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Études économiques de l'OCDE : Zone Euro 2014

Merci de citer cet ouvrage comme suit :
OCDE (2014), Études économiques de l'OCDE : Zone Euro 2014, Éditions OCDE, http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-euz-2014-fr.

Mentions légales et droits

ISBN : 978-92-64-21955-7 (epub) - 978-92-64-20719-6 (imprimé) - 978-92-64-20720-2 (pdf)

DOI : http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-euz-2014-fr

Série : Études économiques de l'OCDE

ISSN : 0304-3363 (imprimé) - 1684-3428 (en ligne)

Études économiques de l'OCDE : Zone Euro

ISSN : 1995-3755 (imprimé) - 1999-0812 (en ligne)

Ce document et toute carte qu'il peut comprendre sont sans préjudice du statut de tout territoire, de la souveraineté s’exerçant sur ce dernier, du tracé des frontières et limites internationales, et du nom de tout territoire, ville ou région. 

Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international. 

Cette Étude est publiée sous la responsabilité du Comité d’examen des situations économiques et des problèmes de développement (Comité EDR), qui est chargé de l’examen de la situation des pays membres.

La situation économique et les politiques de la zone euro ont été évalués par le Comité le 19 février 2014. Le projet de rapport a ensuite été révisé à la lumière de la discussion et finalement approuvé par le Comité plénier le 21 mars 2014.

Le projet de rapport du Secrétariat a été établi pour le Comité par Eckhard Wurzel et Jean-Marc Fournier sous la direction de Piritta Sorsa. Isabelle Duong, Annamaria Tuske, Valery Dugain, Tomasz Berg et Satoshi Serizawa ont apporté une aide à la recherche. Anthony Bolton et Deirdre Claassen ont apporté une aide au travail administratif.

L’Étude précédente de la zone euro a été publiée en mars 2012.

Crédits photo : Couverture © Greg Dale/Getty Images

Les corrigenda des publications de l’OCDE sont disponibles sur : www.oecd.org/about/publishing/corrigenda.htm.

© OCDE 2014

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Statistiques de base de la zone euroa, 2012
(Les chiffres entre parenthèses indiquent la moyenne de l’OCDE)b
LE PAYS, LA POPULATION ET LE CYCLE ÉLECTORAL
Population (en millions) | 331.8 |  | Densité de la population par km2 | 127.0 | (34.6)
Moins de 15 ans (%) | 15.4 | (18.4) | Espérance de vie (années, 2011) | 81.0 | (79.6)
Plus de 65 ans (%) | 18.7 | (15.3) | Hommes | 78.0 | (76.7)
Née à l’étranger (%, 2011) | 11.4 |  | Femmes | 83.7 | (82.4)
Croissance moyenne des 5 dernières années (%) | 0.3 | (0.7) | Dernière élection générale | 127.0 | (34.6)
L’ÉCONOMIE
Produit intérieur brut (PIB) |  |  | Part dans la valeur ajoutée (%) |  |
En prix courants (milliards USD) | 12 184.7 |  | Secteur primaire | 1.7 | (2.5)
En prix courants (milliards EUR) | 9 483.7 |  | Industrie y compris construction | 25.0 | (27.3)
Croissance réelle moyenne des 5 dernières années (%) | -0.3 | (0.6) | Services | 73.3 | (69.8)
Par habitant, PPA (milliers USD) | 28.8 | (37.0) |  |  |

LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

En pourcentage du PIB

Dépensesc | 49.9 | (43.0) | Dette financière brute | 90.6 |
Recettesc | 46.3 | (36.9) |  |  |
LE COMPTE DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
Taux de change (EUR par USD) | 0.778 |  | Principales exportations (% du total des exportations de marchandises) |  |
Taux de change PPA (USA = 1) | 0.989 |  | Machines et matériel de transport | 41.1 |
En pourcentage du PIB |  |  | Autres articles manufacturés | 23.7 |
Exportations de biens et services | 45.8 | (53.8) | Produits chimiques et produits connexes, n.d.a. | 16.5 |
Importations de biens et services | 43.2 | (50.4) | Principales importations (% du total des importations de marchandises) |  |
Solde de la balance courante | 1.3 | (-0.5) | Machines et matériel de transport | 27.9 |
Position d’investissements internationaux nette | -13.3 |  | Combustibles minéraux, lubrifiants et produits connexes | 26.5 |
|  |  | Autres articles manufacturés | 22.6 |
LE MARCHÉ DU TRAVAIL, LES QUALIFICATIONS ET L’INNOVATION
Taux d’emploi (%) des 15-64 ans | 63.8 | (65.0) | Taux de chômage (%) | 11.4 | (7.9)
Hommes | 69.5 | (73.1) | Chômage des jeunes (%) | 23.1 | (16.2)
Femmes | 58.2 | (57.0) | Chômage de longue durée (%) | 5.3 | (2.7)
Taux d’activité (%) des 15-64 ans | 72.0 | (70.9) | Niveau d’instruction supérieure des 25-64 ans (%)c | 27.0 | (31.5)
Nombre d’heures annuelles travaillées en moyenned | 1 654 | (1 765) | Dépenses intérieures brutes en R-D (% du PIB) | 2.1 | (2.4)
L’ENVIRONNEMENT
Offre d’énergie primaire par habitant (toe, 2011) | 3.5 | (4.3) | Émissions de CO2 par habitant dues à la combustion d’énergie |  |
Énergies renouvelables (%, 2011) | 10.3 | (8.1) | (tonnes, 2011) | 7.2 | (9.9)
Concentration en particules fines (secteur urbain, PM10, μg/m3, 2010) | 19.4 | (20.1) | Déchets municipaux par habitant (tonnes, 2011)e | 0.5 | (0.5)
LA SOCIÉTÉ
Inégalité de revenus (coefficient de Gini)f | 0.304 | (0.305) | Résultats de l’éducation (score PISA) |  |
Taux de pauvreté relative (%)f | 23.4 | (22.3) | Compréhension de l’écrit | 494 | (496)
Dépenses publiques et privées (% du PIB) |  |  | Mathématiques | 495 | (494)
Soins de santé (2011) | 8.5 | (9.5) | Sciences | 502 | (501)
Pensions (2011) | 13.2 | (8.7) | Part des femmes au Parlement (%, janvier 2014) | 30.2 | (26.5)
Éducation (2010) | 5.7 | (4.0) | Aide officielle nette au développement (% du RNB) | 0.3 | (0.4)
Indicateur du vivre mieux : www.oecdbetterlifeindex.org/fr/
a. Moyenne des 17 pays membres de la zone euro, sauf indication contraire.
b. Lorsque l’agrégat OCDE n’existe pas dans la base de données d’origine, une moyenne simple des dernières données disponibles a été calculée si des données existent pour au moins 29 pays membres.
c. 2011 pour l’OCDE.
d. Moyenne des 15 pays de la zone euro également membres de l’OCDE.
e. 2010 pour l’OCDE.
f. 2009 pour l’OCDE.
Source : Calculs à partir des données extraites des bases de données des organisations suivantes : Eurostat, OCDE, Agence internationale de l’énergie, Banque mondiale, Fonds monétaire international et Union interparlementaire.

Résumé¹

Principales conclusions

Principales recommandations

Principales conclusions

Assurer une reprise soutenue. Les économies de la zone euro, y compris celles qui ont été les plus durement touchées par la crise, semblent voir le bout du tunnel après plusieurs années de croissance faible et inégale. La croissance s’est affermie et des progrès ont été accomplis au niveau de la réduction des déséquilibres des budgets et des comptes courants, ainsi que de l’amélioration de la compétitivité dans de nombreux pays vulnérables. Les réformes structurelles ont bien avancé aussi dans ces pays. Cela étant, l’activité économique demeure inégale et fragile. Les taux de chômage dépassent 10 % dans plusieurs pays, voire plus de 20 % pour les jeunes dans la plupart. Les inégalités se sont creusées. La fragilité des bilans du secteur privé et la vigueur de l’assainissement budgétaire imposé par les dettes souveraines élevées pèsent encore sur la demande. Les effets de la politique monétaire accommodante sont atténués par la fragmentation financière, avec des taux d’inflation ramenés à quelque 1 %. La persistance de taux d’intérêt très bas soutient l’activité économique ; si cette situation perdure pendant une longue période, cela pourrait alimenter la flambée du prix des actifs dans certains pays et retarder l’assainissement des bilans bancaires.

Vers une union bancaire. En Europe, la crise a laissé dans son sillage un gros volume de prêts improductifs, des marchés financiers fragmentés, ainsi qu’un cercle vicieux entre les emprunteurs souverains et les banques. Dans certains pays, un volume considérable de fonds publics a été dépensé pour secourir des banques défaillantes, tandis que les pertes accusées par les créanciers privés étaient moindres, ce qui peut contribuer à une prise de risque excessive et à l’aléa moral. La consolidation de la croissance et la restauration des flux de crédit dépendent de l’assainissement des bilans des banques, sur la base de résultats crédibles des tests de résistance et des valorisations d’actifs, ainsi que de la mise en place résolue d’institutions favorisant une évaluation objective des risques sur les marchés financiers.

Afin d’améliorer le fonctionnement du système de crédit, de briser le lien entre banques et entités souveraines et de réduire les risques systémiques émanant des marchés financiers, l’Europe met actuellement sur pied une union bancaire dotée de mécanismes communs de surveillance et de résolution, et d’une réglementation unique. En mettant en place un mécanisme de supervision unique (MSU), la Banque centrale européenne (BCE) surveillera directement les grandes banques transnationales (et indirectement toutes les autres banques) à compter de l’automne 2014. En 2014, les banques européennes feront l’objet d’une évaluation complète, composée de trois volets complémentaires : une évaluation prudentielle des risques, un examen de la qualité des actifs et un test de résistance. Les progrès accomplis concernant ces trois volets sont importants. Les travaux se rapportant à d’autres composantes de l’union bancaire, notamment au mécanisme de résolution unique, sont encore en cours.

La gouvernance budgétaire se renforce. La majeure partie de l’assainissement budgétaire jugé nécessaire pour ramener les ratios dette/PIB à des niveaux prudents a déjà été accomplie. De ce fait, même si des efforts supplémentaires sont nécessaires, ce facteur pèsera sans doute moins sur la croissance à l’avenir. En vue d’améliorer la crédibilité des objectifs budgétaires, renforcer leur appropriation par les pays et accentuer la surveillance, plusieurs accords ont été mis en œuvre au niveau de l’UE pour renforcer la gouvernance et la coordination budgétaires et économiques. Font partie de ces nouveaux dispositifs de gouvernance la règle de dépenses et d’endettement, des avis ex ante sur les projets budgétaires et l’obligation d’accomplir des progrès importants pour atteindre les objectifs budgétaires à moyen terme (OMT). Cependant, la multiplicité de ces règles complique le nouveau cadre budgétaire, renforçant la nécessité de stimuler le « sentiment d’appropriation » du processus d’assainissement. Par ailleurs, l’estimation en temps réel du solde structurel requis et de la production potentielle est entourée d’une incertitude considérable, invitant à la prudence en matière d’interprétation des estimations relevant de la politique budgétaire.

La mise en œuvre des politiques d’assainissement est favorisée par des conseils budgétaires nationaux et à l’aide de cadres budgétaires à moyen terme – conseils et cadre que la quasi-totalité des pays de la zone euro membres de l’OCDE déclaraient posséder à la mi-2013. Il semble toutefois exister d’amples variations quant au mandat confié aux conseils budgétaires et certains des cadres budgétaires pourraient nécessiter des ajustements une fois qu’une certaine expérience aura été acquise.

Principales recommandations

Assurer une reprise soutenue

Maintenir l’actuelle orientation expansionniste de la politique monétaire pendant une période prolongée, en fonction des perspectives d’évolution des prix à moyen terme.

Vers une union bancaire

Veiller à ce que l’évaluation complète en cours des banques, composée de trois volets complémentaires – à savoir une évaluation prudentielle des risques, un examen de la qualité des actifs et un test de résistance – aboutisse à une évaluation complète cohérente des bilans des banques.

Adopter un mécanisme de résolution unique assorti d’un processus de décision prévisible et rapide qui doit rendre des comptes au pouvoir politique et veiller à ce que ce mécanisme soit opérationnel peu après la mise en place du MSU. L’accord doit assurer l’efficacité de ce mécanisme et sa capacité à prendre rapidement des décisions dans les situations d’urgence.

Procurer, dans tous les pays, une sécurité juridique et une égalité de traitement aux créanciers des banques en cas de renflouement interne afin d’éviter de compliquer les processus de résolution et une incidence potentiellement négative sur les financements bancaires. Veiller à limiter la marge de manœuvre de chaque pays lors de la définition des conditions de résolution.

Pour que les fonds de résolution nationaux soient mis en place en application de la Directive sur le redressement et la résolution bancaires, veiller à ce qu’un dispositif de partage de la charge de financement soit disponible pour les banques exerçant des activités transnationales. Pour le Fonds de résolution unique, mettre en place des dispositifs solides afin d’assurer un financement de résolution transnational tant que les ressources des compartiments nationaux du Fonds de résolution ne sont pas encore intégralement mutualisées. Évoluer au fil du temps vers une mutualisation complète des ressources du Fonds. Préfinancer ce dernier ou combler temporairement les déficits de financement qui peuvent survenir lors de la phase de transition par un soutien budgétaire et récupérer les fonds nécessaires à l’aide des contributions du système bancaire fondées sur les risques.

Compléter le Fonds de résolution par un soutien budgétaire commun sans incidence sur les finances publiques à moyen terme et récupérer ultérieurement auprès du secteur financier tous les financements relais.

Les évolutions susceptibles d’advenir concernant le traitement des obligations d’État, notamment la suppression progressive à long terme de la pondération nulle du risque, devraient être évaluées en accordant une attention particulière à leurs impacts éventuels sur la stabilité des marchés financiers. Toutes les décisions devront être prises de manière coordonnée au niveau international. Diversifier à long terme l’exposition des banques à la dette d’un seul État. Évaluer les mérites des ratios de levier en tant qu’indicateurs venant compléter les ratios pondérés en fonction des risques afin d’apprécier la solidité des bilans bancaires.

Continuer à renforcer la gouvernance budgétaire

Poursuivre l’assainissement budgétaire comme prévu, en respectant les dispositions du Pacte de stabilité et de croissance, et laisser pleinement jouer les stabilisateurs automatiques.

Concevoir l’assainissement budgétaire de manière à favoriser une croissance inclusive ainsi que l’emploi.

Assurer la mise en œuvre effective des règles de l’UE et des dispositions renforcées du Pacte budgétaire européen dans les cadres budgétaires nationaux comprenant notamment un processus budgétaire à moyen terme, le recensement des pressions et risques futurs sur les dépenses et les recettes, un conseil budgétaire indépendant et un mécanisme efficace de correction des écarts par rapport aux objectifs budgétaires.

Note

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

Évaluation et recommandations¹

Favoriser la reprise économique

Renforcer les bilans des banques et mener à bien l’union bancaire

Des défis restent à relever sur le plan budgétaire

Plus de cinq ans après le début de la crise économique et financière mondiale, la croissance commence à s’accélérer dans les économies de la zone euro. Les risques systémiques ont été réduits, les importants déséquilibres externes et internes se sont amoindris et la plupart des pays vulnérables regagnent progressivement en compétitivité grâce à des ajustements salariaux et à d’amples réformes structurelles. Cependant, la perte de confiance, la fragilité des bilans du secteur privé et l’assainissement budgétaire, imposé par le niveau élevé de l’endettement, pèsent sur la demande. Les taux de chômage dépassent 10 % dans plusieurs pays, voire plus du double pour les jeunes dans la plupart. L’inflation est très faible et les risques de déflation se sont accentués. Le soutien que pourrait apporter une politique monétaire accommodante à la demande est affaibli par la fragmentation financière. L’octroi de crédit est limité par la fragilité des bilans bancaires, une forte exposition à la dette souveraine et, dans les pays vulnérables, des taux d’intérêt élevés motivés par le fort degré de risque perçu. Ces facteurs sapent la confiance dans le projet européen (graphique 1).

Graphique 1. EuroBaromètre

Réponses à la question QA11 sur l’image de l’UE¹

1. « En général, l’image que vous avez de l’UE est-elle très positive, assez positive, neutre, assez négative ou très négative ? »

Source : CE (2013), « L’opinion publique dans l’Union européenne », Premiers résultats, EuroBaromètre standard 80, automne, http://ec.europa.eu/public_opinion/index_fr.htm.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012370

Plusieurs défis attendent les pouvoirs publics, qui vont devoir consolider la reprise, favoriser le retour à l’emploi et créer les fondements d’une croissance durable. Si l’assainissement budgétaire requis est, pour l’essentiel, opéré dans la plupart des pays de la zone euro, il faudra maintenir pendant de nombreuses années encore de solides situations budgétaires pour abaisser le niveau de la dette. La priorité devrait être donnée à l’assainissement des bilans du secteur financier et à la recapitalisation des banques, lorsque cela est nécessaire, afin de restaurer la croissance du crédit et de soutenir la demande. Davantage de progrès vers une union bancaire en Europe pourraient atténuer la fragmentation et stimuler la confiance. L’expansion monétaire sera nécessaire pendant un certain temps pour soutenir la demande. Dans le même temps, une priorité plus élevée doit être accordée aux réformes structurelles pour favoriser un ajustement et un rééquilibrage plus homogènes, ainsi que la compétitivité et le potentiel de croissance. La réalisation de ces objectifs pourrait être facilitée par la poursuite du renforcement et de la mise en œuvre d’une gouvernance budgétaire et structurelle à l’échelle de l’UE.

Ces défis sont examinés dans les Études économiques de l’OCDE de 2014 sur la zone euro et sur l’Union européenne selon des perspectives différentes : la première s’intéresse principalement à la réforme du secteur financier et aux politiques budgétaires et monétaires, tandis que la seconde porte sur la surveillance des réformes structurelles au niveau de l’UE.

Favoriser la reprise économique

La zone euro est sortie de la récession au deuxième trimestre 2013, après six trimestres de recul du PIB. La confiance s’est améliorée, notamment grâce au programme d’opérations monétaires sur titres, aux progrès accomplis dans l’assainissement budgétaire, les réformes structurelles et le rééquilibrage extérieur, ainsi qu’aux étapes franchies vers la réforme de la supervision bancaire européenne. Dans les pays vulnérables, les obligations d’État à long terme ont vu leur écart de rendement se réduire par rapport à l’Allemagne, et les taux des contrats d’échange sur risque de défaillance se sont détendus après avoir atteint des niveaux record à l’été 2012 (graphique 2) ; les dépôts bancaires ont cessé de diminuer, et sont même souvent repartis à la hausse (graphique 3). Cependant, des différences assez importantes subsistent, notamment s’agissant du marché de l’emploi dont le redressement est généralement plus lent que la reprise économique : le taux de chômage en Allemagne est plus faible que jamais, à environ 5 %, alors qu’il dépasse 25 % en Espagne et en Grèce. Dans la grande majorité des pays, le chômage des jeunes atteint au moins le double du taux global. Les risques de déflation ou d’une période prolongée de très faible inflation subsistent, dans la mesure où l’important volant de ressources non utilisées dans l’économie exerce de manière persistante des pressions sur l’inflation qui reste nettement inférieure à la définition quantitative de la stabilité des prix de la BCE (l’inflation IPCH se situant juste sous les 2 %).

Graphique 2. Indicateurs des risques bancaires et souverains

1. Taux moyen des contrats d’échange sur risque de défaillance bancaire à cinq ans.

2. Écart entre le taux interbancaire à 3 mois (Euribor pour la zone euro, Libor pour les États-Unis) et le taux des contrats d’échange à un jour.

3. Rendement des obligations souveraines à 10 ans par rapport à celui de l’Allemagne.

Source : Datastream.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012389

Graphique 3. Les dépôts bancaires¹ ont atteint leur point bas

Indice 100 = janvier 2008

1. Dépôts des entreprises non financières et des ménages dans les institutions financières monétaires.

Source : Banque centrale européenne.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012408

Les déséquilibres des comptes courants au sein de la zone euro se sont réduits car, dans certains pays, l’effondrement de la demande intérieure a comprimé les importations et l’amélioration de la compétitivité a stimulé les exportations (graphiques 4 et 5). Si les cycles économique et du logement expliquent à eux seuls environ 2 points de PIB de l’ajustement du compte courant, dans les pays qui accusaient un déficit en 2012 (Ollivaud et Schwellnus, 2013), ces pays ont été soumis à un important ajustement structurel, donnant à penser que leurs balances des paiements courants ne renoueront pas avec leurs niveaux d’avant la crise. L’amélioration des comptes courants dans les pays vulnérables est probablement à l’origine de la baisse des primes de risque de crédit observée depuis le second semestre de 2012, car les besoins de financement extérieur ont diminué. Les coûts unitaires de main-d’œuvre ont fortement diminué dans ces pays, à l’exception notable de l’Italie, mais les prix ont connu un ajustement inférieur à celui des salaires, en partie du fait de la lenteur des réformes sur les marchés des produits, ce qui a limité les effets de la baisse des coûts unitaires de main-d’œuvre sur la compétitivité-prix (graphique 5). Le rééquilibrage a été bien moindre dans les économies affichant d’importants excédents, laissant supposer que les niveaux d’épargne et d’investissement y sont inefficients. Une plus forte contribution de leur demande intérieure à la croissance lisserait l’ajustement global dans la zone euro.

Graphique 4. Soldes de la balance courante

En pourcentage du PIB

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012427

Graphique 5. Évolution de la compétitivité-prix

1. Les séries présentées correspondent aux coûts unitaires de main-d’œuvre de l’ensemble de l’économie par rapport à ceux du reste de la zone euro.

2. Ou dernières données disponibles.

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE et calculs de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012446

Des réformes structurelles, en partie parce qu’elles stimulent la croissance, peuvent pérenniser davantage le processus de rééquilibrage (par exemple OCDE, 2011 ; OCDE, 2012). Les réformes du marché du travail (par exemple les réformes portant sur les dispositifs de détermination des salaires) peuvent contribuer à mieux aligner les salaires sur la productivité. Dans les pays déficitaires, des réformes structurelles axées sur le renforcement de la productivité et de la compétitivité prix et hors prix, ainsi que l’assouplissement des réglementations stimuleraient les exportations. En outre, la suppression des distorsions de l’action publique qui encouragent la consommation accroîtrait l’épargne des ménages. Dans les pays excédentaires, des mesures visant à instaurer des conditions plus propices à l’investissement, parallèlement à la réforme de la réglementation dans les secteurs des services pourraient stimuler la demande intérieure et lisser l’ajustement global dans la zone euro.

La position extérieure globale (PEG) nette des pays vulnérables reste largement négative, et son amélioration nécessitera de nombreuses années d’excédent courant ou une forte évolution des valorisations. Ce rythme de correction, inévitablement lent, pourrait à son tour freiner la baisse des primes de risque souverain, qui semblent positivement corrélées à la PEG nette des pays européens (graphique 6), en particulier pour les pays de la zone euro qui enregistrent un niveau élevé non seulement de dette extérieure, mais aussi de dette publique (Turner et Spinelli, 2013). La conclusion qui semble s’imposer est la nécessité de mener des réformes structurelles pour améliorer la compétitivité et les soldes des paiements courants, et restaurer la viabilité budgétaire.

Graphique 6. Position extérieure nette et écart des risques souverains

T4 2013 ou dernières données disponibles

1. Taux des obligations publiques à 10 ans par rapport à celui de l’Allemagne.

2. En pourcentage du PIB.

Source : FMI, Base de données des Statistiques de la balance des paiements ; OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012465

Selon les projections, la croissance économique devrait s’accélérer en 2014 et 2015, grâce à un retour plus marqué de la confiance, à la réduction de la fragmentation des marchés financiers et à l’allégement de l’assainissement budgétaire (tableau 1). Le rythme de la reprise restera toutefois modéré, car les conditions de crédit restrictives continueront à peser sur l’activité économique pendant un certain temps, surtout dans les pays vulnérables. Le taux de chômage élevé et la faible croissance des revenus brident la consommation et l’investissement privés. Le chômage devrait, selon les projections, se stabiliser en 2014 et ne commencer à diminuer qu’en 2015. L’inflation ne devrait guère varier en 2014, étant donné l’ampleur des ressources inutilisées, et remonter quelque peu en 2015. L’excédent des comptes courants de l’Espagne, de l’Italie et du Portugal devrait continuer à augmenter au cours des deux prochaines années.

Tableau 1. Indicateurs et projections macroéconomiques
Variation annuelle en volume, en pourcentage (prix de 2009), ZE15¹
| 2011 | 2012 | 2013 | Prévisions²
| 2014 | 2015
PIB | 1.6 | -0.6 | -0.4 | 1.0 | 1.6
Consommation privée | 0.3 | -1.4 | -0.6 | 0.6 | 1.2
Consommation des administrations publiques | -0.1 | -0.6 | 0.2 | 0.3 | 0.3
Formation brute de capital fixe | 1.7 | -3.8 | -2.7 | 1.5 | 3.2
Demande intérieure finale | 0.5 | -1.7 | -0.9 | 0.7 | 1.3
Formation de stocks³ | 0.3 | -0.5 | -0.2 | 0.1 | 0.0
Demande intérieure totale | 0.8 | -2.2 | -0.9 | 0.8 | 1.3
Exportations de biens et de services | 6.7 | 2.7 | 1.4 | 3.6 | 4.8
Importations de biens et de services | 4.6 | -0.8 | 0.2 | 3.2 | 4.5
Exportations nettes³ | 0.9 | 1.5 | 0.5 | 0.3 | 0.3
Autres indicateurs (variation en %, sauf mention contraire) |  |  |  |  |
PIB potentiel⁴ | 0.9 | 0.8 | 0.8 | 1.0 | 1.2
Écart de production⁴, 5 | -1.3 | -2.7 | -3.8 | -3.8 | -3.4
Emploi | 0.3 | -0.7 | -0.7 | 0.0 | 0.5
Taux de chômage | 10.1 | 11.2 | 12.1 | 12.1 | 11.8
Déflateur du PIB | 1.2 | 1.3 | 1.4 | 1.0 | 1.1
Indice des prix à la consommation | 2.7 | 2.5 | 1.3 | 1.2 | 1.2
Prix à la consommation sous-jacents | 1.4 | 1.5 | 1.1 | 1.1 | 1.2
Ratio d’épargne des ménages, net⁶ | 7.9 | 7.6 | 7.7 | 7.9 | 7.8
Balance des opérations courantes⁷ | 0.7 | 1.9 | 2.8 | 2.6 | 2.8
Solde financier des administrations publiques⁷ | -4.1 | -3.7 | -2.8 | -2.5 | -1.8
Solde financier primaire sous-jacent des administrations publiques⁵ | -0.9 | 0.4 | 1.3 | 1.9 | 2.4
Dette brute des administrations publiques (Maastricht)⁶ | 88.1 | 92.7 | 95.0 | 95.9 | 95.6
Dette nette des administrations publiques⁷ | 58.8 | 65.7 | 67.9 | 69.4 | 69.4
Taux du marché monétaire à trois mois, en moyenne | 1.4 | 0.6 | 0.2 | 0.1 | 0.3
Rendement des obligations d’État à dix ans, en moyenne | 4.2 | 3.7 | 2.9 | 3.2 | 3.5
Pour mémoire : |  |  |  |  |
Dette publique brute⁷ | 93.9 | 104.1 | 105.9 | 107.1 | 106.8
1. ZE15 désigne les 15 pays de la zone euro qui sont aussi membres de l’OCDE.
2. Les prévisions proviennent des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94.
3. Contributions aux variations du PIB réel.
4. Le PIB potentiel et l’écart de production proviennent des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94.
5. En pourcentage du PIB potentiel.
6. En pourcentage du revenu disponible des ménages.
7. En pourcentage du PIB.
Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94.

Les risques de divergence par rapport à ces projections sont devenus plus équilibrés mais restent orientés à la baisse. En font partie, dans de nombreux pays, les incertitudes sur la scène politique, les tensions sociales et la situation encore difficile des finances publiques, ce qui pourrait enflammer de nouveau les marchés financiers. Les vulnérabilités à cet égard se trouveraient aggravées en présence des facteurs suivants : insuffisance des progrès accomplis dans l’instauration d’institutions et de règles visant au bon fonctionnement des banques européennes ; carences dans l’examen de la qualité des actifs et les tests de résistance à mener en 2014 et, par la suite, absence d’assainissement des bilans des banques ; et progression insuffisante des réformes structurelles dans les pays tant débiteurs que créditeurs. Les risques de déflation pourraient s’intensifier si l’atonie de l’activité persiste. Les risques externes comprennent un ralentissement encore plus marqué dans les économies des marchés émergents et un resserrement de la politique monétaire américaine (dont la perspective a déjà perturbé les marchés en mai 2013). Le risque de divergence à la hausse lié à une reprise plus forte que prévu pourrait se matérialiser si de nouvelles réformes structurelles audacieuses sont mises en œuvre. Une telle évolution pourrait conforter les interactions positives entre la confiance, la croissance économique – l’investissement en particulier – et la capacité d’octroi de prêts du secteur bancaire.

La croissance dans la zone euro demeure faible et non inclusive

Dans une perspective à plus long terme, les résultats de la zone euro en matière de croissance et de productivité ont été décevants, en dépit des avantages que l’on pouvait attendre d’un marché européen unifié. Depuis 2000, la productivité totale de la main-d’œuvre par travailleur a augmenté, de manière tendancielle, de 0.6 % par an, contre 1.2 % en moyenne dans l’ensemble des pays de l’OCDE. Au sein de la zone euro aussi, les différences sont prononcées (graphique 7). Dans les pays à forte productivité, il devient plus difficile de faire émerger de nouvelles sources de productivité. Les pays du sud de l’Europe qui accusaient un retard en 2000 ne l’ont pas rattrapé. La récession a fait régresser les économies de la zone euro. Le taux de chômage structurel a augmenté d’environ 1½ point de pourcentage dans la zone euro entre 2007 et 2013 (graphique 8). Par ailleurs, la croissance n’est pas parvenue à réduire les inégalités de revenus dans la zone euro depuis les années 90. Il s’agit en grande partie d’inégalités au sein des pays mêmes (graphique 9), mais la situation s’est aggravée récemment à cause de la baisse des revenus dans certains pays à faibles revenus (Bonesmo Fredriksen, 2012). Tous ces facteurs ont contribué à un tassement du soutien manifesté par les Européens à l’égard de la zone euro, puisque les avantages qu’ils en perçoivent leur apparaissent moins clairement.

Graphique 7. Croissance faible et inégale de la productivité

Source : OCDE, Base de données sur la productivité.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012484

Graphique 8. Le chômage structurel dans la zone euro est élevé et continue d’augmenter

Taux de chômage non accélérateur de l’inflation

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012503

Graphique 9. Les inégalités augmentent dans certains pays de la zone euro

Coefficient de Gini du revenu disponible des ménages, population totale

1. L’année de référence diffère selon les pays. Le milieu des années 80 désigne 1985 ou l’année la plus proche disponible. La fin des années 2000 renvoie à 2010 ou 2009.

Source : OCDE, Base de données sur la distribution des revenus, via www.oecd.org/social/inequality.htm.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012522

Si les réformes structurelles ne se poursuivent pas, la croissance devrait demeurer modeste à moyen et long terme (tableau 2). Du fait du vieillissement de la population, la croissance de l’emploi, qui était d’environ 1 % par an avant la crise, sera pratiquement nulle. Les flux migratoires et l’augmentation régulière de l’âge effectif du départ à la retraite, sous l’effet de la mise en place de vastes réformes des régimes de retraite dans les différents pays, ne fera probablement guère plus que stabiliser l’emploi au cours des années à venir (OCDE, 2013 a et b). Dans un contexte de faible innovation, la croissance de la productivité du travail pourrait n’être que modérée. Pour atteindre l’objectif de 60 % de dette publique en présence de perspectives de croissance si faibles, les excédents budgétaires devront être maintenus pendant longtemps, ce qui constitue un défi majeur pour l’action des pouvoirs publics.

Tableau 2. Scénario de croissance à long terme pour la zone euro
Taux de croissance moyen, en pourcentage
| 2018-30 | 2031-60
PIB réel | 2.1 | 1.3
PIB réel potentiel | 2.0 | 1.3
Taux d’investissement¹, 2 | 19.7 | 13.7
Efficience du travail | 1.4 | 1.4
Emploi potentiel | 0.2 | -0.2
Taux de chômage non accélérateur d’inflation¹, 3 | 8.7 | 8.2
Besoin de financement des administrations publiques¹, 2 | -0.1 | -0.7
Besoin de financement des administrations publiques corrigé des variations cycliques¹, 2 | -0.1 | -0.7
Dette des administrations publiques¹, 2 | 60.6 | 59.7
Solde courant¹, 2 | -1.5 | 2.0
1. En fin de période.
2. En pourcentage du PIB.
3. En pourcentage de la population active.
Source : OCDE, Base de données à long terme des Perspectives économiques de l’OCDE, no 93.

Les risques de divergences par rapport au scénario de croissance à long terme pourraient être principalement à la baisse. Des perturbations financières restent vraisemblables, tant que les fragilités au sein de la zone euro ne seront pas corrigées de façon permanente. Au fil du temps, la structure des économies européennes sera de plus en plus remise en cause par l’expansion des économies d’Asie et d’autres marchés émergents, ainsi que par les mutations technologiques et les problèmes environnementaux. La flexibilité face à ces changements sera capitale pour relever ces défis ; or, jusqu’à maintenant, l’Europe a été lente à s’attaquer aux rigidités structurelles avec des politiques ambitieuses, que ce soit au niveau national ou au niveau de l’UE (graphique 10). Cette évolution contribuerait en outre à stimuler la compétitivité et à améliorer les soldes structurels des paiements courants.

Graphique 10. Variation de la réactivité aux recommandations d’Objectif croissance dans les pays de l’OCDE entre 2009-10 et 2011-12¹

1. Pour l’OCDE et la zone euro, les données agrégées ne comprennent pas le Chili, l’Estonie, Israël et la Slovénie. Le taux de réactivité aux réformes est un indicateur fondé sur un système de notation dans lequel chaque recommandation formulée dans l’édition précédente d’Objectif croissance se voit attribuer une valeur de 1 si elle débouche sur l’adoption d’une mesure « importante » et une valeur de 0 dans le cas contraire. Le taux de réactivité « corrigé » pondère la réactivité à chacune des priorités en fonction de la difficulté à entreprendre la réforme concernée, mesurée par l’inverse de la réactivité moyenne aux priorités dans ce domaine hors situation de crise dans les pays de l’OCDE ou les BRIICS.

Source : OCDE (2013), Réformes économiques 2013 : Objectif croissance, Éditions OCDE, Paris, graphique 1.2.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012541

La politique monétaire reste très accommodante

La BCE a employé des instruments conventionnels et non conventionnels pour préserver la stabilité des prix à moyen terme et soutenir la demande et le financement interbancaire, compte tenu de l’ampleur des capacités économiques non utilisées, de l’assainissement budgétaire et des déficiences des mécanismes de transmission monétaire. Les taux directeurs se situent à des niveaux historiquement bas, et la BCE a fourni des volumes de liquidité illimités dans le cadre d’appels d’offres à taux fixe, y compris les opérations de refinancement à plus long terme (LTRO) (graphique 11). En conséquence, le bilan de l’Eurosystème a connu une expansion sans précédent par rapport au PIB, comme c’est le cas aux États-Unis et au Japon (graphique 12). Ces derniers temps, le bilan de l’Eurosystème s’est quelque peu contracté, car le retour des dépôts bancaires et la baisse des risques de refinancement ont permis aux banques des pays vulnérables de rembourser, avant l’expiration des LTRO, une large fraction des liquidités obtenues.

Graphique 11. Principaux taux directeurs de la BCE

Source : BCE (2014), Bulletin mensuel, mars, tableau 1.2.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012560

Graphique 12. Total des passifs des banques centrales

Source : Datastream et OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012579

Cependant, les conditions financières restent fragmentées, ce qui nuit à la transmission de la politique monétaire. L’amélioration des conditions de financement du crédit au secteur privé ne s’est pas encore traduite par un assouplissement des conditions de prêt des banques, en raison de la faiblesse de l’activité économique, de perceptions divergentes du risque et de la fragilité des bilans bancaires (BCE, 2013). Les prêts aux sociétés non financières et aux ménages continuent de diminuer ou de stagner dans l’ensemble de la zone euro, avec une baisse marquée dans la plupart des pays vulnérables (graphique 13). De même, le coût du crédit est sensiblement plus élevé dans les pays vulnérables qu’ailleurs, ce dont souffrent les petites et moyennes entreprises (PME) en particulier (FMI, 2013) (graphique 14).

Graphique 13. Croissance du crédit bancaire au secteur privé

Prêts des institutions financières monétaires (IFM)¹, pourcentage de variation en glissement annuel

1. Total des prêts au sein de la zone euro, à l’exclusion de l’Italie où seuls les prêts accordés par des établissements nationaux sont pris en compte. À compter de 2010, les prêts sont corrigés des cessions et de la titrisation.

Source : Banque centrale européenne et Banca d’Italia.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012598

Graphique 14. Le coût du crédit¹ dans les pays de la zone euro

Dernière observation : janvier 2014

1. Le coût du crédit est défini comme étant les taux d’intérêt des nouveaux prêts aux entreprises non financières (toutes échéances) sauf pour la Grèce pour laquelle il s’agit des nouveaux prêts à échéance d’un an au plus.

Source : Banque centrale européenne.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012617

Dans la zone euro, la hausse des prix à la consommation a diminué pour s’établir à 1¼ pour cent en moyenne en 2013, malgré une hausse des impôts indirects, et est restée faible début 2014. Les taux d’inflation dans la zone euro, nettement inférieurs à l’objectif de la BCE – à savoir un taux inférieur à, mais proche de, 2 % à moyen terme – rendent l’ajustement des prix relatifs dans les économies plus difficile sans des baisses importantes des prix dans certains pays. Néanmoins, les anticipations d’inflation de moyen à long terme pour la zone euro continuent d’être fermement ancrées, conformément à la définition de la stabilité des prix de la BCE. L’inflation ne devrait augmenter que progressivement, étant donné que la sous-utilisation des ressources économiques ne va se réduire que lentement. La BCE va donc devoir maintenir une orientation monétaire accommodante pendant une période prolongée, comme elle l’a indiqué dans ses indications prospectives fondées sur des perspectives globales de persistance d’une inflation modérée à moyen terme. L’annonce de la BCE de maintenir ses appels d’offres à taux fixe, la totalité des soumissions étant servie, aussi longtemps que nécessaire, ou tout au moins jusqu’à la mi-2015, devrait assurer qu’un volume de liquidités suffisant sera disponible à l’expiration des LTRO à trois ans fin 2014 et début 2015. Par ailleurs, la Banque européenne d’investissement a mis sur pied un programme spécial de soutien aux PME. Cela étant, au cas où de fortes incertitudes se feraient de nouveau jour ou si les risques de déflation s’intensifiaient, de nouvelles mesures non conventionnelles devraient être envisagées.

Les bienfaits de ces politiques doivent être mis en regard des conséquences négatives involontaires, potentiellement graves, que peut entraîner le maintien, sur une longue période, d’une orientation fortement expansionniste. Celle-ci peut en effet retarder le nécessaire rééquilibrage de l’économie en transférant le risque vers le bilan de la banque centrale, masquant les fragilités des bilans du secteur privé, et dissuadant les acteurs économiques de remédier au problème des actifs compromis. Elle peut en outre encourager une prise de risque excessive, conduisant à une bulle des prix des actifs et à l’instabilité du système financier (Borio et Zhu, 2012 ; Hahm et al., 2012). Sur une longue période, il est probable que des taux d’intérêt proches de zéro mènent à une mauvaise allocation du capital (Rawdanowicz et al., 2013). Dans une certaine mesure au moins, la supervision bancaire micro et macroprudentielle peut jouer un rôle dans la réduction de ce risque. Les injections de liquidités par la BCE sont aussi en partie associées à un accroissement de l’exposition des banques à la dette publique (ABE, 2013a), une situation potentiellement génératrice d’instabilité en cas d’évolution des risques associés soit à la dette publique, soit aux banques. À plus long terme, si l’impression se fait jour que la banque centrale hésite à décider un retrait de son soutien conforme à l’évolution des perspectives de stabilité des prix, les anticipations inflationnistes pourraient prendre de l’ampleur. Ces questions plaident encore plus en faveur de la mise en place d’une union bancaire, qui pourrait contribuer à mettre un terme à la fragmentation des marchés financiers.

Au fur et à mesure que la reprise va s’affermir, que les risques de déflation vont se dissiper et que les canaux de transmission de la politique monétaire vont recommencer à fonctionner, la politique monétaire devra peu à peu devenir moins expansionniste. La sortie de la politique monétaire très expansionniste devrait être uniquement guidée par le principal objectif de la BCE qui est de maintenir la stabilité des prix à moyen terme. Pour éviter de déstabiliser les marchés de capitaux et des changes, il sera essentiel de veiller à une communication forte et d’éviter toute action brutale, comme l’a montré l’expérience récente de la Fed lorsqu’elle a annoncé la diminution progressive des achats d’actifs aux États-Unis.

Recommandations relatives à la politique monétaire

Principale recommandation

Maintenir l’actuelle orientation expansionniste de la politique monétaire pendant une période prolongée, en tenant compte des perspectives d’évolution des prix à moyen terme.

Autre recommandation

Continuer une communication forte au sujet de l’abandon de la stimulation monétaire.

Le renforcement du bilan des banques est la clé de la reprise

La solidité du bilan des banques est un élément capital pour soutenir le redressement économique et la croissance à long terme. C’est tout particulièrement important dans l’UE, où les entreprises, et en particulier les PME, ont largement recours au crédit bancaire, par comparaison avec les États-Unis, par exemple. La proportion relativement grande de prêts improductifs de plusieurs banques, les besoins de recapitalisation et une baisse de la détention de fonds propres interbancaires transfrontières, qui nuit aux banques des pays vulnérables, indiquent que le secteur bancaire reste fragile. Le fait que les banques détiennent de gros volumes de titres d’État peut avoir eu un effet d’éviction des emprunteurs privés. Ces facteurs, qui sont aussi des sources de risque, restreignent la capacité des banques à accorder des prêts.

Sur l’ensemble de la zone euro, une proportion substantielle du total des actifs bancaires est constituée de prêts improductifs (PI). Bien que la comparaison internationale du niveau des PI soit difficile, en raison de la variabilité des définitions retenues par les différents pays, les informations disponibles montrent que la part des PI est particulièrement élevée dans les pays en difficulté. Dans la plupart des pays vulnérables, y compris l’Italie, les PI continuent d’augmenter sous l’effet d’une croissance atone et, dans certains pays, de la baisse du prix de l’immobilier résidentiel (graphique 15). Leur part dans le total de l’actif des banques progresse en partie du fait de la contraction globale du crédit. L’amélioration des conditions macroéconomiques pourrait donc stimuler le taux de recouvrement des prêts. L’évaluation complète des bilans des banques actuellement menée par la BCE va permettre, entre autres objectifs, d’examiner la qualité des bilans des banques et de recenser leurs prêts improductifs, qui pourraient être plus importants que les niveaux déclarés.

Graphique 15. Prêts improductifs des banques¹

En pourcentage du total des prêts bruts

1. Les comparaisons internationales des prêts improductifs sont difficiles en raison des divergences de définition.

Source : FMI, Base de données des indicateurs de solidité financière.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012636

Le faible niveau de la détention transfrontière de participations au capital des banques diminue le partage des risques. Même avant la crise, les fonds propres bancaires détenus par des banques étrangères, dans certains pays vulnérables, étaient comparativement faibles et ils ont continué à diminuer. La pénétration bancaire – définie comme la part du total des actifs bancaires d’un pays donné qui appartient à des agences ou des filiales de banques implantées dans un autre pays – a décliné dans un petit nombre de pays. En Irlande, la pénétration bancaire a chuté de plus de 10 points de pourcentage depuis le début de la crise. En Espagne, en Grèce et au Portugal, le recul est moins marqué. La pénétration bancaire est restée inchangée à l’échelle de l’ensemble de la zone euro (graphique 16). Les causes de cette fragmentation transfrontière sont en partie d’origine règlementaire, car il semble que certaines autorités de contrôle exigent que les actifs et les passifs soient mis en concordance au niveau local (Schoenmaker et Peek, 2013).

Graphique 16. Pénétration bancaire transfrontalière en Europe¹

En pourcentage du total des actifs bancaires

1. Il s’agit de la pénétration transfrontalière par le biais des succursales et filiales en provenance des pays de l’UE. La pénétration est mesurée par la part, dans le total de l’actif bancaire d’un pays donné, des succursales ou filiales des banques situées dans un autre pays. Les valeurs moyennes de chaque zone ont été pondérées en fonction des actifs.

2. Les pays de l’Europe centrale, orientale et du Sud-Est (ECOSE) sont la Bulgarie, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Roumanie, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie.

3. Les pays vulnérables sont l’Espagne, la Grèce, l’Irlande, l’Italie et le Portugal.

Source : Schoenmaker, D. et T. Peek, « The State of the Banking Sector in Europe », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, no 1102, Éditions OCDE, Paris.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012655

Capitalisation des banques de la zone euro

Comme convenu à l’échelon international, l’approche de Bâle III – et sa transposition dans le droit de l’UE (Directive sur les exigences de fonds propres IV et règlement concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement, respectivement CRD IV et CRR) – mesure l’adéquation des fonds propres à l’aide d’indicateurs pondérés en fonction des risques. L’évaluation complète en cours des bilans bancaires vise à procurer une vision précise de la situation des banques de la zone euro en matière de fonds propres par rapport à l’exigence, conforme à la CRD IV et au CRR, d’un ratio de fonds propres de base constitués par des actions ordinaires (Tier 1) représentant 8 % des actifs pondérés des risques. L’Autorité bancaire européenne (ABE) indique que la situation des banques européennes en matière de fonds propres s’est considérablement améliorée au premier semestre de 2013, les banques ayant accru leurs fonds propres et réduit leurs actifs pondérés des risques dans la perspective de l’évaluation complète (ABE, 2013b). De janvier 2007 à septembre 2013, les fonds propres cumulés des banques de la zone euro ont augmenté de 710 milliards EUR, en incluant les importantes contributions du secteur public à leur recapitalisation.

Cependant, certains observateurs se sont inquiétés du fait que les ratios de fonds propres mesurés sur une base pondérée du risque conduisent à sous-estimer le capital adéquat. Ainsi, les banques sont autorisées à utiliser des modèles internes pour déterminer la pondération des risques. Ces modèles sont destinés à être conçus de façon à servir d’indicateurs plus élaborés du risque sous-jacent associé aux actifs, mais s’avèrent être variables d’une banque à l’autre, pour des risques similaires (Le Leslé et Avramova, 2012). La Banque des règlements internationaux (2013) note que la fourchette de variation des pondérations de risques entre les banques est plus élevée que prévu, ce qui est en partie attribuable au fait que les banquiers sont incités à privilégier une vision optimiste des risques. Le rapport de la Banque mondiale consacré à la réglementation et à la surveillance bancaires montre que 95 % des pays ayant subi une crise financière ont autorisé les banques à utiliser leur modèle interne pour calculer leurs exigences de fonds propres. En revanche, seule la moitié des pays qui n’ont pas traversé de crise financière a permis aux banques de recourir à de tels modèles (Čihák et al., 2012). Par ailleurs, les obligations souveraines, qui représentent une large fraction des actifs bancaires, sont assorties d’une pondération de risque nulle (graphique 17). Si les avoirs des banques en obligations souveraines ne compromettent pas nécessairement leur santé en soi, car celle-ci dépend de nombreux facteurs, la pondération de risque nulle peut encourager la concentration injustifiée de certains actifs. Cela dit, l’ampleur des avoirs des banques en titres des administrations centrales peut donner, jusqu’à un certain point, une indication de la structure du secteur bancaire national. Certaines études empiriques montrent que les ratios de fonds propres pondérés en fonction des risques ne permettent guère de prévoir comment le marché évaluera les risques (Blundell-Wignall et Atkinson, 2012 ; Blundell-Wignall et Roulet, 2013 ; Das et Sy, 2012 ; Haldane, 2012). Dans une certaine mesure, cet état de fait peut illustrer la loi de Goodhart qui veut que lorsqu’un indicateur devient un objectif, sa qualité se détériore.

Graphique 17. Détention par les banques de titres d’administrations publiques¹

En pourcentage du total des actifs des IFM, janvier 2014

1. Les titres publics nationaux désignent les titres publics d’un pays – autres que des actions – détenus par les institutions financières monétaires (IFM) de ce pays. Les autres titres publics sont les titres publics des autres pays de la zone euro détenus par ces IFM.

Source : Banque centrale européenne.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012674

Dans ce contexte, l’attention s’est de plus en plus portée sur le ratio de levier (rapport entre les fonds propres et les actifs non pondérés) en tant qu’indicateur venant compléter les ratios de fonds propres pondérés des risques pour évaluer l’adéquation des fonds propres des banques. Des études montrent qu’un ratio de levier est un prédicteur de la distance des banques par rapport au défaut (Blundell-Wignall et Atkinson, 2012 ; Blundell-Wignall et Roulet, 2013). Demirgüç-Kunt et al. (2012) montrent que la relation entre la situation des banques en matière de fonds propres et la performance boursière est plus robuste lorsque le capital est mesuré à l’aide du ratio de levier. Toutefois, en tant qu’indicateur unique, le ratio de levier peut pénaliser les modèles économiques à faibles risques et, partant, encourager les banques à prendre davantage de risques, car ce comportement en lui-même n’affecterait pas les besoins de capitaux (Lautenschläger, 2013). Cela justifie la mention faite dans l’accord de Bâle III au ratio de levier en tant qu’indicateur venant compléter les ratios de fonds propres pondérés des risques. À titre de référence, le graphique 18 montre certains ratios de fonds propres et ratios de levier, agrégés par pays. Ces ratios ne sont pas tous calculés de la même manière et il convient donc de ne pas les comparer d’un graphique à l’autre. Il n’existe de fait aucune communauté de vues claire sur la meilleure manière de les calculer. Des recherches menées par le Secrétariat de l’OCDE donnent à penser qu’un ratio de levier dans lequel les produits dérivés ne sont pas comptabilisés sur une base nette à l’actif constitue le meilleur prédicteur de la distance par rapport au défaut (Blundell-Wignall et Roulet, 2013).

Les avis divergent aussi quant au niveau approprié du ratio de levier. La Directive européenne sur les exigences de fonds propres (CRD IV) impose aux instances de supervision d’effectuer un suivi du risque de levier excessif, et le règlement concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement impose des obligations de publication d’un ratio de levier fondé sur les fonds propres de catégorie 1, à compter du 1er janvier 2015. Durant la période de suivi, à savoir jusqu’au 1er janvier 2017, le Comité de Bâle va utiliser un ratio de levier indicatif de 3 % pour les fonds propres de catégorie 1. Aux États-Unis, la Société fédérale de garantie des dépôts (FDIC) considère qu’une banque est bien capitalisée si son ratio de levier est, d’après la comptabilité, au minimum de 5 %, tandis qu’un ratio de 5 % pour les huit plus grands groupes bancaires, et de 6 % pour les filiales, y a été récemment proposé comme minimum réglementaire.

Graphique 18. Ratios de fonds propres et ratios de levier¹

1. Moyennes, pondérées en fonction de l’actif total des différentes banques individuelles.

2. Le total des fonds propres réglementaires est défini conformément aux dernières orientations réglementaires en fin de période. Pour les banques européennes, les ajustements transitoires de capital, lorsqu’ils sont disponibles, ont été exclus. Le total des actifs pondérés des risques a été calculé selon les normes comptables ou réglementaires en vigueur.

3. Le total des fonds propres de catégorie 1 correspond au montant réel des fonds propres de base tels que définis par les orientations réglementaires. Le total des actifs pondérés des risques a été calculé selon les normes comptables ou réglementaires en vigueur.

4. Sur la base des données trimestrielles en décembre 2013 ; lorsqu’elles n’étaient pas disponibles, les dernières données disponibles ont été utilisées, en remontant jusqu’en décembre 2012. Le ratio de levier représente les fonds propres de catégorie 1 des banques rapportés au total des actifs, en valeur comptable. Les fonds propres de catégorie 1 correspondent au montant réel des fonds propres de base tels que définis par les orientations réglementaires. Les données relatives au total des actifs ont été corrigées pour tenir compte des normes comptables internationales (IFRS).

Source : SNL Financials, Bloomberg, Datastream et calculs de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012693

Cela dit, compte tenu des différences de normes comptables, notamment pour les produits dérivés et les cessions temporaires de titres, ce ratio n’est pas entièrement compatible avec les normes européennes. D’aucuns suggèrent d’utiliser des ratios de levier élevés pour obliger les actionnaires à absorber les pertes à la place des contribuables. Admati et Hellwig (2013) laissent entendre que le ratio de levier devrait se situer dans une fourchette de 20 à 30 %, alors que Calomiris (2013) propose un taux de 10 %.

À l’avenir, la méthodologie de pondération des actifs en fonction des risques devrait être améliorée et rendue plus transparente. Dans la zone euro, une autorité de contrôle commune – le mécanisme de supervision unique (MSU) – devrait contribuer à cette évolution, notamment grâce à des examens par les pairs. Les éléments de preuve disponibles suggèrent qu’il convient d’ajouter un ratio de levier à la boîte à outils réglementaire. Les mérites du ratio de levier pour mesurer la solidité des bilans bancaires devraient donc être davantage approfondis. Les évolutions possibles dans le traitement des obligations souveraines, notamment la suppression progressive à long terme de la pondération de risque nulle, devraient être évaluées en s’intéressant, en particulier et de manière coordonnée à l’échelon international, à leurs effets possibles sur la stabilité des marchés financiers. L’importance que la Directive CRD IV accorde à la surveillance du risque de concentration est donc bienvenue. Les règles de Bâle prévoient désormais de limiter à un quart des fonds propres admissibles l’exposition des banques sur une contrepartie unique, tout en excluant de ce régime l’exposition sur les entités souveraines, une situation qu’il conviendrait de suivre de près et de réexaminer en temps utile.

Renforcer les bilans des banques et mener à bien l’union bancaire

Contrairement à ce qui s’est passé aux États-Unis en 2008 et dans les pays nordiques au début des années 90, les banques de la zone euro n’ont pas rapidement assaini leurs bilans après le déclenchement de la crise, bien que de nombreuses banques aient bénéficié de substantielles aides publiques (CE, 2012a). Les tests de résistance n’ont pas été suffisamment crédibles, et certaines autorités de contrôle nationales ont fait preuve d’une grande tolérance (Schich et Kim, 2013). La fragilité des bilans bancaires pourrait signifier que des entreprises condamnées bénéficient d’un soutien, ce qui entrave la réaffectation du crédit à de nouvelles activités. Elle freine en outre le financement interbancaire et la fourniture de capitaux privés aux banques, tant de la part des prêteurs nationaux que sous la forme de flux de capitaux transfrontières.

Les chefs d’État et de gouvernement de la zone euro sont convenus d’instaurer une union bancaire. Font partie des éléments qui la composent la réglementation commune pour la supervision des banques, des systèmes de résolution bancaire et de garantie des dépôts (prévus par la CRD IV et le CRR, la Directive sur le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d’entreprises d’investissement (BRRD), la Directive sur les systèmes de garantie des dépôts (DGSD), un mécanisme de supervision unique (MSU) des banques, un mécanisme de résolution unique (MRU), financé par un fonds de résolution unique (FRU). En outre, un mécanisme de soutien commun, qui devrait être pleinement opérationnel dans dix ans au plus tard, doit être élaboré. Des progrès significatifs ont été accomplis dans la définition d’un cadre réglementaire suivant ces principes, bien que des questions importantes restent à régler.

Le règlement de l’UE portant création du MSU a été adopté en octobre 2013. La BCE assumera la responsabilité de surveillance du secteur bancaire des pays de la zone euro et des pays de l’UE qui n’en font pas partie mais adhèreront au MSU. Il est prévu que la BCE soit chargée de la surveillance directe de quelque 130 grandes banques à compter novembre 2014 et de la surveillance indirecte des autres établissements qui seront directement contrôlés par les autorités de contrôle nationales. En outre, la BCE aura le droit de demander, à tout moment, de surveiller directement tout établissement bancaire et de dispenser des orientations aux autorités de contrôle nationales.

Ce nouveau régime de surveillance sera précédé d’une évaluation complète des bilans bancaires en 2014, laquelle comprendra une évaluation prudentielle des risques, un examen de la qualité des actifs et un test de résistance. Ce processus vise à assurer que les banques seront évaluées selon une méthodologie commune, par exemple s’agissant des prêts improductifs, et à mettre un terme à l’incertitude liée à l’utilisation des diverses approches mises en œuvre par les autorités de contrôle nationales. Même si cet exercice peut mettre au jour des besoins de capitalisation susceptibles de limiter la croissance du crédit à court terme, il peut s’avérer positif pour les activités de prêt dans la mesure où il raffermira la confiance dans le secteur financier et dans l’économie au sens large. Il est donc indispensable que les évaluations et les tests soient effectués de manière à mettre en place des fondations saines pour le renforcement du système bancaire. Le flou entourant le régime de résolution et le financement de résolution ne doit pas susciter d’incertitudes sur l’état du système bancaire, ce qui pourrait avoir de graves répercussions économiques. La stratégie coordonnée proposée par le Conseil ECOFIN à la mi-novembre 2013 – portant sur des dispositions appropriées visant à assurer l’efficacité du système de résolution et du financement de résolution dans les pays concernés – devrait être mise en place rapidement dans son intégralité.

Récemment, le Parlement européen et le Conseil de l’UE sont convenus de règles relatives au redressement et à la résolution des défaillances bancaires (Directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances bancaires, dite BRRD) (Conseil de l’Union européenne, 2013a). La BRRD met en place des outils de résolution qui font appel aux investisseurs privés et à l’ensemble du secteur bancaire pour couvrir les pertes des banques, sans menacer la stabilité des marchés financiers (Conseil de l’Union européenne, 2013b). Le renflouement interne appliqué aux investisseurs suit une hiérarchie allant des actionnaires aux créanciers de rang supérieur. Les déposants se verront toutefois accorder un statut préférentiel, le mécanisme national de garantie des dépôts couvrant les montants qui auraient dû être apportés par des titulaires de dépôts garantis. Les banques sont en outre obligées de détenir une certaine part du total de leur passif sous forme d’instruments susceptibles de faire l’objet d’un renflouement interne. Le renflouement interne serait complété, si nécessaire et en l’absence de financement suffisant sur le marché, par un financement de résolution. Pour assurer la mise en œuvre efficace des outils de résolution, la BRRD impose aux États de mettre en place au préalable des fonds de résolution financés. Cette directive exige le renflouement interne d’au moins 8 % du total des passifs avant d’autoriser un recours limité au fonds de résolution pour absorber les pertes ou se procurer des fonds propres.

Les dispositifs nationaux de garantie des dépôts peuvent également contribuer au financement de résolution ; il a été convenu que chaque État devrait constituer un fonds de garantie des dépôts à concurrence de 0.8 % des dépôts assurés, financé par des prélèvements sur le secteur bancaire. Il semblerait en effet que le niveau actuel de financement de certains mécanismes de garantie des dépôts pourrait ne pas suffire à absorber aisément les effets de défaillances bancaires généralisées ou la faillite d’une ou plusieurs des plus grandes banques (Schich et Kim, 2010).

Après la conclusion de l’accord sur la réglementation unique relative à la résolution, le Parlement européen et le Conseil de l’UE sont parvenus à un accord politique sur la création d’un mécanisme de résolution unique, et notamment d’une autorité de résolution unique et d’un fonds de résolution unique à l’échelon européen. Aux termes de cet accord, le Fonds de résolution unique sera composé de compartiments nationaux dont les ressources seront ensuite mutualisées. Ce Fonds est à constituer sur une durée de 8 ans à hauteur de 1 % des dépôts assurés et sera financé grâce à des contributions du secteur bancaire destinées à tenir également compte du niveau de risque associé aux activités bancaires. Les fonds levés à l’origine au niveau national en application de la BRRD seraient transférés dans le fonds de résolution unique au bénéfice des États membres participants. Il est prévu de mutualiser respectivement 40 % puis 20 % des ressources provenant des compartiments nationaux au cours des première et deuxième années d’existence du FRU, la mutualisation devant être achevée au bout de huit ans.

Il paraît approprié que le financement des résolutions bancaires fasse le plus possible appel aux investisseurs sans menacer la stabilité des marchés financiers, tout en protégeant les déposants assurés. Cette hiérarchie des mises à contribution transfère le risque des contribuables vers les actionnaires et les détenteurs d’obligations non garanties, ce qui permet de réduire le coût de la résolution et la subvention implicite dont les banques, et en particulier les établissements de grande dimension ou interconnectés, bénéficieraient dans le cas contraire. Dans la même optique, le fait que la contribution des banques au Fonds de résolution soit fonction des caractéristiques de risque des établissements peut contribuer à compléter les politiques macroprudentielles. La question reste posée de savoir si les règles régissant ces contributions rendront correctement compte des risques afférents à l’activité des banques.

Il est prévu que les dispositions de la BRRD en matière de renflouement interne entrent en vigueur en janvier 2016. D’ici la mise en application des dispositions relatives aux défaillances bancaires prévues par la BRRD, le dispositif de renflouement interne sera régi par une version révisée des règles en matière d’aides d’État, qui sont entrées en vigueur en août 2013. Cependant, si la BRRD prévoit le renflouement interne via les créances de rang supérieur, les règles de l’UE relatives aux aides d’État ne concernent que l’obligation de renflouement des créances subordonnées. L’application de ces règles procurera aux créanciers des banques, dans tous les États membres, une certitude juridique et leur assurera une égalité de traitement en cas de renflouement interne, ce qui permettra d’éviter tout impact défavorable que pourrait avoir ce processus sur les financements bancaires.

Aux termes de l’accord conclu entre le Parlement européen et le Conseil de l’UE sur la BRRD, les États peuvent utiliser des fonds publics pour procéder à une recapitalisation « de précaution » de banques solvables sous réserve des conditions strictes. S’agissant des établissements bancaires qui ne sont pas viables, les autorités de résolution nationales conservent une certaine marge de manœuvre pour exempter, au cas par cas, certaines créances du renflouement interne lorsqu’elles prennent une mesure de résolution avec un droit de regard de la Commission. Des règles de renflouement interne uniformes pour tous les pays permettraient cependant de mieux évaluer les risques des investisseurs financiers d’un pays à l’autre. Afin d’éliminer l’impression que les dettes bancaires pourraient être couvertes par des garanties implicites de l’État, il convient de veiller scrupuleusement à ce que les dérogations au principe du renflouement interne soient recevables seulement dans les situations dans lesquelles, en l’absence de telles dérogations, la stabilité des marchés financiers serait gravement perturbée. Ce principe d’exception en matière de risque systémique est également appliqué aux États-Unis, où son activation est soumise à des règles rigoureuses d’approbation (Mishkin, 2006).

Les dispositions en matière de financement ne sont pas encore entièrement définies. Les fonds de résolution nationaux (constitués conformément à la BRRD) nécessitent un dispositif transfrontière de partage de cette charge pour les banques menant des activités internationales. Tant qu’un fonds de résolution entièrement mutualisé n’aura pas été constitué et que les compartiments nationaux resteront la pièce centrale du Fonds de résolution unique, de solides dispositifs devront être mis en place pour assurer un financement de résolution transnational. À court terme, il faudra veiller ou bien à ce que le Fonds de résolution unique soit immédiatement financé dans son intégralité, ou bien à ce que tout déficit de financement qui pourrait survenir au cours de la phase de transition soit temporairement comblé par un soutien budgétaire. À cette fin, l’accord politique prévoit la mise en place d’un mécanisme qui permettra au FRU d’emprunter des fonds. Au cours des huit prochaines années, le préfinancement pourrait diminuer progressivement ou le soutien budgétaire pourrait être moins utilisé à mesure que les contributions des banques s’accumuleront dans le Fonds de résolution.

L’accord politique conclu en mars 2014 entre le Conseil et le Parlement européen sur le Mécanisme de résolution unique donne principalement à la BCE, en sa qualité d’autorité de supervision, le pouvoir de lancer une procédure de résolution. Cet accord prévoit l’adoption de projets de mécanismes de résolution par la Commission, le Conseil n’étant sollicité que si cette dernière le demande. Il est prévu que le texte de loi soit finalisé avant la fin de la législature du Parlement européen au printemps 2014.

Au cours du processus législatif à venir, il convient de veiller à ce que l’instance décisionnaire soit politiquement responsable, un point important eu égard aux lourdes conséquences que les décisions de résolution peuvent avoir sur les droits de propriété et les finances publiques. Dans le même temps, il est essentiel que la résolution puisse se dérouler d’une manière prévisible et rapide. Il faut faire en sorte que la situation d’un établissement bancaire puisse être résolue de manière ordonnée en l’espace d’un week-end par exemple. En particulier, il conviendrait d’éviter les pressions politiques des États membres.

Un soutien budgétaire suffisant doit être accessible au cas où les coûts de recapitalisation et de résolution dépasseraient les financements disponibles auprès des différentes sources, y compris le Fonds unique de résolution (1 % des dépôts assurés, lorsqu’il sera entièrement doté). Le soutien accordé au Fonds de résolution ne doit avoir aucune incidence à moyen terme sur les finances publiques et toutes les pertes devraient être récupérées ultérieurement auprès du secteur financier.

Cela mis à part, sur les ressources du Mécanisme européen de stabilité (MES), dont la mission est de préserver la stabilité financière en Europe en fournissant une assistance financière aux États membres de la zone euro, 60 milliards EUR sont affectés à la recapitalisation directe des banques. Le MES est censé obtenir le droit de recapitaliser directement les banques, mais seulement sous réserve d’un ensemble de conditions qui n’a pas encore fait l’objet d’un accord. Ces incertitudes concernant le statut du MES devraient être levées de toute urgence.

Pour que l’union bancaire fonctionne efficacement à long terme, une harmonisation plus poussée de ses aspects clés relatifs aux marchés financiers sera nécessaire. Les modifications de la Directive sur les systèmes de garantie des dépôts prévoient, pour tous les États de l’UE, une nouvelle harmonisation du niveau de couverture des dépôts et un paiement plus rapide des assurances. L’adoption de ces modifications devrait avoir lieu début 2014 et serait bienvenue dans la mesure où elle favoriserait une évaluation plus efficace des risques existants sur les marchés financiers, en limitant les incitations à déplacer les capitaux vers les dispositifs offrant davantage de sécurité. Les risques que l’activité soit transférée dans le système bancaire parallèle doivent être surveillés et, si nécessaire, atténués. En outre, les pays devront peut-être revoir leurs procédures en matière de faillites afin d’assurer une cession efficace des actifs des débiteurs non performants. L’aptitude des banques à saisir des sûretés fournies en garantie d’actifs lorsque ceux-ci sont compromis est très variable parmi les États membres, en particulier pour ce qui concerne l’immobilier résidentiel (Parlement européen, 2010 ; CE, 2012b). Cette situation a des conséquences importantes sur la rapidité avec laquelle une banque peut obtenir un résultat sur un prêt improductif, ce qui influe considérablement sur sa capacité à attirer des liquidités et du capital. En période de crise financière, lorsque les prêts improductifs constituent une large fraction du bilan d’une banque, les conséquences néfastes peuvent être très vastes.

Recommandations relatives à la réglementation du secteur bancaire

Principales recommandations

Veiller à ce que l’évaluation complète en cours des banques, composée de trois volets complémentaires – à savoir une évaluation prudentielle des risques, un examen de la qualité des actifs et un test de résistance – aboutisse à une évaluation complète cohérente des bilans des banques.

Adopter un mécanisme de résolution unique assorti d’un processus de décision prévisible et rapide qui doit rendre des comptes au pouvoir politique et veiller à ce que ce mécanisme soit opérationnel peu après la mise en place du MSU. L’accord doit assurer l’efficacité de ce mécanisme et sa capacité à prendre rapidement des décisions dans les situations d’urgence.

Procurer, dans tous les pays, une sécurité juridique et une égalité de traitement aux créanciers des banques en cas de renflouement interne afin d’éviter de compliquer les processus de résolution et une incidence potentiellement négative sur les financements bancaires. Veiller à limiter la marge de manœuvre de chaque pays lors de la définition des conditions de résolution.

Pour que les fonds de résolution nationaux soient mis en place en application de la Directive sur le redressement et la résolution bancaires, veiller à ce qu’un dispositif de partage de la charge de financement soit disponible pour les banques exerçant des activités transnationales. Pour le Fonds de résolution unique, mettre en place des dispositifs solides afin d’assurer un financement de résolution transnational tant que les ressources des compartiments nationaux du Fonds de résolution ne sont pas encore intégralement mutualisées. Évoluer au fil du temps vers une mutualisation complète des ressources du Fonds. Préfinancer ce dernier ou combler temporairement les déficits de financement qui peuvent survenir lors de la phase de transition par un soutien budgétaire et récupérer les fonds nécessaires à l’aide des contributions du système bancaire fondées sur les risques.

Compléter le Fonds de résolution par un soutien budgétaire commun sans incidence sur les finances publiques à moyen terme et récupérer ultérieurement auprès du secteur financier tous les financements relais.

Les évolutions susceptibles d’advenir concernant le traitement des obligations d’État, notamment la suppression progressive à long terme de la pondération nulle du risque, devraient être évaluées en accordant une attention particulière à leurs impacts éventuels sur la stabilité des marchés financiers. Toutes les décisions devront être prises de manière coordonnée au niveau international. Diversifier à long terme l’exposition des banques à la dette d’un seul État. Évaluer les mérites des ratios de levier en tant qu’indicateurs venant compléter les ratios pondérés en fonction des risques afin d’apprécier la solidité des bilans bancaires.

Autres recommandations

Préciser les conditions en vertu desquelles le Mécanisme européen de stabilité (MES) aura le droit de recapitaliser directement les banques.

Rendre les procédures en matière de faillites plus efficientes au niveau national.

Des défis restent à relever sur le plan budgétaire

Pour la première fois depuis le début de la crise, les ratios dette/PIB sont en voie de stabilisation dans la plupart des pays de la zone euro, grâce aux substantiels efforts d’assainissement accomplis au cours des deux ou trois dernières années. Les niveaux d’endettement demeurent toutefois beaucoup trop élevés et, dans de nombreux pays de la zone euro, ils continuent de dépasser la valeur de référence de 60 % du PIB fixée dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Les estimations fondées sur les hypothèses simplifiées du scénario à long terme de l’OCDE semblent indiquer que l’assainissement budgétaire cumulé qui sera réalisé d’ici la fin de 2014 représentera la majeure partie de l’assainissement total requis dans la zone euro pour atteindre l’objectif d’endettement de 60 % fixé pour 2030 (OCDE, 2013a). Cependant, plusieurs États devront accélérer sensiblement le rythme de leurs efforts d’assainissement pour stabiliser la dette à 60 % du PIB. Il s’agit maintenant de prendre les mesures supplémentaires nécessaires pour renforcer davantage les budgets publics.

En outre, pour ramener la dette publique à des niveaux raisonnables - en dessous du seuil de 60 % du PIB inscrit dans le Pacte de stabilité et de croissance de l’UE -, il faudra maintenir des situations budgétaires solides pendant de nombreuses années. À titre d’illustration, un scénario simplifié d’assainissement visant à résorber la dette publique à moyen terme, extrait des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94, donne une idée de l’ordre de grandeur de ces situations budgétaires (Barnes et al., 2012 ; Johansson et al., 2013). Pour de nombreux pays, l’excédent primaire devra rester bien supérieur aux meilleurs niveaux historiques (graphique 19). De toute évidence, les excédents nécessaires dépendront de l’évolution de la croissance et des taux d’intérêt à moyen terme ; ainsi, une croissance plus forte réduirait l’ampleur de l’excédent requis.

Graphique 19. Estimations de budget primaire dans un scénario simplifié de réduction de la dette publique à moyen terme¹

En pourcentage du PIB potentiel

1. Hypothèses budgétaires : i) les prévisions budgétaires pour 2014 et 2015 sont extraites des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94. Par la suite : ii) Si le déficit dépasse 3 % du PIB, le solde budgétaire structurel de l’année suivante est réduit de ½ pour cent du PIB potentiel. iii) Si le ratio dette/PIB dépasse 60 %, l’écart entre la dette effective et le seuil de 60 % du PIB diminue de 1/20e par an, en moyenne sur trois ans, en utilisant les lignes directrices de la Commission. Au cours d’une phase de transition de trois ans après la fin d’une procédure de déficit excessif, le solde sous-jacent est réduit à un taux constant de ¾ pour cent du PIB par an au maximum. iv) Les pays sont supposés se rapprocher de leur OMT actuel en réduisant chaque année leur solde structurel de ½ pour cent du PIB potentiel.

2. Le meilleur niveau historique se réfère au niveau moyen le plus élevé atteint par le solde budgétaire primaire sous-jacent sur n’importe quelle période de cinq ans entre 1990 et 2009 (période variable selon la disponibilité des données).

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94 et calculs de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012712

Cette discipline budgétaire constante serait renforcée par des règles budgétaires strictes au niveau national et européen. Par conséquent, le cadre renforcé de gouvernance budgétaire de l’UE est tout à fait opportun. Au sein de ce cadre, les politiques budgétaires des pays de la zone euro sont soumises à quatre règles :

La procédure de déficit excessif (PDE) dispose que le déficit global ne doit pas dépasser 3 % du PIB et que le ratio d’endettement doit diminuer à un rythme suffisant s’il excède 60 %. Depuis la réforme du Pacte de 2011, une PDE peut aussi être engagée sur la base du critère de l’endettement.

L’objectif à moyen terme (OMT) de chaque pays constitue le principal ancrage à moyen terme. L’OMT est exprimé en termes de solde structurel et fixé de manière à garantir le respect de la limite de déficit de 3 % en période de ralentissement conjoncturel normal, la viabilité des finances publiques ou les progrès en ce sens. Le niveau maximum du solde structurel satisfaisant à ces conditions est calculé par la Commission en employant une méthode acceptée par tous. Des limites équivalentes à 1 ou 0.5 % du PIB s’appliquent (dont le niveau exact dépend du niveau de la dette publique et de la viabilité à long terme des finances publiques). Dans le cadre de cette limite, les États membres de l’UE fixent leurs OMT et les présentent dans des programmes de stabilité et de convergence. Les OMT sont censés être atteints grâce à une réduction des déficits structurels de 0.5 % du PIB par an.

En vertu de la règle de convergence de la dette, l’écart entre la dette effective et le seuil de 60 % du PIB doit diminuer de 1/20e par an, en moyenne, sur trois ans. Pour les pays qui se trouvaient en procédure de déficit excessif en novembre 2011 (au moment de l’introduction de la règle de réduction de la dette), la règle s’appliquera pleinement à l’issue d’une phase de transition de trois ans après correction du déficit excessif. Durant la phase de transition, une règle modifiée de convergence de la dette s’applique.

Le train de mesures législatives dénommé « six pack » stipule que l’évaluation des progrès vers les OMT et le respect de ceux-ci sont soumis au fait que les dépenses des administrations publiques (nettes des dépenses financées par des augmentations de recettes discrétionnaires, des frais financiers, de la composante conjoncturelle du chômage et des paiements de contrepartie de l’UE) augmentent à un rythme inférieur au taux de croissance à moyen terme du PIB potentiel jusqu’à ce que les OMT soient atteints.

Le rythme de l’assainissement est lent

L’Allemagne ayant adopté une orientation budgétaire neutre, et l’Espagne, la France et l’Italie prévoyant un ralentissement du rythme des efforts d’assainissement en 2014 et 2015 par rapport à 2013, l’assainissement à l’échelle de la zone euro (amélioration du solde primaire sous-jacent) devrait s’établir à ½ point de PIB potentiel, tant en 2014 qu’en 2015 (tableau 1). De même, la Grèce et le Portugal prévoient de réduire progressivement leurs importants efforts initiaux d’assainissement budgétaire, et seule l’Irlande maintiendra le rythme suivi ces dernières années. Un certain nombre de pays ont pris des mesures efficaces pour donner suite aux recommandations du Conseil en vue de corriger les déficits excessifs, mais, après l’adoption de ces mesures, ont connu des événements macroéconomiques défavorables et inattendus qui ont pesé sur les finances publiques. Le Conseil européen a accordé à ces pays un délai supplémentaire pour atteindre les objectifs de déficit nominal.

Étant donné les progrès déjà accomplis et la santé encore vacillante de l’économie, un ralentissement du rythme de l’ajustement budgétaire est approprié et conforme aux obligations d’assainissement si les programmes budgétaires sont appliqués. Les stabilisateurs automatiques devraient pouvoir fonctionner pleinement autour de ces trajectoires d’assainissement structurel plus basses au cas où la croissance serait décevante. Les engagements pris en vertu du Pacte de stabilité et de croissance devraient être respectés et, dans l’éventualité de surprises positives en matière de croissance, ou d’allégement des pressions des marchés financiers, les gouvernements devraient éviter de relâcher leurs efforts d’ajustement budgétaire par rapport aux engagements qu’ils ont pris. Les efforts d’assainissement devraient être modulés en fonction de la situation propre à chaque pays, compte tenu des impératifs de viabilité et de la situation économique évoqués précédemment.

La composition de l’assainissement budgétaire peut et devrait être ajustée de façon à favoriser une croissance inclusive et des réformes structurelles génératrices d’emploi (Cournède et al., 2013 ; Rawdanowicz et al., 2013). En particulier, le relèvement de l’âge effectif du départ à la retraite ne pèserait pas beaucoup sur la croissance à court terme, mais augmenterait la croissance de la production potentielle à long terme. Il ne se traduirait cependant que graduellement par des économies budgétaires. Le maintien ou l’accroissement des ressources consacrées aux politiques actives du marché du travail peut favoriser le retour à l’emploi. Des réformes dans les secteurs de l’éducation et de la santé devraient en outre figurer parmi les premières priorités de l’action des pouvoirs publics, dans la mesure où elles peuvent donner lieu à de larges gains en matière d’assainissement sans compromettre l’équité ou la qualité des services. Ces gains pourraient cependant prendre plusieurs années pour se concrétiser pleinement et, pour être efficaces, les programmes devraient être méticuleusement planifiés et mis en œuvre. Les réductions de salaires et de postes dans la fonction publique peuvent produire rapidement des effets budgétaires mais, pour éviter une dégradation des services publics, elles doivent être associées à des réformes du secteur public visant à améliorer l’efficience.

Du côté des recettes, la diminution de certaines dépenses fiscales peut accroître non seulement l’équité, mais aussi la croissance économique, et devrait donc se voir accorder une forte priorité. De nombreuses dépenses fiscales ont été mises en place sans prendre sérieusement en considération leur incidence sur la protection sociale, même s’il existe des exceptions telles que les crédits d’impôt sur le revenu et les allégements de charges au titre des bas salaires. Les avantages que procurent de nombreux autres allégements fiscaux, notamment les dégrèvements d’impôts relatifs à la santé et à la garde des enfants, à l’éducation, aux logements occupés par leurs propriétaires et à divers dispositifs d’épargne profitent souvent aux catégories de contribuables les plus aisées ; ces dépenses fiscales constituent donc un moyen coûteux d’atteindre certains objectifs de politique publique et induisent en outre des distorsions dans la croissance. Leur élimination peut donc être avantageuse pour les budgets, l’équité et la croissance à long terme. Dans le même temps, si la charge fiscale pesait moins sur les revenus (impôts directs) mais davantage sur la consommation (taxes indirectes), sur les biens immobiliers ou sur l’usage de l’environnement, la croissance pourrait s’en trouver favorisée.

Une capacité budgétaire pour renforcer les incitations aux réformes structurelles

Le projet détaillé pour une union économique et monétaire véritable et approfondie, que la Commission européenne a présenté en novembre 2012, soulignait les avantages potentiels d’accroître la capacité budgétaire de la zone euro en vue d’absorber les chocs conjoncturels ou d’offrir des incitations en faveur des réformes dans les États membres. En décembre 2012, le Conseil européen a examiné l’éventualité d’arrangements contractuels et d’une aide financière correspondante allouée aux pays qui engageraient des réformes afin d’accroître les incitations à mener des réformes structurelles. En décembre 2013, le Conseil européen a indiqué que les partenariats reposant sur un système d’arrangements contractuels arrêtés d’un commun accord et de mécanismes de solidarité associés contribueraient à faciliter et à appuyer des politiques saines avant qu’un pays ne soit confronté à de graves difficultés économiques. Par conséquent, la Commission a proposé de créer un nouvel « instrument de convergence et de compétitivité » (ICC) (CE, 2012c et 2013). Aux termes de cet instrument, les États concluraient avec la Commission et le Conseil un arrangement contractuel exposant les modalités détaillées et les échéances de mise en œuvre des mesures de réforme structurelle jugées indispensables à la stabilité de l’Union économique et monétaire, à la croissance et à la création d’emplois, conformément aux recommandations spécifiques par pays émises dans le contexte du Semestre européen. Parmi les options envisagées figure l’octroi d’un soutien financier au pays réformateur, le cas échéant, afin d’atténuer le coût de la réforme à court terme ou de tenir compte des retombées positives éventuelles sur l’ensemble de la zone euro.

En revanche, l’ICC pourrait manquer son objectif si les pays refusaient de mener des réformes tant que les subventions ne sont pas versées ou annulaient les réformes pour recevoir les fonds ultérieurement. Ces aspects, ainsi que d’autres, posent d’importantes questions de mise en œuvre. L’évaluation du coût à court terme des projets de réforme n’est pas une tâche aisée, d’autant que la Commission ne dispose pas nécessairement de la totalité des informations sur les coûts réels. D’autres formes de soutien financier pourraient donc être préférables. De même, l’évaluation des avantages induits par les réformes serait difficile. Étant donné que le soutien financier doit être conditionné par la réalisation de réformes spécifiques, il serait nécessaire de mettre en place un mécanisme permettant de s’assurer que les réformes sont mises en œuvre et, si nécessaire, de sanctionner l’absence d’exécution. Enfin, une structure dans laquelle cet instrument génèrerait des flux financiers à destination des pays à revenu élevé pourrait être difficile à justifier sur le plan politique. Ces questions devront être attentivement examinées par le Conseil européen lorsqu’il se réunira en octobre 2014.

La gouvernance budgétaire est en voie de renforcement

Le fait que, avant la crise, certains pays de l’UE n’ont pas respecté les objectifs budgétaires fixés par les règles de l’UE a entamé la crédibilité des règles budgétaires communes et contribué à l’accroissement de la dette publique, nourrissant des inquiétudes concernant sa viabilité. La réaction à cet état de fait a été la conclusion de plusieurs accords, notamment les réglementations dites « six pack » et « two pack », destinées à renforcer la gouvernance budgétaire et économique par la modification des procédures de surveillance, le renforcement des mécanismes de sanction ainsi que la fixation d’objectifs et de procédures d’ajustement intermédiaire en matière budgétaire et économique. Les politiques sont coordonnées et surveillées par la Commission européenne et par le Conseil, et sont également examinées dans le cadre d’un cycle annuel dénommé « Semestre européen ». Pour que ces mécanismes fonctionnent correctement, il est essentiel de poursuivre l’élaboration de cadres budgétaires nationaux.

Le pacte budgétaire impose aux parties contractantes (qui incluent tous les États membres de la zone euro) d’assurer l’équilibre structurel de leurs finances publiques et de mettre en place des mécanismes qui obligent les pouvoirs publics à corriger tout écart par rapport aux OMT et à la trajectoire d’ajustement. Les pays de la zone euro ont instauré différents mécanismes à cette fin. L’un d’eux est un frein à l’endettement, qui prend en compte les écarts accumulés devant être compensés au fil du temps, y compris en dépassant les OMT fixés (Allemagne et Autriche, par exemple). Une autre approche établit un lien explicite entre un écart significatif signalé par la Commission et le processus budgétaire national (Irlande et Pays-Bas). Une autre méthode encore consiste à définir une trajectoire temporelle visant à ramener le déficit structurel jusqu’aux objectifs budgétaires sans toutefois fixer au préalable ceux-ci. Cependant, les règles de correction adoptées jusqu’à maintenant ne seront peut-être pas toutes suffisamment contraignantes pour assurer la convergence avec les OMT. Par exemple, si les objectifs budgétaires à atteindre par des mesures correctrices ne sont pas fixés préalablement, ils pourraient faire l’objet de révisions successives.

La quasi-totalité des pays de la zone euro membres de l’OCDE déclaraient, à la mi-2013, avoir mis en place un cadre des dépenses à moyen terme (MTEF), à l’exception notable de la Belgique et du Luxembourg (OCDE, 2013b). La nécessité d’une planification conditionnelle rend d’autant plus importante l’existence d’un cadre budgétaire à moyen terme transparent au niveau national, qui permette de recenser les pressions et les risques pesant sur les dépenses et les recettes à long terme. Aux termes de la législation européenne, le cadre de déclaration doit reposer sur une conception large des comptes budgétaires : dépenses et recettes liées au vieillissement et à la santé ; engagements conditionnels, dont garanties de l’État, prêts improductifs et engagements résultant de l’activité des entreprises publiques ; obligations découlant des partenariats public-privé ; et informations sur la participation des administrations publiques au capital des entreprises privées et publiques. En réduisant les incertitudes de la planification, le processus budgétaire à moyen terme peut aussi contribuer à abaisser les coûts de financement des États.

Le pacte budgétaire et le « two pack » exigent des pays qu’ils fondent leur projet de budget sur des prévisions macroéconomiques indépendantes et qu’ils instaurent un « conseil budgétaire » autonome, chargé de vérifier la conformité avec les règles budgétaires. Certains éléments laissent penser que les conseils budgétaires ont une influence positive sur la discipline budgétaire (Calmfors, 2012 ; Nerlich et Reuter, 2013). La plupart des pays de la zone euro ont maintenant mis sur pied un conseil budgétaire, soit au sein d’une administration existante soit en tant qu’entité autonome. L’indépendance factuelle des conseils budgétaires dépend de paramètres tels que leur capacité à définir un programme de travail, des engagements de financement pluriannuels et la pleine transparence de leur travail et de leurs activités (Principes de l’OCDE à l’usage des institutions budgétaires indépendantes [OCDE, 2013c]). Il existe apparemment une hétérogénéité considérable, parmi les pays de la zone euro, quant au champ couvert par le mandat des conseils budgétaires, et il est d’ailleurs probable que le potentiel des conseils budgétaires n’est pas encore pleinement exploité. Ainsi, aucun des pays de la zone euro membres de l’OCDE n’a déclaré, à la mi-2013, que son cadre des dépenses à moyen terme faisait l’objet d’un suivi par une institution budgétaire indépendante (OCDE, 2013b).

Recommandations relatives à l’assainissement budgétaire

Principales recommandations

Poursuivre l’assainissement budgétaire comme prévu, en respectant les exigences du Pacte de stabilité et de croissance, et laisser pleinement jouer les stabilisateurs automatiques.

Concevoir l’assainissement budgétaire de manière à favoriser une croissance inclusive ainsi que l’emploi.

Assurer une mise en œuvre efficace des règles renforcées de l’UE et du pacte budgétaire dans les cadres budgétaires nationaux comprenant notamment un processus budgétaire à moyen terme, le recensement des pressions et risques futurs sur les dépenses et les recettes, un conseil budgétaire indépendant et un mécanisme efficace de correction des écarts par rapport aux objectifs budgétaires.

Autre recommandation

Prendre en compte l’incertitude entourant l’estimation en temps réel du solde structurel et du taux de croissance potentiel lors de l’évaluation de la situation budgétaire.

Note

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

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Chapitre thématique

Chapitre 1.

Pour un meilleur fonctionnement de la zone euro – l’union bancaire et le cadre budgétaire¹

Un secteur financier fragile et fragmenté constitue une menace pour la reprise et la durabilité de la croissance en Europe. La capitalisation des banques s’est améliorée, mais le volume des prêts improductifs, de niveau élevé et en augmentation, ainsi que la fragmentation des marchés financiers pèsent sur la croissance du crédit. L’hétérogénéité de la surveillance a favorisé une certaine tolérance prudentielle au niveau national, alors que la marge de manœuvre budgétaire réduite limite les possibilités de résolution et de restructuration bancaires. À l’issue de l’évaluation complète des bilans des banques actuellement menée par la BCE, les banques devront, le cas échéant, être recapitalisées ou faire l’objet d’une résolution, en fonction des résultats chiffrés obtenus. Pour réduire les risques systémiques et améliorer l’intégration financière, l’union bancaire, assortie de mécanismes de surveillance et de résolution uniques et d’un règlement uniforme, doit être mise en place rapidement. Les règles de surveillance doivent aussi être réexaminées afin de mieux refléter les risques et les expositions souveraines.

Plusieurs accords ont été conclus pour renforcer la gouvernance budgétaire et économique en modifiant les procédures de surveillance, durcissant les mécanismes de sanction et établissant des objectifs budgétaires et économiques intermédiaires ainsi que des procédures d’ajustement. Pour que ces mécanismes fonctionnent bien, il est indispensable de développer encore les cadres budgétaires nationaux. Il faudrait notamment introduire une budgétisation à moyen terme globale, permettant de mettre en évidence les pressions et les risques qui pèseront à l’avenir sur les dépenses et les recettes, mettre en place des conseils budgétaires indépendants ayant un large mandat pour évaluer les politiques budgétaires et concevoir des dispositifs efficaces pour corriger les écarts par rapport aux objectifs budgétaires.

Vers une union bancaire

Les fragilités du secteur financier, notamment l’hétérogénéité de la surveillance et de la réglementation prudentielle, la mauvaise tarification des risques et la forte exposition au risque souverain expliquent en grande partie la crise qui a éclaté dans la zone euro. Dans de nombreux pays, la forte expansion des actifs intervenue parallèlement à l’augmentation des engagements publics et privés a masqué les vulnérabilités, qui n’ont pas été décelées par les autorités de surveillance. Cette situation a aussi généré de puissantes interactions négatives entre les banques, l’économie réelle et les emprunteurs souverains. La fragmentation financière est née de la crise, alors que la perception du risque s’est accentuée, entraînant des divergences de taux d’intérêt, que les capitaux ont été retirés des pays les plus vulnérables et que les faiblesses des bilans bancaires sont devenues peu à peu plus évidentes. Les liens étroits avec les emprunteurs souverains fortement endettés, le marasme économique et la faiblesse des bilans bancaires ont créé un environnement toxique, qui a compliqué la reprise. Les mesures qui auraient permis de rétablir la santé financière dans l’ensemble de la zone ont été retardées, car nombre des instruments de réglementation du secteur financier sont encore spécifiques aux différents pays. La nécessité de créer une union bancaire est donc devenue d’autant plus urgente, non seulement pour sortir de la crise mais aussi pour asseoir sur des bases solides la future intégration financière de l’Europe. Parallèlement, nombre de banques ont fait l’objet d’opérations massives de recapitalisation et de restructuration.

Les chefs d’État et de gouvernement de la zone euro sont convenus d’établir une union bancaire. Parmi les composantes de cette union, on peut citer un règlement uniforme pour la supervision bancaire (CRD IV/CRR) ; les mécanismes de résolution des défaillances bancaires et de garantie des dépôts (Directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances bancaires, dite BRRD, et Directive garantie des dépôts, dite DGS) ; un mécanisme de surveillance unique pour les banques (MSU) ; enfin, un mécanisme de résolution unique (SRM), s’appuyant sur un fonds de résolution unique (FRU). De plus, un mécanisme unique de soutien budgétaire doit être mis en place ; il est prévu qu’il soit pleinement opérationnel au plus tard au bout de dix ans. Des progrès importants ont été réalisés dans l’établissement d’un cadre réglementaire sur cette base, bien que des questions importantes doivent encore être résolues. Il est tout à fait indispensable que ces lacunes soient comblées rapidement pour que l’union bancaire puisse fonctionner efficacement. Des travaux sont aussi nécessaires pour améliorer les instruments macro et microprudentiels. Aux termes de la Directive et du règlement sur les exigences de fonds propres (CRD IV/CRR), la Commission est chargée de passer ces instruments en revue et cet examen pourra éventuellement être accompagné d’un projet de législation.

L’examen complet des bilans des banques prévu pour 2014 sera crucial pour améliorer la santé du système bancaire et, ce faisant, contribuer à rétablir la confiance et à ouvrir les vannes du crédit pour soutenir la croissance économique. Cela est particulièrement important dans un contexte de politique monétaire accommodante, se caractérisant par des taux d’intérêt directeurs proches de zéro, d’importants apports de liquidités par les banques centrales et la rareté des fonds propres. Le coût d’opportunité pour les banques de la reconduction des créances douteuses est faible par rapport à l’autre option consistant à reconnaître ces créances et à prendre les dispositions voulues pour faire face à des pertes en capital et passer ces créances en charges. D’après les données tirées d’autres pays, une phase prolongée de faibles taux d’intérêt risque de nuire à l’allocation du capital. Par exemple, il apparaît à l’évidence qu’au Japon, où les taux d’intérêt sont restés à un bas niveau pendant très longtemps, des secteurs d’activité en perte de vitesse ont reçu une part disproportionnée de prêts de la part de banques à la recherche de rendement (BRI, 2010 ; Caballero et al., 2008 ; Watanabe, 2010). Comme il est peu probable que tous les éléments de l’union bancaire seront déjà mis en place en 2014 après la réalisation des tests de résistance, il importe de s’assurer que les banques pourront si nécessaire faire l’objet d’opérations de résolution ou de recapitalisation, en évitant une tolérance prudentielle indue.

Le mécanisme de surveillance bancaire unique a été établi selon le calendrier prévu

Le mécanisme de surveillance unique devrait entrer en vigueur en novembre 2014, suite à l’évaluation des bilans bancaires. La Banque centrale européenne (BCE) jouera le rôle d’autorité de surveillance unique du secteur bancaire, dans la zone euro et dans les États membres de l’UE n’appartenant pas à la zone euro mais qui rejoindront le MSU. Il est prévu que la BCE soit chargée de la supervision directe d’environ 130 grandes banques à compter de novembre 2014 et qu’elle ne soit qu’indirectement chargée des autres banques, qui seront sous la surveillance directe de leurs autorités nationales. Pour être supervisées par la BCE, les banques doivent répondre à l’un des deux critères suivants : figurer parmi les trois plus grandes banques de leur pays, ou avoir un bilan supérieur à 30 milliards EUR ou à 20 % du PIB de leur pays (sauf si leurs actifs sont inférieurs à 5 milliards EUR). Sont également concernées les banques pour lesquelles une assistance du fonds européen de stabilité financière (FESF) ou du mécanisme européen de stabilité (MES) a été demandée, ou reçue. La BCE peut également, de sa propre initiative, estimer qu’un établissement présente un intérêt significatif s’il a établi des filiales bancaires dans plusieurs États participants et que ses actifs ou passifs transnationaux représentent une fraction significative du total de ses actifs ou passifs. Nonobstant ces critères, les trois plus grands établissements de crédit de chacun des États participants doivent être placés sous la supervision directe de la BCE. Seront ainsi concernés probablement plus de 85 % des actifs bancaires dans la zone euro. Pour assurer l’application cohérente de normes de surveillance strictes, la BCE peut superviser directement des banques de moindre taille qui ne sont pas automatiquement couvertes par le MSU. En outre, elle contrôle le fonctionnement de l’ensemble du système de surveillance et a pour mission d’assurer un fonctionnement efficace et efficient du MSU.

Les pays de l’UE n’appartenant pas à la zone euro peuvent choisir de participer au mécanisme de surveillance unique, ce qui implique que leurs banques seront couvertes également par le futur mécanisme de résolution. Les pays participants obtiennent un droit de vote à l’autorité de surveillance, mais pas au Conseil des gouverneurs de la BCE. Toutefois, un mécanisme de médiation est prévu en cas de désaccord. Les pays de l’UE n’appartenant pas à la zone euro peuvent quitter le mécanisme de surveillance unique en cas de désaccord avec une décision de l’autorité de surveillance et ne sont pas liés par la décision en question. La réintégration dans le mécanisme est possible après une période de trois années. Les pays de l’UE en dehors de la zone euro pourraient être incités à se joindre au mécanisme si les marchés des capitaux estimaient qu’une réglementation commune, assortie de normes strictes et cohérentes, constitue un signe de qualité, aidant les banques des pays concernés à attirer des capitaux à de meilleures conditions. De fait, l’expérience accumulée durant la crise donne à penser qu’attirer des capitaux en invoquant la faible surveillance bancaire n’est pas une option payante, car des sorties de capitaux, voire un arrêt soudain des entrées, pourraient s’ensuivre. Néanmoins, des incitations à ne pas participer au mécanisme demeurent, dans la mesure où les autorités nationales de réglementation souhaitent pouvoir recourir à l’arbitrage réglementaire et donner ainsi aux banques nationales un avantage par rapport à leurs concurrentes étrangères, ou ne sont pas d’accord sur un point important avec les décisions du mécanisme de surveillance.

D’une manière générale, les études consacrées aux mécanismes de supervision ne privilégient aucun des deux modèles consistant à confier les fonctions de surveillance soit à une banque centrale, soit à un organe de supervision distinct, mais renvoient au contexte local (Abrams et Taylor, 2000 ; Carmichael et Pomerleano, 2002 ; Hall, 2003 ; Čihák et Podpiera, 2008). Plusieurs banques centrales au sein de la zone de l’OCDE jouent le rôle d’autorité de surveillance bancaire ou ont des fonctions de surveillance. Assigner des fonctions de supervision à la BCE a peut-être été motivé par l’expérience du Système européen de banques centrales en matière de suivi des marchés des capitaux ainsi que par la volonté de tirer parti de la réputation de la BCE et de réduire le risque de capture des autorités de supervision. Cette solution a été également motivée par des considérations juridiques, dans la mesure où la mise en place d’un nouvel organisme indépendant aurait nécessité une modification du Traité sur l’Union européenne. Cela étant, Masciandaro et al. (2011) utilisent des données empiriques tirées de l’étude de la crise pour justifier le maintien de la séparation institutionnelle de la surveillance macro et microprudentielle, afin de faciliter la réalisation de davantage de contrôles et de réduire ainsi la probabilité d’un échec de cette surveillance.

Les conflits d’intérêt potentiels entre la politique réglementaire et la politique monétaire de la BCE pourraient constituer l’un des inconvénients de cette nouvelle structure institutionnelle. Pour éviter toute interférence éventuelle avec le mandat fondamental d’exercice de la politique monétaire qui est celui de la BCE, ses nouvelles fonctions de supervision seront distinctes de ses fonctions de conduite de la politique monétaire. Néanmoins, au niveau exécutif, le Conseil des gouverneurs de la BCE, qui est le seul organe décisionnel responsable de toutes les questions de politique, sera également compétent en matière de supervisions, les décisions étant toutefois prises au cours de réunions distinctes de celles consacrées à la politique monétaire. Les décisions qu’il doit examiner sont des projets de décisions, réputées adoptées si le Conseil des gouverneurs n’a formulé aucune objection passé un certain délai. Tout désaccord entre le Conseil des gouverneurs et le Comité de supervision déclencherait un processus de médiation qui pourrait ralentir les décisions en matière de surveillance et introduire des incertitudes quant aux politiques dans ce domaine.

Il est souhaitable que les pays de l’UE n’appartenant pas à la zone euro participent au mécanisme de surveillance unique, compte tenu de la forte intégration des activités bancaires des pays européens membres et non membres de la zone (graphique 1.1). Les grandes banques, en particulier, sont très interconnectées. Le règlement créant le MSU offre aux États non membres de la zone euro la possibilité de se joindre au MSU en instaurant une coopération étroite entre leurs autorités compétentes et la BCE, ce qui devrait réduire la probabilité d’arbitrages réglementaires entre pays appartenant ou non à la zone euro. Toutefois, parallèlement, les pays participants non membres de la zone euro ont plusieurs possibilités pour sortir du MSU, ce qui reflète leur absence de siège au Conseil des gouverneurs de la BCE.

Graphique 1.1. Pénétration bancaire transfrontalière en Europe¹

En pourcentage du total des actifs bancaires

1. Il s’agit de la pénétration transfrontalière par le biais de succursales et filiales à partir de pays de l’UE. La pénétration est mesurée par la part, dans le total de l’actif bancaire d’un pays donné, des succursales ou filiales de banques situées dans un autre pays. Les valeurs moyennes de chaque zone ont été pondérées en fonction des actifs.

2. Les pays de l’Europe centrale, orientale et du Sud-Est (ECOSE) sont la Bulgarie, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Roumanie, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie.

3. Les pays vulnérables sont l’Espagne, la Grèce, l’Irlande, l’Italie et le Portugal.

Source : Schoenmaker, D. et T. Peek, « The State of the Banking Sector in Europe », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, no 1102, Éditions OCDE, Paris.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012655

Il faut donc saluer la disposition du règlement créant le MSU qui impose à la Commission de préparer des rapports réguliers (à intervalles de trois ans, à compter de décembre 2014) afin d’évaluer le caractère approprié des mécanismes de gouvernance au sein du MSU. Ceci concerne en particulier l’efficacité de la séparation entre les fonctions de supervision et les fonctions de politique monétaire de la BCE, ainsi que l’examen d’options pour une poursuite du développement du MSU. À partir de là, après quelques années d’expérience, une étude devrait être réalisée sur l’opportunité de dissocier l’autorité de surveillance unique de la BCE pour en faire une institution indépendante.

Des questions se posent aussi concernant le partage des responsabilités entre la BCE et les autorités nationales de surveillance. Du point de vue opérationnel, il est nécessaire d’intégrer les autorités nationales dans le mécanisme de supervision, surtout parce qu’il serait difficile de mettre en place en très peu de temps au sein de la BCE une capacité suffisante pour surveiller toutes les banques. De plus, il paraît raisonnable de confier la surveillance des banques régionales à des autorités nationales de supervision, car leurs modèles économiques sont plus simples que ceux des grandes banques. Cela étant, il faut tout de même veiller à ce que la répartition des compétences en matière de surveillance des différentes banques ne conduise pas à une sorte de pérennisation de l’hétérogénéité des normes réglementaires. L’expérience de la crise dans plusieurs pays de l’OCDE a montré que les banques petites et régionales peuvent revêtir une importance systémique si elles sont exposées à des risques communs positivement corrélés (comme les marchés immobiliers). En outre, les limites au partage des responsabilités établissement par établissement apparaissent clairement lorsqu’on considère les interconnections entre établissements de crédit juridiquement indépendants au sein des groupes bancaires (voir Ayadi et al., 2010 pour une description des groupes bancaires). Selon leur taille, les différentes banques intégrées dans ces structures, comme les caisses d’épargne en Allemagne et les banques coopératives dans plusieurs pays, seront surveillées par des autorités différentes, alors même qu’elles sont liées entre elles par le biais de mécanismes de mutualisation des risques.

Globalement, il existe un risque non négligeable que la séparation des compétences en matière de surveillance entre différentes autorités ne réduise la transparence et l’efficacité de la surveillance. Pour surmonter la complexité opérationnelle d’une surveillance directe globale, certaines fonctions pourraient être déléguées aux autorités nationales de surveillance, l’autorité de surveillance unique restant la seule responsable. Dans le même ordre d’idées, il faudra aussi s’attacher à assurer une séparation claire et transparente des responsabilités entre l’autorité de surveillance unique (BCE) et l’Autorité bancaire européenne (ABE), cette dernière étant essentiellement chargée du règlement uniforme. Cela est d’autant plus nécessaire que l’ABE est habilitée à adresser des recommandations aux autorités nationales de surveillance en cas de violation du droit de l’Union et, en cas de non-respect de celui-ci, à prendre des mesures contraignantes pour les établissements de crédit.

En outre, pour que le mécanisme de surveillance unique soit performant, des systèmes judiciaires efficaces sont aussi indispensables au niveau national. Par exemple, le règlement créant le MSU prévoit que la BCE est habilitée à infliger des sanctions pécuniaires et administratives et peut demander aux autorités compétentes d’infliger des sanctions supplémentaires. Toutefois, l’application des sanctions, qui pourrait être contestée juridiquement par les banques concernées, pourrait être entravée si le système judiciaire n’a pas l’expérience voulue pour instruire des affaires financières potentiellement complexes.

Renforcement du cadre européen de résolution

Il est indispensable d’adjoindre au mécanisme de surveillance unique un mécanisme de résolution unique, comprenant un fonds unique de résolution bancaire et un mécanisme unique de soutien budgétaire, pour que les opérations de résolution bancaire soient, si nécessaire, mises en œuvre de manière cohérente et en temps voulu. L’expérience internationale des crises bancaires montre que les politiques de tolérance réglementaire, souvent introduites pour gagner du temps, prolongent la période de faiblesse et augmentent le coût économique et budgétaire global des crises (voir encadré 1.1).

Encadré 1.1. Importance de la reconnaissance des prêts improductifs et de la restructuration bancaire : l’expérience internationale

Il existe de nombreuses données internationales montrant que la rapidité avec laquelle les problèmes de bilan des banques sont traités suite à des crises financières peut avoir une incidence importante sur la performance économique. La reconnaissance rapide des créances improductives et, au besoin, la recapitalisation et la restructuration des banques peuvent sensiblement contribuer à relancer la croissance économique.

Aux États-Unis, la forte recapitalisation intervenue rapidement, essentiellement par le biais d’émissions d’actions bancaires, a aidé les banques à reprendre leurs opérations de crédit à l’économie. En Europe, l’ABE a procédé à plusieurs tests de résistance, mais ces tests se sont révélés moins rigoureux dans leurs implications et les banques se sont vu accorder plus de temps pour atteindre les ratios de fonds propres requis, soit en augmentant leurs fonds propres, soit en se désendettant. Les banques européennes ont émis beaucoup moins d’actions que les banques des États-Unis (graphique 1.2). Aux États-Unis, pour stabiliser le système bancaire, les banques ont levé davantage de fonds propres sur une période beaucoup plus courte que les banques de l’UE.

Graphique 1.2. Émissions d’actions bancaires dans l’UE et aux États-Unis

Données annualisées¹, en pourcentage du total des actifs

1. L’émission mensuelle est une moyenne mobile qui est ensuite annualisée.

Source : Schoenmaker, D. et T. Peek, « The State of the Banking Sector in Europe », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, no 1102, Éditions OCDE, Paris.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012731

Korte (2013) constate, pour l’Europe, que des procédures de résolution plus strictes ont une incidence positive sur la croissance, avec des entreprises plus rentables, et les entreprises qui dépendent essentiellement des financements bancaires sont celles qui en bénéficient le plus. En Suède, la rapidité de l’intervention des pouvoirs publics et de l’assainissement des bilans bancaires a jeté les bases d’une reprise solide suite à la crise bancaire et à la récession de 1990-93 (voir, par exemple, Borio et al., 2010).

Peek et Rosengren (2005) montrent que si l’on a pu parler de « décennie perdue » pour le Japon, c’est parce que les difficultés des banques n’ont pas été résolues efficacement et que les banques concernées, au lieu d’allouer des crédits aux entreprises dynamiques, sont venues en aide à des entreprises en situation de faiblesse, créant ainsi des entreprises zombies survivant artificiellement et sous-performantes. D’après Caballero et al. (2008), l’existence de ces entreprises « mortes-vivantes » a eu un effet négatif sur les autres entreprises et, par conséquent, a pesé sur la performance économique globale.

Au Chili, la résolution rapide des défaillances des banques reprises par l’État durant la crise bancaire, conjuguée à un processus actif de liquidation des créances improductives ainsi qu’à une réforme de la législation sur les faillites, a permis un retour rapide à la croissance. Au Mexique, en revanche, où les banques défaillantes ont été maintenues sous la tutelle publique pendant environ une décennie, la fourniture de crédit aux banques appartenant à l’État à des taux inférieurs aux taux du marché s’est accompagnée d’une contraction du PIB par habitant sur la période 1989-95 (Bergoeing et al., 2007 ; Brock, 2009 ; Córdoba et Kehoe, 2009).

En mars 2014, le Conseil et le Parlement européen sont convenus de la création d’un mécanisme de résolution unique, en vertu duquel c’est principalement la BCE, en sa qualité d’autorité de supervision, qui a le pouvoir de déclencher une procédure de résolution. L’accord prévoit l’adoption de projets de mécanismes de résolution par la Commission, le Conseil n’étant sollicité que si cette dernière le demande. Il est prévu que le texte de loi soit finalisé avant la fin de la législature du Parlement européen au printemps 2014. Au cours du processus législatif à venir, il conviendra de veiller à ce que l’instance décisionnaire soit politiquement responsable, un point important eu égard aux lourdes conséquences que les décisions de résolution peuvent avoir sur les droits de propriété et les finances publiques. Dans le même temps, il est essentiel que la résolution puisse se dérouler d’une manière prévisible et rapide. Il faut faire en sorte que la situation d’un établissement bancaire puisse être résolue de manière ordonnée en l’espace d’un week-end par exemple. En particulier, il conviendra d’éviter les pressions politiques des États membres et les modalités de vote du Conseil de l’autorité de résolution ne devraient pas permettre à telle ou telle partie d’exercer un veto.

Des règles de renflouement interne ont été établies pour le financement de la résolution

Récemment, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord sur des règles concernant le redressement et la résolution des banques (Directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des banques, dite BRRD) (Conseil de l’Union européenne, 2013a). Cette directive prévoit un ensemble de pouvoirs et d’outils de résolution harmonisés qui font appel aux investisseurs privés et à l’ensemble du secteur bancaire pour couvrir les pertes des banques, sans menacer la stabilité des marchés financiers (Conseil de l’Union européenne, 2013b). Aux termes de la BRRD, les opérations de renflouement interne se dérouleront selon une hiérarchie de créanciers allant des actionnaires aux déposants. Les déposants se verront toutefois accorder un statut préférentiel, le mécanisme national de garantie des dépôts couvrant les montants qui auraient dû être apportés par des titulaires de dépôts garantis ; cette disposition a pour effet de protéger les déposants assurés à des fins de stabilité financière. La BRRD imposera en outre aux banques de détenir une certaine part du total de leur passif sous la forme d’instruments pouvant faire l’objet d’un renflouement interne. Pour garantir une application efficace des outils de résolution, les États sont tenus en vertu de la BRRD de constituer au préalable des fonds de résolution correctement financés. Aux termes de la BRRD, un renflouement interne équivalant à au moins 8 % du total des dettes doit être effectué avant que l’on puisse recourir de manière limitée au fonds de résolution pour absorber des pertes ou apporter des fonds propres.

Les dispositifs nationaux de garantie des dépôts peuvent également contribuer au financement des résolutions ; il a été convenu que chaque État devrait constituer un fonds de garantie des dépôts à concurrence de 0.8 % des dépôts assurés, financé par des prélèvements sur le secteur bancaire. Il est en effet possible que le niveau actuel de financement de certains mécanismes de garantie des dépôts ne soit pas suffisant pour absorber aisément les effets de défaillances bancaires généralisées ou la faillite d’une ou plusieurs des plus grandes banques (Schich et Kim, 2010).

Il paraît approprié que le financement des résolutions bancaires fasse le plus possible appel aux investisseurs sans menacer la stabilité des marchés financiers, tout en protégeant les déposants assurés. Cette hiérarchie des mises à contribution transfère le risque des contribuables vers les actionnaires et les détenteurs d’obligations non garanties, ce qui permet de réduire le coût de la résolution et la subvention implicite dont les banques, et en particulier les établissements de grande dimension ou interconnectés, bénéficieraient dans le cas contraire. Dans la même optique, le fait que la contribution des banques au fonds de résolution soit fonction des caractéristiques de risque des établissements peut contribuer à la bonne application des politiques macroprudentielles. La question reste posée de savoir si les règles régissant ces contributions rendront correctement compte des risques afférents à l’activité des banques.

Aux termes de l’accord, les États peuvent utiliser des fonds publics pour procéder à une recapitalisation « de précaution » de banques solvables, dans des circonstances exceptionnelles et à des conditions très strictes. Dans le cas des banques faisant l’objet d’une résolution, les autorités nationales chargées de la résolution conservent une certaine marge de manœuvre pour exempter certains créanciers du renflouement interne, lorsqu’elles interviennent au cas par cas, avec un droit de regard de la Commission. Cependant, des règles de renflouement interne uniformes pour tous les pays permettraient de mieux évaluer les risques des investisseurs financiers d’un pays à l’autre. Afin d’éliminer l’impression que les dettes bancaires pourraient être couvertes par des garanties implicites de l’État, il devrait être strictement admis que les dérogations au principe du renflouement interne ne sont admissibles que dans les situations dans lesquelles, en l’absence de telles dérogations, la stabilité des marchés financiers serait gravement perturbée. Ce principe d’exception en matière de risque systémique est également appliqué aux États-Unis, où son activation est soumise à des règles rigoureuses d’approbation (Mishkin, 2006).

Les données empiriques montrent que les banques tendent à prendre davantage de risques si elles considèrent que les règles de résolution et de renflouement interne sont déficientes (Ignatowski et Korte, 2013). En outre, les autorités nationales de réglementation peuvent être incitées à la complaisance pour renforcer l’attrait des activités bancaires dans leurs pays respectifs, ce qui ne peut que favoriser les arbitrages réglementaires. Elles peuvent aussi essayer de réduire les coûts de la résolution, en particulier lorsque les grandes banques, ou un grand nombre de banques, font faillite (« trop nombreuses pour faire faillite ») (Kane, 1989 ; Kroszner et Strahan, 1996 ; Brown et Dinc, 2009). Ces éléments plaident en faveur de la mise en place d’un solide cadre de résolution unique, notamment d’un fonds de résolution financé au préalable par des contributions des banques.

Entre octobre 2008 et 2012, la Commission européenne a approuvé des aides publiques d’un montant total de 5 100 milliards EUR (40 % du PIB de l’UE) pour assurer le sauvetage d’établissements bancaires, dont quelque 13 % du PIB avaient été utilisés à l’automne 2011 (tableau 1.1). Environ 10 à 15 % des banques font actuellement l’objet d’une restructuration forcée en vertu des règles relatives aux aides d’État. La recapitalisation du secteur privé suite aux tests de résistance réalisés en 2011 à l’échelle de l’UE par l’Autorité bancaire européenne a représenté environ 200 milliards EUR (FMI, 2013).

Tableau 1.1. Aides d’État au secteur financier dans les pays de l’UE, 2008-12
| Montants utilisés 1.10.2008-1.10.2011 | Montants approuvés 1.10.2008-1.10.2012
| Milliards EUR | % du PIB | Milliards EUR | % du PIB
Recapitalisation | 322.1 | 2.5 | 777.3 | 6.2
Garanties | 1 084.8 | 8.6 | 3 646.8 | 28.9
Sauvetage des actifs | 119.9 | 0.9 | 445.8 | 3.5
Soutien à la liquidité | 89.0 | 0.7 | 216.27 | 1.7
Total | 1 615.9 | 12.8 | 5 086.0 | 40.3

Source : Commission européenne (2012), « Rapport sur les aides d’État accordées par les États membres de l’UE – Mise à jour de l’automne 2012 », SEC(2012) 443 final, Bruxelles ; Commission européenne (2012), « Document de travail des services de la Commission – Mise à jour de l’automne 2012 », COM(2012) 778 final, Bruxelles.

Toutefois, contrairement aux États-Unis, les créanciers bancaires enregistrent rarement des pertes dans les pays de la zone euro, et peu de changements ont été observés à cet égard durant la crise actuelle, malgré certaines modifications des régimes réglementaires nationaux (Schich et Kim, 2013). Si l’actionnariat des banques de la zone euro a été dilué, voire éliminé, durant les opérations de résolution des défaillances bancaires, la dette subordonnée n’a été affectée que dans quelques cas et les détenteurs de créances bancaires non garanties autres que les obligations subordonnées n’ont généralement pas été mis à contribution pour couvrir les pertes. Il ressort donc des recherches empiriques que, jusqu’à récemment, la perception par le marché d’une garantie implicite des créances bancaires par l’État est restée forte, avec un important risque de distorsions dans l’allocation du capital (Schich et Kim, 2013). Une dégradation notable de la perception de la garantie implicite de l’État a été constatée, lorsque les modifications apportées à la loi pour renforcer les régimes de résolution ont été suivies d’opérations de résolution des défaillances bancaires impliquant des pertes pour au moins certains détenteurs de créances bancaires. Aussi longtemps qu’une garantie implicite est censée exister, le potentiel de distorsions dans les incitations aux conséquences potentiellement graves pour l’allocation des ressources et la tarification des risques persistera, menaçant la stabilité financière et pesant sur la croissance (encadré 1.1 ci-dessus). Ceci conforte la nécessité de limiter les dérogations au principe du renflouement interne aux cas dans lesquels la stabilité des marchés de capitaux risquerait autrement d’être sérieusement mise à mal.

Il est prévu que les dispositions de la Directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des banques entrent en vigueur en janvier 2016. D’ici à la mise en application des dispositions relatives aux défaillances bancaires prévues par la directive, le dispositif de renflouement interne sera régi par une version révisée des règles en matière d’aides d’État, qui sont entrées en vigueur en août 2013. Cependant, si la directive prévoit le renflouement interne via les créances de rang supérieur, les règles de l’UE relatives aux aides d’État ne concernent que l’obligation de renflouement par les créanciers subordonnés. L’application des règles de l’UE relatives aux aides d’État vise à garantir sécurité juridique et égalité de traitement aux créanciers des banques de tous les États membres de l’UE, évitant ainsi un impact potentiel négatif sur le financement des banques. Comme en dehors des cas impliquant l’aide de l’État, l’application des règles de renflouement aux créanciers de rang supérieur sera laissée à la discrétion des autorités nationales jusqu’à ce que la directive devienne contraignante, en janvier 2016, il conviendra de veiller à préserver l’égalité de traitement en cas de renflouement interne par les créanciers des banques dans tous les États. Les incertitudes à court terme entourant les conditions nationales de renflouement interne pourraient avoir des effets négatifs sur le financement bancaire. Plus grandes sont les incertitudes concernant le cade réglementaire et plus importants sont les risques systémiques dans le secteur bancaire.

Le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord politique sur la création d’un fonds de résolution unique à l’échelon européen. Conformément à cet accord, le Fonds de résolution unique (FRU) sera composé de compartiments nationaux dont les ressources seront ensuite mutualisées. Ce Fonds est à constituer sur une durée de huit ans à hauteur de 1 % des dépôts assurés, et sera financé grâce à des contributions du secteur bancaire destinées à tenir également compte du niveau de risque associé aux activités bancaires. Les fonds levés à l’origine au niveau national en application de la BRRD seraient transférés dans le Fonds de résolution unique au bénéfice des États membres participants. Il est prévu de mutualiser respectivement 40 % puis 20 % des ressources provenant des compartiments nationaux au cours des première et deuxième années d’existence du FRU, la mutualisation devant être achevée au bout de huit ans.

Les dispositions en matière de financement ne sont pas encore entièrement définies. Les fonds de résolution nationaux (conformément à la BRRD) nécessitent un dispositif transfrontière de partage de la charge pour les banques menant des activités internationales. Tant qu’un fonds de résolution entièrement mutualisé n’aura pas été constitué et que les compartiments nationaux resteront la pièce centrale du Fonds de résolution unique, de solides dispositifs devront être mis en place pour assurer un financement de résolution transnational. À court terme, il faudra veiller, ou bien à ce que le Fonds de résolution unique soit immédiatement financé dans son intégralité, ou bien à ce que tout déficit de financement qui pourrait survenir au cours de la phase de transition soit temporairement comblé par un soutien budgétaire. À cette fin, l’accord politique prévoit la mise en place d’un mécanisme qui permettra au FRU d’emprunter des fonds. Au cours des huit prochaines années, le préfinancement pourrait diminuer progressivement ou le soutien budgétaire pourrait être moins utilisé à mesure que les contributions des banques s’accumuleront dans le fonds.

Établissement d’un mécanisme de soutien budgétaire

Un soutien budgétaire suffisant doit être accessible au cas où les coûts de recapitalisation et de résolution dépasseraient les financements disponibles auprès des différentes sources, y compris le Fonds de résolution bancaire unique (1 % des dépôts garanties, lorsqu’il sera entièrement doté). Lors de la crise bancaire suédoise des années 90, les banques ont enregistré des pertes équivalant à 17 % des prêts sur la période 1990-93 (Englund, 1999). L’application, à titre d’illustration, d’un tel taux de perte à l’encours de prêts aux ménages et aux sociétés non financières antérieur à la crise se traduirait par des passations en charges représentant près de 20 % du PIB dans nombre de grands pays de l’OCDE (Bouis et al., 2013). Les coûts budgétaires bruts des opérations de résolution, associés aux précédentes crises bancaires systémiques, se sont élevés selon les estimations à 10 % du PIB en moyenne (FMI, 2013a).

Dans la crise actuelle, les coûts des opérations de résolution restants à couvrir en Europe seront vraisemblablement beaucoup plus faibles, car une grande partie de ces coûts ont déjà été financés par des fonds publics et les opérations de recapitalisation de l’ABE, comme on l’a vu ci-dessus. D’importantes injections de capitaux ont déjà été opérées dans les établissements en faillite et les banques ont réduit leurs expositions. Cependant, suivant les conditions du renflouement interne, les financements par le Fonds de résolution unique et les mécanismes de garantie des dépôts pourraient ne pas suffire à couvrir les coûts des opérations de résolution en cas de crise bancaire systémique, et un mécanisme unique de soutien budgétaire pourrait se révéler nécessaire.

Les fonds nécessaires à un soutien budgétaire unique sont éventuellement disponibles dans le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui dispose d’une capacité de financement de 500 milliards EUR. Cependant, pour l’instant, le MES ne peut fournir une assistance financière qu’aux gouvernements en difficulté et son déblocage est subordonné à un accord mutuel sur les conditions spécifiques devant être remplies (par exemple un programme d’ajustement macroéconomique), en fonction de l’instrument d’assistance financière utilisé.

Jusqu’ici, une recapitalisation bancaire directe via le MES n’a pas été possible. Le Conseil européen a confirmé en novembre 2013 un accord antérieur visant créer un instrument de recapitalisation directe des banques au sein du MES, pour lequel 60 milliards EUR seraient réservés (Conseil ECOFIN, 2013). L’accord envisage une révision à la hausse de ce montant au besoin. La création de cet instrument a été assujettie à l’établissement du mécanisme de surveillance unique. L’aide financière de l’instrument, sollicitée par un membre du MES, ne pourrait intervenir que si les banques aidées sont viables, si le financement est indispensable pour sauvegarder la stabilité financière de la zone euro, si les sources de financement du secteur privé disponibles pour la résolution bancaire ne sont pas suffisantes et si le pays n’est pas en mesure de fournir lui-même une aide financière sans que cela ait des effets très négatifs sur sa propre viabilité budgétaire. En outre, il a été convenu que le pays sollicitant l’aide devrait participer à une certaine hauteur au coût financier total, la taille de sa contribution étant fonction de la présence ou de l’absence, dans les banques bénéficiaires, de fonds propres suffisants pour atteindre le ratio de fonds propres de catégorie 1 de 4.5 % conformément à la Directive CRD IV et au règlement CRR, dans le cadre d’un test de résistance prudent (Eurogroupe, 2013).

Il serait nécessaire de poursuivre l’harmonisation des principaux aspects affectant les marchés financiers pour que l’union bancaire fonctionne de manière efficace à long terme. Les révisions de la Directive garantie des dépôts prévoient une harmonisation plus poussée du niveau de couverture des dépôts et un versement plus rapide de l’assurance pour tous les États membres de l’UE. Il est probable que ces révisions seront adoptées au début de 2014 et elles seraient salutaires, car elles favoriseraient une évaluation plus efficiente des risques sur les marchés financiers en réduisant les incitations au transfert des capitaux vers les systèmes offrant une plus grande sécurité. Les risques que l’activité ne se déplace vers le secteur bancaire non régulé doivent être suivis et au besoin, des mesures doivent être prises pour y remédier. En outre, les pays pourraient devoir réexaminer leurs procédures de faillite pour assurer la cession efficace des actifs des débiteurs non performants. La capacité des banques de saisir effectivement les sûretés en cas de défaillance de l’emprunteur est très différente suivant les États membres, notamment pour ce qui est des logements (Parlement européen, 2010 ; CE, 2012b). Cette situation a une forte incidence sur la rapidité avec laquelle une banque peut atteindre le résultat voulu concernant un prêt improductif, ce qui peut à son tour influer sensiblement sur son aptitude à attirer des liquidités et du capital. En temps de crise financière, lorsque les prêts improductifs occupent une place importante dans les bilans bancaires, ces conséquences négatives peuvent être très importantes.

Assurer une capitalisation bancaire adéquate

La Directive IV de l’UE et le règlement sur les exigences de fonds propres (CRD IV/CRR), qui sont entrés en vigueur le 1er janvier 2014, visent à transposer, dans le cadre législatif de l’UE, les normes de l’Accord de Bâle III sur les fonds propres des banques (UE, 2013). Ils créent un règlement unique pour les banques avec des définitions communes des pondérations de risque et des prêts improductifs (encadré 1.2), et marquent un progrès significatif vers l’amélioration de la dotation en fonds propres des banques, y compris au moyen de coussins de fonds propres macroprudentiels. De fait, le suivi par l’ABE de la capitalisation bancaire montre que la dotation en fonds propres des banques européennes s’est renforcée considérablement depuis l’évaluation par l’ABE des positions de fonds propres en 2011/12.

Encadré 1.2. Exigences de fonds propres d’après le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) et la Directive IV sur les exigences de fonds propres (CRD IV)

Le règlement sur les exigences de fonds propres et la Directive IV sur les exigences de fonds propres (CRR/CRD IV), adoptés en avril 2013 par le Conseil européen, la Commission européenne et le Parlement européen, mettent en œuvre l’Accord de Bâle III sur les exigences de fonds propres dans l’UE. Les établissements sont requis de mettre en œuvre les nouvelles règles à compter de janvier 2014, la pleine application devant être en place d’ici le 1er janvier 2019.

Principaux ratios de fonds propres

Compte tenu de l’exigence globale de fonds propres (qui reste inchangée, soit 8 % des actifs pondérés en fonction du risque), le ratio de catégorie 1 est porté progressivement à 6 % des actifs pondérés en fonction du risque (contre 4 % à l’heure actuelle). S’agissant des fonds propres de base, la part qui doit être de première qualité – fonds propres de base de catégorie 1 à l’exclusion des actions privilégiées – passe progressivement de 2 % à 4.5 %.

Coussin de conservation des fonds propres

Les banques sont tenues d’établir un coussin de conservation de fonds propres de base de catégorie 1 représentant 2.5 % des actifs pondérés en fonction du risque, portant le ratio total des fonds propres de base de catégorie 1 à 7 %. Si une banque ne respecte pas le niveau prescrit, ses versements discrétionnaires (versement de dividendes et de primes par exemple) se verront limités.

Coussin de fonds propres contracyclique

Un coussin de fonds propres contracyclique variable dans le temps est mis en place, dans une fourchette située entre 0 et 2.5 % des actifs pondérés en fonction du risque. Les autorités macroprudentielles doivent surveiller sur une base trimestrielle un ensemble de variables économiques et financières à partir desquelles elles fixent le taux du coussin contracyclique. La décision doit être guidée par l’objectif de protéger le système bancaire de pertes potentielles lorsqu’une croissance excessive du crédit est associée à une accumulation de risques à l’échelle du système, ce qui permet d’aider à assurer la viabilité de l’offre de crédit à l’économie.

Coussins de fonds propres pour les institutions financières d’importance systémique mondiale

Les institutions financières d’importance systémique mondiale seront, à compter du 1er janvier 2016, soumises à des obligations supplémentaires concernant les fonds propres de base de catégorie 1 représentant entre 1 % et 3.5 % des actifs pondérés en fonction des risques, afin de tenir compte de l’impact négatif qu’elles peuvent avoir sur le système financier international en raison de leur taille, de leur interdépendance, de leur complexité, du caractère interchangeable de leurs services, ou de leur infrastructure financière et de leurs activités transnationales. Aux termes de la CRD IV, l’Autorité bancaire européenne (ABE) va élaborer des projets de normes réglementaires, fondées sur la définition du Conseil de stabilité financière, afin de définir la méthodologie à utiliser pour identifier les institutions financières d’importance systémique mondiale ainsi que pour définir au moins cinq sous-catégories et y classer les institutions concernées (ces projets seront soumis à la CE avant le 30 juin 2014).

Coussins de fonds propres pour les autres institutions financières d’importance systémique

De la même manière, d’autres institutions financières d’importance systémique seront soumises, à compter du 1er janvier 2016, à des obligations de fonds propres supplémentaires (plafonnées à 2 %), du fait de l’impact qu’elles auraient sur les systèmes financiers et les économies de leur pays en cas de défaillance ou de dégradation de leur situation. La CRD IV prévoit que l’importance systémique des institutions concernées doit être appréciée en fonction de « l’un au moins » des quatre critères suivants : i) taille ; ii) importance pour l’économie de l’UE ou des États membres concernés ; iii) importance des activités transnationales ; et iv) interdépendance de l’institution ou du groupe au sein du système financier. La CRD IV invite l’ABE, en consultation avec le Conseil européen du risque systémique (CERS), à publier d’ici le 1er janvier 2015 des orientations relatives à l’application de ces critères, en tenant compte des cadres internationaux pertinents ainsi que des spécificités tant européennes que nationales. À la différence des normes réglementaires applicables aux institutions financières d’importance systémique mondiale, ces orientations ne seront pas juridiquement contraignantes (les autorités devront s’y conformer ou se justifier).

Coussins de risque systémique

Le coussin de risque systémique est un instrument macroprudentiel que les États membres de l’UE peuvent inclure dans leur législation nationale. Il est destiné à répondre aux risques systémiques à long terme, de nature non conjoncturelle, ou à des risques macroprudentiels non couverts par le CRR. Le coussin de risque systémique implique de constituer un volant supplémentaire de fonds propres de base de catégorie 1 pour tous les risques, ou pour un sous-ensemble de risques. À la différence des coussins de risques applicables aux institutions financières d’importance systémique, il n’existe pas de critère spécifique permettant de définir au préalable le niveau qu’ils doivent atteindre. La CRD IV prévoit seulement que la constitution d’un tel coussin ne doit pas avoir d’effets négatifs disproportionnés sur tout ou partie du système financier des autres États membres ou de l’UE. Les coussins de risque systémique ne sont pas plafonnés, mais la notification à la Commission, au CERS et à l’ABE, ainsi que la procédure d’approbation si nécessaire, dépendent du niveau du taux appliqué (moins de 3 %, entre 3 et 5 % et plus de 5 %) et de la portée de la mesure (si les risques dans d’autres États membres et/ou pays tiers sont ou non concernés).

Ratio de levier

Aux termes de la Directive de l’UE sur les exigences de fonds propres (CRD IV), les autorités de supervision sont tenues de surveiller les risques d’endettement excessif et le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) impose aux banques de rendre publique, à compter de janvier 2015, la composition de leur ratio de fonds propres de catégorie 1, qui doit être conforme à la réglementation de Bâle. La question de savoir si le ratio de levier est adéquat pour un établissement particulier relève de l’autorité de surveillance concernée. Durant une période d’observation, des données relatives aux conséquences de la mise en œuvre de ce ratio seront rassemblées et d’ici à la fin de 2016, la Commission européenne établira un rapport qui pourrait contenir, si cela est jugé approprié, un projet de loi portant sur l’introduction d’un nombre adéquat de niveaux de ratio de levier que les institutions, en fonction de leurs différents modèles économiques, pourraient être tenues de respecter à compter de 2018.

Plusieurs études montrent qu’il est crucial que les banques soient correctement capitalisées pour éviter les crises bancaires et soutenir la reprise économique après une récession. En particulier, partant d’une étude réalisée par la Banque mondiale sur la réglementation et la supervision des banques (2011-12 Bank Regulation and Supervision Survey), Čihák et al. (2012) ont conclu que les pays qui s’étaient montrés vulnérables pendant la crise récente étaient souvent ceux où la définition du capital était moins stricte, qui laissaient une plus grande discrétion dans la manière dont les banques calculent leurs besoins de fonds propres et où les ratios de capitaux réels étaient inférieurs à ceux du reste du monde. Parallèlement, alors que respectivement 80 % et 100 % des pays en crise incluaient dans leur définition des fonds propres réglementaires des fonds propres complémentaires (« Tier 2 ») et des fonds propres de troisième catégorie (« Tier 3 ») (moins solides que les fonds propres de base pour faire face aux risques de marchés), seuls 28 % et 85 % des pays épargnés par la crise en faisaient autant. Par ailleurs, les pays en crise étaient également plus susceptibles d’autoriser l’inclusion d’instruments hybrides dans les fonds propres de base.

L’évaluation complète des bilans des banques qui est en cours doit permettre d’avoir une vue précise de la situation capitalistique des banques de la zone euro par rapport à l’obligation de maintenir un ratio de fonds propres de catégorie 1 de 8 % des actifs pondérés en fonction des risques. L’ABE indique que la situation des banques européennes en matière de fonds propres s’est considérablement améliorée au premier semestre de 2013, les banques ayant accru leurs fonds propres et réduit leurs actifs pondérés des risques dans la perspective des évaluations complètes (ABE, 2013). Entre janvier 2007 et septembre 2013, le capital total des banques de la zone euro a augmenté de 710 milliards EUR, ce montant comprenant d’importantes contributions du secteur public au titre de la recapitalisation des banques.

Cependant, certains observateurs ont exprimé la crainte que les ratios de fonds propres mesurés sur une base pondérée du risque conduisent à sous-estimer le capital adéquat. Par exemple, les banques sont autorisées à utiliser des modèles internes pour déterminer la pondération des risques. Ces modèles sont censés permettre une mesure plus précise des risques sous-jacents, mais l’on s’est aperçu qu’ils varient d’un établissement à l’autre, même pour des risques similaires (Le Leslé et Avramova, 2012). La Banque des règlements internationaux (2013) a constaté une fourchette de variation plus grande que prévu entre les pondérations de risques d’une banque à l’autre, attribuable en partie aux éléments incitant les banques à se montrer optimistes vis-à-vis des risques. Selon le rapport sur la réglementation et la supervision des banques de la Banque mondiale, 95 % des pays qui ont traversé une crise financière autorisaient les banques à utiliser leur modèle interne pour calculer leurs exigences de fonds propres. En revanche, dans les pays qui n’ont pas traversé de crise financière, seule la moitié des établissements utilisaient leurs modèles internes (Čihák et al., 2012). En outre, les obligations souveraines, qui représentent une large fraction des actifs bancaires, sont assorties d’une pondération de risque nulle (graphique 1.3). Si, en soi, le fait de détenir des obligations souveraines ne menace pas forcément la santé des banques, comme il dépend de plusieurs facteurs, la pondération nulle du risque peut encourager une concentration d’actifs non justifiées. Cela étant, il est possible qu’une large fraction des titres d’administrations publiques détenus par les banques reflète jusqu’à un certain point la structure du secteur bancaire national. Certaines recherches empiriques montrent que les ratios de fonds propres pondérés en fonction des risques n’ont pas été un bon indicateur de la mesure du risque par le marché (Blundell-Wignall et Atkinson, 2012 ; Blundell-Wignall et Roulet, 2013 ; Das et Sy, 2012 ; Haldane ; 2012). Dans une certaine mesure, cet état de fait traduit peut-être la loi de Goodhart selon laquelle lorsqu’une mesure devient un objectif, sa qualité diminue.

Graphique 1.3. Détention par les banques de titres d’administrations publiques¹

En pourcentage du total des actifs des IFM, janvier 2014

1. Les titres publics nationaux désignent les titres publics d’un pays – autres que des actions – détenus par les institutions financières monétaires (IFM) de ce pays. Les autres titres publics sont les titres publics des autres pays de la zone euro détenus par ces IFM.

Source : Banque centrale européenne.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012674

Dans ce contexte, l’attention s’est de plus en plus portée sur le ratio de levier (rapport entre les fonds propres et les actifs non pondérés) en tant qu’indicateur venant compléter les ratios de fonds propres pondérés des risques pour évaluer l’adéquation des fonds propres des banques. Des études montrent qu’un ratio de levier est un prédicteur de la distance des banques par rapport au défaut (Blundell-Wignall et Atkinson, 2012 ; Blundell-Wignall et Roulet, 2013). Demirgüç-Kunt et al. (2012) montrent que la relation entre la situation des banques en matière de fonds propres et la performance boursière est plus robuste lorsque le capital est mesuré à l’aide du ratio de levier. Toutefois, en tant qu’indicateur unique, le ratio de levier peut pénaliser les modèles économiques à faibles risques et, partant, encourager les banques à prendre davantage de risques, car ce comportement en lui-même n’affecterait pas les besoins de capitaux (Lautenschläger, 2013). Cela justifie la mention faite dans l’accord de Bâle III au ratio de levier en tant qu’indicateur venant compléter les ratios de fonds propres pondérés des risques. À titre de référence, le graphique 1.4 montre certains ratios de fonds propres et ratios de levier, agrégés par pays. Ces ratios ne sont pas tous calculés de la même manière et il convient donc de ne pas les comparer d’un graphique à l’autre. Il n’existe de fait aucune communauté de vues claire sur la meilleure manière de les calculer. Des recherches menées par le Secrétariat de l’OCDE donnent à penser qu’un ratio de levier dans lequel les produits dérivés ne sont pas comptabilisés sur une base nette à l’actif constitue le meilleur prédicteur de la distance par rapport au défaut (Blundell-Wignall et Roulet, 2013).

Graphique 1.4. Ratios de fonds propres et ratios de levier¹

1. Moyennes, pondérées en fonction de l’actif total des différentes banques individuelles.

2. Le total des fonds propres réglementaires est défini conformément aux dernières orientations réglementaires en fin de période. Pour les banques européennes, les ajustements transitoires de capital, (lorsqu’ils sont disponibles) ont été exclus. Le total des actifs pondérés des risques a été calculé selon les normes comptables ou réglementaires en vigueur.

3. Le total des fonds propres de catégorie 1 correspond au montant réel des fonds propres de base tels que définis par les orientations réglementaires. Le total des actifs pondérés des risques a été calculé selon les normes comptables ou réglementaires en vigueur.

4. Sur la base des données trimestrielles en décembre 2013 ; lorsqu’elles n’étaient pas disponibles, les dernières données disponibles ont été utilisées, en remontant jusqu’en décembre 2012. Le ratio de levier représente les fonds propres de catégorie 1 des banques rapportés au total de l’actif, en valeur comptable. Les fonds propres de catégorie 1 correspondent au montant réel des fonds propres de base tels que définis par les orientations réglementaires. Les données relatives au total des actifs ont été corrigées pour tenir compte des normes comptables internationales (IFRS).

Source : SNL Financials, Bloomberg, Datastream et calculs de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012693

Les avis divergent aussi quant au niveau approprié du ratio de levier. La Directive européenne sur les exigences de fonds propres (CRD IV) impose aux instances de supervision d’effectuer un suivi du risque de levier excessif et le règlement concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement impose des obligations de publication d’un ratio de levier fondé sur les fonds propres de catégorie 1, non contraignant, à compter du 1er janvier 2015. Durant la période de suivi, à savoir jusqu’au 1er janvier 2017, le Comité de Bâle va utiliser un ratio de levier indicatif de 3 % pour les fonds propres de catégorie 1. Aux États-Unis, la Société fédérale de garantie des dépôts (FDIC) considère qu’une banque est bien capitalisée si son ratio de levier comptable est au minimum de 5 % mais, compte tenu des différences de normes comptables, ce ratio n’est pas entièrement compatible avec le ratio européen du fait du traitement différent des produits dérivés. Un ratio de 5 % pour les huit plus grands groupes bancaires, et de 6 % pour les filiales, a récemment été proposé comme minimum réglementaire aux États-Unis. Cela étant, du fait des différences de normes comptables applicables en particulier aux produits dérivés et aux opérations de financement sur titres, ce ratio n’est pas entièrement comparable aux ratios européens. D’aucuns suggèrent de fixer le ratio de levier à un niveau élevé pour obliger les actionnaires à absorber les pertes à la place des contribuables. Admati et Hellwig (2013) laissent entendre que le ratio de levier devrait se situer dans une fourchette de 20 à 30 %. Calomiris (2013) propose un taux de 10 %.

À l’avenir, la méthodologie de pondération des actifs en fonction des risques devrait être améliorée et rendue plus transparente. Dans la zone euro, une autorité de contrôle commune – le mécanisme de supervision unique (MSU) – devrait contribuer à cette évolution, notamment grâce à des examens par les pairs. Les éléments de preuve disponibles suggèrent qu’il convient d’ajouter un ratio de levier à la boîte à outils réglementaire. Les mérites du ratio de levier pour mesurer la solidité des bilans bancaires devraient donc être davantage approfondis. Les évolutions possibles dans le traitement des obligations souveraines, notamment la suppression progressive à long terme de la pondération de risque nulle, devraient être évaluées en s’intéressant, en particulier et de manière coordonnée à l’échelon international, à leurs effets possibles sur la stabilité des marchés financiers. L’importance que la Directive CRD IV accorde à la surveillance du risque de concentration est donc bienvenue. Les règles de Bâle prévoient désormais de limiter à un quart des fonds propres admissibles l’exposition des banques sur une contrepartie unique, tout en excluant de ce régime l’exposition sur les entités souveraines, une situation qu’il conviendrait de suivre de près et de réexaminer en temps utile.

La nature et l’ampleur de la capitalisation exigée des banques peuvent aussi avoir des retombées significatives sur d’autres aspects de la réglementation bancaire. Par exemple, la proposition de Directive sur le redressement et la résolution des banques (BRRD) prévoit que les crédits interbancaires ne seront pas concernés par les obligations de renflouement interne incombant aux banques prêteuses. Une telle disposition s’explique par la crainte que ces opérations ne soient sources de risque systémique. Cela étant, une telle exception pourrait constituer une incitation à multiplier les crédits interbancaires et introduire ainsi une distorsion dans l’allocation des capitaux, laquelle pourrait à son tour rendre le système bancaire plus vulnérable à une transmission des chocs. Il faudrait envisager de réduire les risques de contagion en relevant les normes de fonds propres pour le crédit interbancaire plutôt que de l’exclure du renflouement interne.

Obliger les banques à séparer leurs activités de collecte de dépôts de leurs activités de négociation et de prise de positions d’actifs pour compte propre, plus risquées, est une mesure que les législateurs nationaux peuvent prendre, et qui peut contribuer à limiter les incitations à prendre des risques excessifs. Une telle mesure permet de séparer les activités qui génèrent les risques systémiques les plus forts de celles qui doivent être préservées en cas de crise bancaire, en particulier les activités de dépôt et de prêt (Liikanen et al., 2012). La résolution des banques en difficulté s’en trouve facilitée, et cela contribue à ôter aux activités de banque d’investissement la garantie implicite dont elles bénéficient du fait qu’elles font partie d’une banque de dépôt dotée d’une assurance et ayant accès aux prêts de la banque centrale (Blundell-Wignall et Atkinson, 2011). Malgré le recours aux produits dérivés pour couvrir les risques, il semble qu’une fraction importante des activités des grandes banques sur ces produits sont menées à des fins d’arbitrage fiscal et réglementaire, par exemple dans le but de modifier les pondérations de risque appliquées aux actifs de base dans les bilans des banques (OCDE, 2011), mais cela augmente parallèlement le risque de défaut (Blundell-Wignall et Roulet, 2013). C’est pourquoi les produits dérivés pourraient être une composante importante d’une règle de séparation (Blundell-Wignall et al., 2013).

Principales recommandations relatives à la réglementation du secteur bancaire

Après une période de transition, évaluer s’il est approprié de confier la mission de surveillance à la seule BCE.

Veiller à ce que l’évaluation complète en cours des banques, composée de trois volets complémentaires – à savoir une évaluation prudentielle des risques, un examen de la qualité des actifs et un test de résistance – aboutisse à une évaluation complète cohérente des bilans des banques.

Adopter un mécanisme de résolution unique assorti d’un processus de décision prévisible et rapide qui doit rendre des comptes au pouvoir politique et veiller à ce que ce mécanisme soit opérationnel peu après la mise en place du MSU. L’accord doit assurer l’efficacité de ce mécanisme et sa capacité à prendre rapidement des décisions dans les situations d’urgence.

Procurer, dans tous les pays, une sécurité juridique et une égalité de traitement aux créanciers des banques en cas de renflouement interne afin d’éviter de compliquer les processus de résolution et une incidence potentiellement négative sur les financements bancaires. Veiller à limiter la marge de manœuvre de chaque pays lors de la définition des conditions de résolution.

Pour que les fonds de résolution nationaux soient mis en place en application de la Directive sur le redressement et la résolution bancaires, veiller à ce qu’un dispositif de partage de la charge de financement soit disponible pour les banques exerçant des activités transnationales. Pour le Fonds de résolution unique, mettre en place des dispositifs solides afin d’assurer un financement de résolution transnational tant que les ressources des compartiments nationaux du Fonds de résolution ne sont pas encore intégralement mutualisées. Évoluer au fil du temps vers une mutualisation complète des ressources du Fonds. Préfinancer ce dernier ou combler temporairement les déficits de financement qui peuvent survenir lors de la phase de transition par un soutien budgétaire et récupérer les fonds nécessaires à l’aide des contributions du système bancaire fondées sur les risques.

Compléter le Fonds de résolution par un soutien budgétaire commun sans incidence sur les finances publiques à moyen terme et récupérer ultérieurement auprès du secteur financier tous les financements relais.

Les évolutions susceptibles d’advenir concernant le traitement des obligations d’État, notamment la suppression progressive à long terme de la pondération nulle du risque, devraient être évaluées en accordant une attention particulière à leurs impacts éventuels sur la stabilité des marchés financiers. Toutes les décisions devront être prises de manière coordonnée au niveau international. Diversifier à long terme l’exposition des banques à la dette d’un seul État. Évaluer les mérites des ratios de levier en tant qu’indicateurs venant compléter les ratios pondérés en fonction des risques afin d’apprécier la solidité des bilans bancaires.

Préciser les conditions en vertu desquelles le Mécanisme européen de stabilité (MES) aura le droit de recapitaliser directement les banques.

Rendre les procédures en matière de faillites plus efficientes au niveau national.

Améliorer la gouvernance budgétaire

Le fait que certains pays de l’UE n’aient pas atteint les objectifs budgétaires fixés par les règles de l’UE pendant la période qui a précédé la crise a sapé la crédibilité des règles budgétaires communes et contribué à la constitution de dettes publiques de plus en plus élevées, alimentant les craintes quant à la viabilité de dette. En réaction, plusieurs accords multilatéraux ont été conclus, notamment les règlements qui composent le « six-pack » et le « two-pack », conçus pour renforcer la gouvernance économique et budgétaire grâce à une modification des procédures de surveillance, à un renforcement des mécanismes de sanction ainsi qu’à la définition d’objectifs économiques et budgétaires intermédiaires et de procédures d’ajustement. Les politiques sont coordonnées et font l’objet d’une surveillance de la Commission et du Conseil dans le cadre d’un cycle appelé « Semestre européen ». Aux termes du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, les pays de la zone euro (ainsi que les autres parties contractantes) doivent transposer les règles du Pacte budgétaire dans leur législation nationale ou, si tel n’est pas le cas, dans leur procédure budgétaire au moyen de dispositions contraignantes, permanentes et de préférence constitutionnelles.

De nouvelles règles budgétaires en matière d’assainissement

Au sein du cadre renforcé de gouvernance budgétaire de l’UE, les politiques budgétaires des pays de la zone euro sont soumises à quatre ensembles de règles :

La procédure de déficit excessif (PDE) dispose que le déficit budgétaire nominal ne doit pas dépasser la limite de 3 % du PIB inscrite dans le Pacte de stabilité et de croissance. Les pays dépassant ce plafond doivent s’engager sur une trajectoire d’ajustement, assortie d’objectifs et de délais précis pour corriger leur déficit excessif.

En vertu de la règle de convergence de la dette, adoptée dans le cadre du « six pack », l’écart entre la dette effective et le seuil de 60 % du PIB doit diminuer de 1/20e par an, en moyenne, sur trois ans. La réduction de l’endettement requise est calculée conformément à une méthode acceptée par tous. Pour les pays qui se trouvaient en procédure de déficit excessif en novembre 2011 (au moment de l’introduction de la règle de réduction de la dette), cette règle commencera à s’appliquer après une phase de transition de trois ans après correction du déficit excessif, ce qui vise à réduire le déficit de manière à ce que les pays concernés se conforment à la règle de réduction de l’endettement. Pendant la phase de transition, pour s’assurer que l’État membre ne s’écarte pas de la trajectoire de déficit qu’il a choisie, tout en conservant une certaine marge de manœuvre, deux conditions doivent être simultanément remplies : l’ajustement structurel annuel ne doit pas s’écarter de plus de ¼ pour cent de l’ajustement structurel linéaire qui garantit la cohérence avec la dette de référence et, à tout moment au cours de la période de transition, l’ajustement structurel annuel ne doit pas dépasser ¾ pour cent du PIB par an.

Pour chaque pays de la zone euro, le volet préventif du pacte prévoit que la convergence vers l’objectif à moyen terme (OMT) qui lui est propre constitue le principal ancrage à moyen terme pour assainir ses finances publiques. L’OMT est exprimé en termes de solde structurel et fixé de manière à garantir le respect de la limite de déficit de 3 % en période de ralentissement conjoncturel normal et la viabilité des finances publiques, ou des progrès en ce sens. Le niveau maximum du solde structurel satisfaisant à ces conditions est calculé par la Commission en employant une méthode acceptée par tous. Des limites équivalentes à 1 ou 0.5 % du PIB s’appliquent (dont le niveau exact dépend du niveau de la dette publique et de la viabilité à long terme des finances publiques). Dans le cadre de cette limite, les États membres de l’UE fixent leurs OMT et présentent une trajectoire de convergence vers ces objectifs dans l’actualisation des programmes de stabilité et de croissance soumise chaque année au printemps. Les OMT actuels sont inscrits dans les programmes de stabilité et de convergence pour 2013. De plus, en application du Pacte budgétaire, la Commission est invitée à proposer un calendrier de convergence vers les OMT. La Commission a proposé ce calendrier au printemps 2013 ; il a été inclus dans les recommandations adressées à chaque pays en 2013 et il est parfois assorti d’échéances plus contraignantes que prévu. Les OMT sont censés être atteints grâce à une réduction annuelle des déficits structurels de 0.5 point de pourcentage du PIB par an, fixée à titre de référence.

Le « six pack » stipule que l’évaluation des progrès vers les OMT et le respect de ceux-ci doivent s’apprécier en référence à un critère de dépenses. La règle de dépenses prévoit que les dépenses des administrations publiques doivent augmenter à un rythme inférieur au taux de croissance à moyen terme du PIB potentiel jusqu’à ce que les OMT soient atteints. Les dépenses globales n’incluent pas les dépenses d’intérêt, les modifications non discrétionnaires intervenant dans les dépenses liées aux indemnités de chômage et les dépenses liées aux programmes de l’Union qui sont intégralement couvertes par des recettes provenant de fonds de l’Union.

La multiplicité des critères de référence peut permettre de mieux prendre acte des évolutions de chaque pays mais complique le nouveau cadre budgétaire de l’UE. Il existe en effet quatre valeurs de référence : le déficit budgétaire nominal, le solde budgétaire structurel, le ratio dette/PIB et une mesure des dépenses. Ces valeurs sont périodiquement révisées, l’objectif de déficit structurel et la vitesse de convergence vers le déficit nominal étant redéfinis en fonction de l’allongement des délais prévu dans le cadre de la PDE.

Parce que les critères de référence sont multiples, la règle budgétaire effectivement contraignante peut varier au fil du temps. Le tableau 1.2 illustre cet état de fait. Il présente les règles qui sont contraignantes pour les 10 prochaines années (hors règle de dépenses) selon un ensemble simplifié d’hypothèses concernant la croissance et les taux d’intérêt à moyen terme, tiré des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94 (voir Barnes et al., 2012 ; Johansson et al., 2013). À court terme, jusqu’en 2015, on a utilisé les projections de croissance et les projections budgétaires figurant dans l’édition d’automne 2013 des Perspectives économiques de l’OCDE (OCDE, 2013a), qui tiennent compte des budgets en cours et des plans à moyen terme. Après 2015, on suppose que le taux d’intérêt à court terme d’un pays va se normaliser pour atteindre un niveau neutre qui dépendra de son taux de croissance potentiel et de son objectif d’inflation, ou de ceux de la région à laquelle il appartient, ainsi que de sa dette extérieure et de sa situation budgétaire. Les écarts de production sont censés se résorber au cours des cinq années suivantes.

Tableau 1.2. Règles budgétaires contraignantes dans un scénario simplifié d’assainissement à moyen terme¹
| Date limite actuelle des corrections en vertu de la procédure de déficit excessif | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023
Allemagne | .. | .. | .. | .. | .. | .. | = | = | = | = | = | = | = | =
Autriche | 2013 | .. | .. | .. | .. | .. | dette | = | = | = | = | = | = | =
Belgique | 2013 | 3 % | 3 % | .. | .. | .. | = | = | = | = | = | = | = | =
Espagne | 2016 | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | = | = | = | = | = | =
Estonie | .. | .. | .. | .. | .. | .. | = | = | = | = | = | = | = | =
Finlande | .. | .. | .. | .. | .. | .. | dette | = | dette | dette | dette | dette | dette | dette
France | 2015 | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | .. | trans | = | = | = | = | = | = | =
Grèce | 2016 | 3 % | 3 % | .. | .. | .. | trans | dette | dette | = | = | = | = | =
Irlande | 2015 | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | = | = | = | = | = | = | =
Italie | .. | 3 % | .. | .. | .. | .. | dette | dette | = | = | = | = | = | =
Luxembourg | .. | .. | .. | .. | .. | .. | = | = | = | = | = | = | = | =
Pays-Bas | 2014 | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | .. | trans | trans | = | = | = | = | = | =
Portugal | 2015 | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | trans | trans | trans | dette | dette | = | =
République slovaque | 2013 | 3 % | 3 % | .. | .. | .. | -> OMT | -> OMT | = | = | = | = | = | =
Slovénie | 2015 | 3 % | 3 % | 3 % | 3 % | .. | trans | trans | = | = | = | = | = | =

1. « 3 % » est la règle du plafond de déficit fixée par l’actuelle procédure de déficit excessif ; « trans. » désigne la règle de transition ; « dette » fait référence à la règle de convergence de l’endettement. « -> OMT » désigne la transition vers les OMT ; « = » signifie que les OMT sont atteints et que le pays s’y tient. Les calculs débutent en 2016, après la fin de l’horizon de la projection à court terme. « .. » signifie que la limite de 3 % de déficit est atteinte. Hypothèses budgétaires : i) les prévisions budgétaires pour 2014 et 2015 sont extraites des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94. Par la suite : ii) Si le déficit dépasse 3 % du PIB, le solde budgétaire structurel de l’année suivante est réduit de ½ pour cent du PIB potentiel. iii) Si le ratio dette/PIB dépasse 60 %, l’écart entre la dette effective et le seuil de 60 % du PIB diminue de 1/20e par an, en moyenne, sur trois ans, en utilisant les lignes directrices de la Commission. Au cours d’une phase de transition de trois ans après la fin d’une procédure de déficit excessif, le solde sous-jacent est réduit à un taux constant de ¾ pour cent du PIB par an au maximum. iv) Les pays sont supposés se rapprocher de leur OMT actuel en réduisant chaque année leur solde structurel de ½ pour cent du PIB potentiel.

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques, no 94 et calculs de l’OCDE.

Le montant de l’assainissement budgétaire requis est calculé pour les différentes règles budgétaires, en supposant que les pays respectent à la lettre les obligations minimales de la règle la plus contraignante en termes de niveau du solde budgétaire sous-jacent. Il est possible qu’une telle hypothèse soit trop mécanique si l’on se réfère aux expériences passées de résultats supérieurs ou inférieurs aux attentes. La règle la plus restrictive (c’est-à-dire celle imposant l’assainissement budgétaire le plus important) est supposée être contraignante pour l’année considérée, et le montant global de l’assainissement budgétaire requis à moyen terme est alors calculé à partir de la trajectoire « la plus restrictive » qui en découle. En raison de différences dans les estimations de l’écart de production, des stabilisateurs automatiques et des éléments budgétaires exceptionnels, les évaluations peuvent différer de celles de la Commission.

Étant donné l’ampleur de l’assainissement budgétaire qui a déjà été réalisé et qui est projetée par l’OCDE d’ici à 2016, les soldes budgétaires sous-jacents seront, dans ce scénario, au niveau des OMT, ou s’en approcheront, dans la moitié des pays en 2016 et dans la plupart d’entre eux d’ici 2018. Pour les pays restants, l’ajustement dépendra de la règle d’endettement et de sa variante de transition, mais dans la plupart des cas uniquement pendant de courtes périodes. La prédominance des OMT pendant l’essentiel de la période d’ajustement, malgré des niveaux d’endettement élevés, tient au fait qu’ils supposent que les excédents primaires soient suffisamment importants pour faire baisser le ratio dette/PIB à un rythme plus que suffisant, compte tenu des hypothèses retenues en matière de croissance du PIB et de taux d’intérêt.

Malgré les progrès accomplis, l’assainissement doit rester aux premiers rangs des priorités des pouvoirs publics

Les estimations fondées sur les hypothèses simplifiées du scénario à long terme de l’OCDE semblent indiquer que l’assainissement budgétaire cumulé qui sera réalisé d’ici à la fin de 2014 représentera la majeure partie de l’assainissement total requis dans la zone euro pour atteindre l’objectif d’endettement de 60 % fixé pour 2030 (OCDE, 2013a). Cependant, plusieurs États devront accélérer sensiblement le rythme de leurs efforts d’assainissement pour stabiliser la dette à 60 % du PIB. En outre, il faudra maintenir des situations budgétaires solides pendant de nombreuses années. Le scénario simplifié d’assainissement visant à résorber la dette publique à moyen terme, extrait des Perspectives économiques de l’OCDE no 94, donne une idée de l’ordre de grandeur de ces situations budgétaires (Barnes et al., 2012 ; Johansson et al., 2013). Pour de nombreux pays, l’excédent primaire devra rester bien supérieur aux meilleurs niveaux historiques (graphique 1.5). De toute évidence, les excédents nécessaires dépendront de l’évolution de la croissance et des taux d’intérêt à moyen terme ; ainsi, une croissance plus forte réduirait l’ampleur de l’excédent requis.

Graphique 1.5. Estimations de budget primaire dans un scénario simplifié de réduction de la dette publique à moyen terme¹

En pourcentage du PIB potentiel

1. Hypothèses budgétaires : i) les prévisions budgétaires pour 2014 et 2015 sont extraites des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94. Par la suite : ii) Si le déficit dépasse 3 % du PIB, le solde budgétaire structurel de l’année suivante est réduit de ½ pour cent du PIB potentiel. iii) Si le ratio dette/PIB dépasse 60 %, l’écart entre la dette effective et le seuil de 60 % du PIB diminue de 1/20e par an, en moyenne, sur trois ans, en utilisant les lignes directrices de la Commission. Au cours d’une phase de transition de trois ans après la fin d’une procédure de déficit excessif, le solde sous-jacent est réduit à un taux constant de ¾ pour cent du PIB par an au maximum. iv) Les pays sont supposés se rapprocher de leur OMT actuel en réduisant chaque année leur solde structurel de ½ pour cent du PIB potentiel.

2. Le meilleur niveau historique se réfère au niveau moyen le plus élevé atteint par le solde budgétaire primaire sous-jacent sur n’importe quelle période de cinq ans entre 1990 et 2009 (période variable selon la disponibilité des données).

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94 et calculs de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012712

Une application correcte du cadre budgétaire est essentielle à la crédibilité de l’assainissement

La difficulté à maintenir une situation budgétaire excédentaire pendant plusieurs années souligne l’importance d’une mise en œuvre adéquate des règles budgétaires de l’UE. Dans le même temps, l’expérience montre qu’une telle mise en œuvre nécessite un certain degré de flexibilité interne pour atteindre les objectifs budgétaires, ainsi que des mécanismes de correction pour les cas où les objectifs ne sont pas atteints. Des règles trop rigides risquent d’être perçues comme politiquement trop coûteuses pour être suivies (Guichard et al., 2007), ruinant ainsi la discipline budgétaire ou entraînant le recours à des artifices budgétaires (Koen et van den Noord, 2005). Un fonctionnement harmonieux des cadres budgétaires nécessite la mise en œuvre d’autres procédures comme des cadres à moyen terme et des projections à long terme (Schick, 2003).

Les OMT sont le principal point d’ancrage du Pacte de stabilité et de croissance et visent à garantir des situations budgétaires saines procurant une capacité de résistance face aux chocs économiques. Il est donc fondamental de s’assurer que le processus de surveillance budgétaire au niveau de l’UE et les dispositions nationales en place permettent effectivement d’atteindre les OMT et de s’y tenir. Dans le cadre de la procédure de déficit excessif, particulièrement d’actualité dans le contexte économique actuel (voir le tableau 1.1 ci-avant), le Conseil de l’UE formule des recommandations de correction des déficits excessifs dans un délai déterminé. Ce processus est assorti d’une certaine flexibilité interne dans la mesure où les conditions conjoncturelles et d’autres facteurs, comme la viabilité de l’endettement, sont pris en compte. Pendant la crise, le Conseil a prolongé, dans le cas de plusieurs pays, la période à l’issue de laquelle les objectifs de déficit budgétaire devaient être atteints, afin d’éviter une austérité indue. En particulier, en juin 2013, cette période a été prolongée pour six États de la zone euro jugés avoir pris des mesures efficaces de correction des déficits excessifs, mais qui, après avoir suivi les recommandations, ont subi des événements macroéconomiques inattendus qui ont eu des conséquences défavorables sur les finances publiques. Pour ces pays, le Conseil a prolongé la période au cours de laquelle les objectifs de déficit nominal doivent être atteints. Ces trajectoires ainsi révisées exigeaient des efforts structurels moins importants et ont, de ce fait, ralenti l’assainissement prévu en termes structurels.

Le risque d’ajustement budgétaire procyclique est réduit par le fait que les OMT sont définis en termes corrigés des variations conjoncturelles et que la convergence vers les OMT s’apprécie en termes d’évolution des soldes corrigés des variations conjoncturelles. En revanche, les soldes structurels sont difficiles à estimer puisqu’ils sont entourés d’une grande incertitude concernant à la fois la taille des écarts de production sur lesquels ils sont fondés, qui sont des variables non observables devant faire l’objet d’estimations, et la sensibilité des budgets publics par rapport à l’écart de production. Les mesures des écarts de production peuvent faire l’objet de révisions ultérieures importantes. De plus, les élasticités-revenus en fonction de l’écart de production ne reflètent que de manière limitée certains facteurs conjoncturels propres aux revenus. En particulier, le dynamisme conjoncturel des revenus lié à une expansion rapide des prix des actifs ou à un boom immobilier est souvent considéré comme structurel, comme on l’a vu avant la crise, ce qui amène à tirer des conclusions fausses sur les situations budgétaires sous-jacentes (Price et Dang, 2011). Les révisions ultérieures des estimations des soldes structurels peuvent donc être considérables et ont été biaisées au cours des dix dernières années, ce qui donne à penser que la solidité des situations budgétaires sous-jacentes estimées en temps réel a été nettement exagérée (voir par exemple Kamps et al., 2013). Par exemple, pour l’année 2009, la correction moyenne en valeur absolue des soldes structurels telle qu’estimée par l’OCDE pour tous les pays de la zone euro entre l’automne 2010 et l’automne 2013 s’est établie à 1.7 point de pourcentage (graphique 1.6).

Graphique 1.6. Soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles en 2009 : révision des estimations de l’OCDE¹

Points de pourcentage du PIB potentiel

1. Différence entre le solde budgétaire structurel de l’année 2009, tel qu’il a été estimé dans les Perspectives économiques de l’OCDE, no 87 (publiées en juin 2010) et le solde effectif mentionné dans les Perspectives économiques de l’OCDE, no 94 (publiées en décembre 2013).

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, no 87 et no 94.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012750

Une règle de dépenses, parce qu’elle fixe un taux de croissance du PIB potentiel à moyen terme en tant que plafond de dépenses, net des dépenses financées par des mesures discrétionnaires, peut contribuer à empêcher les finances publiques de déraper. Elle peut empêcher qu’une hausse non viable des recettes finance une expansion aussi peu viable des dépenses, comme on l’a vu avant la crise. Ses limites tiennent à ce que les estimations des taux de croissance potentielle peuvent également être entourées d’incertitudes considérables, et risquent d’être surestimées dans les périodes de constitution de bulles spéculatives. Par exemple, après le déclenchement de la crise, les estimations du PIB ont d’une manière générale été revues ultérieurement à la baisse (Furceri et Mourougane, 2012 ; OCDE, 2013a). En vue d’atténuer cette incertitude, la règle de dépenses est fondée sur un taux de croissance potentielle moyen sur dix ans (tenant compte à la fois de données effectives et de prévisions). Ainsi, les révisions de la production potentielle et des estimations des soldes structurels devraient être prises en compte dans l’évaluation des positions budgétaires et des efforts structurels réalisée par la Commission européenne. Au niveau national, des procédures doivent être mises en place pour faire face à de telles révisions dans le budget.

Une règle de convergence de la dette (« dette de référence ») suppose généralement que l’ajustement budgétaire soit concentré en début de période. Un tel calendrier peut contribuer à un retour plus rapide de la confiance des marchés et à une diminution des coûts du service de la dette publique. En outre, plus un ajustement budgétaire significatif intervient tôt, plus les gains de production associés à l’assainissement budgétaire peuvent être importants en valeur actuelle (OCDE, 2012). En revanche, il est possible qu’une concentration en début de période, telle que l’implique la référence chiffrée de la dette, ne soit pas appropriée dans un contexte de récession ou de chômage élevé, comme c’est le cas aujourd’hui dans la quasi-totalité des pays de la zone euro (Fioramanti et Vicarelli, 2011 ; Creel et al., 2012). Actuellement, cette caractéristique de la règle de réduction de la dette n’est pas pertinente, parce que l’ajustement budgétaire est principalement dicté par le critère du déficit et la convergence vers les OMT. Ceci pourrait toutefois changer si la reprise économique devait faire long feu. Par conséquent, l’impact de la conjoncture sur la dynamique de la dette devrait, s’il y a lieu, être pris en considération dans la règle d’endettement.

En outre, la transition vers les OMT et la référence chiffrée de la règle de convergence de la dette sont assorties de clauses d’exemption qui permettent de s’écarter des objectifs en cas de grave retournement de la conjoncture économique. Il faudra veiller à ce que de telles clauses n’engendrent pas de risques pour la viabilité de la dette et, si elles sont invoquées, le soient de la même manière dans tous les pays, car un sentiment d’arbitraire saperait la crédibilité du cadre budgétaire.

Orienter les finances publiques sur la voie d’une situation saine

La surveillance budgétaire dans le cadre du Semestre européen devrait donner très tôt des signaux d’alerte si l’on estime que les finances publiques risquent de dévier par rapport à leurs objectifs. Au-delà du Semestre européen, l’une des innovations importantes provenant du « two pack » tient au fait que les gouvernements soumettent leurs projets de plan de budget à la Commission européenne, qui évalue en retour si ces projets sont conformes aux obligations du pays concerné en vertu du Pacte de stabilité et de croissance, et peut demander à un pays de modifier son projet de plan de budget et de le lui soumettre de nouveau s’il a gravement manqué de se conformer à ses obligations. Cette évaluation devrait à son tour être prise en compte dans la procédure budgétaire nationale. Alors qu’à l’issue des évaluations réalisées à l’automne 2013, aucun projet de budget n’était apparu comme s’écartant de manière grave des obligations des pays concernés, il a été conclu que les projets de budget de cinq pays (Espagne, Finlande, Italie, Luxembourg et Malte) présentaient un risque de non-respect de certaines obligations. Pour ces cinq pays en particulier, la Commission a souligné les risques pour les finances publiques liés à l’insuffisance des efforts budgétaires par rapport aux recommandations formulées dans le cadre de la PDE, le risque de non-respect avec la référence de convergence de la dette et le risque d’écart important par rapport à l’OMT ou à la trajectoire d’ajustement vers cet objectif. Les moyens d’action récemment acquis dans le cadre du « two pack » devraient être appliqués avec efficacité pour assurer le respect du Pacte de stabilité et de croissance dans les délais voulus. Cela implique notamment que la Commission adresse une « recommandation autonome » aux pays qui risquent de ne pas respecter les recommandations de la PDE.

Pour les pays de la zone euro, le volet préventif prévoit qu’en cas d’écart important par rapport à l’OMT ou à la trajectoire d’ajustement vers cet objectif, la Commission peut adresser une alerte rapide et le Conseil peut imposer des sanctions à l’issue d’une procédure de vote à la majorité qualifiée inversée si le pays persiste dans son inaction (c’est-à-dire qu’une sanction est adoptée sauf si une majorité qualifiée d’États membres s’y oppose) (voir l’Étude économique 2012 de la zone euro). La possibilité d’appliquer des sanctions très tôt, dans le cadre du volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance, peut contribuer à encourager un ajustement budgétaire rapide. Le mécanisme précédent avait le défaut de n’autoriser les sanctions que lorsqu’il était trop tard pour qu’un pays évite une issue budgétaire indésirable, et qu’il était probable qu’il allait se trouver face à des difficultés considérables qu’une sanction ne ferait qu’aggraver. De plus, une procédure de vote à la majorité inversée est en place pour l’ouverture d’une procédure de déficit excessif et l’application ultérieure de mesures prises dans ce cadre. Ainsi, les sanctions deviennent plus automatiques, ce qui accentue les pressions en faveur d’un ajustement budgétaire si la crédibilité de cet instrument est bien assise.

Le pacte budgétaire impose aux parties contractantes (soit tous les États de la zone euro) d’assurer l’équilibre structurel de leurs finances publiques et de mettre en place des mécanismes qui obligent les pouvoirs publics à corriger tout écart durable par rapport aux OMT et à la trajectoire d’ajustement. Les pays de la zone euro ont instauré différents mécanismes à cette fin. L’un d’eux est un frein à l’endettement, qui prend en compte les écarts accumulés devant être compensés au fil du temps, y compris en dépassant les OMT fixés (Allemagne et Autriche, par exemple). Une autre approche établit un lien explicite entre un écart significatif signalé par la Commission et le processus budgétaire national (Irlande et Pays-Bas). Une autre méthode encore consiste à définir une trajectoire temporelle visant à ramener le déficit structurel jusqu’aux objectifs budgétaires sans toutefois fixer au préalable de trajectoire chiffrée.

D’après les travaux empiriques, il apparaît que les règles budgétaires ont sans doute l’impact potentiel le plus fort sur les pays ayant une médiocre tradition de stabilité (Heinemann et al., 2013). Dans la pratique, l’efficacité des règles budgétaires dépend de différentes procédures et pratiques budgétaires (voir par exemple Schick, 2003 ; Sutherland et al., 2005). Cependant, toutes les règles de correction adoptées à ce jour ne sont sans doute pas suffisamment contraignantes pour garantir la convergence vers les OMT. De la même façon, comme les estimations des soldes structurels sont généralement fondées sur des méthodologies nationales, il est possible qu’il existe des différences entre les évaluations de l’UE et les évaluations nationales sur l’existence d’écarts importants. La multiplicité des règles budgétaires complique le nouveau cadre budgétaire, rendant plus nécessaire de renforcer l’adhésion au processus d’assainissement.

La définition de cadres budgétaires à moyen terme et la constitution de conseils budgétaires facilitent la discipline

La nécessité d’une planification conditionnelle rend d’autant plus importante l’existence d’un cadre budgétaire à moyen terme transparent au niveau national, qui permette de recenser les pressions et les risques pesant sur les dépenses et les recettes à long terme. Aux termes des dispositions de la législation européenne, le cadre de déclaration doit reposer sur une conception large des comptes budgétaires, couvrant notamment : les dépenses et les recettes liées au vieillissement et à la santé ; les engagements conditionnels, dont les garanties de l’État, les prêts improductifs et les engagements résultant de l’activité des entreprises publiques ; les obligations découlant des partenariats public-privé ; et les informations sur la participation des administrations publiques au capital des entreprises privées et publiques. En réduisant les incertitudes de planification, le processus budgétaire à moyen terme peut aussi contribuer à abaisser les coûts de financement des États.

La quasi-totalité des pays de la zone euro membres de l’OCDE déclaraient, à la mi-2013, avoir mis en place un cadre de dépenses à moyen terme (MTEF), à l’exception notable de la Belgique et du Luxembourg (OCDE, 2013b). Plus de la moitié d’entre eux ont transposé le MTEF dans leur législation et la plupart des autres ont repris ce cadre dans une politique ou une stratégie décidée par le gouvernement, ou au moyen d’autres mécanismes (graphique 1.7, partie gauche). Dans plus d’un tiers des pays, le cadre de dépenses à moyen terme est approuvé par le parlement (graphique 1.7, partie droite). De plus, 80 % des dépenses obligatoires des pays sont incluses dans le MTEF. Pour que toutes les dépenses soient visées, il est nécessaire de procéder à un examen complet du budget, notamment des dépenses obligatoires qui, autrement, pourraient être perdues de vue au profit des dépenses discrétionnaires.

Graphique 1.7. Caractéristiques des cadres de dépenses à moyen terme dans la zone euro

En pourcentage du total des réponses

1. MTEF = Cadre de dépenses à moyen terme.

Source : OCDE (2013), « Strengthening Budget Institutions in OECD Countries – Results of the 2012 OECD Budget Practices and Procedures Survey », Document 1, Groupe de travail des Hauts responsables du budget du Comité de la gouvernance publique, 9e réunion annuelle sur la Performance et les résultats, Berlin, 7-8 novembre.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012769

Le pacte budgétaire et le « two pack » exigent des pays membres de la zone euro qu’ils fondent leur projet de budget et leur planification budgétaire à moyen terme sur des prévisions macroéconomiques indépendantes et qu’ils instaurent un conseil budgétaire autonome, chargé de vérifier la conformité avec les règles budgétaires. Certains éléments laissent penser que les conseils budgétaires ont une influence positive sur la discipline budgétaire (Calmfors, 2012 ; Nerlich et Reuter, 2012). De fait, les conseils budgétaires peuvent vérifier que les mesures de contrainte ne sont pas indument contournées, et donner des conseils sur la manière de revenir aux objectifs budgétaires en cas de déviation. En outre, étant donné la perte partielle de souveraineté sur les politiques budgétaires dans la zone euro, des conseils budgétaires nationaux pourraient contribuer grandement à favoriser l’acceptation des politiques d’assainissement.

La plupart des pays de la zone euro ont maintenant mis sur pied un conseil budgétaire, soit au sein d’une administration existante, soit en tant qu’entité autonome, ces derniers ayant été pour la plupart instaurés depuis 2009. L’indépendance factuelle des conseils budgétaires ne peut pas être déduite a priori de leur appartenance à l’une ou l’autre de ces catégories, mais dépend de paramètres tels que leur capacité à définir un programme de travail, l’existence d’engagements de financement pluriannuels et la pleine transparence de leur travail et de leurs activités (Principes de l’OCDE à l’usage des institutions budgétaires indépendantes [OCDE, 2013c]). De plus, il existe apparemment une hétérogénéité considérable, parmi les pays de la zone euro, quant au champ couvert par le mandat des conseils budgétaires et au choix d’avoir un ou deux conseils budgétaires pour mener à bien les missions d’action publique induites par le « two pack » et par le pacte budgétaire. Par exemple, en Allemagne, le Conseil de stabilité coordonne la politique budgétaire entre l’État fédéral et les Länder (Stabilitätsrat, 2013). Aux Pays-Bas, le Conseil d’État prend également part à l’évaluation de la situation économique (The Council of State, 2013). Dans les pays plus petits, qui peuvent manquer de personnel disposant d’une expertise en matière budgétaire, inviter des experts internationaux dans ces conseils pourrait être une solution.

Aucun des pays de la zone euro membres de l’OCDE n’a déclaré, à la mi-2013, que son cadre des dépenses à moyen terme faisait l’objet d’un suivi par une institution budgétaire indépendante (OCDE, 2013a). Il semble qu’il soit trop tôt pour évaluer de manière complète les résultats obtenus par les conseils budgétaires pour soutenir le nouveau cadre budgétaire européen.

Le potentiel des marchés financiers en termes d’évaluation des risques et de surveillance devrait être notamment mis à profit pour renforcer la discipline budgétaire. On dispose d’éléments montrant que des règles et des institutions budgétaires crédibles peuvent réduire les coûts d’emprunt. Pour les pays de la zone euro, il a été prouvé que la solidité des mécanismes de mise en œuvre pouvait jouer un rôle considérable dans la réduction des écarts de rendement des obligations souveraines par rapport à l’Allemagne (Iara et Wolff, 2011). Il ressort des études menées sur la Suisse que l’existence de règles budgétaires de qualité associées à un régime crédible excluant tout sauvetage par l’État a contribué de manière significative à abaisser la prime de risque sur la dette cantonale (Feld et al., 2013). Aux États-Unis, on a vu que les rendements des obligations d’État étaient inférieurs dans les États dotés des règles budgétaires les plus strictes (Eichengreen et Bayoumi, 1994 ; Poterba et Rueben, 1999 ; Johnson et Kritz, 2005). Au Canada et aux États-Unis, où l’État fédéral n’exerce qu’un contrôle très limité sur les positions budgétaires infranationales, la quasi-totalité des États ont adopté leurs propres règles d’équilibre budgétaire pour contribuer à réduire les coûts de financement.

Principales recommandations relatives à la gouvernance budgétaire

Assurer une mise en œuvre efficace des règles renforcées de l’UE et du pacte budgétaire dans les cadres budgétaires nationaux comprenant notamment un processus budgétaire à moyen terme, le recensement des pressions et risques futurs sur les dépenses et les recettes, la création de conseils budgétaires indépendants et un mécanisme efficace de correction des écarts par rapport aux objectifs budgétaires.

Veiller à ce que l’incertitude entourant l’estimation en temps réel du solde structurel et le taux de croissance potentielle soient pris en compte lors de l’évaluation de la situation budgétaire.

Faut-il élargir la « capacité budgétaire » ?

Une fois l’union bancaire pleinement réalisée, il faudra que tous les instruments réglementaires et budgétaires soient en place pour empêcher les crises bancaires de devenir systémiques et de se propager dans toute la zone euro et dans l’UE. Sur le plan des financements, les principaux éléments sont le Fonds de résolution bancaire unique et un mécanisme de soutien budgétaire pouvant apporter une aide assortie de conditions aux États confrontés à des problèmes de liquidités temporaires. L’union bancaire, si elle est correctement conçue, contribuerait à éviter un recul des recettes et de l’emploi dans toute la zone non seulement ultérieurement, une fois que les banques sont en faillite, mais aussi antérieurement, grâce à un meilleur fonctionnement des marchés financiers. La procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, qui vise à identifier et à corriger les déséquilibres macroéconomiques dans l’Union européenne, devrait également contribuer à réduire les risques de récession économique soudaine et profonde (voir l’Étude économique 2012 de la zone euro).

On considère quelquefois que la constitution d’une capacité budgétaire plus étendue à l’échelle de la zone euro visant à absorber les chocs idiosyncratiques serait un maillon important d’une plus grande intégration économique. La Commission européenne, dans le document « Projet détaillé pour une Union économique et monétaire véritable et approfondie » publié en 2012, a mis en avant les avantages potentiels d’une capacité budgétaire commune pour contrer les chocs temporaires spécifiques à un pays dans la zone euro (Commission européenne, 2012b ; voir aussi van Rompuy, 2012). Cette proposition ne vise pas à une redistribution permanente des recettes entre les pays. La proposition de capacité budgétaire commune a été également motivée par le fait qu’il n’était plus possible d’utiliser les politiques monétaires nationales pour appliquer des politiques contracycliques spécifiques à un pays (Wolff, 2012 ; FMI, 2013b).

Les principaux instruments de stabilisation budgétaire proposés sont : i) des fonds communs de précaution (« pour les mauvais jours ») destinés à financer les transferts contracycliques qui se répartissent sur la durée du cycle (voir par exemple Allard et al., 2013) ; ii) un budget de l’UE ou de la zone euro associé à des compétences communes en matière de dépenses et de recettes qui pourraient faire office de stabilisateurs automatiques ou discrétionnaires (voir par exemple Allard et al., 2013 ; Trésor-Éco, 2013) ; et iii) un système commun d’assurance-chômage (voir par exemple Allard et al., 2013 ; Wolff, 2012).

Les études empiriques montrent que des chocs asymétriques existent toujours dans la zone euro (Seymen, 2012). Arriver à lisser ces chocs permettrait potentiellement d’améliorer le bien-être dans l’ensemble de la zone. Toutefois, les cycles conjoncturels dans la zone euro sont fortement corrélés ; les coefficients de corrélation mesurant la corrélation par paire des écarts de production et des variations des écarts de production sur une base annuelle depuis le début des années 90 ressortent en moyenne à 69 % et 78 % respectivement. Ceci amène à se demander si les avantages tirés d’un lissage des cycles conjoncturels entre les pays ayant une monnaie commune seraient supérieurs aux risques d’inefficiences quelquefois associées aux mécanismes de transfert transnationaux.

Tableau 1.3. Corrélations du cycle conjoncturel entre les pays dans la zone euro
| AUT | BEL | DEU | ESP | EST | FIN | FRA | GRC | IRL | ITA | LUX | NLD | PRT | SVK | SVN
Corrélations des variations des écarts de production
AUT | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 1.0 | 1.0 | 0.3 | 0.8 | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 0.7 | 0.9 | 0.9
BEL | 0.9 | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 0.8 | 1.0 | 0.9 | 0.3 | 0.7 | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 0.8 | 0.9 | 0.9
DEU | 0.9 | 0.9 | 1.0 | 0.8 | 0.8 | 1.0 | 0.9 | 0.1 | 0.7 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.7 | 0.8 | 0.8
ESP | 0.9 | 0.9 | 0.8 | 1.0 | 0.8 | 0.9 | 0.9 | 0.6 | 0.8 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.7 | 1.0 | 1.0
EST | 0.9 | 0.8 | 0.8 | 0.8 | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 0.2 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.7 | 0.5 | 0.7 | 0.8
FIN | 1.0 | 1.0 | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 1.0 | 1.0 | 0.3 | 0.8 | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 0.8 | 0.9 | 0.9
FRA | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 1.0 | 1.0 | 0.3 | 0.8 | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 0.7 | 0.8 | 0.9
GRC | 0.3 | 0.3 | 0.1 | 0.6 | 0.2 | 0.3 | 0.3 | 1.0 | 0.3 | 0.3 | 0.4 | 0.4 | 0.4 | 0.5 | 0.5
IRL | 0.8 | 0.7 | 0.7 | 0.8 | 0.9 | 0.8 | 0.8 | 0.3 | 1.0 | 0.8 | 0.9 | 0.6 | 0.4 | 0.7 | 0.7
ITA | 1.0 | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 1.0 | 1.0 | 0.3 | 0.8 | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 0.8 | 0.9 | 0.9
LUX | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.4 | 0.9 | 0.9 | 1.0 | 0.8 | 0.8 | 0.8 | 0.8
NLD | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 0.7 | 0.9 | 0.9 | 0.4 | 0.6 | 0.9 | 0.8 | 1.0 | 0.8 | 0.9 | 0.9
PRT | 0.7 | 0.8 | 0.7 | 0.7 | 0.5 | 0.8 | 0.7 | 0.4 | 0.4 | 0.8 | 0.8 | 0.8 | 1.0 | 0.8 | 0.8
SVK | 0.9 | 0.9 | 0.8 | 1.0 | 0.7 | 0.9 | 0.8 | 0.5 | 0.7 | 0.9 | 0.8 | 0.9 | 0.8 | 1.0 | 1.0
SVN | 0.9 | 0.9 | 0.8 | 1.0 | 0.8 | 0.9 | 0.9 | 0.5 | 0.7 | 0.9 | 0.8 | 0.9 | 0.8 | 1.0 | 1.0
Corrélations des écarts de production
AUT | 1.0 | 0.9 | 0.7 | 0.9 | 0.8 | 0.9 | 0.9 | 0.7 | 0.8 | 0.9 | 1.0 | 0.9 | 0.8 | 0.5 | 0.9
BEL | 0.9 | 1.0 | 0.7 | 0.7 | 0.8 | 1.0 | 0.8 | 0.7 | 0.6 | 0.8 | 0.8 | 0.9 | 0.6 | 0.7 | 0.9
DEU | 0.7 | 0.7 | 1.0 | 0.3 | 0.7 | 0.8 | 0.5 | 0.1 | 0.3 | 0.5 | 0.5 | 0.6 | 0.3 | 0.5 | 0.6
ESP | 0.9 | 0.7 | 0.3 | 1.0 | 0.6 | 0.7 | 0.9 | 0.9 | 0.9 | 1.0 | 0.9 | 0.7 | 0.9 | 0.2 | 0.7
EST | 0.8 | 0.8 | 0.7 | 0.6 | 1.0 | 0.9 | 0.8 | 0.5 | 0.6 | 0.7 | 0.8 | 0.5 | 0.3 | 0.5 | 0.7
FIN | 0.9 | 1.0 | 0.8 | 0.7 | 0.9 | 1.0 | 0.8 | 0.6 | 0.6 | 0.8 | 0.9 | 0.9 | 0.5 | 0.7 | 0.9
FRA | 0.9 | 0.8 | 0.5 | 0.9 | 0.8 | 0.8 | 1.0 | 0.8 | 0.9 | 1.0 | 1.0 | 0.8 | 0.8 | 0.3 | 0.7
GRC | 0.7 | 0.7 | 0.1 | 0.9 | 0.5 | 0.6 | 0.8 | 1.0 | 0.7 | 0.8 | 0.8 | 0.7 | 0.7 | 0.4 | 0.8
IRL | 0.8 | 0.6 | 0.3 | 0.9 | 0.6 | 0.6 | 0.9 | 0.7 | 1.0 | 0.9 | 0.9 | 0.5 | 0.9 | -0.1 | 0.5
ITA | 0.9 | 0.8 | 0.5 | 1.0 | 0.7 | 0.8 | 1.0 | 0.8 | 0.9 | 1.0 | 1.0 | 0.7 | 0.9 | 0.2 | 0.7
LUX | 1.0 | 0.8 | 0.5 | 0.9 | 0.8 | 0.9 | 1.0 | 0.8 | 0.9 | 1.0 | 1.0 | 0.8 | 0.8 | 0.3 | 0.8
NLD | 0.9 | 0.9 | 0.6 | 0.7 | 0.5 | 0.9 | 0.8 | 0.7 | 0.5 | 0.7 | 0.8 | 1.0 | 0.7 | 0.6 | 0.9
PRT | 0.8 | 0.6 | 0.3 | 0.9 | 0.3 | 0.5 | 0.8 | 0.7 | 0.9 | 0.9 | 0.8 | 0.7 | 1.0 | 0.0 | 0.5
SVK | 0.5 | 0.7 | 0.5 | 0.2 | 0.5 | 0.7 | 0.3 | 0.4 | -0.1 | 0.2 | 0.3 | 0.6 | 0.0 | 1.0 | 0.8
SVN | 0.9 | 0.9 | 0.6 | 0.7 | 0.7 | 0.9 | 0.7 | 0.8 | 0.5 | 0.7 | 0.8 | 0.9 | 0.5 | 0.8 | 1.0
Note : Corrélations annuelles, 1995-2013. Les PIB utilisés pour le quatrième trimestre et, dans le cas de quelques pays, pour le troisième trimestre, sont des estimations de l’OCDE.
Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, no 94 et calculs de l’OCDE.

Les mécanismes de transfert, par exemple les versements à partir de fonds communs de précaution, fondés sur des mesures de la position conjoncturelle des pays comme les écarts de production, seraient confrontés à des difficultés épineuses. Premièrement, il est difficile de différencier a priori entre des chocs économiques temporaires et des chocs économiques permanents. Entre 1995 et 2007, dernière année avant la crise, les écarts de production cumulés tels qu’ils ressortaient des estimations figurant dans l’édition de novembre 2013 des Perspectives économiques de l’OCDE (OCDE, 2013a), étaient loin d’être égaux à zéro dans la quasi-totalité des pays de la zone euro appartenant à l’OCDE (graphique 1.8, partie supérieure). De ce fait, des transferts fondés sur des écarts de production relatifs auraient pu aboutir à une redistribution permanente plutôt qu’à la redistribution temporaire nécessaire à des fins de stabilisation.

Graphique 1.8. Écarts de production cumulés 1995-2007

1. Pour chaque année, l’écart de production calculé en temps réel correspondant à l’estimation figurant dans l’édition de printemps des Perspectives économiques de l’OCDE de cette même année. Les écarts calculés à l’automne 2013 correspondent aux estimations figurant dans les Perspectives économiques de l’OCDE, no 94.

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, no 55 à no 94.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933012788

Deuxièmement, les écarts de production sont souvent fortement révisés au fil du temps, même en faisant abstraction de l’effet de la récente crise, ce qui complique les politiques de transfert. L’ampleur et la direction d’une redistribution entre les pays fondée sur des écarts de production « en temps réel » peuvent être très différentes de celle qui serait mise en œuvre si l’on se fondait sur des informations actualisées, disponibles à un stade ultérieur (graphique 1.8, partie inférieure).

Créer un budget commun plus large, financé par des versements fiscaux directs en provenance de chaque État, pourrait contribuer à la stabilisation contracyclique dans la mesure où les recettes fiscales varient en fonction des positions conjoncturelles relatives, et potentiellement via des transferts en direction des pays européens insensibles à la conjoncture ou en situation contracyclique. Des travaux empiriques menés sur des États fédéraux montrent que l’impact du budget central sur le lissage des recettes locales ou entre États est relativement modeste, bien que non négligeable. Selon des estimations faites par Hepp et von Hagen (2013) et portant sur l’Allemagne après la réunification, le secteur public a contribué à hauteur de 10 % environ au lissage de la consommation entre Länder de 1995 à 2006. Des études portant sur d’autres pays montrent que l’impact sur le lissage des revenus et de la consommation des ménages s’établit entre 15 et 25 % (Goodhart et Smith, 1993 ; Bayomi et Mason, 1995 ; Decressin, 2002 ; Obstfeld et Peri, 1998). Ces études montrent également que la plus grosse partie du lissage des recettes interrégionales passe par les marchés financiers.

Selon des études menées par l’OCDE, les transferts intergouvernementaux sont généralement plutôt procycliques, et dans plus de la moitié des pays de l’OCDE, ils ont même tendance à déstabiliser les budgets infranationaux (Blöchliger et Égert, 2013). De nombreuses subventions sont accordées pour couvrir des dépenses infranationales, ce qui a souvent pour effet d’aggraver les fluctuations de ces dernières. Les transferts de péréquation, destinés à redistribuer les recettes fiscales entre des États ayant des capacités différentes en matière de perception des recettes ou des besoins de dépenses différents, peuvent fonctionner entre les pays mais pas sur le long terme, et ont tendance à aggraver les fluctuations de l’activité économique régionale plutôt qu’à les alléger (voir aussi Boadway et Hayashi, 2003 pour le Canada ; Hepp et von Hagen, 2013 pour l’Allemagne). D’après des calculs-types pour l’UE, un système de péréquation budgétaire à l’échelle de l’Union entraînerait (par définition) une redistribution des recettes des pays à haut revenu vers les pays à bas revenu, mais ses effets stabilisateurs seraient neutres dans le meilleur des cas, et plus probablement procycliques (Bargain et al., 2013 ; Dolls et al., 2013). Dans ces modèles, le choc réduit la capacité contributive des pays qui en ont pâti mais aussi celle de l’Union dans son ensemble. De ce fait, les sommes disponibles pour parvenir à une péréquation budgétaire diminuent et les pays qui en bénéficiaient au départ risquent même d’être privés de ces transferts.

Les dépenses de transfert en direction d’entités infranationales dans les pays de l’OCDE sont souvent définies en proportion des recettes fiscales des administrations publiques, lesquelles ont elles-mêmes tendance à fluctuer en fonction du cycle. Pour que les dépenses possèdent un caractère contracyclique grâce à des recettes fiscales propres dans un budget de la zone euro, il faudrait que les dépenses soient lissées en laissant filer des déficits. Ces derniers devraient être financés par l’émission de dettes dont le remboursement sur la durée du cycle au moyen des excédents budgétaires est incertain, avec le risque que les problèmes de viabilité budgétaire soient reportés au niveau de la zone euro. Quoi qu’il en soit, un transfert important des compétences fiscales et des pouvoirs de dépense au niveau de la zone euro nécessiterait un accord sur les éléments des dépenses et des recettes qui sont censés être mieux affectés au niveau de la zone euro qu’au niveau des États.

Enfin, un système commun d’assurance-chômage, avec des fonds affectés de manière centrale, pourrait avoir des propriétés de lissage d’un pays à l’autre plus importantes, les revenus étant lissés par des variations des prestations et des contributions. Toutefois, il y a le risque qu’un tel mécanisme revienne à subventionner des institutions et des politiques du marché du travail inefficientes, dans la mesure où les politiques et les institutions ont une influence sur la dynamique du chômage et sur sa résilience aux chocs. Ceci serait également vrai si l’assurance commune était limitée au chômage de courte durée, car les pertes d’emploi ou les retours au travail dépendent non seulement de la conjoncture économique mais aussi de paramètres structurels. Ainsi, un système d’assurance commun nécessiterait une harmonisation potentiellement étendue entre les pays sur le plan de l’efficience du marché du travail, voire de la règlementation des marchés de produits. Cela étant, des progrès supplémentaires en matière de réforme structurelle rendraient possible la définition d’éléments communs d’une assurance-chômage, ce qui pourrait également contribuer à favoriser la mobilité de la main-d’œuvre au sein du marché unique.

Une capacité budgétaire à l’appui de la réforme structurelle

Le projet détaillé pour une union économique et monétaire véritable et approfondie, que la Commission européenne a présenté en novembre 2012, soulignait les avantages potentiels d’un accroissement de la capacité budgétaire de la zone euro en vue d’offrir des incitations en faveur des réformes dans les États membres. En décembre 2012, le Conseil européen a examiné la question des éventuels arrangements contractuels et d’un soutien financier associé, en faveur des pays réformateurs pour les inciter davantage à engager des réformes structurelles. En décembre 2013, le Conseil européen a indiqué que les partenariats, reposant sur un système d’arrangements contractuels arrêtés d’un commun accord et de mécanismes de solidarité associés, contribueraient à faciliter et à appuyer des politiques saines avant qu’un pays ne soit confronté à de graves difficultés économiques. Par conséquent, la Commission a proposé plusieurs options en vue d’établir un nouvel « Instrument de convergence et de compétitivité » (ICC) (Commission européenne, 2012c et 2013). Les États concluraient avec la Commission et le Conseil un arrangement contractuel exposant les modalités détaillées et les échéances de mise en œuvre des mesures de réforme structurelle jugées indispensables à la stabilité de l’union économique et monétaire, à la croissance et à la création d’emplois, conformément aux recommandations spécifiques par pays formulées dans le cadre du Semestre européen. Parmi les options envisagées figure l’octroi d’un soutien financier au pays réformateur, le cas échéant, afin d’atténuer le coût de la réforme à court terme ou de tenir compte, lorsque cela se justifie, des retombées positives éventuelles sur l’ensemble de la zone euro. Cela étant, l’ICC pourrait manquer son objectif si les pays refusaient de mener des réformes tant que les subventions ne sont pas versées, ou annulaient les réformes déjà engagées pour recevoir les fonds ultérieurement. Ces aspects, ainsi que d’autres, posent d’importantes questions de mise en œuvre. L’évaluation du coût des projets de réforme ne serait pas une tâche aisée en tout état de cause et s’accompagnerait d’asymétries d’informations entre les États membres et la Commission, car les premiers connaissent bien mieux les coûts réels des projets. Ceci serait particulièrement vrai si les États bénéficiaires utilisaient les aides reçues pour dédommager des groupes de pression d’une perte de rente occasionnée par une réforme. Il serait également difficile d’évaluer la valeur monétaire des externalités de la réforme, à tout le moins dans le cadre d’une procédure d’évaluation gérable. En outre, il serait difficile d’inscrire dans un contrat la contrepartie, par exemple le fait d’imposer que des mesures de réforme pouvant bénéficier d’une aide ne soient pas abandonnées avant une certaine durée. Étant donné que le soutien financier doit être conditionné par la réalisation de réformes spécifiques, il serait nécessaire de mettre en place un mécanisme permettant de s’assurer que les réformes sont mises en œuvre et, si nécessaire, de sanctionner l’absence d’exécution. En outre, une structure dans laquelle cet instrument génèrerait des flux financiers à destination des pays à revenu élevé pourrait être difficile à justifier sur le plan politique. Il y a aussi le risque qu’avec la création d’une strate supplémentaire d’engagement contractuel, le système de gouvernance macroéconomique devienne encore plus complexe, ce qui pourrait rendre plus difficile toute adhésion nationale au processus de réforme (Rubio, 2013).

Les modifications actuellement apportées aux politiques de cohésion de l’UE devraient être étudiées de près avant que l’introduction de nouveaux instruments ne soit évoquée (voir l’Étude économique de l’Union européenne). Toutes ces évolutions ont pour but de garantir un meilleur ciblage des financements de l’UE pour atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 en matière de croissance et d’emploi. Pour favoriser un meilleur ciblage, la Commission et les pays de l’UE peuvent conclure des « contrats de partenariat ». Ces contrats précisent les objectifs économiques fixés aux pays (parmi une liste de 11 objectifs thématiques traduisant les priorités visées par le programme Europe 2020), les buts à atteindre d’ici l’échéance du programme, les indicateurs de résultats et les étapes, ainsi que les engagements d’action pris par les États. Certaines conditions (comme le bon fonctionnement des mécanismes de passation des marchés publics) doivent être réunies avant le décaissement des fonds, et l’aide est subordonnée à hauteur de 6 % à la réalisation de résultats concrets qui doivent être évalués lors d’un examen à mi-parcours.

Note

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

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Glossaire

ABE

Autorité bancaire européenne

BCE

Banque centrale européenne

BRRD

Bank Recovery and Resolution Directive (Directive sur le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d’entreprises d’investissement)

CE

Commission européenne

CERS

Conseil européen du risque systémique

CRD

Capital Requirements Directive (Directive sur les exigences de fonds propres)

CRR

Capital Requirements Regulation (règlement concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement)

DGSD

Deposits Guarantee Schemes Directive (Directive sur les dispositifs de garantie des dépôts)

FDIC

Federal Deposit Insurance Corporation (Société fédérale de garantie de dépôts)

FRU

Fonds de résolution unique

FSE

Fonds européen de stabilité financière

ICC

Instrument de convergence et de stabilité

IFM

Institutions financières monétaires

IPCH

Indice de prix à la consommation harmonisé

LTRO

Long-Term Refinancing Operations (Opérations de refinancement à plus long terme)

MES

Mécanisme européen de stabilité

MRU

Mécanisme de résolution unique

MSU

Mécanisme de supervision unique

OMT

Objectif (budgétaire) à moyen terme

PDE

Procédure de déficit excessif

PEG

Position extérieure globale

PI

Prêts improductifs

PIB

Produit intérieur brut

PISA

Programme for International Student Assessment (Programme international pour le suivi des acquis des élèves)

PME

Petites et moyennes entreprises

RNB

Revenu national brut

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Les pays membres de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Canada, le Chili, la Corée, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, les États-Unis, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Islande, Israël, l’Italie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République slovaque, la République tchèque, le Royaume-Uni, la Slovénie, la Suède, la Suisse et la Turquie. La Commission européenne participe aux travaux de l’OCDE.

Les Éditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l’Organisation. Ces derniers comprennent les résultats de l’activité de collecte de statistiques, les travaux de recherche menés sur des questions économiques, sociales et environnementales, ainsi que les conventions, les principes directeurs et les modèles développés par les pays membres.

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