internacionales, la información sobre estos esfuerzos tiende a ser más fragmentada.

Introducción

México es una economía con un alto nivel de apertura que en especial depende del comercio, el cual representa más de un tercio de su producto interno bruto (PIB). Estados Unidos es su principal mercado de destino y fuente de importaciones: constituye más de 60% de sus exportaciones y cerca de 50% de sus importaciones, en términos tanto brutos como de valor agregado. Entre sus otros grandes socios en las áreas de importación y exportación se encuentran Canadá, China, Brasil, Japón, Corea, Colombia, Alemania, España, Francia e Italia (véase la Gráfica ‎3.1).

Gráfica ‎3.1. México: exportaciones e importaciones hacia y desde sus principales países socios

Porcentaje del total de exportaciones e importaciones brutas y de valor agregado, 2011

Fuente: http://oe.cd/tiva

De ahí que la integración comercial y económica sea una consideración importante que determina las acciones de cooperación internacional de México, un país sumamente activo en la escena mundial. De hecho, muestra una congruente determinación política a participar en el ámbito internacional, para lo cual asume notables compromisos políticos de alto nivel orientados a la cooperación en materia regulatoria, sea de manera bilateral, regional o multilateral.

Las iniciativas de cooperación de alto nivel de México están motivadas sobre todo por sus vínculos comerciales con sus vecinos de América del Norte, Estados Unidos y Canadá, con los que se ha integrado estrechamente, en especial en lo tocante a flujos de comercio e inversión. Cabe señalar que México, en una muestra de la trascendencia de su integración económica con América del Norte, ha asumido compromisos políticos de alto nivel en aras de una cooperación en materia regulatoria que se aplica a diferentes sectores. México y Estados Unidos concertaron establecer el Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria (CCR), mientras que, junto con Canadá, periódicamente llevan a cabo la Cumbre de Líderes de América del Norte. Además, México ha suscrito diversos acuerdos de reconocimiento mutuo con Canadá y Estados Unidos. Recientemente, México comenzó también a modernizar sus tratados comerciales con sus principales socios, incorporando buenas prácticas regulatorias (BPR) o disposiciones de CRI, concretamente el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el acuerdo bilateral con la Unión Europea y el acuerdo con los países del MERCOSUR. Por último, acaba de firmar el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés) con otros 10 países de la región del Pacífico, en el cual se contemplan anexos sectoriales con disposiciones específicas de CRI.

La disposición política de cooperación de alto nivel de México es compartida por los órganos reguladores mismos, que emprenden acciones bilaterales de cooperación directamente con sus pares en el extranjero. Por lo general, esta colaboración no obedece sólo a motivos económicos y su naturaleza y alcance geográfico son distintos de aquellos de las iniciativas de alto nivel. Los órganos reguladores mexicanos cuentan con un gran número de socios en todo el mundo, con los cuales cooperan en temas o sectores específicos. Por otra parte, México tiene una sólida estrategia de “desarrollo” con sus vecinos de América del Sur y comparte con ellos su experiencia en materia regulatoria, en especial a través de MoUs. Asimismo, los reguladores mexicanos se preocupan por conseguir información de estrategias regulatorias y normas aplicadas fuera del país, por ejemplo, mediante MoUs con países desarrollados de Asia, Europa y América del Norte, o sumándose a redes transgubernamentales de reguladores (RTR).

Por último, el gobierno mexicano también participa muy activamente en una serie de organizaciones multilaterales. Ser miembro de varias de ellas fortalece su posición para contribuir al diseño y el desarrollo de normas y estándares internacionales, y posibilita que en el escenario global sean tomados en cuenta sus puntos de vista y especificidades.

A partir de esa diversidad de iniciativas de cooperación en los niveles bilateral, regional y multilateral, México ha forjado relaciones duraderas con una buena cantidad de socios, principalmente en América del Norte y del Sur, al tiempo que ha adquirido y exportado conocimientos especializados y prácticas, incluso a través de los organismos multilaterales gracias a su intensa actividad internacional. Sin embargo, hay poca evidencia de cuán eficaces han sido las iniciativas de cooperación de México para mejorar su proceso regulatorio. La voluntad política sin un enfoque más estructurado no basta para garantizar la implementación. De hecho, si se revisan con detenimiento los acuerdos suscritos, puede apreciarse que muchos contemplan una notable disposición política a cooperar o intercambiar información, pero es menos frecuente la cooperación técnica en temas regulatorios.

En este capítulo se destacan, por un lado, las iniciativas de cooperación en materia regulatoria derivadas de incentivos económicos importantes, a menudo acompañadas de una intervención política de alto nivel, como ocurre con el CCR, tratados comerciales o acuerdos de reconocimiento mutuo. Por otro lado, se presentan las numerosas iniciativas de cooperación que, en diferentes sectores, han emprendido las secretarías u órganos reguladores competentes. La información sobre dichas iniciativas, con frecuencia tomada de los MoUs voluntarios o la participación en diferentes tipos de organismos internacionales, suele estar fragmentada.

Iniciativas de cooperación de alto nivel

El gobierno mexicano está comprometido, al más alto nivel político, a cooperar en materia regulatoria con sus dos vecinos de América del Norte: Estados Unidos y Canadá. Desde luego, esta cooperación es resultado del enorme grado de integración económica y se centra en áreas de interés compartido en la región. La cooperación de alto nivel se ve reflejada en el Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria (CCR) entre México y Estados Unidos, que busca mejorar la coordinación en las prácticas regulatorias entre ambos países, y en la Cumbre de Líderes, que aborda temas determinados por el contexto político, el cual está en permanente transformación.

Si bien el CCR arrojó resultados limitados en cuanto al seguimiento de los compromisos de alto nivel, otros foros menos formales sobre cooperación han sentado las bases para un diálogo constante entre los reguladores. Así ocurrió, por ejemplo, con la Cumbre de Líderes de América del Norte (CLAN), que reunió a los jefes de Estado de Canadá, México y Estados Unidos, o con otras reuniones ministeriales más específicas. Sin embargo, al ser eventos menos formales, tal vez no pueda garantizarse su continuidad a largo plazo.

Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria entre México y Estados Unidos

El Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria (CCR) entre México y Estados Unidos se creó con el propósito de establecer entre los dos países una coordinación permanente y a largo plazo de prácticas, procesos y actividades regulatorios. Por parte de ambos, constituyó un importante compromiso político al más alto nivel y es reflejo de una iniciativa similar entre Estados Unidos y Canadá: el Consejo de Cooperación Regulatoria (OECD, 2013[1]). Con todo, después del primer plan de trabajo 2012-2014, el CCR quedó estancado y sin un acuerdo político para el futuro.

Antecedentes del CCR

En mayo de 2010, los presidentes de Estados Unidos y de México ordenaron la creación del Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria con el fin de “Aumentar la transparencia regulatoria; detectar oportunamente las regulaciones que podrían tener efectos bilaterales; fortalecer la base analítica de las regulaciones, y hacer las regulaciones más compatibles”. El CCR se formó de manera paralela al Consejo de Cooperación Regulatoria (RCC, por sus siglas en inglés), que Canadá y Estados Unidos lanzaron en febrero de 2011. Estos consejos marcaron la pauta para una cooperación más fuerte en materia regulatoria con Estados Unidos, como se estipuló en la Orden Ejecutiva 13609 sobre Fomento a la Cooperación Regulatoria Internacional.

En el documento Términos de Referencia, adoptado en marzo de 2011, se encargó al CCR identificar los sectores en que podría darse la cooperación, según los siguientes principios clave:

1. Hacer las regulaciones más compatibles, aumentar la simplificación y reducir cargas administrativas, sin poner en riesgo la salud pública, la seguridad pública, la protección del medio ambiente o la seguridad nacional.

2. Aumentar la transparencia regulatoria para construir marcos regulatorios diseñados para alcanzar mayor niveles de competitividad y promover el desarrollo.

3. Simplificar requerimientos regulatorios por medio de la participación pública.

4. Mejorar y simplificar la regulación por medio del fortalecimiento de la base analítica de las regulaciones.

5. Adoptar la armonización y la simplificación regulatoria a las mejoras en los trámites de aduanas y trans-fronterizos.

6. Aumentar la cooperación técnica para incrementar los niveles de desarrollo de los sistemas regulatorios.

La primera tarea del CCR fue la elaboración de un plan de trabajo, que fue adoptado en febrero de 2012 para el bienio 2012-2014. Dicho plan se basó en una consulta pública hecha por México y Estados Unidos. En este contexto, México recibió 252 propuestas de mejora regulatoria entre los dos países, con la participación de 79 empresas y 26 cámaras de comercio¹. Estados Unidos recibió 48 propuestas.

En el plan de trabajo anunciado en febrero de 2012 se planteó los objetivos generales de reducir las cargas administrativas, alinear las regulaciones y crear nuevas oportunidades para el comercio en la región. Se centró en los siguientes siete sectores prioritarios: 1) Modernización de inocuidad en alimentos; 2) Certificación electrónica de plantas y productos vegetales, 3) Transporte: armonización de estándares y procedimientos de seguridad para vehículos comerciales de carga, 4) Nanotecnología, 5) Certificación de expedientes clínicos electrónicos (E-Health), 6) Estándares de seguridad para la exploración y explotación de hidrocarburos fuera de las costas, 7) Temas transversales: acreditación de los organismos mexicanos de evaluación de la conformidad.

Estos siete sectores reflejan en buena medida las áreas que la consulta pública identificó como prioritarias.

Cuadro ‎3.1. Comentarios recibidos mediante consulta pública en el contexto del CCR
Resultados de la consulta de 2011, por sector
Sector | Número de comentarios | Porcentaje del total
Comercio/Aduanas | 81 | 33%
Estándares internacionales/ Regulaciones técnicas/Evaluación de la conformidad | 31 | 13%
Simplificación administrativa | 31 | 12%
Electricidad/Electrónica | 24 | 10%
Medicamentos | 22 | 9%
Agricultura | 19 | 8%
Medidas sanitarias/fitosanitarias (MSF) | 14 | 6%
Transporte | 11 | 4%
Alimentos | 7 | 3%
Energía | 5 | 2%
Finanzas | 1 | 0%
Contratación pública | 1 | 0%
Total | 245 | 100%
Fuente: Resultados de la consulta pública, www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/3607/cr_publicos_20110627.pdf

Logros del CCR

Hasta la fecha, el CCR ha contado con la participación de nueve reguladores en México (incluida la Secretaría de Economía) y 11 en Estados Unidos. El Consejo lo presiden, por parte de México, el subsecretario de Competitividad y Normatividad y el subsecretario de Comercio Exterior, y por parte de Estados Unidos, el titular de la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA, por sus siglas en inglés) y de la Oficina del Representante Comercial (USTR, por sus siglas en inglés).²

En agosto de 2013 se publicó el primer Reporte de Avances,³ el cual presentó las iniciativas y los diálogos de colaboración entre los reguladores de Estados Unidos y México y definió los resultados a entregar para alcanzar cada una de las metas del primer plan de trabajo. El principal efecto del plan, según el reporte, fue que ambos países lograron un mayor entendimiento mutuo de sus regulaciones. Por ejemplo, reguladores estadounidenses y mexicanos pertenecientes a distintos sectores se reunieron en diversas ocasiones e intercambiaron puntos de vista sobre sus respectivas iniciativas de normatividad, con lo cual impulsaron la coherencia regulatoria (por ejemplo, Consulta de México acerca de proyectos de iniciativas como Principios de Políticas para la Toma de Decisiones de Estados Unidos en torno a Aplicaciones de Regulación y Vigilancia de Nanotecnología y Nanomateriales; Comentarios de México a la Ley de Modernización de Seguridad Alimentaria de Estados Unidos; Comentarios de Estados Unidos al proyecto NOM de México sobre seguridad vehicular; revisiones mutuas de los programas de expedientes clínicos electrónicos [E-Health]), y talleres organizados en diferentes partes de México para ayudar a entender las regulaciones de Estados Unidos (por ejemplo, las normas y regulaciones de la FDA sobre inocuidad de los alimentos).

A pesar de lo positivo de aquel Reporte de Avances y de la valiosa plataforma que el CCR constituyó para participación de actores interesados con la finalidad de ayudar a los reguladores de ambos lados de la frontera a identificar las regulaciones onerosas y áreas de mejora, se ha suspendido el apoyo político al CCR. Independientemente de los ejemplos específicos que citaba el documento, al parecer el trabajo del CCR no permeó a todos los reguladores pertinentes, y pudo haberse hecho más para que el compromiso político de alto nivel fuera de la mano con una mayor participación de los reguladores. México identificó algunos problemas concretos que frenaron la ejecución de aquel primer plan de trabajo. Varios proyectos en particular se postergaron debido a la falta de recursos y trabas burocráticas. La línea de trabajo no se centró en una ruta crítica, lo que dispersó el alcance del quehacer de cada grupo de trabajo. Las dinámicas no se ajustaron a grupos de trabajo determinados ni tomaron en cuenta las especificidades de cada órgano regulador, sector u objetivo. Por último, al no existir suficiente coordinación, hubo procesos inequitativos entre las líneas de trabajo del CCR.

Teniendo en consideración estos aprendizajes, y con el propósito de procurar la eficacia del CCR de cara al futuro, México ha subrayado la necesidad de atender los temas de interés prioritarios de los dos países y de la industria, favorecer una participación más activa de los órganos reguladores e identificar los recursos financieros, materiales y humanos. En 2015, México envió una segunda propuesta de plan de trabajo a Estados Unidos, a la que este respondió en diciembre de ese año. Hacia julio de 2016, en el marco general del Diálogo Económico de Alto Nivel, los ministros de ambos países reiteraron su compromiso de hacer posible un segundo plan de trabajo.⁴ No obstante, este segundo plan sigue en espera de que haya más diálogo entre las autoridades de ambos países.⁵

Cumbre de Líderes de América del Norte entre Canadá, Estados Unidos y México

Otra iniciativa de alto nivel que México ha emprendido con sus socios regionales es la Cumbre de Líderes de América del Norte (CLAN), en la cual toman parte los jefes de Estado de Canadá, Estados Unidos y México . La reunión se ha celebrado nueve veces desde 2005 y los tres socios se han turnado para ser el país anfitrión. Con un amplio alcance de políticas, la cumbre interviene, entre otras cosas, en la definición de objetivos comunes de política pública en la región y en la armonización de sus posiciones en foros multilaterales.

Si bien carece del apoyo de una secretaría especial para poner en marcha los compromisos de los Líderes, hay evidencia de que algunos de esos compromisos de alto nivel han permeado al ámbito de los órganos reguladores, lo que ha dado coherencia a los enfoques de políticas.

La cumbre más reciente tuvo lugar en Ottawa, Canadá, en 2016. En la Declaración de Líderes se anunció la creación de la Alianza del Clima, Energía Limpia y Medio Ambiente de América del Norte y el lanzamiento de un Plan de Acción que definió las actividades de ésta y los resultados que debía alcanzar. En el Plan se contemplaron cinco áreas de trabajo clave: 1) Promoción de energía limpia y segura; 2) Reducción de contaminantes climáticos de vida corta; 3) Promoción de transporte limpio y eficiente; 4) Protección de la naturaleza y promoción de la ciencia, y 5) Mostrar liderazgo global para hacer frente al cambio climático.

Algunos de los principales mecanismos de colaboración para materializar estos aspectos incluían: emprender iniciativas conjuntas de investigación; establecer metas y/o propósitos comunes junto con la regulación correspondiente para darles cumplimiento; desarrollar estrategias nacionales de reducción de contaminantes; homologar las regulaciones aplicables en sectores específicos; promover la adopción de estándares internacionales o el cumplimiento de compromisos internacionales de manera más general, entre otros.

Uno de los compromisos puntuales fue fijarse objetivos sujetos a plazos definidos para armonizar la regulación entre los tres países. Por ejemplo, en el último Plan de Acción los Líderes convinieron en trabajar para mejorar la eficiencia energética, específicamente en la homologación de seis estándares de eficiencia energética o métodos de prueba de equipamientos para finales de 2017, y un total de 10 estándares o métodos de prueba para finales de 2019. Hasta la fecha, se han armonizado cuatro regulaciones de eficiencia energética y continúan las deliberaciones al respecto, lo que prueba que se da seguimiento a este compromiso de los tres Líderes. Dicho compromiso “de arriba abajo” se hizo de manera simultánea a los diálogos informales que sostuvieron los reguladores en materia de energía de los tres países, los cuales se derivaron de una exigencia “de abajo arriba” de sus respectivos representantes de la industria. Así, es probable que la combinación de una iniciativa de alto nivel con un requerimiento surgido de la industria haya sido positiva para garantizar buenos resultados en materia de CRI.

Otro resultado tangible del cumplimiento de los compromisos de los Líderes es el Plan de América del Norte sobre la Influenza Aviar y Pandémica (NAPAPI, por sus siglas en inglés), que se anunció durante la CLAN de 2012. Éste fue el resultado de la ratificación de los compromisos que desde 2005 hicieron los Líderes de afrontar la amenaza de esta influenza. En especial, los tres Líderes acordaron mantener y profundizar la cooperación conjunta para enfrentar la influenza pandémica, con medidas como elevar las capacidades de la salud pública y favorecer el intercambio cotidiano y eficaz de información entre los tres países. Los compromisos que surgieron de las diferentes Cumbres de Líderes motivaron un diálogo cercano entre los principales responsables del diseño de políticas públicas; los expertos en salud, agricultura y seguridad, así como los representantes de asuntos exteriores, lo que finalmente dio lugar al NAPAPI. Este marco de políticas de colaboración constituye una respuesta trilateral coordinada de emergencia a la influenza pandémica, concebida para complementar los planes nacionales de manejo de emergencias en cada uno de los tres países y apoyada en los ejes principales de la Alianza Internacional contra la Influenza Aviar y Pandémica, y en los estándares y las directrices de la Organización Mundial de la Sanidad Animal (OIE) y de la Organización Mundial de la Salud (OMS), incluido el Reglamento Sanitario Internacional (IHR, por sus siglas en inglés) (2005). 6

Reuniones ministeriales

Las reuniones ministeriales son convocadas con la finalidad de impulsar la cooperación en sectores específicos. Ese es el caso en particular, por ejemplo, del sector energético, en el que las reuniones ministeriales periódicas han favorecido la colaboración bilateral/trilateral entre los reguladores en materia de energía de Canadá, Estados Unidos y México para armonizar los estándares de eficiencia energética. Estas reuniones se celebran, por ejemplo, en el marco del Grupo de Trabajo de Energía de América del Norte, el Grupo de Trabajo sobre Cambio Climático y Energía Limpia y, recientemente, la Ministerial de Energía de América del Norte. Gracias a que estos grupos se reúnen con frecuencia, los reguladores también han forjado estrechas relaciones de trabajo y han mantenido la colaboración a pesar de los cambios en las prioridades políticas de alto nivel.

De las reuniones ministeriales se desprenden acciones concretas, en especial si atienden asuntos que surgieron de requerimientos de la industria. Este es el caso específicamente en el área de eficiencia energética, en la que se han armonizado cuatro regulaciones técnicas entre Canadá y Estados Unidos: los “Valores Mínimos de Eficiencia Energética” y métodos de prueba se han homologado para los refrigeradores y congeladores electrodomésticos, motores trifásicos, equipos de aire acondicionado y fuentes de alimentación externa. 7

Con frecuencia, los representantes de la industria comunican a sus reguladores nacionales de energía los costos innecesarios de las divergencias regulatorias y los beneficios que brindaría un estándar homologado. En esta circunstancia, los tres reguladores de Canadá (NRCan), Estados Unidos (Departamento de Energía) y México (la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía, CONUEE) consideraron las cuatro regulaciones homologadas a través del intercambio periódico y no formal de información y de los talleres técnicos que se ocupan de los marcos regulatorios en vigor en los tres países. Una vez que hubo acuerdo sobre el tipo de homologación que se llevaría a cabo (regulación, métodos de prueba o ambos), en cada país el órgano regulador identificó su proceso regulatorio local para incorporar la regulación a su marco jurídico interno. En el caso de México, las cuatro regulaciones homologadas se convirtieron en NOMs. Más allá de estas, el diálogo cercano con el sector privado permite que los reguladores en materia de energía estén informados de las regulaciones que hay en otros países y los invita a considerarlas cuando elaboran las propias.

La CRI en los acuerdos comerciales

En la mayoría de sus acuerdos comerciales, México ha contemplado disposiciones que respaldan las buenas prácticas regulatorias (BPR). Algunas también promueven de manera más directa la cooperación regulatoria internacional. En especial, México y sus socios negociadores han incluido aspectos regulatorios detallados en capítulos sectoriales añadidos a los capítulos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio en sus últimos acuerdos comerciales (es decir, CPTPP, Alianza del Pacífico, Acuerdo de Libre Comercio México-Unión Europea, TLCAN, entre otros). El flujo de información entre las autoridades comerciales y regulatorias es cada vez más fluido, al grado que en las negociaciones comerciales más recientes se ha invitado a los reguladores a participar.

Panorama de los acuerdos comerciales de México

México ha suscrito acuerdos comerciales con sus principales socios en la materia (tanto de importaciones como de exportaciones), excepto con China y Corea (véase el Cuadro ‎3.2). De igual manera, cuenta con una activa estrategia para integrarse a mercados regionales a través de negociaciones recientes o en curso. Aparte de sus actuales acuerdos comerciales, últimamente México ha concluido, o lleva a cabo, negociaciones comerciales con diversos países fuera de sus socios tradicionales. Así ocurre, por ejemplo, con el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés) y la Alianza del Pacífico. Finalmente, México también está en proceso de modernización de su tratado comercial con la Unión Europea y del TLCAN con Canadá y Estados Unidos.

Dado que México ha firmado de manera sucesiva tratados bilaterales y regionales, con algunos países tiene varios acuerdos. Por ejemplo, tres acuerdos lo unen con Colombia y Chile: acuerdo bilateral de 1995 y 1999, respectivamente; la Alianza del Pacífico y el CPTPP.

Cuadro ‎3.2. Acuerdos comerciales de los que México forma parte
Acuerdo comercial | Fecha de firma
Tratado de Montevideo 1980 (establecimiento de la ALADI) con Acuerdo Específico sobre Obstáculos Técnicos al Comercio | 22 de marzo de 1981
Sistema Global de Preferencias Comerciales entre los Países en Desarrollo (GSTP) | 19 de abril de 1989
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) | 1 de enero de 1994 (actualmente en renegociación)
Tratado de Libre Comercio México-Colombia | 1 de enero de 1995
Tratado de Libre Comercio México-Costa Rica | 1 de enero de 1995
Tratado de Libre Comercio México-Nicaragua | 1 de julio de 1998
Tratado de Libre Comercio México-Chile | 1 de agosto de 1999
Tratado de Libre Comercio México-Israel | 1 de julio de 2000
Tratado de Libre Comercio México-Estados de la AELC | 1 de julio de 2001
Acuerdo de Asociación Económica México-Japón | 1 de abril de 2005
MERCOSUR | 5 de enero de 2006
Tratado de Libre Comercio México-Bolivia | 7 de junio de 2010
Acuerdo de Integración Comercial México-Perú | 30 de enero de 2012
Tratado de Libre Comercio entre México y Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua | 1 de enero de 2013
Tratado de Libre Comercio México-Uruguay | 15 de julio de 2004 (Protocolo Adicional 27 de febrero de 2013)
Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico | 1 de marzo de 2016
Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CP-TPP) | 8 de marzo de 2018
Acuerdo Global México-Unión Europea | El acuerdo original se firmó en octubre de 2000. Se modernizó y el 21 de abril de 2018 se logró un Acuerdo de Principio sobre el nuevo texto. Los anteproyectos que hay hasta el momento están disponibles en: http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1833
Fuente: www.economia-snci.gob.mx/sicait/5.0/ y www.sice.oas.org/ctyindex/MEX/MEXagreements_s.asp

BPR y CRI en acuerdos comerciales

México considera la facilitación del comercio y la reducción de obstáculos innecesarios a este como objetivos importantes de su CRI y sus iniciativas de mejora regulatoria, como se señaló en el Capítulo 2. Por su parte, los acuerdos comerciales también pueden fomentar la CRI en una amplia variedad de áreas de política pública, como las de competencia y combate a la corrupción, y sectores específicos de bienes y servicios. Los acuerdos comerciales, al asegurar y preservar el principio de no discriminación en las regulaciones nacionales, y al prestar gran importancia al diseño de regulaciones menos restrictivas para el comercio, pueden contribuir a mayor coherencia y convergencia en materia regulatoria. De ahí que cada vez más se les considere el punto de entrada para promover la CRI a través de diferentes mecanismos que favorecen la transparencia y exhortan a las partes de los acuerdos a emprender la cooperación (OECD, 2017[2]).

Con el tiempo, México se ha preocupado por incorporar en sus acuerdos comerciales más disposiciones sobre prácticas y cooperación regulatorias, en concordancia con la tendencia global más general de las negociaciones comerciales. Cabe señalar que todos los acuerdos comerciales de México contemplan algún tipo de cláusula respecto a buenas prácticas regulatorias (BPR), tales como transparencia, evaluación de riesgo, adopción de estándares internacionales y fomento de la cooperación regulatoria internacional mediante, por ejemplo, la promoción de la equivalencia de normas, el reconocimiento mutuo de evaluación de la conformidad o la creación de comités especiales que posibiliten la cooperación regulatoria, sobre todo en relación con los OTC y las MSF. Esas cláusulas están contenidas ya sea en el texto general del acuerdo, dentro de capítulos horizontales o temáticos, o bien en anexos sectoriales, como se señala más adelante.

Es habitual que todos los acuerdos comerciales de México suscritos desde 1990 contemplen disposiciones de transparencia regulatoria, desde la publicación de leyes hasta la notificación de anteproyectos y/o medidas adoptadas directamente a los socios comerciales. La mayoría de los acuerdos contienen un capítulo horizontal sobre transparencia, con lo que sientan la base para crear un marco de políticas sin opacidad y previsible para los negociadores (por ejemplo, TLCAN, Tratado de Libre Comercio México-Colombia, etc.). Aunado a ello, en determinados capítulos a lo largo de los acuerdos se incorporan disposiciones sobre transparencia. El tema de la transparencia para fines regulatorios es más común en los capítulos expresos sobre MSF u OTC, de conformidad con la OMC, con requisitos equivalentes o un poco más detallados de notificación de MSF y de medidas sobre OTC. Hay acuerdos que incluyen también obligaciones en materia de transparencia para todas las medidas relativas al comercio de bienes (por ejemplo, los acuerdos México-Costa Rica o México-Uruguay) o servicios (por ejemplo, el acuerdo México-Japón), para medidas específicas por sector, como el de telecomunicaciones (como el acuerdo México-Nicaragua), servicios financieros (como el acuerdo México-Perú) o automovilístico (como el acuerdo México-Colombia).

La transparencia regulatoria puede alentar a los reguladores a efectuar consultas en etapas tempranas del proceso de elaboración de reglas, en especial respecto a MSF (por ejemplo, el acuerdo México-Costa Rica). Muchos acuerdos comerciales también contemplan establecer un comité específico para OTC o MSF en el que los funcionarios de gobierno y entidades regulatorias de ambas partes analicen sus correspondientes proyectos de regulaciones o medidas de restricción del comercio (por ejemplo, los acuerdos México-Nicaragua, México-Bolivia y México-Japón). Por último, hay acuerdos comerciales que contienen cláusulas concretas para que los actores interesados extranjeros se integren a los procesos de participación de los actores nacionales en igual medida que estos (por ejemplo, los acuerdos México-Costa Rica, México-Chile, México-Uruguay y TLCAN).

De los acuerdos en vigor, únicamente la Alianza del Pacífico contiene un capítulo horizontal sobre BPR per se (Recuadro ‎3.1). El texto del CPTPP contempló un capítulo sobre Coherencia Regulatoria, que fue acordado pero que aún no se aplica.⁸ Para el futuro, México tiene una estrategia activa: incluir en los acuerdos comerciales un enfoque más horizontal de BPR, la cual encabeza la Secretaría de Economía, con la contribución experta de la COFEMER. Son en especial cuatro los acuerdos comerciales que se están negociando y que incluirían un capítulo horizontal sobre BPR:

Acuerdo de Alcance Parcial con Brasil

Acuerdo de Libre Comercio entre México y la Unión Europea

Versión renegociada del TLCAN

Acuerdo de Alcance Parcial con Argentina

En los acuerdos comerciales de México existen otras disposiciones encaminadas de manera más directa a reducir las divergencias regulatorias innecesarias. Por ejemplo, comúnmente se incluyen compromisos para adoptar estándares internacionales en capítulos de MSF y OTC y se incluye una lista de organismos específicos, lo que va más allá del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) de la OMC (por ejemplo, TLCAN, Tratado de Libre Comercio México-Colombia). Los acuerdos comerciales de México suelen crear las condiciones que facilitan a los reguladores intercambiar información sobre su proceso regulatorio. La mayoría de los acuerdos impulsan la colaboración para lograr la equivalencia normativa, en especial en regulaciones técnicas (por ejemplo, el Acuerdo de la ALADI sobre OTC) o las MSF; una muestra de ello es el diálogo que se inicia desde los planes de trabajo comunes para las MSF (por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio entre México y Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua).

Asimismo, existen disposiciones que reconocen las cargas que imponen al comercio los procesos de evaluación de la conformidad, de modo que incluyen un compromiso para que, en la medida de lo posible, dichos procesos sean compatibles o para acreditar sin discriminación organismos de evaluación de la conformidad de otras partes (por ejemplo, TLCAN, TLCUEM, AP, CPTPP). Entre los recursos que buscan reducir las cargas derivadas de la evaluación de la conformidad, los acuerdos abarcan compromisos de las partes para iniciar negociaciones de convenios de reconocimiento mutuo (por ejemplo, el acuerdo México-Perú) y colaborar en organismos regionales o internacionales, como la Cooperación Interamericana de Acreditación (IAAC, por sus siglas en inglés) (compárese, por ejemplo, el Acuerdo de la ALADI sobre OTC).

Recuadro ‎3.1. BPR y CRI en la Alianza del Pacífico

La Alianza del Pacífico nació en abril de 2011 como una iniciativa de integración regional formada por Chile, Colombia, México y Perú, para conformar un área de integración profunda de estas economías y convertirse en una plataforma de integración económica y comercial con una proyección hacia la región Asia-Pacífico. Después de definir el contexto institucional fundacional de la Alianza del Pacífico en un Acuerdo Marco, las partes emprendieron la negociación de un acuerdo comercial, el Protocolo Adicional del Acuerdo Marco, que entró en vigor el 1 de mayo de 2016.

Las negociaciones del Protocolo Adicional han involucrado desde un comienzo consultas extensivas con el sector privado a fin de detectar los Obstáculos Técnicos al Comercio. Cabe destacar que el sector privado ha contribuido activamente a las negociaciones comerciales desde una “posición adyacente”, mostrándoles una forma eficaz de llevar a cabo consultas durante el proceso de negociación.

El texto de este Protocolo Adicional es el más detallado de los acuerdos de México en términos de cooperación regulatoria internacional. Busca potenciar las oportunidades de comercio con otros países de la Alianza del Pacífico y, más generalmente, impulsar una mayor integración en la región de América Latina.

La CRI en anexos sectoriales al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico

Las partes de las negociaciones de la Alianza del Pacífico adoptaron una estrategia fundamental para consolidar la cooperación regulatoria en los anexos sectoriales: con la “Ruta de Cooperación Regulatoria”, las cuatro economías seleccionaron iniciativas de interés común con miras a eliminar los obstáculos innecesarios para el comercio. En la actualidad, las partes han negociado o están negociando anexos al Protocolo Adicional en las áreas de productos farmacéuticos, cosméticos, orgánicos, suplementos alimenticios e instrumental médico. Se están evaluando capítulos sectoriales aparte. Se han conformado grupos de trabajo dedicados exclusivamente a poner en práctica estos anexos y el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio de la Alianza del Pacífico vigila su aplicación. Dichos grupos de trabajo están compuestos por los reguladores pertinentes y por un representante del ministerio de Economía o Comercio de cada parte.

Capítulo 15 bis sobre Mejora Regulatoria, Anexo 4 al Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico

En la Cumbre de Paracas, celebrada en julio de 2015, los jefes de Estado de Chile, Colombia, México y Perú reconocieron la suscripción del Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico. En este Protocolo se incorporó expresamente el Capítulo 15 bis sobre Mejora Regulatoria.

En relación con la mejora regulatoria, se refiere a la utilización de buenas prácticas regulatorias internacionales en el proceso de planificación, elaboración, promulgación, implementación y revisión de las medidas regulatorias a fin de facilitar el logro de objetivos de política pública nacional, y al trabajo de los gobiernos para mejorar la cooperación regulatoria con el propósito de lograr dichos objetivos, así como para promover el comercio internacional, la inversión, el crecimiento económico y el empleo.

En general, las partes concuerdan en el establecimiento o mantenimiento de un órgano de coordinación de las iniciativas de mejora regulatoria en todos los órdenes de gobierno; llevar a cabo análisis de impacto regulatorio; considerar las medidas extranjeras e internacionales durante la elaboración de nuevas regulaciones; procurar la transparencia y el acceso a las regulaciones; planear de manera anticipada. El Capítulo estipula el establecimiento de un Comité de Mejora Regulatoria, el cual deberá asegurar la aplicación del Capítulo e identificar las futuras prioridades de mejora regulatoria en la Alianza del Pacífico; por ejemplo, iniciativas sectoriales para la cooperación regulatoria. El Comité deberá considerar los acontecimientos en las áreas de buenas prácticas regulatorias internacionales, así como las experiencias de las Partes respecto de la mejora regulatoria, con el fin de considerar la actualización necesaria del Capítulo 15 bis.

Fuente: www.sice.oas.org/TPD/Pacific_Alliance/Pacific_Alliance_s.asp y www.acuerdoscomerciales.gob.pe/images/stories/alianza/docs/anexo_4_6_7_15.pdf

Disposiciones regulatorias de los acuerdos comerciales en la práctica

Para cumplir los objetivos de coherencia regulatoria previstos entre socios comerciales se requiere que los órganos reguladores nacionales den seguimiento a las disposiciones regulatorias de los acuerdos comerciales, ya sea mediante un cambio en sus procedimientos o prácticas, un diálogo activo con sus pares en el extranjero o a través de la creación de un marco institucional específico para la cooperación.

En México, hay prácticas regulatorias que están comprometidas en sus acuerdos comerciales y que ya forman parte de procesos regulatorios en el país. Por ejemplo, México cuenta hoy con requisitos de publicación de leyes y reglamentos, pone las consultas de algunos actores interesados a disposición de la totalidad de estos, incluidos los extranjeros, como parte de su compromiso con la mejora regulatoria, que la COFEMER vigila. Los acuerdos comerciales simplemente reafirman el compromiso de México en esta área y es posible que impulsen esas disciplinas en países (en particular en América Latina) que las incorporan en menor medida a sus procesos regulatorios nacionales. Es posible que las negociaciones del TLCAN cambien tal dinámica, en vista del alto grado de compromiso y aplicación que tienen todos los socios respecto a las buenas prácticas regulatorias.

Más allá de las disciplinas de mejora regulatoria existentes, es posible que las disposiciones de notificación que estipulan los acuerdos comerciales sean las que han propiciado los diálogos e intercambio de información en materia regulatoria más concretos. Gracias al procedimiento de notificación a la OMC, que ya está bien establecido, la Secretaría de Economía de México ha puesto en marcha procesos nacionales eficaces para sacar el máximo provecho a esas disposiciones también en los acuerdos comerciales bilaterales y regionales. Sin embargo, aun cuando algunas notificaciones son más detalladas que en los convenios de la OMC, las notificaciones a los socios de acuerdos de libre comercio no son públicas. De ahí que los beneficios de estas notificaciones sean mucho más limitados que los que arrojan las que se hacen a la OMC: generan información directamente para las autoridades comerciales del país socio, pero no necesariamente para todos sus actores interesados, como sí ocurre con el sistema de manejo de información pública de la OMC.

Pese a ello, es difícil obtener evidencia sobre la puesta en marcha de disposiciones BPR y CRI en los acuerdos comerciales por parte de los reguladores mismos. De conformidad con la práctica internacional actual (OECD, 2017[2]), la mayoría de estas disposiciones que están vigentes contienen un lenguaje general de “mejores esfuerzos”, lo que confirma la voluntad de las partes para favorecer la coherencia regulatoria en aras de reducir los costos comerciales, sin comprometerse en términos jurídicamente vinculantes. Asimismo, rara vez se monitorea la puesta en marcha de esas disposiciones. Por esto, hoy sigue siendo limitada la evidencia del impacto de estas disposiciones en la actividad del regulador de México, como ocurre en la mayoría de los países. Es posible que esto cambie con los acuerdos de libre comercio que se han negociado recientemente, puesto que estos tienen disposiciones sectoriales más ambiciosos pero que no se encuentran vigentes aún.⁹

Acuerdos y convenios de reconocimiento mutuo

México ha sido proactivo en la elaboración de diversos tipos de acuerdos de reconocimiento mutuo (ARM), gubernamentales y no gubernamentales; de bienes y servicios; unilaterales, bilaterales y multilaterales. Es uno de los pocos países que tiene una autoridad central que da seguimiento a las medidas gubernamentales de reconocimiento que existen. Con todo, México afronta retos para establecer infraestructura de calidad para la evaluación de la conformidad, que es la columna vertebral de ARM eficaces. En consecuencia, es poco claro hasta qué grado utiliza los ARM, lo que posiblemente explique que al país se le dificulte mostrar resultados. De hecho, y no es sólo el caso de México, existe evidencia limitada sobre la aplicación o uso del reconocimiento para facilitar la entrada al mercado, así como respecto a los efectos comerciales y de otro tipo de estos acuerdos.

El marco institucional de los ARM en México

El marco institucional que sustenta el reconocimiento mutuo es esencial para concertar y poner en marcha acuerdos de reconocimiento eficaces. En México, un organismo central está encargado de vigilar el reconocimiento mutuo, mientras que una institución independiente, la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA), tiene como objetivo acreditar a los Organismos de la Evaluación de la Conformidad en México, en los que se incluyen laboratorios de ensayo, laboratorios de calibración, laboratorios clínicos, organismos de inspección y organismos de certificación, Proveedores de Ensayos de Aptitud y Organismos Verificadores y Validadores de Emisión de Gases de Efecto Invernadero.

La Dirección General de Normas (DGN) de la Secretaría de Economía supervisa la firma de acuerdos de reconocimiento mutuo. Por ende, la negociación de los textos de los ARM corre a cargo de dicha secretaría y de las autoridades pertinentes. La COFEMER evalúa el costo-beneficio de los ARM que concluyen las entidades públicas.¹⁰ Sin embargo no supervisa los convenios que hacen directamente las entidades privadas.

Gracias a la amplia labor de supervisión que lleva a cabo la Secretaría de Economía, México puede tener un panorama general de los acuerdos que se han firmado y de su puesta en marcha, así como de las áreas en que quizá sean necesarios otros acuerdos de reconocimiento. Sin embargo, en ninguna fuente centralizada se publica la información sobre los acuerdos concertados, lo que representa una buena oportunidad para mejorar la información de que disponen los reguladores y los órganos de evaluación de la conformidad acerca de dichos acuerdos y sus beneficios reales y potenciales.

Panorama de las acciones de reconocimiento en México

Para diferentes sectores, México emplea el reconocimiento mutuo de procesos de evaluación de la conformidad, lo que es de especial relevancia para su comercio de bienes y servicios. Es por ello que tiene experiencia en diferentes formas de reconocimiento mutuo, identificadas en OECD (2016) y se muestra en la Gráfica ‎3.2.

Gráfica ‎3.2. Reconocimiento mutuo: gama de modalidades

Fuente: (OECD, 2017[2]), International Regulatory Co-operation and Trade: Understanding the Trade Costs of Regulatory Divergence and the Remedies, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264275942-en.

La información recopilada de estudios y entrevistas anteriores de la OCDE revela que México ha llevado a cabo:

Acciones unilaterales de reconocimiento de medidas específicas

Cuatro ARM gubernamentales bilaterales con sus socios del TLCAN

30 acuerdos entre los organismos de evaluación de la conformidad en el sector de productos electrónicos y electrodomésticos

Siete ARM de cualificaciones profesionales (salud, derecho, ingeniería, arquitectura, contabilidad y auditoría, y en la formación y certificación de la gente de mar)

Reconocimiento multilateral en el APEC

Reconocimiento unilateral

México toma parte en actividades seleccionadas para reconocer unilateralmente los procesos de evaluación de la conformidad de otros países. Al parecer, esto se realiza en determinados sectores por iniciativa de los propios reguladores, cuando lo amerita el tema en cuestión. Es el caso del área de productos farmacéuticos, por ejemplo, en el que México reconoce los certificados que para medicamentos nuevos expiden Estados Unidos, Canadá, Australia, Japón y Suiza, entre otros, con la finalidad de acelerar su entrada al mercado.

ARM bilaterales entre gobiernos

México ha suscrito en total cinco ARM gubernamentales, con Estados Unidos y Canadá, en relación con tequila, telecomunicaciones y seguridad alimentaria:

Acuerdo entre la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos y la Secretaría de Economía en México sobre el Comercio del Tequila (2006)

Acuerdo entre el Gobierno de México y el Gobierno de Estados Unidos para la certificación de llantas

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre el Gobierno de México y el Gobierno de Estados Unidos para la Evaluación de la Conformidad de Equipos de Telecomunicaciones (2011)

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre el Gobierno de México y el Gobierno de Canadá para la Evaluación de la Conformidad de Equipos de Telecomunicaciones (2012)

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), el Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA) y la Agencia Canadiense de Inspección de Alimentos (CFIA) (2017)

Los ARM anteriores contienen disposiciones referentes a la creación de organismos conjuntos encargados de supervisar que las partes del acuerdo lo apliquen y de emitir informes periódicamente (véase, por ejemplo, el Recuadro ‎3.2).

Recuadro ‎3.2. Acuerdo entre la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos y la Secretaría de Economía de los Estados Unidos Mexicanos sobre el Comercio del Tequila

El Acuerdo de Reconocimiento Mutuo (ARM) sobre el Comercio del Tequila suscrito entre Estados Unidos y México establece un Grupo de Trabajo para el Tequila, el cual supervisa la implementación y la administración del ARM, está obligado a presentar informes periódicos y cuenta con un procedimiento de aplicación del acuerdo. Asimismo, el grupo de trabajo da seguimiento a la implementación mediante un diálogo continuo entre las autoridades de ambos países y el intercambio de información estadística sobre el comercio del tequila. En última instancia, se alienta al grupo de trabajo a consultar también con autoridades no gubernamentales, entre ellas representantes de la industria, para obtener información sobre la aplicación del ARM. A fin de garantizar la entrega regular de informes, a los importadores de Canadá y Estados Unidos se les pide entregar informes trimestrales sobre el uso del tequila a granel. Por último, ante casos de presunto incumplimiento del ARM, la Secretaría de Economía de México puede presentar una solicitud o queja ante el Representante Comercial de Estados Unidos, quien revisará o hará las investigaciones correspondientes y, de ser adecuado, tomará las medidas necesarias.

Fuente: www.ttb.gov/pdf/tequila-agreement.pdf.

No obstante, en la práctica el cumplimiento de estos ARM presenta desafíos. El ARM sobre llantas ya no es funcional porque la NOM en que se basaba dejó de estar en vigor. La puesta en marcha de los dos ARM de telecomunicaciones se retrasó a causa de una reforma constitucional en este sector. Aun cuando ambos acuerdos están vigentes, su ejecución se inició recientemente sólo entre Estados Unidos y México. En los hechos, el Instituto Nacional de Estándares y Tecnología (NIST, por sus siglas en inglés) de Estados Unidos ha abierto la posibilidad de que los laboratorios de ensayo de ese país busquen el reconocimiento del IFT en apego a los términos del ARM.¹¹ Hasta la fecha, el IFT ha reconocido a tres laboratorios estadounidenses.¹² México y Canadá aún están afinando los detalles del proceso antes de que el acuerdo se ponga completamente en marcha.¹³

Otros intentos de concertar ARM gubernamentales aparentemente se han estancado. Por ejemplo, México ha tenido más dificultades en establecer ARM en los sectores eléctrico y electrónico, a causa de aspectos técnicos específicos de la industria.¹⁴

Por último, en acuerdos comerciales bilaterales que México ha suscrito se han incorporado disposiciones que favorecen el reconocimiento mutuo. Empero, la evidencia de su aplicación es limitada.

Reconocimiento de cualificaciones profesionales

En relación con el reconocimiento mutuo de cualificaciones profesionales, México tiene siete acuerdos bilaterales firmados con países de América Latina, España, Singapur y China. Los sectores que abarcan son los de atención a la salud, derecho, ingeniería, arquitectura, contabilidad y auditoría. Por otra parte, ha establecido MoUs para reconocer las cualificaciones del extranjero referidas a la formación y certificación de la gente de mar. México, además, tiene MoUs con diversos países en los que reconoce unilateralmente las cualificaciones de la gente de mar.

Los acuerdos relativos al reconocimiento de la formación y la certificación de la gente de mar establecen un reconocimiento automático de sus cualificaciones profesionales, con base en la regulación I/10 del Convenio Internacional sobre Normas de Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar (STCW Convention). México ha acordado el reconocimiento mutuo de la formación y certificación de la gente de mar con tres países (Singapur, España, Panamá). En la práctica, lo ha hecho a través de dos MoUs separados: en uno reconoce las cualificaciones de la gente de mar mexicana que labora en embarcaciones extranjeras; en el otro, las de la gente de mar extranjera que labora en embarcaciones mexicanas.

Aunado a lo anterior, México ha firmado ocho MoUs con países extranjeros en los cuales el reconocimiento es unilateral. Seis de esos memorandos contemplan el reconocimiento que el otro país hace de las cualificaciones de la gente de mar originaria exclusivamente de México (es decir, Barbados, Chipre,¹⁵ Indonesia, Isla de Man, Bélgica, Luxemburgo). Dos de estos memorandos implican el reconocimiento por parte de México de las cualificaciones en otro país (Vanuatu, Islas Marshall).

Todos los ARM vinculados a la educación se someten a análisis de costo-beneficio. Algunos de ellos establecen un organismo específico que garantice el intercambio de información, defina los términos y procedimientos del proceso de reconocimiento de las cualificaciones profesionales, convoque a reuniones a los participantes, dé información sobre la aplicación y puesta en marcha de los ARM. Entre otros ARM, concretamente sobre formación y certificación de la gente de mar, hay consenso para designar un punto de contacto con fines de revisión y cumplimiento.

Convenios entre organismos de evaluación de la conformidad

Hacia 2014, los organismos de evaluación de la conformidad habían celebrado 30 convenios no gubernamentales de cooperación con entidades extranjeras (véase el Anexo B). Una gran mayoría de ellos fueron entre organismos privados en el sector de los productos electrónicos y electrodomésticos. Este sector es también el que cuenta con la infraestructura más completa para la evaluación de la conformidad.

Reconocimiento mutuo de esquemas de inspección

Hay, asimismo, evidencia anecdótica de iniciativas de reconocimiento mutuo en la última etapa del ciclo regulatorio, sobre todo entre las autoridades de inspección. Cabe destacar un acuerdo en el área de la seguridad alimentaria que recientemente se firmó entre los organismos de inspección de México, Estados Unidos y Canadá. Su finalidad es procurar una comunicación continua entre los servicios veterinarios de los tres países para garantizar un comercio justo y abierto de carne, aves y huevos (Recuadro ‎3.3).

Recuadro ‎3.3. Términos de referencia para la relación operativa en el comercio de productos cárnicos, productos avícolas y ovoproductos

En enero de 2017, el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) de los Estados Unidos Mexicanos, la Agencia Canadiense de Inspección de Alimentos (CFIA, por sus siglas en inglés) y el Servicio de Seguridad Alimentaria e Inspecciones (FSIS) de Estados Unidos suscribieron los términos de referencia para la relación operativa en el comercio de productos cárnicos, productos avícolas y ovoproductos.

Los términos de referencia establecen protocolos para que los tres países se auditen entre sí y contienen disposiciones relativas a la equivalencia, las cuales mejorarán el acceso al mercado. En general, su objetivo es fortalecer la relación trilateral, científica y técnica, así como la capacidad de los organismos para resolver los problemas que surjan en torno a los productos cárnicos, productos avícolas y ovoproductos.

Este acuerdo implica el reconocimiento mutuo de los sistemas de inspección de productos cárnicos de los tres países, lo que para México representa conservar mercados para que las empresas nacionales interesadas en consolidar sus productos en Estados Unidos y Canadá.

Además, la renovación y modernización del documento aportó nuevos elementos para optimizar la comunicación entre las autoridades, acelerar la inspección de productos en la frontera y fijar los procedimientos para resolver rechazos en la frontera. Por ejemplo, los términos de referencia exploran el uso de la certificación electrónica como herramienta para facilitar el comercio trilateral.

Fuente: Respuesta de SENASICA al cuestionario de la OCDE, noviembre de 2017.

A semejanza de los acuerdos entre gobiernos, los organismos de certificación mexicanos tienen convenios con organismos de Canadá (tres) y Estados Unidos (siete). Pero también tienen un número sustancial de acuerdos con organismos de China (cinco), lo cual, además de ser significativo, reafirma la necesidad de cooperación a nivel técnico, pese a la falta de impulso político. De hecho, México no ha suscrito con China acuerdos de reconocimiento, acuerdos comerciales ni cooperación de alto nivel político.

Estos acuerdos se apoyan en las plataformas regionales y multilaterales de organismos de acreditación que promueven un sistema de infraestructura de calidad. Representado por la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA), México es miembro de la Comisión Internacional de Acreditación de Laboratorios (ILAC, por sus siglas en inglés) y del Foro Internacional de Acreditación (IAF, por sus siglas en inglés) a nivel multilateral. La EMA también es miembro de ejes regionales del sistema de acreditación: Cooperación Interamericana de Acreditación (IAAC), Cooperación de Acreditación del Pacífico (PAC) y Cooperación de Acreditación de Laboratorios de Asia-Pacífico (APLAC). De igual manera, participa en foros específicos, como los de Buenas Prácticas de Laboratorio de la OCDE y la Aceptación Mutua de Datos, así como el foro conjunto ILAC/Agencia Mundial Antidopaje (AMA). Estos organismos han reconocido los servicios de acreditación de EMA.

ARM multilaterales

Otros intentos de firmar ARM multilaterales no han tenido éxito. Por ejemplo, el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo de APEC para la Evaluación de la Conformidad de Equipos de Telecomunicaciones (APEC-TEL-MRA, por sus siglas en inglés) no está en funcionamiento. El ARM se firmó por primera vez en 1999 y se reformó en 2010. Contempla un mecanismo de notificación dentro de APEC que vigila la aplicación del ARM en todos los países signatarios. Sin embargo, México nunca ha ratificado formalmente el acuerdo.

El reconocimiento en la práctica

En México, el reconocimiento se lleva a cabo con mayor frecuencia a través de acuerdos entre los propios organismos de evaluación de la conformidad que a nivel gubernamental. Se trata de una práctica común entre los países de la OCDE. De hecho, los reguladores y las administraciones consideran costosa la elaboración y el mantenimiento de los ARM. Por lo general, se piensa que estos acuerdos requieren que los países posean previamente una infraestructura sólida de evaluación de la conformidad que genere confianza en los resultados que esta arroje. Además, son vistos como instrumentos onerosos y difíciles de negociar y sostener (Correia de Brito, Kauffmann and Pelkmans, 2016[3]) Ambos retos parecen impedir que México aproveche al máximo el reconocimiento mutuo.

Por un lado, la infraestructura para la evaluación de la conformidad aún es insuficiente para demostrar la concordancia con las regulaciones mexicanas. Diversas partes interesadas consideran prioritario atender la discrepancia entre la infraestructura para la evaluación de la conformidad y las NOMs elaboradas. Según las respuestas de la EMA al cuestionario de la OCDE, hoy en día sólo 30% de las NOMs cuentan con un organismo acreditado en México que puede evaluar la conformidad con la NOM correspondiente. Para enero de 2018, de 768 NOMs vigentes, 510 requerían una evaluación de la conformidad, y de estas, sólo 278 tenían organismos acreditados capaces de evaluar su puesta en marcha.

Diversos factores explican las deficiencias en la infraestructura de evaluación de la conformidad de México. Por ejemplo, la falta de recursos suficientes en los laboratorios de ensayo les dificulta cumplir los requisitos necesarios para acreditarse. Los costos de acreditación que la EMA ha fijado están entre los más bajos en comparación con la práctica internacional, en especial para las unidades de verificación y los laboratorios, pero la falta de conocimiento de los beneficios de la acreditación conlleva pocos incentivos para invertir en infraestructura y capital humano de largo plazo a fin de cumplir los requisitos de la EMA. Es posible que algunas NOMs no estén del todo actualizadas respecto de las últimas tecnologías. Algunas entidades públicas llevan a cabo por sí mismas la evaluación de la conformidad, supuestamente presentando riesgos de parcialidad.

Con miras a mejorar la infraestructura de evaluación de la conformidad, la EMA participa en actividades para crear conciencia junto con los organismos de evaluación de la conformidad y la DGN, fomentando el desarrollo de nuevos organismos de esta en todo México. El objetivo de la EMA es aumentar la infraestructura de organismos acreditados en 10% cada año, abarcando por lo menos 25 nuevas normas. En los pasados dos años alcanzó dicho objetivo.

Por otro lado, la negociación y la operatividad de los ARM siguen siendo excepcionales. En efecto, quizá debido en parte a la infraestructura insuficiente de evaluación de la conformidad, aún es muy limitado el número de ARM negociados. La firma de tan sólo cinco ARM entre autoridades gubernamentales, a pesar de la existencia de una autoridad central responsable de celebrarlos (la DGN), indica la dificultad de alcanzar un acuerdo negociado con beneficios verdaderamente mutuos para México y sus socios comerciales extranjeros. Además, esos acuerdos sólo existen con Canadá y Estados Unidos, los principales socios de México en materia de cooperación. Los costos de concertar los ARM gubernamentales pueden ciertamente justificarse en vista de las ganancias significativas en los flujos comerciales con esos dos países, lo que no necesariamente sucede con otros.

Los 30 AML que los organismos de evaluación de la conformidad mexicanos concertaron con sus contrapartes extranjeras únicamente para el sector de productos electrónicos y electrodomésticos indican que es más fácil suscribir acuerdos a nivel técnico, y los propios organismos de evaluación de la conformidad los consideran una herramienta útil. Dicho lo anterior, la existencia de tales acuerdos en un mismo sector indica que la infraestructura mexicana de evaluación de la conformidad en el área de los productos electrónicos y electrodomésticos ha logrado ganarse la confianza de los socios extranjeros.

Intercambio de información y experiencias entre reguladores

Más allá de medidas de cooperación regulatoria que buscan la integración económica, sobre todo en la región de América del Norte, los reguladores mexicanos también colaboran directamente con sus pares extranjeros. Lo hacen principalmente por iniciativa propia a través de MoUs para intercambiar información y experiencias, así como contar con una base documental más amplia para su actividad en cuestiones regulatorias. Estos acuerdos constituyen importantes declaraciones políticas de cooperación. Sin embargo, en la práctica resulta difícil saber hasta qué grado generan una mayor coherencia regulatoria entre jurisdicciones; ello depende de los sectores y las áreas de política pública.

Memorandos de entendimiento (MoUs) en la gama más amplia de acuerdos internacionales

Los MoU son acuerdos voluntarios que las autoridades mexicanas establecen directamente con sus pares extranjeros u organizaciones internacionales. Por lo común, están redactados con lenguaje generalizado y exhortativo, sin crear obligaciones jurídicas vinculantes concretas.

Normalmente, los MoUs son una herramienta flexible que las autoridades regulatorias mexicanas pueden celebrar directamente en relación con asuntos que competen a sus responsabilidades, sin necesidad de supervisión por parte del gobierno central. Los que se suscriben con organizaciones internacionales funcionan de manera semejante a los acordados con reguladores extranjeros, pero pueden promover el intercambio de información o el desarrollo de capacidad respecto de normas o estándares internacionales, como ocurre, por ejemplo, con el MoU entre México y la Organización Marítima Internacional (IMO) sobre transporte marítimo.

Aun cuando los MoUs son el instrumento de cooperación regulatoria que más utilizan los reguladores mexicanos, estos disponen de otras herramientas legales para colaborar con sus pares, ya sean más formales y con mayores efectos jurídicos, como los acuerdos interinstitucionales, o bien, aún más flexibles y menos formales, como los “planes de trabajo” (véase el Recuadro ‎3.4). Por ejemplo, el SENASICA suscribió un plan de trabajo con el Ministerio de Agricultura de Chile,¹⁶ que establece un sistema de certificación electrónica mediante el cual ambas autoridades intercambian los certificados expedidos por ellas con la finalidad de facilitar el comercio de productos agroalimentarios.

Recuadro ‎3.4. Tipos de compromisos internacionales de México

La Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) tiene dos formas de compromisos internacionales: los tratados internacionales y los acuerdos interinstitucionales. La diferencia entre ellas se relaciona con el proceso que se sigue para su celebración y su alcance de aplicación. Asimismo, en la práctica han surgido varias herramientas adicionales más flexibles, mediante las cuales las autoridades cooperan con sus colegas extranjeros, como el Memorándum de Entendimiento y los Planes de Trabajo.

Los tratados internacionales son celebrados por el Presidente de la República Mexicana o por una autoridad a quien este ha otorgado facultades específicas. Deben ser aprobados por el Congreso y publicados en el Diario Oficial de la Federación. Tras su publicación, entran en vigor como ley suprema de la República Mexicana, siempre y cuando cumplan con lo estipulado por la Constitución.

La categoría de acuerdos interinstitucionales fue creada por la Ley sobre la Celebración de Tratados (LCT) para reflejar la práctica común propia de México y otros países. Los acuerdos son celebrados directamente por una dependencia u órgano descentralizado de la administración pública federal, estatal o municipal con uno o más organismos gubernamentales u organizaciones intergubernamentales extranjeros. Son legalmente vinculantes, pero no constituyen una ley suprema de la República Mexicana y no son aprobados por el Congreso ni se publican en el Diario Oficial de la Federación. Estos acuerdos deberán permanecer bajo la responsabilidad exclusiva de las autoridades que los celebran.

Los Memorandos de Entendimiento (MoU) son acuerdos voluntarios celebrados directamente entre autoridades mexicanas y pares extranjeros u organizaciones internacionales. La clasificación de los MoU no excluye una repercusión legal específica. De hecho, los MoUs pueden ser voluntarios o vinculantes, y su efecto legal depende del lenguaje utilizado en su texto.

El Plan de Trabajo es un documento de trabajo conjunto celebrado a nivel técnico por autoridades regulatoria mexicanas y sus pares extranjeros.

Fuente: Desarrollado por el autor con base en entrevistas y en la Guía para la Conclusión de Tratados y Acuerdos Interinstitucionales en el Ámbito Internacional según la Ley sobre la Celebración de Tratados por la Secretaría de Relaciones Exteriores, www.economia-snci.gob.mx/sicait/5.0/doctos/guia.pdf.

Antes de suscribir cualquier acuerdo, tratado o acuerdo interinstitucional vinculante, la Secretaría de Relaciones Exteriores debe ser notificada, requisito que no aplica a los MoUs voluntarios. Sin embargo, aun cuando no exista obligación legal alguna, suele consultarse a la SRE antes de la firma de MoUs no vinculantes. En estos casos, la SRE verifica que el lenguaje mantenga ese carácter no vinculante y sea responsabilidad de la autoridad correspondiente, y emite una opinión sobre la viabilidad de establecer el acuerdo entre una entidad gubernamental y su homóloga en otro gobierno.

Aparte, la SRE consulta a la COFEMER en relación con las disciplinas de mejora regulatoria en los acuerdos internacionales. En los hechos, la opinión de la COFEMER seguirá siendo una formalidad, de no realizarse una revisión a fondo del proceso de acuerdos internacionales. De hecho, de 179 dictámenes que la COFEMER emitió sobre acuerdos internacionales, ninguno fue negativo. De tal modo, las autoridades que suscriben los MoUs están en libertad de incluir cualquier tipo de disposición que consideren necesaria, siempre que no salga de su ámbito de competencia ni les cree nuevas atribuciones u obligaciones.

Información sobre los MoUs

La información que hay sobre los MoUs está dispersa entre todas las autoridades que los firman, mientras que su contenido se centra principalmente en el intercambio de información y experiencia. De ahí que la evidencia de su número, nivel de aplicación e impacto sea limitada.

Si bien la Secretaría de Relaciones Exteriores debe “inscribir” los acuerdos en un registro interno, hasta hoy no se ha publicado ese registro completo. La SRE también publica todos los tratados internacionales vinculantes en su sitio web, en un formato que permite realizar búsquedas,¹⁷ pero no incluye los acuerdos interinstitucionales ni los MoUs. Por ende, no existe un portal central de información que contenga los instrumentos que firman los reguladores individuales y resulta difícil presentar un panorama general de todos los acuerdos suscritos.

Tras la publicación de un informe reciente de la Auditoría Superior de la Federación, a la SRE se le ha instruido publicar todos los acuerdos internacionales firmados en los últimos tres años, a fin de cumplir con la ley de transparencia de México. La SRE trata de hacerlo en lo que respecta a los acuerdos interinstitucionales de los cuales es parte, que actualmente están disponibles bajo solicitud.¹⁸ De forma paralela, y también para cumplir con la ley de transparencia, se ha pedido a las dependencias y órganos descentralizados publicar los acuerdos interinstitucionales que han gestionado de manera directa. Sin embargo, sólo se consideran los acuerdos jurídicamente vinculantes. Esta recomendación deja fuera a los MoUs voluntarios.

Las autoridades signatarias han publicado directamente en sus sitios web cierto número de MoUs. Es el caso de la Coordinación General de Puertos y Marina Mercante, que tiene una página específica con los MoUs que ha firmado.¹⁹

La SRE no consigna información sobre la puesta en marcha de acuerdos, ya que escapa a su ámbito de competencia. Las entidades regulatorias son libres de vigilar la aplicación de los MoUs que firman, aunque, en la práctica, al parecer rara vez lo hacen. Por consiguiente, hay escasa información disponible sobre la cooperación que se desprende de los MoUs.

Tendencias y alcance de los MoUs de México

Aunque puede variar el contenido de los MoUs negociados por las autoridades regulatorias mexicanas, en general buscan compartir información y experiencias, así como desarrollar capacidades en ambas partes. Suelen expresar la disposición a cooperar, intercambiar información y ser un pilar para generar mayor confianza entre los reguladores y para tener puntos de vista en común sobre temas de regulación. Sin embargo, estas herramientas de cooperación no garantizan la coherencia regulatoria, mucho menos la convergencia.

A menudo, diversas autoridades del gobierno central celebran MoUs sobre asuntos que competen a su responsabilidad. Puede tratarse de mejora o vigilancia regulatorias, como ocurre con la COFEMER, o de homologación de estándares, como corresponde a la DGN.

La COFEMER ha suscrito acuerdos de cooperación para compartir experiencias y desarrollar mayores capacidades en relación con la mejora regulatoria, concretamente con Canadá, Costa Rica, la República Dominicana, El Salvador, Chile, China, Colombia, Indonesia, Panamá y la Provincia de Buenos Aires, Argentina. Estos acuerdos se centran principalmente en las actividades de formación de buenas prácticas regulatorias. Más específicamente, buscan consolidar las prácticas de simplificación administrativa, mejorar el marco institucional de la reforma regulatoria (lo que incluye la planeación de organismos de supervisión), compartir metodologías sobre análisis de impacto regulatorio, dar asesoría sobre la puesta en marcha de un proceso de consulta pública sobre regulaciones, orientar acerca del diseño de sistemas en línea que recopilen información sobre regulaciones y procesos. Es común que se firmen para un número determinado de años y con una cláusula de terminación, y que contemplen un plan de trabajo concreto, junto con la posibilidad de renovación para otro periodo de igual duración. Estos planes de trabajo abarcan los siguientes aspectos: objetivos y actividades específicos, calendario laboral, responsabilidades de cada parte, indicadores y mecanismos de evaluación.

Más allá de estas tendencias generales, el memorándum de entendimiento que celebraron la COFEMER y la Secretaría de la Junta del Tesoro de Canadá a principios de 2018 incluye una cláusula específica sobre la CRI, lo que confirma la intención de las partes de intercambiar información, apendizajes y mejores prácticas sobre cooperación regulatoria internacional, y de explorar oportunidades para favorecer la cooperación regulatoria bilateral y la homologación de regulaciones. El acuerdo contempla reuniones anuales de altos funcionarios y el establecimiento de un plan de trabajo.

La DGN de la Secretaría de Economía tiene diversos MoUs generales que permiten el intercambio de información y cooperación técnica con otros países, y que buscan una mayor armonización de estándares. Hoy en día, la DGN cuenta con 18 MoUs vigentes con Alemania (DIN, PTB), Bolivia (Ibnorca), Brasil (ABNT), Canadá (SCC, UL), China (SIS, SAC), Colombia (Icontec), Costa Rica (Inteco), Ecuador (Inen), Estados Unidos (ASTM, IEEE, ATM, UL), Perú (Inacal) y la República Dominicana (Indocal). Además, están en proceso de negociación los MoUs con autoridades de Chile (INN), Cuba (ONN), Tailandia (TISI) y la Unión Europea (CEN CENELEC).

Aparte de la COFEMER y la DGN, con frecuencia los reguladores sectoriales también firman MoUs en sus respectivas áreas de especialización (en el Recuadro ‎3.5 se presentan ejemplos de ellos). En algunos sectores, la petición del lado de la industria puede motivar la celebración de memorandos de entendimiento, en los que se contemplen disposiciones sustantivas y se asuma el compromiso de procurar la coherencia regulatoria. Es el caso de un memorándum suscrito en relación con el golfo de México, en vista de los requerimientos de protección ambiental similares aplicables a toda esa zona (véase el Recuadro ‎3.5).

Recuadro ‎3.5. Ejemplos de Memorandos de Entendimiento (MoUs)

La Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector de Hidrocarburos de México (Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente) (ASEA) y la Oficina de Control de las Normas de Seguridad y Medio Ambiente de Estados Unidos (BSEE, por sus siglas en inglés) suscribieron un MoU en octubre de 2016 con el propósito de establecer un marco de cooperación relacionado con la elaboración, la vigilancia y la aplicación de regulaciones de seguridad y ambientales para la extracción de hidrocarburos en aguas profundas. El documento se suscribió en respuesta a la demanda de los representantes de la industria con operaciones en el golfo de México. El ámbito de la cooperación cubre enfoques y procesos regulatorios mutuos, el desarrollo de estándares industriales, programas de aseguramiento de la calidad y certificación, entre otros. Para cooperar en estas áreas, el MoU contempla que los órganos reguladores intercambien información de manera periódica, realicen estudios e investigación conjuntos, propicien intercambios de personal y participen como observadores de las actividades mutuas, e intercambien mejores prácticas, lecciones aprendidas y conocimientos especializados. Además, la ASEA solicitó a la BSEE que revise su proyecto de regulación sobre aguas profundas. Sin embargo, este intercambio regulatorio no es sistemático; más bien, depende de necesidades y temas específicos. Hasta la fecha, la BSEE o ha compartido proyectos de regulaciones con la ASEA.

Memorándum de Entendimiento entre la Comisión Reguladora de Energía (CRE), el Centro Nacional de Control de Energía de México(CENACE) y la North American Electric Reliability Corporation (NERC) (Estados Unidos)

Este MoU establece un mecanismo de colaboración para identificar, evaluar y prevenir riesgos de confiabilidad, a fin de fortalecer la seguridad, resiliencia y confiabilidad de la red eléctrica. Estipula que la cooperación se logrará por medio de reuniones, desarrollo de capacidades, pasantías y estudios técnicos conjuntos. Lo anterior ha fortalecido la relación entre los tres órganos reguladores y un entendimiento común de retos similares. Además, una disposición específica alienta a la CRE y al CENACE a adoptar el estándar ya desarrollado por el regulador estadounidense NERC, y a participar en el mayor grado posible en los procesos de este último para desarrollar y aplicar Estándares de Confiabilidad, los cuales implementa como la Organización de Confiabilidad Eléctrica (ERO) de Estados Unidos.

Acuerdo de colaboración, publicación conjunta y acreditación celebrado entre Underwriters Laboratories Inc (“UL”) y la Dirección General de Normas (DGN) de la Secretaría de Economía de México

Este acuerdo se orienta a fomentar la armonización regulatoria de manera más directa, entre Mexico, Canadá y/o Estados Unidos. Se propone hacerlo por dos vías: por un lado, mediante la aceptación, traducción o uso de estándares UL en regulaciones técnicas o estándares Mexicanos cuando DGN lo considera pertinente y, por otro, mediante el desarrollo conjunto de nuevos estándares a nivel norteamericano, para uso por Canadá, Estados Unidos y México. Para lograr dichos objetivos el MoU visualiza la creación de comités técnicos compuestos por personal de UL, la DGN y otras entidades de interés, y alienta la participación del personal de UL y la DGN en los respectivos comités de normalización de cada uno. UL y la DGN se brindan acceso a su base de datos sobre estándares. Además, presenta varias formas de estándares conjuntos, bien sea con una denominación compartida, un título compartida o una publicación conjunta. Las partes aceptan compartir el estado de las actividades relacionadas con el acuerdo cada seis meses.

Fuente: Elaborado por el autor, con base en entrevistas, respuestas al cuestionario e información disponible al público.

Experiencia en la implementación de MoUs

Por el momento, los ejemplos de MoUs documentados indican que tienden a establecer un proceso de aprendizaje unilateral, en el que un país desarrolla la capacidad del otro, en vez de que haya una acción recíproca. En este sentido, los reguladores mexicanos tienden a promover MoUs ya sea con países en desarrollo para apoyarlos en el desarrollo de capacidades (por ejemplo, el memorándum de entendimiento de la COFEMER sobre BPR; los de la DGN con Costa Rica, Bolivia, la República Dominicana, Perú, Ecuador o Brasil) o con otras economías emergentes o desarrolladas de cuya experiencia se benefician cuando se trata de aplicar regulación en México (por ejemplo, el memorándum de entendimiento de ASEA y BSEE, o entre NERC, CRE y CENACE; los de la DGN con Alemania, España, Estados Unidos, Canadá y China).

Con todo, la evidencia anecdótica indica que algunos MoUs que se negociaron con objetivos determinados constituyen ejemplos concretos de coherencia regulatoria. Algunos de los resultados más notables conseguidos con MoUs parecen ser aumento de capacidad, acceso a la información o compromiso conjunto en pro de estándares homologados.

Mejora de capacidad

En algunos casos, las reuniones periódicas, el intercambio entre los equipos y las acciones de desarrollo de capacidad derivan en que ambos países adopten prácticas similares. En especial, otros países en desarrollo han aprendido de la experiencia de México y, por tanto, han reproducido prácticas parecidas en su marco nacional.

Por ejemplo, el memorándum de entendimiento que celebraron la COFEMER y El Salvador motivó que se hicieran muchas visitas de naturaleza técnica por parte de funcionarios de este país a las oficinas de la COFEMER, y de expertos de este organismo a El Salvador, con el propósito de brindarles asesoría en cuanto a la puesta en marcha de políticas de reforma regulatoria. Estas acciones han contribuido al diseño y la fundación del Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) de El Salvador, que se creó el 10 de noviembre de 2015 como un ente de vigilancia que ha asumido un buen número de características institucionales similares a las de la COFEMER (véase el Recuadro ‎3.6).

Recuadro ‎3.6. Intercambio de información y experiencia sobre mejora regulatoria: MoUs celebrados por la COFEMER

La COFEMER ha celebrado acuerdos específicos con diferentes autoridades para compartir su experiencia en mejora regulatoria. Dichos instrumentos han ayudado a optimizar las disciplinas de mejora regulatoria, sobre todo en la región de América Latina.

El MoU celebrado entre la COFEMER y la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia de la República de El Salvador contiene un plan de trabajo concreto para el periodo 2017-2018, con asignación de responsabilidades y vigilancia de la ejecución de este documento. En esencia el acuerdo sigue centrado en el desarrollo de capacidades en materia de mejora regulatoria. Con la implementación del acuerdo El Salvador ha aprovechado las prácticas mexicanas de mejora regulatoria. Por ejemplo, varias visitas técnicas de funcionarios de México a El Salvador contribuyeron a diseñar y crear, el 10 de noviembre de 2015, el Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) de ese país, como un órgano de vigilancia que ha incorporado muchas características institucionales similares a las de la COFEMER. En 2017, las actividades se centraron en promover el programa Simplifica (dirigido a generar estrategias para simplificar trámites) y conformar un Registro de Trámites en El Salvador. En 2018, la COFEMER ha brindado apoyo a El Salvador en sus iniciativas para promulgar una ley general sobre una Mejor Regulación en El Salvador, al participar en diferentes actividades con el presidente y autoridades de las Secretarías.

En relación con el Fondo Internacional de Cooperación México-Chile, en la actualidad la COFEMER trabaja con el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) de Chile con el objetivo de mostrar todas las mejores herramientas regulatorias aplicadas en México e intentar implementarlas en el SAG. El proyecto se propone trabajar en conjunto con el SAG durante 18 meses en diversas actividades como talleres, conferencias y misiones técnicas breves realizadas en Australia y Nueva Zelanda para comprender las políticas públicas, las instituciones y las herramientas aplicadas en esos países. En ese contexto, en enero de 2017 la COFEMER y el SAG llevaron a cabo el primer Taller sobre Buenas Prácticas Regulatorias en Santiago de Chile y en febrero de 2018, llevaron a cabo el segundo taller en la materia en la Ciudad de México. El resultado de este proyecto es la creación de un área específica en el SAG a cargo del diseño y la ejecución de la política de mejora regulatoria de ese organismo.

En relación con la colaboración entre la COFEMER y el Departamento Nacional de Planeación de Colombia y la Secretaría Legal y Técnica del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires, estas instituciones habían elaborado una agenda fuerte para los meses siguientes, con el propósito de compartir experiencias sobre el Análisis de Impacto Regulatorio, las metodologías para medir el costo-beneficio de las regulaciones, así como de promover estrategias de mejora de la regulación. Además, la COFEMER y Panamá trabajan en conjunto en la metodología para simplificar los permisos de construcción centrados en reducir los trámites respectivos en ese sector.

Fuente: Información proporcionada por la COFEMER.

Acceso a la información

Para favorecer la coherencia regulatoria, un factor importante consiste en obtener información acerca de las estándares o regulaciones de otros países, o la evidencia sobre la que se basaron para establecerlas.

En especial, los MoUs suscritos con organismos de normalización han facilitado la disponibilidad de información útil, sea evidencia científica o acceso a normas. De hecho, esos acuerdos tienden a incorporar disposiciones concretas para tener acceso a información sobre estándares de especificaciones técnicas, que de otra manera no siempre es pública (véase el memorándum de entendimiento entre Underwriters Laboratories (UL) y la DGN en el Recuadro ‎3.5). También puede verificarse fácilmente la puesta en marcha de una disposición específica: está garantizado el acceso a la base de datos de normas y, por tanto, el personal de las autoridades correspondientes puede consultarla sistemáticamente.

Ese acceso a la información puede contribuir a tener normas coherentes y a la larga homologadas.

Coherencia de las regulaciones o normas

La armonización, es decir, la total homologación transfronteriza de normas, o la adopción de medidas idénticas es una meta ambiciosa que implica una colaboración estrecha y objetivos alineados. En consecuencia, casi nunca es un objetivo expreso de los MoUs. Estos, no obstante, pueden conducir a normas coherentes u homologadas si hay un intercambio de información verdaderamente eficaz y si contienen cláusulas de normalización conjunta. Es el caso, en particular, de los MoUs de la DGN, que se proponen impulsar la homologación.

El memorándum de entendimiento entre la DGN y Underwriters Laboratories (UL), suscrito en octubre de 2017 (Recuadro ‎3.5), da a ambas autoridades acceso a la información sobre normas, como ya se mencionó. Partiendo de eso, la DGN se ha comprometido a que sus nuevas normas estén basadas en las de UL existentes y, con ello, incluyan lenguaje específico que haga referencia a las originales de UL. Pese a que es muy pronto para observar nuevas normas, este requerimiento será una herramienta para dar seguimiento al número de normas elaboradas gracias a la información que el memorándum de entendimiento ha hecho posible.

De manera más específica, el memorándum de entendimiento entre la DGN y UL también ha posibilitado una elaboración conjunta de normas. De hecho, actualmente ambos están trabajando en el desarrollo de normas en común sobre seguridad contra incendios y sobre tuberías, en el ámbito de sus respectivos procesos de normalización. Estas acciones en paralelo buscan lograr normas homologadas en los dos países.

Si se adoptan estas normas homologadas, serán voluntarias (NMXs en el caso de México).

La estrategia activa de México para actuar a nivel multilateral

México participa muy activamente en los foros internacionales, tanto a nivel de gobierno como de los reguladores. Por ello tiene la oportunidad de sostener diálogos periódicos con una amplia variedad de países, no sólo con sus socios naturales. La participación de la Secretaría de Relaciones Exteriores en organismos internacionales permite a México llevar la perspectiva de su gobierno al debate multilateral, con lo que contribuye a conformar normas y estándares de este tipo. En especial entre los órganos que elaboran normas, la Secretaría de Economía de México (a través de la DGN) emprende acciones específicas para representar las necesidades y prioridades concretas de los países de América Latina, las cuales se han planteado en escenarios regionales. Al participar las secretarías o los reguladores competentes en las diferentes organizaciones y en el desarrollo de reglas y estándares internacionales, pueden adquirir un mayor sentido de apropiación de las normas y estándares que luego se les pide adoptar en sus regulaciones nacionales.

No obstante, ante la enorme gama de organizaciones internacionales reguladoras, México se enfrenta a una limitación de recursos para apoyar su participación y asegurarse de que haya una estrategia integral de gobierno bien representada ante todas las organizaciones. Un enfoque estratégico conlleva identificar las áreas de mayor prioridad para el país, procurar una buena coordinación interna entre la Secretaría de Relaciones Exteriores y las secretarías competentes, y aprovechar las tribunas regionales para influir en la toma de decisiones en los foros internacionales.

Representación de México en los organismos internacionales

México en las organizaciones internacionales

Las organizaciones internacionales (OI) desempeñan un papel fundamental para apoyar las iniciativas de los reguladores nacionales de reunir escasos recursos y coordinar sus objetivos en materia regulatoria, normas y procedimientos cuando sea de utilidad. Lo llevan a cabo ofreciendo espacios para un diálogo permanente y el desarrollo en común de estándares, instrumentos jurídicos, marcos de reconocimiento mutuo, mejores prácticas y asesoría. Más allá del establecimiento de normas, facilitan la comparabilidad de enfoques y prácticas, la aplicación constante y el desarrollo de capacidades en los países que presentan una cultura regulatoria menos desarrollada (OECD, 2016[4]).

México es miembro de muchas organizaciones internacionales que establecen normas y estándares internacional, como la OCDE, la OMC, la IMO, la ISO (mencionadas anteriormente), y también la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (UNECLAC) y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU), entre otras.

La Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) en principio centraliza la participación en diferentes organismos internacionales. Para ello, cuenta con unidades específicas encargadas de vigilar la actividad en OI seleccionadas; asimismo, acredita a las personas que viajan para participar en las reuniones de OI. No obstante, carece de una lista consolidada de todas las organizaciones internacionales en las que México toma parte.

Al definir la política exterior de México, la SRE es responsable de coordinar, promover y garantizar la coordinación de acciones de la administración pública mexicana en el extranjero (art. 28 I de la Ley Orgánica de la Administración Pública General). Así, sus atribuciones concernientes a la celebración de tratados internacionales le asignan a la SRE la vigilancia de una gran cantidad de actividades realizadas por las entidades regulatorias, principalmente cuando están respaldadas por la firma de tratados o acuerdos interinstitucionales vinculantes, o formalizadas por la participación en una organización internacional. Sin embargo, su papel sigue limitándose al proceso de verificación legal, ya sea tocante a la legalidad de acuerdos internacionales o a la acreditación de la participación de autoridades en organizaciones internacionales.

Aparte de la SRE, hay entidades regulatorias específicas que participan en las OI relacionadas con su área de especialización (Cuadro ‎3.3). Se coordinan con la SRE para comunicarle su próxima participación y los resultados esperados, pero mantienen la autonomía para defender su posición en las organizaciones que corresponden a su área de competencia.

La DGN participa a nombre de la Secretaría de Economía en todas las OI vinculadas a la normalización y la metrología (véase el art. 4 de la LFMN). Con esa facultad, la DGN desempeña un papel activo al representar la posición de México en los organismos internacionales de normalización, y con ello, expresar la posición de las economías desarrolladas y emergentes de la región de América Latina. Este es el caso, por ejemplo, de Codex Alimentarius, en el que la DGN es representante regional de América Latina, así como en la ISO, en cuyo Consejo participa México. Dentro de la ISO, México también toma parte en el Grupo de Gestión de Traducción al Español, una función importante para difundir los estándares en los países hispanohablantes. De hecho, el grupo de traducción define la lista de estándares que serán traducidos al español, con base en las necesidades de mercado de sus países y de la región.

Cuadro ‎3.3. Participación de reguladores mexicanos en organizaciones intergubernamentales
| Organización internacional | Organización regional | Sector
Dirección General de Normas | Organización Internacional de Normalización |  | Normalización, intersectorial
| Comisión Electrotécnica Internacional (IEC) |  | Normalización, eléctrico, electrónico y tecnologías relacionadas
| Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU) |  | Telecomunicaciones
| Codex Alimentarius |  | Seguridad alimentaria
| Organización Mundial de la Salud |  | Salud
CONUEE | Comisión Electrotécnica Internacional (IEC) |  |
|  | Comisión Panamericana de Normas Técnicas (COPANT) | Normalización, evaluación de la conformidad
IFT | Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU) |  |
| Foro de Gobernanza de Internet (IGF) |  |
| Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (WSIS) |  |
|  | Organización de los Estados Americanos (OEA) (Comisión Interamericana de Telecomunicaciones, Comisión Técnica de Telecomunicaciones de Centroamérica) |
| Organización Mundial del Comercio (OMC) |  |
| Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) |  |
| OCDE |  |
| Banco Interamericano de Desarrollo (BID) |  |
| Corporación Andina de Fomento-Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) |  |
| Comisión Electrotécnica Internacional (IEC) |  |
SENASICA | Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) |  |
| Codex Alimentarius |  |
| Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) |  |
| OMC (Comité MSF) |  |
|  | Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) |
Nota: Esta no es una lista completa y cita ejemplos de organizaciones intergubernamentales en las que participan directamente los reguladores mexicanos.
Fuente: Elaborado por el autor con base en información proporcionada por las autoridades mexicanas.

México en las redes transgubernamentales de reguladores

Las redes transgubernamentales de reguladores (también conocidas como redes transnacionales, RTR) se han desarrollado en una diversidad de sectores y áreas de política pública como complemento de las organizaciones tradicionales intergubernamentales basadas en tratados. Se convierten cada vez más en tribunas de pares que toman decisiones independientemente de las OI, no incluyen a representantes de los estados y, como se afirma en (OECD, 2013[5]), operan en el marco de acuerdos informales o jurídicamente no vinculantes. Facilitan una interacción estable y directa entre reguladores, con una estructura flexible y orientación técnica (Kauffmann and Abbott, Forthcoming[6]).

Los reguladores mexicanos participan activamente en varias de esas redes regionales e internacionales, en sectores tan diversos cmo telecomunicaciones, servicios financieros, salud y seguridad, así como agua, productos farmacéuticos, audiovisuales, protección al consumidor y energía nuclear (Cuadro ‎3.4).Estas actividades están descentralizadas y siguen diferentes modelos, dependiendo del sector en cuestión. Hay un limitado intercambio de experiencia entre sectores.

Cuadro ‎3.4. Reguladores mexicanos en redes transgubernamentales de reguladores (RTR) seleccionadas
| Red | Sector
RTR regionales | Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones (REGULATEL) | Telecomunicaciones
| Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas | Agua potable
| Plataforma de Reguladores del Sector Audiovisual de Iberoamérica (PRAI) | Audiovisual
| Red Panamericana para la Armonización de la Reglamentación Farmacéutica | Farmacéutico
| Foro Iberoamericano de Agencias Gubernamentales de Protección al Consumidor | Protección al consumidor
| Foro Iberoamericano de Organismos Reguladores Radiológicos y Nucleares | Radiología y energía nuclear
| Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) | Comunicaciones electrónicas
| Grupo de Reguladores del Mediterráneo (EMERG) | Comunicaciones electrónicas
| EaPeReg (EaP - Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, República de Moldavia y Ucrania) | Comunicaciones electrónicas
| EPRA (Plataforma Europea de Autoridades de Regulación) | Reguladores de radio y televisión
| ERGA (Grupo de Reguladores Europeo para los Servicios de Medios Audiovisuales) | Audiovisual
RTR internacionales | Red Internacional de Competencia (ICN) | Competencia
| Enfoque Estratégico para la Gestión de Productos Químicos a Nivel Internacional (SAICM) | Seguridad química
| Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO) | Mercados de valores, mercados de derivados, mercados financieros
| Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS) | Mercado e industria de seguros, mercado financiero
| Foro Internacional de Reguladores sobre Seguridad Global Offshore (IRF) | Reguladores de seguridad y salud de la industria petrolera offshore
| Reguladores Internacionales para la Protección Ambiental en Instalaciones Petroleras Offshore (IOPER) | Producción y exploración petrolera offshore
| Grupo de Trabajo de Ingeniería de Internet (IETF) | Arquitectura de Internet
| Instituto de Investigaciones en Comunicación (IICOM) | Telecomunicaciones, medios e industrias de la tecnología
Nota: Esta no es una lista completa y cita ejemplos de RTR en las que participan los reguladores mexicanos.
Fuente: Con base en OECD, 2017 (no publicado); respuestas al cuestionario de la OCDE.

A nivel internacional, México contribuye a RTR tales como la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO), la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS), la Red Internacional de Competencia (ICN) y el Enfoque Estratégico para la Gestión de Productos Químicos a Nivel Internacional (SAICM), por mencionar algunas.

A nivel regional, los reguladores mexicanos participan activamente en redes sectoriales de tribunas internacionales más grandes. Estos foros permiten definir la posición compartida que puede llevarse a OI de mayor alcance. Por ejemplo, la EMA es parte de la Cooperación Interamericana de Acreditación (IAAC), que constituye un eje regional para organismos de acreditación, con un estrecho nexo con el Foro Internacional de Acreditación (IAF). El IFT es miembro de REGULATEL, el foro latinoamericano de reguladores del sector de las telecomunicaciones, a través del cual intercambia frecuentemente iniciativas regulatorias con otros miembros del foro (véase el Recuadro ‎3.7.

Recuadro ‎3.7. REGULATEL: Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones (Regulatel)

El Regulatel tiene un mecanismo continuo para consulta entre pares, lo que permite que cualquier regulador de la región plantee comentarios o solicite retroalimentación de otros países. Se trata de un proceso bilateral, centralizado por la Secretaría Ejecutiva. Abrir la consulta a todos los miembros tiene el propósito de garantizar un proceso de aprendizaje multilateral.

Los países pueden enviar su consulta a la Secretaría Ejecutiva, la cual la remite a los puntos de contacto pertinentes de los países miembros adecuados. El formato de consulta contiene los datos de contacto del solicitante, el plazo para responder, un resumen de la consulta que explica las razones para hacerla, el contexto general del tema para el solicitante y una lista de preguntas. En principio, tras finalizar el proceso de consulta, se pide al solicitante que resuma las respuestas y comparta el documento compilado con todos los miembros para mayor información. Sin embargo, rara vez se realiza este último paso.

México aún no ha utilizado este mecanismo para consultar a otros miembros. No obstante, en 2017 el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) respondió a siete procesos de consulta respecto a los siguientes temas:

Servicios para usuarios de organizaciones no gubernamentales de telecomunicación (de CONATEL, Venezuela)

Banda ancha de 2,500 MHz a 2,690 MHz (de SIGET, El Salvador)

Política de accesibilidad y regulación de servicios Over the Top (OTT) suministrados a través de Internet (de ENACOM, Argentina)

Servicios de portabilidad (de ATT, Bolivia)

Relaciones internacionales de reguladores de telecomunicaciones (de CNMC, España)

Portabilidad intermodal de números telefónicos (de CRC, Colombia)

Quinto diagnóstico sobre protección de los usuarios y calidad del servicio (de OSIPTEL, Perú)

Fuente: Con base en información proporcionada por el IFT y www.regulatel.org/wordpress/

Resultados de la participación de las OI en México

A fin de sacar el mayor provecho de la participación de México en las OI, aún deben compartirse con los reguladores nacionales los resultados de los debates dentro de los foros internacionales. Pueden hacerlo la Secretaría de Relaciones Exteriores, en su función de vigilancia, las secretarías competentes o reguladores sectoriales, o las unidades especiales establecidas en México que están a cargo de supervisar a distancia las actividades que tienen lugar en las OI.

La Secretaría de Relaciones Exteriores obtiene información de un número determinado de organismos internacionales a través de las misiones permanentes establecidas en las ciudades donde las OI tienen su sede. Es el caso, por ejemplo, de la ALADI, la OEA, la OCDE, la UNESCO, las oficinas de las Naciones Unidas en Ginebra o Nueva York, o en Viena, donde la misión cubre varias OI que también se ubican en esta ciudad.

Las secretarías competentes o los reguladores sectoriales que participan directamente en organismos internacionales pueden aprovechar la oportunidad de acudir a eventos internacionales para reunirse con sus pares extranjeros y establecer relaciones directas en áreas de interés común. Además, al regresar a sus sedes, están también en mejor posición para dar información directamente a sus colegas con conocimiento técnico especializado y a la autoridad regulatoria, a fin de asegurar que los debates que se dan a nivel internacional se tomen en cuenta cuando se trabaje en las regulaciones nacionales.

Por último, las unidades que vigilan a distancia las normas y estándares de las OI suelen carecer de la capacidad o los recursos para realizar un estudio exhaustivo de todos los nuevos avances en el ámbito internacional. Por ejemplo, algunas autoridades cuentan con especialistas en relaciones internacionales, pero que carecen de una comprensión técnica suficiente de los temas que se debaten en la OI con la que tienen relación.

En general, parece que la Secretaría de Relaciones Exteriores no ha establecido una relación metódica para comunicar sistemáticamente a todos los órdenes de gobierno las nuevas normas y estándares que se han adoptado en los organismos internacionales, y que los reguladores deben considerar en su elaboración de normatividad nacional.

Referencias

[3] Correia de Brito, A., C. Kauffmann and J. Pelkmans (2016), “The contribution of mutual recognition to international regulatory co-operation”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 2, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jm56fqsfxmx-en.

[6] Kauffmann, C. and K. Abbott (Forthcoming), “The contribution of trans-governmental networks of regulators to international”, OECD Regulatory Policy Working Papers, OECD Publishing, Paris.

[2] OECD (2017), International Regulatory Co-operation and Trade: Understanding the Trade Costs of Regulatory Divergence and the Remedies, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264275942-en.

[4] OECD (2016), Regulatory Policy in Chile: Government Capacity to Ensure High-Quality Regulation, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264254596-en.

[1] OECD (2013), International Regulatory Co-operation: Case Studies, Vol. 2: Canada-US Co-operation, EU Energy Regulation, Risk Assessment and Banking Supervision, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200500-en.

[5] OECD (2013), International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200463-en.

Notas

 1. www.2006-2012.economia.gob.mx/comunidad-negocios/competitividad/cooperacion-regulatoria-mexico-eu; www.economia.gob.mx/files/comunidad_negocios/Convocatoria_Resultados_publicos_20110627.pdf (resultados de consulta publica)

 2. www.gob.mx/se/acciones-y-programas/competitividad-y-normatividad-consejo-de-alto-nivel-para-la-cooperacion-regulatoria-ccr-entre-mexico-y-estados-unidos?state=published

 3.  www.trade.gov/hlrcc/documents/HLRCC-progress-report-0813.docx

 4.  www.trade.gov/hled/HLEDJointDeclaration-July222016.pdf

 5. www.gob.mx/sre/prensa/dialogo-economico-de-alto-nivel-entre-mexico-y-estados-unidos?state=published

 6.  www.publicsafety.gc.ca/cnt/rsrcs/pblctns/nml-pndmc-nflnz/index-en.aspx#ab

 7.  NOM-015-ENER-2012 –Eficiencia energética de refrigeradores y congeladores electrodomésticos. Límites y métodos de prueba.

NOM-016-ENER-2016 – Eficiencia energética de motores trifásicos. Límites y métodos de prueba.

NOM-021-ENER/SCFI-2017 – Eficiencia energética y requisitos de seguridad al usuario en acondicionadores de aire tipo cuarto. Límites y métodos de prueba.

NOM-029-ENER-2017 – Eficiencia energética de fuentes de alimentación externa. Límites y métodos de prueba.

 8.  Luego de que Estados Unidos se retirara de las negociaciones del acuerdo original, el texto del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) se agregó al nuevo acuerdo entre 11 economías: Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés). Este nuevo acuerdo se firmó el 8 de marzo de 2018 en Santiago de Chile, para dar inicio en seguida a los procesos de ratificación nacional de cada parte signataria. http://dfat.gov.au/trade/agreements/tpp/news/Pages/trans-pacific-partnership-ministerial-statement.aspx

 9.  El Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico incluye, por ejemplo, un Anexo sobre suplementos alimenticios, con disposiciones sobre la armonización de los requisitos legales sobre los tiempos de procesamiento y la validez de la autorización de suplementos alimenticios. El CP-TPP también incluye disposiciones sectoriales de IRC en los Anexos del Capítulo sobre OTC, por ejemplo, sobre el vino y los licores destilados, los productos farmacéuticos, los cosméticos y los dispositivos médicos.

 10.  Así lo hizo, por ejemplo, con el ARM entre México y Estados Unidos sobre Equipo de Telecomunicaciones.

 11.  www.nist.gov/standardsgov/us-mexico-mra

 12.  Para ver la lista completa de laboratorios reconocidos, visite www.ift.org.mx/industria/lista-de-laboratorios-de-prueba-de-tercera-parte-extranjeros-reconocidos (consultado el 14 de mayo de 2018).

 13.  www.ic.gc.ca/eic/site/mra-arm.nsf/eng/nj00100.html

 14.  En México, las condiciones de suministro de electricidad no son similares a las de otros países. Se utiliza la variación 127 V +/-10%.

 15.  Nota de Turquía:

La información del presente documento en relación con “Chipre” se refiere a la parte sur de la Isla. No existe una sola autoridad que represente en conjunto a las comunidades turcochipriota y grecochipriota de la Isla. Turquía reconoce a la República Turca del Norte de Chipre (RTNC). Mientras no haya una solución duradera y equitativa en el marco de las Naciones Unidas, Turquía mantendrá su postura frente al “tema de Chipre”.

Nota de todos los Estados Miembros de la Unión Europea que pertenecen a la OCDE y de la Unión Europea:

Todos los miembros de las Naciones Unidas, con excepción de Turquía, reconocen a la República de Chipre. La información contenida en el presente documento se refiere a la zona sobre la cual el Gobierno de la República de Chipre tiene control efectivo.

 16.  www.gob.mx/senasica/prensa/mexico-y-chile-se-colocan-como-punta-de-lanza-en-el-comercio-internacional-de-alimentos-con-el-ecert

 17.  https://aplicaciones.sre.gob.mx/tratados/introduccion.php

 18.  El portal mexicano para solicitar información es www.plataformadetransparencia.org.mx/

 19.  www.gob.mx/puertosymarinamercante/acciones-y-programas/memorandas

Anexo A.

Ejemplos de Memorandos de Entendimiento (MoU) celebrados en México

Autoridad signataria en México | Título del MoU | País de origen de la parte signataria extranjera | Fecha de firma | Sector
Secretaría de Comunicaciones y Transportes | Memorándum de Entendimiento sobre Cooperación Técnica en materia de Marina Mercante que Suscriben las Autoridades Marítimas de España y México (No Publicado en el Diario Oficial de la Federación) | España | 2003 | Transporte marítimo
| Memorándum de Cooperación para intercambiar Información y Experiencias en el Transporte Marítimo de corta distancia, entre las autoridades de Transporte de México, Canadá y los Estados Unidos de America (No Publicado en el Diario Oficial de la Federación). | Canadá Estados Unidos | 2003 | Transporte marítimo

Memorándum de Entendimiento entre la Secretaria de Comunicaciones y Transportes de los Estados Unidos Mexicanos y el Ministerio de Comunicaciones de la Republica Popular China Sobre la Cooperación en los campos de Transporte Carretero, Marítimo, de Navegación interior y la Construcción de Infraestructura Relacionada (No Publicado en el Diario Oficial de la Federación).

China

2006

Transporte marítimo

| Memorándum de Entendimiento Sobre Cooperación Técnica entre la Dirección General de Marina Mercante de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes de los Estados Unidos Mexicanos y la Organización Marítima Internacional (No Publicado en el Diario Oficial de la Federación). | IMO | 2005 | Transporte marítimo
Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) | Memorándum de Entendimiento en Materia de Cooperación para el Desarrollo de las Telecomunicaciones entre el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones de la República del Perú y el Instituto Federal de Telecomunicaciones de los Estados Unidos Mexicanos | Perú | 2016 | Telecomunicaciones
| Memorándum de Entendimiento entre el Consejo de Audiovisual de Cataluña y el Instituto Federal de Telecomunicaciones de los Estados Unidos Mexicanos sobre temas referentes a comunicación, medios y contenidos audiovisuales | España | 2016 | Telecomunicaciones
| Memorándum de Entendimiento entre el Instituto Federal de Telecomunicaciones de los Estados Unidos Mexicanos y el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM) de la República Argentina | Argentina | 2017 | Telecomunicaciones
| Memorándum de Entendimiento entre el Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones de la República Dominicana y el Instituto Federal de Telecomunicaciones de los Estados Unidos Mexicanos | República Dominicana | 2017 | Telecomunicaciones

Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA)

Memorándum de Entendimiento entre la Oficina de Seguridad y Aplicación de la Ley Ambiental del Departamento de Estado de los Estados Unidos de América y la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del Sector se Hidrocarburos, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de los Estados Unidos Mexicanos, sobre cooperación en materia de vigilancia y aplicación de regulaciones de seguridad y de medio ambiente para desarrollar los recursos de hidrocarburos en aguas profundas

Estados Unidos

2016

Energía

COFEMER | Acuerdo de Cooperación para el Fortalecimiento de las Capacidades Institucionales en Materia de Mejora Regulatoria entre la Secretaría de Economía de los Estados Unidos Mexicanos y el Ministerio de Economía, Industria y Comercio de la República de Costa Rica. | Costa Rica |  | Mejora regulatoria

Acuerdo de Cooperación Técnica para el Fortalecimiento de las Capacidades Institucionales en Materia de Mejora Regulatoria y Simplificación de Trámites entre la Secretaría de Economía de los Estados Unidos mexicanos y la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia de la República de El Salvador.

El Salvador

Mejora regulatoria

| Memorando de Entendimiento para Fortalecer el Intercambio y Cooperación en Materia de Mejora Regulatoria entre la Secretaría de Economía de los Estados Unidos Mexicanos y la Oficina de Asuntos Legislativos del Consejo de Estados de la República Popular China. | China |  | Mejora regulatoria
| Memorando de Entendimiento entre la Secretaría de Economía de los Estados Unidos Mexicanos y el Ministerio de Leyes y Derechos Humanos de la República de Indonesia sobre Cooperación Técnica para la Creación de Capacidades Institucionales en Reforma Regulatoria. | Indonesia |  | Mejora regulatoria
| Memorando de Entendimiento para el Fortalecimiento de la Política de Mejora Regulatoria entre la Secretaría de Economía de los Estados Unidos Mexicanos y el Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia. | Colombia |  | Mejora regulatoria
| Memorando de Entendimiento para el Fortalecimiento de la Política de Mejora Regulatoria entre la Secretaría de Economía de los Estados Unidos Mexicanos y la Secretaría Legal y Técnica de la Provincia de Buenos Aires de la República Argentina. | Argentina |  | Mejora regulatoria
Dirección General de Normas |  | Alemania |  |
|  | Alemania |  |
|  | Bolivia |  |
|  | Brasil |  |
|  | Canadá |  |
| Acuerdo de Colaboración, Publicación Conjunta y Acreditación entre Underwriters Laboratories Inc (“UL”) y la Dirección General de Normas de la Secretaría de Economía (“DGN”) | Canadá | 2017 | Normalización
| Memorándum de Entendimiento entre la Secretaría de Economía de los Estados Unidos Mexicanos y el Instituto de Shanghái de Calidad y Normalización de la República Popular China | China | 2017 | Normalización
| Memorando de Entendimiento entre la Secretaría de Economía de los Estados Unidos Mexicanos y la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma de la República Popular China sobre Promoción de la Inversión y la Cooperación Industrial | China | 2014 | Inversión y cooperación industrial
|  | Colombia |  |
|  | Costa Rica |  |
|  | Ecuador |  |
|  | Estados Unidos |  |
|  | Estados Unidos |  |
| Memorándum de Entendimiento para la Cooperación Técnica entre la Secretaría de Economía de los Estados Unidos Mexicanos y el Instituto Nacional de Calidad de la República del Perú | Perú | 2017 |
|  | República Dominicana |  |
|  | Singapur |  |
| Memorando de Entendimiento entre la Secretaría de Economía de los Estados Unidos Mexicanos y el Ministerio de Economía y Competitividad del Reino de España | España |  |
Nota: Este cuadro no contiene una visión exhaustiva de todos los Memorandos de Entendimiento de México. Su objetivo es identificar la diversidad de MoUs existentes entre las autoridades entrevistadas para fines de este estudio.
Fuente: Desarrollado por el autor con base en información abierta al público recopilada en entrevistas y en sitios web mencionados en el cuadro.

Anexo B.

Acuerdos no gubernamentales de cooperación entre organismos de evaluación de la conformidad

Acuerdo | Países de origen de las partes de ARM (indicador) | Sectores cubiertos
Términos de Referencia para la relación operativa en el comercio de productos cárnicos, productos avícolas y ovoproductos | (Estados Unidos de América, Canadá) | Productos cárnicos, productos avícolas y ovoproductos

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Asociación Nacional de Normalización y Certificación del Sector Eléctrico, A.C. (ANCE) y el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (ICONTEC) para el reconocimiento mutuo de las actividades desarrolladas por cada una de las partes para la evaluación y certificación de productos

(Colombia)

Artículos eléctricos

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo de los resultados de pruebas de laboratorio de productos electrónicos; Partes: Intertek Testing Services (ITS) de México e Intertek Testing Services NA Inc., Estados Unidos, Intertek Testing Services NA Ltd. Canadá | (US, Canadá) | Electrónica
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo para la aceptación de resultados de pruebas de laboratorio celebrado entre la Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE), y la Canadian Standards Association (CSA) | (Canadá) | N/A
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Cámara Nacional de Electrónica, Telecomunicaciones e Informática (CANIETI) y Tuv Rheinland or North America (TUV) | N/A | Electrónica, Telecomunicaciones e Informática
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo para la aceptación de resultados sobre la evaluación de la conformidad de productos eléctricos y electrónicos suscrito por UL de México, SA de CV, y UL International Demko A / S y Underwriters Laboratories Inc. | (Dinamarca, Estados Unidos de América) | Productos eléctricos y electrónicos
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Asociación Nacional de Normalización y Certificación del Sector Eléctrico, A.C. (ANCE) y el Instituto Noruego de Prueba y Certificación de Equipo Eléctrico (NEMKO) | (Noruega) | Equipo eléctrico
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Asociación Nacional de Normalización y Certificación del Sector Eléctrico, A.C. (ANCE) y miembros de la International Certification Network, llamada IQNet | N/A | N/A

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre Intertek Testing Services (ITS) de México e Intertek Testing Services NA Inc., Estados Unidos, Intertek Testing Services NA Ltd. Canadá, Intertek Testing Services AB Suecia SEMKO, Intertek Testing and Certification Ltd., Reino Unido e Intertek Testing Services Hong Kong LTD.

(Canadá, Hong Kong)

N/A

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo para la aceptación de resultados sobre la evaluación de la conformidad celebrado entre Testing Laboratory Services Technical Analysis, SA de CV y Testing Laboratories de TÜV SÜD PSB Pte Ltd. | (Singapur) | N/A

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE), KEMA Quality, B.V. Holanda. La Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE), y KEMA Quality, BV suscribieron este acuerdo a fin de reconocerse los resultados de las pruebas realizadas por cada una de ellas, de conformidad con las condiciones y términos establecidos dentro del Acuerdo.

(Holanda)

Electrónica

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CANIETI) ubicada en México y Centre Testing International Corporation (CTi) ubicada en China, en materia de resultados de prueba de seguridad de producto de la rama eléctrica-electrónica

(China)

Electrónica

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre Mexico Labotec, SC (LABOTEC) y TUV Rheinland of North America (TUV), sobre los resultados de pruebas de laboratorio sobre seguridad del producto en las ramas eléctrica y electrónica | N/A | Electrónica
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CANIETI)yNemko EUA, Inc. (Nemko), sobre resultados de pruebas de laboratorio de seguridad de producto en las ramas eléctrica y electrónica | (EUA) | Electrónica

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre Intertek Testing Services Mexico, SA de C.V. (Intertek ETL Semko Mexico) ubicada en México e Intertek Testing Services NA Inc. (Intertek), ubicada en Estados Unidos de América sobre los resultados de la evaluación de la conformidad de la industria eléctrica-electrónica

(EUA)

Electrónica

Renovación de Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la agencia Technical Analysis Services SA de CV (SEATSA) ubicada en México, and Test Laboratories group of TUV SUD PSB Pte Ltd ubicada en Singapur y la República Popular China, para la aceptación de resultados de la evaluación de la conformidad de la industria eléctrica-electrónica

(Singapur)

Electrónica

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre Intertek Testing Services México, SA de CV (Intertek ETL Semko Mexico) ubicada en México, Tailandia and Intertek Testing Services Limited. (Intertek) ubicada en Tailandia, para la aceptación de resultados sobre la evaluación de la conformidad de productos eléctricos y electrónicos

(Tailandia)

Electrónica

Ampliación al Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE) y diferentes organismos de certificación y sus respectivos laboratorios, miembros de la IECEE CB-Scheme, en las actividades de inspección y/o seguimiento en fábrica y/o almacén, únicamente para los participantes en el IECEE CB-FCS (Full Certification Scheme)

N/A

Productos y componentes electrotécnicos

Ampliación del Acuerdo de Reconocimiento Mutuo celebrado entre el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (ICONTEC) y la Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE), en materia de resultados de pruebas para productos eléctricos y a gas | (Colombia) | Productos eléctricos y a gas
Ampliación al Acuerdo de Reconocimiento Mutuo que se celebró entre la Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE), y DEKRA Certification B.V. ubicada en Holanda, para la aceptación de resultado de pruebas de laboratorio para aparatos y productos eléctricos | (Holanda) | Aparatos y productos eléctricos
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (Canieti) y SGS-CSTC Standards Technical Services Co., Ltd., Guangzhou Branch (SGS-CSTC GZ) en materia de resultados de prueba de laboratorio de seguridad | (China) | Electrónica
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre Factual Services, SC (FACTUAL) ubicado en México y TUV Rheinland of North America Inc. (TUV) ubicado en Estados Unidos de América, para la aceptación de resultados de evaluación de la conformidad en productos eléctricos y electrónicos | (EUA) | Productos eléctricos y electrónicos
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre Standard Technology Union Co., Ltd. (STU) y la Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE), para realizar evaluaciones de seguridad de productos de acuerdo con normas nacionales e internacionales | (China) | N/A
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre SGS-CSTC Standards Technical Services Co., Ltd. Guangzhou Branch Testing Center (SGS-GZ) y la Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE), para realizar evaluaciones de seguridad de productos de acuerdo con normas nacionales e internacionales | (China) | N/A
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre Vkan Certification & Testing Co., Ltd. (CVC) y la Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE), para realizar evaluaciones de seguridad de productos de acuerdo con normas nacionales e internacionales | China) | N/A
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre Electrosuisse y la Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE), para realizar evaluaciones de seguridad de productos de acuerdo con normas nacionales e internacionales | (Suiza) | N/A
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre TÜV Rheinland de Mexico, SA de CV y TÜV Rheinland of North America, Inc., para realizar evaluaciones de seguridad de productos de acuerdo con normas nacionales e internacionales | (EUA) |

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Agency Services Technical Analysis, SA de CV (SEATSA) y los Laboratorios de pruebas de grupo de TÜV SÜD PSB Pte Ltd., para la aceptación de resultados de la evaluación de la conformidad en la rama eléctrica-electrónica y para adicionar los laboratorios de prueba TÜV SÜD Asia Ltd. Taiwan Branch del Grupo TÜV SÜD PSB Pte Ltd.

(Taiwán)

Eléctrica-Electrónica

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE) y el North Carolina Advanced Energy Corporation Industrial Energy Laboratory | (North Carolina, Estados Unidos de América) | Eficiencia energética
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Asociación de Normalización y Certificación, AC (ANCE) y el Korea Testing Certification (KTC) | Corea | Eficiencia energética
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (Canieti) y el Laboratorio UL LLC | (Estados Unidos de América) | Eficiencia energética

Anexo C.

Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM) Bilaterales de Cualificaciones Profesionales

Título del ARM | Países que suscriben el ARM | Ámbito del ARM | Fecha de entrada en vigor | Enlace
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos | China – México | Educación | Junio 2013 | www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5297684&fecha='02'/05/2013
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos | Argentina - Gobierno de México | Educación | Febrero 2013 | www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5288399&fecha='20'/02/2013
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos | Colombia – México | Educación | Diciembre 1998 | www.sincree.sep.gob.mx/work/models/sincree/resource/archivo_pdf/20convmexcolombia3.pdf
Acuerdo sobre Reconocimiento y Revalidación Mutuos de Títulos, Diplomas y Estudios de Educación Superior | Cuba – México | Educación | Diciembre 2013 | http://sil.gobernacion.gob.mx/archivos/documentos/2014/04/asun_3106635_20140425_1398462551.pdf

Acuerdo Concerniente al Reconocimiento de la Formación y Certificación de Marinos para Laborar en Buques de Bandera Mexicana entre la Dirección General de Marina Mercante de los Estados Unidos Mexicanos y la Autoridad Marítima y Portuaria de Singapur

Acuerdo Concerniente al Reconocimiento de la Formación y Certificación de Marinos para Servir en Buques de Singapur entre la Autoridad Marítima y Portuaria de Singapur y la Dirección General de Marina Mercante de los Estados Unidos Mexicanos

México-Singapur

Los presentes Acuerdos tienen el propósito de garantizar el reconocimiento mutuo de los certificados nacionales en el marco del Convenio internacional sobre normas de formación, titulación y guardia para la gente de mar (Convenio STCW, 1978) de la Organización Marítima Internacional (OMI)

Abril 16, 2007

www.sct.gob.mx/fileadmin/cgpmm/u_dgmm/biblioteca/04_convenios/bv0406/bv040601c.pdf

www.sct.gob.mx/fileadmin/cgpmm/u_dgmm/biblioteca/04_convenios/bv0406/bv040615c.pdf

Acuerdo Concerniente al Reconocimiento de la Formación y Certificación de Marinos para Laborar en Buques de Bandera Mexicana entre la Autoridad Marítima de Panamá y la Dirección General de Marina Mercante de los Estados Unidos Mexicanos

Acuerdo Concerniente al Reconocimiento de la Formación y Certificación de Marinos para Laborar en Buques de Bandera Mexicana entre la Dirección General de Marina Mercante de los Estados Unidos Mexicanos y la Autoridad Marítima de Panamá

México-Panamá

Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar

Julio 31, 2002

www.sct.gob.mx/fileadmin/cgpmm/u_dgmm/biblioteca/04_convenios/bv0406/bv040613c.pdf

www.sct.gob.mx/fileadmin/cgpmm/u_dgmm/biblioteca/04_convenios/bv0406/bv040614c.pdf

Acuerdo Concerniente al Reconocimiento de la Formación y Certificación de Marinos para Laborar en Buques de Bandera Mexicana entre la Dirección General de Marina Mercante de España y la Dirección General de Marina Mercante de los Estados Unidos Mexicanos

Acuerdo Concerniente al Reconocimiento de la Formación y Certificación de Marinos para Laborar en Buques de Bandera Mexicana entre la Dirección General de Marina Mercante de los Estados Unidos Mexicanos y la Dirección General de Marina Mercante de España

México-España

Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar

Julio 30, 2002

www.sct.gob.mx/fileadmin/cgpmm/u_dgmm/biblioteca/04_convenios/bv0406/bv040612c.pdf

www.sct.gob.mx/fileadmin/cgpmm/u_dgmm/biblioteca/04_convenios/bv0406/bv040608c.pdf

Memorándum de Entendimiento entre la Secretaría de Comunicaciones y Transportes de los Estados Unidos Mexicanos y la Secretaría de Turismo y Transporte Internacional de Barbados Concerniente al Reconocimiento de la Formación y las Cualificaciones de los Marinos de México | México-Barbados | Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar |  | https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/165843/BV040606C.pdf

Memorándum de Entendimiento concerniente al Reconocimiento de La Formación y Certificación de Marinos originarios de México entre la Dirección General de Marina Mercante de los Estados Unidos Mexicanos y el Departamento de la Marina Mercante de la Secretaría de Comunicaciones y Trabajo de la República de Chipre¹

Chipre²

Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar

2004

https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/165845/BV040607C.pdf

Memorándum de Entendimiento Concerniente al Reconocimiento de la Formación y Certificación de marinos originarios de México entre la Dirección General de Marina Mercante de los Estados Unidos Mexicanos y la Dirección General de Comunicación Marítima de Indonesia | Indonesia | Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar | 2003 | https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/165849/BV040609C.pdf
Memorándum de Entendimiento Concerniente al Reconocimiento de la Formación y Certificación de Marinos originarios de México entre la Dirección General de Marina Mercante de los Estados Unidos Mexicanos y la Dirección Marítima, de la Secretaría de Comercio e Industria de la Isla de Man | Isla de Man | Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar | 2002 | https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/165851/BV040610C.pdf

Memorándum de Entendimiento Concerniente al Reconocimiento de la Formación y Certificación de Marinos respecto al servicio a bordo de buques registrados en Islas Marshall entre la Oficina de Administración Marítima en nombre del República de las Islas Marshall y la Dirección General de Marina Mercante de los Estados Unidos Mexicanos en nombre del Gobierno de México

Islas Marshall

Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar

2001

https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/165853/BV040611C.pdf

Memorándum de Entendimiento Concerniente al Reconocimiento de la Formación y Certificación de Marinos respecto al servicio a bordo de buques registrados en Vanuatu entre la Oficina de Administración Marítima en nombre del Gobierno de la República de Vanuatu y la Dirección General de Marina Mercante de los Estados Unidos Mexicanos en nombre del Gobierno de México

Vanuatu

Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar

2001

https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/165866/BV040616C.pdf

Memorándum de Entendimiento entre la Secretaría de Comunicaciones y Transportes de los Estados Unidos Mexicanos y la Administración Marítima de la Dirección General de Transporte Marítimo de Bélgica acerca del reconocimiento de la Formación y Certificación de Marinos originarios de México para servir a bordo de buques registrados en Bélgica

Bélgica

Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar

2010

https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/165869/BV040617C.pdf

Memorándum de Entendimiento entre la Secretaría de Comunicaciones y Transportes of los Estados Unidos Mexicanos y el Comisionado de Asuntos Marítimos del Gran Ducado de Luxemburgo, acerca del reconocimiento de la Formación y Certificación de Marinos originarios de México para servir a bordo de buques registrados en Luxemburgo

Luxemburgo

Formación, Certificación y Guardia para Marinos

2010

https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/165871/BV040618C.pdf

1. Nota de Turquía:

La información del presente documento en relación con “Chipre” se refiere a la parte sur de la Isla. No existe una sola autoridad que represente en conjunto a las comunidades turcochipriota y grecochipriota de la Isla. Turquía reconoce a la República Turca del Norte de Chipre (RTNC). Mientras no haya una solución duradera y equitativa en el marco de las Naciones Unidas, Turquía mantendrá su postura frente al “tema de Chipre”.

Nota de todos los Estados Miembros de la Unión Europea que pertenecen a la OCDE y de la Unión Europea:

Todos los miembros de las Naciones Unidas, con excepción de Turquía, reconocen a la República de Chipre. La información contenida en el presente documento se refiere a la zona sobre la cual el Gobierno de la República de Chipre tiene control efectivo.

2. Ver Nota 1

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LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS (OCDE)

La OCDE constituye un foro único en su género, donde los gobiernos trabajan conjuntamente para afrontar los retos económicos, sociales y medioambientales que plantea la globalización. La OCDE está a la vanguardia de los esfuerzos emprendidos para ayudar a los gobiernos a entender y responder a los cambios y preocupaciones del mundo actual, como el gobierno corporativo, la economía de la información y los retos que genera el envejecimiento de la población. La Organización ofrece a los gobiernos un marco en el que pueden comparar sus experiencias políticas, buscar respuestas a problemas comunes, identificar buenas prácticas y trabajar en la coordinación de políticas nacionales e internacionales.

Los países miembros de la OCDE son: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Corea, Dinamarca, Eslovenia, España, Estados Unidos de América, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza y Turquía. La Comisión Europea participa en el trabajo de la OCDE.

Las publicaciones de la OCDE aseguran una amplia difusión de los trabajos de la Organización. Éstos incluyen los resultados de la compilación de estadísticas, los trabajos de investigación sobre temas económicos, sociales y medioambientales, así como las convenciones, directrices y los modelos desarrollados por los países miembros.

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