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Études économiques de l’OCDE : Allemagne 2016

Merci de citer cet ouvrage comme suit :
OCDE (2016), Études économiques de l’OCDE : Allemagne 2016, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-deu-2016-fr.

Mentions légales et droits

ISBN : 978-92-64-25999-7 (epub) - 978-92-64-25960-7 (imprimé) - 978-92-64-25975-1 (pdf)

DOI : http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-deu-2016-fr

Série : Études économiques de l’OCDE

ISSN : 0304-3363 (imprimé) - 1684-3428 (en ligne)

Études économiques de l’OCDE : Allemagne

ISSN : 1995-3208 (imprimé) - 1999-026X (en ligne)

Ce document et toute carte qu’il peut comprendre sont sans préjudice du statut de tout territoire, de la souveraineté s’exerçant sur ce dernier, du tracé des frontières et limites internationales, et du nom de tout territoire, ville ou région. 

Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

Cette Étude est publiée sous la responsabilité du Comité d’examen des situations économiques et des problèmes de développement (EDR), qui est chargé de l’examen de la situation économique des pays membres.

La situation économique et les politiques de l’Allemagne ont été évaluées par le Comité le 26 février 2016. Le projet de rapport a ensuite été révisé à la lumière des débats et approuvé à titre définitif par le Comité plénier le 15 mars 2016.

Le projet de rapport du Secrétariat a été établi pour le Comité par Andrés Fuentes Hutfilter, Andreas Kappeler, Naomitsu Yashiro et par Dorothee Schneider, détachée par le ministère allemand de l’Économie et de l’Énergie, sous la direction de Andreas Wörgötter. Eun Jung Kim et Giovanni Maria Semeraro ont apporté leur concours pour les travaux de recherche. Le document a été préparé et formaté par Heloise Wickramanayake.

La précédente Étude consacrée à l’Allemagne a été publiée en mai 2014.

Des informations sur la dernière Étude et les précédentes, ainsi que sur la préparation des Études économiques, sont disponibles à l’adresse suivante : www.oecd.org/eco/etudes.

Crédits photo : Couverture © iStockphoto.com/Elisa Locci.

Les corrigenda des publications de l’OCDE sont disponibles sur : www.oecd.org/about/publishing/corrigenda.htm.

© OCDE 2016

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Statistiques de base de l’Allemagne, 2014
(Les chiffres entre parenthèses indiquent la moyenne de l’OCDE)a
LE PAYS, LA POPULATION ET LE CYCLE ÉLECTORAL
Population (millions) | 80.9 |  | Densité de la population par km² |  | 226.5 | (34.9)
Moins de 15 ans (%) | 13.1 | (18.1) | Espérance de vie (années, 2013) |  | 80.9 | (80.5)
Plus de 65 ans (%) | 20.9 | (16.0) | Hommes |  | 78.6 | (77.8)
Née à l’étranger (%, 2013) | 13.0 |  | Femmes |  | 83.2 | (83.1)
Croissance moyenne des 5 dernières années (%) | -0.2 | (0.6) | Élection générale la plus récente | septembre | 2013
L’ÉCONOMIE
Produit intérieur brut (PIB) |  |  | Part dans la valeur ajoutée (%) |  |  |
En prix courants (milliards USD) | 3 879.7 |  | Secteur primaire |  | 0.7 | (2.5)
En prix courants (milliards EUR) | 2 919.8 |  | Industrie y compris construction |  | 30.3 | (26.8)
Croissance réelle moyenne des 5 dernières années (%) | 2.0 | (1.9) | Services |  | 69.0 | (70.7)
Par habitant (000 USD PPA) | 46.5 | (39.3) |  |  |  |

LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

En pourcentage du PIB

Dépenses | 44.2 | (42.7) | Dette financière bruteb |  | 82.1 | (114.4)
Recettes | 44.5 | (38.5) | Dette financière netteb |  | 45.9 | (72.6)
LE COMPTE DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
Taux de change (EUR par USD) | 0.753 |  | Principales exportations (% du total des exportations de marchandises) |  |
Taux de change PPA (USA = 1) | 0.776 |  | Machines et matériel de transport |  | 47.5 |
En pourcentage du PIB |  |  | Produits chimiques et produits connexes, n.d.a. |  | 15.0 |
Exportations de biens et services | 45.8 | (53.8) | Articles manufacturés |  | 12.4 |
Importations de biens et services | 39.0 | (49.8) | Principales importations (% du total des importations de marchandises) |  |
Solde de la balance courante | 7.4 | (0.0) | Machines et matériel de transport |  | 33.9 |
Position d’investissements internationaux nette (2013) | 38.4 |  | Articles manufacturés |  | 12.9 |
|  |  | Produits chimiques et produits connexes, n.d.a. |  | 12.8 |
LE MARCHÉ DU TRAVAIL, LES QUALIFICATIONS ET L’INNOVATION
Taux d’emploi des 15-64 ans (%) | 73.8 | (65.6) | Taux de chômage, Enquête sur la population active (15 ans et plus, %) | 5.0 | (7.3)
Hommes | 78.1 | (73.6) | Jeunes (15 à 24 ans, %) |  | 7.8 | (15.1)
Femmes | 69.5 | (57.9) | De longue durée (1 an et plus, %) |  | 2.2 | (2.5)
Taux d’activité des 15-64 ans (%) | 77.7 | (71.2) | Niveau d’instruction supérieure des 25-64 ans (%, 2013) | 28.5 | (33.3)
Nombre moyen d’heures travaillées par an | 1 371 | (1 770) | Dépenses intérieures brutes en R-D (% du PIB, 2013) | 2.8 | (2.4)
L’ENVIRONNEMENT
Offre d’énergie primaire par habitant (tep) | 3.8 | (4.1) | Émissions de CO2 par habitant dues à la combustion d’énergie (tonnes) | 9.4 | (9.6)
Énergies renouvelables (%) | 11.1 | (9.1) | Prélèvements d’eau par habitant (1 000 m3, 2010) |  | 0.4 |
Concentration en particules fines (PM2.5, μg/m3, 2013) | 15.3 | (13.8) | Déchets municipaux par habitant (tonnes, 2013c) |  | 0.6 | (0.5)
LA SOCIÉTÉ
Inégalité de revenus (coefficient de Gini, 2012) | 0.289 | (0.308) | Résultats de l’éducation (score PISA, 2012) |  |  |
Taux de pauvreté relative (%, 2012) | 8.4 | (10.9) | Compréhension de l’écrit |  | 508 | (496)
Revenu disponible médian des ménages (000 USD PPA, 2010) | 24.2 | (20.4) | Mathématiques |  | 514 | (494)
Dépenses publiques et privées (% du PIB) |  |  | Sciences |  | 524 | (501)
Soins de santé, dépenses courantesb | 11.1 | (8.9) | Part des femmes au parlement (%, décembre 2015) |  | 36.9 | (27.7)
Retraites (2011) | 10.6 | (8.7) | Aide officielle nette au développement (% du RNN) |  | 0.42 | (0.37)
Éducation (primaire, secondaire, post sec. non supérieur, 2012) | 3.1 | (3.7) |  |  |  |
Indicateur du vivre mieux : www.oecdbetterlifeindex.org/fr/
a) Lorsque l’agrégat OCDE n’existe pas dans la base de données d’origine, une moyenne simple a été calculée des dernières données disponibles si des données existent pour au moins 29 pays membres.
b)  2013 pour l’agrégat OCDE.
c)  2012 pour l’agrégat OCDE.
Source : Calculs à partir des données extraites des bases de données des organisations suivantes : OCDE, Agence Internationale de l’Énergie, Banque mondiale, Fonds monétaire international et Union interparlementaire.

Résumé

Le chômage est peu élevé, mais la hausse de la productivité s’est infléchie

Valeur ajoutée brute par heure travaillée, à prix constants

Source : OCDE (2016), Base de données de l’OCDE sur la productivité.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345283

L’économie s’est redressée régulièrement depuis la crise mondiale de 2008, et grâce aux réformes menées dans le passé, le marché du travail a fait la preuve de sa solidité. La hausse de la productivité de la main-d’œuvre s’est infléchie et la productivité est modeste dans les services. L’Allemagne se caractérise par des niveaux de vie élevés et des inégalités de revenu peu marquées, et affiche des résultats satisfaisants dans la plupart des dimensions du bien-être. Bien que des progrès considérables aient été accomplis, des lacunes subsistent au niveau des structures de garde d’enfants et de scolarisation à plein temps. Les contre-incitations au travail à temps plein produites par le système fiscal expliquent également pour une part le faible niveau de revenu des femmes, dont beaucoup travaillent à temps partiel. Ces dernières années, nombre de ménages à faible revenu n’ont pas pu bénéficier de la croissance économique et des investissements.

Le vieillissement démographique et l’afflux massif de réfugiés sont sources de défis

Évolution tendancielle prévue pour l’emploi et la population

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345297

L’offre de main-d’œuvre devrait diminuer plus rapidement que la population sous l’effet du vieillissement démographique. Il est possible de compenser ce phénomène en améliorant les possibilités d’emploi offertes aux femmes et aux travailleurs âgés. L’immigration, notamment l’afflux récent de réfugiés, permettra également d’accroître la main-d’œuvre, mais leur intégration nécessitera des efforts et des dépenses supplémentaires qui pourraient aller au-delà de ce que permet l’actuelle marge de manœuvre budgétaire. Certains résultats en matière de bien-être déclinent avec l’âge, si bien qu’une meilleure prévention des risques de maladie pourrait entraîner une hausse des revenus et du bien-être. Par ailleurs, de nouvelles réformes du système de retraite sont nécessaires pour en assurer la viabilité à long terme.

L’investissement est en demi-teinte et les infrastructures sociales essentielles doivent être encore développées

Investissement des entreprises dans le capital physique et intellectuel

En % de la valeur ajoutée brute du secteur des entreprises, 2013

Source : OCDE (2016), Science, technologie et industrie : Tableau de bord de l’OCDE 2015.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345308

La progression de l’investissement et de la productivité est freinée par la faiblesse de la hausse de la demande dans les économies de marché émergentes ainsi que dans la zone euro, et par le caractère restrictif de la réglementation dans le secteur des services. L’investissement public manque de vigueur, même si récemment, le gouvernement a débloqué davantage de fonds pour améliorer la maintenance des infrastructures de transport. Il est encore possible de rendre plus efficients les marchés publics et la gestion des projets d’investissements publics. L’investissement dans les structures formelles de garde d’enfants a augmenté. Cependant, la fourniture de services de garde d’enfants, d’éducation préscolaire et de scolarisation primaire à plein temps reste inférieure aux besoins.

PRINCIPALES CONCLUSIONS | PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Intégrer les réfugiés et les migrants pour limiter les coûts budgétaires et améliorer leur productivité
On observe un afflux massif de migrants auxquels il manque la maîtrise de la langue allemande et des qualifications professionnelles reconnues. | Améliorer la formation, et reconnaître les compétences des immigrés.
La plupart des demandeurs d’asile ne peuvent être recrutés dans les 15 premiers mois suivant leur arrivée que si une appréciation de la situation de l’emploi montre qu’aucun ressortissant de l’UE n’est en mesure d’occuper le poste concerné. | Alléger les obligations d’appréciation de la situation de l’emploi pour les demandeurs d’asile qui sont considérés comme susceptibles de rester en Allemagne et les enrôler dans des programmes d’activation.
Renforcer l’investissement et la productivité
Les obstacles d’ordre réglementaire, par exemple les règles relatives aux exclusivités, entravent la concurrence dans certains services. | Réduire la réglementation restrictive dans les services professionnels.
Les mesures réglementaires biaisées et l’actionnariat public dans le secteur des entreprises pèsent sur la réaffectation des ressources, freinant ainsi l’investissement dans le capital intellectuel. | Améliorer la gouvernance ou privatiser les participations publiques dans les Landesbanken, la production automobile, les télécommunications et les services postaux.
L’administration devrait développer l’analyse de l’impact de la réglementation à l’échelle de toute l’économie.
L’investissement public reste faible, en particulier dans les municipalités pauvres. | Soutenir davantage les projets d’investissements municipaux de qualité, notamment en renforçant les capacités administratives, en particulier dans les collectivités tenues de procéder à des dépenses élevées (transferts en espèces par exemple).
Développer l’investissement dans les services de garde d’enfants, l’éducation préscolaire et l’enseignement primaire.
Le nombre d’heures travaillées par les femmes est inférieur à celui des hommes, ce qui pèse sur le bien-être et l’activité économique. Les revenus des seconds apporteurs sont lourdement imposés. | Alléger la charge fiscale sur le deuxième apporteur de revenu dans l’imposition des personnes physiques, par exemple en introduisant une exonération distincte pour les seconds apporteurs.
Lier les primes d’assurance maladie au nombre d’adultes dans le foyer.
Les exonérations de la fiscalité de l’énergie et les avantages fiscaux accordés à des activités écologiquement nuisibles affaiblissent la politique en matière d’environnement. | Ajuster progressivement les taux d’imposition des énergies fossiles polluantes en fonction de l’intensité carbone.
Introduire des impôts sur les émissions d’oxydes d’azote.
Relever les défis soulevés par l’évolution démographique
Certains aspects du régime de retraite pénalisent ceux qui travaillent au-delà de 65 ans ou qui combinent un emploi avec la perception d’une pension de vieillesse, ce qui pèse sur les revenus et le bien-être. | Augmenter la surcote pour bénéficier plus tard dans la vie de la pension de vieillesse et ne pas réduire les pensions pour les retraités qui travaillent.
La générosité des pensions publiques diminue et la couverture des pensions complémentaires privées est faible, en particulier pour les ménages à faible revenu. | Associer par défaut toutes les personnes à des régimes de retraite professionnels, en leur laissant la possibilité de se désengager si elles le souhaitent.
Le relèvement de l’espérance de vie aura pour effet d’accroître les dépenses de retraite. | Indexer l’âge d’ouverture des droits à pension sur l’augmentation de l’espérance de vie.

Évaluation et Recommandations¹

La croissance économique s’est rapidement redressée depuis la crise financière mondiale de 2009. Les performances à l’exportation ont été vigoureuses, soutenues par la compétitivité du secteur manufacturier et la dépréciation de l’euro. Grâce aux réformes du marché du travail opérées dans le passé, le taux de chômage a continué de refluer et il est aujourd’hui le plus faible de l’Union européenne (graphique 1, parties A, B et C). La demande des ménages a augmenté, portée par la robustesse du marché du travail et l’introduction récente d’un salaire minimum qui a eu pour effet d’accroître de manière sensible les avantages de l’emploi sur le segment inférieur du marché du travail. L’action déterminée menée par la Banque centrale européenne (BCE) en faveur d’un soutien monétaire a contribué à stabiliser la zone euro. Le statut de refuge pour les investisseurs financiers dont jouit l’Allemagne a également permis de soutenir l’activité, tandis que l’appartenance à la zone euro a empêché tout phénomène d’appréciation vis-à-vis de la plupart des grands partenaires commerciaux européens. Une règle budgétaire efficace débouchant sur une situation budgétaire saine et une réglementation des marchés de produits globalement propice à la concurrence sont des facteurs essentiels au maintien d’un niveau élevé de productivité et de confiance.

Cependant, la croissance et l’investissement productifs ont été ces derniers temps inférieurs à ceux observés dans des pays à haut revenu situés hors de la zone euro (graphique 1, parties A et D). La productivité de la main-d’œuvre a augmenté moins rapidement et a été modeste dans le secteur des services. Une hausse plus vigoureuse de la productivité sera indispensable pour assurer la progression des niveaux de vie à moyen et long terme, dans la mesure où la main-d’œuvre est appelée à diminuer plus fortement que la population du fait du vieillissement. L’afflux massif de réfugiés observé récemment pourrait aider à atténuer l’impact de l’évolution démographique sur l’offre de main-d’œuvre à moyen terme, mais une action publique globale sera nécessaire pour intégrer les nouveaux arrivants dans la société et sur le marché du travail en Allemagne. Par ailleurs, l’ampleur de l’excédent de la balance courante contribue aux déséquilibres mondiaux.

Graphique 1. Principaux indicateurs économiques

1. Pays de la zone euro membres de l’OCDE.

2. Inclut le Danemark, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse. Pondération sur la base du PIB à parités de pouvoir d’achat de 2011.

3. Hausse des exportations par rapport à la hausse des marchés à l’exportation du pays.

4. Inclut le Danemark, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse.

5. Inclut le Danemark, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse. Pondérations sur la base des dépenses d’investissement en 2011.

Source : OCDE (2016), Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données), et Calculs de l’OCDE fondés sur Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) et sur la base de données des principaux indicateurs économiques.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345313

Graphique 2. La hausse de la productivité a ralenti ; elle est relativement faible dans les services

1. 2013 pour la France, 2012 pour l’Australie et le Royaume-Uni.

Source : OCDE (2016), Base de données de l’OCDE sur la productivité ; et OCDE (2015), Base de données des comptes nationaux de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345329

Les résultats obtenus par l’Allemagne en matière de bien-être sont supérieurs à la moyenne de l’OCDE et sont particulièrement élevés en ce qui concerne les liens sociaux, l’équilibre vie professionnelle-vie privée, l’éducation et la qualité de l’environnement (graphique 3). Toutefois, avec l’âge, le bien-être évolue moins favorablement que dans d’autres pays de l’OCDE (Unger and Schulze, 2013 ; Schöllgen et al., 2010 ; Wetzel, Huxhold and Tesch-Römer, 2015). Les résultats scolaires dépendent toujours fortement de l’origine socio-économique, mais moins que par le passé toutefois (OECD, 2014a). L’espérance de vie et les résultats subjectifs sur le plan de la santé varient considérablement en fonction du milieu socio-économique, et les inégalités concernant le bien-être ont tendance à se creuser à mesure que la population avance en âge. Les inégalités de revenu sont certes parmi les faibles des grands pays de l’OCDE, mais le revenu disponible des ménages les plus pauvres n’a pas progressé en termes réels au cours de la dernière décennie, malgré la baisse du chômage.

Graphique 3. Le bien-être en Allemagne

Note : Chaque dimension du bien-être est mesurée à l’aide d’un à quatre indicateurs entrant dans la composition de l’Indicateur du vivre mieux de l’OCDE. Ces indicateurs sont assortis de coefficients de pondération égaux, et normalisés de telle sorte qu’ils varient sur une échelle de 0 à 10 (allant du pire au meilleur résultat possible), à l’aide de la formule suivante : (valeur de l’indicateur – valeur minimum) / (valeur maximum – valeur minimum).

Source : OCDE (2015), Indicateur du vivre mieux de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345338

Sur la base de ce qui précède, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :

Des politiques efficaces d’intégration des migrants sont essentielles pour que l’Allemagne puisse respecter ses engagements humanitaires, améliorer les retombées économiques de l’afflux de réfugiés et garantir la cohésion sociale.

Il sera indispensable de développer les investissements pour relever la productivité et les niveaux de vie. Il est en particulier possible d’accroître la productivité dans les services grâce à une réforme de la réglementation. Des réformes sont aussi nécessaires pour stimuler l’investissement dans le capital intellectuel et libérer le potentiel de services essentiels, et elles permettraient également de stimuler la compétitivité du secteur manufacturier en favorisant la transition vers « l’industrie 4.0 », qui nécessite une intégration étroite entre les activités manufacturières et les services. Investir dans des domaines clés comme l’éducation et les services sociaux permettrait aussi de contribuer à une croissance inclusive.

Des mesures visant à lever les obstacles empêchant les femmes d’évoluer dans leurs carrières professionnelles recèlent également un grand potentiel. Il reste en outre possible d’atténuer encore les facteurs qui pèsent sur l’emploi et le bien-être des travailleurs âgés. Indexer l’âge légal de départ à la retraite sur l’espérance de vie améliorerait la viabilité du système de retraite.

La croissance économique est modeste et l’investissement productif se redresse lentement

En 2015, la croissance économique a été tirée par les exportations et la demande privée (tableau 1). Sur les dix dernières années, les performances à l’exportation ont été impressionnantes et grâce à elles, la part de l’industrie dans la valeur ajoutée intérieure s’est maintenue au niveau inhabituellement élevé de 22 %. Les exportateurs ont continué de se tailler des parts de marché substantielles, en partie grâce à la dépréciation de l’euro. Les exportations de matériel de transport, de matériel électronique et optique ainsi que de produits chimiques, pour lesquelles l’Allemagne possède depuis longtemps un avantage comparatif, ont été particulièrement fortes. Les données factuelles montrent qu’une gestion décentralisée, allant de pair avec une implication significative des travailleurs, ont favorisé des améliorations des produits qui ont aidé les exportateurs à rivaliser en qualité, tandis que la délocalisation de la production dans des pays à bas salaires permettait de réduire les coûts des entrants intermédiaires (Marin et al., 2015). Cependant, les exportations ont commencé à pâtir du ralentissement de la croissance dans les économies émergentes.

La demande est donc en train de se déplacer des sources extérieures sur les ménages privés, qui devraient rester la principale force motrice de la croissance à moyen terme (tableau 1). La consommation des ménages sera soutenue par la forte hausse des salaires réels, le pétrole bon marché freinant les prix à la consommation et les salaires nominaux ayant été poussés à la hausse par les tensions sur le marché du travail et l’introduction d’un salaire minimum national. La demande de logements continue de croître, ce qui fait augmenter les loyers et les prix dans les centres urbains et stimule la construction. La souplesse des conditions monétaires et l’orientation expansionniste de la politique budgétaire, reflétant en partie les dépenses engagées pour faire face aux besoins des réfugiés nouvellement arrivés, imprime une stimulation supplémentaire à la demande intérieure. Sous l’effet de la hausse des salaires, les coûts unitaires de main-d’œuvre ont quelque peu augmenté, mais la compétitivité-prix reste forte (graphique 4) et l’inflation est toujours très basse. Les prêts immobiliers aux ménages se sont légèrement redressés, mais les concours aux entreprises non financières restent atones.

Tableau 1. Indicateurs macroéconomiques et projections
Pourcentage de variation annuelle, en volume sauf indication contraire
| 2012 Prix courants (milliards EUR) | 2013 | 2014 | 2015 | 2016¹ | 2017¹
PIB corrigé des jours ouvrés | 2 756 | 0.4 | 1.6 | 1.4 | 1.3 | 1.7
Consommation privée | 1 532 | 0.8 | 1.0 | 1.9 | 1.8 | 1.9
Consommation publique | 523 | 0.8 | 1.7 | 2.4 | 2.9 | 2.3
Formation brute de capital fixe | 557 | -1.3 | 3.5 | 1.7 | 3.1 | 3.6
Logement | 160 | -0.9 | 3.3 | 1.0 | 2.8 | 3.1
Entreprises | 335 | -1.7 | 4.5 | 1.9 | 2.5 | 4.0
Secteur public | 62 | 0.3 | -1.6 | 1.8 | 7.7 | 3.1
Demande intérieure finale | 2 612 | 0.3 | 1.7 | 1.9 | 2.3 | 2.4
Variation des stocks² | -25 | 0.5 | -0.3 | -0.5 | 0.1 | 0.0
Demande intérieure totale | 2 588 | 0.9 | 1.3 | 1.4 | 2.4 | 2.4
Exportations de biens et de services | 1 270 | 1.8 | 3.9 | 4.8 | 1.6 | 3.6
Importations de biens et de services | 1 101 | 3.2 | 3.7 | 5.4 | 4.2 | 5.6
Solde extérieur² | 169 | -0.5 | 0.3 | 0.1 | -0.9 | -0.5
Autres indicateurs (taux de croissance, sauf indication contraire) |  |  |  |  |  |
PIB non corrigé des jours ouvrés | 2 755 | 0.3 | 1.6 | 1.7 | 1.4 | 1.5
PIB potentiel | .. | 1.1 | 1.1 | 1.3 | 1.3 | 1.3
Écart de production⁴ | .. | -1.4 | -0.9 | -0.8 | -0.8 | -0.4
Emploi | .. | 1.0 | 0.9 | 0.6 | 0.8 | 0.7
Taux de chômage⁵ | .. | 5.2 | 5.0 | 4.6 | 4.6 | 4.7
Déflateur du PIB | .. | 2.1 | 1.7 | 2.1 | 1.5 | 1.4
Indice des prix à la consommation harmonisé | .. | 1.6 | 0.8 | 0.1 | 0.5 | 1.4
IPCH sous-jacent | .. | 1.2 | 1.1 | 1.1 | 1.2 | 1.4
Taux d’épargne des ménages, net3.6 | .. | 9.1 | 9.5 | 9.7 | 9.6 | 9.3
Résultats à l’exportation³ | .. | -1.0 | 0.9 | 2.0 | .. | ..
Balance des opérations courantes3, 7 | .. | 6.5 | 7.4 | 8.3 | 8.1 | 7.4
Solde financier des administrations publiques3.7 | .. | -0.1 | 0.3 | 0.6 | 0.2 | 0.4
Solde sous-jacent des administrations publiques⁷ | .. | 0.4 | 0.7 | 0.8 | 0.6 | 0.6
Solde primaire sous-jacent des administrations publiques⁴ | .. | 2.0 | 2.1 | 2.0 | 1.6 | 1.4
Dette brute des administrations publiques (définition de Maastricht)3.7 | 2 057 | 77.2 | 74.8 | 71.5 | 68.6 | 66.0
Dette brute des administrations publiques (définition des comptes nationaux)3.7 | 2 146 | 81.4 | 82.1 | 78.8 | 75.9 | 73.3
Dette nette des administrations publiques3.7,8 | 1 232 | 45.1 | 45.9 | 43.7 | 42.4 | 40.8
Taux du marché monétaire à trois mois, moyenne | .. | 0.2 | 0.2 | 0.0 | -0.1 | 0.1
Rendement des obligations d’État à dix ans, moyenne | .. | 1.6 | 1.2 | 0.5 | 0.5 | 0.8
1. Projections de l’OCDE.
2. Contribution aux variations du PIB réel.
3. Projections de l’OCDE pour 2015.
4. En pourcentage du PIB potentiel.
5. En pourcentage de la main-d’œuvre.
6. En pourcentage du revenu disponible des ménages.
7. En pourcentage du PIB.
8. Dette brute (définition des comptes nationaux) moins actifs.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) ; Office fédéral des statistiques ; et calculs de l’OCDE.

Graphique 4. L’inflation reste faible et la compétitivité forte

1. Par unité de chiffre d’affaires, en prix constants, sur une base horaire.

2. Indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH). L’IPCH sous-jacent s’entend hors énergie, produits alimentaires, alcool et tabac.

3. Sur la base des déflateurs des ventes du secteur manufacturier.

4. Valeur provisoire pour 2015T4.

Source : OCDE (2016), Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) ; et Deutsche Bundesbank.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345341

Globalement, la hausse du PIB devrait rester solide en 2016 et 2017, sur fond de consommation intérieure toujours vigoureuse et de redressement de la demande d’exportations allemandes dans la zone euro qui compensera la faiblesse des économies émergentes. Les migrants nouvellement admis pour des raisons humanitaires ne commenceront à chercher des emplois que progressivement et l’immigration devrait en toute hypothèse diminuer. Le taux de chômage cyclique devrait rester modeste, mais le taux naturel progressera sous l’effet de l’arrivé de très nombreux réfugiés encore loin de l’employabilité. La hausse des prix à la consommation devrait s’intensifier ; en effet, la progression des salaires s’est affirmée, le volant de ressources économiques inutilisées étant quasiment résorbé, et l’impact de la baisse des prix du pétrole va s’estomper (les projections partent de l’hypothèse technique selon laquelle les prix du pétrole et les taux de change vont rester constants). Le ralentissement de la progression des exportations, la hausse vigoureuse de la demande intérieure et la baisse des revenus nets des capitaux étrangers devraient avoir pour effet de réduire quelque peu l’excédent de la balance courante.

Un ralentissement plus marqué de l’activité sur les marchés émergents et un nouvel accès de faiblesse de l’activité dans la zone euro pourraient peser sur les exportations plus fortement que prévu, freiner l’investissement et se répercuter sur la confiance des consommateurs. L’économie allemande dépend en effet plus largement des échanges mondiaux que la plupart des pays du fait du poids important des exportations dans son PIB et de la part relativement élevée des biens d’équipement exportés en direction des économies émergentes. Toute nouvelle hausse de l’immigration ou poussée de turbulences dans la zone euro pourrait également être source de chocs potentiels. En revanche, des mesures visant à raffermir la confiance dans la zone euro pourraient rendre l’Allemagne plus attrayante pour les investisseurs. L’adoption de politiques destinées à relever les enjeux à long terme, notamment le vieillissement de la population, pourrait en outre stimuler l’investissement à court terme.

Encadré 1. Chocs susceptibles d’avoir un impact sur les performances économiques

Vulnérabilité | Résultat possible

Turbulences et faiblesse prolongée de la croissance dans la zone euro

Les liens financiers et commerciaux avec les autres pays de la zone euro restent importants. Le faible taux de levier des banques européennes d’importance systémique pourrait aggraver les conséquences des turbulences. Une atonie de la demande dans la zone euro aurait pour effet de nuire aux exportations et à l’investissement. Les taux d’intérêt à long terme s’en trouveraient aussi durablement faibles, entraînant des conséquences négatives sur les produits financiers et revenus de retraite des ménages et faisant peser des risques sur la stabilité financière

Poursuite de la hausse des arrivées de migrants

Intégrer un grand nombre de réfugiés ayant de faibles compétences professionnelles et linguistiques aura un coût et pourrait faire grimper le chômage. Les mesures d’intégration pourraient échouer si leur application intervient dans un cadre réglementaire restrictif, ou en cas d’inadéquation des services publics comme le logement, la santé, l’éducation et, en particulier, les politiques actives du marché du travail. La diminution du soutien politique aux réfugiés et l’accroissement des tensions avec d’autres États membres de l’UE pourraient aboutir à la réintroduction de contrôles aux frontières qui auraient pour effet d’accroître les coûts pour les entreprises, avec des retombées sur une économie allemande orientée vers les exportations. Les pays de transit des Balkans pourraient refuser l’entrée aux réfugiés, ce qui pourrait provoquer une nouvelle crise économique et humanitaire avec des risques de contagion considérables.

L’assouplissement monétaire s’est poursuivi dans la zone euro

Alors que jusqu’en 2013, la Banque centrale européenne avait maintenu des taux directeurs plus élevés que ne l’ont fait les autorités monétaires du Royaume-Uni et des États-Unis, elle a adopté récemment une orientation fortement expansionniste (graphique 5). Depuis juin 2014, la BCE a ainsi abaissé ses taux directeur et a pris des mesures non conventionnelles, notamment en s’engageant dans un vaste programme d’achat d’actifs et dans des opérations ciblées de refinancement à plus long terme (TLTRO) à l’intention des banques. En conséquence, l’Eurosystème a vu son bilan croître fortement. Pour encourager les banques commerciales à utiliser les liquidités ainsi mises à leur disposition pour développer leurs activités de prêt, la BCE leur a imposé des taux négatifs sur leurs dépôts auprès d’elle. Elle a annoncé une extension de 6 mois de son programme d’achat d’actifs et abaissé encore en zone négative son taux de dépôt en décembre 2015.

Ces mesures ont contribué à déprécier fortement l’euro par rapport au dollar, ce qui a donné un coup de fouet à la compétitivité, notamment en Allemagne dont l’économie est axée sur les exportations. Les concours au secteur privé dans la zone euro augmentent peu à peu. Les banques ont commencé à desserrer leurs normes de prêt, en particulier dans les pays où elles étaient très strictes (OECD, 2015n), et les taux d’intérêt ont baissé. L’impact sur les prêts en Allemagne a été relativement modeste, en partie parce que les conditions d’accès au crédit avaient été bonnes ces dernières années (Ifo Business Survey, 2015). La hausse du crédit reste modérée. De fait, la demande de prêts bancaires reste contenue par le niveau élevé de la rentabilité et la morosité des plans d’investissement productif. Néanmoins, les conditions monétaires dans la zone euro sont relativement souples pour l’économie allemande compte tenu de son positionnement dans le cycle ; en effet, la croissance économique et l’emploi y sont plus forts que dans le reste de la zone euro, et l’écart de production devrait sans doute être maintenant modeste en Allemagne.

Graphique 5. Le faible niveau des taux directeurs a entraîné la dépréciation de l’euro

1. Taux directeurs des banques centrales. États-Unis : taux-cible des Federal Funds ; zone euro : taux des opérations de pension à court terme sur titres libellés en euros (BCE) ; Royaume-Uni : taux de base des opérations de compensation interbancaire.

Source : OCDE (2016), Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) ; et Thomson Reuters.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345350

Les risques liés à des taux d’intérêt très bas ont été à ce jour limités

Il ne semble pas que la souplesse des conditions monétaires ait entraîné des excès au niveau des prix des actifs ou des activités de prêt. La hausse des prix des logements est globalement conforme à la progression des revenus des ménages et des loyers (Deutsche Bundesbank, 2015a), même si dans certaines grandes villes ayant les plus fortes densités de population, les prix des logements ont augmenté beaucoup plus rapidement que les loyers (Kholodilin and Michelsen, 2015). Quoi qu’il en soit, la hausse des prêts consentis aux ménages pour l’acquisition de logements reste modérée (Deutsche Bundesbank, 2016b). Les grandes banques opérant à l’international ont réduit la voilure de leurs expositions aux produits dérivés, qui étaient importantes et qui avaient été qualifiées de risque systémique significatif dans l’Étude économique de l’Allemagne de 2014. Elles ont aussi accru leurs volants de fonds propres, ce qui contribue également à réduire le risque systémique. Le rapport des fonds propres de base aux actifs pondérés en fonction des risques du secteur bancaire allemand est relativement élevé. En revanche, le rapport du total des fonds propres aux actifs non pondérés est faible (Figure 6).

Graphique 6. Le rapport capital/actifs reste faible

2013

Source : FMI (2015), Indicateurs de solidité financière (base de données).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345369

La faiblesse des taux d’intérêt affecte principalement les marges des banques de petite et moyenne taille qui sont celles qui dépendent le plus des dépôts pour leurs activités de financement. La plupart d’entre elles seront en mesure de résister aux tensions provoquées par le faible niveau des taux d’intérêt, car elles sont relativement bien capitalisées (Deutsche Bundesbank, 2015b). Le gouvernement a réformé la réglementation de l’assurance-vie en 2014, en permettant aux compagnies d’assurance de réduire les engagements à long terme qu’elles avaient contractés à un moment où les taux étaient plus élevés. Cela étant, les établissements de crédit prévoient un recul de leur bénéfice avant impôt de quelque 25 % d’ici 2019, et si les taux d’intérêt du marché devaient rester faibles, la résilience des assureurs n’est pas certaine (Deutsche Bundesbank, 2015a). Si cette faiblesse des taux se confirme, les institutions financières pourraient choisir de prendre davantage de risques pour protéger leurs rendements. Ainsi, les compagnies d’assurance par exemple ont accru la part des actions dans leurs portefeuilles. La faiblesse des taux d’intérêt rend plus difficile le développement des régimes de pension privés qu’aurait souhaité le gouvernement.

L’excédent de la balance courante reste large

L’excédent de la balance courante devrait se situer aux alentours de 8 % du PIB en 2016, la baisse des prix du pétrole limitant la facture des importations et la dépréciation de l’euro stimulant les exportations. L’excédent actuel vis-à-vis des autres pays de la zone euro a également pris de l’ampleur depuis 2013, sous l’effet de la reprise progressive de l’activité dans les pays concernés (graphique 7), même si celle-ci reste sensiblement inférieure à ce qu’elle était avant la crise économique et financière. Il n’existe toutefois pas d’explication unique à l’excédent de la balance courante allemande. Plusieurs éléments sous-jacents transitoires entrent en ligne de compte, en particulier les effets des taux de change réels et la faiblesse des prix des matières premières, mais des facteurs plus fondamentaux sont également en jeu, comme l’évolution démographique en cours, le creusement de l’écart de productivité entre les activités manufacturières et les services (Coricelli, Ravasan and Wörgötter, 2013) et l’augmentation considérable de la position extérieure nette et des recettes connexes. Ce large excédent reflète en partie l’inversion du solde épargne-investissement dans le secteur des entreprises et le secteur public (graphique 8). La hausse notable de la différence entre l’épargne et l’investissement du secteur des entreprises reflète la croissance en demi-teinte de l’investissement non résidentiel, qui n’a pas suivi le rythme de la hausse des profits. L’épargne des ménages est importante et elle a quelque peu a augmenté depuis le début des années 2000, dans la mesure où les ménages ont accru leur épargne de précaution en réaction à la modestie de la croissance et au niveau élevé du chômage au début de la décennie ainsi qu’aux réductions des droits à pension dans le système public de retraite (Deutsche Bundesbank, 2015c).

Graphique 7. L’excédent courant vis-à-vis des pays hors zone euro s’est creusé

En pourcentage du PIB

Source : Deutsche Bundesbank.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345376

Graphique 8. L’excédent courant est important

Soldes investissement-épargne par secteur et balance courante, % du PIB

1. Comprend les institutions sans but lucratif au service des ménages.

Source : OCDE (2015), Base de données des comptes nationaux de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345388

Des politiques capables de réduire l’excédent de la balance courante en stimulant la demande intérieure et en rendant le secteur des services plus attrayant aux yeux des investisseurs auraient des retombées positives dans le contexte d’une croissance économique en demi-teinte dans la zone euro et dans le monde, et viendraient en outre, à moindre coût en termes de production sacrifiée, étayer l’ajustement dans les pays déficitaires. S’attaquer aux priorités de réforme structurelle exposées ci-après permettrait à l’Allemagne non seulement d’accroître sa croissance potentielle, mais aussi de réduire dans une certaine mesure son déséquilibre extérieur. Cela est particulièrement vrai des politiques qui ont pour objet de stimuler l’investissement, comme les réformes de la réglementation qui permettent de réduire les obstacles à l’entrée dans les secteurs de services. Lever les freins à l’emploi des femmes à plein temps permettrait de limiter les risques de pauvreté et, par là même, de réduire l’épargne de précaution des ménages. Des réformes des retraites ayant pour effet d’allonger la durée de la vie active pourraient aussi faire diminuer l’épargne, dans la mesure où les ménages auraient davantage d’années devant eux pour se constituer un patrimoine en prévision de leur retraite (Kerdrain et al., 2010). Les exonérations d’impôt sur les énergies polluantes accordées aux entreprises fortement consommatrices d’énergie et orientées à l’export ont permis de protéger la rentabilité (voir ci-après).

Le marché du travail se tend, mais l’écart de rémunération important entre hommes et femmes et la hausse de l’immigration sont problématiques

L’emploi reste orienté à la hausse, surtout dans les services. À ce jour, il ne semble pas que l’introduction d’un salaire minimum ait eu globalement une incidence négative sur l’emploi, et elle a même eu un impact positif dans les secteurs et les régions où les bas salaires prévalent. Il apparaît également que le nombre de personnes passées d’une situation d’emploi à une situation de chômage n’a pas augmenté à la suite de cette introduction (IAB, 2016). L’existence d’un salaire minimum semble avoir entraîné un déplacement de l’emploi au profit des contrats de travail standard, par opposition aux minijobs qui sont faiblement taxés et ne sont pas couverts par l’assurance-chômage (BMWi, 2015).

L’introduction progressive du salaire minimum est désormais presque terminée, sauf dans certains secteurs où elle s’achèvera fin 2017, principalement en Allemagne de l’Est. Une commission indépendante sur le salaire minimum, réunissant des représentants des employeurs et des syndicats et des experts indépendants, a été créée pour formuler des recommandations quant aux ajustements futurs à opérer. Elle a pour objectif de préserver le bon fonctionnement du marché du travail. Conférer un droit de vote aux experts indépendants permettrait d’accroître l’efficacité de cette commission. Il est capital que les évaluations réalisées à l’avenir tiennent compte de l’incidence de l’immigration sur l’offre de main-d’œuvre.

En Allemagne, l’écart de rémunération entre hommes et femmes est important, les femmes étant nombreuses à travailler à temps partiel (graphique 9). Cet écart est particulièrement marqué entre les diplômés de l’enseignement supérieur : ainsi, 43 % des hommes diplômés de l’université gagnent plus de deux fois le salaire médian, contre 11 % seulement des femmes (OECD, 2012). Le taux d’emploi à temps partiel est particulièrement élevé chez les jeunes femmes qui ont des enfants en bas âge : en 2013, deux tiers des femmes ayant des enfants travaillaient 30 heures par semaine ou moins (BMAS, 2015). Le manque d’infrastructures d’accueil à temps plein pour les jeunes enfants limite les choix professionnels de nombreuses femmes. L’éventail d’emplois disponibles pour celles qui travaillent à temps partiel est également restreint, ce qui nuit à leurs perspectives de rémunération. Le faible nombre d’heures de travail des jeunes femmes compromet leurs perspectives sur le marché du travail en termes d’emploi et de rémunération, même si elles finissent par occuper un emploi à temps plein.

Graphique 9. L’écart de rémunération important entre hommes et femmes s’explique par le faible nombre d’heures travaillées de nombreuses femmes

1. Défini comme la différence entre les salaires médians masculin et féminin (non corrigée des heures travaillées), divisée par le salaire médian masculin.

2. Les pays sont classés de gauche à droite par ordre décroissant de la part inexpliquée de l’écart salarial hommes-femmes.

Source : OCDE (2012), Inégalités hommes-femmes : il est temps d’agir.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345391

Une loi visant à favoriser l’égalité des conditions salariales entre les hommes et les femmes est en cours de préparation. Si elle est mise en œuvre, les grandes entreprises seront tenues de fournir des informations sur les moyens qu’elles mettent en œuvre pour promouvoir l’égalité hommes-femmes en matière de salaires et de perspectives de carrière. Chaque salarié aura le droit d’obtenir de son employeur des informations sur les écarts de rémunération entre les hommes et les femmes, et les entreprises seront incitées à suivre les mesures prescrites pour mettre fin à toute pratique discriminatoire. Le gouvernement a également pris des mesures pour faciliter un meilleure équilibre entre vie professionnelle et vie privée, en assouplissant les règles liées au congé parental et en permettant de conjuguer congé parental et travail à temps partiel. Une loi adoptée récemment impose aux grandes entreprises cotées en bourse un quota minimum de 30 % de femmes dans les conseils de surveillance à compter de 2016. Ces mesures devraient inciter les femmes à évoluer dans leur carrière professionnelle.

Il est désormais plus facile de concilier travail et vie de famille grâce au développement des structures de garde des enfants. Néanmoins, le manque de places dans les services d’accueil et de scolarisation à temps plein des jeunes enfants, couplé aux contre-incitations fiscales, continue de freiner l’emploi à temps plein, surtout des femmes (voir ci-après). Il ressort de l’observation des pays de l’OCDE que la diminution de l’écart de rémunération entre hommes et femmes réduit nettement le risque de pauvreté des ménages (OECD, 2015a). En effet, au niveau des ménages, la perte d’emploi et les recompositions familiales sont d’importants facteurs de risque de pauvreté. Si les deux conjoints travaillent, les risques de pauvreté diminuent.

Garantir une intégration efficace des immigrés

Depuis 2011, l’immigration s’est considérablement accrue, dans un premier temps essentiellement du fait de l’afflux d’immigrés en provenance d’Europe de l’Est et du Sud, dans le contexte des turbulences liées à la dette dans la zone euro et de la crise économique. En 2015, l’afflux d’immigrés s’est brutalement accéléré, avec l’arrivée d’un million environ de migrants pour raisons humanitaires demandant l’asile en Allemagne (soit 1.2 % de la population allemande). Ce chiffre est largement supérieur au nombre de demandes d’asile enregistrées qui figure au graphique 10, ce qui tient au décalage entre l’arrivée des immigrés et le dépôt de leur demande d’asile. Au premier semestre 2015, 30 % des demandeurs d’asile étaient des jeunes ou des enfants, contre 50 % d’adultes de moins de 35 ans. La plupart viennent du Moyen-Orient et d’Afrique de l’Est et devraient s’installer à titre définitif en Allemagne. Néanmoins, ils peinent à trouver du travail.

Graphique 10. Le nombre d’immigrés et de demandeurs d’asile enregistrés augmente

Sources : Office fédéral de la statistique et Office fédéral pour l’immigration et les réfugiés.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345403

Pour répondre à l’afflux massif de demandeurs d’asile enregistré en 2015, les pouvoirs publics ont déployé d’importants efforts logistiques en vue de pourvoir à leurs besoins élémentaires et de leur assurer un logement. Les procédures administratives suivies pour examiner le statut des demandeurs d’asile ont par ailleurs été accélérées, et l’aide a été concentrée sur les immigrés qui sont amenés à s’installer définitivement dans le pays. La procédure de demande d’asile dure en moyenne 5 mois en Allemagne, ce qui est plus court que les délais constatés dans de nombreux pays, et les pouvoirs publics entendent raccourcir encore cette durée moyenne (BAMF, 2015). Fin 2014, l’Allemagne a diminué les barrières à l’entrée sur le marché du travail pour les demandeurs d’asile. Les liens entre l’organisme en charge des demandes d’asile et des questions d’intégration et l’Agence fédérale pour l’emploi ont été resserrés, et leurs ressources en personnel ont été revues à la hausse. Le gouvernement a pris des mesures pour évaluer les compétences des immigrés, développer les possibilités de formation et améliorer l’accès au système éducatif.

Des progrès ont été accomplis dans l’intégration des immigrés sur le marché du travail et dans le système éducatif. Ainsi, le taux de chômage des immigrés a nettement reculé au cours des dix dernières années (graphique 11). Pour autant, leur insertion professionnelle peut encore être améliorée. Si l’écart entre autochtones et immigrés en termes de chômage est proche de la moyenne de l’OCDE, il reste supérieur à celui constaté dans les pays de l’OCDE les plus performants. De la même manière, l’écart entre les jeunes issus de l’immigration et les jeunes autochtones dans les résultats obtenus aux tests du PISA a considérablement diminué, mais reste relativement important (graphique 12). Les enfants nés de parents immigrés et élevés en Allemagne peuvent prétendre à la double nationalité, ce qui facilite leur intégration dans la société. Des mesures ont été prises pour attirer des immigrés qualifiés, notamment en octroyant des permis de séjour aux travailleurs hautement qualifiés et aux travailleurs dotés de qualifications en situation de pénurie. La reconnaissance des diplômes étrangers a également été améliorée.

Graphique 11. Le taux de chômage diminue, surtout parmi les immigrés

En pourcentage de la population active (15-64 ans)

Source : OCDE (2015), Les indicateurs de l’intégration des immigrés 2015 : Trouver ses marques.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345417

Graphique 12. Il existe un écart important entre les jeunes issus de l’immigration et les jeunes autochtones en termes de résultats scolaires

Écart de score en mathématiques avant contrôle du niveau socio-économique

Source : OCDE (2013), Résultats du PISA 2012 : L’équité au service de l’excellence (Volume II) : Offrir à chaque élève la possibilité de réussir.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345425

L’immigration pourrait avoir un impact plus positif sur l’économie, notamment grâce aux gains de productivité et au renforcement des liens avec le marché du travail, avec à la clé une diminution à long terme du coût budgétaire de la dépendance à l’égard des prestations. Pour cela, il faut veiller à ce que l’intégration des immigrés soit rapide, ce qui suppose d’engager des dépenses immédiates, qui seront financées par les ressources importantes prévues au budget par le gouvernement (voir ci-après). Au vu des résultats obtenus dans les pays de l’OCDE, il semble que les mesures suivantes contribuent à améliorer les perspectives des immigrés sur le marché du travail (OECD, 2016) :

L’Allemagne a amélioré l’accès des demandeurs d’asile au marché du travail. Par exemple, l’opposabilité de la situation de l’emploi a été supprimée pour certains d’entre eux, des cours d’intégration et de langue leur ont été ouverts et des dispositifs d’évaluation de leurs qualifications et d’amélioration de leurs compétences ont été mis en place. Cela étant, la plupart des demandeurs d’asile ne peuvent exercer un emploi dans les 15 mois qui suivent le dépôt de leur demande qu’en l’absence de candidat ressortissant de l’UE ayant le profil requis. Cette disposition s’applique également aux demandeurs d’asile ayant une forte probabilité de demeurer durablement en Allemagne. Par ailleurs, un délai d’attente de 15 mois s’applique pour pouvoir être employé par une agence de travail temporaire, des exemptions n’étant accordées que pour les professions hautement qualifiées ou les métiers en tension. Il convient de diminuer ces barrières à l’entrée.

Nonobstant les efforts récemment déployés pour faciliter la reconnaissance des compétences officielles pour les immigrants, les dispositions réglementaires relatives à cette reconnaissance diffèrent d’un Land à l’autre, et la procédure à suivre reste coûteuse pour ceux qui en font la demande. En l’absence de reconnaissance sous forme de diplôme ou d’autorisation d’exercer l’emploi pour lequel ils sont qualifiés, les immigrés doivent pouvoir se former pour acquérir les compétences qui leur font défaut, idéalement en entreprise (OECD, 2014e). Des mesures de formation sont offertes par exemple par le biais du réseau national « Integration durch Qualifizierung » (IQ, l’intégration par la qualification). Cela étant, il conviendrait d’intensifier les politiques actives du marché du travail, de développer les possibilités de relèvement du niveau des qualifications et d’améliorer l’offre de logement à l’intention des ménages vulnérables à bas revenu.

Les vagues d’immigration passées ont montré (Jean et al., 2007) que l’immigration renforce la nécessité de politiques de l’emploi propres à éliminer les barrières à l’entrée sur le marché du travail et des produits. Un assouplissement de la réglementation de l’entrée sur certains marchés de services, notamment dans l’artisanat, permettrait d’augmenter les bienfaits économiques générés par l’immigration, de même que des mesures visant à faciliter la création d’entreprise, par exemple en améliorant l’accès de tous les travailleurs indépendants à une assurance maladie publique à moindre coût (OECD/European Union, 2013, OECD, 2014a). La proportion d’immigrés qui occupent un emploi dans le secteur public est faible : la fonction publique pourrait donc être davantage ouverte aux ressortissants de pays extérieurs à l’UE.

L’amélioration du système éducatif favorise l’intégration des enfants de tous les milieux, y compris ceux qui sont issus de l’immigration (OECD, 2015g). Il faut renforcer l’aide dispensée aux élèves de milieux socioéconomiques défavorisés (OECD, 2014a). Les enfants de réfugiés doivent intégrer rapidement le système scolaire obligatoire normal, afin d’éviter la ségrégation, et suivre des cours d’allemand, en sus du programme scolaire standard. Il faut inciter les familles immigrées défavorisées à inscrire leurs plus jeunes enfants dans le système formel d’éducation et d’accueil des jeunes enfants, y compris en leur offrant une aide financière (OECD, 2014e ; OECD, 2015g).

La politique budgétaire doit répondre à plusieurs défis

L’Allemagne applique une programmation budgétaire pluriannuelle qui suit une approche descendante (OECD, 2014b). Les budgets répondent à la règle, convenue avec l’Union européenne, qui limite à 0.5 % du PIB l’ampleur du déficit structurel des administrations publiques. En vertu des règles constitutionnelles, l’administration fédérale est déjà soumise à une limitation du déficit structurel et, à compter de 2020, les Länder seront tenus de présenter des budgets à l’équilibre.

Les équilibres budgétaires solides de ces dernières années, qui reflètent en partie la faiblesse des taux d’intérêt sur la dette publique, et la cession d’actifs financiers acquis auprès des banques lors de la crise financière, ont ramené la dette publique à 71 % du PIB. Cela étant, faute de réforme du système des retraites, les dépenses publiques au titre des pensions devraient selon les prévisions augmenter d’au moins 2.5 % entre 2013 et 2060 (Federal Ministry of Finance, 2016), ce qui nuirait à la viabilité des finances publiques. Indexer l’âge d’ouverture des droits à pension sur l’espérance de vie permettrait au contraire de l’améliorer. Les dépenses consacrées à l’accueil et à l’intégration des immigrants, dont le montant devrait progresser de 0.25 pour cent de PIB par an en 2016 et en 2017. De plus, les prestations et réductions d’impôt pour enfant à charge et les prestations pour soins de longue durée sont des postes de dépenses en augmentation (de 0.2 % de PIB).

Les dépenses publiques allouées aux investissements dans les infrastructures de transport, les réseaux à haut débit, l’efficacité énergétique, la rénovation urbaine, les structures de garde d’enfants, les universités et autres institutions de recherche évoluent elles aussi à la hausse (de 0.1 % de PIB). Enfin, l’administration fédérale a accru ses transferts en faveur des administrations locales à des fins d’investissement et a prévoit la création d’une société de gestion des réseaux routiers de longue distance, qui perçoit les recettes issues des droits d’usage du réseau.

La marge de manœuvre budgétaire des administrations publiques autorisée par les règles de l’UE devrait représenter quelque 0.5% du PIB en 2016. Si les règles nationales permettent également une certaine marge, ce volant pourrait être employé pour répondre à des impératifs de dépenses à court terme, au premier rang desquels les dépenses consacrées à l’accueil et à l’intégration des immigrés. Parmi les autres priorités, on peut citer les dépenses visant à combler les lacunes qui subsistent au niveau de l’offre de structures d’accueil de jeunes enfants et d’éducation préscolaire, de la scolarisation à temps complet et des infrastructures de transport.

La réforme du système fiscal

Le coin fiscal sur le travail est plus élevé en Allemagne que dans de nombreuses économies de l’OCDE (graphique 13). Les dépenses de santé et liées aux soins de longue durée sont financées pour l’essentiel par les cotisations de sécurité sociale perçues sur les revenus salariaux, or ces dépenses augmenteront sous l’effet du vieillissement démographique et des innovations technologiques dans le domaine médical. Comme indiqué dans de précédentes Études économiques (par exemple : OECD, 2014a) la charge fiscale pourrait être déplacée vers les secteurs de l’immobilier et de la consommation, en particulier en mettant à jour la valeur des biens immobiliers et en limitant la portée des régimes d’exonération ou de taux réduits dans le système de TVA.

Graphique 13. Le coin fiscal sur le travail est élevé

Impôt sur le revenu plus cotisations sociales des salariés et employeurs, moins prestations en espèces, 2014

1. 67 % du revenu moyen d’un travailleur à plein temps.

Source : OCDE (2015), Les impôts sur les salaires 2015.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345439

Parmi les couples dont les deux conjoints travaillent, le système fiscal tend à décourager le deuxième apporteur de revenu d’occuper un emploi à temps plein. En Allemagne, comparativement à d’autres pays, la charge fiscale sur les revenus salariaux augmente dès lors qu’un foyer compte un deuxième apporteur de revenu (graphique 14). Cette situation résulte de l’imposition commune des couples et de la gratuité de l’assurance maladie pour les conjoints qui ne travaillent pas ainsi que de la progressivité de l’impôt sur le revenu. Pour échapper au taux marginal d’imposition plus élevé, les deuxièmes apporteurs de revenus (le plus souvent, des femmes) sont incités à se tourner vers un emploi à temps partiel répondant aux critères d’un emploi marginal (appelé minijob), dont la rémunération est quasiment exonérée d’impôt sur le revenu si elle n’excède pas 450 EUR par mois. De fait, l’activité de 20 % des femmes est limitée à un minijob, et plus de 60 % des travailleurs qui occupent un minijob sont des femmes. La suppression de ces contre-incitations pourrait lever des obstacles importants à une participation accrue des femmes au marché du travail et faciliter l’évolution professionnelle de celles-ci. Cela permettrait une augmentation significative du nombre d’heures de travail des femmes (Bach et al., 2011 ; Bonin et al., 2013; Böhmer et al., 2014).

Graphique 14. Différence du coin fiscal moyen entre les familles comptant un ou deux apporteur(s) de revenus en 2014

Note : Les barres représentent la différence entre le coin fiscal supporté par les familles qui comptent un ou deux apporteur(s) de revenu. L’apporteur principal de revenu gagne le salaire moyen et le deuxième apporteur gagne 67 % du salaire moyen d’un travailleur à plein temps dans un couple marié avec deux enfants. Le coin fiscal est égal à la somme de l’impôt sur le revenu, des cotisations salariales et patronales à la sécurité sociale, moins les prestations reçues, et est exprimé en pourcentage des coûts de main-d’œuvre.

Source : OCDE (2015), « Les impôts sur les salaires : Tableaux comparatifs » ; Statistiques fiscales de l’OCDE (base de données).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345440

L’abandon de la déclaration conjointe au profit d’une déclaration individuelle ferait disparaître l’écart de la charge fiscale effective supportée par un foyer selon qu’il compte un apporteur de revenu ou deux. Toutefois, une telle réforme ne serait pas conforme à la constitution, mais d’autres améliorations sont possibles pour inciter les deuxièmes apporteurs de revenu à prendre un emploi. Par exemple, il conviendrait d’étudier la possibilité de mettre en place d’un abattement distinct en faveur des deuxièmes apporteurs de revenu, meilleure solution alternative pour alléger le coin fiscal supporté par les foyers concernés. Quant aux cotisations au régime d’assurance maladie, elles pourraient être calculées en prenant pour référence le nombre d’adultes assurés. À titre d’exemple, en Suisse, les adultes versent une cotisation forfaitaire pour bénéficier de la couverture santé obligatoire, et les ménages à faible revenu perçoivent une aide des pouvoirs publics couvrant tout ou partie de cette cotisation en fonction de leur niveau de revenu.

Selon des études récentes, la prestation générale en espèces pour enfant à charge (Kindergeld), qui ne dépend pas des revenus du foyer, a, sur la réduction de la pauvreté monétaire des familles, des retombées modestes en regard du coût budgétaire substantiel qu’elle représente (1.1 % du PIB, Bonin et al., 2013). Les familles ayant un revenu suffisant pour assurer la subsistance des parents, mais pas celle des enfants, peuvent percevoir une prestation supplémentaire (Kinderzuschlag), dont le coût budgétaire est modeste (moins de 0.1 % du PIB). Cette prestation a permis de réduire la pauvreté des familles avec enfant, et elle a peu d’impact sur l’offre de main-d’œuvre. Les prestations en faveur des familles ayant des enfants allège bien la charge fiscale, mais creusent simultanément l’écart entre le coin fiscal applicable au premier et au deuxième apporteur de revenu, avec des effets d’ensemble limités sur l’offre de travail ou la réduction de la pauvreté. À l’inverse, c’est la hausse des investissements en faveur des structures de garde et de scolarisation pour la petite enfance et des écoles accueillant les enfants toute la journée qui s’est montrée la plus efficace pour réduire la pauvreté. De plus, de tels investissements sont très efficaces pour améliorer les résultats du système éducatif et supprimer les facteurs qui dissuadent les femmes d’entrer sur le marché du travail.

Accroître l’investissement et la productivité

Ni les pouvoirs publics ni les entreprises n’ont réellement profité de la faiblesse des taux d’intérêts pour relancer leurs investissements, malgré la solidité de la situation des finances publiques et les possibilités de rentabilités élevées. Exprimées en pourcentage du PIB, les dépenses consacrées à l’investissement non résidentiel sont modestes (graphique 15). La croissance du stock de capital, qui a décéléré, est plus faible que dans la plupart des pays à revenu élevé (OECD, 2015c, chapitre 1). En matière de valeur ajoutée, le secteur des services aux entreprises est à l’origine de l’essentiel du recul des investissements non résidentiels des entreprises au cours des 20 dernières années. La croissance hésitante de l’investissement peut ralentir le remplacement de certains biens d’équipements vieillissants et donc peser sur la compétitivité sur le long terme, les nouvelles technologies étant habituellement adoptées à l’occasion d’un renouvellement des équipements de production.

Graphique 15. L’investissement non résidentiel est faible au regard des niveaux relevés dans d’autres pays

2014

Note : 2013 pour le Japon et la Suisse.

Sources : OCDE (2015), Base de données des comptes nationaux de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345457

La faiblesse de l’investissement dans le secteur non résidentiel ne semble pas traduire un glissement au bénéfice des composantes incorporelles du capital productif (qui constituent le « capital intellectuel »). Si les dépenses en R-D des entreprises sont relativement élevées en Allemagne par rapport à d’autres pays, les investissements en capital intellectuel, qui incluent également les dépenses consacrées à d’autres actifs incorporels comme la propriété intellectuelle, les logiciels et les compétences managériales, y sont plus faibles que dans les principales économies à revenu élevé de l’OCDE (graphique 16), et n’ont pas augmenté significativement dans le temps.

Graphique 16. Investissement des entreprises dans le capital physique et le capital intellectuel

En pourcentage de la valeur ajoutée brute du secteur des entreprises, en 2013

Source : OCDE (2016), Science, technologie et industrie : Tableau de bord de l’OCDE 2015 – L’innovation au service de la croissance et de la société.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345462

Le capital intellectuel est un facteur déterminant de la croissance de la productivité sur le long terme. Selon certaines estimations, il apporterait entre un cinquième et un tiers des gains de productivité du travail du secteur marchand aux États-Unis et dans les économies de l’Union européenne (Corrado et al., 2013). L’investissement en capital intellectuel peut contribuer très fortement à relancer la productivité dans des pays proches de la frontière technologique, comme l’Allemagne, qui sont particulièrement en mesure d’assimiler les connaissances de pointe et de les valoriser.

Depuis 2011, la croissance de l’investissement productif a été plus faible dans les pays de la zone euro, y compris en Allemagne, que dans d’autres pays à revenu élevé (graphique 1, partie D) La demande est un facteur déterminant de l’investissement productif (OECD, 2015e), et son manque de dynamisme de dans des marchés d’exportation proches, notamment dans la zone euro, peut être particulièrement préjudiciable pour l’investissement, car la proximité géographique joue un rôle décisif dans l’intensité des échanges (voir par exemple Boulhol and de Serres, 2008). Ainsi, même de courts épisode de faiblesse de la demande peuvent avoir des conséquences durables sur le stock de capital, dès lors que l’annulation des décisions d’investissement est coûteuse (Dixit, 1992). En outre, l’Allemagne n’échappe pas au climat d’incertitude qui affecte la zone euro depuis l’éclatement de la crise financière (graphique 17), et certaines estimations suggèrent que le renforcement des incertitudes pourrait avoir conduit à un recul de l’investissement dans le pays (Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, 2013 ; Deutsche Bundesbank, 2016a).

Graphique 17. Les incertitudes demeurent marquées en Allemagne et dans les principales économies européennes

Indice d’incertitude liée à l’action publique selon la presse¹ ramené à une moyenne de 100 avant 2011

1. L’indice est élaboré à partir de deux journaux choisis dans chaque pays, dans lesquels sont recensés les articles contenant les termes incertain ou incertitude, économique ou économie, et un ou plusieurs termes pertinents en matière de politiques publiques.

2. Moyenne pour dix journaux européens paraissant en Allemagne, en Espagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni.

Source : Economic Policy Uncertainty (www.policyuncertainty.com).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345472

Des politiques publiques à même de consolider la stabilité et les perspectives de croissance dans la zone euro renforceraient l’attractivité de l’Allemagne aux yeux des investisseurs. L’Allemagne devrait donc continuer de soutenir les efforts visant à améliorer les perspectives de croissance dans la zone euro, en particulier les mesures destinées à renforcer le marché unique et les infrastructures transfrontalières, et à parachever l’union bancaire. De telles mesures auront pour effet de conforter la croissance à long terme, de réduire les risques de crise financière et de consolider les mécanismes de gestion des crises.

Le manque de dynamisme de la demande n’est pas l’unique raison de la faiblesse particulièrement marquée de l’investissement en Allemagne. En effet, selon des études empiriques récentes, les écarts relevés entre les pays en termes de position dans le cycle conjoncturel et de variables structurelles, telles que l’emploi, la démographie et la structure sectorielle de l’économie, ne permettent pas d’expliquer la faiblesse relative de l’investissement en Allemagne (DIW, HRI, 2014). De plus, les entreprises allemandes ont disposent d’importantes capacités de financement interne, issues de bénéfices non distribués et de volants de fonds propres, qui contribuent d’ordinaire à stimuler l’investissement. Il semble bien que l’Allemagne pourrait améliorer ses politiques structurelles de manière à donner un nouvel élan à l’investissement.

Ouvrir le secteur des services

Toute réduction des obstacles réglementaires à la concurrence et à l’entrée de nouveaux acteurs se traduit par une relance de l’investissement productif, en faveur notamment du capital intellectuel, et conduit donc à des gains de productivité. L’effet obtenu sur l’investissement est particulièrement net en cas de réforme des réglementations qui limitent l’accès au marché (Alesina et al., 2005 ; Nicoletti and Scarpetta, 2005 ; OECD, 2015d). Si l’Allemagne a accompli de réels progrès en modifiant sa réglementation générale applicable aux marchés de produits au cours des 15 dernières années, certains secteurs des services, en particulier les services aux entreprises, les industries de réseau et les métiers de l’artisanat, restent soumis à des réglementations restrictives (voir l’édition de 2014 de l’Étude économique de l’Allemagne, OECD, 2014a). En Allemagne, les services ne reçoivent qu’un volume singulièrement faible d’investissement en capital intellectuel, comparativement à la situation observée dans d’autres pays à haut revenu mais aussi au volume à destination du secteur manufacturier national (graphique 18). En outre, la contribution estimée de ces investissements à la croissance de la productivité dans les services est elle aussi en dessous des niveaux mesurés dans d’autres économies avancées de l’UE (Corrado et al., 2014). De fait, l’assouplissement des réglementations favorise la diffusion des connaissances et donc la croissance de la productivité (OECD, 2015d).

Graphique 18. L’investissement en capital intellectuel dans le secteur des services est modeste

En pourcentage de la valeur ajoutée de chaque secteur, 2010

Source : INTAN-Invest (www.intan-invest.net).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345489

La réglementation des services aux entreprises et des industries de réseau est d’autant plus importante que ces activités représentent une grande partie de la consommation intermédiaire. Ainsi, près de 100 % des services assurés par les conseillers juridiques, les notaires, les ingénieurs du génie civil et les architectes relèvent en Allemagne de la consommation intermédiaire. Dans le secteur des télécommunications, cette part s’élève à 50 %. Des études empiriques indiquent que si l’Allemagne rendait sa réglementation des services aux entreprises aussi favorable à la concurrence qu’elle l’est dans l’un des pays de l’OCDE les mieux classés à cet égard (à savoir le Royaume-Uni), elle pourrait obtenir pour l’ensemble de son économie un gain de productivité de 2 % (IWU, 2015). L’exemple de plusieurs pays, comme les Pays-Bas et le Royaume-Uni, montre qu’une déréglementation des services notariaux est suivie de retombées positives pour l’économie (OECD, 2014a).

Plusieurs catégories de services professionnels sont soumises à des règles précises aux termes desquelles l’exercice de certaines activités est réservé à certaines professions. D’autres pays de l’OCDE ont obtenu des baisses significatives de coûts en assouplissant les règles applicables à certaines de ces activités (OECD, 2014a), en particulier les formalités juridiques requises pour créer une entreprise. Dans un grand nombre de cas, des règles imposent qu’un professionnel agréé soit l’actionnaire majoritaire d’un fournisseur de services aux entreprises. Il existe en outre des réglementations contraignantes fixant les honoraires et tarifs appliqués par les notaires, les architectes et les ingénieurs du génie. Par ailleurs, la publicité reste soumise à des limitations dans certains services professionnels.

Dans le secteur des industries de réseau, les autorités de réglementation compétentes n’ont pas les pouvoirs suffisants pour éviter que des opérateurs historiques qui s’appuient sur une intégration verticale ne limitent l’accès au marché de nouveaux entrants. Dans les télécommunications, la suppression du droit exclusif de création des cartes SIM ouvrirait un large potentiel (Étude économique de l’Allemagne, OECD 2014a). Des mesures en ce sens ont été prises aux Pays-Bas et en Belgique. Dans le domaine ferroviaire, les autorités mettent en œuvre une directive de l’UE qui facilitera l’entrée de nouveaux opérateurs. Mais l’État devrait également renforcer les pouvoirs du régulateur en lui accordant davantage de compétences, notamment en matière d’enquête, ce qui contribuerait à égaliser les conditions de concurrence entre l’entreprise en place et les nouveaux entrants sur le marché.

Concernant l’artisanat, dans 41 professions, dont certaines appartiennent au secteur du bâtiment (peintres, plâtriers, maçons, monteurs-échafaudeurs, installateurs en chauffage ou climatisation), le statut de travailleur indépendant est réservé aux titulaires d’un diplôme de formation professionnelle de niveau supérieur. Les travailleurs qui disposent seulement du diplôme du niveau secondaire supérieur nécessaire pour exercer leur activité doivent avoir acquis six années d’expérience, dont quatre dans des fonctions de direction des travaux, pour pouvoir créer leur entreprise. Ces exigences constituent d’importantes barrières à l’accès au statut de travailleur indépendant. Par ailleurs, le choix de confier la régulation des activités à des Chambres de commerce sectorielles, en particulier dans le secteur des services aux entreprises et dans l’artisanat, peut également jouer en faveur des acteurs en place.

Favoriser la réaffectation des ressources

De par la nature incorporelle du capital intellectuel, son déploiement représente un coût initial qui n’augmente pas lorsqu’il est associé à des investissements dans d’autres facteurs (travail, capital matériel) de la production de biens et de services. En conséquence, la mise en valeur du capital intellectuel dépend de la capacité à réaffecter la main-d’œuvre et le capital vers leur utilisation la plus productive. Compte tenu de l’importance croissante du capital intellectuel, les gains de productivité dépendront de plus en plus de la capacité à assurer une réaffectation appropriée des ressources (Andrews and Criscuolo, 2013).

La forte présence de l’État actionnaire dans certains pans de l’économie peut entraver la réaffectation de ressources vers des entreprises ou des secteurs plus productifs. Les banques commerciales publiques détiennent 40 % des parts de marché en Allemagne. Comme souligné dans l’édition 2014 de l’Étude économique, les établissements régionaux, ou Landesbanken, qui appartiennent pour la plupart aux Länder, n’ont pas à ce jour fait leurs preuves en matière d’allocation du crédit, d’efficacité technique ou de résistance face aux risques de solvabilité. Sous l’effet du durcissement des normes de gestion des risques, la gouvernance s’est améliorée aussi dans les Landesbanken, mais des problèmes spécifiques liés à la participation des gouvernements des Länder sont susceptibles de subsister (Étude économique de l’Allemagne 2014, OECD 2014a). Les gouvernements des Länder prévoient de ne privatiser qu’une seule des sept Landesbanken. Une privatisation plus large serait opportune. À défaut, on pourrait envisager de prendre des mesures supplémentaires pour améliorer la gouvernance. Depuis que la crise financière mondiale a éclaté, l’administration fédérale a également conservé une participation minoritaire au capital de l’une des grandes banques commerciales privées du pays. Une administration régionale détient également un peu plus de 20 % du capital de Volkswagen, qui se classe parmi les premiers constructeurs automobiles au monde. Par ailleurs, le gouvernement fédéral possède des participations importantes dans des opérateurs du secteur des industries de réseau, en particulier dans les télécommunications et les services postaux. Céder ces participations contribuerait à dissiper le sentiment de conflit d’intérêts entre le rôle du gouvernement en tant qu’actionnaire de ces entreprises d’une part et son rôle de régulateur des marchés concernés d’autre part, et aurait pour effet de stimuler les entrées sur le marché, la concurrence et l’investissement.

Les mesures permettant d’éviter que les intérêts des acteurs en place aient une influence démesurée sur l’élaboration des réglementations peuvent également améliorer la réaffectation des ressources, et donc relancer l’innovation et la productivité. L’Allemagne a apporté des améliorations considérables à sa politique réglementaire au cours des dernières années, introduisant en 2013 un mécanisme systématique d’évaluation a posteriori des réglementations. Néanmoins, les capacités de l’administration devraient être consacrées de manière plus importante à l’analyse de l’impact des politiques sur l’ensemble de l’économie plutôt que sur des secteurs spécifiques. Une entité indépendante ayant la possibilité de mener des examens en profondeur de large portée sur des domaines de l’action publique dans le but d’éclairer des réformes de la réglementation à grande échelle pourrait être bénéfique à l’Allemagne (OECD, 2015o). Ainsi, aux Pays-Bas par exemple, le Bureau pour l’analyse de la politique économique étudie, pour le compte du gouvernement, l’impact de la réglementation sur l’ensemble de l’économie. En Australie, cette mission est confiée à la Commission de la productivité. L’Allemagne peut aussi renforcer davantage la transparence sur le rôle des lobbyistes dans les processus de décision relatifs aux politiques publiques. Par exemple, le registre des lobbyistes ne contient pas d’informations sur l’identité des bénéficiaires potentiels d’une activité de lobbying, ni sur les mesures d’action publique qu’elle concerne (OECD, 2014c).

La faiblesse de l’investissement public est porteuse de risques à long terme pour la croissance inclusive

L’investissement public, mesuré en montants nets, est resté modeste au cours des 15 dernières années, et a sensiblement diminué, à l’échelon communal, durant la première moitié des années 2000 (graphique 19). Les données issues d’enquêtes, si elles montrent que la qualité des infrastructures allemandes de transports reste élevée, indiquent également une baisse des niveaux d’exigence en matière de maintenance (BMVI, 2015). De plus, il serait possible d’accroître l’offre d’infrastructures sociales, facteur déterminant de la croissance inclusive sur le long terme. À titre d’exemple, en 2014, seulement 33 % des enfants de moins de trois ans étaient inscrits dans des crèches, et 53 % à peine des écoles primaires accueillaient leurs élèves toute la journée, même si cette offre s’est considérablement renforcée depuis 10 ans. Les collectivités locales participent au financement des infrastructures de transports et des principales infrastructures sociales. En règle générale, les communes qui investissent le moins sont celles qui connaissent une situation budgétaire défavorable, qui sont situées dans des régions relativement pauvres, et qui doivent financer des dépenses sociales comparativement élevées (souvent décidées à l’échelon fédéral alors que leur financement incombe aux communes) (Arnold et al., 2015). Les transferts budgétaires de l’État fédéral permettent d’uniformiser globalement les recettes fiscales par habitant entre les différents Länder, mais sans tenir compte des différences dans les dépenses liées aux transferts sociaux en espèces imposés par l’administration fédérale. En conséquence, les communes tenues de financer des dépenses sociales élevées disposent d’un volant budgétaire plus étroit à consacrer éventuellement aux investissements.

Graphique 19. L’investissement net du secteur public a chuté, particulièrement à l’échelon local

Source : OCDE (2015), Base de données des comptes nationaux de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345492

Il revient en premier lieu aux Länder de doter les collectivités locales des ressources financières adéquates. Au sein de chaque Land, des systèmes de péréquation budgétaire permettent de prendre en compte des indicateurs socio-économiques liés aux besoins des municipalités. Autoriser les Länder à prélever une surtaxe au titre de l’impôt sur le revenu pourrait renforcer leur souplesse financière et accroître leur marge de manœuvre budgétaire en matière d’investissement.

Le gouvernement fédéral assume depuis quelque temps une part croissante des dépenses du fait des programmes de transferts sociaux prescrits au niveau fédéral, ce qui a donné un peu de répit budgétaire aux municipalités. L’État a également mis en place un programme qui permet aux communes fortement endettées de demander à bénéficier d’un co-financement fédéral pouvant couvrir jusqu’à 90 % du montant de certains projets d’investissement d’ici à 2018. Cependant, parce qu’il établit un lien entre les transferts reçus et l’encours de la dette, ce dispositif pourrait détourner les municipalités de leurs efforts d’assainissement budgétaire. D’autres approches plus judicieuses du point de vue des finances publiques permettraient de soutenir les investissements publics à l’échelle locale. L’administration fédérale pourrait ainsi renforcer ses aides à destination des communes dont les dépenses sont élevées en raison des transferts sociaux en espèces imposés par l’administration fédérale. Une autre approche consisterait à moduler ces aides à l’investissement selon des variables fondées sur les revenus et les caractéristiques démographiques de la population de chaque commune, qui seraient des variables explicatives des dépenses de protection sociale, comme la répartition par classes d’âge ou la part de la population immigrée.

À ce jour, l’administration fédérale participe au financement des infrastructures matérielles des locaux d’accueil et de garde d’enfants. Toutefois, la remise à niveau de la qualité des services de la petite enfance supposera sans doute d’augmenter les effectifs des personnels qualifiés. En revanche, l’administration fédérale ne contribue pas au passage à l’école obligatoire toute la journée. Tout investissement dans les services de la petite enfance et l’allongement de la journée d’école engendrerait sans doute des avantages à long terme pour tout le pays, ainsi que des externalités économiques positives dans d’autres territoires. Une implication importante de l’administration fédérale dans le financement de ces services serait donc de mise. Des obstacles constitutionnels interdisent à ce jour un co-financement par l’État fédéral de l’enseignement toute la journée à l’école primaire. Or, compte tenu des avantages importants d’un tel enseignement, il serait justifié de lever ces obstacles juridiques. De même, il conviendrait que les aides versées par l’administration fédérale aux services de la petite enfance prennent en compte les choix des parents. Un mécanisme de chèques-services, fondé sur un système d’accréditation national, permettrait une meilleure adéquation de l’offre à la demande des familles.

L’Allemagne n’a que peu utilisé pour l’instant les partenariats public-privé (PPP) (Partnerschaften Deutschland, 2015). La conclusion de PPP peut conduire à des gains d’efficacité, à condition toutefois d’en avoir établi la pertinence à l’égard des projets d’infrastructures concernés, d’en rédiger avec soin les stipulations, et d’assurer une totale transparence quant aux coûts et avantages actuels et à venir pour les finances publiques, de préférence dans le cadre du processus budgétaire. Il est fréquent que les communes manquent des compétences nécessaires à la gestion de projets d’investissement, notamment de PPP, de grande ampleur. Du fait de l’organisation administrative fédérale en Allemagne, il existe des différences considérables dans les procédures appliquées par les communes aux projets d’investissement en matière de passation de marchés et de gestion de ces projets. De précieux enseignements pourraient être dégagés en définissant des pratiques exemplaires, ce qui n’a pas été fait pour l’instant. Il serait souhaitable de créer, à l’échelon national ou régional, des conseils consultatifs chargés d’accompagner les communes lors des étapes de passation des marchés relatifs à des projets d’investissement et de gestion des projets correspondants, comme l’ont déjà fait certains Länder (Academic Advisory Board of the Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, 2015).

L’administration allemande tire relativement peu parti des possibilités offertes par la gouvernance électronique et les mécanismes d’achat en ligne qui pourraient rendre les services publics plus efficaces (OECD, 2015i ; OECD, 2011). Un plus large recours à la gouvernance électronique engendrerait en outre des retombées positives pour le secteur privé, et aiderait à promouvoir les investissements dans les technologies de l’information et des communications et le capital intellectuel. Il convient de saluer le projet de législation actuellement à l’étude au parlement allemand et qui porte sur un système complet d’achat en ligne. D’autres initiatives seront nécessaires pour transformer les achats publics en un instrument efficace de l’atteinte de différents objectifs stratégiques comme la promotion d’une croissance verte et inclusive ou le soutien aux PME et à l’innovation.

Si les projets d’infrastructures complexes engendrent souvent des bénéfices importants pour l’ensemble de la société, ils sont rarement exempts de coûts à l’échelle locale, notamment en termes de pollution ou de nuisances sonores. La gestion efficace de la concertation ou des conflits autour de ces projets, qui permet d’améliorer significativement le processus de décision, suppose d’associer les citoyens en amont, dès la planification et la mise en place des projets d’investissement (Bertelsmann Stiftung, 2012). Il existe des marges de progrès pour impliquer plus efficacement les citoyens dans la préparation des projets d’investissement complexes en Allemagne (OECD, 2014c). Toute initiative en ce sens améliorerait le score qu’obtient l’Allemagne pour la dimension de l’indicateur OCDE du vivre mieux intitulée « engagement civique et gouvernance » (graphique 3 présenté plus haut). Les récentes innovations concernant les outils en ligne et les technologies de communication ont profondément modifié les possibilités d’interaction entre les administrations publiques, les citoyens et la société civile. La gouvernance électronique, lorsqu’elle est conçue pour permettre une communication bidirectionnelle, est un outil précieux pour développer la participation des citoyens, or elle est rarement utilisée de la sorte en Allemagne (European Institute for Public Participation, 2009 ; OECD, 2014c).

Promouvoir l’investissement en faveur de la croissance verte

L’Allemagne présente un bon bilan en matière d’investissements dans l’efficacité énergétique, qui sont soumis à des normes de construction strictes et bénéficient d’importantes aides des pouvoirs publics au travers, notamment, de prêts bonifiés. L’Allemagne consacre près de 0.7 % du PIB à l’efficacité énergétique (IEA, 2015). Selon des estimations de l’Agence Internationale de l’Énergie, un investissement de cet ordre est nécessaire dans les pays de l’OCDE pour limiter à 2° C la hausse des températures (IEA, 2015). L’Allemagne s’est engagée en faveur des objectifs de lutte contre le changement climatique fixés lors de la conférence climatique COP21. Dans le domaine du logement, les gains réalisés depuis 2002 en matière d’efficacité énergétique sont estimés à 23 %, même s’ils ont été pour partie contrebalancés par les effets de la hausse du revenu et de l’évolution de la structure de la consommation énergétique des ménages (IEA, 2015). Les secteurs de l’industrie et des services ont enregistré des gains moindres qui ont été plus que neutralisés par la hausse de l’activité cependant que l’évolution de la structure sectorielle contribuait peu à ces gains d’efficacité. Pour atteindre ses objectifs de réduction des émissions de dioxyde de carbone (CO2), qui prévoient que le niveau d’émissions en 2020 devra être inférieur de 40 % à celui de 1990, l’État a adopté un programme d’envergure visant à accroître encore les aides en faveur des investissements consacrés aux économies d’énergie.

Alors même que l’Allemagne s’est dotée d’une réglementation environnementale exigeante, la fiscalité énergétique, bien que parmi les plus fortes de toute l’UE, prévoit des exonérations qui entament l’efficacité des incitations à réduire les effets externes de la consommation d’énergie qui sont négatifs pour l’environnement. Les mesures fiscales d’exonération ou d’allégement qui se révèlent préjudiciables à l’environnement représentent un coût budgétaire d’environ 1.5 pour cent du PIB (Umweltbundesamt, 2014). De fait, les objectifs environnementaux pourraient être atteints d’une manière moins onéreuse pour les finances publiques, tandis qu’une imposition plus cohérente des effets externes négatifs sur l’environnement permettrait d’élargir les marges budgétaires. Certaines activités industrielles à forte intensité énergétique (comme la chimie et la sidérurgie) ainsi que l’agriculture ne sont pas soumises à la fiscalité énergétique. Un écart important sépare le tarif de l’électricité appliqué aux ménages et celui facturé aux entreprises de production grosses consommatrices d’énergie, comme relevé dans l’édition 2014 de l’Étude économique de l’Allemagne (OECD, 2014a). Le charbon n’est quasiment pas imposé (OECD, 2012b). Par ailleurs, les allégements fiscaux consentis pour les véhicules de société ainsi que les indemnités de transport créent des incitations à l’utilisation de l’automobile.

Les exonérations prévues par la fiscalité énergétique, notamment celles accordées aux entreprises grosses consommatrices d’énergie, qui répondent à des préoccupations de compétitivité, ont déjà été réduites au titre de la réforme fiscale menée de 2011 à 2014 (OECD 2012b ; 2012c). Le rôle des aides fiscales actuelles pour la production et l’emploi, s’ils sont limités à l’échelle de l’économie, peut tout de même être considérable pour des entreprises ou secteurs particuliers (Fraunhofer-ISI and Ecosys, 2015). Un retrait progressif des exonérations fiscales, tenant compte des règles de l’UE et appliqué selon un calendrier connu à l’avance, permettrait de réduire les incertitudes et renforcerait les incitations à investir en faveur de l’efficacité énergétique, tout en limitant le coût de l’introduction de nouvelles technologies et de nouveaux produits. Cette transition sera d’autant plus fluide que des réformes réglementaires viendront promouvoir l’innovation et accompagner les changements structurels (voir ci-dessus et chapitre 1). La suppression de ces exonérations fiscales contribuerait également à réduire, au niveau de l’ensemble de l’économie, les coûts engagés par l’Allemagne pour atteindre ses objectifs en matière d’émission de CO2. En tout état de cause, les pouvoirs publics devraient en surveiller attentivement les conséquences sur l’économie réelle pour veiller à ce que les mesures soient appliquées efficacement et au moindre coût pour l’activité dans son ensemble.

Une remise à niveau plus étroite de la fiscalité énergétique au regard des effets externes négatifs pour l’environnement et la suppression des exonérations fiscales dont peuvent bénéficier des comportements dommageables pour l’environnement contribueraient également à réduire la pollution locale qui a des impacts négatifs sur la santé humaine. Comme c’est le cas pour d’autres pays de l’OCDE, les estimations de la mortalité liée à la pollution de l’air sont élevées (graphique 20). Le coût de la mortalité induite par la pollution atmosphérique est estimé à 5 % du PIB (OECD, 2014d). Le carburant diesel est moins taxé que l’essence, alors même que les études montrent que l’inverse serait approprié, car le gazole est plus polluant. Dans de nombreuses villes allemandes sont relevés des niveaux élevés d’émissions de dioxyde d’azote (NO2), en partie dûs aux les véhicules diesel. L’adoption de normes plus strictes en matière de pollution lié aux véhicules n’a pas permis de réduire les émissions (Löschel et al., 2014). Un relèvement de la fiscalité sur le gazole et une taxation des véhicules proportionnelle à leurs émissions d’oxydes d’azote (NOx) seraient des mesures plus efficaces à cet égard. Par ailleurs, la Suède a obtenu une baisse des émissions de NOx en taxant les gros émetteurs.

Graphique 20. Mortalité liée à la pollution atmosphérique

Par million d’habitants, 2010

Source : OCDE (2014), Le coût de la pollution de l’air: Impacts sanitaires du transport routier.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345506

Bien-être et évolution démographique

Le vieillissement prévu de la population va s’accompagner d’une nette augmentation du taux de dépendance des personnes âgées d’ici 2060 (graphique 21), laquelle va intervenir plus tôt que dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE. L’OCDE prévoit un déclin démographique de 18 % et un recul de l’emploi de 23 % d’ici 2060, si les politiques actuelles sont maintenues, ce qui réduira le PIB par habitant de 6.5 pour cent, d’après la base de données à long terme de l’OCDE. L’afflux récent de réfugiés a fait augmenter l’immigration bien au-dessus des niveaux prévus. L’immigration peut retarder l’impact du vieillissement démographique sur l’offre de main-d’œuvre.

Graphique 21. Le taux de dépendance affichera une hausse

1. Population de plus de 65 ans par rapport aux 15-65 ans.

2. Population de moins de 15 ans et de plus de 65 ans par rapport aux 15-65 ans.

3. Le scénario de référence (immigration nette de 200 000 personnes) repose notamment sur les hypothèses suivantes : un taux de natalité constant de 1.4 enfant par femme, un allongement modéré de l’espérance de vie à la naissance avec 84.8 ans pour les hommes et 88.8 ans pour les femmes en 2060 et un ajustement progressif de l’immigration nette de 500 000 personnes en 2014 à 200 000 personnes en 2021.

4. Le scénario de l’accroissement du taux de natalité mise sur une augmentation progressive du taux de natalité pour atteindre 1.6 enfant par femme en 2028.

5. Le scénario de l’allongement de l’espérance de vie se fonde sur une nette progression de l’espérance de vie à la naissance, passant à 86.7 ans pour les hommes et à 90.4 ans pour les femmes d’ici 2060.

Source : OCDE (2015), Statistiques de la population de l’OCDE : données rétrospectives et projections démographiques (1950-2050) (base de données) ; et Statistisches Bundesamt.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345513

Faciliter l’accès des femmes au marché du travail

Les mesures visant à éliminer les obstacles que rencontrent les femmes sur le marché du travail, notamment les réformes recommandées ci-dessus, pourraient entraîner un accroissement considérable du PIB par habitant, lequel viendrait compenser l’impact du vieillissement sur l’emploi. La convergence totale du taux d’activité des hommes et des femmes et de leur nombre d’heures travaillées pourrait faire augmenter le PIB par habitant de 20 % une fois la convergence atteinte, ce qui correspondrait à une croissance du PIB par habitant de 0.4 % par an si la convergence était achevée d’ici 2060 (tableau 2). Cette estimation tient compte de l’impact d’une plus forte activité féminine et d’un nombre accru d’heures travaillées par les femmes sur l’accès à des emplois mieux rémunérés et plus productifs, ainsi que des gains de productivité qui découleraient d’une plus grande expérience professionnelle. Ces gains seraient dus, pour la plupart, à l’accroissement du nombre d’heures de travail effectuées par les femmes. Dans un exercice de simulation, Teignier et Cuberes (2014) ont estimé à 10 % l’impact potentiel d’une convergence de l’activité des hommes et des femmes sur le PIB par habitant en Allemagne. Leur estimation n’inclut cependant pas l’impact de l’apport accru de main-d’œuvre féminine sur l’investissement, qui pourrait, à long terme, accroître le stock de capital. Cet effet représente 7 points de pourcentage de l’impact estimé sur le PIB par habitant dans le tableau 2.

Tableau 2. Impact de la convergence des résultats des hommes et des femmes en termes d’emploi sur le PIB par habitant
En pourcentage
| Croissance moyenne du PIB par habitant, 2015-60 | Hausse du PIB par habitant une fois la convergence atteinte
Convergence des taux d’activité 1 | 0.1 | 5
Convergence des taux d’activité, des heures travaillées et des revenus 2 | 0.4 | 20
1. Le taux d’activité des femmes devrait converger vers celui des hommes entre 2015 et 2060.
2. La productivité par travailleur devrait augmenter à mesure que l’écart de revenus entre les hommes et les femmes se comble, dans la mesure où cet écart traduit des différences en termes d’expérience professionnelle et d’heures travaillées.
Source : Simulations sur la base de projections économiques à long terme dans OCDE (2015), Perspectives économiques no 96 ; et OCDE (2012), Inégalités hommes-femmes : il est temps d’agir, Éditions OCDE, Paris.

Améliorer l’équilibre vie professionnelle-vie privée des personnes âgées

Les effets du vieillissement sur le marché du travail et la production sont exacerbés par des politiques qui encouragent les individus à quitter prématurément le marché de l’emploi. Parmi celles-ci figurent les dispositifs de retraite anticipée et certaines modalités des régimes de pension qui pénalisent le fait de travailler. Le taux d’activité des plus de 65 ans reste comparativement faible en Allemagne (graphique 22). Donner aux personnes âgées la possibilité d’adapter leurs heures de travail à leurs aptitudes physiques et mentales et à leur volonté de travailler est essentiel à leur équilibre vie professionnelle-vie privée et à leur bien-être subjectif (Reday-Mulvey, 2005 ; Barnay, 2014 ; Nikolova and Graham, 2014). Cette démarche suppose de pouvoir combiner une pension de vieillesse à un emploi rémunéré. Les mesures visant à éliminer les obstacles à l’emploi à un âge avancé peuvent également contribuer à atténuer les risques de pauvreté chez les personnes âgées.

Graphique 22. Le taux d’activité reste faible chez les 65-74 ans

Source : OCDE (2015), Statistiques de la population active de l’OCDE (base de données).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345526

Le gouvernement allemand a facilité la possibilité de prolonger les contrats de travail au-delà de l’âge d’ouverture des droits à la retraite pour les travailleurs qui ont commencé à percevoir leur pension en 2014. Toutefois, les retraités perdent une partie de leur patrimoine-retraite s’ils diffèrent leur décision de liquider leurs droits à la retraite après au-delà de 60 ans (OECD, 2015b). Les règles en vigueur peuvent réduire les prestations de retraite jusqu’aux deux tiers si les bénéficiaires d’une retraite anticipée entrent dans une nouvelle relation d’emploi. Les employeurs s’acquittent de cotisations à l’assurance chômage et à l’assurance retraite quand ils embauchent des retraités qui ont atteint l’âge d’ouverture des droits à pension ou qui perçoivent une pension pleine, même si ces travailleurs n’accumulent pas les droits à pension correspondants. Le gouvernement examine des mesures en vue de remédier à cette situation.

Pour ne plus dissuader les travailleurs âgés de travailler, la surcote pour bénéficier plus tard dans la vie de la pension de vieillesse devrait être augmentée, et les prestations de retraite ne devraient pas être retirées lorsque les retraités travaillent. Cela favoriserait également leur bien-être subjectif. La réforme des retraites en Norvège en 2010-11 est un exemple de plan de retraite flexible et complet qui ne pénalise pas la poursuite du travail (OECD, 2013c ; OECD, 2014n). En Norvège, le cumul emploi-retraite est possible sans restriction, et les revenus d’activité perçus par les retraités génèrent des droits à pension supplémentaires. La décote appliquée en cas de départ avant l’âge légal de la retraite est suffisamment importante pour compenser pleinement l’allongement de la période prévue de service de la pension et la réduction de la durée de cotisation (ce que l’on appelle la neutralité actuarielle). Près de 65 % des travailleurs ayant entre 62 et 66 ans touchent une pension de vieillesse tout en travaillant.

L’apprentissage tout au long de la vie est particulièrement important pour favoriser l’employabilité dans le contexte du vieillissement de la population, étant donné que le renouvellement des compétences via l’entrée des jeunes sur le marché du travail s’amenuise et que les travailleurs envisagent d’exercer plus longtemps. La participation à la formation continue a augmenté parmi les titulaires de diplômes du deuxième cycle de l’enseignement professionnel secondaire, passant de 38 % en 2010 à 47 % en 2014. Cela étant, les diplômés de l’enseignement professionnel participent moins à l’apprentissage tout au long de la vie (y compris aux formations informelles) que les diplômés universitaires (Behringer and Schönfeld, 2014). Les taux d’emploi des premiers diminuent relativement vite avec l’âge, en particulier en Allemagne (Hanushek et al., 2011), et leur revenu d’activité augmente relativement peu avec l’expérience (chapitre 2). Ces résultats donnent à penser que les politiques visant à encourager l’apprentissage tout au long de la vie sont particulièrement importantes pour les diplômés de l’enseignement professionnel afin qu’ils conservent de bonnes perspectives d’emploi à un âge avancé.

Indexer les régimes de pension obligatoires sur l’espérance de vie est important pour garantir la capacité du gouvernement à financer à long terme les pensions publiques, à mesure que l’espérance de vie progresse (OECD, 2011c ; OECD, 2014g ; Johansson et al., 2013). L’âge de la retraite recule progressivement, passant de 65 à 67 ans d’ici 2029, mais aucun autre ajustement n’est prévu. Si l’âge de la retraite n’est pas repoussé davantage, l’allongement de l’espérance de vie après 2029 creusera le déficit public, alourdira la charge fiscale sur le travail et abaissera le niveau des pensions par rapport au revenu moyen (OECD, 2013d ; OECD, 2015g). Quelques pays de l’OCDE, notamment l’Italie et le Danemark, indexent l’âge d’ouverture des droits à la retraite sur l’espérance de vie (OECD, 2011b) pour équilibrer le rapport entre les années de retraite et d’activité et pour garantir la viabilité des régimes de pension de vieillesse à mesure que l’espérance de vie progresse. Au Danemark, les reculs correspondants de l’âge de la retraite sont soumis à l’approbation du parlement tous les cinq ans. L’Allemagne devrait elle aussi indexer l’âge d’ouverture des droits à la retraite sur l’espérance de vie.

Les droits à la pension publique rapportés aux salaires sont inférieurs à ceux prévus dans de nombreux pays de l’OCDE, et les réformes des pensions menées dans le passé vont encore réduire ce rapport. Si la pauvreté des personnes âgées n’est pas une préoccupation majeure aujourd’hui en Allemagne, le risque de pauvreté pendant la vieillesse devrait s’accentuer (Geyer, 2014 ; Martens, 2014). Le gouvernement fédéral suit la situation de près. Il est important de favoriser la continuité de l’emploi et d’éviter les obstacles à l’emploi pour réduire le risque de pauvreté. En outre, par manque de prévoyance, les individus épargnent systématiquement de façon insuffisante lorsqu’ils planifient leur retraite (Holmes, 2011 ; Börsch-Supan, 2005).

Les retraites professionnelles permettent de compléter les pensions publiques à partir de sources privées à un coût relativement faible, et sont la forme de pension privée la plus courante en Allemagne. Les travailleurs ont légalement le droit de souscrire à un plan de retraite professionnelle, mais ils doivent pour cela prendre une décision active. Seule la moitié des travailleurs connaissent l’existence de ce droit (Lamla and Coppola, 2013). Le gouvernement prévoit de promouvoir les retraites professionnelles par le biais de l’extension juridique des conventions collectives avec les partenaires sociaux. Un certain nombre de pays ont choisi d’adopter une approche plus large en mettant en place l’adhésion automatique avec option de retrait. Les éclairages fournis par l’économie comportementale et les données provenant de l’Italie, de la Nouvelle-Zélande et du Royaume-Uni semblent indiquer que l’adhésion automatique améliore la couverture (OECD, 2014f). Une procédure d’adhésion automatique de la sorte pourrait être complétée par la mise en place d’une caisse de retraite « de secours » offrant un instrument de placement peu coûteux aux entreprises et aux particuliers ne souhaitant pas prendre eux-mêmes des dispositions pour épargner en vue de constituer des pensions privées complémentaires. Les plans de retraite professionnelle risquent de ne pas réduire beaucoup le risque de pauvreté pendant la vieillesse pour les travailleurs ayant connu de longues interruptions durant leur carrière. Comme le recommande l’Étude de 2014, une solution rentable pour limiter le risque futur de pauvreté chez les personnes âgées ayant connu une carrière professionnelle médiocre, tout en préservant les incitations à travailler, consisterait à ralentir la suppression progressive des prestations de subsistance versées sous conditions de ressources à mesure que les droits à pension augmentent. De plus, la couverture de la retraite obligatoire devrait être étendue aux travailleurs indépendants.

Améliorer les résultats en termes de santé à la lumière du vieillissement de la population

Les résultats en termes de santé sont un déterminant majeur du bien-être et de l’emploi des personnes âgées. L’Allemagne est confrontée à divers enjeux sanitaires liés au vieillissement (OECD, 2014h ; OECD, 2015j ; OECD, 2015k ; OECD, 2015l ; OECD, 2015m). Le nombre d’années que l’on peut espérer vivre en bonne santé à 65 ans est inférieur à celui estimé dans d’autres pays à revenu élevé (OECD, 2014h). Les styles de vie dangereux pour la santé sont très répandus par comparaison avec les autres pays, malgré des améliorations ces dernières années (OECD, 2014h). Une réglementation plus stricte de la publicité pour l’alcool et le tabac, une hausse des taxes et l’imposition de seuils de prix explicites en-dessous desquels les boissons alcoolisées ne peuvent pas être vendues aux consommateurs sont autant de mesures qui seraient très bénéfiques, car elles augmenteraient le nombre d’années de vie corrigées de l’incapacité et réduiraient les coûts de la santé. Le gouvernement est déjà en train de prendre des mesures pour améliorer la prévention, notamment en y consacrant des dépenses supplémentaires.

L’emploi est un déterminant majeur du niveau de vie matériel et du bien-être non matériel. Toutefois, il peut également être une importante source de stress et de mauvais état de santé, lesquels diminuent l’employabilité plus tard dans la vie, si les emplois sont de piètre qualité (OECD, 2010). L’Allemagne se comporte comparativement bien en termes de revenu d’activité par rapport aux autres pays, mais se situe en-dessous de la moyenne OCDE en ce qui concerne la qualité de l’environnement de travail. Par exemple, 19 % des travailleurs allemands font état de conditions de travail difficiles et stressantes, une proportion qui est plus de deux fois supérieure à celle enregistrée au Danemark et aux Pays-Bas. La qualité médiocre de l’environnement professionnel et le niveau de stress élevé contribuent à un mauvais état de santé autodéclaré et à des absences pour maladie, et renforcent le risque de troubles mentaux et le risque associé de retraite anticipée (Argaw et al., 2013 ; Barnay, 2014 ; OCDE, 2015k). La part des bénéficiaires d’une pension d’invalidité en raison d’une mauvaise santé mentale a considérablement augmenté ces dernières années, en particulier chez les 55-60 ans.

Les employeurs sont bien placés pour réduire le stress et aider par conséquent leurs salariés à rester en bonne santé (OECD, 2014k). De nombreuses entreprises allemandes déploient déjà des efforts considérables pour faciliter le retour à l’emploi de leurs salariés malades. Les entreprises actives en matière de prévention peuvent recevoir des primes et des certificats par le biais du régime d’assurance accidents (IAG, 2010). Par ailleurs, les cotisations des employeurs à l’assurance accidents dépendent de la part d’anciens salariés bénéficiaires de telles prestations (système de bonus-malus), ce qui contribue à inciter les employeurs à prévenir les risques pour la santé sur le lieu de travail. Il a été demandé aux caisses publiques d’assurance-maladie d’accroître les dépenses destinées à promouvoir la santé au travail. Par ailleurs, la réglementation sur la sécurité au travail a été renforcée. Toutefois, des améliorations sont encore possibles :

La collaboration entre les autorités, l’assurance maladie et les employeurs en matière de prévention des risques sanitaires sur le lieu de travail pourrait être plus efficace (Ahlers, 2015 ; Kohte, 2015 ; OECD, 2015k), en servant notamment de plateforme d’échange d’informations entre le secteur privé, les chercheurs, les prestataires de l’assurance maladie et le gouvernement. Cette collaboration renforcée permettrait aux autorités régionales de constituer un stock de connaissances communes en vue de maintenir la qualité des inspections à un niveau élevé, de soutenir les petites entreprises, de veiller à l’application des normes de prévention pour les travailleurs occupant des emplois précaires et de suivre les progrès accomplis.

Les incitations financières à la prévention pour les entreprises pourraient être augmentées. Dans le cadre des cotisations à l’assurance accidents, les pénalités appliquées aux employeurs qui enregistrent un grand nombre d’accidents du travail sont globalement faibles (IAG, 2010). Ces pénalités pourraient être majorées. En outre, les cotisations des entreprises à l’assurance-invalidité ne sont pas ajustées en fonction de la probabilité de l’invalidité (système de bonus-malus). Quelques pays, notamment la Suisse et les Pays-Bas, ont adopté un système de bonus-malus pour les cotisations des employeurs à l’assurance-invalidité, ce qui oblige les employeurs comptant de nombreux anciens salariés bénéficiaires d’une pension d’invalidité à verser des cotisations plus élevées.

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Note

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

Annexe

Progrès accomplis en matière de réformes structurelles

On trouvera dans la présente annexe une synthèse des principales recommandations formulées dans des Études antérieures ainsi que des principales mesures prises depuis la publication de l’Étude économique de l’Allemagne par l’OCDE en mai 2014

A. Améliorer la performance du marché du travail

Recommandations figurant dans des Études antérieures | Mesures prises

En matière de protection de l’emploi, réduire l’écart entre les travailleurs permanents et les travailleurs temporaires en s’orientant vers un contrat de travail unique assorti d’une protection augmentant avec l’ancienneté. Assouplir la législation protectrice de l’emploi applicable aux contrats à durée indéterminée en raccourcissant la procédure de notification, en réduisant le délai de préavis pour les travailleurs ayant une grande ancienneté et, en cas de licenciements pour raisons économiques, en donnant aux employeurs le droit de choisir entre le paiement d’une indemnité de licenciement ou une indemnisation plus élevée pour licenciement abusif qui remplacerait le recours devant les tribunaux. Limiter la possibilité d’enchaîner les contrats à durée déterminée pour un même salarié.

Le gouvernement prévoit de limiter à 18 mois la durée de l’emploi pour les postes occupés par des travailleurs issus d’agence de travail temporaire. Si ces projets sont mis en œuvre, les travailleurs concernés devront également toucher au bout de 9 mois la même rémunération que celle de travailleurs comparables.

Cibler le traitement fiscal préférentiel des emplois marginaux (« minijobs ») sur les travailleurs à bas salaires. | Aucune mesure prise.

Introduire un salaire minimum général en le fixant à un niveau suffisamment bas, déterminé par une commission d’experts, pour qu’il n’entraîne pas de pertes d’emplois. Il conviendrait de recourir avec prudence aux minima sectoriels plus élevés qui peuvent être fixés sur la base d’accords collectifs.

Le 1er janvier 2015, l’Allemagne a introduit un salaire minimum général de 8.50 EUR par heure, équivalent à 51 % du salaire médian d’un travailleur à temps plein (cinquième le plus élevé de l’UE). Les décisions d’ajustement du salaire minimum seront prises par une Commission constituée à cette fin qui se compose de six représentants des partenaires sociaux et de deux spécialistes du marché du travail. Selon les évaluations réalisées par le gouvernement, le salaire minimum n’a pas, à ce jour, entraîné de pertes d’emploi significatives.

Resserrer le ciblage des politiques actives du marché du travail en surveillant les problèmes d’auto-sélection au sein des groupes ciblés.

Des programmes ont été lancés en direction des chômeurs de longue durée et des personnes peu qualifiées afin d’accroître leur participation aux opérations de formation complémentaire des travailleurs. Des mesures sont prévues pour promouvoir les compétences de base, soutenir les programmes de perfectionnement et offrir des incitations financières à passer des examens intermédiaires et finaux.

Réduire les contre-incitations à travailler pour les second apporteurs de revenu en réformant l’imposition conjointe des revenus des ménages et en envisageant d’instituer des cotisations d’assurance maladie pour les conjoints qui ne travaillent pas. | Aucune mesure prise.

Continuer de développer les services d’accueil des jeunes enfants, notamment l’offre de prise en charge à plein temps, en s’efforçant de généraliser la scolarisation à plein temps. Garantir l’égalité d’accès des plus vulnérables à des services d’accueil abordables et de qualité. Envisager d’instaurer un système de « chèques garderie » et assouplir la réglementation relative à la création des structures de garde d’enfants, pour favoriser un renforcement de l’offre privée.

Les inscriptions dans des structures de garde d’enfants ont continué de croître fortement. Le gouvernement va dégager 1.1 milliard EUR supplémentaire pour développer et améliorer la qualité des services d’accueil de jeunes enfants et d’éducation préscolaire d’ici à 2018. Un groupe de travail chargé d’élaborer des objectifs de qualité et des stratégies de financement a été mis sur pied. En sont membres des représentants de tous les échelons de l’administration ainsi que de parties prenantes comme des syndicats et des organismes sans but lucratif fournissant des services d’éducation préscolaire et de garde de jeunes enfants. Un rapport intermédiaire sera présenté d’ici la fin de 2016. Des programmes ont été lancés pour soutenir le développement linguistique des enfants et offrir des services de garde d’enfants dans des plages horaires étendues pour les parents célibataires et personnes travaillant en dehors des horaires classiques.

Revoir à la hausse les décotes appliquées en cas de départ avant l’âge légal de la retraite, en les portant à un niveau correspondant à la neutralité actuarielle. | Aucune mesure prise.

Cibler l’augmentation des droits à pension sur la réduction des risques de pauvreté à un âge avancé, par exemple en réduisant plus graduellement le montant du revenu minimum à mesure qu’augmentent les droits à pension. Financer ces dépenses supplémentaires au moyen des recettes fiscales générales et non par une augmentation des cotisations sociales.

Aucune mesure prise.

Étendre la couverture d’assurance-retraite obligatoire à tous les travailleurs indépendants. | Aucune mesure prise.

Poursuivre l’examen des prestations liées à l’emploi (prestations de chômage de longue durée que les travailleurs faiblement rémunérés pourraient recevoir en occupant un emploi) afin de s’assurer que les plus vulnérables bénéficient d’un soutien suffisant, tout en réduisant au minimum les contre-incitations au travail. À titre d’exemple, on pourrait réduire plus lentement le montant du revenu minimum versé sous conditions de ressources aux personnes particulièrement vulnérables dont le revenu dépasse le seuil de 100 EUR. On pourrait aussi étaler davantage la réduction des allocations pour enfant à charge versées aux parents qui perçoivent l’allocation logement.

Aucune mesure prise.

Développer l’aide à l’apprentissage de l’allemand pour les immigrés.

Depuis octobre 2015, les demandeurs d’asile issus de pays pour lesquels le taux de reconnaissance est supérieur à 50 % (pour l’instant Syrie, Irak, Iran et Érythrée) peuvent participer à des programmes d’intégration comprenant des cours de langue et d’orientation avant que leur procédure de demande d’asile ne soit achevée. Les ressources budgétaires consacrées à ces programmes d’intégration ont été portés de 269 millions EUR en 2015 (pour environ 190 000 nouveaux participants) à 559 millions EUR en 2016 (pour environ 300 000 nouveaux participants). Des financements seront aussi affectés à des cours de langue allemande adaptés aux besoins professionnels individuels et dispensés à titre de suivi. Au milieu de l’année 2016, un nouveau programme de cours d’allemand à vocation professionnelle devrait permettre de porter le nombre de participants concernés jusqu’à 200 000 par an à compter de 2017.

Améliorer la reconnaissance des qualifications étrangères. | Un suivi à l’aide des statistiques communes dans les différents Länder est prévu. Depuis 2015, de nouveaux projets sont lancés pour valider les qualifications informelles et fournir des informations sur les formations de suivi.
Renforcer l’immigration de travailleurs hautement qualifiés en abaissant le seuil de revenu requis pour l’obtention d’un titre de séjour permanent. Envisager une action plus énergique en matière de recrutement de travailleurs étrangers. | Le site web de recrutement d’une main-d’œuvre étrangère hautement qualifiée (« Make it in Germany ») a été encore développé. L’agence fédérale pour l’emploi a commencé d’apporter un soutien, notamment des services de placement, aux résidents étrangers ayant l’intention de travailler en Allemagne.
Envisager de mettre sur pied une institution chargée de concevoir, d’évaluer et de coordonner la politique d’immigration de travail. | Aucune mesure prise.

B. Renforcer la concurrence sur les marchés de produits

Recommandations figurant dans des Études antérieures | Mesures prises
Libéraliser la fourniture de cartes SIM dans la télécommunication mobile. Céder la participation résiduelle de l’État au capital de Deutsche Telekom. | Aucune mesure prise.

Accroître la concurrence dans le secteur des chemins de fer, par exemple en privatisant intégralement les filiales de services de transport tout en laissant l’État seul propriétaire des voies ferrées, et en supprimant les exemptions aux termes desquels les services ferroviaires régionaux sont dispensés de se soumettre aux procédures d’appel d’offres. Faciliter l’accès des nouveaux arrivants sur le marché au matériel roulant. Accroître le rôle du régulateur en renforçant ses compétences d’investigation et d’intervention. Passer à une réglementation ex ante pleine et entière pour les conditions d’accès au réseau.

Un projet de législation visant à transposer les obligations minimales d’une directive de l’UE permettra, pour autant qu’il soit mis en œuvre, de renforcer les mesures incitant les opérateurs en place à réduire les coûts d’infrastructure et à élargir la gamme des infrastructures pour lesquelles le régulateur doit définir les conditions d’accès.

Prévoir un traitement identique de tous les prestataires de services postaux en ce qui concerne la taxation de la valeur ajoutée. Céder la participation résiduelle de l’État au capital de Deutsche Post. | Aucune mesure prise.

Vérifier que l’obligation d’affiliation aux chambres professionnelles et d’artisanat ainsi que l’autoréglementation ne créent pas des obstacles pour les nouveaux arrivants et assouplir les conditions d’installation lorsque cela est possible. Étudier s’il est possible de libéraliser davantage l’accès aux métiers de l’artisanat sans nuire à l’équilibre du système de formation et d’enseignement professionnels.

Abandonner la réglementation des prix dans certains services professionnels. Abolir les tarifs réglementés pour les architectes et les ingénieurs et envisager un assouplissement de la réglementation des prix en ce qui concerne les notaires. Donner aux avocats la possibilité de déroger en davantage d’occasions au principe de la rémunération en fonction de la difficulté, par exemple en les autorisant à pratiquer des honoraires « tout compris » et en développant la rémunération au résultat.

Dans le contexte des procédures d’infraction lancées par la Commission européenne, le gouvernement prévoit de supprimer les prix réglementés (Steuerberatervergütungsverordnung) pour les conseillers fiscaux dans les procédures amiables et pour les conseillers fiscaux établis à l’étranger.

Réduire les droits d’exclusivité dans les services professionnels. Permettre par exemple aux nouvelles entreprises de s’immatriculer au registre du commerce sans l’intermédiaire d’un notaire et étendre à d’autres professions qualifiées la prestation de services annexes en matière de mutation de propriété. Restreindre les droits d’exclusivité accordés aux avocats pour ce qui est du conseil et de la représentation juridiques.

Aucune mesure prise.

Reconsidérer les restrictions pesant sur les activités commerciales. Abolir toutes les restrictions qui touchent encore la publicité des avocats. Envisager la suppression de celles concernant l’actionnariat des sociétés à responsabilité limitée d’avocats, de fiscalistes, d’architectes ou d’ingénieurs.

Aucune mesure prise.

Assouplir la règle selon laquelle une pharmacie ne peut appartenir qu’à un pharmacien qui doit travailler dans l’une des quatre officines, au maximum, dont il a le droit d’être propriétaire. | Aucune mesure prise.
Créer un organisme consultatif chargé de repérer les principaux obstacles aux gains de productivité et de revoir la réglementation | Aucune mesure prise.

C. Améliorer les résultats du système éducatif

Recommandations figurant dans des Études antérieures | Mesures prises

Améliorer la qualité des services d’accueil et d’éducation des jeunes enfants, notamment en augmentant le taux d’encadrement dans les structures agréées, en intégrant mieux les fonctions d’accueil et d’éducation, et en veillant à offrir aux professionnels de la petite enfance une meilleure formation, davantage de possibilités de perfectionnement professionnel et de meilleures conditions de travail.

De nouvelles mesures visant à améliorer l’offre de services d’éducation préscolaire et de garde d’enfants ont été lancées (voir plus haut la rubrique « Améliorer la performance du marché du travail »).

Dans le cadre d’un programme en cours (Kindertagespflege), un livret de qualification orienté sur les compétences est fourni aux personnes qui s’occupent d’enfants afin de les former à la pédagogie. Des soutiens aux municipalités qui fournissent cette qualification sont également prévus.

Continuer à réduire la stratification du système scolaire, notamment en repoussant l’orientation des élèves à un âge ultérieur à 10 ans et en réduisant le nombre de filières dans tous les États fédérés (Länder). Réduire les redoublements. | Certains Länder ont commencé à regrouper différentes filières dans un seul type d’établissement.

Poursuivre la réforme du système EFP en envisageant de réduire l’éventail des diplômes professionnels et en assurant une offre permanente de compétences générales (mathématiques, allemand, langues étrangères, informatique) en fonction des besoins du marché du travail. Laisser les écoles professionnelles et les chambres professionnelles préparer et organiser ensemble l’examen de fins d’études du système de formation professionnelle en alternance.

Aucune mesure prise.

Augmenter les ressources financières des établissements comptant une assez forte proportion d’élèves issus de milieux socio-économiques défavorisés.

Continuer à réduire la scolarisation dans des établissements d’enseignement spécialisé et s’assurer que l’orientation dans de tels établissements n’a pas de rapport avec le milieu socio-économique des élèves concernés.

Les jeunes défavorisés peuvent bénéficier d’enseignements de soutien et de rattrapage. Des aides en matière sociale et éducative sont également proposées.

Aider davantage les jeunes défavorisés à terminer le deuxième cycle du secondaire, en particulier dans l’enseignement professionnel ordinaire.

Le gouvernement fédéral et les Länder cherchent à réduire davantage encore le nombre de jeunes âgés de 20 à 29 ans n’ayant obtenu aucun diplôme du deuxième cycle de l’enseignement professionnel secondaire et qui ne sont ni scolarisés, ni en formation. L’Alliance pour la formation initiale et continue (Allianz für Aus- und Weiterbildung) regroupant les autorités nationales et infranationales et les partenaires sociaux a pour mission de renforcer l’enseignement professionnel et de le rendre plus attrayant pour les jeunes. Des dispositifs sont en place pour aider les jeunes défavorisés à obtenir un diplôme du deuxième cycle de l’enseignement secondaire, en particulier dans les filières professionnelles. Ils couvrent notamment la transition entre l’enseignement obligatoire et l’EFP, ainsi le programme Bildungsketten (« chaînes de formation jusqu’au diplôme ») propose un accompagnement en matière d’orientation et d’insertion professionnelle. En cas de difficultés financières risquant de conduire à un abandon, une allocation peut être allouée pour couvrir les frais de subsistance et le coût de la formation.

Rendre l’enseignement supérieur plus attrayant et plus réactif aux attentes du marché du travail en dotant les universités d’une plus grande flexibilité au niveau des intrants

Désormais, les établissements d’enseignement supérieur publics jouissent généralement d’une autonomie budgétaire prévue dans le cadre d’accords passés avec les gouvernements des Länder définissant des objectifs spécifiques en matière d’éducation. Pour améliorer les conditions d’étude et la qualité de l’enseignement, le gouvernement fédéral et les Länder ont lancé un Pacte pour la qualité de l’enseignement.

Assurer un financement suffisant et varié de l’enseignement supérieur et vaincre le problème de l’opportunisme entre les Länder en matière de financement de l’enseignement universitaire. | Le Pacte pour l’enseignement supérieur 2020 tente d’apporter des réponses à la question des différentes positions des Länder et à celle de la répartition inégale des charges entre eux.

Développer la formation continue. Améliorer la transparence sur le marché de la formation des adultes et faciliter l’accès aux conseils en matière de formation des adultes. Examiner de près les résultats des programmes de soutien financier récemment mis en place en faveur de la formation des adultes.

L’Alliance pour la formation initiale et continue (2015-18) vise à renforcer la formation continue.

D. Renforcer la résilience du secteur des services financiers

Recommandations figurant dans des Études antérieures | Mesures prises
Introduire un ratio de levier obligatoire en complément des ratios de fonds propres, conformément aux accords internationaux. Envisager de fixer un ratio de levier pour les banques d’importance systémique avant 2018. | L’Allemagne respecte les accords internationaux et la réglementation de l’Union européenne, en particulier les règles de l’UE concernant la mise en œuvre des accords de Bâle III, qui prévoient l’introduction obligatoire d’un ratio de levier à compter de 2018.

Accélérer la reconnaissance des pertes sur les actifs dépréciés. Envisager d’exiger une évaluation des créances douteuses correspondant aux prix de marché des garanties correspondantes et appliquer le même régime aux obligations, y compris celles qui ne sont pas détenues dans le portefeuille négociable.

Les règles de l’Union européenne sur la mise en œuvre des dispositions de Bâle III s’appliquent.

La réglementation micro et macroprudentielle devrait viser à remédier aux risques qui émanent encore des Landesbanken. Continuer de restructurer les Landesbanken par voie de privatisation, notamment par la consolidation ou le recentrage de leurs activités sur le cœur de leur mission suivant un modèle économique viable.

Les Landesbanken ont réduit leurs activités de négociation de titres ainsi que leurs activités étrangères. Ce processus de restructuration est toujours en cours. Le gouvernement estime qu’une poursuite de la restructuration est essentielle pour garantir la viabilité des modèles commerciaux de ces banques.

Améliorer la gouvernance des Landesbanken et des caisses d’épargne, par exemple en exigeant que les membres de leurs conseils soient plus indépendants des gouvernements régionaux et des collectivités locales.

Les règles de gouvernance de toutes les banques ont été révisées à l’occasion de la transposition des accords Bâle III dans la Directive IV de l’UE sur les exigences de fonds propres, afin de renforcer les dispositifs de gestion des risques. Les règles relatives à l’indépendance des membres du conseil d’administration issus des administrations locales et régionales n’ont pas été modifiées.

Lors de la transposition, dans la législation allemande, de la directive de l’Union européenne sur le redressement et la résolution des défaillances bancaires, faire en sorte que les autorités puissent inclure aussi largement que possible la dette bancaire dans le futur instrument de renflouement interne. Donner clairement la priorité à l’objectif de stabilité financière par rapport aux droits des créanciers lorsque la législation sera appliquée.

La Directive de l’UE sur le redressement et la résolution des crises bancaires (BRRD) a été transposée en droit national et est entrée en vigueur en janvier 2015. Le Mécanisme de résolution unique (MRU) est appliqué. En conséquence, les autorités ont vu leurs pouvoirs de requalification de dettes renforcés. L’éventail des dettes susceptibles de faire l’objet d’une telle requalification est limité au minimum spécifié dans la Directive BRRD. La capacité d’absorption des pertes (par le biais des fonds propres des banques et des dettes requalifiées) doit être d’au moins 8 %. Les prêts interbancaires et les obligations sécurisées sont généralement exclus des opérations de requalification.

Rechercher les moyens de rendre plus efficace l’obligation de séparation entre activités de banque d’investissement et de proximité. Envisager, par exemple, d’y inclure les titres détenus dans le cadre d’opérations de tenue de marché et de la focaliser sur l’exposition aux produits dérivés. | Les obligations de séparation sont en cours d’examen par l’Union européenne.

E. Accroître l’efficacité de la gestion des finances publiques

Recommandations figurant dans des Études antérieures | Mesures prises
Revoir la structure de la fiscalité en déplaçant la charge fiscale des bases d’imposition mobiles vers des bases d’imposition non mobiles. Supprimer progressivement les taux de TVA réduits. Réduire les cotisations de sécurité sociale, notamment pour les bas salaires. | Les cotisations de sécurité sociale ont augmenté de 0.1 point de pourcentage en 2015. La fiscalité sur le revenu des personnes physiques a été légèrement allégée en 2015 et 2016. Dans l’ensemble, le coin fiscal sur le travail est resté pratiquement inchangé.
Aller plus loin dans la réduction des taux légaux de l’impôt sur les sociétés. Envisager de réduire ou de supprimer la taxe professionnelle locale. | Aucune mesure prise.
Élargir les bases d’imposition en mettant à jour la valeur des biens immobiliers utilisée dans le calcul des taxes foncières, et en veillant à protéger les ménages à faible revenu. | Les Länder ont défini un modèle commun en matière d’impôts sur les biens immobiliers.
Étendre les impôts sur les plus-values aux biens immobiliers résidentiels, sauf pour les logements occupés par leur propriétaire. | Aucune mesure prise.
Relever les taux d’imposition des revenus du capital appliqués aux ménages pour les rapprocher des taux marginaux d’imposition des autres revenus. | Une réforme de la fiscalité sur les plus-values pourrait être étudiée à l’issue des prochaines élections.
Uniformiser les droits de succession applicables aux différentes formes de patrimoine. | Un projet de réforme de la fiscalité sur les successions est en cours d’examen au parlement.

Donner priorité aux dépenses publiques favorables à la croissance, comme les dépenses d’infrastructures et les dépenses au titre de l’accueil des enfants.

L’administration fédérale a augmenté le niveau des dépenses propices à la croissance en mettant l’accent sur les infrastructures publiques, l’éducation et la recherche. À ce titre, une enveloppe supplémentaire de 3 milliards EUR a été attribuée à la recherche-développement sur la période 2014-17. Sur la même période, les Länder et les communes recevront en outre 6 milliards EUR d’aides destinées au financement des structures de garde d’enfants, des établissements scolaires et des universités. En matière d’investissement en infrastructures publiques, les 5 milliards EUR attribués pour 2014-17 ont été complétés par une enveloppe supplémentaire de 8.1 milliards EUR pour la période 2016-18. Le budget 2016 prévoit une hausse des investissements de l’administration fédérale de 5.4 %, avec un renforcement des dépenses en faveur de l’éducation, de la recherche et des infrastructures. En 2015, les dépenses d’investissement ont augmenté de 2.1 %.

Les dépenses consacrées par l’administration fédérale à l’éducation et à la recherche ont progressé de 10.3 % en 2015 (conformément aux objectifs). Une hausse supplémentaire de 5.8 % est prévue en 2016. En conséquence, les dépenses de l’administration fédérale en faveur de l’éducation et de la recherche s’élèveront à 21.1 milliards EUR en 2016.

Le secteur des transports bénéficiera lui aussi d’investissements sensiblement plus élevés. Alors que les dépenses d’investissement « classiques » dans les infrastructures de transports étaient proches, en moyenne, de 10 milliards EUR par an de 2010 à 2015, le budget fédéral 2016 prévoit d’attribuer environ 12.3 milliards EUR à des projets concernant les réseaux routiers et ferroviaires et les voies navigables intérieures. En 2015, 3.5 milliards EUR ont été alloués au fonds de promotion des investissements à l’échelle municipale, destiné à aider les communes connaissant des difficultés financières à rénover leurs investissements jusqu’en 2018.

Améliorer l’efficience du secteur public. Réduire encore les subventions et les dépenses de consommation publique.

Les recommandations de l’OCDE visant à améliorer l’efficacité du secteur public ont été prises en compte par le gouvernement allemand dans ses politiques de subventions publiques. Selon le 25e rapport du gouvernement fédéral sur les subventions, le montant des aides financières (fiscalité comprise) inscrit au budget devrait rester stable, à 0.7 point de PIB jusqu’en 2016, avec une hausse pour les dépenses en faveur des investissements prioritaires, comme le soutien au déploiement des réseaux à haut débit dans les zones rurales où le financement des infrastructures par le seul marché est difficile, l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments et le financement de l’Initiative nationale pour le climat.

Améliorer encore le système de compensation des risques dans le calcul des transferts de la caisse centrale d’assurance maladie en tenant compte d’un plus grand nombre de maladies et en veillant à ce que les montants prévus pour les groupes d’assurés âgés et les maladies à forte mortalité soient suffisants.

La précision du modèle de prise en compte des risques a été améliorée.

Inclure les assureurs privés dans le système de financement fondé sur la caisse centrale d’assurance maladie. | Aucune mesure prise.
Envisager de renforcer l’autonomie fiscale des Länder en les autorisant à prélever une surtaxe au titre de l’impôt sur le revenu. | Aucune mesure prise.
Réorganiser les transferts entre les différents niveaux d’administration de manière à ce que les Länder ne soient pas dissuadés d’élargir leurs propres bases d’imposition. | Le gouvernement étudie actuellement une proposition émanant des Länder pour un réexamen du mécanisme de péréquation financière.
Redéfinir les responsabilités en matière de recouvrement de l’impôt, qui incombent à l’administration fédérale ou sont partagées entre les différents niveaux d’administration, des Länder à l’administration fédérale. | Aucune mesure prise.

F. Croissance verte

Recommandations figurant dans des Études antérieures | Mesures prises

Supprimer progressivement les dépenses fiscales au titre d’activités qui nuisent à l’environnement mais en évitant de réduire la compétitivité internationale et mieux aligner la fiscalité environnementale sur les externalités négatives. À cet effet, continuer à soutenir fortement les solutions internationales.

Aucune mesure prise.

Éliminer les exonérations et les taux réduits d’imposition appliqués aux produits énergétiques sauf s’ils ont pour objet d’éviter une double imposition, notamment dans les secteurs couverts par le système communautaire d’échange de quotas d’émission (SCEQE). | Aucune mesure prise.
Étudier la possibilité de créer une taxe carbone efficace dans les secteurs non couverts par le SCEQE, et veiller à ce que les autres externalités, non liées au carbone, fassent l’objet d’une tarification satisfaisante. | Aucune mesure prise.

Optimiser les tarifs d’achat des énergies renouvelables en les liant à l’évolution du marché. Envisager des réformes propres à faire évoluer le système de soutien actuel vers un système d’adjudication sur offres concurrentes.

En 2014, une nouvelle loi a abaissé le coût de financement des nouvelles installations, en concentrant les aides sur les technologies éolienne terrestre et solaire à faible coût. Les nouvelles installations bénéficient pour la plupart d’une aide qui tient compte de l’évolution du marché et se substitue au mécanisme de tarifs d’achat. Des adjudications ont eu lieu en 2015 pour définir le niveau de subvention en faveur des installations photovoltaïques au sol. L’État prépare actuellement des mesures législatives pour que les mécanismes actuels de soutien aux installations éoliennes terrestres, maritimes et aux installations photovoltaïques soient en règle générale remplacés par des adjudications sur offres concurrentes d’ici à 2017. Le cadre législatif des adjudications sur offres concurrentes pour les centrales à biomasse devrait entrer en vigueur à la mi-2016.

Veiller à ce que les gestionnaires des réseaux de transport soient correctement incités à investir dans les technologies les plus efficaces dans le cadre de l’extension du réseau. Mettre en œuvre les mesures renforçant la transparence du processus décisionnel concernant l’extension du réseau et la participation du public à ce processus.

Un schéma coordonné à l’échelle nationale a été créé pour le développement du réseau de transports, et les délais associés aux procédures de planification et d’autorisation ont été réduits. En parallèle, des mécanismes de large portée ont été mis en place pour permettre la consultation et la participation du public.

Chapitres thématiques

Chapitre 1.

Renouer avec le dynamisme de l’investissement¹

L’investissement non résidentiel a diminué en proportion du PIB au cours des deux dernières décennies, et son niveau est désormais inférieur à celui de plusieurs autres pays de l’OCDE à revenu élevé. La croissance de l’investissement productif demeure en demi-teinte depuis l’éclatement la crise économique et financière mondiale, cependant que les investissements des administrations publiques sont limités, en particulier à l’échelon municipal. L’investissement en capital intellectuel, important facteur des gains de productivité à long terme, est resté modeste. Les perspectives de croissance faible dans la zone euro ont pesé sur l’investissement productif, et une proportion croissante d’entreprises investit sur des marchés distants plus dynamiques. Des mesures venant affermir les perspectives de croissance et accroître la stabilité au sein de la zone euro, en premier lieu des initiatives visant à consolider le marché unique et les infrastructures transfrontalières, ainsi qu’à parachever l’union bancaire, renforceraient l’attrait de l’Allemagne aux yeux des investisseurs. Un allègement de la réglementation des services, notamment des services professionnels à forte intensité de connaissances, doperait l’investissement et les gains de productivité. Par ailleurs, toutes les mesures facilitant la réaffectation des ressources devraient avoir des retombées positives sur les investissements dans le capital intellectuel. Les communes pauvres investissent relativement peu, or il serait possible de réduire le coût des projets d’investissement public. Enfin, une meilleure utilisation de la gouvernance électronique et l’adoption d’un processus budgétaire plus orienté sur les résultats permettraient d’accroître l’efficience et l’efficacité des investissements publics.

Des politiques visant à accroître l’investissement productif et public pourront améliorer la productivité et le bien-être

L’investissement productif et l’investissement public ont reculé dans le temps et ce chapitre analyse certaines causes de cette tendance. L’investissement est un facteur stratégique de productivité, de croissance et de bien-être mais les difficultés à pérenniser sa dynamique se sont multipliées ces dernières années. Les politiques visant à supprimer les obstacles au développement de services à forte intensité de savoir et au redéploiement des ressources favoriseraient la transition vers une économie plus dynamique. Des perspectives de croissance plus soutenue dans la zone euro auraient aussi des effets positifs sur l’activité d’investissement en Allemagne. Eu égard à son statut de locomotive de la zone euro, le soutien de l’Allemagne en faveur d’une action collective pour renforcer la confiance dans la croissance de la région s’impose. Des mesures destinées à identifier les priorités en matière d’investissement public et à agir en conséquence en Allemagne amélioreraient aussi les conditions en vue de futurs investissements productifs et pourraient se traduire par une croissance plus inclusive socialement.

L’investissement non résidentiel a reculé

La crise économique et financière mondiale a pesé sur l’investissement non résidentiel, comme cela fut le cas dans la zone euro ou au Royaume-Uni (graphique 1.1). En Allemagne cependant, ce phénomène s’est produit malgré une reprise macroéconomique et financière plus marquée, une forte rentabilité des entreprises, des bilans solides et des taux d’utilisation des capacités plus élevés. L’investissement non résidentiel en pourcentage du PIB est modeste par comparaison avec les autres pays (graphique 1.2).

Graphique 1.1. En Allemagne, l’investissement productif est à l’origine de l’essentiel du repli de l’investissement en pourcentage du PIB

Différence entre 2014 et la décennie précédant la crise1

1. Moyenne de la part de l’investissement dans le PIB de 1996 à 2007.

Source : OCDE (2015), Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 97 et Eurostat.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345537

Graphique 1.2. L’investissement non résidentiel est faible au regard des niveaux relevés dans d’autres pays

2014

Note : 2013 pour le Japon et la Suisse.

Source : OCDE (2015), Base de données des comptes nationaux de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345457

La part de l’investissement productif dans la valeur ajoutée a diminué le plus fortement dans les services aux entreprises, qui représentent l’essentiel de l’investissement productif (graphique 1.3). Les entreprises manufacturières allemandes ont renouvelé leur stock de capital plus lentement que les entreprises de ce secteur au Royaume-Uni et aux États-Unis. Ce constat vaut pour un large éventail de sous-secteurs (Gornig and Schiersch, 2015).

Graphique 1.3. Les services aux entreprises représentent l’essentiel de l’investissement total

Dépenses d’investissement en pourcentage de la valeur ajoutée totale de l’économie

Note : L’investissement inclut uniquement les nouveaux biens d’équipement fixes. Il exclut l’ajustement relatif aux ventes nettes de biens d’équipement usagés.

Source : OCDE (2015), Base de données des comptes nationaux de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345547

La réduction des dépenses consacrées à l’investissement non résidentiel, par comparaison avec les autres pays ou dans le temps, n’implique pas forcément une croissance moindre du stock de capital, dans la mesure où les prix des biens d’équipement et les taux d’amortissement du capital installé peuvent varier d’un pays à l’autre et dans le temps. Les prix des biens d’équipement en particulier ont baissé sensiblement ces 30 dernières années. L’investissement dans les technologies de l’information et des communications (TIC) a progressé et englobe du matériel et des logiciels qui doivent être mis à jour et remplacés fréquemment. En Allemagne, la contribution de l’accumulation de capital fixe non résidentiel net à la croissance de la productivité a diminué ces 10 dernières années (graphique 1.4). Dans la zone OCDE, l’Allemagne est l’un des rares pays où la contribution de l’investissement non résidentiel à la croissance de la productivité a été négative (OECD, 2015a). La croissance du capital en construction non résidentielle et du capital en TIC, notamment dans les logiciels et bases de données, a été particulièrement faible par rapport aux autres pays (tableau 1.1).

Graphique 1.4. La contribution du capital à la croissance de la productivité a diminué

Contributions à la croissance tendancielle de la productivité du travail, en points de pourcentage

Source : OCDE (2015), Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 98.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345554

Tableau 1.1. Croissance des services tirés du capital non résidentiel
Croissance annuelle moyenne et contributions à la croissance
Objet | 2001-07 | 2007-13
Croissance annuelle | Contributions à la croissance | Croissance annuelle | Contributions à la croissance
Total des services tirés du capital | Capital en TIC | Capital hors TIC | Total des services tirés du capital | Capital en TIC | Capital hors TIC
Total | Logiciels et bases de données | Total | Construction non résidentielle | Total | Logiciels et bases de données | Total | Construction non résidentielle
Australie | 5.2 | 2.1 | 0.3 | 3.1 | 1.1 | 5.0 | 0.8 | 0.2 | 4.2 | 2.3
Autriche | 2.9 | 1.2 | 0.4 | 1.7 | 0.8 | 2.2 | 0.8 | 0.5 | 1.4 | 0.4
Belgique | 3.5 | 1.5 | 0.4 | 2.0 | 0.3 | 2.3 | 0.9 | 0.4 | 1.4 | 0.4
Canada | 4.0 | 1.7 | 0.5 | 2.3 | 0.8 | 2.6 | 0.7 | 0.2 | 1.9 | 1.3
Danemark | 3.4 | 1.7 | 0.5 | 1.6 | 0.4 | 1.5 | 0.8 | 0.5 | 0.7 | 0.1
Finlande | 2.4 | 0.9 | 0.6 | 1.5 | 0.7 | 1.2 | 0.3 | 0.1 | 0.8 | 0.6
France | 2.9 | 1.1 | 0.7 | 1.7 | 0.5 | 1.9 | 0.7 | 0.5 | 1.3 | 0.5
Allemagne | 1.6 | 1.0 | 0.2 | 0.7 | 0.1 | 1.0 | 0.4 | 0.1 | 0.5 | 0.0
Irlande | 7.2 | 1.0 | 0.3 | 6.2 | 1.9 | 3.6 | 0.8 | 0.3 | 2.8 | 1.4
Italie | 2.7 | 0.8 | 0.2 | 1.9 | 0.6 | 0.7 | 0.3 | 0.1 | 0.4 | 0.1
Japon | 2.0 | 1.2 | 0.5 | 0.8 | 0.4 | 0.4 | 0.4 | 0.1 | 0.0 | 0.0
Corée | 5.3 | 1.2 | 0.6 | 4.1 | 1.8 | 4.1 | 0.4 | 0.1 | 3.8 | 1.7
Pays-Bas | 3.2 | 1.6 | 0.8 | 1.6 | 0.7 | 2.0 | 0.8 | 0.5 | 1.2 | 0.7
Nouvelle-Zélande | 5.2 | 2.4 | 0.7 | 2.8 | 0.7 | 3.2 | 1.7 | 0.6 | 1.5 | 1.0
Portugal | 4.6 | 1.6 | 0.4 | 3.0 | 1.8 |  |  |  |  |
Espagne | 6.0 | 1.3 | 0.6 | 4.7 | 1.7 | 3.0 | 0.6 | 0.3 | 2.4 | 1.3
Suède | 3.1 | 1.6 | 0.6 | 1.6 | 0.3 | 2.2 | 0.7 | 0.4 | 1.4 | 0.4
Suisse | 3.3 | 1.5 | 0.5 | 1.8 | 0.3 | 2.6 | 1.2 | 0.7 | 1.4 | 0.2
Royaume-Uni | 3.1 | 1.1 | 0.6 | 1.9 | 1.2 | 2.2 | 0.5 | 0.3 | 1.7 | 1.5
États-Unis | 3.8 | 1.7 | 0.6 | 2.1 | 0.3 | 2.0 | 0.8 | 0.4 | 1.2 | 0.3
Source : OCDE (2015), Base de données sur la productivité de l’OCDE.

La faiblesse de l’investissement non résidentiel pourrait s’expliquer par le remplacement du capital physique classique par des formes immatérielles de capital (le capital intellectuel ou CI ; encadré 1.1). Dans de nombreux pays de l’OCDE, l’investissement en CI s’est accru plus fortement que l’investissement en capital physique (Andrews and Criscuolo, 2013). Si les dépenses de R-D des entreprises en Allemagne sont relativement élevées par rapport aux autres pays de l’OCDE, l’investissement en CI, qui englobe aussi les dépenses consacrées à d’autres actifs incorporels, est plus faible que dans les grands pays de l’OCDE à revenu élevé et n’a guère progressé dans le temps (graphique 1.5). Les dépenses consacrées au capital intellectuel lié aux TIC (logiciels, bases de données), à la propriété intellectuelle, au capital organisationnel et à la formation sont peu élevées.

Encadré 1.1. Le capital intellectuel : définition et mesure

Le capital intellectuel (CI) regroupe tous les actifs qui ne sont pas matériels mais qui, à l’instar du capital physique, procurent un avantage économique que les entreprises peuvent conserver au moins dans une certaine mesure, pendant une période de plus d’un an (OECD, 2015h).

Le CI se décompose en trois catégories principales, d’après Corrado et al. (2009) :

Les données informatisées englobent les logiciels et les bases de données. Ce capital est déjà enregistré comme un investissement dans la comptabilité nationale au titre de la formation brute de capital fixe.

Le capital d’innovation regroupe la recherche et développement (R-D), qui est inscrite dans la définition de l’investissement par les comptes nationaux, la prospection minière et les œuvres d’art originales, les nouvelles conceptions architecturales et techniques et l’élaboration de nouveaux produits dans les services financiers. Les dépenses consacrées à cette dernière sont estimées à partir de la rémunération des travailleurs très qualifiés dans le secteur financier.

Les compétences économiques recouvrent les ressources humaines et structurelles des entreprises comme la formation propre à l’entreprise, le capital de marque et le capital organisationnel. L’investissement dans le capital humain propre à l’entreprise est estimé à partir des dépenses de formation des entreprises. L’investissement dans le capital de marque est estimé à partir des dépenses consacrées à la publicité et aux études de marché. Enfin, le capital organisationnel est estimé à partir de la rémunération des dirigeants et de la production brute du secteur du conseil aux entreprises et en gestion. L’estimation du capital organisationnel s’avère incertaine en raison des grandes différences entre les pays, du point de vue des systèmes de rémunération des dirigeants et de l’importance accordée par les entreprises aux conseils extérieurs dans leurs décisions de gestion.

Certains éléments du CI figurent dans la définition de l’investissement par la comptabilité nationale, notamment la R-D, les logiciels et les bases de données. Les composantes du CI qui ne sont pas enregistrées dans les comptes nationaux incluent l’investissement dans les dessins et modèles, les nouveaux produits financiers, la publicité, les études de marché, la formation et le capital organisationnel.

Graphique 1.5. Investissement des entreprises dans le capital physique et le capital intellectuel

En pourcentage de la valeur ajoutée brute du secteur des entreprises, 2013

Source : OCDE (2016), Science, technologie et industrie : Tableau de bord de l’OCDE 2015 – L’innovation au service de la croissance et de la société.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345462

Le capital intellectuel est un facteur important de croissance de la productivité à long terme. Selon certaines estimations, il serait à l’origine d’un cinquième à un tiers des gains de productivité du travail dans le secteur marchand aux États-Unis et dans les économies de l’UE (Andrews and Criscuolo, 2013 ; Corrado et al., 2013). L’investissement en capital intellectuel stimule très fortement la productivité dans les pays plus proches de la frontière technologique comme l’Allemagne. Ainsi, les entreprises manufacturières qui investissent davantage dans des logiciels produisent plus de brevets par dollar de R-D et les marchés des actions valorisent davantage leurs investissements en R-D (Branstetter et al., 2015). Ces investissements ont aussi des retombées sur la productivité globale (Dabla-Norris et al., 2015). Les investissements dans plusieurs composantes du CI, notamment les processus métiers ou la structure organisationnelle (le capital organisationnel), sont des sources de gains de productivité particulièrement importantes dans de nombreux services (Dabla-Norris et al., 2015). Les investissements en CI, en particulier dans le capital organisationnel, ont aussi tendance à doper la productivité des actifs physiques, notamment des biens liés aux TIC, ce qui encourage l’investissement dans ces actifs physiques (Andrews and Criscuolo, 2013 ; Chen et al., 2014).

L’érosion de la demande est la cause première du recul de l’investissement productif

Les conditions de financement sont favorables à l’investissement productif. La rentabilité est en effet historiquement élevée. Le réinvestissement des bénéfices s’est traduit par une augmentation persistante des volants de fonds propres (graphique 1.6). En règle générale, des niveaux importants de bénéfices non distribués stimulent fortement l’investissement (Schiantarelli, 1996). Après l’éclatement de la crise de la dette souveraine dans la zone euro en 2010, l’Allemagne a fait figure de pays refuge et les taux d’intérêt réels à long terme ont atteint des niveaux historiquement bas, inférieurs à ceux des autres pays de la zone euro. La proportion d’entreprises faisant état d’un accès restreint aux financements externes demeure historiquement faible. Le coût du capital induit par la fiscalité a diminué sensiblement puisque la charge fiscale des entreprises a été réduite en 2001 et en 2008 (Spengel et al., 2014). L’Allemagne n’est donc pas confrontée à une pénurie de fonds mais se montre plutôt peu encline à affecter les fonds à des projets d’investissement.

Graphique 1.6. Rentabilité et composition du bilan des sociétés non financières

1. Les grandes entreprises réalisent par définition un chiffre d’affaires de 50 millions EUR ou plus. Les petites et moyennes entreprises (PME) réalisent par définition un chiffre d’affaires inférieur à 50 millions EUR.

2. Estimation de 2013 pour toutes les entreprises.

Source : Deutsche Bundesbank, National Account Statistics pour la Partie A et « Extrapolated results from financial statements of German enterprises from 1997 to 2013 », Corporate Financial Statements Tables pour les Parties B-D.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345568

La faible croissance de la demande peut en grande partie expliquer pourquoi l’investissement productif a été limité après le déclenchement de la crise économique et financière mondiale, y compris en Allemagne (OECD, 2015a). Cette faiblesse pourrait avoir un impact durable sur le stock de capital. En effet, des épisodes d’insuffisance marquée de la demande peuvent avoir des effets persistants sur le stock de capital lorsqu’il est coûteux de revenir sur des décisions d’investissement. Ainsi, des entreprises peuvent ne pas revenir sur la décision d’abandonner des marchés après une période d’atonie de la demande (par exemple Dixit, 1992). Des conditions défavorables en termes de demande sur des marchés d’exportation proches géographiquement, notamment dans la zone euro, sont particulièrement importantes pour l’investissement intérieur puisque la production nationale peut répondre au mieux aux besoins de ces marchés. Cet état de fait est confirmé par des modèles gravitationnels, qui soulignent l’importance de la proximité géographique pour les échanges commerciaux (par exemple Boulhol and de Serres, 2008). En outre, la réduction durable de l’activité économique dans les pays émergents européens pèse sur les intentions d’investissement des sociétés allemandes tournées vers l’exportation.

Le déplacement de la demande vers des marchés plus éloignés a attiré des investissements par des entreprises allemandes sur ces marchés. D’après une enquête réalisée auprès de chefs d’entreprises allemandes (DIHK, 2015), la proportion d’entreprises industrielles allemandes ayant l’intention d’investir à l’étranger est passée de 42 % à 47 % depuis 2008, notamment en Asie de l’Est et aux États-Unis, et celles-ci ont étoffé le volume de leurs investissements fixes à l’étranger. Pour la plupart, les entreprises investissent à l’étranger afin de mieux répondre à la demande extérieure, et cette proportion a augmenté sensiblement. D’après la même enquête, seules 23 % des entreprises investissent à l’étranger pour bénéficier de coûts moins élevés. Ce pourcentage reste proche des points bas historiques. L’atonie de l’investissement dans d’autres pays de la zone euro a peut-être aussi pesé sur l’investissement en Allemagne en raison de l’intégration géographique des chaînes de valeur au sein de l’euro et de l’exploitation commune des actifs intellectuels. En effet, compte tenu des investissements dans des entreprises multinationales intégrées au sein de chaînes de valeur, les investissements dans les différents pays deviennent complémentaires les uns des autres (OECD, 2015a). Depuis 2011, l’investissement productif a été particulièrement limité dans les pays de la zone euro, dont l’Allemagne, ce qui contraste avec la situation aux États-Unis et dans les pays européens non membres de la zone euro (graphique 1.7).

Graphique 1.7. L’investissement productif dans les pays de la zone euro n’a guère progressé ces dernières années

1. Inclut le Danemark, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse. Pondération en fonction des dépenses d’investissement en 2011.

Source : OCDE (2016), Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) et calculs de l’OCDE d’après les Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) et la Base de données des Principaux indicateurs économiques.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345571

L’incertitude accentue l’impact de la faiblesse de la demande sur l’investissement. Elle incite les agents économiques à différer ou à annuler leurs décisions d’investissement. Les nouvelles décisions d’investissement seront en particulier d’autant moins nombreuses que les risques extrêmes à la baisse seront élevés (OECD, 2015e ; Dixit and Pindyck, 1994). Un indice mis au point récemment de l’incertitude liée à l’action publique fondé sur une analyse de la presse s’est inscrit en forte hausse entre 2010 et 2012, notamment dans les pays européens, y compris en Allemagne, avec le déclenchement de la crise de la dette dans la zone euro (graphique 1.8). Cela semble indiquer que l’actualité dans la zone euro a été une cause majeure de la plus grande incertitude. D’après les estimations, la montée de l’incertitude, mesurée par cet indice, aurait provoqué un recul de l’investissement dans l’ensemble des pays de l’OCDE (OECD, 2015a), même si l’indice ne constitue pas une mesure précise de l’incertitude. Un effet notable de l’incertitude liée à l’action publique sur l’investissement a été estimé pour l’Allemagne (Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, 2013), même après avoir éliminé l’effet de la confiance globale des entreprises. L’incertitude liée à l’action publique en Allemagne peut expliquer la baisse de l’investissement en 2012. Toutefois, la production allemande de biens d’équipement fait office d’indice de substitution pour l’investissement, qui peut aussi traduire la réaction de l’investissement étranger à l’incertitude. Une étude de l’association des banques coopératives allemandes (BVDR, 2013) conclut que la montée de l’incertitude en 2011 a réduit l’investissement en équipement à hauteur de 4-6 % en Allemagne. D’après des estimations de la Deutsche Bundesbank (2016), l’incertitude a peut-être provoqué un recul de l’investissement en Allemagne après l’éclatement de la crise économique et financière mondiale en 2009 et après le déclenchement de la crise de la dette dans la zone euro en 2012 et en 2013. Depuis 2007, les sociétés non financières allemandes ont augmenté les volants de fonds propres, les actifs financiers liquides et les stocks, alors qu’elles ont réduit les actifs fixes et les engagements financiers à court terme (Hüther, 2014). Cet accroissement visible de la liquidité est synonyme d’une plus grande souplesse et d’une meilleure résistance des entreprises aux chocs ainsi que d’une moindre dépendance à l’égard des ressources extérieures.

Graphique 1.8. Les incertitudes demeurent marquées en Allemagne et dans les principales économies européennes

Indice de l’incertitude liée à l’action publique selon la presse1 ramené à une moyenne de 100 avant 2011

1. L’indice est élaboré à partir de deux journaux choisis dans chaque pays, dans lesquels sont recensés les articles contenant les termes incertain ou incertitude, économique ou économie, et un ou plusieurs termes pertinents en matière de politiques publics.

2. Moyenne pour dix journaux européens paraissant en Allemagne, en Espagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni.

Source : Economic Policy Uncertainty (www.policyuncertainty.com).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345472

Les efforts déployés à l’échelle européenne pour doper la croissance stimuleraient aussi l’investissement en Allemagne

Des politiques publiques à même de consolider la stabilité et les perspectives de croissance dans la zone euro renforceraient l’attrait de l’Allemagne aux yeux des investisseurs. L’Allemagne devrait donc continuer à appuyer les efforts visant à améliorer les perspectives de croissance dans la zone euro, en particulier les mesures destinées à développer le marché unique et les infrastructures transfrontalières ainsi qu’à parachever l’union bancaire. De telles mesures auront pour effet de conforter la croissance à long terme, de réduire les risques de crise financière et de renforcer les mécanismes de gestion des crises. La contagion, provoquée par les sorties de capitaux, a joué un rôle de premier plan dans la propagation de l’incertitude au sein de la zone euro (de Grauwe, 2013). Pour limiter l’ampleur de ces effets de contagion, les zones monétaires ont créé des institutions qui fournissent des liquidités d’urgence. L’Allemagne bénéficiera d’un nouvel approfondissement de l’union bancaire dans la zone euro via une réduction de l’incertitude, ce qui contribuera à stimuler la demande, et en particulier l’investissement productif.

Le manque de dynamisme de la demande n’est pas l’unique cause de la faiblesse particulièrement marquée des dépenses d’investissement en Allemagne. En effet, selon des études empiriques récentes, les écarts relevés entre les pays en termes de situation conjoncturelle et de variables structurelles, dont l’emploi, la démographie et la structure sectorielle de l’économie, ne permettent pas d’expliquer la faiblesse relative de l’investissement en Allemagne (DIW, HRI, 2014). Ces conclusions semblent indiquer que l’Allemagne a la possibilité d’améliorer ses politiques structurelles de manière à stimuler l’investissement. Les parties suivantes examinent plusieurs domaines stratégiques.

Des données économétriques et d’études de cas indiquent que l’utilisation relative de travailleurs plus qualifiés présente une corrélation positive avec l’intensité capitalistique et l’adoption de nouvelles technologies à l’échelle des entreprises et des secteurs. Cette complémentarité semble particulièrement grande pour les investissements en TIC et en ce qui concerne les compétences cognitives et personnelles. Une plus forte intensité en ressources informatiques va de pair avec des parts dans l’emploi plus élevées des dirigeants, cadres et autres travailleurs très instruits (Katz and Autor, 1999). L’apport de nouvelles compétences via l’arrivée sur le marché du travail de jeunes actifs diminue en raison du vieillissement de la population, de sorte que la formation tout au long de la vie est un instrument capital pour améliorer les compétences. Ce point est abordé au chapitre 2.

La suppression des obstacles à la concurrence renforce l’investissement

L’assouplissement de la réglementation des marchés de produits qui nuit à la concurrence ou à l’arrivée sur le marché stimule l’investissement productif et l’innovation, et donc la productivité. Une intensification de la concurrence favorise l’adoption de meilleures pratiques de gestion et l’investissement en capital intellectuel (notamment en capital organisationnel). Ces améliorations augmentent la productivité du capital physique, en particulier dans les TIC, ce qui encourage l’investissement dans ces technologies. Les gains de productivité qui en découlent sont considérables (Bloom et al., 2012). La réglementation qui limite l’arrivée sur le marché freine aussi l’investissement en capital physique (IWU, 2015 ; Alesina et al., 2005 ; Nicoletti and Scarpetta, 2005). Si l’Allemagne a accompli de réels progrès en modifiant globalement sa réglementation des marchés de produits ces 15 dernières années, la réglementation demeure restrictive dans certains services, notamment les services professionnels, et dans certaines industries de réseau (graphique 1.9 ; cf. aussi OECD Economic Survey of Germany 2014, OECD, 2014c). Comme indiqué ci-dessous, puisque ces services font office de services intermédiaires, la réforme de la réglementation dans ces secteurs a des effets très positifs sur la productivité et l’investissement dans l’ensemble de l’économie.

Graphique 1.9. La réglementation des marchés de produits demeure restrictive dans les services professionnels

Indice variant de 0 à 6, de la réglementation la moins à la plus restrictive

1. Moyenne de tous les pays de l’OCDE à l’exclusion des États-Unis. Pour la Partie B, la République slovaque et la Slovénie sont aussi exclues du calcul de la moyenne de l’OCDE en 2008.

Source : OCDE (2015), Base de données sur la réglementation des marchés de produits de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345582

Suppression des obstacles à la concurrence dans les services

Le potentiel d’accroissement de la productivité dans les services via une réforme de la réglementation est considérable. Si dans leur majorité les pays ont connu un net rattrapage de productivité dans l’agriculture et l’industrie manufacturière par rapport aux États-Unis, les écarts de productivité entre pays dans la plupart des services restent élevés. Les écarts de productivité dans les services sont en outre particulièrement importants à l’échelle des entreprises, ce qui donne à penser qu’il est tout à fait possible d’augmenter la productivité grâce à la diffusion du savoir. L’investissement dans le capital intellectuel joue un rôle de premier plan dans le processus de diffusion (OECD, 2015a). En Allemagne, l’écart de productivité entre l’industrie manufacturière et les services est très grand (graphique 1.10). La croissance de la productivité a été faible ces 15 dernières années, également par comparaison avec les autres pays (OECD Economic Survey of Germany 2014, OECD, 2014a). L’investissement en actifs incorporels (par exemple les processus métiers, la structure organisationnelle) est une source majeure de gains de productivité dans de nombreux services (Dabla-Norris et al., 2015). En Allemagne, la faiblesse des dépenses de CI peut être imputée aux services (graphique 1.11). Dans une étude comparant sept économies européennes, il a été estimé que la contribution de l’investissement en CI à la croissance de la productivité des services était nettement moindre en Allemagne qu’au Royaume-Uni, aux Pays-Bas, en France et en Autriche et que seules l’Espagne et l’Italie faisaient moins bien (Corrado et al., 2014).

Graphique 1.10. Ratio de valeur ajoutée par heure travaillée dans le secteur des services par rapport à l’industrie manufacturière

20141

1. 2013 pour la France, 2012 pour l’Australie et le Royaume-Uni.

Source : OCDE (2015), Base de données des comptes nationaux de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345596

Graphique 1.11. L’investissement en capital intellectuel dans le secteur des services est modeste

En pourcentage de la valeur ajoutée de chaque secteur, 2010

Source : INTAN-Invest (www.intan-invest.net).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345489

Les services contribuent à hauteur de 70 % à la valeur ajoutée de l’ensemble de l’économie en Allemagne et sont des consommations intermédiaires importantes pour d’autres secteurs, y compris pour l’industrie manufacturière. La teneur en services intérieurs des exportations brutes des économies a augmenté dans le temps, ce qui souligne l’importance de marchés ouverts et efficients pour les services dans l’optique de la participation aux chaînes de valeur mondiales. Les réseaux de production mondiaux s’appuient sur les services aux entreprises pour déplacer les biens et coordonner la production le long de la chaîne de valeur (Gornig and Schiersch, 2015). Les achats de services intermédiaires par les sociétés industrielles représentent environ 12 % du PIB. Des services plus productifs et innovants augmentent la productivité dans les secteurs en aval. Dans les secteurs tournés vers l’exportation, la valeur des intrants de services par rapport à leur valeur ajoutée est particulièrement élevée. Elle s’établit à 43 % dans la chimie (dont l’industrie pharmaceutique) par exemple (IWU, 2015). Les consommations intermédiaires de services facilitent aussi la diffusion de nouvelles technologies. Les entreprises de haute technicité sont celles qui bénéficient le plus de l’intensification de la concurrence via la réforme de la réglementation des services aux entreprises (OECD, 2015a).

Les services professionnels et les services des industries de réseau jouent un rôle particulièrement important de consommations intermédiaires. Près de 100 % des services assurés par les conseillers juridiques et les notaires, les ingénieurs du bâtiment et les architectes en Allemagne sont utilisés dans des secteurs en aval. Dans les télécommunications, cette proportion s’élève à 50 %. Les achats de services juridiques et de services des ingénieurs du bâtiment et des architectes par les entreprises manufacturières représentaient près de 10 % de leur valeur ajoutée en 2010 (IWU, 2015). Les efforts déployés antérieurement pour réduire les obstacles à la concurrence dans la réglementation des services professionnels ont eu un impact très positif sur la valeur ajoutée de l’ensemble de l’économie (IWU, 2015), en particulier pour l’industrie manufacturière. Si l’Allemagne adoptait une réglementation aussi favorable à la concurrence que celle de l’un des pays de l’OCDE les mieux classés à cet égard (à savoir le Royaume-Uni), alors elle pourrait obtenir pour l’ensemble de son économie un gain de productivité de 2 %, et pour l’industrie manufacturière de 2.3 % (IWU, 2015). Des investissements plus massifs, y compris dans le capital intellectuel, faciliteraient ces gains de productivité.

L’Allemagne se classe 25e sur 33 pays du point de vue de l’indice de réglementation des services professionnels de l’OCDE (cf. l’Étude économique 2014, OECD, 2014a, pour plus de précisions). Certains des services professionnels les mieux protégés font aussi état de ratios bénéfices/chiffre d’affaires parmi les plus élevés, nettement supérieurs à la moyenne de l’ensemble de l’économie (IWU, 2015). Cela s’explique par les obstacles à l’entrée et par les règles de déontologie. L’Étude économique 2014 (OECD, 2014c) contient une analyse approfondie de la réglementation qui est préjudiciable à la concurrence et à l’activité économique. Il existe en particulier des règlementations contraignantes sur les prix pour les notaires, les architectes, les ingénieurs du bâtiment et les conseillers juridiques (pour la représentation juridique au tribunal). Les notaires bénéficient de règles particulièrement draconiennes en matière d’exclusivité. Ils ont par exemple un droit d’exclusivité pour les actes juridiques ayant trait à la création d’une nouvelle entreprise. Cela porte notamment sur l’accord constitutif. Les exigences relatives à l’actionnariat dans certains services professionnels stipulent que les professionnels agréés eux-mêmes doivent détenir une participation majoritaire dans leur entreprise. La publicité est limitée dans certains services professionnels. Les restrictions portant sur l’actionnariat et la coopération entre différentes professions limitent les économies d’échelle et de gamme, qui constituent un puissant moteur de l’investissement en capital intellectuel.

Une réglementation plus favorable à la concurrence dans les industries de réseau aurait aussi des effets très positifs sur la productivité et l’investissement dans l’ensemble de l’économie. Pour les télécommunications, l’Étude de 2014 a mis en évidence l’énorme potentiel de gains de productivité dans les services et l’industrie manufacturière que recèle la suppression des droits d’exclusivité dont fait l’objet la délivrance de cartes SIM, qui reste l’apanage des titulaires de fréquences mobiles. Dans les services postaux, l’opérateur en place et ses concurrents doivent bénéficier d’une égalité des conditions s’agissant de la TVA. Dans les services ferroviaires, la mise en œuvre d’une directive de l’UE incitera davantage l’opérateur en place à réduire les coûts d’infrastructure et élargit l’éventail des infrastructures pour lesquelles l’autorité de régulation peut définir les conditions d’accès. Toutefois, les pouvoirs d’enquête limités du régulateur, par exemple en matière de surveillance du marché, continuent à restreindre les moyens d’empêcher la discrimination à l’encontre des nouveaux venus sur le marché (OECD, 2014a). Une réduction de la présence capitalistique de l’État dans les services soumis à la concurrence dans tous ces secteurs se traduirait aussi par une multiplication des nouveaux venus sur le marché.

Concernant l’artisanat, dans 41 professions, y compris dans le secteur du BTP (peintres, plâtriers, maçons, monteurs-échafaudeurs et installateurs en chauffage et climatisation) et dans certains services (la coiffure par exemple), le statut de travailleur indépendant est réservé aux titulaires d’un diplôme professionnel de l’enseignement supérieur. Toutefois, les personnes qui exercent ces métiers peuvent créer leur entreprise si elles ont une expérience professionnelle de six ans minimum, dont quatre passés à des fonctions de direction, et si elles sont titulaires du diplôme professionnel du deuxième cycle de l’enseignement secondaire qui est nécessaire à l’exercice de leur activité. Ces exigences font obstacle à l’arrivée de travailleurs indépendants sur le marché. Une autodiscipline des professionnels à travers des chambres de commerce sectorielles, notamment dans les services professionnels et l’artisanat, risque en outre de protéger les acteurs en place.

Favoriser la redistribution des ressources accroît la productivité des investissements en capital intellectuel

Les gains en termes de valeur que peut générer le capital intellectuel provoquent une hausse des rendements d’échelle, si bien que le CI est un moteur de la croissance à long terme. En effet, le coût initial supporté pour mobiliser le CI n’augmente pas puisqu’il va de pair avec des volumes plus importants d’autres facteurs (travail, capital) de la production de biens ou services. Le rendement du CI pourra être exploité de façon optimale si d’autres facteurs de production (capital, travail) sont réaffectés à l’utilisation la plus productive. Par exemple, le CI est nettement plus productif dans les secteurs où les TIC sont utilisées de manière intensive. Les entreprises qui investissent dans la gestion (l’une des composantes du CI) ont aussi tendance à réaliser plus d’investissements matériels (Andrews and Criscuolo, 2013 ; Chen et al., 2014). Pour exploiter le potentiel du CI, il faut réduire les obstacles au redéploiement des ressources. Les écarts entre pays en termes de CI s’expliquent par le fait que certains pays redistribuent les ressources plus efficacement pour soutenir la croissance des entreprises qui investissent dans le CI (OECD, 2015a).

Éviter de favoriser les acteurs en place dans le processus de décision

Les mesures permettant d’éviter que les intérêts des acteurs en place influent de manière disproportionnée sur l’élaboration des réglementations peuvent aussi améliorer la redistribution des ressources, et donc stimuler l’innovation et la productivité. L’Allemagne a apporté des améliorations considérables à son dispositif de réglementation ces dernières années et instauré en 2013 un mécanisme systématique d’évaluation a posteriori des réglementations. Toutefois, les moyens dont dispose l’administration devraient privilégier davantage l’analyse de l’impact des politiques sur l’ensemble de l’économie plutôt que sur des secteurs précis. Une entité permanente et indépendante à même de procéder régulièrement à des examens exhaustifs et approfondis des domaines d’action des pouvoirs publics en vue d’inspirer de vastes réformes de la réglementation pourrait se révéler bénéfique à l’Allemagne (OECD, 2015j). Aux Pays-Bas par exemple, le Bureau d’analyse de la politique économique étudie, pour le compte du gouvernement, les effets de la réglementation sur l’ensemble de l’économie. En Australie, cette mission est confiée à la Commission de la productivité.

L’Allemagne peut aussi aller plus loin pour renforcer la transparence quant au rôle des représentants de groupe de pression dans les processus de décision relatifs aux politiques publiques. La transparence en matière de lobbying est importante pour éviter des décisions partiales en obligeant les gouvernants à éliminer les arguments motivés par des intérêts personnels et en permettant à la population de se forger une opinion éclairée sur les décisions prises (OECD, 2014b).

L’Allemagne communique sur la participation de lobbyistes aux consultations parlementaires et va plus loin que d’autres pays de l’OCDE en créant une liste publique d’associations représentant des intérêts vis-à-vis du parlement fédéral (le Bundestag) ou du gouvernement fédéral, laquelle est conservée par le Président du Bundestag. Cette liste permet aux parties prenantes d’accéder facilement aux informations communiquées sur le lobbying qui touche aussi le pouvoir exécutif. Cependant, contrairement aux autres pays de l’OCDE qui ont créé un registre des lobbyistes, les informations qu’il fournit en Allemagne sont limitées (OECD, 2014b ; Transparency International, 2015). Certaines informations, comme l’employeur du lobbyiste, le bénéficiaire potentiel de l’activité de pression, l’action publique visée (une proposition de loi par exemple), le ministère contacté par le lobbyiste, les fonds publics reçus ou les dons faits au profit de campagnes électorales, ne sont pas communiquées. Les résultats de l’Enquête 2013 de l’OCDE sur le lobbying ont montré que les parlementaires et les lobbyistes dans l’ensemble des pays de l’OCDE jugeaient ces informations importantes pour améliorer la transparence (OECD, 2014b). L’Allemagne s’est doté de deux outils de transparence qui ont fait leurs preuves, la Loi relative à la liberté de l’information et le droit constitutionnel de chaque député de poser des questions au gouvernement. D’autres informations fournies par le registre des lobbyistes pourraient constituer un instrument supplémentaire pour renforcer la transparence. Des mesures pourraient aussi être prises pour améliorer l’accès aux informations concernant les opinions exprimées dans les groupes consultatifs et d’experts (Transparency International, 2015). Un système d’archivage électronique en ligne réduirait la charge administrative qui résulterait de ces mesures visant à améliorer la transparence et la vigilance de la population (OECD, 2014b).

Une très forte présence capitalistique de l’État dans certains secteurs d’activité risque d’entraver la réaffectation des ressources à des secteurs ou entreprises plus productifs. À titre d’exemple, les banques commerciales publiques détiennent une part de marché supérieure à 40 % en Allemagne. Comme l’a souligné l’Étude économique 2014 (OECD, 2014c), les banques régionales, ou Landesbanken, qui sont pour l’essentiel détenues par les gouvernements des Länder, ont obtenu des résultats décevants en matière d’affectation efficace de crédit, d’efficience technique et de vulnérabilité face au risque de solvabilité. Elles ont octroyé des prêts pour appuyer des secteurs bien implantés dans leurs régions respectives, ce qui dans certains cas accentue les risques financiers et peut ralentir le redéploiement des ressources vers de nouvelles activités plus productives. Les progrès sur le front de la privatisation sont lents puisque les gouvernements des Länder projettent de privatiser seulement une Landesbank sur sept. Grâce à des normes de gestion des risques plus strictes, la gouvernance s’est aussi améliorée pour les Landesbanken, même si certains problèmes de gouvernance dans ces établissements dus à la présence capitalistique de l’administration régionale risquent de persister (OECD Economic Survey of Germany 2014, OECD, 2014a). De nouvelles privatisations seraient une bonne chose. Des mesures destinées à améliorer encore la gouvernance pourraient être une autre solution. Depuis l’éclatement de la crise financière mondiale, le gouvernement fédéral conserve aussi une participation minoritaire dans le capital de l’une des grandes banques commerciales privées du pays.

Une administration régionale détient aussi un peu plus de 20 % du capital de l’un des plus grands constructeurs automobiles. En outre, une loi concernant précisément Volkswagen stipule que les décisions stratégiques requièrent une majorité d’au moins 80 %, ce qui dans les faits confère un droit de veto à l’administration régionale. Par ailleurs, le gouvernement fédéral détient des participations importantes dans des opérateurs en place des industries de réseau, en particulier dans les télécommunications et les services postaux. La privatisation de ces participations contribuerait à dissiper le sentiment de conflit d’intérêts entre le statut de l’État, qui est actionnaire de ces entreprises, et son rôle de régulateur des marchés concernés, ce qui aurait pour effet de stimuler les arrivées sur le marché, la concurrence et l’investissement.

Encourager la mobilité des travailleurs

Les conditions-cadre favorisent la mobilité géographique à plusieurs titres. Un marché du logement locatif privé bien développé couvrant environ 50 % des ménages (soit l’une des proportions les plus élevées dans les pays de l’OCDE) encourage la mobilité des travailleurs (Dohmen, 2005). La réglementation du secteur locatif trouve un juste équilibre entre la protection des locataires, les droits des propriétaires et l’adaptation aux évolutions du marché, de sorte que le logement locatif est intéressant pour les propriétaires comme pour les locataires (de Boer and Bitetti, 2014). L’investissement en logements est important (graphique 1.2 ci-dessus) et s’adapte en général aux variations de la demande (Andrews et al., 2011). Compte tenu de la hausse particulièrement sensible de la demande de logements dans le contexte de l’afflux de réfugiés, les autorités projettent aussi d’accorder des avantages fiscaux en cas d’investissement dans des logements sociaux.

Le gouvernement a récemment décidé de durcir la réglementation du secteur locatif, dans le but de donner aux autorités locales le pouvoir de plafonner la hausse des loyers pour les logements nouvellement loués dans les zones géographiques où les loyers ont considérablement augmenté. Cela pourrait en principe restreindre l’offre de logements et donc réduire la mobilité aux régions qui se caractérisent par des emplois attrayants et une forte demande de logements. L’impact de cette décision pourrait toutefois être limité, si les mesures s’appliquent aux centres urbains, où l’offre est inélastique par rapport aux prix, et les logements nouvellement construits ne sont pas visés par les nouvelles règles. Néanmoins, d’une manière générale, une réglementation restrictive en matière de logement décourage la mobilité (OECD, 2015a).

Les coûts élevés des transactions de logements majorent le coût de la mobilité pour les propriétaires occupants. En Allemagne, les coûts de ces transactions s’élèvent à environ 7 % de la valeur, soit plus que dans la plupart des pays de l’OCDE (Andrews et al., 2011), ce qui nuit à la mobilité des propriétaires occupants. Les droits de mutation sur les logements représentent plus de la moitié de ces coûts. Les services notariaux onéreux augmentent encore ces coûts de transaction (cf. ci-dessus).

Les conditions sont moins favorables à la mobilité d’emploi à emploi et d’entreprise à entreprise des travailleurs. Une législation sur la protection de l’emploi (LPE) contraignante va de pair avec des taux de réallocation des emplois plus faibles (Davis and Haltiwanger, 2014). Elle augmente le coût du dépôt de bilan, si bien qu’il est moins intéressant pour les entreprises d’expérimenter des technologies incertaines. Une indemnité de licenciement basée sur l’ancienneté influe aussi sur la mobilité volontaire d’emploi à emploi, sachant qu’un travailleur qui quitte une entreprise pour une autre perd les droits à indemnisation accumulés. L’indemnité pour licenciement abusif augmente fortement avec l’ancienneté en Allemagne : elle équivaut à 18 mois de salaire pour un travailleur ayant 20 ans d’ancienneté, contre une moyenne de 12 mois dans l’OCDE. Le délai de préavis pour les travailleurs ayant une grande ancienneté est assez long. Il est par exemple de 7 mois pour les travailleurs ayant 20 ans d’ancienneté, contre une moyenne de 3 mois dans l’OCDE. Comme indiqué dans les précédentes Études économiques (OECD, 2010a), les frais de justice liés à la législation sur la protection de l’emploi pourraient être réduits en donnant aux employeurs le droit de choisir entre le paiement d’une indemnité de départ et le versement d’une indemnité pour licenciement abusif plus élevée qui remplacerait le recours devant les tribunaux. La protection de l’emploi plutôt stricte en Allemagne a un impact extrêmement négatif sur la productivité dans les secteurs où la rotation des travailleurs est importante (Andrews et al., 2015). Cependant, la protection de l’emploi basée sur l’ancienneté fait peut-être partie d’un cadre institutionnel qui a favorisé un processus d’innovation cumulatif dans les secteurs manufacturiers (Fuentes et al., 2004), où l’Allemagne possède depuis longtemps un avantage comparatif et qui ont contribué aux très bons résultats à l’exportation du pays. Le système d’enseignement professionnel, qui privilégie la formation sur le tas et l’acquisition de compétences propres à l’entreprise, s’inscrit dans ce cadre. Les relations de longue durée entre les employeurs et les travailleurs contribuent à l’accumulation de compétences propres à l’entreprise. La réduction des frais de justice liés à la protection de l’emploi serait une solution pour faciliter la mobilité des travailleurs sans porter atteinte au cadre institutionnel.

Favoriser la redistribution du capital entre les entreprises et améliorer les conditions-cadre pour les nouvelles entreprises

Le succès des nouvelles entreprises innovantes dépend du redéploiement des ressources, qui est indispensable pour stimuler le capital intellectuel. Les entreprises qui surfent sur une vague technologique ont souvent du mal à continuer de le faire sur la vague suivante car elles ont alors tendance à se polariser sur des améliorations technologiques progressives. En outre, les jeunes entreprises possèdent un avantage comparatif s’agissant de la commercialisation d’innovations radicales (OECD, 2015a).

La réglementation relative à la faillite, qui plafonne le coût de la fermeture d’une entreprise et ménage la possibilité d’un nouveau départ, est un instrument important pour garantir la réaffectation des ressources (OECD, 2015a). La réforme du droit de la faillite, tout récemment en 2012, a réduit de 6 à 3 ans la période de suspension à l’issue de laquelle la dette restante des entrepreneurs en faillite est apurée (le « nouveau départ »), si ceux-ci sont en mesure de payer au moins 25 % de l’encours de leurs dettes, et à 5 ans s’ils peuvent rembourser les frais de procédures. Les procédures de faillite sont raccourcies et paraissent plus efficaces que dans la plupart des pays de l’OCDE (OECD, 2013a). Les exigences réglementaires pour créer une nouvelle entreprise sont devenues moins nombreuses et des guichets uniques ont permis de réduire les frais généraux. Les obligations comptables et statistiques imposées aux petites entreprises ont été allégées. Cependant, la réglementation restrictive des services assurés par les notaires est toujours à l’origine des frais excessifs pour les actes juridiques nécessaires à la création d’une nouvelle entreprise (cf. ci-dessus).

L’entrepreneuriat continue à pâtir de l’absence de simplification des procédures administratives (graphique 1.12). En général, le principe du « qui ne dit mot consent » ne s’applique pas à la délivrance d’autorisations. Le développement plus marqué de la gouvernance électronique pourrait aussi contribuer à réduire les frais administratifs (cf. ci-dessous). En outre, les entrepreneurs n’ont généralement pas accès à une assurance santé publique à faible coût (OECD, 2014a), ce qui peut dissuader l’entrepreneuriat, surtout lorsque les risques pour les revenus sont considérables. Pour être couverts par une assurance privée, les entrepreneurs peuvent être dans l’obligation de verser des cotisations assez élevées, qui sont indépendantes du niveau de leurs revenus et peuvent donc être difficiles à payer en cas de baisse de ce dernier.

Graphique 1.12. La complexité des procédures réglementaires fait obstacle à l’entrepreneuriat

Indice variant de 0 à 6, de la réglementation la moins à la plus restrictive, 2013

1. Moyenne de tous les pays de l’OCDE hors États-Unis.

Source : OCDE (2015), Base de données sur la réglementation des marchés de produits de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345608

Les introductions en bourse sur les marchés d’actions sont des instruments indispensables pour que les nouvelles entreprises dotées d’un solide potentiel de croissance puissent se procurer des fonds propres. Dans de nombreux pays de l’OCDE, le nombre d’introductions en bourse a diminué, notamment pour les petites entreprises (Isaksson and Çelik, 2013), et tout particulièrement en Allemagne. Ce recul a commencé avant la crise financière mondiale. Il s’est produit dans le contexte de changements notables dans la gouvernance et le fonctionnement des marchés d’actions, qui sont devenus des entités à but lucratif, et de l’importance grandissante des transactions à haute fréquence dans la réalisation de bénéfices pour les opérateurs des marchés d’actions. Si les causes de la baisse du nombre d’introductions en bourse ne sont pas encore bien connues, le resserrement de l’écart entre cours vendeur et acheteur pour les petites entreprises a réduit les marges bénéficiaires pour les activités de tenue du marché, qui permettent de transférer les informations concernant les nouvelles entreprises sur le marché d’actions aux intervenants du marché. Les modifications de la réglementation qui ont réduit l’écart minimum de cotation entre deux cours d’actions consécutifs (le « pas de cotation ») semblent avoir joué un rôle dans la diminution du nombre d’introductions en bourse.

La réglementation fiscale entrave la réaffectation du capital à l’utilisation la plus productive

Les exonérations au titre de l’impôt sur les successions s’agissant des entreprises familiales verrouillent le capital dans ces structures, ce qui nuit à la redistribution. En outre, la qualité de la gestion dans ces entreprises a tendance à être moindre que dans d’autres structures. C’est pourquoi une réduction de ces exonérations pourrait accroître la productivité globale et améliorer l’ascension sociale intergénérationnelle (Andrews and Westmore, 2014). Les exonérations au titre des droits de succession pourraient aussi faire obstacle à la croissance des entreprises puisque les fonds levés via le marché d’actions, par exemple, ne bénéficieraient pas des exonérations. La croissance des petites entreprises dotées d’un fort potentiel est un important facteur de gains de productivité (OECD, 2015a). Les réformes destinées à supprimer ces exonérations ont été freinées par les craintes à l’égard d’une augmentation du nombre de liquidations d’entreprises. Comme le recommandaient les précédentes Études économiques, les mesures visant à accorder un délai supplémentaire aux entreprises familiales pour payer l’impôt sur les successions exigible et à assimiler les droits de succession à payer à une dette de rang inférieur dans le bilan peuvent permettre de faire face à tout problème de liquidité pouvant résulter de tensions sur les marchés financiers (OECD, 2003, 2014a). La suppression des exonérations au titre de l’impôt sur les successions renforcerait la cohésion du régime fiscal allemand, compte tenu de la forte concentration du patrimoine, comme indiqué dans l’Étude économique 2014 (OECD, 2014c). L’Étude 2014 a aussi montré que les droits de succession se caractérisent par une efficience économique et des frais généraux particulièrement faibles. Le gouvernement et le parlement envisagent de réformer l’impôt sur les successions.

À certains égards, le régime fiscal du capital-risque et des travailleurs du secteur du capital-risque est moins favorable que dans d’autres pays européens (FISI, 2012). Le capital-risque est un instrument essentiel pour financer la croissance des nouvelles entreprises. Le volume de capital-risque mis à la disposition des entrepreneurs en Allemagne est nettement moins important que dans les grands pays de l’OCDE (OECD, 2015a). Les dispositions fiscales qui réduisent le report des pertes sur l’exercice postérieur en cas de vente d’une entreprise peuvent être particulièrement préjudiciables à l’offre de capital-risque. En effet, les nouvelles entreprises essuient souvent des pertes durant leurs premières années d’activité et la vente d’actions par des investisseurs en capital-risque à un plus large éventail d’investisseurs financiers sert souvent à financer la croissance de nouvelles entreprises. Toutefois, les restrictions concernant le report des pertes ont permis de limiter l’évasion fiscale via l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices des entreprises multinationales.

Comme dans de nombreux pays de l’OCDE, la taxation des bénéfices des entreprises crée un biais en faveur du financement par emprunt de l’investissement car les versements d’intérêts peuvent être déduits des bénéfices imposables. En revanche, les dividendes sont exonérés d’impôt. Plusieurs règles réduisent cet avantage fiscal réservé au financement par emprunt des entreprises. L’Allemagne limite la déductibilité des intérêts de l’assiette de l’impôt sur les sociétés à 30 % des bénéfices. Les montants qui dépassent ces plafonds peuvent cependant être reportés sur l’exercice suivant. Par conséquent, ces plafonds ne sont en général pas contraignants et visent principalement à réduire l’évasion fiscale par les entreprises multinationales (German Council of Economic Experts, 2015). Les charges d’intérêts sont incluses dans l’assiette de la taxe professionnelle locale (Gewerbesteuer) et les plus-values sont imposées à des taux plus bas.

Si les volants de fonds propres ont fortement augmenté dans le secteur des sociétés non financières allemandes (cf. ci-dessus), le biais en faveur de l’endettement dans l’imposition des bénéfices des entreprises pourrait s’avérer préjudiciable au financement de l’investissement en capital intellectuel notamment, sachant qu’en général les actifs physiques peuvent servir de garantie pour les prêts mais pas les actifs incorporels. Le biais fiscal en faveur de l’endettement peut freiner la création d’entreprises car les structures nouvellement créées ont besoin de fonds propres. La suppression de ce biais pourrait donc aider les entreprises affichant un potentiel de croissance à se développer (OECD, 2015a). L’instauration d’une déduction fiscale pour le coût d’opportunité des fonds propres pourrait être un moyen de réduire encore le biais fiscal en faveur de l’investissement financé par emprunt. Des simulations à l’aide d’un modèle présentées par le Conseil allemand d’experts économiques semblent indiquer qu’une déduction fiscale pour fonds propres pourrait augmenter le stock de capital de 5.5 %, même si cette déduction était sans incidence sur les recettes (Council of Economic Experts, 2015). Néanmoins, des recherches plus approfondies sur le biais en faveur de l’endettement lui-même et sur l’efficacité d’une déduction pour fonds propres en termes de suppression de ce biais sont encore nécessaires. Plusieurs problèmes doivent être réglés pour mettre en œuvre un régime fiscal intégrant une déduction pour fonds propres, y compris pour minimiser la perte de recettes fiscales et la fraude fiscale, notamment via l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices des entreprises multinationales ou les bénéfices inattendus (FSB, 2015). Les données empiriques concernant l’impact de l’instauration d’une déduction pour fonds propres sur les entreprises en Belgique sont contradictoires (Princen, 2012, aus dem Moore, 2014).

Une réduction de l’imposition des bénéfices des entreprises dans l’esprit décrit ci-dessus aurait un coût en termes de cohésion du régime fiscal et de manque à gagner fiscal. Ces effets pourraient être contrebalancés en intégrant les revenus d’intérêts, les dividendes et les plus-values des ménages dans l’imposition du revenu des personnes physiques. Actuellement, ce revenu est imposé à un taux uniforme, qui est dans la plupart des cas inférieur au taux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. L’imposition de ce revenu au niveau des ménages à un taux plus élevé aurait un impact limité sur l’investissement puisque les décisions d’épargne et les décisions d’investissement sont dissociées dans le contexte de la mobilité des capitaux internationaux. En effet, l’imposition des produits de dividendes des ménages ne réduit ni l’investissement ni l’efficience des décisions d’investissement. Ces données sont fiables (Yagan, 2015). Une meilleure coopération internationale des administrations fiscales atténue aussi les craintes selon lesquelles l’élimination de ces exonérations fiscales pourrait entraîner une fraude fiscale via une fuite des capitaux. La suppression de ces exonérations renforce considérablement la cohésion des régimes fiscaux puisque ces revenus se concentrent parmi les ménages aux revenus les plus élevés (Joumard et al., 2012).

Améliorer le déploiement des infrastructures haut débit

Le haut débit dope nettement la croissance de la productivité (Czernich et al., 2011). Ainsi, une progression de 1 point de pourcentage du taux de pénétration du haut débit a provoqué une accélération de la croissance du PIB annuel par habitant de 0.9-1.5 point de pourcentage entre 1995 et 2007, y compris en stimulant les investissements destinés à exploiter les possibilités offertes par l’infrastructure, notamment l’investissement dans les TIC, comme les logiciels (Egert et al., 2009). L’Internet haut débit est important pour dynamiser les services liés à l’Internet ainsi que pour les progrès technologiques dans l’industrie manufacturière, notamment via la communication entre machines (OECD, 2014c). En outre, l’accès haut débit améliore les compétences en TIC et, en raison de la complémentarité entre les compétences et les actifs fixes, l’investissement dans le capital en TIC (Falck and Wiederhold, 2015).

En Allemagne, l’Internet haut débit filaire est moins développé que dans les grands pays de l’OCDE et les technologies qui offrent les vitesses les plus rapides, notamment la fibre optique (« la fibre jusqu’au domicile », FTTH), n’ont guère été déployées (graphique 1.13). Cela s’explique par la décision de l’opérateur historique de ne pas investir dans la FTTH et plutôt de moderniser ses câbles cuivre actuels à un coût nettement moins élevé mais avec des débits inférieurs à ceux de la fibre optique. Les prix des services haut débit par fibre optique (100 Mo par seconde voire plus) sont élevés d’après les statistiques de l’OCDE (OECD, 2014c). Le déploiement de réseaux à haut débit en fibre optique permet de réaliser des économies d’échelle (OECD, 2014c). Il s’agit d’un argument qui plaide en faveur de l’aide de l’État à la mise en place de ces réseaux.

Graphique 1.13. Déploiement du haut débit par type de technologie

Abonnements haut débit fixe pour 100 habitants, décembre 2014

1. Estimations pour Israël, la Suisse et les États-Unis. Données préliminaires pour le Mexique.

Source : OCDE (2016), Science, technologie et industrie : Tableau de bord de l’OCDE 2015 – L’innovation au service de la croissance et de la société.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345619

Le gouvernement fédéral projette de dépenser 2.7 milliards EUR (0.1 % du PIB annuel) sur trois ans sous la forme d’aides au déploiement du haut débit afin de garantir des vitesses de 50 Mo par seconde. Ces aides publiques sont accordées via une procédure d’appel d’offres. Pour autant, les aides du gouvernement fédéral ne ciblent pas le déploiement de réseaux de fibres optiques, qui offrent les débits les plus importants. La Monopolkommission (2015), commission d’experts indépendants chargée d’évaluer la politique de la concurrence, a exprimé des craintes quant au fait que l’opérateur historique pourrait accaparer une partie des aides en vue de moderniser ses câbles cuivre. Le gouvernement fédéral détient 32 % du capital de l’opérateur historique, ce qui peut donner le sentiment de conflits d’intérêts. Cette impression peut freiner l’arrivée sur le marché d’autres opérateurs.

Comme le déploiement de l’Internet haut débit permet de réaliser des économies d’échelle, plus le nombre d’utilisateurs est élevé, plus le coût du déploiement par utilisateur sera faible. Par conséquent, une demande plus forte de services Internet haut débit peut réduire les coûts moyens, ce qui peut ensuite accroître encore la demande et impulser une dynamique de marché propice au déploiement. Pour doper la demande, les pouvoirs publics peuvent commencer à intensifier l’utilisation des communications électroniques (cf. ci-dessous). Une politique de la concurrence plus efficace pour les services axés sur l’Internet pourrait aussi avoir un impact positif. Les règles actuelles de contrôle des fusions ne semblent pas suffisamment adaptées aux problèmes de concurrence sur les marchés numériques notamment. Pour déterminer s’il faut empêcher les fusions de manière à préserver la concurrence, l’autorité de la concurrence examine si la part de marché dépasserait les seuils critiques calculés à partir des chiffres d’affaires antérieurs qui doivent être atteints pour déclencher son intervention. Cependant, ces données basées sur le chiffre d’affaires sont inadaptées pour cerner le risque de détention d’une position dominante sur le marché par les fournisseurs d’accès à Internet. Un élargissement des critères pour évaluer la position dominante sur le marché serait utile. L’autorité de la concurrence pourrait par exemple inclure la valeur des opérations de fusion (Monopolkommission, 2015).

Accroître l’investissement public pour stimuler la croissance inclusive

L’investissement public a été faible ces dix dernières années. Il a souvent été inférieur à l’amortissement, notamment dans les communes, et a nettement reculé à l’échelon communal durant la première moitié des années 2000 (graphique 1.14). Comme indiqué ci-dessous, une hausse de l’investissement public en capital fixe et humain dans certaines régions aurait un impact considérable en termes de croissance économique inclusive.

Graphique 1.14. L’investissement net du secteur public a chuté, particulièrement à l’échelon locale

Source : OCDE (2015), Base de données des comptes nationaux de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/

Le vieillissement de la population ne devrait pas réduire les besoins en investissements publics dans le temps, malgré la diminution attendue de la population (chapitre 2). L’évolution démographique et les migrations internes auront des conséquences très variables sur la population et sa structure par âge d’une région à l’autre. L’aménagement des infrastructures publiques en fonction de l’évolution démographique accroît la demande d’investissement (KfW, 2015). Les infrastructures publiques doivent être adaptées à la proportion croissante de personnes âgées. S’agissant des infrastructures adaptées à l’âge par exemple, les besoins d’investissement sont estimés à 1.8 % du PIB (Köller, 2013).

L’investissement dans l’accueil et l’éducation des enfants pendant toute la journée a un impact considérable

Les investissements dans l’accueil et l’éducation des jeunes enfants ont des effets positifs à long terme et favorisent une croissance inclusive. Des disparités subsistent en matière de quantité et de qualité de l’offre de services (OECD, 2014b). L’inscription dans des structures d’accueil des enfants âgés de moins de trois ans a fortement progressé ces dernières années (Federal Statistical Office, 2015 ; OECD Economic Survey of Germany 2014, OECD, 2014c). Néanmoins, seuls 29 % des enfants de moins de trois ans étaient inscrits en crèche en 2013, contre 50 % ou plus au Danemark, aux Pays-Bas ou en France. Les taux de fréquentation restent faibles par comparaison avec les autres pays et l’accès à la crèche pendant toute la journée est restreint (OECD, 2014f ; Kultusministerkonferenz, 2015). En outre, les jardins d’enfants sont souvent ouverts en horaires limités ou à temps partiel et les taux d’inscription sont inférieurs à la moyenne de l’OCDE. La qualité et la quantité des structures d’accueil des jeunes enfants varient énormément d’une région à l’autre (les Länder ; Bock-Famulla et al., 2015). Les crèches peuvent améliorer le taux d’activité du deuxième apporteur de revenu mais aussi les résultats scolaires des enfants et leur aptitude à vivre en société, en particulier pour ceux qui sont issus d’un milieu socioéconomique défavorisé (StEG, 2010). Le gouvernement fédéral a décidé d’aider les communes à développer les services de garde d’enfants en débloquant un milliard d’euros par an entre 2015 et 2017 après avoir adopté des programmes d’investissement semblables entre 2008 et 2014.

En 2014, seules 53.3 % des écoles élémentaires proposaient un enseignement réparti sur toute la journée, qui concernait 33.1 % de l’ensemble des élèves du primaire (KMK, 2015). Dans la plupart des écoles où l’enseignement est réparti sur toute la journée, la présence l’après-midi n’est pas obligatoire (KMK, 2015). Ces établissements sont uniquement tenus d’ouvrir au minimum trois jours par semaine pendant sept heures. Les après-midi sont essentiellement consacrés à l’accueil, ce qui implique une renonciation aux avantages que l’enseignement réparti sur toute la journée peut procurer sur le plan pédagogique (Autorengruppe Bildungsberichterstattung, 2014 ; OECD, 2015). Pour seulement 6.0 % des élèves des écoles primaires, l’assiduité l’après-midi était obligatoire en 2013 (KMK, 2015). Un plus grand nombre d’heures d’enseignement officiel améliore les résultats scolaires, notamment des élèves issus d’un milieu socioéconomique défavorisé (OECD, 2015), et renforce la mobilité ascendante intergénérationnelle en termes d’éducation et de revenu.

Les infrastructures de transport sont de grande qualité mais les normes sont menacées

D’après l’indice de performance logistique (basé sur une enquête) de la Banque mondiale, l’Allemagne est le pays doté des infrastructures commerciales et de transport de meilleure qualité dans le monde depuis 2010. Au cours de la même période, le pays a chuté de la deuxième à la huitième place du classement (lui aussi basé sur une enquête) du Forum économique mondial établi pour l’ensemble des infrastructures de transport. Ce résultat s’explique par un moins bon classement dans tous les secteurs du transport (routier, aérien, ferroviaire et maritime) (World Economic Forum, 2015 ; International Bank for Reconstruction and Development/World Bank, 2014). Les normes d’entretien des infrastructures fédérales ont quelque peu régressé ces vingt dernières années (BMVI, 2015). Toutefois, les infrastructures de transport relèvent pour la plupart de la responsabilité des administrations infranationales. À l’échelle des communes notamment, les dotations en infrastructures ont probablement été revues à la baisse de manière plus marquée.

Les besoins d’investissement annuels supplémentaires pour entretenir les infrastructures de transport à tous les niveaux d’administration sont estimés entre 3.8 milliards EUR (Kunert and Link, 2013) et 7.2 milliards EUR (Daehre-Kommission, 2012). Le gouvernement fédéral a budgétisé des investissements supplémentaires pour les infrastructures de transport fédérales à hauteur de 5 milliards EUR répartis sur quatre ans (2014-17). En 2015, il a annoncé un nouveau programme « d’investissements pour l’avenir » de 10 milliards EUR, dont 3.1 milliards EUR consacrés aux infrastructures de transport entre 2016 et 2018. Les financements complémentaires pour les infrastructures de transport proviendront de l’extension du péage autoroutier acquitté par les poids lourds à un éventail plus large de routes et de véhicules.

L’insuffisance de l’investissement est de plus en plus marquée, surtout à l’échelon local

Les communes ont fait état de besoins d’investissement cumulés de 132 à 156 milliards EUR (3-5 % du PIB ; KFW, 2015 ; BMWi, 2015). Les besoins les plus importants concernent les infrastructures de transport, les écoles et autres équipements éducatifs. Les trois principales causes de l’insuffisance de l’investissement signalées par les communes sont le manque de financements, les besoins considérables en termes d’entretien et les dépenses sociales élevées (Alm and Zettelmeyer, 2015 ; BMWi, 2015). Les communes jouent un rôle déterminant en matière d’amélioration des infrastructures de transport et de dépenses de transferts sociaux (encadré 1.2).

Encadré 1.2. Le rôle des communes dans la répartition des recettes et des tâches entre les niveaux de l’État fédéral

Le système fédéral allemand se compose globalement de trois niveaux d’administration : l’administration centrale, les Länder et les communes. Les Länder et les communes sont étroitement liés. Les Länder disposent d’un pouvoir discrétionnaire de confier une série de tâches à leurs communes. Par conséquent, la répartition des tâches entre un Land et ses communes varie d’un Land à l’autre. Les communes sont généralement responsables de l’accueil et de l’éducation des jeunes enfants. Les Länder et les communes se partagent la responsabilité de l’enseignement primaire, du premier degré et du second degré, alors que les communes sont essentiellement chargées de tâches administratives, des bâtiments et des équipements. Les communes effectuent une grande partie des dépenses publiques de transferts sociaux, notamment dans le contexte de l’assistance sociale et de l’aide aux demandeurs d’asile, qui sont réglementées par la loi fédérale, et des aides à la jeunesse. Dans le domaine des infrastructures, les communes sont responsables de pratiquement 80 % des routes allemandes, des transports publics locaux, des équipements sportifs et de santé ainsi que des déchets et eaux usées.

Les communes disposent de trois sources de financement : les impôts, les fonds alloués par le Land et les redevances. Les communes perçoivent la taxe professionnelle locale (Gewerbesteuer) ainsi que les impôts sur les terrains et les bâtiments. Elles touchent aussi une partie des impôts conjoints, à savoir l’impôt sur le revenu (15 % du total des recettes de l’impôt sur le revenu) et la TVA (2 % du total des recettes de TVA). Chaque Land possède son propre système de redistribution des fonds entre les communes. L’administration centrale ne peut pas effectuer de transferts directs aux communes, hormis pour cofinancer des dépenses d’investissement. L’administration centrale et les Länder peuvent consentir à augmenter la part des impôts conjoints (impôt sur le revenu ou TVA) qui revient aux communes. Le gouvernement fédéral peut aussi accepter d’effectuer des transferts aux Länder, qui les redistribuent aux communes.

En général, les communes ne sont autorisées à recourir à l’emprunt que pour les investissements. Les crédits de trésorerie sont autorisés pour une utilisation à court terme uniquement. Le Land peut fixer des plafonds pour le recours aux crédits de trésorerie.

Les communes qui investissent moins ont tendance à être celles qui connaissent une situation budgétaire défavorable, se situent dans des régions relativement pauvres et doivent engager des dépenses assez élevées au titre des transferts sociaux en espèces, qui sont souvent imposées à l’échelon fédéral mais incombent en grande partie aux communes (Arnold et al., 2015a, 2015b). Comme les transferts sociaux en espèces sont soumis à conditions de ressources, ces dépenses sont corrélées au risque de pauvreté. Les transferts budgétaires de l’État fédéral uniformisent globalement les recettes fiscales par habitant entre les Länder, et entre les communes dans chaque Land, mais sans tenir compte des différences en termes de dépenses consacrées aux transferts sociaux en espèces imposées par l’administration fédérale. Cela réduit l’espace budgétaire pour les dépenses d’investissement dans les communes où ces dépenses liées aux transferts sont élevées. Les transferts sociaux en espèces imposés par l’État fédéral représentent 55 % de leurs dépenses sociales (Statistisches Bundesamt, 2015). Les allocations de logement pour les chômeurs de longue durée constituent un exemple de ces transferts. Des données en la matière sont disponibles pour toutes les communes. Comme le montre le graphique 1.15, les communes qui engagent des dépenses élevées au titre de ces transferts investissent moins. Si les communes ont dans l’ensemble dégagé des excédents budgétaires entre 2012 et 2014, la situation budgétaire est variable d’un Land à l’autre (Arnold et al., 2015b). Les emprunts à court terme des communes ont plus que doublé entre 2004 et 2013, même s’ils restent globalement faibles (2 % du PIB, BMF, 2014).

Graphique 1.15. Les communes qui engagent des dépenses élevées au titre des transferts sociaux investissent moins

Dépenses par habitant des communes, 2013

Source : Arnold, F. et al. (2015a), « Large and lasting regional disparities in municipal investments », DIW Economic Bulletin 2015, Vol. 5, Issue 42/43, pp. 568-576.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345626

En 2015, l’administration centrale a créé un fonds spécial qui vient en aide aux communes en proie à une situation financière précaire et sera doté de 3.5 milliards EUR entre 2015 et 2018. Il finance jusqu’à 90 % des projets d’investissement dans les hôpitaux, la protection acoustique, l’urbanisme, les infrastructures haut débit, l’efficacité énergétique, la qualité de l’air et la modernisation des équipements éducatifs. Toutefois, en établissant un lien entre les transferts et l’encours de la dette, ce dispositif risque de nuire aux incitations à mener une politique budgétaire saine.

Ces dernières années, le gouvernement fédéral a pris en charge certaines des dépenses de transferts sociaux imposées par l’administration fédérale en lieu et place des communes afin de créer une marge de manœuvre budgétaire dans l’optique d’accroître les investissements des communes. Il envisage de prendre des mesures supplémentaires allant dans ce sens (Bertelsmann Stiftung, 2015 ; BMWi, 2016). Le gouvernement fédéral apporte aussi une aide financière aux régions structurellement fragiles en Allemagne de l’Est dans le cadre de son programme Amélioration de la structure économique régionale (Gemeinschaftsaufgabe « Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur » – GRW), qui stimule les investissements proches des entreprises. Les pouvoirs publics envisagent aussi d’étendre ce programme à l’ensemble de l’Allemagne à compter de 2020 (BMWi, 2016). Le nouveau système pourrait être élargi pour intégrer d’autres mesures qui répondent à la demande accrue d’investissements publics dans certains domaines comme les transports, l’accueil des enfants ou l’éducation. Le gouvernement fédéral devrait appuyer davantage l’investissement dans les communes où les dépenses consacrées aux transferts en espèces imposées par l’État fédéral sont élevées. Selon une autre hypothèse, le soutien du gouvernement fédéral à l’investissement des communes pourrait se fonder sur des indicateurs de revenu et de démographie, qui sont corrélés à des besoins en dépenses sociales plus importants, comme la structure par âge ou la part de la population immigrée.

Les investissements locaux des Länder et des communes dans la garde et l’éducation des jeunes enfants et l’enseignement réparti sur toute la journée auront vraisemblablement des effets positifs à long terme sur tout le pays, ce qui génèrera des externalités économiques positives pour d’autres territoires. Par conséquent, le gouvernement fédéral a sans doute un rôle à jouer pour stimuler l’offre de ces services, notamment en participant à leur financement. Des règles constitutionnelles restreignent le financement par le gouvernement fédéral des structures d’accueil des jeunes enfants aux dépenses d’investissement et empêchent le gouvernement fédéral de cofinancer les services d’enseignement obligatoire. Compte tenu des effets positifs à long terme sur l’ensemble du pays des investissements dans l’éducation, y compris des investissements hors capital physique, il convient sans doute de revoir ces restrictions. Comme le suggérait l’Étude économique 2014 (OECD, 2014c), l’administration centrale pourrait financer un système de chèques-services utilisable par les parents pour faire garder leurs jeunes enfants dans des structures agréées. Ces chèques-services inciteraient les prestataires de service à répondre à la demande des parents, s’agissant des horaires d’ouverture par exemple.

L’autonomie fiscale confère aux administrations infranationales une marge de manœuvre pour financer des projets d’investissement souhaités par la population locale. La décentralisation des recettes a aussi tendance à améliorer la croissance du PIB dans les régions retardataires (OECD, à paraître). Les Länder ne jouissent pas d’une grande latitude pour instituer des impôts. Les communes peuvent fixer les taux de la taxe professionnelle locale et des impôts fonciers. Néanmoins, l’assiette de la taxe professionnelle locale est très mouvante géographiquement, ce qui restreint la possibilité d’augmenter les taux d’imposition. Qui plus est, ces recettes sont très cycliques et instables. L’évaluation très ancienne des biens immobiliers limite les recettes des impôts fonciers. Afin de favoriser une plus grande autonomie budgétaire, les Länder devraient être autorisés à prélever une surtaxe sur l’impôt sur le revenu (OECD, 2006 ; BMF, 2015). Une réforme des impôts fonciers, dans laquelle l’assiette fiscale est déterminée en fonction des prix du marché comme le proposent les Études économiques de l’OCDE depuis 2006 (cf. notamment OECD, 2010), pourrait accroître la marge de manœuvre financière des communes.

Les communes pourraient aussi disposer d’une plus grande marge de manœuvre pour fixer les taux des impôts fonciers afin d’encourager le déploiement d’infrastructures d’une manière respectueuse de l’environnement. En fonction de leur nature, les impôts sur les terrains et les bâtiments peuvent influer sur l’étalement urbain, qui est un enjeu majeur du programme allemand de politique environnementale (European Environment Agency, 2015 ; BMUB, 2013). Par conséquent, une révision des impôts sur les terrains et les bâtiments devrait permettre de fixer des taux plus élevés sur les terrains que sur les bâtiments, sachant que cela incite à aménager un peu moins de terres, et des taux plus élevés pour les maisons individuelles que pour les immeubles collectifs (OECD, 2014b ; Brandt, 2014 ; Slack and Bird, 2014).

Renforcer l’efficacité des marchés publics

Des marchés publics bien pensés sont importants pour utiliser efficacement les deniers publics dans les projets d’investissements publics. Le recours à des outils électroniques pour la passation de marchés publics (la dématérialisation) favorise la diffusion de l’innovation, l’investissement en capital intellectuel et l’investissement dans les TIC, avec des retombées dans l’ensemble de l’économie (OECD, 2013b ; OECD, 2015c ; OECD, 2011). En effet, les pouvoirs publics peuvent attirer la demande via leurs activités de passation de marchés en raison de leur immense pouvoir d’achat. Cela peut contribuer à réduire les coûts lorsque les économies d’échelle peuvent être exploitées, par exemple, dans l’utilisation des communications électroniques via Internet. La législation allemande en matière de marchés publics sera totalement refondue en 2016 en réaction aux trois nouvelles directives de l’UE sur les marchés publics et les concessions.

Encourager la dématérialisation des marchés publics

L’Allemagne accuse un retard pour ce qui est de l’utilisation des technologies de l’information et des communications dans le domaine des marchés publics (graphique 1.16). Les dépenses consacrées par l’administration centrale aux TIC figurent parmi les plus faibles dans les pays de l’OCDE (OECD, 2013c). Les nouvelles directives de l’UE sur les marchés publics exigent que tous les États membres se lancent dans la passation électronique de marchés publics à compter de 2016. Les projets des autorités de mettre en place un système global de dématérialisation des marchés publics (Federal Government, 2015) et de promouvoir l’interconnexion numérique intelligente des services publics sont une bonne chose (Federal Ministry of Economic Affairs and Energy, 2015). Ces initiatives devraient aussi comporter des mesures pour veiller à ce que les infrastructures nécessaires soient mises à disposition.

Graphique 1.16. Le recours à la passation électronique de marchés publics est rare

Entreprises utilisant les systèmes de passation électronique de marchés publics

Source : OCDE (2015), Panorama des administrations publiques 2015.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345639

Compte tenu de la dématérialisation des marchés publics, les agents qui en sont chargés doivent acquérir des compétences plus poussées, y compris en matière de TIC. Le manque de qualifications en TIC au sein des entités contractantes, surtout à l’échelon local, pose certains problèmes. Ainsi, les fonctionnaires ne sont pas formés à l’analyse et à la réutilisation des données (OECD, 2013b ; OECD, 2015b ; Wegweiser, 2009). Des mesures incitatives doivent être élaborées pour que les agents chargés des marchés publics tiennent compte des objectifs stratégiques dans leur prise de décision, notamment parce qu’ils opèrent dans un contexte de réticence aux risques. Les effets des politiques de marchés publics sur les objectifs stratégiques, en particulier l’innovation, ne sont pas contrôlés (OECD, 2015b ; OECD, 2013b).

La diffusion des pratiques optimales au sein de la structure fédérale de l’Allemagne

La structure fédérale de l’Allemagne se traduit par des pratiques très diverses d’une commune à l’autre en matière de marchés publics et de réalisation de projets d’investissement. On peut en tirer de précieux enseignements sur les pratiques optimales qui doivent être diffusées dans l’ensemble des territoires. Le gouvernement fédéral devrait jouer un rôle important de coordination de ce processus d’apprentissage eu égard aux nombreuses possibilités d’innovation. Actuellement, il ne coordonne pas la formation des agents chargés des marchés publics et ne définit pas de règles pour les pouvoirs adjudicateurs, contrairement aux usages dans de nombreux autres pays de l’OCDE (OECD, 2015b). D’aucuns craignent aussi que le net recul des investissements publics locaux entraîne un manque de compétences des communes pour mettre en œuvre des projets d’infrastructure ou des dispositifs de financement complexes. La proportion de marchés publics obtenus par les PME est faible, ce qui plaide en faveur d’une simplification des procédures administratives (OECD, 2013c).

Il faudrait aider davantage les administrations locales à améliorer les procédures de passation des marchés et à réaliser des investissements, comme le prévoit le gouvernement. Il devrait aider les communes à améliorer les procédures de passation des marchés et à planifier et réaliser des projets d’investissement complexes (Academic Advisory Board of the Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, 2015). Les services de conseil régionaux devraient être considérés comme un mode de communication dans les deux sens pour diffuser les pratiques optimales au sein du système fédéral de l’Allemagne. La dématérialisation des marchés publics peut permettre de garantir un processus consultatif éclairé (cf. ci-dessus).

Une réforme de la préparation du budget peut permettre la réalisation de projets d’investissement prioritaires

Des procédures efficaces de préparation du budget contribuent à identifier les coûts et les avantages des projets d’investissements publics, ce qui peut garantir des dotations budgétaires adaptées pour les investissements et un choix optimal de projets d’investissement. Des examens réguliers des dépenses sont en train d’être institués pour favoriser un établissement pragmatique des priorités. Le premier cycle de ces examens des dépenses doit s’achever au printemps ou à l’été de 2016. C’est une bonne chose, même si des améliorations sont possibles (OECD, 2014d) :

Le parlement fédéral privilégie la gestion au niveau microéconomique des dotations budgétaires. Il faudrait renforcer le rôle du parlement de contrôle de l’orientation stratégique de la préparation du budget et des procédures de passation des marchés, par exemple en étoffant ses moyens d’analyse. La collaboration avec des établissements de recherche indépendants pourrait être renforcée ou un office budgétaire parlementaire indépendant pourrait être créé, comme cela fut le cas récemment en Autriche.

L’utilisation d’informations sur les résultats dans le processus de préparation du budget est de plus en plus répandue dans les pays de l’OCDE afin d’encourager l’exploitation efficace des ressources publiques et d’améliorer la responsabilité du gouvernement. Ces pratiques sont peu fréquentes en Allemagne. Par exemple, les mauvais résultats des programmes de dépenses ne sont rendus publics que de manière sélective et ont rarement des conséquences négatives sur le plan budgétaire (OECD, 2013c). Plusieurs ministères opérationnels ont commencé à améliorer leur méthode d’évaluation.

Mieux associer la population aux décisions

Un obstacle majeur à la réalisation de vastes projets d’investissements publics complexes en Allemagne tient à la vive résistance de la population locale, si bien qu’envisager de tels projets n’est même pas tentant pour les administrations locales (Bertelsmann Stiftung, 2012). L’opposition à un stade avancé de la phase de planification peut aussi se traduire par des coûts plus élevés, ce qui peut être évité si la population est associée à la prise de décision à un stade précoce. Les projets d’infrastructures complexes ont souvent des retombées très positives sur l’ensemble de la société mais peuvent aussi générer des externalités négatives locales, par exemple de la pollution ou du bruit. Pour limiter ces effets néfastes, il faut associer la population à la planification et à la réalisation des projets d’investissement.

Il est possible de mieux associer la population à la réalisation de projets d’investissements complexes en Allemagne (OECD, 2014b). 98 % des citoyens souhaitent participer davantage à la planification des projets d’infrastructure (Bertelsmann Stiftung, 2015a). Les progrès récents sur le front des outils en ligne et des technologies de communication sont tout à fait susceptibles d’améliorer les possibilités d’échanges entre les administrations publiques, les citoyens et la société civile. Si elle est utilisée comme un outil de communication dans les deux sens, la gouvernance électronique peut s’avérer particulièrement utile pour accroître la participation des citoyens (European Institute for Public Participation, 2009 ; OECD, 2014b). Toutefois, le gouvernement allemand utilise actuellement des outils de communication perfectionnés essentiellement pour fournir des informations (OECD, 2013c). Il faut aller plus loin pour associer la population à la planification et à la réalisation de projets d’investissement, y compris grâce à des outils de communication de pointe. Les efforts déployés se traduiraient aussi par une amélioration de l’engagement civique et de la gouvernance publique, qui est l’un des principaux indicateurs du bien-être de l’OCDE et le seul pour lequel l’Allemagne fait moins bien que la moyenne de l’OCDE (OECD, 2015o).

Mobiliser des fonds privés pour les infrastructures publiques

Les gouvernements des pays de l’OCDE envisagent de plus en plus de nouer des partenariats public-privé (PPP) pour financer et améliorer la qualité des infrastructures dans le contexte de la multiplication des contraintes budgétaires (Araujo and Sutherland, 2010). Les accords de PPP peuvent améliorer l’efficience mais seulement s’ils s’appuient sur une analyse pertinente de leur bien-fondé et sur une élaboration prudente des contrats (encadré 1.3). Jusqu’à présent, l’Allemagne ne s’est guère lancée dans des PPP (Partnerschaften Deutschland, 2015).

Encadré 1.3. Avantages et inconvénients des PPP

En règle générale, les partenariats public-privé (PPP) consistent en un accord entre une entité publique et le secteur privé pour l’offre et l’exploitation d’un service public. Les PPP se fondent généralement sur un contrat de longue durée de partage des risques entre des parties publiques et privées. Le contrat régit le regroupement de la conception, de la construction, de l’exploitation et/ou de l’entretien des biens ainsi qu’une part importante de fonds privés (Kappeler, 2012).

Les PPP peuvent constituer une meilleure solution que les marchés publics classiques (Araujo and Sutherland, 2010). Les gains d’efficience découlent d’une concurrence accrue et d’une plus grande innovation, d’une répartition des risques plus efficace, de l’accès aux compétences du secteur privé et du transfert de technologie. Le regroupement des achats et de l’exploitation incite le partenaire privé à tenir compte plus largement du coût global du projet. En outre, la probabilité d’un dépassement de coût durant la phase de construction est plus faible pour les PPP que pour les marchés publics classiques (Blanc-Brude and Makovsek, 2013).

Cependant, les PPP peuvent augmenter les coûts et les risques financiers (Araujo and Sutherland, 2010 ; Weichenrieder, 2014). Par exemple, la réalisation parfaite de gains d’efficience dépend de l’imputation adéquate des risques à la partie la mieux armée pour y faire face. La possibilité de renégocier le contrat doit être soigneusement étudiée pour permettre des ajustements en cas d’évolution de la situation extérieure. Parallèlement, il faut éviter de faire un usage abusif du pouvoir de négociation une fois que l’infrastructure a été mise en place (problème de renonciation). L’élaboration des politiques tarifaires est importante pour éviter un surinvestissement. Une surveillance efficace des performances s’impose pour garantir la qualité du service et éviter un sous-investissement. En cas de changement technologique rapide, il peut être plus difficile d’indiquer les résultats ou de quantifier les risques pendant la durée de vie du contrat. En outre, la tentation de recourir aux PPP comme un moyen de neutraliser les pressions budgétaires peut aboutir à de lourds engagements conditionnels qui pèsent sur la viabilité budgétaire et macroéconomique à long terme et sur l’équité entre les générations.

Les PPP de l’administration centrale respectent bien les Principes de l’OCDE applicables à la gouvernance publique des PPP (OECD, 2014d). Il est possible de renforcer les conditions-cadre pour les PPP, surtout aux niveaux d’administration infranationaux (OECD, 2014d ; OECD, 2010). Les administrations infranationales ne sont pas tenues d’informer le gouvernement fédéral des risques financiers à long terme inhérents à certains projets de PPP. En revanche, elles doivent démontrer que chaque projet de PPP améliore la rentabilité des investissements par rapport aux autres méthodes de passation de marchés et n’est donc pas simplement une alternative à l’emprunt. Des risques peuvent néanmoins survenir parce que les Länder peuvent apporter des garanties de recettes minimales à la partie privée, contrairement au gouvernement fédéral, par exemple. Renforcer la transparence des divers risques liés aux PPP conclus par les administrations infranationales pourrait devenir de plus en plus important à l’avenir puisque le frein à l’endettement pourrait rendre les emprunts hors budget plus intéressants.

Certaines réglementations sectorielles font obstacle à la conclusion de PPP. Ainsi, différentes règles de financement des communes s’appliquent pour la construction, l’entretien et la mise en œuvre de projets d’investissement dans certains domaines, dont les routes, les hôpitaux et les écoles. Il est d’autant plus difficile d’intégrer toutes les phases des projets d’infrastructure dans un seul contrat de PPP (OECD, 2014c ; OECD, 2010). Les réglementations propres à certains secteurs devraient être réexaminées pour supprimer les obstacles inutiles aux PPP.

Les données portant sur les résultats des PPP sont limitées. Le partage des expériences contribue à diffuser les pratiques optimales. La création de conseils consultatifs pour les PPP à l’échelon fédéral et dans certaines régions est donc une bonne chose (OECD, 2010b). Ces derniers devraient concerner l’ensemble des Länder. L’Allemagne devrait aussi encourager la mise en commun des expériences internationales en matière de PPP. L’harmonisation des procédures au sein de la structure fédérale de l’Allemagne et parmi les pays de l’OCDE et de l’UE pourrait aussi permettre d’intensifier la concurrence et de réduire les coûts.

Certains pays de l’OCDE étudient de nouveaux instruments pour faciliter la coopération entre les secteurs public et privé, par exemple l’investissement à impact social aux États-Unis et au Royaume-Uni. Les investisseurs ont une obligation contractuelle d’obtenir un meilleur résultat social. Si le résultat social atteint un seuil de performance défini d’un commun accord, alors les investisseurs perçoivent un rendement financier. Pour que cet instrument soit efficace, le résultat social doit être mesurable (OECD, 2015d). La mise en commun des expériences avec d’autres pays est indispensable si l’adoption de cet instrument relativement nouveau est envisagée.

Les obligations de financement de projet constituent un autre instrument qui est de plus en plus utilisé pour lever des fonds privés destinés à financer des infrastructures (Della Croce and Gatti, 2014). Elles sont émises par le partenaire privé associé à un projet d’infrastructure. Ces obligations sont intéressantes aux yeux des investisseurs institutionnels parce qu’elles peuvent plus facilement être émises avec des échéances longues, qui concordent avec l’horizon à long terme des projets d’infrastructure. Toutefois, les investisseurs obligataires doivent être suffisamment informés des risques encourus. Cela est particulièrement vrai si les obligations de financement de projet sont utilisées pour mobiliser les fonds de pension.

Les redevances d’utilisation peuvent accroître l’efficience des infrastructures

Les redevances d’utilisation sont de puissants instruments pour internaliser les coûts liés et non liés aux émissions de l’utilisation des infrastructures publiques (OECD, 2014c). Ces redevances contribuent à une utilisation efficace des infrastructures existantes et réduisent la congestion si elles sont différenciées selon les lieux et les périodes. Les redevances de congestion peuvent indiquer les besoins en infrastructures, ce qui permet d’orienter les investissements en infrastructures de transport là où ils sont particulièrement nécessaires. En réduisant le coût budgétaire net des investissements en infrastructures, elles peuvent aussi contribuer à faire face aux restrictions budgétaires via le déploiement des infrastructures requises. L’expérience des autres pays montre que les redevances d’utilisation sont plus facilement acceptées si les infrastructures sont mises à disposition en collaboration avec des partenaires privés (Academic Advisory Board of the Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, 2014).

Les projets de création d’un organisme indépendant chargé des investissements en infrastructures routières fédérales, qui percevrait des recettes à partir des redevances d’utilisation des routes, peuvent être une étape utile allant dans ce sens. Cela améliore la viabilité à long terme des projets routiers (Academic Advisory Board of the Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, 2015). L’Allemagne a étendu les redevances d’utilisation pour les camions à un éventail plus large de véhicules de transport de marchandises et aux routes fédérales. Toutefois, la redevance d’utilisation prévue pour les voitures particulières ne dépend pas de l’usage. L’Allemagne devrait envisager d’étendre les redevances d’utilisation aux voitures particulières. Ces redevances pourraient aussi être différenciées selon les lieux et les périodes. Les infrastructures nécessaires aux redevances d’utilisation sont pour une bonne part déjà en place en raison du système actuel de péage numérique qui gère les redevances d’utilisation pour les camions.

Recommandations pour renouer avec le dynamisme de l’investissement

Intensifier la concurrence dans les services

Assouplir la réglementation restrictive dans les services professionnels.

Assouplir les conditions de diplôme professionnel de l’enseignement supérieur ou d’expérience professionnelle pour les travailleurs indépendants dans certains métiers de l’artisanat.

Renforcer le rôle du régulateur ferroviaire en améliorant ses compétences en matière d’enquête et d’intervention.

Assurer une égalité des conditions s’agissant de la TVA pour tous les prestataires de services postaux.

Libéraliser la délivrance de cartes SIM.

Favoriser la redistribution des ressources

Améliorer la gouvernance ou privatiser les participations du gouvernement fédéral dans les Landesbanken, la construction automobile, les télécommunications et les services postaux.

L’administration devrait étoffer l’analyse d’impact de la réglementation sur l’ensemble de l’économie.

Renforcer la transparence quant au rôle des groupes de pression dans l’élaboration de nouvelles lois et réglementations, par exemple, en communiquant davantage d’informations dans le registre des lobbyistes, comme le bénéficiaire potentiel et l’action publique visée.

Supprimer les exonérations au titre de l’impôt sur les successions pour les entreprises familiales.

Réduire les taxes sur les transactions immobilières.

Supprimer les restrictions concernant le report des pertes sur l’exercice postérieur lorsqu’une nouvelle entreprise est vendue et prendre des mesures pour empêcher la fraude fiscale.

Soutenir les investissements des administrations locales

Appuyer davantage les projets d’investissement de qualité des communes, y compris en renforçant les moyens administratifs, notamment dans les communes qui doivent engager des dépenses sociales élevées (des transferts en espèces par exemple).

Investir davantage dans l’enseignement réparti sur toute la journée, accroître l’offre de services formels de garde d’enfants et améliorer la qualité de l’accueil et de l’éducation des jeunes enfants. Pour ce faire, mettre en place des chèques-services pour la garde d’enfants et supprimer les obstacles constitutionnels au cofinancement par le gouvernement fédéral des dépenses d’éducation effectuées par les administrations infranationales.

Créer des conseils consultatifs régionaux dans tous les Länder pour apporter un soutien technique aux administrations locales dans la réalisation d’investissements.

Améliorer l’efficience des investissements publics

Encourager la passation électronique de marchés publics en améliorant les compétences des agents qui en sont chargés. Mieux associer la population aux projets d’investissement grâce aux outils de communication électronique.

Améliorer l’établissement des priorités dans la préparation du budget, par exemple en étoffant les moyens d’analyse du parlement et en rendant publics les mauvais résultats des programmes budgétaires.

Améliorer l’évaluation et la communication des risques financiers à long terme des PPP conclus par les administrations infranationales. Mettre en commun les expériences à tous les niveaux d’administration et à l’étranger et harmoniser les procédures.

Réfléchir à la mise en place de péages routiers qui dépendent de l’usage et de la congestion pour les voitures.

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Note

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

Chapitre 2.

Améliorer le bien-être d’une société allemande vieillissante¹

Le vieillissement démographique sera marqué en Allemagne, où il s’est amorcé plus tôt que dans la plupart des autres économies de l’OCDE. Il pourrait conduire à un recul important de l’emploi, ce qui pèserait sur le PIB par habitant, tout en augmentant la demande de services publics liés à la santé. L’Allemagne a déjà mis en œuvre de vastes réformes destinées à limiter les incidences du vieillissement de sa population au regard du revenu par habitant, du bien-être et de la viabilité des finances publiques. Cependant, des efforts supplémentaires s’imposent pour aider les travailleurs âgés à améliorer l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée et à adapter le nombre d’heures travaillées à leurs capacités et à leurs souhaits. De plus, des conditions de travail difficiles et des modes de vie préjudiciables à la santé contribuent à un mauvais état de santé autodéclaré et réduisent la capacité et la volonté de reporter le départ à la retraite. Il serait possible de développer la formation tout au long de la vie. Par ailleurs, dans la mesure où la générosité du système public de retraite ne pourra être maintenue, il convient d’accroître la contribution des régimes privés afin de garantir des niveaux de pension appropriés.

Les résultats en termes de bien-être sont bons en comparaison des niveaux internationaux mais diminuent avec l’âge

Les résultats obtenus par l’Allemagne en matière de bien-être sont supérieurs à la moyenne de l’OCDE et sont particulièrement élevés en ce qui concerne les revenus, l’emploi, l’équilibre vie professionnelle-vie privée et l’éducation (OECD, 2014n ; OECD, 2011b). Néanmoins, ces résultats sont moins bons pour les personnes qui arrivent à un âge avancé et évoluent moins favorablement avec l’âge que dans d’autres pays de l’OCDE. Ainsi les résultats subjectifs sur le plan de la santé diminuent-ils avec l’âge (OECD, 2014n ; Gerstorf, 2010). Certaines données indiquent également que le bien-être subjectif décline avec l’âge, même s’il s’améliore temporairement autour de l’âge d’ouverture des droits à la retraite (Enste and Ewers, 2014 ; Gwozdz and Sousa Poza, 2009 ; Wetzel, Huxhold and Tesch-Römer, 2015).

Les inégalités en termes de bien-être sont relativement importantes en Allemagne, comme le faisait observer l’Étude économique de l’Allemagne par l’OCDE de 2014 (OECD, 2014a), et ces inégalités ont tendance à se creuser à mesure que la population vieillit. Les résultats scolaires, l’état de santé autoévalué et l’espérance de vie dépendent fortement de l’origine socioéconomique, davantage que dans de nombreux autres pays avancés (OECD Economic Survey for Germany 2014 ; Jagger et al., 2011 ; European Commission, 2013 ; Kroll and Lampert, 2014; Unger and Schulze, 2013 ; Kroh et al., 2012). Ces disparités de bien-être entre personnes d’origines socioéconomiques différentes ont tendance à s’accentuer avec l’âge. Par exemple, les différences des résultats en matière de santé et de la satisfaction subjective à l’égard de l’existence selon le niveau de compétences augmentent à mesure que les personnes avancent en âge (Schöllgen et al. ; 2010 ; Wetzel, Huxhold and Tesch-Römer, 2015). La question du bien-être des personnes âgées prendra de plus en plus d’importance au fur et à mesure du vieillissement démographique.

Le vieillissement démographique s’installe à un rythme plus rapide en Allemagne que dans la plupart des autres pays de l’OCDE

D’après les projections de l’OCDE, la population totale diminuera de 14.9 millions de personnes, soit 18 %, d’ici 2060 si les tendances actuelles se poursuivent. La population en âge de travailler (16-75 ans) devrait baisser de 28 %, le taux de dépendance total augmentant à un rythme rapide (graphique 2.1). Ces projections reposent sur l’hypothèse d’une immigration nette de 500 000 personnes en 2015, un chiffre considérablement inférieur aux entrées nettes effectives, qui pourraient atteindre 1 million. Le scénario de référence repose également sur l’hypothèse que l’immigration nette tombe à 200 000 personnes en 2021, un niveau quelque peu supérieur à la moyenne historique. Des flux d’immigration plus importants sur une période prolongée retarderaient le vieillissement démographique plutôt qu’ils ne le compenseraient (voir ci-dessous). Des politiques d’intégration efficaces seront nécessaires pour que les afflux massifs de migrants arrivant dans le pays pour raisons humanitaires stimulent l’offre de main-œuvre et le PIB, et pour que les risques d’aggravation de la pauvreté et de l’exclusion sociale soient réduits au minimum, comme on le verra plus loin.

Graphique 2.1. Le taux de dépendance affichera une hausse

1. Population de plus de 65 ans par rapport aux 15-65 ans.

2. Population de moins de 15 ans et de plus de 65 ans par rapport aux 15-65 ans.

3. Le scénario de référence (immigration nette de 200 000 personnes) repose notamment sur les hypothèses suivantes : un taux de natalité constant de 1.4 enfant par femme, un allongement modéré de l’espérance de vie à la naissance avec 84.8 ans pour les hommes et 88.8 ans pour les femmes en 2060 et un ajustement progressif de l’immigration nette de 500 000 personnes en 2014 à 200 000 personnes en 2021.

4. Le scénario de l’accroissement du taux de natalité mise sur une augmentation progressive du taux de natalité pour atteindre 1.6 enfant par femme en 2028.

5. Le scénario de l’allongement de l’espérance de vie se fonde sur une nette progression de l’espérance de vie à la naissance, passant à 86.7 ans pour les hommes et à 90.4 ans pour les femmes d’ici 2060.

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L’arrivée progressive de la génération du baby-boom à l’âge de la retraite aura un fort impact sur les tendances démographiques entre 2020 et 2035, quoique cet effet sera limité à une seule génération. Sur le long terme, l’espérance de vie est le déterminant le plus important de la hausse du taux de dépendance :

L’espérance de vie devrait croître continuellement jusqu’en 2060, de sept ans pour les hommes et de six ans pour les femmes. Si elle s’allongeait de deux années supplémentaires d’ici 2060, la population augmenterait de deux millions de personnes et le taux de dépendance total de quatre points de pourcentage par rapport au scénario de référence.

Des afflux migratoires beaucoup plus importants et durables pourraient retarder les évolutions démographiques. Cependant, comme les comportements en matière de fécondité finissent par s’aligner sur les comportements locaux avec le temps, l’impact des flux d’immigration sur la démographie n’est que temporaire. Une augmentation annuelle du nombre d’immigrés de 100 000 par rapport au scénario de référence entraînerait une hausse de la population de 5 millions de personnes d’ici 2060. Les tendances migratoires sont très fluctuantes et donc difficiles à prévoir. Durant les 20 dernières années (1994-2013), les migrations nettes se sont élevées en moyenne à 175 000 personnes par an. Sous l’effet de l’afflux de réfugiés, elles ont grimpé de 128 000 personnes en 2010 à environ 600 000 en 2014 et pourraient dépasser 1 million en 2015.

Le taux de fécondité de l’Allemagne – environ 1.4 enfant par femme – est l’un des plus bas de la zone OCDE. Une hausse du taux de fécondité de 0.2 point de pourcentage entraînerait une légère augmentation du taux de dépendance dans un premier temps, étant donné qu’il y aurait davantage d’enfants et de jeunes se consacrant aux études. Cet effet temporaire devrait perdurer jusqu’aux alentours de 2060.

Le vieillissement pèsera sur l’emploi et le PIB par habitant et alourdira les dépenses publiques

Sur la base des projections démographiques et des politiques actuelles, l’emploi devrait décliner de 23 % d’ici 2060. Ce chiffre est inférieur à la baisse projetée de la population en âge de travailler en raison de la hausse anticipée du taux d’activité (graphique 2.2, partie A). Le rapport emploi/population totale devrait décliner jusqu’en 2030 (graphique 2.2, partie B) en raison de l’arrivée à la retraite de la génération du baby-boom.

Graphique 2.2. Impact du vieillissement démographique sur la main-d’œuvre

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345645

Le rétrécissement de la population active aura pour effet de ralentir la croissance du PIB par habitant (graphique 2.3). Cette tendance devrait être en partie compensée par l’accélération attendue de la productivité au début de la période de projection et son alignement sur les niveaux de productivité des pays les plus performants de l’OCDE. Mais pour que ce résultat se concrétise, sans doute faudra-t-il que l’investissement augmente notablement (chapitre 1). Les projections de la croissance potentielle du PIB par habitant calculées par l’OCDE sont supérieures aux projections de la Commission européenne et du Conseil allemand des experts économiques (encadré 2.1). L’impact du vieillissement démographique sur la productivité est réduit. Le niveau de qualification moyen ne devrait pas énormément évoluer. L’allongement de l’espérance de vie accroît le rendement du capital humain, ce qui encourage les investissements dans cette forme de capital ; cependant, une société vieillissante a tendance à être moins innovante sur le long terme (OECD Economic Survey for Germany, 2012 ; Aksoy et al., 2015).

Graphique 2.3. Le fléchissement de l’offre de main-d’œuvre va peser sur la croissance à long terme

Augmentation en points de pourcentage, 2010-60

Note : La productivité totale des facteurs tendancielle (PTF tendancielle) intègre l’effet du capital humain.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345658

Encadré 2.1. Comparaison des projections économiques à long terme

Contrairement à l’OCDE, la Commission européenne (CE) et le Conseil allemand des experts économiques (CAEE) anticipent un fort ralentissement de la croissance du PIB par habitant au cours des 15 à 30 prochaines années (graphique B1, partie gauche). L’OCDE table sur une croissance moyenne du PIB par habitant de 1.4 % entre 2015 et 2060, soit 0.1 et 0.2 point de pourcentage de plus que les projections de la CE et du CAEE respectivement.

Graphique B1. Les projections à long terme des taux de croissance du PIB par habitant présentent des variations considérables

Changements annuels en pourcentage

Note :  Les projections de l’OCDE pour l’emploi couvrent les travailleurs âgés de 15 à 74 ans. Les projections du Conseil allemand des experts économiques (CAEE) et de la Commission européenne (CE) s’appliquent quant à elles aux travailleurs âgés de 15 à 64 ans.

Source : Commission européenne (2015), « Rapport 2015 sur le vieillissement », et Conseil allemand des experts économiques (2011), Herausforderungen des demografischen Wandels.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345660

Ces différences entre projections s’expliquent en grande partie par les hypothèses plus optimistes retenues par l’OCDE quant à la productivité totale des facteurs (ggraphique B1, partie droite). Par ailleurs, la CE et le CAEE misent sur une réduction plus importante de la population active. Contrairement à l’OCDE, ils anticipent une baisse du nombre d’heures travaillées par travailleur, due en partie à la hausse du taux d’activité des femmes ; dans l’hypothèse de politiques inchangées, celles-ci continueraient d’effectuer moins d’heures de travail que les hommes. Inversement, la contribution de l’accumulation de capital à la croissance du PIB est plus importante dans les projections de la CE et du CAEE que dans celles de l’OCDE.

La hausse des dépenses de retraite et de santé liée au vieillissement démographique entraînera une augmentation des dépenses publiques (graphique 2.4). Les dépenses publiques de retraite nettes devraient croître de deux points de pourcentage d’ici 2060 (European Commission, 2015). Le vieillissement pourrait majorer les coûts des soins de santé et des soins de longue durée dans une proportion allant jusqu’à 0.9 % du PIB d’ici 2060, même s’il est possible de ralentir cette progression avec des mesures de maîtrise des coûts (de la Maisonneuve and Martins, 2013 ; European Commission 2015). Les dépenses d’éducation diminueront de 0.7 % du PIB (European Commission, 2015). L’ajustement des pensions et l’augmentation de l’emploi parmi les travailleurs âgés atténueraient l’impact de ces coûts. La majeure partie de la hausse générale des dépenses de retraite et de soins de santé ne pourra pas être préfinancée par l’épargne publique mais nécessitera d’adapter les systèmes de retraite et les taux d’activité des travailleurs âgés (voir ci-dessous).

Graphique 2.4. Évolution prévue des dépenses publiques de santé¹ et de retraite dans quelques pays de l’OCDE

En pourcentage du PIB, 2015-60

1. Les projections concernant les dépenses de soins de santé et de soins de longue durée reposent sur le « scénario de pression des coûts ».

2. Comprennent les effets des revenus, des prix relatifs, des changements technologiques et des politiques en matière de santé.

Source : Calculs effectués par l’OCDE à partir de de la Maisonneuve, C. et J.O. Martins (2013), « Dépenses publiques de soins de santé et de soins de longue durée: Une nouvelle série de projections », OECD Economic Policy Papers n° 06, et Commission européenne (2015).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345674

Réformer le système de retraite pour améliorer l’équilibre vie professionnelle-vie privée des personnes âgées

Le système de retraite public allemand comporte un seul pilier, un régime par répartition lié à la rémunération. Pour améliorer le niveau des pensions, le gouvernement encourage les plans de retraite privés facultatifs et les plans de retraite professionnelle (voir ci-dessous). Si le revenu de vieillesse individuel est insuffisant, une aide sociale complémentaire soumise à conditions de ressources peut être demandée (OECD, 2013f). Les effets du vieillissement sur le marché du travail et la production sont exacerbés par des politiques qui encouragent les individus à quitter prématurément le marché de l’emploi. Parmi celles-ci figurent les dispositifs de retraite anticipée et certaines modalités des régimes de pension qui pénalisent le fait de travailler.

Le taux d’activité des 55-64 ans en Allemagne reste inférieur au taux qui prévaut dans les pays les plus performants (graphique 2.5), malgré une augmentation impressionnante au cours des dix dernières années. Cette hausse tendancielle a marqué le pas au cours des dernières années, en partie à cause des réformes récentes des régimes publics de pension, qui ont facilité le départ anticipé à la retraite pour certaines catégories de travailleurs (voir ci-dessous). Le taux d’emploi parmi les 65-74 ans reste nettement inférieur à la moyenne de l’OCDE (graphique 2.5). Donner aux personnes âgées la possibilité d’adapter leurs heures de travail à leurs aptitudes et à leur volonté de travailler est essentiel à leur équilibre vie professionnelle-vie privée et à leur bien-être subjectif (Reday-Mulvey, 2005 ; Barnay, 2014 ; Nikolova and Graham, 2014). Cette démarche suppose de pouvoir combiner une pension de vieillesse à un emploi rémunéré. Les mesures visant à éliminer les obstacles à l’emploi à un âge avancé peuvent également contribuer à atténuer le risque de pauvreté chez les personnes âgées (OECD, 2015m).

Graphique 2.5. Le taux d’activité reste faible chez les 65-74 ans

Source : OCDE (2015), Statistiques de la population active de l’OCDE (base de données).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345526

Indexer l’âge d’ouverture des droits à la retraite sur l’espérance de vie

Indexer les régimes de pension obligatoires sur l’espérance de vie est important pour garantir la capacité du gouvernement à financer à long terme les pensions publiques, à mesure que l’espérance de vie progresse (OECD, 2011d ; OECD, 2014e ; Johansson et al., 2013). Dans la moitié environ des pays de l’OCDE, il existe un lien automatique entre les droits à pension et l’espérance de vie. Le système public de retraite allemand est indirectement lié à l’espérance de vie. Un relèvement des taux de cotisation de vieillesse entraîne une diminution des droits à pension et un rééquilibrage de la répartition du coût budgétaire du vieillissement entre travailleurs et retraités. Il existe en outre un « facteur de viabilité » qui établit un lien inverse entre les pensions et le rapport retraités/cotisants (OECD, 2013d ; OECD, 2011d). La hausse du taux de cotisation est limitée par la loi à 22 %.

L’ajustement automatique de l’âge d’ouverture des droits à la retraite tend à réduire le coût politique de la mise en œuvre des ajustements discrétionnaires des prestations de retraite consécutifs au changement des projections d’espérance de vie (OECD, 2011d). Certains pays de l’OCDE dont l’Italie et le Danemark indexent l’âge d’ouverture des droits à la retraite sur l’espérance de vie, de sorte que le rapport entre années de retraite et années d’activité reste constant pour les travailleurs qui prennent leur retraite à l’âge d’ouverture des droits (Johansson et al., 2013 ; OECD, 2011d). Au Danemark, l’âge d’ouverture des droits à la retraite est révisé par voie législative tous les cinq ans. L’Italie et la Grèce indexeront l’âge d’ouverture des droits sur l’espérance de vie à partir de 2015 et 2020 respectivement. La Pensions Commission au Royaume-Uni a proposé des mesures allant dans ce sens (OECD, 2011d).

En Allemagne, l’âge d’ouverture des droits à la retraite va être relevé graduellement de 65 à 67 ans d’ici 2029, mais aucun autre ajustement n’est prévu. Si l’âge de la retraite n’est pas repoussé davantage, l’allongement de l’espérance de vie après 2029 creusera le déficit public, alourdira la charge fiscale sur le travail et abaissera le niveau des pensions par rapport au revenu moyen, ce qui pourrait accentuer le risque de pauvreté des personnes âgées (OECD, 2013d ; OECD, 2015k). L’Allemagne devrait indexer l’âge d’ouverture des droits à la retraite sur l’espérance de vie.

Améliorer les possibilités de combiner activité professionnelle et pension de vieillesse

Il est important de réduire les obstacles qui empêchent les travailleurs âgés souhaitant poursuivre une activité professionnelle au-delà de l’âge légal de la retraite de trouver un emploi adapté à leurs compétences et à leur condition physique (voir ci-dessous). De plus, une plus grande flexibilité dans la combinaison d’un travail et d’une pension de vieillesse est importante pour aider les travailleurs âgés à améliorer leur équilibre vie professionnelle-vie privée et à adapter leurs heures de travail à leurs aptitudes et à leur volonté de travailler (Reday-Mulvey, 2005 ; Barnay, 2014). L’Allemagne a également pris des mesures pour aider les personnes qui le souhaitent à travailler au-delà de l’âge légal de la retraite. Il est désormais possible d’exercer un emploi tout en percevant une pension de vieillesse. Suite à la réforme du système de retraite en 2014, employeurs et salariés peuvent facilement reconduire un contrat de travail existant au-delà de l’âge d’ouverture des droits à la retraite. Le salarié peut soit liquider ses droits à la pension pleine tout en continuant à travailler soit continuer de cotiser pour sa retraite et accumuler les droits correspondants.

Ces nouvelles règles ne s’appliquent pas aux travailleurs qui veulent liquider leur pension avant l’âge légal de la retraite tout en continuant à travailler. Pour eux, les pensions sont réduites dans une proportion allant jusqu’à deux tiers selon le niveau de rémunération. En outre, les employeurs s’acquittent de cotisations à l’assurance-chômage et continuent de payer les cotisations de retraite pour les travailleurs retraités qui ont atteint l’âge d’ouverture des droits ou qui perçoivent une pension pleine et entrent dans une nouvelle relation d’emploi. Cependant, le travailleur n’accumule pas les droits à pension correspondants à ces paiements. En Allemagne, les retraités perdent une partie de leur patrimoine-retraite s’ils diffèrent leur décision de liquider leurs droits à la retraite après l’âge de 60 ans (OECD, 2015m). Un groupe de travail parlementaire a proposé que les retraités en activité puissent bénéficier des prestations correspondant aux cotisations de vieillesse payées par les employeurs, sous réserve qu’ils paient la part du salarié. Il a également proposé de supprimer le paiement des cotisations d’assurance-chômage pour cette catégorie de travailleurs – tout en limitant la période d’application de cette mesure à 5 ans dans un premier temps. Ces mesures sont les bienvenues.

La réforme des retraites introduite en Norvège en 2010-11 offre un exemple intéressant de plan de retraite entièrement flexible (encadré 2.2). Un plan de retraite entièrement flexible doit être neutre sur le plan actuariel pour permettre aux travailleurs de trouver l’équilibre vie professionnelle-vie privée qui leur convient sans créer d’incitations à la retraite anticipée (Börsch-Supan et al., 2015). Par conséquent, les cotisations versées par les travailleurs qui ont déjà atteint l’âge d’ouverture des droits doivent donner lieu à des droits à pension plus élevés (voir ci-dessus). Par ailleurs, la surcote pour bénéficier plus tard dans la vie de la pension de vieillesse devrait être augmentée, comme le préconisait déjà l’Étude économique de l’Allemagne par l’OCDE de 2012, et les prestations de retraite ne devraient pas être retirées lorsque les retraités travaillent.

Encadré 2.2. Flexibilité des règles en matière de retraite – la réforme des pensions de 2010-11 en Norvège

En 2010-11, la Norvège a procédé à une réforme des retraites qui a introduit des modalités de départ à la retraite flexibles entre 62 et 75 ans. La pension servie est neutre sur le plan actuariel et ajustée dans la durée en fonction de l’évolution de l’espérance de vie. Les pensions peuvent être liquidées en totalité ou en partie (à hauteur de 20 % au moins). Un travailleur peut combiner pension et revenu d’activité sans aucune restriction. Les revenus que les retraités tirent de l’emploi génèrent des droits à pension supplémentaires. Près de 65 % des travailleurs âgés de 62 à 66 ans combinent travail et pension de vieillesse.

Concernant les cotisations et les droits à l’assurance-chômage, des règles et des conditions identiques s’appliquent aux travailleurs jusqu’à 67 ans. Au-delà de 67 ans, les allocations de chômage ne sont plus versées. Les allocations de chômage en Norvège sont financées par les recettes fiscales générales (OECD, 2013g ; OECD, 2014m).

Réviser le régime de retraite spécial de la fonction publique

Comme la plupart des pays, l’Allemagne dispose d’un régime de retraite distinct pour la fonction publique. Le maintien de ces régimes est généralement justifié comme un moyen de garantir la sécurité, l’intégrité et l’indépendance des fonctionnaires et de rendre les carrières de la fonction publique plus attrayantes. Le régime allemand couvre l’ensemble des fonctionnaires nommés à vie ainsi que les juges et les militaires.

La part de la rémunération différée de retraite est plus élevée dans les contrats de travail du secteur public que dans ceux du secteur privé. Un fonctionnaire qui décide de passer dans le secteur privé doit renoncer aux droits à pension plus généreux qu’il a accumulés dans le régime de la fonction publique, même si cette perte a récemment été limitée pour certaines catégories de fonctionnaires (voir ci-dessous). Pour un fonctionnaire âgé de 50 ans qui compte 25 années de service rémunérées au salaire moyen, la perte peut être substantielle. Ce coût augmente avec l’âge (Palacios and Whitehouse, 2006). Des chercheurs estiment que la valeur actuelle nette des droits à pension accumulés est plus de deux fois plus élevée pour les fonctionnaires que pour les personnes ayant cotisé au régime général (Frick and Grabka, 2010).

La perte de droits à pension à laquelle s’exposent les personnes qui abandonnent la fonction publique pour travailler dans le secteur privé entrave considérablement la mobilité professionnelle des fonctionnaires. En 2013, le gouvernement a introduit une pension de vieillesse (Altersgeld) pour les fonctionnaires qui prennent un emploi couvert par le régime public de retraite général. Cette allocation limite à 15 % la perte des droits accumulés avant le changement d’emploi. Elle ne concerne cependant que les fonctionnaires ayant au moins sept ans de service public, et uniquement les fonctionnaires fédéraux, les juges fédéraux et les militaires. De nombreux Länder n’ont pas de dispositions équivalentes pour les autres catégories de fonctionnaires. Il faudrait continuer de réduire les derniers obstacles à la transférabilité des pensions des fonctionnaires, par exemple en appliquant la nouvelle limite de perte de droits à l’ensemble des fonctionnaires, y compris ceux travaillant au niveau infranational. Sur le long terme, il serait possible d’éliminer ces obstacles en fusionnant ou en harmonisant le régime de retraite de la fonction publique et le régime public général, comme l’ont fait la plupart des pays de l’OCDE.

Garantir des niveaux de pension appropriés

Les réformes des pensions déjà mises en œuvre en réponse au vieillissement démographique auront pour effet de réduire la valeur des droits à la pension publique rapportée aux salaires. Ainsi le rapport entre les pensions et les salaires moyens devrait-il tomber de 45 % en 2013 à 36 % en 2060 (German Council of Economic Experts, 2013 ; Bach et al., 2014). Les taux de remplacement nets des pensions publiques pour les futurs retraités figurent déjà parmi les plus bas de la zone OCDE et la redistribution au sein du système public de retraite lié à la rémunération est limitée. Par conséquent, si la pauvreté des personnes âgées n’est pas une préoccupation majeure aujourd’hui en Allemagne, le risque de pauvreté pendant la vieillesse pourrait augmenter à l’avenir (Geyer, 2014 ; Martens, 2014). Le gouvernement fédéral suit la situation de près. Il est important de favoriser la continuité de l’emploi et d’éviter les obstacles à l’emploi pour réduire le risque de pauvreté. En outre, par manque de prévoyance, les individus épargnent systématiquement de façon insuffisance lorsqu’ils planifient leur retraite (Holmes, 2011 ; Börsch-Supan, 2005). De même, les travailleurs qui occupent des emplois physiquement éprouvants, souvent mal rémunérés, sont généralement confrontés à un risque plus élevé d’être atteints d’incapacité partielle ou complète avant l’âge de la retraite. L’allongement de la période d’activité professionnelle, qui fait partie des recommandations énoncées plus haut, devra s’accompagner d’efforts supplémentaires pour limiter le risque de pauvreté et de bien-être insuffisant parmi les personnes âgées vulnérables.

Pour améliorer le caractère adéquat des pensions, le gouvernement a introduit en 2001 des plans de retraite individuels facultatifs privés subventionnés par l’État (Riesterrente) et encouragé le développement des plans de retraite professionnelle. La part des ménages couverts par un plan de retraite complémentaire est passé de 27 % il y a dix ans à 61 %. Néanmoins, la couverture reste très lacunaire, en particulier parmi les ménages à faible revenu (Börsch-Supan et al., 2014). Il existe d’amples possibilités de réforme et de développement des plans de retraite complémentaires privés, comme on le verra ci-dessous.

Développer les plans de retraite professionnelle et améliorer la transparence

Les plans de retraite professionnelle constituent la forme la plus courante de retraite complémentaire privée en Allemagne et sont encouragés par le gouvernement. Malgré tout, les actifs des plans de retraite professionnelle (« Pensionskassen » et « Pensionsfonds ») ne représentent que 6 % environ du PIB, une proportion moins importante que dans la plupart des autres pays à revenu élevé de l’OCDE (graphique 2.6). Ces ratios seraient quelque peu plus élevés si l’on intégrait dans ces actifs les plans financés avec les actifs propres des employeurs (voir ci-dessous) et les plans de retraite professionnelle fournis sous la forme de contrats d’assurance, qui ne sont pas pris en compte dans le graphique 2.6. Les travailleurs ont légalement le droit légal de souscrire un plan de retraite professionnelle, mais ils doivent pour cela prendre une décision active. Il est probable que beaucoup de travailleurs ne connaissent pas l’existence de ce droit (Lamla and Coppola, 2013). Les plans de retraite professionnelle sont moins courants dans les petites entreprises, notamment en raison des coûts administratifs qu’ils occasionnent. Les coûts d’exploitation relatifs aux fonds de pension professionnels sont bas, puisqu’ils se montaient en 2012 à 0.2 % des actifs sous gestion (OECD, 2013i). L’une des raisons de ces faibles coûts est que les plans de retraite professionnelle, contrairement aux plans individuels, sont négociés pour tout un groupe (Berthon et al., 2014).

Graphique 2.6. Actifs des plans de retraite professionnelle

En pourcentage du PIB, 2014

Source : OCDE (2015), Pension Markets in Focus 2015.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345683

Le gouvernement prévoit de promouvoir les retraites professionnelles par le biais des conventions collectives conclues avec les partenaires sociaux. Un certain nombre de pays ont choisi d’adopter une approche plus large : pour encourager la participation, ils ont mis en place l’adhésion automatique, en laissant aux travailleurs la possibilité de se retirer dans un délai déterminé (tableau 2.1). L’adhésion automatique a pour but d’éviter les comportements imprévoyants dont peuvent faire preuve les individus lorsqu’ils prennent leurs décisions en matière de retraite et d’épargne-retraite, tout en préservant la liberté de choix individuelle. Des données provenant d’Italie, de Nouvelle-Zélande et du Royaume-Uni montrent que l’adhésion automatique améliore la couverture (OECD, 2014e). Le gouvernement allemand devrait envisager de mettre en place l’adhésion automatique avec option de retrait pour l’ensemble des salariés. Cela augmenterait la couverture des plans de retraite professionnelle, en particulier parmi les salariés des petites entreprises. Les petites entreprises pourraient se coordonner et proposer des plans de retraite professionnelle collectivement, par exemple au niveau du secteur comme c’est le cas en Suisse et dans certains secteurs de l’économie allemande.

Tableau 2.1. Adhésion automatique aux régimes de retraite professionnelle dans quelques pays de l’OCDE
| Description | Groupe cible | Délai de retrait | Cotisations
Canada | Introduit en 2012 au niveau fédéral, le Régime de pension agréé collectif deviendra pleinement opérationnel sur le territoire canadien lorsque les provinces auront adopté les lois habilitantes nécessaires. | Salariés à plein temps et à temps partiel justifiant d’au moins 24 mois d’emploi continu. | 60 jours. La décision de se retirer ou de rester est irrévocable. | Employeur : volontaire. Salarié : librement choisie, avec un taux fixé par défaut au départ.
Chili | Le système a été introduit graduellement entre 2012 et 2014, une fraction croissante des revenus d’activité étant couverte. Au cours de cette période, les cotisations ont été financées par le biais des dégrèvements fiscaux dus aux travailleurs. | Travailleurs indépendants. Sont exemptés les travailleurs indépendants de plus de 55 ans (hommes) ou 50 ans (femmes), et ceux ayant souscrit d’autres plans de retraite. | Jusqu’au dépôt de la déclaration d’impôt sur le revenu de l’année d’imposition considérée. | Salarié : 10 % des revenus d’activité couverts.
Italie | L’adhésion automatique a été adoptée en janvier 2007. | Ensemble des salariés du secteur privé en janvier 2007. Tous les nouveaux salariés par la suite. | Six mois. La décision de se retirer ou de rester est irrévocable. | Salarié : volontaire. Employeur : 6.91 % des salaires bruts, plus une cotisation de contrepartie si le salarié cotise.
Nouvelle-Zélande | Le plan KiwiSaver a été introduit en 2007. Les salariés existants qui ne sont pas concernés par l’adhésion automatique peuvent décider de souscrire volontairement au plan KiwiSaver. | Nouveaux salariés âgés de 18 à 64 ans. | 2 à 8 semaines. Les cotisations déjà versées sont remboursées. La décision de se retirer ou de rester est irrévocable. | Salarié : 3 % des revenus d’activité ou plus. Employeur : 3 % du salaire. L’État verse un montant égal à 50 % des cotisations du salarié, dans une limite annuelle de 521 NZD.

Royaume-Uni

L’adhésion automatique a été introduite en 2012 et était destinée aux travailleurs qui n’avaient pas encore de plan de retraite privé. L’obligation pour les employeurs de proposer un plan de retraite professionnelle est introduite progressivement sur la période 2012-18, en commençant par les gros employeurs.

Les salariés ayant entre 22 ans et l’âge légal de la retraite et gagnant plus de 10 000 GBP, selon les conditions de 2014/15.

Un mois. Les employeurs doivent automatiquement réinscrire tous les trois ans les salariés admissibles qui ont choisi de ne pas souscrire au plan de retraite.

Les cotisations des employeurs, des salariés et de l’État augmenteront progressivement jusqu’en 2018, pour atteindre un total minimum de 8 % des revenus d’activité admissibles.

États-Unis | L’adhésion automatique au plan de retraite 401(k) a été introduite en 1998 pour les salariés nouvellement embauchés. En 2000, elle a été étendue à l’ensemble des travailleurs non encore couverts. | En règle générale, les salariés de plus de 21 ans qui travaillent depuis au moins un an. | 90 jours. Un salarié peut revenir sur sa décision de non-participation à intervalles réguliers. | Employeur : volontaire pour la cotisation de base. Salarié : le taux de cotisation est fixé automatiquement et dépend du plan de retraite de l’entreprise.

Source : OCDE (2014), OECD Pensions Outlook 2014, Éditions OCDE, Paris.

Selon la Deutsche Bundesbank, les régimes de retraite garantis par des provisions au bilan (engagements directs des employeurs) représentent 59 % du total des droits aux pensions professionnelles (Deutsche Bundesbank, 2013). Il s’agit de régimes à prestations définies, et en règle générale, les cotisations des salariés ne sont pas investies à l’extérieur de l’entreprise. L’employeur conserve les fonds dans l’entreprise et il lui incombe d’honorer les promesses de pension lorsqu’elles arrivent à échéance. D’après la Bundesbank, la valeur actuelle de ces engagements de pension représente au moins 10 % du PIB (Deutsche Bundesbank, 2013). Mais ces engagements ressortent à un niveau beaucoup plus élevé lorsqu’ils sont calculés sur la base des taux d’intérêt actuels du marché, qui sont bas et inférieurs aux taux d’actualisation réglementaires. L’une des raisons du succès des régimes de retraite garantis par des provisions au bilan est qu’ils bénéficient d’avantages fiscaux plus importants que les fonds investis en dehors de l’entreprise (Berthon et al., 2014). De même, les fonds investis à l’extérieur de l’entreprise génèrent des coûts supplémentaires liés aux exigences de solvabilité et de liquidité imposées aux prestataires externes. Ces coûts ont récemment augmenté.

Les régimes de retraite garantis par des provisions au bilan comportent certains risques financiers systémiques, qui peuvent se matérialiser à l’occasion d’une crise macroéconomique ou financière provoquant la faillite simultanée d’un grand nombre d’entreprises. Les droits à pension des salariés sont assurés au moyen d’un dispositif de mutualisation. Des faillites en cascade pourraient conduire à une hausse des cotisations, susceptible à son tour d’aggraver le risque de faillite. Dans ce genre de circonstance, l’État peut se voir contraint d’intervenir (Deutsche Bundesbank, 2013). De plus, sous l’effet du changement démographique, les entreprises qui proposent des plans de retraite professionnelle vont être confrontées à un risque de liquidité croissant étant donné que les sommes qu’elles devront débourser au titre des pensions augmenteront à mesure que leur main-d’œuvre vieillira, les obligeant à détenir des actifs suffisamment liquides, y compris pendant les périodes de faible activité. Par conséquent, le risque d’une crise du régime de retraite professionnelle augmentera au fil du temps. Le risque systémique est par ailleurs exacerbé par l’antisélection. Dans la mesure où le taux des cotisations versées par les entreprises au dispositif de mutualisation n’est pas lié au risque de faillite qu’elles encourent, les régimes de retraite garantis par des provisions au bilan sont relativement intéressants pour les entreprises exposées à un risque de faillite élevé. Ces régimes nuisent à la réaffectation efficiente du capital car ils encouragent le maintien des fonds au sein des entreprises établies, en particulier celles dont les perspectives de solvabilité sont relativement faibles.

Il est nécessaire de surveiller les engagements de pension directs des employeurs pour pouvoir mieux cerner les risques macroéconomiques et microéconomiques qu’ils entraînent, y compris au regard de la solvabilité et de la cote de crédit des entreprises. Il est possible de réduire le risque systémique associé à ces engagements directs en obligeant les employeurs à investir une partie des cotisations de retraite des salariés en dehors de l’entreprise. De même, les cotisations versées au dispositif de mutualisation pourraient être liées aux risques, qui seraient évalués sur la base du niveau de capitaux propres de l’entreprise.

Réduire le coût des plans de retraite individuels privés subventionnés par l’État et affiner leur ciblage

Les plans de retraite individuels facultatifs privés (Riester Rente) sont lourdement subventionnés (encadré 2.3).

Encadré 2.3. Les pensions Riester

Le régime de retraite facultatif privé Riester a été mis en place en 2001. Les produits certifiés Riester comprennent des plans d’assurance-retraite privés, des plans d’épargne bancaire, des plans d’épargne en fonds de placement et des contrats d’épargne immobilière. Jusqu’à 30 % de l’épargne accumulée peut être reversée sous la forme d’une somme forfaitaire.

Peuvent bénéficier de la subvention Riester les salariés et leurs conjoints. De manière générale, les travailleurs indépendants n’y sont pas admissibles. L’admissibilité est subordonnée au versement d’une cotisation individuelle annuelle minimum de 60 EUR. Pour bénéficier de la subvention maximum (154 EUR par personne), le salarié doit cotiser à hauteur de 4 % du revenu annuel du ménage avant impôts, dans une limite de 2 100 EUR. Des subventions supplémentaires sont accordées au titre de chaque enfant du foyer (185 EUR, ou 300 EUR pour les enfants nés après 2007). Le salarié dispose d’une autre option : déduire l’épargne Riester accumulée (à concurrence de 2 100 EUR) de son revenu annuel si cela est plus avantageux pour l’épargnant que de recevoir une subvention.

D’après certains travaux de recherche, les coûts d’exploitation facturés par les intermédiaires financiers qui proposent des contrats Riester sont élevés, ce qui amoindrit le rendement réel pour les clients. Les coûts estimés s’élèvent à presque la moitié de la valeur nominale des intérêts acquis (Balodis and Hühne, 2014), même si les différences entre contrats sont considérables. Il n’existe cependant pas de données complètes qui permettent d’évaluer les coûts. Il conviendrait de recueillir des données exhaustives sur les coûts d’exploitation pour pouvoir élaborer des mesures à même de réduire ces coûts au minimum. Le rendement réel net des pensions Riester est estimé à environ 1.3 % ; le rendement garanti est souvent inférieur à l’inflation. Par comparaison, le rendement réel estimé des pensions professionnelles oscille entre 1.6 % et 2.8 % (Berthon et al., 2014 ; Hagen and Kleinlein, 2012 ; OECD, 2014e).

L’une des raisons du coût élevé des produits Riester réside dans leur comparabilité limitée. Aux termes de la législation, les prestataires seront obligés à partir de 2017 de fournir un document présentant des mesures de performance contraignantes et comparables sur les produits (Produktinformationsblatt). Certains redoutent que ce nouveau document ne présente pas toutes les informations dans un format standard, qu’il ne divulgue pas de façon transparente et exhaustive les coûts totaux et qu’il n’indique pas les mesures de performance des autres prestataires. De plus, compte tenu de la grande diversité des produits disponibles sur le marché, la comparaison n’est pas aisée (Balodis and Hühne, 2014).

La comparaison des produits proposés par les différents prestataires pourrait être rendue plus facile par la mise en place d’une plateforme d’information unique, un projet actuellement envisagé par le gouvernement (Produktinformationsstelle Altersvorsorge). De même, le document d’information fourni par les prestataires devrait communiquer les indicateurs de performance correspondants d’un fonds de référence à coût faible choisi par le gouvernement. Ce type de mesure pourrait également contribuer à évincer les produits peu performants du marché, qui deviendrait ainsi moins complexe. Il faut également s’assurer que la Produktinformationsblatt indique les coûts totaux de façon transparente et exhaustive.

Peu de travailleurs à faible revenu compensent le déclin prévisible des pensions publiques en souscrivant un plan de retraite individuel ou professionnel (Börsch-Supan et al., 2014), ce qui laisse craindre une augmentation future de la pauvreté parmi les personnes âgées (OECD, Pensions at a Glance, différentes éditions, et Lüg and Schwark, 2014). Les solutions de retraite privées subventionnées de type Riester semblent mieux à même d’atteindre les ménages à faible revenu que les plans de retraite professionnelle et les plans non subventionnés privés (OECD, 2013f). La demande de produits Riester est élevée parmi les parents ayant plus de deux enfants dans la mesure où les subventions Riester augmentent linéairement avec le nombre d’enfants. La déduction fiscale proposée en remplacement de la subvention a tendance à avantager les ménages à revenu élevé. La suppression de cette option contribuerait donc à atténuer les inégalités de revenus.

Si peu de ménages à faible revenu participent au dispositif Riester, c’est en partie parce qu’ils connaissent rarement l’existence de la subvention (Coppola and Gasche, 2011). Il faut déployer davantage d’efforts pour cibler les subventions Riester sur les ménages à faible revenu, y compris en rendant l’information plus accessible (Coppola and Gasche, 2011 ; Hagen and Kleinlein, 2012 ; Börsch-Supan et al., 2012 ; Kolerus, Koske and Hüfner, 2012). En outre, la subvention devrait être accordée à toutes les personnes à faible revenu, à la condition qu’elles n’aient pas à supporter des coûts d’exploitation élevés. Par exemple, les travailleurs indépendants à faible revenu devraient avoir la possibilité de participer au régime Riester (Lüg and Schwark, 2014).

Réformer les pensions d’invalidité

Les pensions d’invalidité et l’assurance contre les accidents du travail sont les principaux instruments utilisés pour limiter le risque de pauvreté chez les personnes handicapées. Elles apportent donc une contribution importante à la réduction du risque de pauvreté à un âge avancé (Sternberger-Frey, 2014 ; OECD, 2010b). Les pensions d’invalidité devraient être conçues de manière à préserver les liens du bénéficiaire avec le marché du travail et à lui permettre de travailler selon ses capacités. En l’absence de réévaluations de la capacité de travail et de mesures d’activation adéquates, des pensions d’invalidité généreuses risquent d’être utilisées comme substitut à la retraite anticipée (OECD, 2009b ; Faik and Köhler-Rama, 2013).

L’Allemagne a mené des réformes de grande ampleur en 2001 pour améliorer le niveau d’emploi des personnes souffrant de handicap (encadré 2.4). La valeur nominale des pensions d’invalidité a diminué graduellement, passant de 763 EUR par mois en moyenne en 2000 à 633 EUR en 2012 (Sternberger-Frey, 2014). Cette tendance reflète en partie la décote appliquée aux pensions d’invalidité réclamées avant l’âge de 64 ans (Sternberger-Frey, 2014). La pauvreté s’est aggravée parmi les personnes handicapées et est considérablement plus élevée que chez les personnes valides (graphique 2.7 ; Kemptner, 2014) ; cependant, le graphique 2.7 ne prend pas en considération les mesures adoptées en 2014 pour améliorer quelque peu les droits à pension de vieillesse des bénéficiaires de pensions d’invalidité (encadré 2.4). Les personnes de milieux socioéconomiques défavorisés sont confrontées à un risque d’invalidité plus élevé (Hagen and Himmelreicher, 2014). La part des bénéficiaires de prestations d’invalidité souffrant de problèmes de santé mentale a fortement augmenté au cours des dernières années, en particulier parmi les 55-60 ans (OECD, 2015c).

Encadré 2.4. Les pensions d’invalidité en Allemagne

L’assurance contre les accidents du travail couvre les risques professionnels pour la santé tels que les accidents du travail, y compris ceux survenant entre le domicile et le lieu de travail. Les personnes dont la capacité de travail est amoindrie et qui ne sont pas couvertes par l’assurance contre les accidents du travail peuvent demander une pension d’invalidité (Erwerbsminderungsrente) avant l’âge d’ouverture des droits à la retraite. Environ 1.6 million de personnes ont perçu des pensions d’invalidité en 2011, contre 1.9 million en 2000. Les personnes qui peuvent travailler moins de trois heures par jour ont droit à une pension pleine. Celles qui peuvent travailler entre trois et six heures par jour reçoivent une pension partielle. Les pensions partielles sont complétées par un supplément si le marché du travail régional n’offre pas suffisamment de possibilités d’emploi à temps partiel. Le montant de la pension est déterminé sur la base de la rémunération perçue par le demandeur durant les cinq années qui ont précédé son entrée en invalidité. Les pensions sont réduites de façon discrétionnaire à mesure que le revenu du bénéficiaire augmente : d’un tiers, de la moitié ou de deux tiers en fonction des seuils de rémunération appliqués. La pension d’invalidité pleine ne peut pas être inférieure au montant de l’allocation de subsistance majoré de 17 %. Les prestations d’invalidité sont financées par le système public de retraite obligatoire.

Soucieuse d’améliorer le niveau d’emploi des personnes handicapées, l’Allemagne a été l’un des premiers pays à introduire des pensions d’invalidité temporaires, réexaminées à intervalles réguliers (OECD, 2010b ; Sternberger-Frey, 2014). À 0.3 % du PIB, les dépenses consacrées aux mesures d’activation en faveur des personnes handicapées sont plus élevées que dans la plupart des autres pays de l’OCDE (OECD, 2010b). En outre, les travailleurs qui souffrent de problèmes de santé peuvent bénéficier d’une aide de leur employeur sous la forme d’un lieu de travail adapté, d’un accès préférentiel et d’un soutien à la formation, ou encore d’un emploi à temps partiel. Grâce au succès de ces mesures d’activation, le taux d’emploi des personnes handicapées figure parmi les plus élevés de la zone OCDE (OECD, 2009b).

Les bénéficiaires d’une pension d’invalidité continuent d’accumuler automatiquement des droits à la pension publique de retraite, comme s’ils continuaient à travailler jusqu’à l’âge légal de la retraite. Une décote est appliquée aux pensions d’invalidité servies avant l’âge de 63 ans et dix mois. Cette décote s’élève à 0.3 % pour chaque mois de droits à pension accumulés avant cet âge et ne peut dépasser 10.8 % (OECD, 2013f ; Krause, Ehrlich and Moehring, 2013).

En 2014, le gouvernement a augmenté légèrement les droits à la pension de vieillesse pour les bénéficiaires d’une pension d’invalidité. L’âge jusqu’auquel les bénéficiaires d’une pension d’invalidité peuvent accumuler des droits à la pension publique a été relevé de 60 à 62 ans. De plus, la période de rémunération prise en compte pour le calcul de la pension d’invalidité est raccourcie si cette option est plus favorable au travailleur handicapé.

Graphique 2.7. Tendances du taux de pauvreté1¹ parmi les personnes souffrant de handicap

Par rapport au taux de pauvreté dans la population en âge de travailler, milieu des années 90 et milieu des années 2000

1. Les taux de pauvreté sont définis par le pourcentage de personnes handicapées vivant dans un ménage où le revenu est inférieur à 60 % du revenu disponible ajusté médian.

2. « OCDE » correspond à la moyenne non pondérée des pays pour lesquels des données sont disponibles. L’Estonie et la Slovénie ne sont pas incluses dans la moyenne de l’OCDE.

Source : OCDE (2010), Maladie, invalidité et travail : Surmonter les obstacles : Synthèse des résultats dans les pays de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345693

Il faut plus d’efforts pour s’assurer que les personnes handicapées reçoivent le soutien dont elles ont besoin tout en veillant à ce qu’elles conservent leurs liens avec le marché du travail. De telles mesures complèteraient l’indexation de l’âge d’ouverture des droits à la retraite recommandée plus haut, en assurant une meilleure protection aux travailleurs qui ont mené une carrière physiquement éprouvante ou qui sont issus d’un milieu socioéconomique défavorisé. Ces travailleurs ont une probabilité plus grande de ne pas atteindre l’âge de la retraite en bonne santé. Par conséquent, ces mesures pourraient contribuer à rendre l’indexation de l’âge légal de la retraite plus acceptable pour une fraction plus large de la société. Une possibilité consisterait à supprimer la décote appliquée aux pensions d’invalidité servies avant l’âge de 63 ans et dix mois. Les décotes de pension appliquées en cas de retraite anticipée sont censées rendre la retraite volontaire actuariellement neutre, mais la situation est différente pour les pensions accordées pour raisons de santé. De plus, les réductions discrétionnaires appliquées aux pensions à mesure que les autres sources de revenu du bénéficiaire augmentent devraient être reconsidérées. Ces réductions dissuadent les personnes handicapées de travailler davantage, en particulier si elles franchissent d’une faible marge le seuil de rémunération qui déclenche la décote.

Pour compenser le déclin des pensions d’invalidité publiques, l’Allemagne subventionne l’assurance-invalidité privée. Depuis 2014, les contrats garantissant une pension viagère bénéficient de subventions fiscales supplémentaires (Altersvorsorge-Verbesserungsgesetz). Néanmoins, 40 % seulement des salariés disposent d’une assurance privée (Sternberger-Frey, 2014). Quatre-vingt-un pour cent des demandeurs indiquent que la couverture qui leur est proposée est inférieure à celle qu’ils souhaiteraient, et 235 000 demandes d’assurance sont refusées chaque année (ÖKO-TEST, 2014). Ces chiffres s’expliquent en partie par le fait que les prestataires privés peuvent sélectionner leurs clients en fonction de leur risque professionnel. Mais il se peut également que des personnes encourant un risque d’invalidité faible ne souscrivent pas d’assurance. Aussi les frais d’assurance privée sont-ils extrêmement élevés pour certaines professions. De plus, dans certaines professions, les individus cessent d’être couverts par leur assurance bien avant l’âge d’ouverture des droits à la retraite (Sternberger-Frey, 2014). Autre sujet de préoccupation, le nombre élevé de contentieux portant sur la question de savoir si un événement particulier est couvert ou non par l’assurance, qui laisse penser que les assurés ont parfois des difficultés pour se faire indemniser. Peu d’informations sont disponibles sur le nombre de ces cas et sur les prestations versées par les prestataires privés (ÖKO-TEST, 2014). Une façon de réduire le nombre de contentieux serait d’obliger les prestataires à reconnaître l’évaluation du handicap effectuée par le régime public d’invalidité.

Améliorer les résultats en termes de santé à la lumière du changement démographique

D’après les données de l’OCDE sur la santé, le système de soins de santé allemand offre à l’ensemble de la population des infrastructures de très bonne qualité et un excellent accès aux soins. Le pays est néanmoins confronté à plusieurs défis sanitaires liés au vieillissement (OECD, 2014j). L’espérance de vie en bonne santé à 65 ans est faible en comparaison des niveaux observés dans des pays ayant une espérance de vie à peu près semblable (graphique 2.8). De même, l’état de santé autodéclaré est relativement faible, en particulier parmi les personnes âgées (OECD, 2014j). La part des personnes âgées de 50 à 65 ans souffrant de graves problèmes de santé est élevée par rapport à la situation des pays pairs, avec des différences marquées selon l’origine socioéconomique (OECD, 2014j). L’incidence de certaines maladies chroniques comme les maladies cardiovasculaires, le cancer et le diabète est comparativement élevée et le coût de la mauvaise santé mentale pour la société est supérieur à la moyenne de l’UE (OECD, 2015c ; OECD, 2014j). De même, la démence chez les personnes âgées de 65 ans et plus est plus répandue que dans la moyenne des pays de l’UE (OECD, 2015a).

Graphique 2.8. Espérance de vie résiduelle et espérance de vie en bonne santé à 65 ans, 2013

1. Espérance de vie en bonne santé en 2012 pour la Finlande.

Source : Eurostat (2015).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345708

Les niveaux élevés de l’incidence observée des maladies chroniques et du coût de la mauvaise santé mentale pour la société pourraient s’expliquer en partie par la bonne qualité des systèmes de diagnostic. Mais ils entraînent également une demande plus importante de services de soins de santé et de soins de longue durée. La mauvaise santé réduit la qualité de vie et limite la participation au marché du travail, y compris pour les personnes âgées. L’Allemagne peut faire davantage pour améliorer la santé sur le lieu de travail et décourager les modes de vie préjudiciables à la santé, comme on le verra plus loin.

Continuer à améliorer la qualité des emplois

Non seulement l’emploi exerce une influence majeure sur les niveaux de vie matériels, mais c’est aussi l’un des principaux déterminants du bien-être. Cependant, le travail peut également être une source importante de stress et de mauvaise santé, en particulier si la qualité de l’emploi est médiocre (OECD, 2013e ; OECD, 2014k ; OECD, 2010b). Le stress dû à la qualité médiocre de l’emploi exercé s’accumule et, à la longue, peut entraîner une dégradation de l’état de santé et réduire la motivation au travail, en particulier lorsque la personne atteint un âge avancé (OECD, 2014b). L’OCDE évalue la qualité de l’emploi selon trois dimensions : la qualité de la rémunération ; la sécurité sur le marché du travail ; et la qualité de l’environnement professionnel (graphique 2.9). L’Allemagne est plutôt bien classée sur le plan de la qualité de la rémunération et de la sécurité sur le marché du travail. Ce résultat transparaît également dans le niveau plutôt élevé de la satisfaction à l’égard de l’emploi (OECD, 2013e). De plus, la discrimination vis-à-vis des seniors est relativement faible en Allemagne et devrait diminuer, dans la mesure où le marché du travail reste tendu (OECD, 2015g).

Graphique 2.9. Qualité des emplois et débouchés, 2010

Indice sur une échelle de 0 (niveau de performance faible) à 1 (niveau de performance élevé)

Note : L’indicateur de qualité de la rémunération prend en compte le niveau de rémunération et le degré des inégalités. Il correspond à la moyenne pondérée des rémunérations individuelles, obtenue en affectant une pondération plus importante à la partie basse de l’échelle de distribution des rémunérations. L’indicateur de sécurité sur le marché du travail reflète la perte de revenu attendue en raison d’un épisode de chômage, en fonction du risque de se retrouver au chômage, de la durée de chômage attendue et du degré de protection des revenus assuré par les systèmes d’indemnisation du chômage. La qualité de l’environnement professionnel rend compte de l’incidence des emplois caractérisés par un degré d’exigence élevé et des ressources faibles au regard de la nature et du contenu des tâches effectuées, des horaires de travail et des relations professionnelles.

Source :  OCDE (2014), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2014.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345718

Pour ce qui est de la qualité de l’environnement professionnel, l’Allemagne tombe sous la moyenne de l’OCDE (OECD, 2014b). Par exemple, 19 % des travailleurs allemands font état de conditions de travail difficiles et stressantes, soit plus du double qu’au Danemark et aux Pays-Bas. La qualité médiocre de l’environnement professionnel et le niveau élevé de stress contribuent à un mauvais état de santé autodéclaré et à des absences pour maladie, et renforcent le risque de troubles mentaux et le risque associé de retraite anticipée (Argaw et al., 2013 ; Barnay, 2014 ; OECD, 2015c). Des données générales pour l’Europe indiquent qu’un environnement professionnel médiocre est associé à un état de santé autodéclaré plus faible (OECD, 2014b ; Eurofound, 2012).

Les employeurs sont bien placés pour réduire le stress et aider les salariés à préserver leur santé physique et mentale (OECD, 2014b ; Bundesregierung, 2012 ; OECD, 2015c ; Federal Ministry of the Interior, 2011). Le coût de la mauvaise santé mentale pour l’économie allemande est relativement élevé (OECD, 2015c). Depuis quelques années, la majorité des nouvelles pensions d’invalidité servies sont imputables à une mauvaise santé mentale (Sternberger-Frey, 2014).

À 65 %, la part des entreprises qui prennent déjà des mesures pour faciliter le retour au travail de leurs salariés malades après un congé de longue maladie est supérieure à la moyenne de l’UE (OECD, 2015c). De même, l’intégration des personnes handicapées sur le marché de l’emploi est élevée (voir plus haut). Cependant, seuls quelques employeurs analysent de façon systématique les causes des absences pour maladie (OECD, 2015c). Par ailleurs, le pourcentage d’entreprises faisant appel aux services de psychologues est l’un des plus bas de l’UE (OECD, 2015c). Des efforts sont en cours pour améliorer la santé sur le lieu de travail. Par exemple, les caisses publiques d’assurance-maladie se sont vues imposer d’accroître leurs dépenses consacrées à la promotion de la santé au travail. La réglementation sur la sécurité au travail a également été renforcée. D’autres améliorations sont néanmoins possibles :

Des incitations financières accrues devraient être adressées aux entreprises pour qu’elles développent la prévention. Les entreprises actives en matière de prévention peuvent recevoir des primes et des certificats par le biais du régime d’assurance contre les accidents, ce qui est une bonne mesure (IAG, 2010). Certains pays dont la Suisse et les Pays-Bas ont introduit un système de bonus-malus pour les cotisations des employeurs à l’assurance-invalidité : en vertu de ce système, les employeurs dont un grand nombre d’anciens salariés perçoivent une pension d’invalidité acquittent des cotisations plus élevées. En Allemagne, les cotisations patronales au régime d’assurance contre les accidents sont liées à la proportion d’anciens salariés qui perçoivent une pension d’invalidité, mais les pénalités sont modiques et les différences entre régions substantielles (voir encadré 2.3 ; OECD, 2010b ; Koning, 2005 ; IAG, 2010). Les prestations d’assurance contre les accidents et les pensions d’invalidité devraient être financées dans une plus large mesure par des cotisations patronales régies par le système de bonus-malus. Qui plus est, cela inciterait les entreprises à aider leurs salariés stressés dont la santé mentale est menacée et à former leurs cadres en conséquence.

Il est possible d’améliorer la surveillance et de rendre la collaboration entre les autorités et les employeurs plus efficace (Ahlers, 2015 ; Kohte, 2015 ; OECD, 2015c). Les effectifs des services d’inspection de la santé et de la sécurité au travail sont tombés d’environ 4 500 en 1995 à 3 000 en 2013. Des unités régionales pourraient être mises en place pour venir en aide aux petites entreprises ; servir de plateformes d’échange d’informations entre le secteur privé, les chercheurs, les prestataires de l’assurance-maladie et le gouvernement ; et assurer le suivi des progrès. Cela permettrait également aux autorités régionales d’acquérir davantage d’expérience pour maintenir la qualité des inspections à un niveau élevé. Ces unités pourraient être établies en collaboration étroite avec les assureurs-maladie, qui disposent déjà d’un réseau régional.

La réglementation existante n’est pas toujours appliquée aux personnes qui occupent un emploi précaire, notamment parce qu’elles disposent d’un pouvoir de négociation réduit qui les dissuade d’engager des poursuites contre leur employeur ; ou parce qu’elles sont moins bien informées de leurs droits (Becker and Engel, 2015 ; OECD Economic Survey for Germany 2014). Une collaboration efficace entre les autorités et les entreprises est nécessaire pour faire appliquer la législation existante tout en tenant compte des besoins particuliers des entreprises individuelles.

Décourager les modes de vie préjudiciables à la santé

Les modes de vie préjudiciables à la santé augmentent le risque de survenue de maladies chroniques, y compris de plusieurs cancers, de l’AVC, du diabète, de l’asthme et de l’hypertension, et contribuent également à la mauvaise santé mentale (Sassi et al., 2009 ; OECD, 2013b ; OECD, 2015f ; OECD, 2015i). La prévalence des modes de vie préjudiciables à la santé est élevée en Allemagne malgré les progrès accomplis au cours des dernières années. Le pays obtient des scores relativement défavorables en ce qui concerne le tabagisme chez les adultes, la consommation d’alcool chez les adultes, les habitudes alimentaires et l’activité physique (graphique 2.10).

Graphique 2.10. La consommation élevée d’alcool chez les adultes nuit à la bonne hygiène de vie, 2012 (ou année la plus proche)

Valeurs normalisées de 0 (mode de vie préjudiciable à la santé) à 10 (mode de vie sain)

Source : OCDE (2013b), Panorama de la santé 2013 ; OCDE et UE (2014), Panorama de la santé : Europe 2014 ; et OCDE et OMS (2014), Health at a Glance: Asia/Pacific 2014: Measuring Progress towards Universal Health Coverage.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345727

Les mesures préventives peuvent notablement décourager les choix de modes de vie préjudiciables à la santé (encadré 2.5 ; OECD, 2015f ; OECD, 2015i ; Sassi et al., 2009 ; Lunn, 2014). La prévention est également un moyen important de réduire les différences de résultats en terme de santé entre personnes de milieux socioéconomiques différents (Advisory Council on the Assessment of Developments in the Healthcare System, 2012 ; Advisory Council on the Assessment of Developments in the Healthcare System, 2007). Les interventions préventives sont souvent peu onéreuses et présentent généralement un bon rapport coût-efficacité (encadré 2.5). Il est permis de penser que de nombreuses personnes accueilleraient favorablement des interventions qui les aident à contrôler plus facilement leurs comportements et à prendre des décisions quotidiennes en accord avec leurs objectifs à long terme. Par exemple, le cadre de prise de décision peut être conçu de manière à rendre la pratique d’une activité physique plus probable ou à réduire la probabilité de fumer ou de boire de l’alcool, tout en préservant la liberté de choix de l’individu (Lunn, 2014).

Encadré 2.5. Efficacité des interventions préventives – quelques données

Les analyses coût-efficacité (ACE) sont de plus en plus couramment utilisées pour évaluer l’impact des programmes de prévention sur les maladies chroniques. Contrairement à l’analyse coûts-avantages, l’analyse coût-efficacité évalue également les avantages non monétaires (Sassi and Hurst, 2008). En règle générale, l’analyse coût-efficacité des mesures préventives se réfère au nombre d’années de vie pondérées par la qualité, aux évaluations subjectives, ou simplement au nombre d’années de vie gagnées. Autre approche possible, l’analyse de minimisation des coûts, qui consiste à estimer les coûts de différents programmes axés sur la réalisation d’un objectif prédéfini.

L’OCDE a mené des études exhaustives pour évaluer l’efficacité de la prévention de la consommation d’alcool et de l’obésité (OECD, 2015f ; Sassi et al., 2009). Il en ressort que, de manière générale, les mesures préventives sont efficaces par rapport à leur coût.

Consommation d’alcool : d’après les études menées par l’OCDE sur l’Allemagne, le Canada et la République tchèque, les mesures visant à augmenter le prix des boissons alcoolisées, les réglementations et les politiques de mise en application, les programmes éducatifs et les interventions de santé sont autant d’instruments efficaces pour réduire les dommages liés à l’alcool et améliorer la santé (OECD, 2015f). Ce rapport conclut que l’Allemagne pourrait augmenter le prix des boissons alcoolisées par le biais des taxes et durcir la réglementation de la publicité (voir texte principal). Ces mesures sont peu coûteuses et génèrent des gains substantiels en termes de réduction des coûts de santé et d’augmentation du nombre d’années de vie corrigées de l’incapacité. L’accompagnement individuel à la réduction ou à la suppression de la consommation excessive d’alcool est la mesure qui devrait générer le plus d’économies pour le secteur des soins de santé, mais les coûts de sa mise en œuvre sont élevés (OECD, 2015f).

Obésité : les interventions visant à combattre l’obésité présentent généralement un rapport coût-efficacité favorable (Sassi et al., 2009). Pour la plupart des interventions, le coût de l’intervention est supérieur aux économies de dépenses de santé qui en résultent, mais les interventions entraînent également des avantages non monétaires en termes d’espérance de vie. Les mesures fiscales et réglementaires génèrent des économies de coûts et sont modérément efficaces pour ce qui est d’accroître le nombre d’années de vie corrigées de l’incapacité. Les services de conseil sont l’intervention qui produit l’impact le plus positif sur le nombre d’années de vie corrigées de l’incapacité mais leur coût est relativement élevé. Les campagnes menées dans les écoles entraînent des coûts relativement élevés et des avantages plutôt faibles en termes de nombre d’années de vie corrigées de l’incapacité. Les stratégies fondées sur des interventions multiples peuvent améliorer sensiblement les retombées globales tout en conservant un profil coût-efficacité favorable. Il s’avère également que, de manière générale, les mesures préventives parviennent à réduire les différences d’espérance de vie et d’espérance de vie corrigée de l’incapacité entre les groupes socioéconomiques (Sassi et al., 2009).

Les dépenses consacrées à la prévention et aux services de santé publique sont supérieures à la moyenne de l’OCDE (graphique 2.11) et le gouvernement allemand envisage de les augmenter encore davantage. Entrée en vigueur en juillet 2015, la loi allemande sur la prévention oblige les régimes publics d’assurance-maladie à doubler les dépenses consacrées à la prévention pour les porter à sept euros par assuré et par an. Néanmoins, comme on le verra ci-dessous, l’Allemagne peut faire davantage pour promouvoir une prévention efficace, notamment en révisant la réglementation et en renforçant la recherche.

Graphique 2.11. Dépenses consacrées aux services de prévention et de santé publique

En pourcentage des dépenses de santé courantes, 2013

Note : Les services de prévention et de santé publique recouvrent les services qui visent à améliorer l’état de santé de la population, par opposition aux services curatifs qui remédient aux dysfonctions de santé. Ils comprennent par exemple les campagnes et les programmes de vaccination.

Source :  OCDE (2016), Statistiques de l’OCDE sur la santé (base de données).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345733

Pour réduire la consommation d’alcool, l’Allemagne pourrait recourir davantage aux mesures réglementaires et aux incitations par les prix (voir encadré 2.5 ; OECD, 2015f). Par exemple, les taxes sur les boissons alcoolisées – en particulier sur la bière – sont plus faibles en Allemagne que dans de nombreux autres pays de l’OCDE, alors que, d’après les estimations, le recul de la consommation nocive d’alcool consécutif à un relèvement des taxes devrait être particulièrement important en Allemagne. De plus, toujours selon les estimations, l’imposition d’un prix plancher pour l’alcool devrait entraîner une hausse des prix de 10 % sur le segment des alcools les moins chers. Les analyses de l’OCDE concluent que ce type de mesure réduirait les coûts de santé et le nombre d’années de vie corrigées de l’incapacité (OECD, 2015f). La réglementation de la publicité sur l’alcool générerait des retombées particulièrement élevées en termes d’augmentation du nombre d’années de vie en bonne santé, et ce pour un coût relativement faible (OECD, 2015f). L’âge légal pour acheter de l’alcool est relativement bas en Allemagne (16 ans, et 18 pour les spiritueux). Les autorités allemandes pourraient également faire reculer le tabagisme en augmentant les taxes et en durcissant la réglementation, notamment en ce qui concerne les zones non-fumeur dans les lieux publics (OECD, 2015i).

L’identification, la mise en œuvre et le suivi efficaces des mesures préventives axées sur la réduction des modes de vie préjudiciables à la santé nécessitent un effort systématique de recherche. Il existe encore de vastes lacunes dans le domaine de la recherche (Advisory Council on the Assessment of Developments in the Healthcare System, 2007 ; Lunn, 2014), une situation qui transparaît également dans le plan d’action du gouvernement pour la recherche sur la prévention et l’alimentation (Federal Ministry of Education and Research, 2013). Les lacunes de la recherche en prévention s’expliquent en partie par le fait que la recherche fondamentale dans ce domaine est un bien public qui présente peu d’attrait pour les acteurs privés. L’État a consacré 125 millions EUR à des projets de recherche-développement sur la période 2013-16.

La prévention des modes de vie préjudiciables à la santé peut retirer un bénéfice considérable de la recherche comportementale, y compris à travers des essais de politique publique et des expérimentations au niveau local (Behavioural Insights Team, 2010 ; Lunn, 2014). La Behavioural Insights Team au Royaume-Uni, qui exerce aussi la fonction de consultant interne pour les autorités publiques britanniques, constitue à cet égard un bon exemple. Cet organisme travaille notamment sur les questions de santé publique, en cherchant plus particulièrement à promouvoir une alimentation saine et la réduction du tabagisme et de la consommation d’alcool. Le Centre d’analyse stratégique en France et le Centre commun de recherche (CCR) de la Commission européenne mènent des travaux de recherche similaires pour promouvoir les modes de vie sains (Lunn, 2014). La nouvelle unité chargée de conseiller le gouvernement allemand sur les questions comportementales pourrait jouer le même rôle et fournir des indications utiles sur la façon dont les politiques étayées par la recherche comportementale peuvent encourager l’adoption de modes de vie sains.

Des efforts supplémentaires seront nécessaires pour cibler les mesures préventives sur les personnes de milieux socioéconomiques défavorisés, y compris les sans-abri, les chômeurs et les membres de certaines professions spécifiques associées à un risque de santé élevé (Advisory Council on the Assessment of Developments in the Healthcare System, 2007). La mise en œuvre de mesures préventives adaptées aux personnes âgées socioéconomiquement défavorisées revêtira une importance croissante compte tenu du vieillissement démographique. Il est particulièrement important d’établir des contacts personnels avec les personnes âgées, qui sont moins à l’aise avec les outils de communication modernes (Heinrich Böll Stiftung, 2013). La nouvelle loi allemande sur la prévention, qui insiste sur le développement des structures propices à une bonne hygiène de vie, est un pas vers la réduction des inégalités en matière de santé.

Revoir le financement des soins de santé et des soins de longue durée

Les soins publics de santé et de longue durée sont financés en majeure partie par les charges sociales sur les revenus du travail. Ce mode de financement accroît le coût de la main-d’œuvre et réduit les incitations à travailler. Les cotisations à l’assurance-maladie publique sont passées de 13.2 % en 1995 à 14.6 % en 2015 (compte non tenu des suppléments liés au revenu que peuvent prélever les régimes d’assurance-maladie) ; et les cotisations au titre des soins de longue durée ont progressé de 1 % à 2.35 %, avec un supplément de 0.25 % pour les salariés sans enfant. La hausse projetée des dépenses sociales, due en majeure partie au changement technologique mais aussi, dans une certaine mesure, au changement démographique, pourrait alourdir encore davantage la charge fiscale sur le travail, même si, depuis une loi de 2011, les taux de cotisation patronaux sont gelés à 7.3 %. La part des impôts sur le travail dans le total des recettes fiscales est l’une des plus élevées de la zone OCDE et pourrait compromettre la croissance à long terme (OECD, 2015j).

Le gouvernement fédéral procède à des augmentations graduelles de la part des dépenses financée par les impôts généraux : celle-ci représentait 5 % du financement total en 2014 et devrait grimper à 14.5 milliards EUR en 2017. Il faut poursuivre les efforts pour rendre le financement de l’assurance-maladie moins tributaire de la taxation des revenus du travail, comme le recommandait l’Étude économique de l’Allemagne par l’OCDE de 2008. Ainsi les cotisations d’assurance-maladie pourraient-elles être calculées sur la base du revenu total du ménage et du nombre d’adultes assurés. En Suisse par exemple, les adultes – et non les familles – versent une cotisation forfaitaire pour bénéficier de la couverture santé obligatoire et les ménages à faible revenu reçoivent des pouvoirs publics une aide qui couvre la totalité ou une partie de cette cotisation.

La segmentation du système d’assurance des soins de santé et des soins de longue durée entre le secteur privé, qui couvre environ 10 % de la population, et le secteur public, qui en couvre 90 %, nuit à l’équité. Les travailleurs à revenu faible ou intermédiaire et les personnes en mauvaise santé sont généralement couverts par le système public de santé et de soins de longue durée, dont les taux de cotisation sont indépendants du risque de santé du cotisant et proportionnels au salaire (jusqu’à un certain plafond). Les personnes dont le salaire est supérieur à 56 250 EUR par an peuvent opter pour une assurance privée. Le fait que les personnes à revenu élevé et à faible risque de morbidité puissent quitter le système public alourdit le coût du partage des risques entre les personnes qui restent dans le système, ce qui entraîne une hausse des cotisations (Étude économique de l’Allemagne par l’OCDE de 2014).

Les prestataires d’assurance-maladie privés ne participent pas à la caisse maladie centrale. Celle-ci a pour objectif de redistribuer les cotisations d’assurance des assureurs publics sur la base de transferts ajustés du risque, ce qui réduit la sélection sur la base du risque. Contrairement aux assureurs publics, les assureurs privés ne font pas entrer le revenu en ligne de compte dans le calcul des primes d’assurance mais se réfèrent au risque de santé individuel. Les assureurs-maladie privés entrent en concurrence sur la base de la sélection des risques plutôt que sur celle de l’efficience (OECD Economic Survey for Germany 2014). La suppression des incitations qu’ont les assureurs à exercer une concurrence fondée sur le risque améliorerait l’équité et l’efficience, comme l’indiquait l’Étude économique de l’Allemagne par l’OCDE de 2014. L’Allemagne devrait envisager d’imposer à tous les prestataires d’assurance, publics et privés, d’offrir une couverture santé obligatoire à tous les individus aux mêmes conditions, comme le font déjà les compagnies d’assurance publiques, et exiger la participation à la caisse maladie centrale.

Améliorer les compétences dans le contexte du changement démographique

Sous l’effet du vieillissement démographique, l’acquisition continue de nouvelles compétences par les travailleurs de tous âges revêt un caractère de nécessité accru, qui exige la mise en place de mesures encourageant la formation tout au long de la vie. Le déclin de la taille des cohortes de jeunes qui entrent sur le marché du travail a réduit l’offre de nouvelles compétences alors que la durée d’activité professionnelle s’allonge. Parallèlement, le changement technologique, y compris les progrès rapides des capacités de calcul et des TIC, frappe certaines compétences d’obsolescence tout en stimulant la demande pour les compétences qui complètent les nouvelles technologies (Autor et al., 2003). Le vieillissement démographique peut donc entraîner une pénurie de compétences, qui pourrait restreindre les possibilités de l’Allemagne d’exploiter les nouvelles technologies et, par voie de conséquence, brider la croissance de sa productivité. Les pénuries de compétences peuvent aussi exacerber les inégalités de revenus étant donné que les changements technologiques qui favorisent la main-d’œuvre qualifiée sont un déterminant majeur de la polarisation du revenu des ménages (Brynjolfsson and McAfee, 2011). Des mesures sont nécessaires pour offrir aux travailleurs davantage de possibilités de mettre à niveau leurs compétences tout au long de leur carrière.

Le diplôme le plus élevé de 57 % des 25-64 ans est un diplôme du deuxième cycle de l’enseignement professionnel secondaire, et le système d’enseignement et de formation professionnels (EFP) allemand est pour beaucoup dans le niveau élevé d’employabilité des jeunes travailleurs et leur facilité d’intégration sur le marché du travail. Néanmoins, les taux d’emploi des diplômés de l’EFP secondaire de deuxième cycle et supérieur diminuent plus fortement avec l’âge, après le pic de la fin de la trentaine et du début de la quarantaine, que ce n’est le cas pour les diplômés de l’enseignement supérieur universitaire (tableau 2.2). De même, la rémunération des diplômés de l’EFP progresse beaucoup moins vite à mesure qu’ils avancent en âge que la rémunération des diplômés de l’enseignement supérieur universitaire (tableau 2.3). Par ailleurs, l’Étude économique de l’Allemagne par l’OCDE de 2014 a relevé que le risque de chômage de longue durée était relativement élevé parmi les diplômés de l’EFP âgés (OECD, 2014a). Ces observations laissent penser que les diplômés de l’EFP sont exposés à un risque d’obsolescence de leurs compétences plus élevé à mesure qu’ils vieillissent. Ce risque peut limiter leurs perspectives de rémunération et d’emploi sur le cycle de vie et les amener à se retirer relativement tôt du marché du travail (Hanushek et al., 2011). La spécialisation poussée des compétences et le contenu généraliste restreint des cursus de l’EFP sont des facteurs qui peuvent limiter la capacité des travailleurs à acquérir de nouvelles compétences ou à changer de profession dans la suite de leur carrière (OECD Economic Survey for Germany 2010).

Tableau 2.2. Taux d’emploi selon le niveau d’études atteint et la tranche d’âge, 2013
Tranche d’âge | < 2e cycle du secondaire | 2e cycle du secondaire | Dont : Enseignement professionnel | Enseignement professionnel supérieur | Enseignement universitaire supérieur
25-34 ans | 55.4 | 80.2 | 85.2 | 90.9 | 86.9
35-44 ans | 64.7 | 86.2 | 86.9 | 93.5 | 90.7
45-54 ans | 65.7 | 84.6 | 84.8 | 92.6 | 92.6
55-64 ans | 45.8 | 61.3 | 61.3 | 74.6 | 78.7
Source : Base de données NEAC (Classification nationale des niveaux de formation).

Tableau 2.3. Rémunération relative des adultes exerçant un emploi selon le niveau d’études et la tranche d’âge, 2012
2e cycle du secondaire, 25-34 ans = 100
Tranche d’âge | < 2e cycle du secondaire | 2e cycle du secondaire1 | Enseignement professionnel supérieur | Enseignement universitaire supérieur
25-34 ans | 84 | 100 | 145 | 149
35-44 ans | 97 | 121 | 169 | 225
45-54 ans | 115 | 131 | 194 | 240
55-64 ans | 105 | 121 | 171 | 274
1. Principalement l’enseignement professionnel.
Source :  OCDE (2014) Regards sur l’éducation 2014, Éditions OCDE, à paraître.

Les compétences cognitives telles que la numératie sont essentielles pour le développement des compétences et, associées aux compétences en matière de TIC, renforcent les aptitudes des travailleurs à occuper de nouveaux emplois ou exercer de nouvelles professions dans l’économie numérique. Les compétences en numératie des jeunes de l’EFP secondaire de deuxième cycle en Allemagne sont beaucoup plus faibles que le niveau moyen dans l’EFP pour l’ensemble de la zone OCDE. Et seulement 13 % des diplômés de l’EFP secondaire de deuxième cycle poursuivent dans l’enseignement post-secondaire (OECD, 2015l). En outre, alors que les jeunes en Allemagne reçoivent une formation relativement solide dans le domaine des TIC, ils ont moins d’occasions d’appliquer leurs compétences cognitives et relatives aux TIC dans le milieu professionnel que n’en ont les travailleurs d’âge très actif (the Survey of Adult Skills, 2012). Cela peut limiter leurs chances de développer ces compétences, qui conditionneront leur employabilité dans la suite de leur carrière.

La formation continue aura probablement un rôle déterminant à jouer pour maintenir l’employabilité des diplômés de l’EFP tout au long de leur vie professionnelle. La participation à la formation continue a augmenté parmi les travailleurs diplômés de l’EFP secondaire de deuxième cycle, passant de 38 % en 2010 à 47 % en 2014 (BMBF, 2014). Cependant, en comparaison des diplômés de l’université, ils participent relativement peu aux formations continues organisées sous la forme de formations en milieu professionnel ou de formations informelles non structurées (Behringer and Schönfeld, 2014). Comme l’indiquaient les précédentes Études économiques, réduire la diversité des qualifications délivrées par l’EFP serait un moyen d’améliorer la flexibilité des futurs diplômés de l’EFP. Les contenus éducatifs généraux devraient se voir accorder une importance accrue dans les examens de l’EFP. Des mesures pourraient également être prises pour permettre aux travailleurs d’améliorer leurs compétences générales (en mathématiques, allemand, langues étrangères et informatique) dans le cadre de la formation continue. Pour encourager la formation continue, les autorités publiques pourraient mettre en place des incitations fiscales (Brenke and Zimmermann, 2005) et devraient favoriser l’amélioration de la qualité des programmes. Par exemple, l’Espagne a récemment ouvert le marché des programmes de formation à financement public à la concurrence, tout en renforçant le contrôle de la qualité.

Sous l’effet des arrivées massives de réfugiés, l’immigration a atteint des niveaux historiquement élevés

Au cours des 25 dernières années, l’Allemagne a absorbé des flux d’immigration substantiels depuis l’Union européenne ainsi que d’autres régions. En 2014, 20 % environ de sa population étaient issus de l’immigration (BMI, 2016). Le pays a intensifié ses efforts pour attirer des migrants qualifiés, par exemple en octroyant des visas spéciaux aux travailleurs hautement qualifiés et aux travailleurs dotés de qualifications en situation de pénurie. Il a également adopté un certain nombre de mesures pour améliorer l’intégration des immigrés sur le marché du travail. Les migrants qui ont grandi en Allemagne peuvent prétendre à la double nationalité et des mesures ont été adoptées pour améliorer la reconnaissance des diplômes étrangers. Les résultats scolaires et les résultats sur le marché du travail des immigrés ont progressé. Les taux de chômage des immigrés ont diminué à la fois en termes absolus et par rapport aux Allemands autochtones (graphique 2.12). Les résultats obtenus dans l’enseignement obligatoire (résultats PISA) se sont également améliorés (graphique 2.13). Néanmoins, les écarts entre allochtones et autochtones sur le plan du chômage et de l’éducation restent plus marqués que dans les pays de l’OCDE les plus performants, ce qui montre que des progrès sont encore possibles en matière d’intégration (OECD/European Union, 2015 ; OECD, 2013a).

Graphique 2.12. Le taux de chômage diminue, surtout parmi les immigrés

En pourcentage de la population active (15-64 ans)

Source :  OCDE (2015), Les indicateurs de l’intégration des immigrés 2015 : Trouver ses marques.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345417

Graphique 2.13. Il existe un écart important entre les jeunes issus de l’immigration et les jeunes autochtones en termes de résultats scolaires

Écart de score en mathématiques avant contrôle du niveau socioéconomique

Source :  OCDE (2013), Résultats du PISA 2012 : L’équité au service de l’excellence (Volume II) : Offrir à chaque élève la possibilité de réussir.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345425

L’immigration s’est accélérée depuis peu, l’afflux de demandeurs d’asile pour raisons humanitaires y ayant fortement contribué au cours de la période la plus récente (graphique 2.14). La majorité des migrants pour raisons humanitaires viennent du Moyen-Orient, des Balkans de l’Ouest et d’Afrique de l’Est (BAMF 2015). Le nombre de demandes d’asile a atteint 440 000 en 2015. Toutefois, compte tenu de l’ampleur des afflux de réfugiés et de la limitation des capacités administratives, il s’écoule souvent un délai considérable entre l’arrivée et le dépôt de la demande d’asile. Le nombre total de migrants venus en Allemagne pour raisons humanitaires et demandant l’asile se situait probablement autour du million en 2015 (1.2 % de la population ; BAMF, 2016).

Graphique 2.14. Le nombre d’immigrés et de demandeurs d’asile enregistrés augmente

Source :  Office fédéral de la statistique et Office fédéral pour l’immigration et les réfugiés.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933345403

En 2014, plus de la moitié des demandeurs d’asile étaient âgés de 25 ans ou moins. Soixante-sept pour cent étaient des hommes (BAMF, 2014). Le niveau d’études de la plupart des réfugiés semble être bas, même si les informations sur la structure des qualifications des réfugiés sont pour l’instant très limitées (Hinte et al., 2015 ; IAB, 2015 ; SVR, 2015).

Les sections qui suivent examinent les données disponibles quant à l’impact économique de l’immigration et les politiques qui peuvent contribuer à améliorer les résultats des immigrés sur le marché du travail – à la fois à court terme, pour assurer des progrès rapides dans l’intégration des nombreux immigrés arrivés dans le pays pour raisons humanitaires, et à moyen et long terme.

Des politiques d’intégration efficaces peuvent avoir des retombées positives importantes sur les immigrés et la population établie

L’impact économique de l’afflux de réfugiés donne lieu à de vifs débats mais il semble y avoir consensus autour de l’idée qu’une intégration réussie accroît les avantages de l’immigration de façon significative (OECD, 2015h ; SVR, 2015 ; Gemeinschaftsdiagnose, 2015 ; Fratzscher und Juncker, 2015 ; Bonin, 2015). Les recherches montrent que les flux d’immigration ont un effet négatif à court terme nul ou faible sur la situation de la population autochtone au regard marché du travail, même si les personnes peu qualifiées sont plus menacées. En fait, les migrants ont tendance à améliorer la productivité et les salaires des travailleurs qualifiés (Glitz, 2012 ; IAB, 2015 ; Jean and Jimenez, 2007 ; Okkerse, 2008). Une étude récente montre que l’arrivée de réfugiés peu qualifiés au Danemark a favorisé l’amélioration des compétences des travailleurs danois peu qualifiés, de sorte que les effets négatifs sur les salaires et l’emploi ont été évités (Foged and Peri, forthcoming).

Il faut offrir des possibilités de perfectionnement suffisantes aux travailleurs autochtones vulnérables, notamment les travailleurs non qualifiés et les chômeurs de longue durée, ainsi qu’aux immigrés. Cela nécessite d’intensifier les politiques actives du marché du travail et de les combiner à des incitations à l’acquisition de qualifications, comme le notait l’Étude économique de 2014. L’État fédéral a augmenté le budget consacré aux politiques actives du marché du travail en 2016 de 3.8 % selon les statistiques de l’OCDE. Eu égard au grand nombre de réfugiés arrivés récemment dans le pays, cette hausse paraît à peine suffisante pour assurer un soutien adéquat aux chômeurs de longue durée et aux nombreux réfugiés récents. Il faut prévoir des financements publics suffisants pour améliorer l’employabilité des groupes actuellement désavantagés se trouvant en marge du marché du travail, ainsi que des réfugiés qui auront réussi à obtenir l’asile.

De nombreux réfugiés ne possèdent aucun document attestant de leurs qualifications, raison pour laquelle leurs compétences doivent être rapidement – mais néanmoins précisément – évaluées. Dans certaines professions, ces évaluations, confiées à des praticiens, ont déjà commencé. En l’absence de reconnaissance sous forme de diplôme ou d’autorisation d’exercer l’emploi pour lequel ils sont qualifiés, les immigrés doivent pouvoir suivre une formation abordable pour acquérir les compétences qui leur font défaut, de préférence en milieu professionnel (OECD, 2014c). Et pour éviter qu’ils ne décrochent prématurément des programmes de qualification, ils doivent être sensibilisés à l’intérêt d’acquérir des qualifications supplémentaires (OECD, 2016). Les immigrés qui ont obtenu des qualifications dans leur pays d’origine doivent pouvoir les faire reconnaître en Allemagne. La loi de 2012 sur la reconnaissance a institué une procédure de reconnaissance normalisée des qualifications professionnelles, mais les réglementations diffèrent selon les Länder. De plus, la procédure de reconnaissance coûte cher pour les demandeurs (Bundesministerium für Bildung und Forschung, 2015). Enfin, les immigrés sont sans doute peu au fait de l’intérêt d’avoir des compétences certifiées. Pour certains migrants qui possèdent une qualification inférieure dans une profession non réglementée (par rapport à des médecins par exemple), le gain financier immédiat procuré par la certification sera certainement plus faible, mais la certification pourra leur ouvrir des portes vers la formation continue. Par conséquent, ces migrants en particulier ont besoin de subsides pour faire reconnaître leurs qualifications et, le cas échéant, suivre une formation complémentaire si leur qualification n’est reconnue que partiellement. L’Agence pour l’emploi peut financer la procédure de reconnaissance pour les réfugiés à certaines conditions. Des mesures de formation sont offertes par exemple par le biais du réseau national « Integration durch Qualifizierung » (IQ, l’intégration par la qualification). Il existe également des programmes d’aide financière régionaux. Néanmoins, il faut s’assurer que la couverture des financements soit suffisamment étendue.

De multiples mesures et initiatives visant à faciliter l’intégration des demandeurs d’asile et des réfugiés ont été mises en place par divers acteurs publics et privés. Il n’existe aucun répertoire des programmes et mesures existants. Il serait judicieux de réunir et publier sur Internet des informations transparentes sur ces mesures pour aider les migrants à tirer le meilleur parti des aides proposées en fonction de leurs besoins spécifiques. Ces informations pourraient également servir à évaluer la couverture, à identifier les meilleures pratiques et à étalonner les performances.

Les demandeurs d’asile qui arrivent dans le pays sont répartis entre les Länder selon une formule qui prend en compte la population et les niveaux de revenu. Chaque Land répartit les demandeurs d’asile entre les communes à sa convenance. Étant très nombreux, les réfugiés ont souvent été installés en fonction des logements disponibles. Cependant, des données provenant de Suède et du Danemark montrent que lorsque les réfugiés sont installés là où la situation du marché du travail est la plus favorable, cela améliore les taux d’emploi et les salaires (OECD, 2016). De plus, il pourrait être judicieux de diriger les demandeurs d’asile possédant certaines compétences spécifiques vers les régions où la demande pour ces compétences est plus élevée (OECD, 2015b).

L’Allemagne a modifié de nombreuses réglementations récemment pour améliorer l’accès des demandeurs d’asile au marché du travail. La durée de la procédure d’asile entre le dépôt de la demande officielle et la décision concernant cette demande est courte au regard des délais observés dans la zone OCDE, et le gouvernement veut réduire encore davantage la durée moyenne de la procédure, qui est actuellement de cinq mois. Cependant, compte tenu du nombre élevé de demandeurs d’asile, il s’écoule un certain temps entre la première inscription à l’arrivée dans le pays et le dépôt de la demande officielle d’asile. Les demandeurs d’asile peuvent entrer sur le marché du travail trois mois après avoir déposé officiellement leur demande. Ceux d’entre eux qui sont très qualifiés ou qui possèdent des qualifications en situation de pénurie peuvent alors postuler à des offres d’emploi sans autre condition. Les demandeurs d’asile qui suivent une formation professionnelle n’ont pas besoin d’obtenir l’approbation de l’Agence fédérale pour l’emploi. Tous les autres demandeurs d’asile peuvent faire une demande d’entrée sur le marché du travail, mais ils ne peuvent être embauchés que s’il n’y a aucun travailleur autochtone disponible pour pourvoir le poste et si les conditions d’emploi sont équivalentes à celles qui s’appliquent aux autochtones. Tous les demandeurs d’asile peuvent être embauchés sans restrictions 15 mois après avoir déposé leur demande d’asile. Entre janvier et juillet 2015, 30 % des demandes d’entrée sur le marché du travail ont été refusées, principalement parce que les travailleurs autochtones étaient prioritaires (Deutscher Bundestag, 2015b). Les demandeurs d’asile hautement qualifiés peuvent travailler pour une agence de travail temporaire après un délai de trois mois, tandis que les autres catégories doivent attendre 15 mois. Rester longtemps sans emploi peut avoir un effet stigmatisant sur les travailleurs et, à terme, conduire à une situation de chômage et de surqualification persistante (OECD, 2014c). La probabilité d’être affecté par ces stigmates est beaucoup plus élevée parmi les immigrés que parmi les autochtones (Immervoll et al., 2015 ; König, 2013). Pour réduire l’effet stigmatisant de l’inactivité, il faudrait que les demandeurs d’asile ayant une probabilité élevée de rester dans le pays aient accès au marché du travail plus rapidement (OECD, 2016). L’opposabilité de la situation de l’emploi pourrait être abandonnée pour cette catégorie de demandeurs d’asile, de manière à ce qu’ils puissent eux aussi prendre un travail temporaire après un délai de trois mois. En parallèle, des précautions seront nécessaires pour éviter que les chômeurs de longue durée actuels ne soient pénalisés.

Réduire les obstacles à l’entrée

Les réglementations qui permettent le libre accès aux marchés de produits et du travail peuvent améliorer l’intégration (Jean et al., 2007). En Allemagne, la part des immigrés dans l’emploi public est très réduite. L’augmentation de cette part contribuerait à améliorer la visibilité des immigrés dans la vie quotidienne et fournirait un exemple à suivre au secteur privé, dont l’expérience des pays de l’OCDE montre qu’il contribue à l’amélioration de l’intégration à moyen et long terme (OECD, 2014c). Les données montrent que les politiques volontaristes en matière d’égalité devant l’emploi – par exemple l’établissement de cibles d’emploi, les plans de recrutement promouvant la diversité ou encore la ségrégation positive – améliorent les taux d’emploi, y compris pour les migrants issus de pays à revenu faible (OECD, 2011a ; 2014c). Ces actions contribuent également à améliorer la prise en compte des besoins des immigrés dans les processus décisionnels des administrations publiques (OECD, 2015d). Pour ces raisons, il pourrait être utile de modifier la législation relative à la fonction publique afin d’assouplir les restrictions à l’entrée de non-Européens.

Les étrangers sont plus susceptibles de créer une nouvelle entreprise que les membres de la population établie. Quarante pour cent des nouvelles entreprises sont établies par des étrangers. Des mesures facilitant la création d’entreprise seraient également utiles. Il existe encore un certain nombre de réglementations restrictives, notamment dans certains métiers et professions de services, qui peuvent faire frein à l’emploi indépendant (chapitre 1). Les procédures longues et complexes sont particulièrement handicapantes pour les immigrés, qui sont moins au fait des rouages de la bureaucratie allemande (OECD, 2014d).

Améliorer l’intégration par le biais de l’éducation

L’accès aux cours de langue et d’intégration a récemment été facilité pour les demandeurs d’asile ayant une probabilité élevée d’obtenir le statut de réfugié. Toutefois, 25 % des migrants qui étaient admissibles à suivre un cours d’intégration avant les améliorations récentes n’y ont pas participé, en partie pour des raisons financières (Deutscher Bundestag, 2015a). Les cours de langue devraient être offerts à tous et le plus tôt possible (OECD, 2014c). Les frais de participation devraient être supprimés. Si les personnes qui sont susceptibles de rester en Allemagne étaient évaluées rapidement, les prestataires de services publics et privés et les réfugiés eux-mêmes seraient plus incités à investir dans l’éducation (OECD, 2016).

Les enfants d’immigrés âgés de moins de trois ans sont moins de deux fois moins susceptibles de fréquenter une structure professionnelle d’accueil des tout-petits que les enfants des familles autochtones (Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, 2014). Or, les jeunes enfants issus de l’immigration tirent un avantage particulier de la fréquentation de ces structures, qui peuvent leur éviter de développer des lacunes sur les plans des compétences cognitives, linguistiques et sociales. Faute d’accès à ces services, de telles lacunes risquent d’apparaître en raison de l’aide limitée que les parents immigrés peuvent apporter leurs enfants (Schneeweis, 2011 ; OECD, 2015e). Par conséquent, les services d’accueil des jeunes enfants doivent inclure des composantes éducatives, y compris des cours de langue, à un stade le plus précoce possible. Les réfugiés n’ayant pas toujours conscience des avantages de l’éducation préscolaire et étant moins susceptibles d’exercer un emploi, il convient de leur fournir une aide pour les sensibiliser à l’importance de ces structures et les inciter à y envoyer leurs enfants (Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, 2014 ; OECD, 2015e ; OECD, 2014c). L’expérience du Royaume-Uni montre par exemple que ce type de mesure encourage aussi les parents à prendre des cours de langue, à suivre des formations ou à entrer sur le marché du travail.

Certains réfugiés ont l’intention de faire venir leur famille en Allemagne au titre du regroupement familial. Les données montrent qu’une arrivée plus tardive dans le pays d’accueil est associée à des lacunes éducatives plus marquées, en particulier sur le plan des compétences en lecture, et à une probabilité plus élevée de quitter l’école prématurément. La pénalité associée à l’arrivée tardive semble augmenter avec la distance qui sépare le pays d’origine et le pays d’accueil sur le plan de la langue et du développement économique (Heath and KilpiJakonen, 2012 ; Corak, 2011 ; OECD, 2013c). Étant donné que les jeunes enfants d’immigrés tirent avantage d’un démarrage rapide (OECD, 2015e), le regroupement familial intervenir rapidement et les familles ayant de jeunes enfants devraient être prioritaires (OECD, 2014c ; OECD, 2016).

Des efforts sont nécessaires pour améliorer les perspectives éducatives de l’ensemble des enfants issus de milieux socioéconomiques difficiles. L’orientation précoce a des effets négatifs sur la mobilité au sein du système éducatif et désavantage particulièrement les élèves socioéconomiquement défavorisés, y compris ceux issus de l’immigration (Schleicher, 2014 ; OECD, 2015e). Pour les jeunes immigrés qui viennent d’arriver dans le pays, la restriction de la mobilité due à une orientation précoce peut être encore plus préjudiciable, dans la mesure où l’évaluation initiale des compétences n’est pas toujours correctement effectuée en raison de compétences linguistiques déficientes (OECD, 2015e ; OECD, 2014a). Il est important que les élèves suivent les cours du programme standard dès que possible après leur arrivée au lieu d’être placés dans des classes distinctes, dans la mesure où il est établi que cette approche améliore les résultats scolaires. Pour cette raison, tous les enseignants devraient être formés pour pouvoir satisfaire les besoins éducatifs particuliers des enfants d’immigrés (OECD, 2015e) et un soutien adéquat devrait être alloué aux activités de conseil individualisé. Pour les réfugiés adolescents et les jeunes adultes, l’organisation de cours de langue pendant les vacances scolaires apparaît comme la méthode la plus efficace (OECD, 2015e). Les écoles et les municipalités devraient travailler en étroite collaboration avec les parents et aider ces derniers apporter un soutien adéquat à leurs enfants (Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, 2014 ; OECD, 2015e ; Schleicher 2014).

Les personnes âgées de 25 à 64 ans nées à l’étranger participent beaucoup moins aux programmes d’éducation et de formation que la population autochtone (OECD/European Union, 2015). Les adultes issus de milieux socioéconomiques défavorisés devraient être encouragés à suivre une formation continue. Il faut continuer d’améliorer l’information sur les formations existantes et assurer le suivi des programmes d’aide financière (OECD, 2014a). Les besoins particuliers des immigrés doivent être pris en considération, ce qui suppose par exemple de leur laisser davantage de temps pour répondre aux questions en raison de leurs difficultés linguistiques (Bethscheider, 2008).

Recommandations pour améliorer le bien-être d’une société allemande vieillissante

Réformer le système public de retraite pour allonger la durée d’activité professionnelle

Indexer l’âge d’ouverture des droits à la retraite sur l’espérance de vie.

Augmenter la surcote pour bénéficier plus tard dans la vie de la pension de vieillesse et ne pas réduire les pensions pour les retraités qui travaillent. Permettre aux retraités qui travaillent d’accumuler des droits à prestations au titre des cotisations sociales que paient les employeurs pour leur compte.

Renforcer l’assurance-invalidité, par exemple en faisant en sorte que les demandes légitimes de prestations d’assurance-invalidité privées soient plus facilement satisfaites.

Supprimer les obstacles à la transférabilité des pensions de la fonction publique.

Améliorer le système de retraite privé

Inscrire tous les individus à un régime de retraite professionnelle par défaut, en leur laissant la possibilité de se retirer.

Renforcer la surveillance des engagements de pension directs des employeurs. Lier les contributions au mécanisme de partage des risques aux indicateurs de risque.

Réduire les coûts d’exploitation des plans de retraite individuels subventionnés en améliorant la comparabilité entre les prestataires.

Améliorer les résultats en termes de santé et d’éducation des personnes qui arrivent à un âge avancé

Promouvoir la santé au travail en améliorant le suivi et la collaboration entre les autorités et les employeurs.

Renforcer l’application des réglementations sur la sécurité au travail pour les travailleurs titulaires de contrats non standard.

Renforcer le principe du bonus-malus pour les cotisations des employeurs à l’assurance-invalidité et l’assurance contre les accidents du travail.

Encourager les modes de vie sains en augmentant les taxes sur les boissons alcoolisées et le tabac et en révisant la réglementation.

Élargir la base de contribution au financement des soins de santé et des soins de longue durée en y incluant non pas uniquement le revenu salarial mais le revenu total du ménage.

Améliorer la formation tout au long de la vie

Renforcer les possibilités de formation tout au long de la vie, notamment pour que les diplômés de l’EFP acquièrent des compétences générales.

Améliorer l’intégration des immigrés

Améliorer la formation et la reconnaissance des compétences des immigrés.

Assouplir le critère d’opposabilité de la situation de l’emploi pour les demandeurs d’asile ayant une probabilité élevée de rester dans le pays et les faire participer aux programmes actifs du marché du travail. Assouplir les restrictions qui limitent la possibilité pour ces personnes d’être employées par des agences de travail temporaire.

Décider rapidement qui sera autorisé à rester sur le territoire et réunir les familles rapidement, en particulier celles qui ont de jeunes enfants.

Dresser l’inventaire de toutes les mesures d’intégration existantes et évaluer leur efficacité.

Améliorer l’accès des immigrés aux emplois du secteur public.

Intégrer les enfants d’immigrés dans les classes du programme standard, tout en leur fournissant une aide spécifique en langue.

Proposer des aides financières et des conseils aux parents pour encourager les réfugiés à inscrire leurs enfants dans les structures d’accueil et d’éducation des tout-petits.

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Note

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

Cet ouvrage est publié sur OECD iLibrary, la bibliothèque en ligne de l’OCDE, qui regroupe tous les livres, périodiques et bases de données statistiques de l’Organisation.

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ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES

L’OCDE est un forum unique en son genre où les gouvernements oeuvrent ensemble pour relever les défis économiques, sociaux et environnementaux que pose la mondialisation. L’OCDE est aussi à l’avant-garde des efforts entrepris pour comprendre les évolutions du monde actuel et les préoccupations qu’elles font naître. Elle aide les gouvernements à faire face à des situations nouvelles en examinant des thèmes tels que le gouvernement d’entreprise, l’économie de l’information et les défis posés par le vieillissement de la population. L’Organisation offre aux gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs expériences en matière de politiques, de chercher des réponses à des problèmes communs, d’identifier les bonnes pratiques et de travailler à la coordination des politiques nationales et internationales.

Les pays membres de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Canada, le Chili, la Corée, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, les États-Unis, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Islande, Israël, l’Italie, le Japon, la Lettonie, le Luxembourg, le Mexique, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République slovaque, la République tchèque, le Royaume-Uni, la Slovénie, la Suède, la Suisse et la Turquie. La Commission européenne participe aux travaux de l’OCDE.

Les Éditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l’Organisation. Ces derniers comprennent les résultats de l’activité de collecte de statistiques, les travaux de recherche menés sur des questions économiques, sociales et environnementales, ainsi que les conventions, les principes directeurs et les modèles développés par les pays membres.

ÉDITIONS OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16