Examens environnementaux de l’OCDE : Canada 2017

Merci de citer cet ouvrage comme suit :
OCDE (2017), Examens environnementaux de l'OCDE : Canada 2017, Éditions OCDE, Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264283244-fr

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ISBN : 978-92-64-28307-7 (imprimé) - 978-92-64-28324-4 (pdf) - 978-92-64-30132-0 (HTML) - 978-92-64-28325-1 (epub)

DOI : http://dx.doi.org/10.1787/9789264283244-fr

Series: Examens environnementaux de l'OCDE

ISSN : 1990-0120 (imprimé) - 1990-0112 (en ligne)

Cet ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE. Les opinions et les interprétations exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues officielles des pays membres de l’OCDE.

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Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

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Préface

Le Canada, qui se classe au deuxième rang mondial en termes de superficie et représente la onzième puissance économique de l’OCDE, possède d’abondantes ressources naturelles. Il figure parmi les premiers producteurs d’énergie du monde et parmi les grands producteurs et exportateurs de produits agricoles. Son vaste territoire abrite une grande diversité d’écosystèmes et d’immenses étendues de nature sauvage. Ce troisième Examen environnemental du Canada montre que le pays a découplé sa croissance économique de diverses sources de pressions environnementales. Il reste néanmoins confronté à plusieurs défis liés à la consommation élevée d’énergie et de ressources, aux importantes émissions de gaz à effet de serre et aux pressions locales exercées sur la biodiversité et les ressources hydriques. Bien que la plupart des Canadiens jouissent d’une bonne qualité de l’air et d’un accès satisfaisant aux services environnementaux, beaucoup de collectivités autochtones ne bénéficient pas d’un accès égal à certains services essentiels et se trouvent davantage exposées aux risques environnementaux.

Le gouvernement fédéral élu en 2015 s’est fixé des objectifs environnementaux ambitieux et déploie des efforts considérables pour les atteindre dans l’ensemble du pays. L’amélioration de la collaboration avec les provinces et les territoires et l’implication accrue des peuples autochtones dans la prise de décisions environnementales font aujourd’hui partie de ses priorités. Le Canada a également raffermi son engagement et son rôle de chef de file dans les initiatives internationales concernant l’environnement. Après dix années durant lesquelles la politique de croissance verte du pays a principalement reposé sur l’action des provinces, le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires ont adopté en décembre 2016 un Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques – premier projet collectif élaboré à l’échelle du pays pour développer l’économie, réduire les émissions et renforcer la résilience. Ce cadre marque une avancée majeure pour le pays et il importera de veiller à le mettre en œuvre avec rigueur. Pour atteindre les objectifs qu’il s’est fixé, le Canada gagnerait à faire un meilleur usage de la fiscalité environnementale, qui reste très limitée par rapport aux autres pays de l’OCDE.

Le présent Examen s’intéresse plus particulièrement à l’atténuation du changement climatique (en mettant l’accent sur la production d’électricité et les transports), ainsi qu’à la gestion des eaux usées urbaines. Le Canada est le quatrième plus gros émetteur de gaz à effet de serre de l’OCDE et ses émissions ne semblent pas vouloir s’infléchir. Cette situation tient en grande partie à l’utilisation toujours plus intensive de combustibles fossiles pour l’exploitation des sables bitumineux et les transports. Quatre provinces se sont déjà dotées de mécanismes de tarification du carbone. Le Cadre pancanadien prévoit la mise en place d’un dispositif de tarification du carbone pancanadien d’ici à 2018. Pour atteindre ses objectifs de réduction des émissions, le Canada devra impérativement améliorer l’intensité d’émissions du secteur des sables bitumineux.

L’accès et les performances des installations de traitement des eaux urbaines usées sont généralement satisfaisants au Canada. Toutefois, certaines grandes villes comme Vancouver et Montréal ainsi que de nombreuses collectivités autochtones ne bénéficient pas de systèmes de traitement de pointe. L’élaboration d’une stratégie nationale et la nouvelle réglementation nationale sur le traitement des eaux usées ont renforcé le cadre d’action, même si la nouvelle réglementation a aussi créé certains chevauchements et décalages avec la réglementation provinciale et territoriale existante.

Le présent Examen est le fruit d’un dialogue constructif entre le Canada et les autres pays participant, en qualité de membre ou d’observateur, au Groupe de travail de l’OCDE sur les performances environnementales. Il formule 46 recommandations pour aider le Canada à progresser sur la voie d’une économie plus verte et à améliorer la gouvernance et la gestion environnementales. Je suis convaincu que cette démarche collaborative sera également utile à tous les pays membres de l’OCDE ainsi qu’à ses pays partenaires pour mieux comprendre comment assurer une solide croissance économique tout en protégeant le patrimoine naturel.

Angel Gurría

Secrétaire général de l’OCDE

Avant-propos

Le principal objectif du programme d’examens environnementaux de l’OCDE est d’aider les pays membres et certains pays partenaires à améliorer leurs résultats individuels et collectifs dans le domaine de la gestion de l’environnement :

en aidant les pouvoirs publics des différents pays à évaluer les progrès accomplis au regard de leurs objectifs environnementaux ;

en favorisant un dialogue permanent sur l’action à mener et l’apprentissage mutuel ;

en encourageant les gouvernements à rendre compte de leur action aux autres pays et à leur opinion publique.

Le présent rapport fait le point sur l’évolution des performances environnementales du Canada depuis le dernier examen publié par l’OCDE en 2004. Les progrès accomplis au regard des objectifs du pays et de ses engagements internationaux servent de base à l’évaluation des performances. Ces objectifs et engagements peuvent être généraux, qualitatifs ou quantitatifs. Une distinction est opérée entre intentions, actions et résultats. Les performances environnementales du Canada sont aussi évaluées à l’aune de ses résultats antérieurs dans ce domaine, de l’état présent de son environnement, de ses ressources naturelles, de sa situation économique et de sa démographie.

L’OCDE remercie le gouvernement fédéral du Canada et les gouvernements de l’Alberta et du Québec d’avoir collaboré à l’étude en lui fournissant des informations, d’avoir organisé une mission d’examen à Ottawa, à Québec et à Edmonton (17-24 janvier 2017) et une réunion stratégique à Ottawa et à Québec (10-14 avril 2017), et d’avoir facilité les contacts au sein des institutions gouvernementales et auprès des autres acteurs.

L’OCDE remercie également les représentants des deux pays examinateurs, Alexis Cain (États‐Unis) et Andrew Pankowski (Australie).

Ce rapport a été rédigé par Britta Labuhn, Xavier Leflaive, Eugene Mazur et Paul O’Brien (Secrétariat de l’OCDE), ainsi que par Rachel Samson (consultante). Nathalie Girouard et Britta Labuhn en ont supervisé et orienté l’élaboration. Carla Bertuzzi a apporté son concours aux travaux statistiques, Mika Hosokawa et Clara Tomasini ont fourni une aide administrative, et Mark Foss a révisé le rapport. Celui-ci a également bénéficié de la contribution et des commentaires éclairés de plusieurs membres du Secrétariat de l’OCDE, dont Johanna Arlinghaus, Andrew Barker, Richard Baron, Nils Axel Braathen, Simon Buckle, David Carey, Kathleen Dominique, Luisa Dressler, Tatiana Efimova, Katia Karousakis, Hannah Leckie, Oriana Romano, Dirk Röttgers, Ronald Steenblik, Simon Upton et Kurt Van Dender. Nous tenons également à remercier Sylvia Beyer, George Kamiya et Caroline Lee de l’Agence Internationale de l’Énergie.

Le groupe de travail sur les performances environnementales de l’OCDE a examiné le projet d’Examen environnemental du Canada à sa réunion du 28 juin 2017 à Paris, et validé l’évaluation et les recommandations qui y sont formulées.

Guide de lecture

Symboles

Les symboles suivants sont utilisés dans les graphiques et les tableaux :

. . : non disponible

– : nul ou négligeable

. : point décimal

Regroupements de pays

OCDE Europe : tous les pays européens de l’OCDE (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Lettonie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Slovénie, Suède, Suisse et Turquie).

OCDE : les pays de l’OCDE Europe plus l’Australie, le Canada, le Chili, la Corée, les États-Unis, Israël*, le Japon, le Mexique et la Nouvelle-Zélande.

Les regroupements de pays peuvent comprendre des estimations du Secrétariat.

Unité monétaire

Unité monétaire : dollar canadien (CAD)

En 2016, 1.00 USD = 1.33 CAD

En 2015, 1.00 USD = 1.28 CAD

En 2014, 1.00 USD = 1.11 CAD

Date limite

Ce rapport se fonde sur des données et informations actualisées jusqu’à mai 2017.

Avertissement

* Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

Ce document et toute carte qu’il peut comprendre sont sans préjudice du statut de tout territoire, de la souveraineté s’exerçant sur ce dernier, du tracé des frontières et limites internationales, et du nom de tout territoire, ville ou région.

Abréviations et acronymes

AANC

Affaires autochtones et du Nord Canada

ACEPU

Association canadienne des eaux potables et usées

AIR

Analyse d’impact de la réglementation

APD

Aide publique au développement

ATEP

Approvisionnements totaux en énergie primaire

CAD

Comité d’aide au développement de l’OCDE

CAFE

Corporate average fuel economy

CCME

Conseil canadien des ministres de l’environnement

CCNUCC

Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques

CDN

Contribution déterminée au niveau national

CFT

Consommation finale totale

CPC

Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques

CSC

Captage et stockage du carbone

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

EPR

Examen environnemental

Éq.CO2

Équivalent dioxyde de carbone

ESS

Évaluation environnementale stratégique

FCM

Fédération canadienne des municipalités

GES

Gaz à effet de serre

LCPE

Loi canadienne sur la protection de l’environnement

NOx

Oxydes d’azote

ODD

Objectifs de développement durable

ONG

Organisation non gouvernementale

PIB

Produit intérieur brut

PME

Petites et moyennes entreprises

PPA

Parité de pouvoir d’achat

R-D

Recherche et développement

RDD

Recherche, développement et déploiement

RESAEU

Règlement sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées

SFDD

Stratégie fédérale de développement durable

SGQA

Système de gestion de la qualité de l’air

SME

Système de management environnemental

SOx

Oxydes de soufre

TTL

Tout-terrain de loisir

UTCATF

utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie

WCI

Western Climate Initiative

ZEE

Zone économique exclusive

Statistiques de base du Canada (2015 ou dernière année disponible)*
(Les chiffres entre parenthèses indiquent la moyenne de l’OCDE)a
LE PAYS, LA POPULATION ET LA SOCIÉTÉ
Population (millions) | 36.1 | (1 274) | Densité de population (habitants/km2) | 4 | (35)
Part de la population par type de région : |  |  | Croissance annuelle de la population (%, 5 dernières années) | 1.1 | (0.6)
À prédominance urbaine (%) | 56.8 | (47.5) | Inégalité de revenu (coefficient de Gini) | 0.32 | (0.32)
Intermédiaire (%) | 15.9 | (27.4) | Taux de pauvreté (% population avec moins de 50 % du revenu médian) | 13 | (11)
À prédominance rurale (%) | 27.3 | (25.1) | Espérance de vie | 82 | (81)
L’ÉCONOMIE ET COMPTE DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
Produit intérieur brut (PIB, milliards DAC) | 1 986 |  | Importations de biens et services (% du PIB) | 34 | (29)
Produit intérieur brut (PIB, milliards USD, PPA courantes) | 1 591 | (51 188) | Principales exportations (% du total des exportations de marchandises)
PIB, croissance réelle annuelle moyenne des 5 dernières années (%) | 2.2 | (1.7) | Combustibles minéraux, huiles minérales et produits de leur distillation; matières bitumineuses; cires minérales | 19 |
PIB par habitant (1 000 USD, PPA) | 44 | (41) | Véhicules hors rails ou autobus, parties et pièces détachées | 15 |
Part dans la valeur ajoutée (%) |  |  | Réacteurs nucléaires, chaudières, machines, appareils et engins mécaniques, parties de ces machines/appareils | 8 |
Agriculture | 1.8 | (1.8) | Principales importations (% du total des importations de marchandises)
Industrie, y compris construction | 28.8 | (24.8) | Véhicules hors rails ou autobus, parties et pièces détachées | 16 |
Services | 69.3 | (73.4) | Réacteurs nucléaires, chaudières, machines, appareils et engins mécaniques, parties de ces machines/appareils | 15 |
Exportations de biens et services (% du PIB) | 32 | (29) | Machine et appareils électriques, parties et pièces détachées | 10 |

LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

En pourcentage du PIB

Dépenses | 41.2 | (41.8) | Dépenses pour l’éducationb | 4.5 | (4.4)
Recettes | 39.8 | (38.7) | Dépenses pour la santéb | 7.2 | (6.6)
Dette financière brute | 98.4 | (113.2) | Dépenses de protection de l’environnement | .. | (0.8)
Équilibre budgétaire | -1.3 | -(3.1) | Taxes liées à l’environnement : (% du PIB) | 1.1 | (1.6)
|  |  | (% du revenu total des taxes) | 3.7 | (5.2)
LE MARCHÉ DU TRAVAIL, LES QUALIFICATIONS ET L’INNOVATION
Taux de chômage, (% de la population active) | 6.9 | (6.8) | Demandes de brevets pour des technologies liées à l’environnement (% de toutes les technologies, moyenne des 3 dernières années)c | 11.3 | (11.7)
Niveau d’instruction supérieure des 25-64 ans (%) | 55 | (35) | Technologies de gestion environnementale | 4.7 | (4.4)
Dépenses intérieures brutes en R-D (% du PIB) | 1.6 | (2.4) | Technologies d’adaptation liées à l’eau | 0.7 | (0.5)
|  |  | Technologies de lutte contre le changement climatique | 8.3 | (9.4)
L’ENVIRONNEMENT
Intensité énergétique : ATEP par habitant (tep/hab.) | 7.5 | (4.1) | Stock de véhicules routiers (veh./100 hab.)d | 65.9 | (68.2)
ATEP par PIB (tep/1 000 USD, 2010 PPA) | 0.18 | (0.11) | Stress hydrique (prélèvements en % des ressources disponibles) | 1.0 | (9.7)
Renouvelables (% ATEP) | 18.2 | (9.6) | Prélèvements par habitant (m3/hab./an) | 1 015 | (819)
Intensité carbone (CO2 de l’énergie) : |  |  | Déchets municipaux par habitant (kg/hab.)e | 409 | (520)
par habitant (t/hab.) | 15.5 | (9.4) | Productivité des matières (USD, 2010 PPA/kg) | 0.5 | (1.7)
par PIB (t/1 000 USD, 2010 PPA) | 0.37 | (0.26) | Superficie des terres (1 000 km2) | 9 094 | (34 404)
Intensité de GES :f |  |  | % terres arables et cultures permanentes | 5.6 | (12.2)
par habitant (t/hab.) | 20.5 | (12.4) | % terres arables et cultures permanentes | 1.6 | (23.4)
par PIB (t/1 000 USD, 2010 PPA) | 0.49 | (0.34) | % prairies et pâturages permanents | 38.2 | (31.3)
Exposition à la pollution atmosphérique (PM2.5) (μg/m3) | 12 | (14) | % autres (terrains bâtis et autres) | 54.7 | (33.1)
* Les données avant 2010 n’ont pas été prises en compte.
a. Agrégats OCDE = moyennes simples ou pondérées, incluant les pays pour lesquels les données sont disponibles.
b. Dépense publique totale.
c. Inventions de haute valeur qui ont recherché une protection dans au moins deux juridictions.
d. Inclut les véhicules à deux roues.
e. Les données por le Canada concerment les déchets des ménages uniquement.
f. Exclut les émissions dues à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF).
Source: Calculs basés sur des données extraites de bases de données des organisations suivantes : OCDE, AIE, Eurostat, Banque mondiale

Résumé

Le Canada, deuxième pays le plus étendu du monde, possède d’abondantes ressources naturelles et une riche biodiversité. Les activités fondées sur l’exploitation des ressources naturelles comme l’exploitation minière, l’extraction de combustibles fossiles, l’agroforesterie et la pêche représentent une part importante du revenu national et des exportations. Dans l’ensemble, les Canadiens jouissent d’une bonne qualité de vie mais certains segments de la population, notamment les collectivités autochtones, ne bénéficient pas des mêmes opportunités et ont moins facilement accès aux services essentiels. Bien que le Canada ait découplé sa croissance économique de plusieurs sources de pressions sur l’environnement, l’intensité énergétique et l’intensité d’utilisation des ressources de son économie figurent parmi les plus élevées de l’OCDE. Le Canada est le quatrième plus gros émetteur de gaz à effet de serre de l’OCDE et ses émissions ne semblent pas s’infléchir. Les combustibles fossiles restent prédominants dans le paysage énergétique. Les émissions de polluants atmosphériques locaux ont diminué, mais la pollution extérieure continue de faire des dégâts. La majeure partie des déchets est mise en décharge et les taux de recyclage sont faibles dans la plupart des provinces et territoires. Les pressions sur la biodiversité et les masses d’eau demeurent élevées dans certaines zones.

Croissance verte

Le Canada a renforcé son engagement en faveur d’une « croissance propre » et a commencé à mettre en place un solide cadre d’action. La Stratégie fédérale de développement durable, élaborée tous les trois ans avec la participation de plus de 30 agences et ministères fédéraux, prévoit de mieux intégrer les considérations environnementales dans les politiques sectorielles. Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CPC) de 2016 présente le premier plan global à l’échelle du pays pour promouvoir la croissance économique tout en réduisant les émissions et en renforçant la résilience. Établi en coordination par les autorités fédérales, provinciales et territoriales, ce Cadre vise à mettre en place une tarification du carbone pancanadienne, accélérer l’innovation, soutenir les technologies propres et créer de l’emploi. La mise en œuvre de chaque composante est encore en cours.

La généralisation de la tarification du carbone et la priorité aux investissements dans les technologies propres et les grandes infrastructures enverront des signaux importants. Elles devraient stimuler l’innovation, ainsi que la demande intérieure de services environnementaux et de produits moins polluants. S’agissant du nombre de demandes de brevets environnementaux par habitant, le Canada arrive loin derrière les pays de l’OCDE les plus performants ; depuis 2005, il a perdu du terrain sur le marché mondial des technologies propres. Beaucoup reste encore à faire sur le front de la fiscalité. Le Canada recourt bien moins aux taxes liées à l’environnement que les autres pays membres de l’OCDE. Les taxes sur l’essence et le gazole à usage routier sont parmi les plus basses de l’OCDE, les combustibles fossiles utilisés pour produire de l’électricité et de la chaleur sont peu, voire pas taxés du tout, dans la plupart des juridictions, et le droit d’accise fédéral sur les véhicules gros consommateurs de carburant n’incite guère à acheter des véhicules à plus faibles émissions. Les instruments économiques restent également peu utilisés pour maîtriser la consommation d’eau, la production de déchets, ou encore la pollution de l’air et de l’eau. Les aides aux combustibles fossiles ont été pratiquement divisées par deux depuis 2004, toutefois plusieurs mesures de soutien sont toujours en place, notamment au niveau provincial.

Gouvernance environnementale

L’actuel gouvernement s’est donné pour priorité d’associer davantage les peuples autochtones à la prise de décisions environnementales et d’améliorer la collaboration avec les provinces et les territoires. Le Canada étant une fédération, de nombreuses responsabilités environnementales sont partagées avec les autorités infranationales. Le Canada a amélioré l’efficacité de la gouvernance environnementale multiniveaux, notamment pour le changement climatique et la qualité de l’air. Les efforts doivent être poursuivis pour gérer les chevauchements de compétences et promouvoir des avancées homogènes de l’évaluation environnementale, de la biodiversité et de la gestion des déchets. Le Canada pourrait améliorer ses pratiques réglementaires en adoptant les bonnes pratiques internationales en matière d’évaluation environnementale et d’autorisation, et en menant avec plus de rigueur les évaluations environnementales stratégiques au niveau infranational.

Atténuation du changement climatique

Le Canada a constamment progressé pour découpler ses émissions de gaz à effet de serre de sa croissance économique. Cependant, les émissions totales n’ont que faiblement reculé par rapport au niveau de 2005, et dépassent de près de 20 % celui de 1990. Le Canada a réduit les émissions des centrales électriques de 38 % depuis 2000, principalement en éliminant les centrales à charbon dans l’Ontario. Son mix électrique affiche l’un des plus faibles indices d’intensité de carbone de l’OCDE ; plus de 75 % de l’électricité est produite à partir de sources décarbonnées (essentiellement hydrauliques et nucléaires). Le Canada fait aujourd’hui figure de pionnier en matière de captage et de stockage du carbone, et a inauguré la première application commerciale de captage du carbone dans une de ses centrales à charbon. En, les émissions du transport et de l’industrie des sables bitumineux ont régulièrement progressé, annulant de fait les progrès d’autres secteurs. A eux deux, le secteur des transports et celui du pétrole et du gaz sont à l’origine de la moitié des émissions du pays.

Après le retrait du pays du Protocole de Kyoto, ce sont les provinces qui ont fait progresser la politique climatique. L’Alberta, la Colombie-Britannique, l’Ontario et le Québec – les quatre provinces les plus peuplées – se sont dotées d’un mécanisme de tarification du carbone. Le CPC constitue la première stratégie explicite de réduction des émissions à l’échelle du pays. Il a pour principale particularité d’introduire un prix de référence fédéral, fixé à 10 CAD par tonne de CO2 à compter de 2018. Les provinces et les territoires peuvent s’y conformer par divers moyens : taxe carbone, système de permis ou approche hybride. Malgré sa souplesse, ce nouveau dispositif sera difficile à mettre en œuvre. Un solide mécanisme comptable sera nécessaire pour suivre et comparer les progrès dans les provinces. Outre la tarification du carbone, le CPC prévoit de supprimer progressivement la production d’électricité à partir du charbon, de mettre au point une norme fédérale sur les carburants propres et de réglementer les émissions de méthane de l’industrie pétrolière et gazière. Cette dernière mesure sera déterminante : en l’absence de réduction drastique de l’intensité d’émissions du secteur des sables bitumineux, la hausse de la production de pétrole pourrait sérieusement compromettre la réalisation des objectifs climatiques du Canada.

Gestion des eaux urbaines usées

Les effluents des réseaux d’évacuation des eaux urbaines représentent l’une des principales sources de pollution des eaux canadiennes en volume. Leur impact sur la qualité de l’eau et les écosystèmes n’est cependant pas bien connu. Les nouveaux contaminants commencent à susciter des inquiétudes et pourraient nécessiter une action plus systématique pour installer des capacités de surveillance et de gestion adéquates. La plupart des Canadiens bénéficient d’un accès fiable aux installations de traitement des eaux usées, généralement performantes. L’état des infrastructures de gestion des eaux urbaines usées et des eaux pluviales s’est grandement amélioré depuis vingt ans. Toutefois, une part relativement importante de la population, notamment les habitants de certains grands centres urbains ainsi que de nombreuses collectivités autochtones, n’est toujours desservie que par des installations de traitement primaire.

Pour améliorer les performances, les autorités ont adopté une stratégie nationale qui a conduit à l’adoption de la première norme fédérale de qualité des effluents (correspondant à un niveau de traitement secondaire). Une stratégie de long terme est nécessaire pour financer la mise à niveau des systèmes et mieux adapter la gestion des eaux usées urbaines au changement climatique. Aux niveaux de réinvestissement actuels, il faudrait environ 100 ans pour renouveler l’infrastructure existante. La plupart des communes font payer les services de traitement des eaux usées mais les tarifs appliqués sont généralement trop bas pour couvrir les coûts. Certaines optent pour des solutions innovantes, qui consistent par exemple à intégrer les eaux usées et pluviales dans la gestion des ressources. Ces innovations dépendent d’initiatives locales et ne bénéficient pas de l’appui des politiques fédérales. L’accès des collectivités autochtones à des systèmes modernes de traitement des eaux usées s’est amélioré grâce aux financements régulier du gouvernement fédéral. Cependant, dans ces communautés, plus de la moitié des systèmes sont considérés comme présentant un niveau de risque global moyen.

Évaluation et recommandations¹

L’évaluation et les recommandations exposent les principaux résultats de l’Examen environnemental du Canada et formulent 46 recommandations afin d’aider le Canada à continuer de progresser dans le sens de ses objectifs de politique environnementale et de ses engagements internationaux. Le groupe de travail sur les performances environnementales de l’OCDE a examiné et approuvé l’évaluation et les recommandations à sa réunion du 28 juin 2017. Les mesures prises pour mettre en œuvre un certain nombre de recommandations de l’Examen des performances environnementales de 2004 sont résumées dans l’annexe.

1. Performance environnementale : tendances et développements récents

Le Canada est le deuxième pays du monde en termes de superficie et se classe au onzième rang des économies de l’OCDE. Il est davantage tributaire de l’utilisation de son capital naturel que la plupart des autres pays membres de l’Organisation. Les secteurs des combustibles fossiles et de l’extraction de ressources minérales, l’agriculture, la foresterie et la pêche représentent environ 10 % de son produit intérieur brut (PIB) et 40 % de ses exportations. Situé dans le peloton de tête des producteurs d’énergie mondiaux, le Canada a amplement tiré parti de la flambée des matières premières dans les années 2000, même si le repli des prix du pétrole observé depuis mi-2014 a ralenti sa croissance. Dans l’ensemble, les Canadiens jouissent d’une très bonne qualité de vie. Néanmoins, certains segments de population, notamment les collectivités autochtones, ont moins facilement accès que les autres à des services essentiels en plus d’être davantage vulnérables à la dégradation de l’environnement et aux effets du changement climatique.

La croissance économique s’est accompagnée d’une intensification des pressions sur l’environnement. Le pays fait face à des défis liés à sa forte intensité énergétique et d’utilisation des ressources, au niveau élevé de ses émissions de gaz à effet de serre (GES) et aux pressions qui s’exercent sur la biodiversité et les ressources hydriques. Le gouvernement fédéral élu en 2015 a fixé des objectifs environnementaux ambitieux et insufflé un nouvel élan pour faire progresser la politique environnementale dans le pays. Il entend notamment améliorer la collaboration avec les provinces et territoires, qui sont dotés d’importantes responsabilités en matière d’environnement, et s’engage à réconcilier et à reconstruire les relations inter-nations avec les peuples autochtones.

Transition vers une économie sobre en carbone et économe en énergie

Le Canada est le quatrième émetteur mondial de GES et l’une des économies affichant la plus forte intensité de carbone de l’OCDE. Bien que les émissions de GES y aient été découplées de la croissance économique depuis 2000, elles ont diminué moins rapidement que dans l’ensemble de la zone OCDE (-1.5 %, contre -4.7% sur la période 2000-14). Elles se sont considérablement repliées durant la crise financière mondiale de 2008-09 mais sont en hausse constante depuis (graphique 1). Les raisons sont à rechercher essentiellement dans l’augmentation de la consommation de combustibles fossiles dans le secteur des transports et l’industrie des sables bitumineux. Les profils des provinces en matière d’émissions varient considérablement d’une province à l’autre compte tenu de l’importance variable de leurs ressources naturelles, de leur production d’électricité et de leur activité économique. L’Alberta, qui représente près de 40 % des émissions nationales, a vu ses émissions bondir de 18 % entre 2000 et 2015 en raison principalement de l’exploitation des sables bitumineux. Les émissions sont également en hausse en Saskatchewan, à Terre-Neuve et au Nunavut, tandis qu’elles diminuent dans tous les autres territoires et provinces. La production et la consommation d’énergie sont responsables d’environ 80 % des émissions du Canada.

Graphique 1. Principaux indicateurs de performance environnementale

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592259

Le Canada s’est fixé pour objectif de réduire ses émissions de GES de 30 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030. C’est là un objectif ambitieux de réduction de l’intensité d’émission, même s’il ne l’est guère plus que les objectifs précédents fixés dans le cadre du Protocole de Kyoto en 1997 et de l’Accord de Copenhague en 2009 (graphique 1). Pour atteindre les objectifs qu’il s’est fixés à l’horizon 2030, le Canada devra compléter la politique en place en novembre 2016 par d’autres mesures. Il y a peu encore, la politique du Canada en matière de climat était imprimée essentiellement par les provinces, sans cadre directeur national. En décembre 2016, les premiers ministres canadiens ont annoncé la mise au point du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CPC), destiné à coordonner et accélérer les efforts entrepris pour limiter les émissions de GES en vue d’atteindre les objectifs du Canada à l’horizon 2030 (section 4). Pour y parvenir, il sera essentiel de mettre en place une tarification du carbone à l’échelle nationale, une mesure qui fait partie des clés de voûte du cadre. Cela permettra de corriger la faiblesse actuelle des taux d’imposition et des prix de l’énergie à forte intensité de carbone, qui a découragé les investissements dans les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique.Au Canada, les températures augmentent près de deux fois plus vite que le rythme mondial moyen depuis 1950, le pays doit donc aussi continuer à mettre au point des mesures d’adaptation pour faire face aux défis prévisibles tels que l’augmentation du niveau de la mer ainsi que la multiplication et l’intensification des phénomènes météorologiques (ECCC, 2016b).

Les combustibles fossiles restent prédominants dans le paysage énergétique canadien. En 2015, ils représentaient 74 % des approvisionnements totaux en énergie primaire, non loin de leur niveau de 2000 (graphique 1). Les énergies renouvelables étaient encore inférieures à 20 %, si bien que le vaste potentiel du Canada en la matière demeure largement inexploité (AIE, 2016). Les émissions de CO2 dues à l’utilisation d’énergie n’ont par conséquent pas été notablement découplées des approvisionnements énergétiques malgré un repli bienvenu de l’utilisation de charbon dans la production d’électricité. Celui-ci est essentiellement à mettre au crédit de l’élimination progressive de la production d’électricité à base de charbon dans la province de l’Ontario. Cette élimination devrait concerner l’ensemble du pays à l’horizon 2030 et il est prévu de mettre en place une norme fédérale sur les carburants propres, ce qui devrait toutefois amoindrir les émissions de CO2 dues à l’utilisation d’énergie. Le Canada organise également de vastes projets pilotes de captage et stockage du carbone (CSC), dont l’exploitation devrait aider à réduire encore davantage les émissions de CO2(section 4).

Le mix électrique du Canada affiche l’un des plus faibles indices d’intensité de carbone de l’OCDE. Grâce au rôle central que jouent les énergies hydraulique et nucléaire, 80 % de l’électricité environ sont issus de sources décarbonées, contre 73 % en 2000. Le mix électrique varie toutefois selon les provinces et territoires. Le Québec et le Manitoba tirent près de 100 % de leur électricité de sources hydrauliques, en Ontario, c’est l’énergie nucléaire qui domine et, en Alberta, en Nouvelle-Écosse et en Saskatchewan, les combustibles fossiles sont prédominants. La demande croissante d’électricité a été satisfaite avant tout en augmentant la production nucléaire et, depuis la fin des années 2000, grâce à un bond de l’énergie éolienne. Fin 2016, le Canada disposait de la huitième capacité de production d’énergie éolienne au monde.

Malgré les progrès accomplis, le Canada demeure l’une des économies les plus consommatrices d’énergie de l’OCDE. Ce classement s’explique par la dimension de l’industrie lourde du pays, y compris de ses activités d’extraction et de transformation de ressources minérales et de combustibles fossiles pour exportation. Certains secteurs à forte intensité énergétique ont gagné en efficacité (fer, acier, pâte et papier, par exemple). Ces améliorations ont toutefois été plus que gommées par la hausse de la demande en provenance des industries minières et extractives, pétrole et gaz compris, ainsi que du transport routier et des ménages.

La pollution de l’air extérieur continue de nuire à la santé des Canadiens. Environ 30 % d’entre eux vivent dans des zones où les niveaux extérieurs de particules fines (PM2.5) et/ou d’ozone dépassent les normes nationales de qualité de l’air, principalement dans des villes de l’Ontario et du Québec (les provinces les plus peuplées). Les émissions de PM2.5 ont diminué au début des années 2000 puis sont restées relativement stables. Le Canada affiche toujours le niveau d’émission le plus élevé par unité de PIB dans la zone OCDE. La pollution atmosphérique transfrontière est un phénomène important. Selon les estimations d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), les concentrations annuelles de PM2.5 résultent en grande partie de sources situées aux États-Unis, notamment dans les zones frontalières ; la pollution en provenance d’Asie orientale se répercute sur les concentrations de particules fines et d’ozone sur la côte ouest du Canada au printemps et en été. Les émissions d’autres polluants atmosphériques sont en recul depuis 2000 (.pdf" type="graphic" refid="fig1" format="xref" object="figure" type="sing" cont="none"/>) grâce à l’élimination progressive du charbon dans la production d’électricité, au renforcement des réglementations applicables aux véhiculeslégers et lourds, aux progrès techniques réalisés dans les industries lourdes (fonte de métaux non ferreux et raffinage, par exemple) et à la fermeture d’importantes fonderies.

En 2012, le Canada a mis en place le système de gestion de la qualité de l’air (SGQA), un système de gestion national des émissions atmosphériques et de la qualité de l’air extérieur. Dans le cadre du SGQA, le pays a renforcé ses normes nationales de qualité de l’air extérieur pour les PM2.5 et l’ozone troposphérique. Il a également mis sur pied les toutes premières normes obligatoires en matière d’émissions qui couvrent les émissions provenant des chaudières, fours et moteurs ainsi que celles provenant du secteur de la fabrication du ciment. Le Canada a publié des « codes de pratiques » pour les secteurs de l’aluminium et du fer, de l’acier et de l’ilménite et proposé un code de bonnes pratiques pour l’industrie des pâtes et papiers. Il n’existe aucune norme ni aucun code de pratiques pour d’autres secteurs fortement polluants comme celui des sables bitumineux ou du raffinage de pétrole. Il est nécessaire de poursuivre les efforts pour gérer les sources de pollution diffuses, y compris les émissions de particules fines provenant du secteur de la construction et les émissions d’ammoniac issues de l’agriculture.

Améliorer l’efficacité de l’utilisation des ressources

Le Canada est l’économie qui affiche la plus forte intensité d’utilisation des ressources de l’OCDE. Les ressources consommées par habitant (mesurées en poids) et celles nécessaires pour produire une unité de PIB sont importantes même à l’aune des statistiques d’autres économies de l’OCDE dotées de vastes ressources et d’activités minières et extractives importantes. Le Canada pourrait utiliser ses ressources plus efficacement en s’appuyant sur les progrès technologiques et la mise en place de processus novateurs ainsi qu’en utilisant davantage de matériaux recyclés. Ces efforts l’aideraient aussi à réaliser ses objectifs en matière de croissance verte, notamment ceux visant à atténuer les effets du changement climatique et à favoriser l’essor des technologies propres (section 3).

La production de déchets solides et leur traitement varient considérablement d’une région du pays à l’autre en raison d’objectifs, de réglementations et de mécanismes d’incitation hétérogènes en matière de réduction et de valorisation des déchets. La part des déchets récupérés (recyclés ou compostés) varie de 14 % en Saskatchewan à 40 % en Nouvelle-Écosse. Les communautés des régions septentrionales sont confrontées à des difficultés particulières avec la nécessité de collecter et d’éliminer des déchets nocifs pour l’environnement et la présence d’installations d’incinération à ciel ouvert et d’infrastructures d’élimination obsolètes. À l’échelle nationale, près des trois quarts des déchets restent mis en décharge et seulement un quart environ sont récupérés (graphique 1), soit bien moins que dans la plupart des autres pays membres de l’OCDE. L’un des principaux freins à l’amélioration dans ce domaine est le faible coût de la mise en décharge dans bon nombre de provinces, même s’agissant de matériaux pour lesquels il existe des technologies et des marchés de recyclage (métaux, par exemple). Le Plan d’action pancanadien pour la responsabilité élargie des producteurs adopté en 2009 a constitué un premierpas important vers une harmonisation et une accélération de la mise en œuvre de systèmes de valorisation des ressources dans l’ensemble des provinces et territoires. Les définitions et les données n’en restent pas moins difficiles à harmoniser. Les secteurs qui génèrent le plus de déchets, comme la construction et la démolition, n’entrent pas encore dans le champ d’application de ces systèmes. Certaines initiatives telles que la Shared Vision for Waste et le National Zero Waste Council ont été mis en place pour continuer à promouvoir le réacheminement des déchets.

L’utilisation de produits agrochimiques a considérablement augmenté au Canada. Depuis le début des années 2000, l’utilisation d’engrais azotés a affiché une croissance plus de deux fois supérieure à celle de la production agricole, et bien plus rapide que dans tout autre pays membre de l’OCDE. Les pressions sur la qualité de l’eau se sont donc intensifiées dans les Grands Lacs, le lac Winnipeg et le bassin du fleuve Saint-Laurent, entre autres. L’utilisation de pesticides a augmenté d’environ 40 % au cours des cinq dernières années. Dans le même temps, il est apparu que la surveillance réglementaire était insuffisante pour garantir la protection de la santé humaine et de l’environnement (BVG, 2015). L’agriculture biologique reste modeste au Canada.

Le Canada est l’un des premiers pays à avoir systématiquement commencé à gérer les risques posés par les produits chimiques existants. Dans le cadre du Plan de gestion des produits chimiques de 2006, environ 23 000 produits chimiques ont été inscrits sur une liste prioritaire. Parmi eux, 4 300 substances ont été sélectionnées pour faire l’objet d’études plus approfondies que les autorités se sont engagées à terminer d’ici 2020. Environ 70 % de ces substances prioritaires ont été évaluées à ce jour. Quelque 80 mesures de gestion des risques ont été mises en place pour remédier à leurs effets sur la santé humaine et l’environnement.

Gestion du patrimoine naturel

Le vaste territoire canadien abrite une grande diversité d’écosystèmes terrestres et marins, dont environ 9 % de la superficie forestière mondiale, 25 % des terres humides restantes et le plus long littoral au monde. Le pays continue toutefois de perdre des terres humides et des herbages même si cette tendance ralentit. La destruction et la fragmentation des habitats, les espèces envahissantes et les maladies, la surexploitation des ressources naturelles, la pollution et le changement climatique constituent les principales pressions sur l’environnement naturel du Canada (CCMR, 2010). Le Canada a réitéré son engagement à préserver au moins 17 % de ses terres et 10 % du littoral et du domaine maritime d’ici 2020. Cet objectif sera toutefois difficile à atteindre (graphique 1). Le cadre d’orientation pour l’élaboration et la mise en œuvre d’un réseau de zones terrestres protégées, qui est actuellement à l’étude, accélérera la mise en place de nouvelles zones dans tous les territoires. Elle pourrait également aider à améliorer la représentativité des écosystèmes dans le réseau de zones protégées et la connectivité écologique entre les zones. Le Canada n’a pas ratifié le Protocole de Nagoya sur l’accès et le partage des avantages et ne dispose d’aucun système approfondi susceptible d’appuyer sa mise en œuvre.

Le Canada possède selon les estimations 7 % des ressources renouvelables en eau douce du monde. Néanmoins, environ 60 % de ces ressources renouvelables s’écoulent vers le nord à l’opposé des régions peuplées. Le long de la frontière sud, les réserves en eau sont sévèrement menacées dans plusieurs zones. Cette situation est probablement appelée à se dégrader sous l’effet de l’urbanisation croissante et du changement climatique. Les prélèvements d’eau douce par habitant restent parmi les plus élevés de l’OCDE en raison de l’abondance de l’eau dans certaines régions et de l’importance des secteurs des ressources naturelles grands consommateurs d’eau (agriculture, exploitation minière, pétrolière et gazière et production d’électricité à partir de combustibles fossiles, par exemple), ainsi que du caractère bon marché de cette ressource. Seules quelques provinces facturent les prélèvements d’eau ou disposent de systèmes de réaffectation des ressources en période de stress hydrique. Dernièrement, des réformes ont instauré le versement de droits pour obtenir des permis d’exploitation (au Québec, par exemple) et limité la négociation des droits sur l’eau (en Alberta, par exemple). Ces mesures pourraient inspirer d’autres territoires confrontés à un stress hydrique. La qualité de l’eau est généralement correcte, voire bonne, mais la pollution par les nutriments issus del’agriculture et les eaux usées urbaines et industrielles accroissent les pressions dans certaines zones. Les peuples autochtones, qui ont moins facilement accès à des ressources en eau et à des systèmes d’assainissement adéquats, doivent plus souvent s’accommoder d’une eau potable de mauvaise qualité (section 5).

Recommandations en matière de gestion de l’air, des matériaux, de l’eau et de la biodiversité

Pollution atmosphérique

Établir des normes pour tous les secteurs et activités très polluants (raffinage, exploitation de sables bitumineux, etc.) dans le cadre du Système de gestion de la qualité de l’air ; continuer d’approfondir les connaissances sur les effets sanitaires relatifs des différentes composantes de la pollution aux PM2.5, et leur coût, afin de prendre des mesures d’atténuation plus efficaces ; poursuivre les efforts entrepris pour gérer les sources de pollution diffuses ; continuer de développer la coopération avec les États-Unis et les autres pays touchés par la pollution atmosphérique transfrontière ou qui y contribuent.

Matériaux, gestion des déchets et économie circulaire

Continuer à mettre au point des systèmes de responsabilité élargie des producteurs en ciblant en premier lieu les secteurs qui génèrent le plus de déchets (industrie, commerce et construction, par exemple) et les flux de déchets pouvant donner matière en bonne partie au recyclage (métaux, par exemple) ; veiller à la cohérence et, si possible, à l’harmonisation des systèmes entre les territoires tout en améliorant la disponibilité et la comparabilité des données dans le but de surveiller et de suivre les progrès réalisés.

Encourager la prévention des déchets et la valorisation des matériaux qui n’entrent pas dans le champ des systèmes de responsabilité élargie des producteurs (déchets organiques, par exemple) en : i) généralisant les droits de mise en décharge, ii) facturant davantage la collecte des ordures ménagères, iii) sensibilisant les citoyens et les entreprises, et en iv) étudiant la possibilité de mettre en place des mécanismes incitatifs (fiscaux, par exemple) en faveur des produits recyclés afin de faciliter l’essor de marchés et d’infrastructures de recyclage ; faciliter la diffusion des meilleures pratiques entre les territoires en s’attachant en particulier à améliorer les pratiques en matière de gestion des déchets dans les régions septentrionales.

Gestion de l’eau

Envisager l’instauration de droits pour les prélèvements d’eau, notamment dans les bassins hydrographiques dans lesquels l’eau est rare ou fait l’objet d’une concurrence de plus en plus âpre pour son accès ; poursuivre les efforts pour réformer les régimes d’attribution des ressources hydriques dans le but d’instaurer des plafonds de prélèvement, de définir des utilisateurs prioritaires et d’élaborer des mécanismes de réaffectation efficace de l’eau dans les régions où elle manque.

Gestion de la biodiversité

Intensifier les efforts et la collaboration entre les territoires dans le but de préserver au moins 17 % de la superficie terrestre et des eaux intérieures d’ici 2020 ; étendre les zones protégées dans la partie méridionale du pays ; et accroître notablement la superficie totale des écosystèmes marins et des écosystèmes de milieu humide bénéficiant d’une protection.

Élaborer et mettre en œuvre une politique nationale en matière d’accès et de partage des avantages des ressources génétiques dans l’optique de préparer l’adhésion au protocole de Nagoya.

2. Gouvernance et gestion de l’environnement

Cadre institutionnel

L’environnement relève de la compétence des administrations fédérales et des autorités provinciales ou territoriales. Traditionnellement, ce sont les provinces qui pilotent la protection de l’environnement et seules quelques responsabilités sont déléguées aux municipalités (essentiellement celles qui relèvent des services environnementaux). Les prérogatives des autorités fédérales en matière d’environnement concernent principalement des problématiques nationales, comme la réglementation des substances toxiques, la pollution transfrontière ou encore la protection des pêcheries et des aires marines ; elles aussi un rôle de coordination et d’orientation. Les pouvoirs des autorités fédérales et infranationales se superposent souvent sur certaines questions environnementales. Plusieurs mécanismes de gouvernance pluri-niveaux facilitent une étroite collaboration dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques et de la réglementation, qu’il s’agisse du Conseil des ministres de l’Environnement, des conseils et groupes de travail spécialisés, ou des accords d’équivalence ou accords administratifs conclus entre les autorités fédérales, provinciales et territoriales en charge de l’environnement. Malgré tout, les responsabilités se recoupent dans plusieurs domaines comme l’évaluation environnementale et la protection de l’eau et de la biodiversité, ce qui provoque parfois des tensions entre les deux échelons administratifs et nécessiterait de préciser lesrôles de chacun. La mise en place d’une meilleure coopération avec les autorités provinciales, territoriales et municipales constitue l’une des missions explicites du ministre fédéral de l’Environnement et du Changement climatique (CPM, 2017).

Élaborer des accords entre les différents niveaux d’administration est une tâche longue et coûteuse en ressources, pour une couverture qui reste limitée. Les travaux menés récemment pour formuler des cadres d’action en matière de changement climatique (section 4) et de pollution atmosphérique (section 1) en s’appuyant sur une collaboration entre les autorités fédérales, provinciales et territoriales sont encourageants. À ces occasions, les parties ont fixé ensemble des normes de performance minimale tout en laissant aux provinces et territoires toute latitude sur la manière de les atteindre. Ces expériences pourraient servir d’exemple pour remédier à d’autres problèmes urgents en matière d’environnement qui nécessitent une collaboration étroite entre les différents niveaux d’administration, comme par exemple la réalisation des objectifs d’Aichi relatifs aux zones protégées et l’adoption d’approches intégrées d’aménagement de l’espace. Il est également nécessaire de normaliser davantage la collecte de données et les méthodes d’échange de renseignements entre les niveaux d’administration afin de faciliter la prise de décision des autorités fédérales et provinciales sur les questions environnementales.

Les relations avec les peuples autochtones (Premières Nations, Inuits et Métis) sont un élément central du cadre institutionnel canadien. On dénombre 26 traités récents (ententes globales de revendications territoriales) et quatre ententes sur l’autonomie gouvernementale conclues depuis 1973, lesquels portent sur plus de 40 % du territoire national (dont la majeure partie des terres des différents territoires). Ces traités et ententes sont le fruit de négociations entre les peuples autochtones, les autorités fédérales et les provinces et territoires et sont mis en œuvre par voie de législation. Ces accords offrent la certitude à toutes les parties de pouvoir s’exprimer sur la propriété, l’utilisation et la gestion des terres et des ressources naturelles, notamment s’agissant des droits de récolte et d’exploitation du sous-sol, du partage des recettes tirées de l’exploitation des ressources et de la gestion environnementale. Ils ont établi de nouveaux régimes de gouvernance qui ont considérablement renforcé l’influence des collectivités autochtones sur les décisions relatives à la terre, aux espèces sauvages et aux ressources. Les autorités provinciales et territoriales travaillent aussi étroitement avec les groupes et les collectivités autochtones.

Les ministères fédéraux de l’Environnement et de la Santé, entre autres, coordonnent mieux leurs actions, notamment dans le cadre des Stratégies fédérales de développement durable. Des organes provinciaux horizontaux comme le Conseil des ressources naturelles de Colombie-Britannique, le Comité de préservation des ressources naturelles d’Alberta et le Comité interministériel de développement durable du Québec jouent également un rôle important dans la gouvernance de l’environnement. La collaboration horizontale est de plus en plus courante entre les municipalités pour fournir des services d’approvisionnement en eau, d’assainissement et de gestion des déchets.

Prescriptions réglementaires

Les autorités fédérales analysent l’impact de toute proposition de réglementation en soumettant notamment les principales à une analyse coûts-avantages. Celle-ci s’intéresse tant aux éventuels impacts environnementaux qu’aux impacts socio-économiques. Les provinces et territoires disposent de procédures d’évaluation de la réglementation similaires qu’elles appliquent aux propositions relevant de leur responsabilité.

En réponse à une recommandation formulée dans l’Examen environnemental de 2004, le Canada a durci ses exigences en matière d’évaluation environnementale stratégique (EES) à l’échelon fédéral. Pour autant, une étude menée récemment auprès de certains ministères fédéraux a révélé qu’ils ne sont que quelques-uns à utiliser correctement cet instrument. Sur l’ensemble des propositions passées en revue concernant des mesures, plans et programmes susceptibles d’avoir des effets considérables sur l’environnement, moins d’un quart ont fait l’objet d’une EES (BVG, 2016). Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour mettre en œuvre les EES au niveau provincial, où elles ne sont que rarement exigées.

L’évaluation ex post des dispositifs réglementaires est devenue l’une des grandes priorités des pouvoirs publics. Il s’agit d’un outil clé sur lequel les autorités fédérales peuvent s’appuyer pour réaliser leurs ambitions stratégiques en optimisant l’utilisation des ressources, ainsi qu’elles s’y sont engagées. Une attention particulière est portée depuis peu à la mesure des résultats.

Les évaluations environnementales (EE) sont menées par les autorités fédérales, provinciales et territoriales pour chaque projet en fonction de leurs compétences respectives. Le nombre de projets qui ont fait l’objet d’une EE au niveau fédéral a sérieusement chuté après la révision de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale en 2012 (BVG, 2014). En 2016, la ministre de l’Environnement et du Changement climatique a mis sur pied un groupe d’experts chargé d’examiner les processus d’évaluation environnementale au niveau fédéral afin de rétablir la crédibilité des EE auprès du public. En 2017, ce groupe d’experts a recommandé la création d’un organisme unique chargé de toutes les évaluations environnementales à l’échelon fédéral. Il a également exprimé combien il était important d’assurer une coopération des différents niveaux d’administration, de prendre en compte les préoccupations des collectivités autochtones dans les décisions et d’assurer une véritable participation de la population.

Plusieurs provinces ont mis en place des régimes d’autorisation environnementale intégrés. Cette intégration concerne toutefois essentiellement la procédure. Ces régimes ne prévoient pas de gérer de manière globale les impacts environnementaux à l’aide des meilleures techniques disponibles. Dans un grand nombre de provinces en outre, les autorisations sont insuffisamment intégrées aux évaluations environnementales. Par exemple, le respect des conditions d’autorisation et l’application des décisions des évaluations environnementales sont souvent soumis à des mécanismes de contrôle distincts. Il existe quelques exemples encourageants de régimes d’autorisation simplifiés (en Ontario et au Québec, par exemple) pour les installations à faible risque environnemental.

L’aménagement du territoire ne se fait pas à l’échelon national au Canada et chaque province et territoire dispose de son propre système en la matière. Les régions faiblement peuplées centralisent généralement cette responsabilité. À l’inverse, les plus peuplées ont tendance à déléguer davantage de pouvoir aux autorités locales. Les autorités municipales disposent de capacités institutionnelles faibles et ne sont pas tenues de réaliser des EES dans le cadre de l’aménagement du territoire. Les questions environnementales ne sont donc pas systématiquement étudiées et prises en compte dans les plans communautaires et de district et il devient plus difficile de mieux évaluer les effets environnementaux des activités économiques. Le respect des droits des peuples autochtones pose de réelles difficultés dans le domaine de l’aménagement du territoire : les plans des collectivités autochtones n’ont pas force de loi et le consentement libre, préalable et éclairé de ces communautés n’est pas toujours obtenu. Les autorités fédérales et provinciales encouragent les sociétés d’exploitation à négocier des ententes sur les répercussions et les avantages avec les peuples autochtones afin de s’accorder sur la compensation financière, la création d’emplois et la restauration éventuelle de l’environnement. Cependant, les sociétés n’ont aucune obligation de le faire et les autorités ne sont pas partie aux ententes,qui n’entraînent d’ailleurs que rarement la modification du projet lui-même.

Mécanismes d’assurance du respect des dispositions

Les autorités fédérales et plusieurs autorités provinciales en charge de l’environnement planifient les inspections environnementales en fonction des risques, ce qui les amène à tenir compte des antécédents des entités réglementées en matière de respect des dispositions. Les sanctions pénales en cas d’infractions environnementales sont lourdes, elles sont multipliées par deux en cas de récidive et appliquées chaque jour durant lequel l’infraction perdure. Elles ne tiennent toutefois pas compte de l’avantage économique que procure l’infraction. Les autorités fédérales, la Colombie-Britannique et le Québec ont récemment mis en place des sanctions administratives pécuniaires en cas d’infraction mineure, ce qui permet de dépénaliser les contraventions et d’assouplir l’application des sanctions. Cependant, les données rendues publiques en matière de répression sont limitées.

Plusieurs juridictions canadiennes ont instauré de bonnes pratiques dans le domaine de la répression, s’agissant des règles relatives aux sanctions, des registres publics des condamnations et de la mesure des résultats. À titre d’exemple, la Colombie-Britannique fournit des lignes directrices aux inspecteurs pour que les sanctions qu’ils infligent soient justement proportionnées. Sans aboutir à une institutionnalisation, les diverses tentatives menées pour élaborer des indicateurs de résultats applicables aux mesures répressives dans le domaine de l’environnement illustrent l’attention croissante accordée à l’échelon fédéral et provincial à la gestion des performances des mécanismes visant à assurer le respect des dispositions.

Le Canada dispose de plusieurs régimes de responsabilité environnementale en vertu de la législation fédérale et provinciale. La responsabilité y est objective (autrement dit elle est engagée qu’il y ait faute ou non) pour ce qui est de la pollution passée. Elle est généralement appliquée aux sols contaminés mais non aux dommages causés aux masses d’eau et écosystèmes. Les autorités fédérales et provinciales exigent des garanties financières (lettres de crédit, fonds fiduciaires, garanties ou assurances) dans plusieurs secteurs tels que l’exploitation minière et l’énergie pour faire en sorte que les pollueurs assument le coût du nettoyage et de la dépollution. Plusieurs provinces ont mis en place des réglementations relatives à l’évaluation et à la dépollution des sites contaminés. Certaines, comme l’Ontario et l’Alberta, ont créé des fonds ad hoc pour financer le nettoyage lorsqu’aucun responsable solvable ne peut être identifié. Les autorités ont depuis peu l’obligation d’inscrire dans leur bilan les coûts de dépollution des sites contaminés qu’elles possèdent, ce qui les incite à accélérer le nettoyage des terres publiques.

Les autorités fédérales et provinciales en charge de l’environnement sont de plus en plus nombreuses à reconnaître qu’il est important de promouvoir le respect des dispositions. Elles s’appuient sur divers outils d’information (diffusion d’informations et de lignes directrices par voie électronique et par contacts directs) pour atteindre les entreprises exerçant dans des secteurs clés, en particulier les petites et moyennes entreprises, ainsi que pour toucher les collectivités autochtones.

Dans la droite ligne de l’examen environnemental de 2004, qui recommandait de poursuivre la mise en place, au sein de l’industrie, d’approches volontaires efficaces par rapport aux coûts, ECCC utilise des ententes sur la performance environnementale par lesquelles les entreprises ou secteurs participants s’engagent à résoudre des difficultés particulières ou à atteindre des niveaux de performance donnés. ECCC a conclu 14 ententes de cette nature (la plupart sur la qualité de l’air) avec divers secteurs comme ceux des produits chimiques, des transports, de la métallurgie, des produits de consommation, de la foresterie et de l’impression. Trois de ces 14 ententes sont actuellement en vigueur. Huit des onze ententes arrivées à leur terme ont pleinement atteint leurs objectifs et les trois autres ont livré un bilan mitigé.

Les autorités fédérales et la plupart des autorités provinciales et territoriales s’appuient activement sur la passation de marchés publics pour promouvoir les pratiques commerciales écologiques. Toutefois, les pouvoirs publics n’offrent pas d’incitations d’ordre réglementaire aux entreprises (inspections moins fréquentes ou frais d’autorisation réduits) pour qu’elles adoptent des systèmes de gestion environnementale (SGE) et les fassent certifier, ce qui explique en partie le récent ralentissement des certifications SGE au Canada.

Démocratie environnementale

Les consultations publiques sont au cœur du processus de prise de décision des autorités canadiennes. Les parties prenantes et le public sont consultés avant l’adoption d’une loi ou d’un règlement au niveau fédéral ou provincial, et très souvent dans le cadre des évaluations environnementales. La Stratégie fédérale de développement durable la plus récente (section 3) et le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (section 5) sont les derniers exemples en date de vaste collaboration avec la société civile à différents niveaux. Cet engagement auprès des acteurs extérieurs se fait au moyen de groupes de travail rassemblant de multiples parties prenantes, d’assemblées publiques et de sites web interactifs. À cet égard, les autorités veillent tout particulièrement à ce que les représentants des peuples autochtones soient réellement impliqués et collaborent véritablement.

Les autorités fédérales, provinciales et territoriales ont l’obligation de consulter les groupes autochtones, ce qui a été confirmé par plusieurs jugements rendus par la Cour suprême du Canada. Des protocoles de consultation officiels prévoient en outre que les incidences environnementales des projets envisagés sur les terres autochtones soient évaluées dans le cadre d’un processus participatif. Les peuples autochtones ont toutefois souvent l’impression de ne pas pouvoir véritablement participer à la prise de décision dans le domaine de l’environnement et de n’être souvent consultés que trop tardivement dans le processus. En 2016, le Canada a déclaré qu’il allait mettre pleinement en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et a officiellement renoncé à sa position d’objecteur. Quoi qu’il en soit, les communautés et organisations autochtones ne disposent souvent pas des capacités nécessaires pour véritablement participer aux processus de consultation. De nombreux différends persistent sur des projets donnés d’exploitation des ressources naturelles.

La législation fédérale, provinciale, territoriale et municipale canadienne en matière d’accès à l’information impose aux administrations publiques de mettre en libre accès des informations dont elles disposent. Il existe plusieurs sources publiques et privées de données environnementales telles que le site des indicateurs canadiens de la durabilité de l’environnement, l’Inventaire national des rejets de polluants ainsi que les registres des évaluations environnementales et bases de données des condamnations (y compris par l’intermédiaire de l’Office national de l’énergie). L’administration fédérale a publié un certain nombre de rapports sur l’état de l’environnement. Ces informations demeurent toutefois difficilement comparables et trop anciennes, notamment dans le domaine de la gestion des déchets.

Les Canadiens disposent d’un droit étendu leur permettant de présenter des pétitions aux pouvoirs publics sur les questions environnementales et de contester des autorisations ou permis environnementaux auprès d’un tribunal administratif. Dans l’ensemble des juridictions canadiennes, une personne physique ou une organisation non gouvernementale (ONG) peut poursuivre un pollueur en justice ou engager une révision juridictionnelle d’une décision des autorités en matière d’environnement. Ces dix dernières années, le droit des groupes de défense de l’intérêt public à demander des révisions juridictionnelles a été considérablement étendu. Il existe toutefois encore peu de mécanismes permettant de réduire les obstacles financiers aux procédures judiciaires en matière d’environnement (WRI, 2016).

Les autorités locales et provinciales prêtent leur appui aux organisations environnementales locales et aux programmes locaux animés par des bénévoles pour promouvoir l’éveil à l’environnement, notamment dans le domaine de la préservation de la biodiversité. L’administration fédérale apporte quant à elle une aide méthodologique à la sensibilisation aux problèmes environnementaux dans les écoles. Néanmoins, bon nombre des actions destinées à intégrer les aspects environnementaux et de durabilité dans les cursus scolaires des différentes provinces se font à l’initiative de la société civile plutôt que des pouvoirs publics. Environ la moitié des universités canadiennes disposent d’une politique environnementale ou de durabilité applicable à leur fonctionnement et intégrée à leurs enseignements, mais on observe de fortes disparités entre les territoires infranationaux.

Recommandations relatives à la gouvernance et la gestion de l’environnement

Renforcer la collaboration institutionnelle entre les autorités fédérales et provinciales ou territoriales pour accroître les synergies et réduire la superposition des responsabilités en matière de gestion environnementale, en étendant par exemple les accords-cadres environnementaux entre les provinces et les territoires à des domaines dans lesquels il est nécessaire d’améliorer la collaboration entre les différents niveaux d’administration, comme la protection de la biodiversité, la gestion de l’eau, l’évaluation environnementale ou l’aménagement du territoire ; impliquer davantage les municipalités dans la coordination verticale des politiques ; améliorer la gestion des données pour mieux éclairer la prise de décisions.

Améliorer la mise en œuvre des EES au niveau fédéral et instaurer des EES obligatoires au niveau provincial ; faire en sorte qu’elles s’appliquent aux plans d’aménagement du territoire régionaux et locaux afin de mieux évaluer et prendre en compte les effets cumulés sur l’environnement des activités économiques ; renforcer les capacités des municipalités en matière d’aménagement du territoire.

Renforcer l’évaluation environnementale au niveau fédéral en améliorant la transparence de la procédure d’EE et en la faisant démarrer dès la phase de conception des projets ; faire en sorte que l’évaluation environnementale et la délivrance d’autorisations environnementales soient davantage intégrées au niveau provincial.

Mettre en œuvre des régimes d’autorisation environnementale intégrés dans tous les territoires infranationaux ; promouvoir l’utilisation des meilleures techniques disponibles en appliquant une approche globale tenant compte de tous les milieux pour définir les critères de délivrance des autorisations ; étendre l’utilisation de règles sectorielles normalisées et de régimes d’autorisation simplifiés pour les installations à faible risque environnemental.

Accroître le recours aux sanctions administratives pécuniaires (plutôt que pénales) pour les infractions environnementales mineures ; tenir compte de l’avantage économique procuré par l’infraction pour fixer le montant des amendes ; élaborer des politiques d’application des règlements qui donnent des orientations claires sur la manière d’appliquer des sanctions administratives et pénales proportionnées à la gravité de l’infraction ; élaborer des mécanismes centrés sur les résultats pour mesurer les performances en matière d’assurance du respect des dispositions ; faire en sorte que toutes les données en matière de répression soient librement accessibles.

Améliorer la procédure de consultation des collectivités autochtones en les impliquant dès les premières étapes ; renforcer leurs capacités pour qu’elles puissent véritablement participer à la prise de décision sur les questions environnementales, en particulier s’agissant des EE ; définir précisément et faire appliquer le droit des collectivités autochtones au « consentement libre, préalable et éclairé » s’agissant de l’utilisation des terres et de la gestion des ressources naturelles.

Communiquer des informations de meilleure qualité et d’actualité au public ; élargir les mécanismes d’aide financière à l’action en justice afin de faciliter l’accès à la justice en matière environnementale ; accroître l’aide à la sensibilisation à l’environnement dans les établissements scolaires du secondaire et les universités.

3. Vers une croissance verte

Le Canada a renforcé son engagement en faveur d’une croissance « propre » et commencé à bâtir un cadre d’action solide pour sa mise en œuvre. Depuis 2008, la loi exige qu’une stratégie fédérale de développement durable (SFDD) soit élaborée tous les trois ans. Cette tâche est placée sous la responsabilité du ministre de l’environnement et du changement climatique et réalisée avec le concours de plus de 30 ministères et organismes fédéraux. L’actuelle SFDD (2016-19) est plus ambitieuse que celles qui l’ont précédée dans la mesure où elle définit une série d’objectifs concrets liés aux Objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies, ainsi que des cibles mesurables, et désigne les ministres responsables dans les différents secteurs de l’administration fédérale. La participation des collectivités autochtones est directement prise en compte dans plusieurs de ces objectifs et cibles. Jusqu’à présent, la SFDD a mis l’accent en priorité sur les aspects environnementaux du développement durable, mais les révisions prévues de la législation devraient permettre de tenir compte plus explicitement de ses enjeux socio-économiques. Plusieurs administrations infranationales disposent de leurs propres stratégies de développement durable ou de plans de croissance verte qui ne sont pas directement liés à la SFDD et qui varient dans leur approche et dans leur portée.

Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CPC) de 2016 est le premier plan général dont dispose le Canada pour atteindre ses objectifs de réduction des émissions de (GES) de façon coordonnée au niveaux fédéral, provincial et territorial. Outre les mesures qu’il prévoit en matière d’atténuation des émissions de GES (section 4), le CPC vise à renforcer la résilience face au changement climatique et à accélérer l’innovation, le développement des technologies propres et la création d’emplois. C’est un premier pas encourageant dans la transition du Canada vers une croissance verte, mais il reste de nombreux aspects à régler. Une mise en œuvre rigoureuse, associée à des mécanismes d’évaluation et d’ajustement, sera indispensable pour aider le Canada à atteindre ses objectifs.

Écologiser les taxes et les subventions

Le Canada a réalisé ces dernières années d’importants progrès en matière de tarification du carbone. Les quatre provinces les plus peuplées ont mis en place une taxe carbone et un système de plafonnement et d’échange des droits d’émissions. La plupart des autres provinces se sont engagées à tarifier les émissions de carbone dans le cadre du CPC (section 4). Ces évolutions constituent une avancée importante pour le Canada qui pourrait cependant développer l’usage des taxes environnementales. Le produit des taxes liées à l’environnement est tombé à 1.1 % du PIB en 2014, ce qui place le pays au troisième rang au bas de la liste des pays de l’OCDE (graphique 2). L’augmentation des taxes environnementales pourrait permettre d’abaisser les taxes qui freinent la croissance, notamment les impôts sur les revenus du travail et sur les sociétés. Elle pourrait aussi permettre de financer de nouveaux investissements publics axés par exemple sur l’innovation et les infrastructures.

Graphique 2. Le produit des taxes liées à l’environnement du Canada est l’un des plus faibles des pays de l’OCDE

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592278

La fiscalité énergétique, qui représente le gros du produit des taxes liées à l’environnement, ne correspond pas aux coûts environnementaux et aux autres coûts externes de la production et de l’utilisation d’énergie. Les taxes d’accise fédérales frappent uniquement les carburants, et les taux appliqués sont bas par rapport au niveau international. L’énergie utilisée hors secteur des transports (pour la production d’électricité, les processus industriels ou le chauffage résidentiel et commercial, par exemple) est taxée à l’échelle des provinces, et le champ d’application, le niveau et les caractéristiques des taxes sont variables. Compte tenu de l’étroitesse de la base d’imposition et du faible niveau des taxes, le Canada se situait en 2012 parmi les trois pays membres de l’OCDE affichant les plus faibles taux d’imposition effectifs de l’énergie, en termes de contenu énergétique et de contenu carbone. Cette situation implique un manque à gagner et réduit les incitations en faveur des économies d’énergie et de l’adoption de formes d’énergie plus propres. L’expansion de la tarification du carbone dans le cadre du CPC (section 4) aidera cependant le pays à rattraper son retard par rapport aux autres pays de l’OCDE. Elle permettra de relever le taux d’imposition effectif du CO2 lié à l’utilisation d’énergie et, point également important, d’étendre la taxation à dessecteurs autres que les transports.

La seule taxe fédérale frappant la consommation d’électricité et les combustibles utilisés pour produire de l’électricité est la taxe fédérale sur la valeur ajoutée. De plus, la plupart des provinces réglementent le prix de l’électricité qui est généralement maintenu à des niveaux bas. L’élimination progressive du charbon dans l’Ontario semble avoir contribué à une hausse des prix de l’électricité qui, à l’échelle internationale, demeure assez faible. Les prix de l’électricité dans l’Ontario et au Canada en général restent parmi les plus bas du monde, ce qui n’empêche pas la hausse des prix d’être contestée par certains. Le faible prix de l’électricité fait obstacle à l’amélioration de l’efficacité énergétique et au développement de l’énergie renouvelable, mais les autorités ont préféré recourir à des subventions ciblées, des prescriptions réglementaires ou des instruments d’information plutôt que d’augmenter les prix.

Les taxes et redevances appliquées au Canada dans le secteur des transports pourraient être revues pour les mettre davantage au service de la protection de l’environnement. Ainsi, les pickups échappent à la taxe d’accise fédérale sur l’achat de véhicules gros consommateurs de carburant. Hors ces véhicules figurent parmi les meilleures ventes au Canada et leurs émissions de GES n’ont pas cessé d’augmenter. La taxe frappe essentiellement les véhicules à voyageurs de luxe et n’encourage donc pas l’achat de véhicules à hautes performances énergétiques dans les autres catégories. Comme dans la plupart des pays membres de l’OCDE, le gazole est plus faiblement taxé que l’essence, alors que son contenu carbone par litre est plus élevé et qu’il plus dommageable pour l’environnement en raison des polluants atmosphériques émis. Le gazole utilisé par les entreprises est encore plus faiblement taxé (AIE, 2017). Dans la plupart des provinces, la taxe d’immatriculation n’est pas liée aux émissions ni aux performances énergétiques du véhicule. Les usagers ne sont donc pas incités à opter pour un véhicule plus respectueux de l’environnement. Certaines villes et provinces appliquent une tarification de la congestion et des péages routiers, qui demeurent limités. Dans d’autres cas, en Ontario notamment, la législation et les politiques en place ont empêché leur adoption. Les taxes et redevances appliquées par le Canada dans le secteur des transports doivent être réexaminéesen tenant compte des récentes évolutions de la tarification du carbone, des propositions de normes fédérales sur les carburants propres et de la possible modification des normes automobiles américaines.

La tarification de l’utilisation de l’eau, de la production et l’élimination des déchets, ainsi que de la pollution de l’air et de l’eau a fait des progrès. Certaines villes ont opté pour une tarification au volume permettant un recouvrement total des coûts, et certaines régions souffrant de pénurie (comme le Sud de l’Alberta) ont mis en place un dispositif d’échange de droits d’eau. L’Ontario et l’Alberta utilisent depuis longtemps des systèmes de plafonnement et d’échange pour gérer les émissions de NOx et de SOx, tandis que le Québec a instauré des taxes de pollution de l’eau. Toutefois, de manière générale, le Canada s’appuie sur les réglementations pour gérer la pollution de l’eau. L’administration canadienne devrait envisager plus sérieusement le recours aux instruments économiques qui s’avèrent moins coûteux que la réglementation.

Le Canada a progressé dans la réduction des subventions dommageables pour l’environnement, mais des efforts restent à faire au niveau des provinces. Entre 2005 et 2014, les aides aux combustibles fossiles ont diminué pratiquement de moitié. Cette évolution tient en partie à la suppression des exemptions de la taxe de vente sur les produits énergétiques dans l’Ontario. Elle a été aussi influencée par les réformes fédérales concernant le traitement de certaines dépenses d’investissement dans l’exploitation des sables bitumineux et du charbon. Cependant, selon l’inventaire des mesures de soutien pour les combustibles fossiles de l’OCDE, les aides aux combustibles fossiles représentent toujours 3 milliards CAD par an. Ces aides découlent majoritairement de mesures provinciales et territoriales (comme les réductions de redevances, les crédits d’impôt pour les activités de forage et les exonérations fiscales pour l’utilisation de combustibles dans l’agriculture et la pêche). Pour aller encore plus loin, une réflexion devra être menée avec les gouvernements infranationaux concernant la réduction des subventions aux combustibles fossiles. Les recettes publiques tirées des redevances et ventes de terres dans les secteurs pétrolier et gazier continuent de provenir de la production de pétrole et de gaz traditionnelle bien que la production de sables bitumineux la devance désormais. Les subventions agricoles ont été ramenées à des niveaux figurant parmi les plus bas de la zone de l’OCDE (en pourcentage des recettes agricolesbrutes). Cependant, 70 % du soutien restant revêt la forme de soutien des prix. Cela risque d’encourager la production et de faire augmenter les émissions de GES qui y sont associées, ainsi que les pressions sur l’eau et la biodiversité.

Dépenses et investissement

Le Canada ne tient pas de comptabilité systématique des dépenses publiques d’environnement de l’ensemble des administrations et des ministères. Quant aux entreprises, il semblerait que leurs dépenses d’environnement aient augmenté ces toutes dernières années. La plupart de ces dépenses sont affectées à la lutte contre la pollution dans le secteur pétrolier et gazier et les industries minières et extractives.

Les besoins d’investissement dans les infrastructures sont importants. On estime que 30 % des infrastructures municipales, qui représentent 57 % des grandes infrastructures publiques du Canada, sont dans un état passable ou mauvais et que 141 milliards CAD seraient nécessaires pour remplacer tous les actifs en mauvais état (FCM, 2016). Les besoins les plus importants concernent notamment les infrastructures environnementales, telles que les transports publics, le bâtiment et les eaux usées. Le gouvernement fédéral vient de lancer une initiative de grande envergure afin de soutenir les investissements des provinces et des municipalités dans les infrastructures, notamment dans les transports en commun et les infrastructures vertes. Pour utiliser au mieux les ressources, les autorités canadiennes auraient intérêt à adopter une approche plus stratégique de la sélection des projets. Elles pourraient en particulier envisager les objectifs et les priorités de manière intégrée plutôt que de répartir les projets entre les différentes enveloppes de financement disponibles. En outre, des règles plus claires concernant les critères de conception et d’approbation de tous les projets d’infrastructure permettraient de faire en sorte que les investissements offrent des garanties de résilience climatique et contribuent au projet de transition du Canada vers une croissance propre et à faibles émissions de carbone. L’annonce faite en mai 2017 par le ministre de l’Infrastructure et des Collectivités marque une avancée à cet égard. Les autorités locales, provincialeset territoriales doivent désormais examiner tous les projets d’infrastructure sous l’angle de l’environnement avant que leur financement puisse être approuvé au niveau fédéral. L’accent sera mis sur la réduction des émissions de GES et la résilience climatique afin de réduire le coût des catastrophes pour les collectivités.

Les partenariats public-privé se sont considérablement développés ces dix dernières années, notamment dans le secteur de l’approvisionnement en eau, du traitement des eaux usées et de la gestion des déchets solides. Le gouvernement fédéral est à la recherche de nouveaux leviers pour mobiliser les investissements du secteur privé. Certaines institutions ont recours aux obligations vertes, notamment l’organisme de crédit à l’exportation du Canada et les gouvernements de l’Ontario et du Québec. La Banque de l’infrastructure du Canada, dont la création vient d’être annoncée, pourrait être un instrument utile pour coordonner et consolider les émissions d’obligations vertes dans l’ensemble du pays, par exemple en établissant des normes et des définitions communes, et en favorisant la constitution d’une réserve plus importante de projets susceptibles d’être financés.

Éco-innovation, marchés verts et emploi

Le cadre général de l’innovation au Canada dispose de plusieurs atouts importants, dont une base de compétences solide, un système de recherche universitaire de qualité et un régime fiscal avantageux pour les activités de recherche et développement (R-D). Pourtant, le niveau de l’investissement public dans la R-D, mesuré en proportion du PIB, est relativement faible ; il est même en baisse constante depuis l’an 2000. Conformément aux recommandations de l’OCDE et du groupe de travail sur l’innovation que le Canada a lui-même mis sur pied, le gouvernement fédéral a commencé d’abandonner le système de crédits d’impôt pour la R-D et de le remplacer par des subventions transparentes accordées sur appel d’offres, qui sont mieux adaptées aux besoins des jeunes entreprises. Le secteur de l’énergie absorbe une part relativement importante des dépenses publiques de R-D (8 % du budget total), avec des investissements massifs dans le secteur des sables bitumineux, mais aussi dans de meilleures techniques de gestion de l’environnement (recyclage de l’eau, par exemple) ainsi que dans des projets de captage et de stockage du carbone (CSC). La R-D liée à l’environnement représente environ 4 % des dépenses publiques totales de R-D, ce qui correspond à la moyenne de l’OCDE. Cependant, la part de la R-D énergétique consacrée aux énergies renouvelables et à l’efficacité énergétique est l’une des plus faibles des pays de l’OCDE. Le nombre de demandes de brevets déposéespour des technologies environnementales a augmenté depuis 2000, mais beaucoup plus lentement que dans les pays membres de l’OCDE les plus performants. Rapporté au nombre d’habitants, le nombre de brevets verts est aussi beaucoup plus faible au Canada que dans ces pays.

Il semblerait que l’absence de demande intérieure et donc de marché national des technologies propres et des solutions environnementales soit l’un des principaux obstacles à l’éco-innovation au Canada. Entre 2005 et 2014, le pays a perdu du terrain sur le marché mondial des technologies propres, même si son marché vert paraît assez développé, puisque les ventes de biens et de services environnementaux auraient rapporté 4.1 milliards CAD au secteur des entreprises en 2012, selon Statistique Canada. D’autres sources, qui tiennent compte des petites et moyennes entreprises (PME), estiment les recettes du secteur à 13.3 milliards CAD en 2015, les exportations à 6.7 milliards CAD et les effectifs à 55 200 personnes (AA, 2017). Le gouvernement fédéral s’est engagé à améliorer les statistiques nationales sur les biens et services environnementaux en étendant leur couverture à un plus large éventail de technologies et en précisant la définition des activités concernées. Il prévoit également d’établir les valeurs de référence qui permettront de suivre la contribution du secteur au PIB et à l’emploi.

Les technologies propres et les ressources propres sont deux des six grands domaines du Plan pour l’innovation et les compétences annoncé récemment au niveau fédéral. De plus, le gouvernement a promis de doubler d’ici 2020 les investissements dans la recherche, le développement et la démonstration (RDD) consacrés aux énergies propres, par rapport à leur niveau de 2015, dans le cadre de la Mission Innovation. Ces perspectives sont particulièrement bienvenues à un moment où il est nécessaire d’accélérer l’innovation dans un certain nombre de secteurs de l’économie canadienne pour parvenir à une croissance verte. Le budget fédéral pour 2017 a en outre prévu d’investir 1.4 milliard de fonds nouveaux sous forme de financements en capitaux propres, fonds de roulement et fonds destinés aux projets d’entreprises de technologies propres. Le Canada a très vite joué un rôle de pointe dans le domaine de la CSC : il a lancé deux grands projets pilotes grâce à des financements de démonstration et à des crédits de R-D fournis par l’État fédéral et les provinces. Pour garantir l’efficacité des nouveaux financements, le gouvernement fédéral a proposé d’établir le Carrefour de la croissance propre afin de rationaliser les mécanismes de soutien de l’innovation des différents organismes et de financer un nouveau service de guichet unique d’Innovation Canada. Un groupe de travail fédération-provinces-territoires du PCP s’emploiera également à soutenirla coordination et la mise en œuvre des engagements pris dans le domaine des technologies propres dans tout le pays. Par ailleurs, il faudrait aussi encourager la participation du secteur privé à l’éco-innovation, en particulier dans les secteurs où la tarification du carbone ne suffira pas à induire à court terme les innovations nécessaires pour atteindre les objectifs environnementaux à long terme. L’Alliance canadienne pour l’innovation dans les sables bitumineux (COSIA) et le Réseau des partenaires de la Voie biotechnologique, dans le secteur forestier, sont deux exemples de collaboration réussie dans le domaine de l’éco-innovation. Ils pourraient servir de modèles pour d’autres secteurs de l’économie.

Le renforcement des instruments de la politique environnementale, comme la tarification du carbone, les achats verts, l’écologisation de l’administration et l’éco-étiquetage, contribuera à stimuler la demande intérieure d’éco-innovations et de biens et services environnementaux. La réglementation et les normes minimales relatives à l’efficacité énergétique sont aussi des outils importants à cet égard. Dans le domaine de l’énergie, le Canada fait partie du vaste marché intégré nord-américain où la normalisation à grande échelle des technologies et des produits propres peut lui offrir des débouchés économiques.

Effets redistributifs de la transition vers une économie verte et conséquences en termes de compétitivité

Les prix de l’électricité et du pétrole sont relativement bas au Canada par comparaison avec d’autres pays de l’OCDE. Cependant, s’ils ne sont pas correctement anticipés, les problèmes que risquent de poser les répercussions des politiques de croissance verte sur ces prix, ainsi que sur la compétitivité des entreprises, pourraient faire dérailler des programmes environnementaux ambitieux. La plupart des systèmes de tarification du carbone en place dans les provinces sont assortis de mécanismes visant à atténuer leurs effets sur les ménages et les entreprises les plus fragiles. Certains, par exemple, organisent le recyclage des recettes tirées des taxes sur le carbone et/ou s’accompagnent de mesures complémentaires ou de substitution pour des émetteurs particuliers. Il faut toutefois veiller à ce que ces mesures de soutien, quelles qu’elles soient, n’interfèrent pas avec les signaux que les prix doivent transmettre pour encourager autant que possible les décisions et les comportements les plus bénéfiques pour l’environnement. S’il peut être justifié dans certains cas d’ajuster spécialement les politiques de croissance en faveur des entreprises (par exemple dans les secteurs fortement émetteurs qui sont exposés aux échanges internationaux et pour lesquels il n’existe pas de techniques de dépollution efficaces), ces mesures de protection devraient être progressivement supprimées.

Les Canadiens ont eux aussi la possibilité de mieux tirer parti de la transition vers une croissance verte. Il y a peu de temps encore, le Canada n’avait pas établi de lien entre ses besoins de compétences vertes et le cadre général de sa politique en matière de compétences. Le nouveau Plan pour l’innovation et les compétences offre maintenant la possibilité de mieux tenir compte de ces besoins dans toutes les professions et disciplines d’enseignement. Par ailleurs, la transition vers une croissance verte peut aussi réduire la vulnérabilité des populations autochtones à la dégradation de l’environnement, notamment aux effets du changement climatique ou à la mauvaise qualité de l’eau. Elle leur offre également des possibilités d’emploi dans des domaines tels que les énergies renouvelables ou l’expansion des aires protégées.

La dimension internationale de la croissance verte : efforts multilatéraux, échanges et coopération pour le développement

Son retrait du Protocole de Kyoto en 2011 et de la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification en 2013 a exposé le Canada à la critique internationale. Cependant, le gouvernement élu en 2015 a insufflé un nouveau dynamisme aux engagements internationaux du pays en matière d’environnement. Le Canada est redevenu partie à la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification et il a ratifié l’Accord de Paris sur le changement climatique. Il participe par ailleurs à un certain nombre d’autres partenariats internationaux, dont la Coalition pour le climat et l’air pur, l’équipe spéciale du Conseil de l’Arctique chargée du cadre d’action sur la réduction des émissions de carbone noir et de méthane, l’Initiative mondiale sur le méthane, la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance et la Coalition pour le leadership en matière de tarification du carbone. Si la décision des États-Unis de ne pas donner suite à l’engagement pris avec le Canada de réduire les émissions de méthane dans le secteur du pétrole et du gaz constitue un revers, le Canada doit continuer à aller de l’avant en recherchant les meilleures solutions possibles, en termes d’efficacité et de coût, sans nuire à la compétitivité des entreprises.

Le Canada a porté la part de l’aide publique au développement (APD) qu’il consacre à l’environnement de 6 % en 2007/08 à plus de 31 % en 2013/14, ce qui correspond pour partie aux engagements pris dans le cadre des négociations internationales sur le climat. Toutes ses activités en matière d’aide au développement font l’objet d’une évaluation de leurs effets potentiels, négatifs ou positifs, sur l’environnement, particulièrement en ce qui concerne le changement climatique, la dégradation des sols, l’accès à l’eau potable et à l’assainissement, et l’urbanisation. Le Canada est l’un des rares pays de l’OCDE à avoir rendu légalement obligatoire l’évaluation des effets potentiels sur l’environnement des accords de libre-échange. Il a signé plusieurs accords sur l’environnement et mis en place des mécanismes de coopération avec divers pays dans le domaine de l’environnement. L’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne, par exemple, comprend un volet consacré au commerce et à l’environnement.

Recommandations relatives à la croissance verte

Cadres d’action à l’appui de la croissance verte

Assurer la mise en œuvre efficace, en temps opportun, de la Stratégie fédérale de développement durable et du Cadre pancanadien sur la croissance verte et les changements climatiques, ainsi que des mécanismes d’évaluation et d’ajustement des politiques, tout en s’attaquant plus explicitement à la composante sociale du développement durable ; faire en sorte que les politiques sectorielles, notamment énergétiques, soient bien alignées avec ces deux cadres d’action.

Fiscalité verte et autres instruments fondés sur le jeu du marché

Résister à la pression en faveur de la suspension ou de la modification des plans de tarification du carbone pour des raisons de compétitivité, et se concentrer plutôt sur les mesures qui atténuent ces préoccupations en misant sur la conception de politiques, le recyclage et la programmation des recettes ciblés sur les secteurs vulnérables ; intégrer les impacts de la tarification du carbone sur les entreprises, la main-d’œuvre et les ménages dans les évaluations confiées à des experts.

Revoir les taxes frappant l’utilisation d’énergie en tenant compte de la mise en œuvre progressive d’une tarification du carbone à l’échelle de tout le pays, et procéder aux ajustements nécessaires pour faire en sorte que les prix de l’énergie reflètent correctement les coûts sociaux des émissions de GES et des polluants atmosphériques ; réduire progressivement l’écart entre l’essence et le gazole et accroître les taxes sur le gazole pour les usages commerciaux et résidentiels ; réformer la taxe sur les véhicules à forte consommation de carburant afin d’optimiser les incitations à l’achat de véhicules à plus faibles émissions toutes catégories confondues.

Poursuivre la révision et l’ajustement des régimes de taxes, redevances et subventions qui encouragent la production de combustibles fossiles afin de respecter les engagements du Canada de rationnaliser et d’éliminer d’ici à 2025 les subventions inefficientes aux combustibles fossiles qui encouragent le gaspillage ; les gouvernements des provinces en particulier doivent faire de nouveaux progrès ; veiller à ce que les redevances à la Couronne et les taxes sur les ventes de terre ne favorisent pas les activités non conventionnelles par rapport aux conventionnelles.

Investir dans les infrastructures et les services environnementaux

Adopter une approche plus stratégique de la sélection des projets d’investissement dans les infrastructures et dresser des listes de priorités, concertées aux niveaux fédéral, provincial, territorial et municipal, en vue de favoriser des projets qui répondent à des objectifs multiples ; soumettre les projets d’infrastructure à des analyses coût-avantages qui tiennent compte des externalités environnementales, telles que les émissions de GES ; utiliser la Banque de l’infrastructure du Canada pour renforcer la coordination et la normalisation sur le marché des obligations vertes, et recourir à d’autres outils pour mobiliser les investissements du secteur privé dans les infrastructures environnementales.

Promouvoir l’éco-innovation et les marchés verts

Accroître et stabiliser l’investissement public dans la R-D ; remplacer les crédits d’impôts indirects par des subventions transparentes accordées sur appel d’offres ; s’assurer que la R‐D énergétique se concentre sur la réduction et l’atténuation de l’impact environnemental des activités faisant intervenir des combustibles fossiles au lieu d’encourager l’essor de la production de pétrole et de gaz ; veiller à ce que les programmes d’innovation soient ouverts aux énergies renouvelables, à l’efficacité énergétique et à l’économie circulaire.

Stimuler la demande intérieure de technologies propres et d’éco-innovations par l’intermédiaire des marchés publics, de la fiscalité et de l’information ; améliorer la collaboration entre les autorités fédérales, provinciales et territoriales afin de faciliter l’accès au financement des entreprises canadiennes spécialisées dans les technologies propres ; encourager le secteur privé à participer davantage à l’effort de recherche et de développement technologiques dans le domaine de l’environnement, et à adopter plus largement les innovations.

Conséquences sociales de la transition vers une croissance verte

Faire en sorte que les mesures adoptées pour atténuer les effets redistributifs des politiques de croissance verte ne modifient pas le signal-prix des externalités négatives et soient strictement limitées aux ménages défavorisés.

Offrir aux Canadiens la possibilité de tirer parti des avantages de la croissance verte en intégrant mieux les besoins de compétences vertes dans les politiques de formation et de développement des compétences nouvelles et en vigueur, pour toutes les professions et dans toutes les disciplines d’enseignement.

Tenir les engagements de collaboration pris envers les collectivités autochtones et réduire leur vulnérabilité aux effets du changement climatique et à la mauvaise qualité de l’eau, tout en apportant soutien et encouragement aux efforts déployés pour les aider à tirer parti des perspectives d’emploi et de revenu qu’offre la croissance verte dans des domaines tels que les énergies renouvelables et la gestion des aires protégées.

Dimension internationale de la croissance verte : environnement, échanges et développement

Maintenir les engagements pris par le Canada dans le cadre d’accords internationaux sur l’environnement et augmenter l’aide au développement liée à l’environnement, tout en œuvrant à la mise en place de nouveaux accords et de nouveaux partenariats en vue de promouvoir des règles du jeu uniformes pour les entreprises, de développer le partage des connaissances et d’améliorer les résultats environnementaux.

4. Atténuation du changement climatique dans la production d’électricité et le transport

Dix ans après le dernier Examen environnemental, les émissions totales de GES du Canada sont près de 20 % supérieures au niveau qu’elles affichaient en 1990 et n’ont que peu diminué par rapport à leur niveau de 2005. Deux grandes provinces, l’Ontario et le Québec, ainsi que quelques-uns des territoires et provinces plus modestes ont réduit leurs émissions par rapport à 1990, mais ce n’est pas le cas partout. Les émissions générées par la production d’électricité ont été considérablement réduites. À l’inverse, les deux secteurs qui affichent le plus important volume d’émissions en valeur absolue, le transport intérieur et l’extraction de pétrole et de gaz, émettent largement plus de GES (graphique 3).

Graphique 3. Les émissions de GES dues au transport et aux sables bitumineux ont continué d’augmenter

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592297

Bien que le Canada n’ait pas mis au point de stratégie explicite d’atténuation à l’échelon national, plusieurs provinces ont pris des mesures climatiques ambitieuses, en mettant notamment en place divers systèmes de tarification du carbone. La Colombie-Britannique s’est dotée d’une taxe sur le carbone ; le Québec participe à un système conjoint de plafonnement et d’échange de droits d’émission avec la Californie, que l’Ontario lui-même doté depuis 2017 d’un système de plafonnement et d’échange, a prévu de rejoindre en 2018 ; l’Alberta, enfin, a mis en place un système hybride reposant d’une part sur des objectifs d’intensité d’émission applicables aux principaux émetteurs, assortis d’un dispositif d’échange de crédits d’émission entre les mauvais et les bons élèves, et d’autre part sur une redevance sur le carbone dans le reste de l’économie. Le coût des émissions variait entre 18 et 30 CAD par tonne de CO2 début 2017. C’est faible par rapport au coût qu’il faudrait fixer pour se rapprocher de l’objectif de 2°C. C’est toutefois plus que dans la plupart des systèmes de tarification ou d’échange des émissions de carbone en vigueur dans le reste du monde. Plusieurs mesures supplémentaires ont été prises à l’échelon provincial, dont notamment des mécanismes d’incitationet des réglementations ciblant certaines activités et certains secteurs.

Mesures d’atténuation prévues par le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques

Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (le CPC) est une stratégie bien pensée. Il vise à ce que toutes les juridictions canadiennes s’efforcent de réduire les émissions de GES dans des proportions qui permettent d’atteindre l’objectif national en s’appuyant sur les progrès déjà réalisés par les divers territoires et provinces. L’une de ses mesures clés est la mise en place d’une tarification du carbone pancanadienne. Il prévoit en outre des mesures complémentaires telles que l’élimination progressive des centrales au charbon et l’élaboration de normes sur les carburants propres applicables aux secteurs du transport, de l’industrie et de la construction. Bien que l’objectif du CPC en matière d’émissions ne soit pas beaucoup plus exigeant que les engagements précédents (graphique 1), il demeure ambitieux étant donné le profil d’émission actuel et prévisible du pays. Pour atteindre cet objectif, le Canada devra opérer des réductions drastiques entre 2020 et 2050 en accord avec les engagements convenus au plan international de limiter le réchauffement climatique mondial à 2°C. La Stratégie canadienne de développement à faible émission de gaz à effet de serre à long terme pour le milieu du siècle, publiée en 2016 comme note de discussion, définit un profil d’évolution des émissions supposant un niveau d’émission en 2050 de 80 % inférieur à celuide 2005, ce qui implique une diminution entre 2030 et 2050 de près du double de celle prévue entre 2014 et 2030.

Si le Canada veut atteindre ses objectifs climatiques, il lui faudra réussir à instaurer une tarification du carbone à l’échelle nationale. Le CPC fixe un « prix de référence » fédéral de 10 CAD par tonne d’éq.CO2 en 2018 et engage le pays à le porter à 50 CAD par tonne d’ici 2022. En réponse aux préoccupations de compétitivité, les secteurs à forte intensité d’émission exposés aux échanges internationaux pourront se voir appliquer des conditions particulières. Pour les juridictions dotées de dispositifs de plafonnement et d’échange de droits, il impose un abaissement des plafonds annuels correspondant aux réductions d’émissions prévues grâce à la tarification du carbone dans les systèmes fondés sur les tarifs (taxe carbone, par exemple). Si les provinces et territoires ne respectent pas le prix de référence ou décident de ne pas mettre en place leur propre régime de tarification du carbone, les autorités fédérales déploieront un système fédéral de tarification du carbone dont les recettes reviendront à la juridiction concernée. Toutes les juridictions ont signé le CPC à l’exception du Manitoba et de la Saskatchewan. Ce dernier a menacé de poursuivre les autorités fédérales en justice si elles lui imposent une tarification du carbone.

En fixant des objectifs fédéraux (minimums) tout en laissant à la discrétion des provinces la responsabilité de mettre en œuvre leurs propres politiques de tarification du carbone, le CPC transige avec les systèmes existants. Il laisse aussi la possibilité aux pouvoirs publics d’expérimenter de nombreuses nouvelles mesures. La mise en œuvre pratique constituera toutefois un défi colossal. Des efforts considérables devront être déployés pour comprendre comment appliquer le tarif de référence du carbone dans le système hybride de l’Alberta ou dans le système de plafonnement et d’échange de droits du Québec et de l’Ontario, tout en assurant des règles du jeu équitables du point de vue de la concurrence. En effet, le champ d’application et les tarifs, de même que l’efficacité des politiques, ne sont pas les mêmes selon les juridictions et cela peut créer des frictions et mener à des pressions en faveur d’une convergence des différents systèmes de tarification dans le but de réduire les coûts, d’améliorer l’efficacité et de préserver la compétitivité des entreprises. Intégrer le système de plafonnement et d’échange de droits conclu entre le Québec, l’Ontario et la Californie à ce dispositif pose un autre problème. À l’heure actuelle, aucun accord n’a été conclu au niveau national pour déterminer si les réductions d’émissions réalisées par la Californie et achetéespar le Québec (unités de conformité), par exemple, seront prises en compte pour évaluer la réalisation, par le Canada, de l’objectif d’atténuation qu’il s’est fixé en signant l’Accord de Paris.

Dans un premier temps, pour faire « converger » les dispositifs de tarification du carbone, il serait possible de lier les systèmes existants par un mécanisme de compensation commun. Un émetteur situé dans une juridiction, par exemple, pourrait acheter des crédits de compensation provenant de projets qui ne sont pas couverts par des systèmes d’échange ou de taxe carbone dans d’autres juridictions. Les émetteurs situés dans des juridictions appliquant une taxe sur le carbone pourraient utiliser les dispositifs de compensation pour réduire la somme de leurs émissions calculée aux fins de l’impôt. Il existe déjà des dispositifs de compensation dans des juridictions ayant instauré des régimes de tarification. Cependant, les systèmes en vigueur en Alberta et en Colombie-Britannique ont été élaborés séparément. Ils reposent par conséquent sur des protocoles de compensation et des modes de vérification et de suivi différents de celui utilisé au Québec et de celui proposé actuellement en Ontario. Un système de compensation commun devrait faire en sorte que les crédits respectent le principe d’additionnalité et soient vérifiables, permanents, mesurables et applicables. Cette démarche permettrait d’arbitrer entre les systèmes en réduisant le coût global de toute réduction nationale des émissions, quelle que soit son ampleur.

Il sera essentiel de s’engager résolument et selon un calendrier clair à augmenter le prix du carbone (et à durcir les systèmes de plafonnement et d’échange de droits) après 2022 afin de lever les incertitudes pour les investisseurs et les porteurs de projets et de faire évoluer les comportements au plus vite. On peut se féliciter que le Canada ait annoncé à l’avance l’augmentation du prix du carbone à 50 CAD d’ici 2022 ; rares sont les pays à avoir déjà fait cette démarche. Cependant, ce prix reste très faible par rapport aux coûts actuels de réduction de la pollution et le Canada n’aura pas d’autre choix que de faire plus. De même, les systèmes de tarification du carbone devraient voir leur champ d’application s’élargir progressivement. En vertu de leurs dispositions actuelles, ils ne s’appliqueraient qu’à 70 % ou 80 % des émissions totales. C’est plus que le Système communautaire d’échange de quotas d’émission, par exemple. Toutefois, l’ambition à long terme devrait être de faire en sorte qu’aucun grand émetteur ne soit exempté et que le champ d’application du dispositif soit le plus vaste possible. Divers dispositifs d’attribution sur la base des droits acquis ou de droits d’émission gratuits (utilisés par exemple au Québec et en Alberta) peuvent jouer un rôle important au moment où la tarification est instaurée, à la fois pour laisser aux entreprises le temps de s’adapteret pour faciliter l’adhésion à cette mesure. Ils devront toutefois être progressivement éliminés à plus longue échéance.

Le Canada devrait mettre en place un dispositif de responsabilisation solide permettant de suivre et de comparer les progrès d’une province à l’autre. Le pays pourrait adopter une « règle d’ajustement» en vertu de laquelle l’évolution du tarif de référence du carbone serait déterminée par un engagement à l’accélérer au cas où les émissions canadiennes ne diminueraient manifestement pas comme prévu. Cette règle reproduirait une caractéristique utile des systèmes de plafonnement et d’échange sans être liée de manière contraignante à des objectifs donnés. Une règle d’ajustement pourrait aussi être appliquée à d’autres mesures que la tarification du carbone, par exemple en annonçant à l’avance un durcissement (ou un assouplissement) de la réglementation en fonction de l’évolution prévue des émissions de GES. C’est à un organisme indépendant qu’il conviendrait de confier la tâche de déterminer si les mesures existantes produiront vraisemblablement les effets souhaités et si, a priori, un durcissement global est nécessaire pour maîtriser les émissions de GES. Le processus devrait prendre appui sur les institutions et mécanismes de suivi et d’évaluation déjà en place. Les rapports du vérificateur général du Canada tels que ceux qu’il publie sur les Stratégies fédérales de développement durable pourraient servir de modèle. Ces évaluationspourraient également étudier le bon fonctionnement et l’efficacité de la panoplie des mesures prises par les pouvoirs publics, laquelle pourrait varier lors de l’entrée en vigueur ou de l’augmentation de la tarification du carbone.

Il faudra trouver un juste équilibre entre les objectifs énergétiques et climatiques et mieux intégrer ces deux volets de l’action publique. Par exemple, la Stratégie canadienne de l’énergie convenue par les premiers ministres des provinces et territoires canadiens en 2015 ne tient pas véritablement compte des répercussions qu’ont les mesures résolues de réduction des émissions de GES sur le secteur de la production énergétique canadien. De nouveaux oléoducs sont prévus pour relier les sables bitumineux de l’Alberta aux États-Unis et aux ports de la côte pacifique canadienne. Ces infrastructures créeront probablement une capacité de production et d’exportation qui ira à l’encontre de l’objectif récemment annoncé par la province de plafonner les émissions de GES dues aux sables bitumineux à 100 millions de tonnes, ou plus généralement de l’objectif de réduction national du Canada. D’ici 2025, les autorités fédérales veulent réduire les émissions de méthane dues à la production d’énergie de 40 à 45 % par rapport aux niveaux de 2012. Cet objectif serait plus facilement atteint avec un cadre réglementaire plus strict limitant l’éventage et le torchage et garantissant la transparence des données. Selon des études récentes, le méthane émis par l’industrie pétrolière et gazière serait bien plus important qu’on ne le pensait, du fait de technologies inadaptéesou d’outils mal entretenus ou contrôlés (Pembina Institute, 2015 ; Environmental Defence Canada, 2017). La Stratégie canadienne de l’énergie doit être revue pour préciser la contribution du secteur énergétique à la transition vers une économie sobre en carbone. Elle devrait en outre tenir compte du vaste potentiel dont dispose le Canada pour améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments, des installations de chauffage et de la distribution d’électricité aux consommateurs finals. Le CPC comprend plusieurs propositions d’action dans ce domaine.

Enfin, l’évaluation des mesures, programmes ou grands projets d’investissement quels qu’ils soient devrait tenir compte de leur impact sur les émissions de GES. Cette systématisation aiderait à rendre les mesures et les projets publics plus cohérents. Pour y parvenir, une solution consisterait à intégrer les émissions de GES dans les analyses d’impact et les analyses coûts-avantages en les évaluant au tarif général du carbone (et en tenant compte de la probable augmentation de ce tarif au fil du temps). La plupart des subventions en faveur des combustibles fossiles, par exemple, ne passeraient probablement pas cette épreuve du feu. Les mesures visant à réduire les émissions de méthane et autres gaz hors CO2, dans le cadre desquelles la tarification directe semble irréalisable, peuvent être évaluées grâce à un prix équivalent carbone déterminé en fonction de leur impact sur les émissions.

Atténuation dans le domaine de la production d’électricité

La production d’électricité canadienne affiche l’un des plus faibles indices d’intensité carbone de l’OCDE et le secteur est responsable d’une part relativement modeste des émissions nationales de GES (11 % en 2015). Pour autant, quelque 40 % des réductions d’émissions réalisées entre 1999 et 2016 sont à mettre au crédit de mesures dans ce domaine (ECCC, 2016c). Le CPC recense plusieurs mesures destinées à intensifier la lutte contre les émissions. Il s’agit par exemple d’accroître la proportion d’électricité produite à partir de sources renouvelables et faiblement carbonées, de relier l’énergie propre aux endroits qui en ont besoin, de moderniser les systèmes d’électricité et de travailler avec les peuples autochtones ainsi qu’avec les communautés des régions septentrionales et éloignées pour réduire la dépendance au gazole. Un certain nombre d’autorités publiques ont aussi mis en place des mesures en ce sens, comme l’obligation d’achat d’énergies renouvelables. Certaines utilisent d’importantes passations de marché concurrentielles afin d’accentuer le déploiement des énergies renouvelables.

La demande d’électricité marquera une nette augmentation jusqu’en 2050 parallèlement au déclin de l’utilisation des combustibles fossiles par le secteur des transports, les ménages et l’industrie. Améliorer l’efficacité énergétique et tirer parti du vaste potentiel inexploité du Canada en matière d’énergies renouvelables sont deux démarches potentiellement cruciales pour satisfaire la demande future tout en réduisant l’intensité de carbone du secteur de l’électricité et en maintenant les prix de l’énergie à des niveaux abordables. La faiblesse des prix de l’électricité (section 3) entrave toutefois les mesures en faveur de l’efficacité énergétique et l’essor des énergies renouvelables. Elle représente un avantage concurrentiel clé au Canada. Ces prix devraient toutefois être établis en fonction de la disponibilité réelle des ressources et non en sous-tarifant les externalités, en octroyant des subventions implicites ou en effectuant des économies sur l’entretien des infrastructures et l’investissement dans ce domaine. En plus d’aligner correctement les prix sur les coûts, les politiques « coup de pouce » peuvent permettre aux consommateurs de prendre des décisions judicieuses, en particulier concernant des éléments à longue durée de vie tels que le chauffage et l’isolation domestiques ainsi que de nombreux appareils. Les systèmes d’étiquetage en vigueur au Canada sontutiles à cet effet. L’analyse de leurs effets et des autres mesures comme l’installation de compteurs intelligents peut renforcer leur efficacité.

Pour satisfaire cette demande future, il est nécessaire d’augmenter la capacité de production en veillant à réduire au minimum les coûts environnementaux tout en garantissant des approvisionnements énergétiques fiables dans l’ensemble du pays à un coût raisonnable. Le gaz naturel, l’énergie éolienne et l’énergie hydraulique sont des sources tout à fait envisageables pour ce faire à l’heure actuelle. D’autres sources émergentes pourraient aussi être déployées, comme l’énergie géothermique et les énergies marines renouvelables (éolienne et marémotrice, par exemple). La production d’électricité à partir du charbon pourrait également demeurer rentable plus longtemps que prévu si les technologies de captage et de stockage du carbone (CSC) s’avèrent suffisamment performantes. Le Canada abrite deux des plus grandes installations de CSC à grande échelle au monde, dont la centrale de Boundary Dam, en Saskatchewan. Ces projets devraient être utilisés afin d’approfondir les connaissances sur le coût économique et les résultats environnementaux de cette technologie et d’évaluer le rôle qu’elle pourrait jouer dans l’avenir.

L’équilibre entre le lieu de la demande d’électricité et le lieu d’approvisionnement sera amené à évoluer du fait que les sites des nouvelles centrales hydroélectriques et éoliennes ne se trouveront pas toujours à proximité des endroits où l’on a besoin de l’énergie électrique. Cette situation supposera des investissements colossaux dans les infrastructures de transport d’électricité. Des provinces telles que l’Alberta et la Saskatchewan, qui satisfont actuellement l’intégralité de leurs besoins en énergie, pourraient devenir des importateurs nets d’hydroélectricité. Les investissements en infrastructures prévus par le CPC sont destinés à stimuler les investissements dans les infrastructures de transport d’électricité. Les projets d’investissement seront définis par les provinces et territoires au moyen d’un processus consultatif piloté par les autorités fédérales et qui a déjà débuté. L’énergie éolienne et l’énergie solaire photovoltaïque requièrent des investissements d’une nature différente : installations de stockage ou de secours nécessaires pour faire face à la variabilité inhérente à ces sources, réseaux intelligents et gestion de la demande.

Il est nécessaire de chiffrer de manière réaliste les différentes possibilités, en tenant notamment compte de la tarification complète des émissions de GES et des investissements en infrastructures connexes. Les subventions directes aux énergies renouvelables peuvent se révéler superflues après l’instauration de la tarification des GES (en particulier dans le cadre d’un système de plafonnement et d’échange). Il peut toutefois devenir nécessaire d’adapter les contrats si les énergies éolienne ou solaire montent considérablement en puissance : lorsque la capacité de production dépend en grande partie de sources à faible coût marginal mais qui nécessitent d’importants investissements et ne sont disponibles que par intermittence, les caractéristiques économiques de l’approvisionnement changent. Il devient nécessaire de facturer la capacité disponible en plus de l’électricité effectivement livrée, et de fournir des informations claires sur l’évolution de la réglementation (y compris s’agissant du prix du carbone).

L’énergie éolienne et l’hydroélectricité sont des technologies bien établies en Amérique du Nord. Elles ne rencontrent pas d’obstacles particuliers aux investissements qui seraient étrangers aux autres technologies. Si, par exemple, le Canada recourt aux subventions en raison d’autres avantages (non liés aux GES) que présente la production d’énergies renouvelables, il peut les élaborer de manière à réduire au minimum les coûts plutôt que de garantir une rentabilité ou des prix de vente. Il peut par exemple le faire au moyen d’enchères inversées (ou appels d’offres), comme c’est le cas avec la mise en concurrence annoncée récemment en Alberta. La transparence dans l’ensemble du processus doit permettre au public de comprendre les enjeux et d’appréhender les raisons pour lesquelles certaines augmentations des prix de l’électricité sont probables et nécessaires.

Atténuation dans le secteur des transports

La mise en place de politiques efficaces pose des difficultés particulières au Canada, où la géographie et les prix traditionnellement bas de l’énergie se sont traduits par une structure spatiale largement tributaire des transports. L’habitat dispersé et le tissu urbain à faible densité de population font du transport de voyageurs une nécessité plutôt qu’un luxe. Ces caractéristiques accroissent en outre la difficulté ou le coût de mise en place de certaines mesures, comme le renforcement des transports en commun. L’une des principales difficultés vient du fait que les marchés canadien et américain des véhicules et services de transport sont intégrés. Cela entrave la faculté du Canada à appliquer des mesures différentes de celles en vigueur aux États-Unis s’agissant de la réglementation des véhicules et des taxes sur les carburants, par exemple.

Les émissions dues aux transports représentent environ un quart des émissions de GES canadiennes, et les trois quarts d’entre elles sont imputables au transport routier. La hausse des émissions dues aux transports ralentit grâce à diverses mesures fédérales et provinciales. On peut citer par exemple les réglementations relatives aux émissions de GES adoptées par les autorités fédérales pour les nouveaux véhicules routiers, les normes sur les carburants renouvelables fixées par les provinces et les autorités fédérales ainsi que les investissements réalisés dans les infrastructures de transports publics. Malgré tout, les émissions imputables au secteur des transports n’ont eu de cesse d’augmenter depuis 2000.

Il serait possible de réduire encore les émissions de GES en utilisant davantage le gaz naturel et les biocarburants pour le transport de marchandises et de passagers, en augmentant le taux de pénétration des véhicules zéro émission dans les zones urbaines et en renforçant progressivement la part des transports en commun à plus grande efficacité énergétique (bus, train, etc.). Le CPC prévoit une collaboration entre les autorités fédérales, provinciales et territoriales afin de réaliser des progrès dans l’ensemble de ces domaines. Il sera important à terme de déterminer lesquelles de ces mesures sont les plus rentables. Il faudra veiller à repérer les interactions entre les différents instruments et à tenir compte de ces interactions, comme celle qui se produit entre une augmentation du prix du carbone et le durcissement de la réglementation en matière d’émissions. Les dispositifs doivent correctement cibler les objectifs visés en prenant en considération les autres externalités comme la pollution atmosphérique, les embouteillages et les accidents.

Le Canada offre des incitations monétaires et non monétaires importantes pour encourager l’utilisation de véhicules zéro émission. Les fabricants peuvent appliquer un taux de pondération plus important aux véhicules électriques à batteries, aux véhicules hybrides plug-in et aux véhicules à gaz naturel dans le calcul de la conformité aux normes d’émissions moyennes applicables aux parcs de véhicules. Les provinces de l’Ontario, du Québec et de la Colombie-Britannique ont également mis en place des incitations financières pour encourager l’achat de véhicules électriques. De telles incitations contribuent à l’essor des nouvelles technologies. Le traitement dont bénéficient les véhicules électriques et au gaz naturel dans le calcul de la conformité aux normes d’émissions moyennes des parcs deviendra moins avantageux dans les prochaines années. Les incitations à l’achat offertes par les provinces sont régulièrement revues et révisées par les autorités compétentes. Cette décision est bienvenue étant donné le risque d’augmentation excessive des coûts. Des stratégies différentes de celles requises pour le transport individuel sont probablement nécessaires concernant les véhicules de transport commercial et de transport en commun.

Dans un environnement commercial compétitif, des mécanismes agissant sur les coûts des carburants ont toutes les chances d’être efficaces. Il est important d’appliquer des normes strictes sur les véhicules pour renforcer l’impact des mesures tarifaires. Dans le transport ferroviaire et aérien, les frais de carburants représentent environ un quart des frais d’exploitation totaux, soit environ autant que la main d’œuvre. Une économie de 10 % sur le carburant pourrait accroître le bénéfice dans les mêmes proportions. Il y a tout lieu de s’attendre à ce que les entreprises présentes sur un marché concurrentiel répondent bien davantage à cette incitation que les particuliers qui possèdent un véhicule. Les ententes facultatives conclues entre les associations professionnelles et les pouvoirs publics ont contribué à améliorer considérablement l’efficacité énergétique dans les transports ferroviaires et aériens. En ce qui concerne les transports publics de voyageurs, où la concurrence peut être limitée, les décisions sur les investissements dans les infrastructures et la prestation de services doivent s’appuyer sur une analyse coûts-avantages. Elles doivent également être prises en compte dans les décisions relatives à l’aménagement du territoire.

Recommandations relatives à l’atténuation du changement climatique

Recommandations sur les politiques générales relatives au changement climatique

Élaborer un mécanisme institutionnel de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre des mesures relatives au changement climatique prises dans le cadre du CPC et de leur contribution à la réalisation des objectifs d’émission de GES ; envisager de mettre en place des dispositifs permettant d’adapter les mesures au fil du temps dans le but d’atteindre les objectifs stratégiques. Une possibilité à envisager serait de confier cette responsabilité au Bureau du vérificateur général du Canada, en collaboration avec les bureaux de vérification des provinces.

Instaurer une tarification du carbone dans toutes les juridictions ; faire en sorte que les exemptions et autres mesures destinées à faciliter la transition pour les entreprises soient provisoires et réservées aux secteurs tributaires des échanges et à forte intensité d’émission qui disposent de peu de possibilités efficaces de réduire leur pollution ; œuvrer de façon à augmenter la proportion des émissions entrant dans le champ d’un dispositif de tarification du carbone et prévoir un durcissement progressif ; repérer les interactions entre la tarification du carbone et les autres mesures réglementaires à l’échelon fédéral et provincial ou territorial et en tenir compte.

Promouvoir la coordination des mesures et systèmes infranationaux de lutte contre le changement climatique et encourager les liens entre les systèmes de tarification infranationaux, même si ce n’est qu’à l’échelon sectoriel ; envisager de mettre en place un système interjuridictionnel de compensation pour permettre d’atteindre plus efficacement les objectifs nationaux. Ce travail pourrait marquer le point de départ d’une possible transition vers un système national global de plafonnement et d’échange ou de taxation du carbone.

Faire en sorte que la politique énergétique s’accorde avec les politiques relatives au changement climatique et les autres objectifs environnementaux, notamment s’agissant des approvisionnements énergétiques futurs (en particulier du rôle des énergies renouvelables), des interconnexions de réseau à travers le Canada et de la gestion de la demande au moyen de la tarification et des normes d’efficacité énergétique ; mettre rapidement en œuvre les mesures relatives à l’efficacité énergétique existantes et éliminer progressivement les subventions en faveur des combustibles fossiles ; relever l’objectif de réduction des émissions de méthane dues à la production d’énergie et mettre en œuvre la réglementation en ce sens sans plus tarder, en se mettant éventuellement au niveau des réglementations les plus strictes déjà en place dans certains États des États‐Unis, et améliorer le suivi et la mise en application.

Encourager tous les organismes gouvernementaux et publics à utiliser l’évolution du prix implicite des GES dans le temps comme prix fictif dans les évaluations des politiques et des projets.

Élaborer des campagnes de sensibilisation et d’information du public pour améliorer la transparence et l’acceptation des politiques et favoriser l’adhésion du public ; suivre l’impact des mesures climatiques sur les segments vulnérables de la société, en veillant à ce que les politiques générales en matière de complément de ressources et d’aide sociale soient bien adaptées aux répercussions éventuelles des politiques relatives au changement climatique sur les revenus et l’emploi et couvrent toutes les catégories de la population, y compris les peuples autochtones.

Recommandations relatives à la production d’électricité

Se donner pour priorité d’éliminer les combustibles fossiles en exploitant le vaste potentiel du Canada en matière d’énergies renouvelables ; passer en revue et adapter les systèmes de soutien visant spécifiquement les énergies renouvelables à la lumière de l’évolution des coûts des technologies et de la tarification du carbone. Dans les domaines où des incitations autres que la tarification du carbone sont nécessaires, recourir à des mécanismes fondés sur le marché tels que les enchères inversées pour rechercher des solutions à faible coût.

S’assurer que la tarification de l’électricité tienne compte de l’intégralité des coûts économiques et environnementaux ; assortir la tarification de programmes d’information tels qu’Energy Star, en expérimentant d’autres mesures « coup de pouce » pour aider les consommateurs à utiliser efficacement les informations.

Encourager le partage des meilleures pratiques employées dans le cadre des grands projets de captage du carbone menés au Canada en s’appuyant sur des évaluations des coûts et des performances, en s’intéressant entre autres à la centrale de Boundary Dam dans le segment de l’électricité ; donner suite aux processus de consultation interjuridictionnelle pour étendre les interconnexions de réseau afin de mieux exploiter le potentiel de stockage de l’hydroélectricité et ainsi compenser la variabilité accrue engendrée par l’augmentation de la capacité de production à partir d’énergies renouvelables.

Recommandations relatives au transport

Continuer à favoriser la décarbonation du transport en faisant en sorte que les externalités environnementales liées à l’utilisation des combustibles fossiles soient correctement prises en compte dans les prix, soit au moyen de systèmes de tarification du carbone, soit par la taxation directe des carburants ; encourager l’utilisation croissante des carburants renouvelables, l’électrification des transports, l’utilisation du gaz naturel et l’intermodalité, y compris en instaurant de nouvelles taxes sur les carburants et mesures relatives aux véhicules, ainsi qu’au moyen de la réglementation.

Continuer de promouvoir la communication d’informations sur la consommation de carburant et les émissions de GES des véhicules, en rendant notamment l’étiquette EnerGuide obligatoire ; faire en sorte que l’étiquetage repose sur des informations vérifiées par des experts indépendants et que les tests comparatifs en laboratoire fassent l’objet d’un suivi afin de s’assurer qu’ils sont représentatifs des performances des véhicules dans les conditions de conduite réelles.

Promouvoir la tarification de l’usage du réseau routier, les péages de congestion, les politiques de stationnement et les autres mesures visant à réduire, d’une part, l’utilisation des transports privés et les émissions de GES connexes et, d’autre part, les autres externalités environnementales ; s’appuyer sur le programme Défi des villes intelligentes pour mettre en évidence et faire connaître les pratiques optimales ou novatrices ; élaborer des politiques relatives à l’utilisation des terres et à l’aménagement du territoire de manière à permettre le développement de villes bas carbone dans le futur.

Continuer de favoriser le déploiement de bornes de recharge et d’infrastructures de ravitaillement pour les véhicules zéro émission ou à faibles émissions, notamment grâce au partage des informations et enseignements tirés des municipalités, des provinces et des programmes fédéraux à l’avant-garde de ces pratiques afin d’accélérer l’apprentissage ; dans la mesure du possible, encourager la normalisation et le développement d’infrastructures neutres sur le plan technologique.

Comparer et réduire l’utilisation d’énergie dans le secteur du transport de marchandises ; encourager les transferts modaux dans ce secteur, comme l’utilisation accrue des transports ferroviaires ou fluviaux au détriment des poids lourds longue distance ; encourager le développement des infrastructures nécessaires à cette fin, à condition que le financement public s’accompagne d’une analyse coûts-avantages appropriée.

5. Traitement des eaux usées urbaines

Bien que le Canada possède d’abondantes réserves d’eau douce non polluées, la ressource subit des pressions sur divers fronts. La concurrence autour de l’accès à l’eau s’intensifie dans les zones densément peuplées, et la qualité de l’eau pâtit de l’urbanisation et des activités agricoles. Dans le même temps, le changement climatique met à rude épreuve les institutions existantes (régimes d’allocation de l’eau, par exemple) et les infrastructures (de collecte et de traitement des eaux pluviales, par exemple). Les effluents des réseaux d’égout urbains représentent l’une des principales sources de pollution des eaux canadiennes en volume, ce qui a des répercussions sur les écosystèmes aquatiques et sur les masses d’eau.

Dans l’ensemble, les Canadiens bénéficient d’un accès fiable aux installations d’assainissement, dont la performance est bonne. Toutefois, une part relativement importante de la population n’a encore accès qu’à un traitement primaire, et seul un pourcentage relativement faible bénéficie d’un traitement tertiaire avancé (graphique 4). La performance des installations de traitement reste limitée voire médiocre dans certaines zones, y compris dans certains grands centres urbains comme Vancouver et Montréal. L’adaptation de la gestion des eaux usées urbaines au changement climatique ne progresse que lentement dans tout le pays. Seuls 16 % des communes canadiennes avaient officiellement intégré le facteur climatique dans la gestion des eaux usées en 2016.

Graphique 4. De nombreux Canadiens n’ont accès qu’à des installations de traitement primaire des eaux usées

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592316

Dans les collectivités autochtones et celles du Nord, le traitement des eaux usées est tributaire de services écosystémiques, notamment du lagunage qui permet de rejeter les effluents épurés dans des exutoires naturels. Les aides financières régulièrement versées par le gouvernement fédéral ont permis d’améliorer l’accès des collectivités autochtones à des réseaux d’assainissement modernes. Cependant, plus de la moitié des réseaux d’assainissement desservant les collectivités autochtones présentent encore un risque global moyen, et 3 % sont considérés à haut risque.

L’impact des eaux usées urbaines sur la qualité de l’eau n’est pas vraiment connu. Il n’existe pas d’évaluations détaillées au niveau fédéral. Le suivi varie selon les provinces, ce qui tient en partie à la taille et à la diversité du pays, de même qu’aux spécificités des situations locales. Il est, dans ces conditions, difficile de produire une évaluation cohérente de la situation et de définir les priorités. Les nouveaux contaminants commencent à devenir un sujet de préoccupation et pourraient exiger une action plus systématique pour mettre en place des capacités de suivi et de gestion adéquates.

La nouvelle réglementation fédérale a renforcé le cadre d’action, mais sa mise en œuvre est lente

Au cours des dix dernières années, l’élaboration d’une stratégie nationale et de normes fédérales de qualité des effluents des systèmes d’assainissement a renforcé le dispositif encadrant la gestion des eaux usées urbaines. La gestion du traitement des eaux usées incombe en premier lieu aux autorités provinciales et territoriales. Les objectifs, cadres réglementaires et instruments appliqués dans le pays sont par conséquent très diversifiés. La Stratégie pancanadienne sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales, adoptée par les ministres de l’Environnement en 2009, établit un cadre harmonisé dans ce domaine.

Dans le cadre de cette Stratégie, le gouvernement fédéral a adopté le Règlement sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées (RESAEU), première réglementation nationale qu’ait jamais connue le Canada en matière de traitement des eaux usées. En vertu de ce règlement, établi dans le cadre de la loi sur les pêches en 2012, les systèmes d’assainissement des eaux usées doivent respecter des normes de qualité équivalentes à un traitement secondaire. Le RESAEU a certes renforcé le cadre d’action mais l’adoption de ces normes a été parfois lente. Il a aussi créé des redondances et des défauts d’alignement avec les réglementations provinciales et territoriales existantes, d’où une situation d’incertitude réglementaire. L’examen de l’alignement des réglementations provinciales par rapport aux nouvelles normes fédérales prend du temps et ne progresse que lentement. Cette situation n’est pas sans conséquences pour l’établissement d’accords bilatéraux entre les juridictions fédérale et infranationales visant à réduire la charge administrative et instituer des procédures de coopération entre les autorités de réglementation fédérales, provinciales et territoriales. À ce jour, des accords ont été conclus avec le Nouveau-Brunswick (2014), le Yukon (2014) et la Saskatchewan (2015) ; un projet d’accord avec le Québec a été publié en 2015, mais doit être encorefinalisé ; des pourparlers sont en cours avec la Colombie-Britannique.

Le RESAEU ne s’applique pas à certaines parties du pays (Territoires du Nord-Ouest, Nunavut et nord du 54e parallèle au Québec ou Terre-Neuve et Labrador), ni aux provinces et territoires qui ont conclu des accords d’équivalence. Il ne s’applique pas non plus aux systèmes de moindre capacité (volume moyen traité inférieur à 100 m3 par jour). L’absence de réglementation adéquate nuit à l’efficience des politiques et à l’amélioration de la gestion des eaux usées et de la qualité de l’eau.

En complément de la stratégie et de la nouvelle réglementation, certaines mesures ciblant les lacs et cours d’eau (bassin du lac Winnipeg, Grands lacs canadiens, Saint Laurent) ont été prises en partenariat avec les provinces ou avec les États-Unis. En 2005, le Québec, l’Ontario et les huit États américains bordant les Grands lacs ont signé l’Entente sur les ressources en eaux durables du bassin des Grands lacs et du Saint-Laurent. Il s’agit là d’une initiative régionale et internationale importante qui a été menée à bien par les provinces.

Une stratégie de long terme est nécessaire pour assurer le financement de la modernisation du réseau

L’état des infrastructures de collecte et de traitement des eaux usées et pluviales s’est considérablement amélioré depuis vingt ans. En 1995/96, le niveau de performance des deux-tiers environ des infrastructures n’était pas acceptable. En 2016, deux-tiers de l’infrastructure de traitement des eaux usées urbaines étaient jugés en bon, ou très bon, état (BRIC, 2016). Nonobstant, le traitement des eaux usées urbaines nécessite d’importants financements sur le long terme pour moderniser les systèmes existants et s’adapter aux défis à venir. Aux niveaux actuels de réinvestissement (entre 0.7 et 1.4 % environ de la valeur des actifs courants), il faudrait au moins 100 ans pour renouveler l’infrastructure existante, ce qui dépasse largement l’espérance de vie de nombreuses canalisations et installations. Le coût du contrôle de l’application du RESAEU est estimé à 5.5 milliards CAD.

Les principales sources de financement proviennent majoritairement de transferts budgétaires ad hoc opérés dans le cadre de programmes fédéraux, provinciaux ou territoriaux (Fonds fédéral de la taxe sur l’essence, Fonds municipal vert et Fonds pour l’eau potable et le traitement des eaux usées, par exemple). Cette situation génère un risque de sous-financement à mesure de la raréfaction et de la remise en question des financements publics, et n’incite guère les acteurs à bien gérer les actifs. De plus, les programmes de financement accordent des fonds aux communes selon le principe du « premier arrivé, premier servi » sans prendre en considération les avantages relatifs des projets présentés par les différentes municipalités. Les fonds ne profitent donc pas toujours aux projets qui optimisent l’usage des deniers publics (en termes d’amélioration de la qualité de l’eau ou du traitement des eaux usées urbaines). Les collectivités locales ne sont pas incitées à mobiliser des sources de financement additionnelles (redevances, par exemple).

Le Canada n’a pas de stratégie de financement éprouvée pour couvrir les besoins d’investissement à long terme. L’utilisation d’instruments de tarification aux fins de la gestion des eaux usées urbaines – notamment de redevances d’assainissement – est très répandue. Cependant, leur faible niveau ne permet pas de générer les recettes nécessaires pour couvrir les coûts du traitement des eaux usées urbaines, ou inciter les acteurs à limiter le plus possible les futurs besoins d’infrastructure. Les communes canadiennes ne parviennent pas, loin de là, à récupérer l’intégralité des coûts des services et des coûts environnementaux en jouant sur les prix. Le prix payé n’est pas le principal obstacle qui freine l’adoption de stratégies robustes de tarification, puisque le prix de l’eau au Canada est l’un des plus bas des pays membres de l’OCDE.

Certaines communes se tournent vers des dispositifs urbains innovants en améliorant par exemple l’articulation entre collecte et traitement des eaux usées ou pluviales et gestion de la ressource. Toutefois, l’innovation dépend des initiatives locales et n’est pas soutenue par la politique fédérale. La grande majorité des communes, soit ignore les enjeux de la gestion des eaux pluviales ou de l’adaptation au changement climatique, soit compte sur des fonds fédéraux ou provinciaux pour s’y attaquer.

Recommandations relatives au traitement des eaux usées urbaines

Assurer le suivi des performances de la gestion des eaux usées, et des impacts sur la qualité de l’eau dans les zones où l’on manque d’informations ; améliorer la cohérence des cadres de suivi dans tout le pays afin de mieux repérer les zones critiques et de définir les priorités.

Investir dans la recherche pour mieux comprendre l’efficacité de traitement des technologies alternatives (y compris des systèmes naturels et des zones humides), ainsi que l’impact des rejets d’effluents sur la santé des écosystèmes des zones humides, dans des conditions climatiques normales et extrêmes. À partir de ces recherches, étudier la possibilité d’étendre l’application du Règlement sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées (RESAEU), à tout le pays, y compris aux territoires du Nord.

Diligenter l’examen des accords bilatéraux entre les autorités fédérales et les provinces autour du RESAEU comme piste possible pour susciter la prise de mesures et ajuster les cadres réglementaires au niveau provincial et territorial ; étudier systématiquement les possibilités de simplifier et d’accélérer les négociations.

Faire en sorte que les conditions associées aux fonds d’infrastructure provinciaux et fédéraux alloués au traitement des eaux usées urbaines permettent d’optimiser les deniers publics en incitant les communes à : i) utiliser au mieux les actifs existants ; ii) élaborer des plans d’investissement permettant d’optimiser la rentabilité de la sécurité de l’eau dans le temps ; iii) exploiter les synergies et complémentarités avec les investissements opérés dans d’autres secteurs, plus particulièrement l’aménagement urbain, l’utilisation des terres, la gestion des eaux pluviales ou l’énergie ; et iv) renforcer leurs propres capacités de financement, par exemple en mettant à contribution les usagers de l’eau (redevances sur les services de traitement des eaux usées et pluviales) – ou les promoteurs immobiliers (taxes reflétant une partie de la rente tirée de l’amélioration de la sécurité de l’eau).

Augmenter le prix des services d’eau et/ou d’assainissement pour au moins recouvrer les coûts d’exploitation et de maintenance des installations de collecte et de traitement des eaux usées.

Tenir systématiquement compte des impacts du changement climatique sur les disponibilités et la demande d’eau dans tous les plans de gestion des eaux urbaines, dans la conception des infrastructures et dans les programmes d’investissement à tous les niveaux d’administration. Une attention particulière sera accordée aux risques de pluies torrentielles et d’inondations urbaines.

Encourager les approches innovantes de la gestion de l’eau urbaine, en veillant à ce que les aides financières et la réglementation ne soient pas technologiquement normatives et puissent le cas échéant activement contribuer à la diffusion de solutions infrastructurelles vertes et innovantes ; utiliser les fonds fédéraux pour encourager les villes à étudier les possibilités de gestion intelligente de l’eau (toits végétalisés ou revêtements perméables, par exemple) qui peuvent renforcer la résilience climatique et apporter des réponses d’un bon rapport coût-efficacité à l’intensification des orages résultant du changement climatique.

Poursuivre l’étude des risques liés aux polluants émergents et étudier les réponses présentant le meilleur rapport coût-efficacité, notamment en sensibilisant le public à leurs effets sur les flux d’eaux usées, afin d’éviter les rejets. D’autres options mettent à profit les avancées des techniques de suivi, notamment de suivi basé sur les effets.

Références

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Annexe

Mesures prises pour mettre en œuvre certaines recommandations de l’Examen environnementale du Canada publié par l’OCDE en 2004

Recommandations | Mesures prises

chapitre 1 – Performance environnementale : tendances et développements récents

Assurer la mise en œuvre appropriée des normes pancanadiennes relatives aux concentrations ambiantes de PM2,5 et d’ozone troposphérique d’ici 2010. Continuer de réduire les émissions de SO2 et de NOx (conformément aux objectifs fixés pour 2010) en recourant aux mesures gouvernementales les plus efficaces par rapport aux coûts (par exemple, échanges de droits d’émission dans les zones polluées, redevances de pollution atmosphérique, mécanismes associant normes d’émission et approches volontaires) ; fixer un objectif de réduction des émissions de COV et ratifier le protocole de Göteborg à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance.

En 2012, le Canada a mis en place le système de gestion de la qualité de l’air (SGQA), un système de gestion national des émissions atmosphériques et de la qualité de l’air extérieur. Dans le cadre du SGQA, le Canada a renforcé en 2013 les normes de qualité de l’air pour les PM2.5 et pour l’ozone troposphérique, a annoncé pour la fin 2016 une norme concernant les SOx et établit actuellement une norme pour les NOx. Le Canada a aussi mis en place des règlements sur les polluants atmosphériques pour certains secteurs ou activités relevant du SGQA ; il a par ailleurs durci la réglementation applicable aux camions et aux véhicules.

Mettre fermement en œuvre les politiques de gestion de l’eau, notamment les stratégies provinciales de gestion des ressources en eau (par exemple, gestion des bassins, approche écosystémique, participation des acteurs concernés) et les mesures visant à faire respecter les réglementations (inspections, sanctions, etc.) ; accélérer le développement de la gestion intégrée des ressources en eau et des plans d’économie d’eau.

Le Conseil canadien des ministres de l’Environnement (CCME) a publié les Recommandations canadiennes pour la qualité de l’environnement, qui visent notamment l’eau de consommation, la protection de la vie aquatique, les utilisations de l’eau à des fins agricoles et la qualité des sédiments. Le Règlement fédéral sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées, en vigueur depuis 2015, établit des normes spécifiques de qualité des effluents pour les stations d’épuration municipales. De nombreuses provinces mettent en œuvre des mesures/ou une législation à l’appui de la gestion intégrée des bassins versants.

Achever la mise en place du système de parcs nationaux ; développer les aires protégées dans la partie méridionale du pays (où les habitats sont soumis à de fortes pressions) ; mettre en œuvre le nouveau cadre juridique et institutionnel visant à améliorer la gestion des parcs nationaux. | Les autorités fédérales et plusieurs provinces se sont engagées à établir de nouvelles aires protégées.

Accroître notablement la superficie totale des écosystèmes marins et des écosystèmes de milieu humide bénéficiant d’une protection.

Le Canada a adopté plusieurs stratégies et programmes notamment le Plan d’action pour les océans, la Stratégie fédérale sur les aires marines protégées, le Cadre national pour le réseau canadien de zones marines protégées (2011), l’initiative Santé des océans (2007 -14) et le Plan de conservation national (2015-19). En 2016, le gouvernement fédéral s’est engagé à protéger 5 % des zones marines et côtières du Canada d’ici 2017, et 10 % d’ici 2020.

Mettre en œuvre la nouvelle législation sur la protection et la restauration des espèces à risque, en faisant porter plus particulièrement l’effort sur les espèces prioritaires. | Depuis 2004, des évaluations de l’état de centaines d’espèces à risque ont été achevées et des plans de restauration, élaborés.
Prendre les mesures réglementaires et financières nécessaires pour maîtriser l’introduction et la propagation dans le milieu d’espèces envahissantes non indigènes. | Le Programme de partenariat sur les espèces exotiques envahissantes a été déployé entre 2005 et 2012. Ont été financés dans ce cadre 170 projets pour un total de près 5.6 millions CAD afin de réduire au minimum le risque de prolifération d’espèces exotiques envahissantes.

Poursuivre les travaux d’analyse scientifique et économique relatifs à l’hygiène de l’environnement ; centrer les actions sur la pollution affectant la santé humaine, notamment celle de catégories vulnérables de la population.

Le Canada mène des activités de biosurveillance de la santé humaine pour étudier l’exposition des citoyens aux produits chimiques présents dans l’environnement tels que le plomb, le cadmium et le mercure, y compris celle des segments vulnérables de la population comme les femmes enceintes et les populations des régions arctiques.

Continuer d’améliorer la qualité de l’eau dans les Grands lacs et les autres masses d’eau transfrontalières en coopérant avec les autres États riverains (par exemple, dépollution des sédiments contaminés, lutte contre l’envahissement par des espèces non indigènes) et développer la gestion écosystémique des ressources en eaux transfrontalières (par exemple en encourageant l’adoption d’approches écosystémiques intégrées à l’égard des problèmes concernant les ressources hydriques partagées).

En 2012, le Canada et les États-Unis ont réactualisé l’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands lacs de 1987 dont l’objectif est d’identifier les priorités communes et de coordonner les mesures de restauration et de protection de l’intégrité chimique, physique et biologique des Grands lacs. En 2014, un nouvel Accord Canada-Ontario sur la qualité de l’eau et la santé de l’écosystème des Grands Lacs a été conclu.

chapitre 2 – Gouvernance et gestion de l’environnement

Poursuivre la mise en œuvre de la législation fédérale et provinciale dans le domaine de l’environnement, en veillant à ce que les programmes fédéraux et provinciaux d’application des règlements soient bien coordonnés et dotés de ressources adéquates.

Les autorités fédérales en charge de l’environnement concluent également différents types d’accords (protocoles d’accord, accords administratifs, accords d’équivalence et accords de collaboration) avec leurs homologues provinciaux ou territoriaux pour faciliter la mise en œuvre de la législation pertinente. Les provinces mènent aussi des activités de collaboration interinstitutions dans le domaine du contrôle du respect de la réglementation. Par exemple, le ministère de l’Environnement de la Colombie-Britannique coordonne ses inspections avec le ministère de l’Énergie et des Mines, le ministère des Forêts, des Terres et de l’Exploitation des Ressources naturelles, le ministère des Pêches et des Océans, les autorités provinciales chargées de la sécurité et de la santé au travail ainsi qu’avec Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) et les administrations locales.

Poursuivre la mise en place d’approches volontaires efficaces par rapport aux coûts au sein de l’industrie, en veillant à ce qu’elles soient compatibles avec le cadre d’action de 2001 d’ECCC.

ECCC utilise des ententes sur la performance environnementale par lesquelles les entreprises ou secteurs participants s’engagent à résoudre des difficultés particulières ou à atteindre des niveaux de performance donnés. Chaque entente nécessite de vérifier les résultats par le biais d’audits, d’inspections, d’entretiens ou moyens.

Depuis l’adoption de la Politique-cadre relative aux ententes sur la performance environnementale en 2001, ECCC a conclu 15 ententes de cette nature avec divers secteurs, comme ceux des produits chimiques, des transports, de la métallurgie, des produits de consommation, de la foresterie et de l’imprimerie.

Poursuivre la mise au point des évaluations environnementales stratégiques et en développer l’utilisation.

Conformément à la directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes de 2010, une évaluation environnementale stratégique (EES) doit être menée dans les cas où un projet est susceptible d’entraîner des effets positifs ou négatifs importants sur l’environnement. Cependant, la directive du Cabinet relative à l’EES n’a été appliquée qu’à 23 % des 243 projets de politiques, plans et programmes soumis au Cabinet en 2013-15 pour accord.

Poursuivre et renforcer les efforts visant à appliquer des processus de décision intergouvernementale coordonnée intégrant les politiques environnementales, sociales et économiques.

Le CCME est la principale structure intergouvernementale chargée des questions d’environnement ; il réunit les ministres de l’Environnement des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Il s’occupe des questions relatives à l’air, à l’eau, aux déchets, aux sites contaminés et au changement climatique. Dans le prolongement de la Déclaration de Vancouver de 2016 sur la croissance propre et les changements climatiques, les autorités fédérales ont travaillé avec les provinces et les territoires pour mettre en place le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques en décembre 2016.

Continuer de progresser dans le domaine des revendications territoriales non réglées de manière à supprimer les incertitudes concernant les droits sur les territoires et les ressources, et à favoriser le développement économique des communautés autochtones ; poursuivre le transfert de compétences en matière de gestion des terres et des ressources aux gouvernements territoriaux du Nord et aux collectivités autochtones en situation d’autonomie gouvernementale.

Affaires autochtones et du Nord Canada négocie les revendications territoriales et les traités d’autonomie d’administrative pour le compte du Gouvernement du Canada, veille à leur application et contribue à l’établissement de solides partenariats entre les peuples autochtones, l’administration et le secteur privé. En juillet 2014, le Canada a renouvelé sa Politique sur les revendications territoriales globales afin d’étudier les nouvelles réformes nécessaires pour faire avancer la négociation des revendications et faciliter la conciliation avec les communautés autochtones.

Poursuivre les efforts pour obtenir des données et informations environnementales intégrées de qualité et les consolider et mettre en œuvre le Système canadien d’information pour l’environnement ; établir périodiquement des rapports sur l’état de l’environnement ; élaborer plus avant de nouveaux indicateurs du capital naturel et humain.

Le programme des Indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement fournit des données et des informations pour suivre la performance du Canada concernant des aspects clés de la durabilité de l’environnement, notamment le changement climatique et la qualité de l’air, la qualité de l’eau et les disponibilités en eau, ainsi que la protection de la nature. De nombreux indicateurs nouveaux ont été élaborés et publiés depuis 2009. De plus, le Programme des statistiques de l’environnement de Statistique Canada produit des séries de données sur les diverses composantes du patrimoine naturel (eau, écosystèmes, ressources minérales du sous-sol), sur l’utilisation des ressources naturelles, sur la pollution et sur les dépenses de protection de l’environnement.

Continuer de renforcer les capacités de surveillance et d’application, aux niveaux tant fédéral que provincial, en augmentant la dotation en personnel et les investissements technologiques, de manière à faire face aux problèmes liés au milieu marin (par exemple, infractions à la réglementation sur la pêche, déversements d’hydrocarbures en mer) et au commerce illicite (espèces menacées, substances appauvrissant la couche d’ozone, déchets dangereux, etc.).

ECCC conduit ses inspections et ses enquêtes séparément dans ces deux domaines de responsabilité. Le choix des règlements prioritaires dans l’optique des activités de contrôle est déterminé notamment par la nature des dispositions réglementaires, la complexité et les capacités opérationnelles ainsi que les engagements nationaux et internationaux. De plus, les nouvelles dispositions entrées en vigueur sont classées comme prioritaires dans le cadre du programme d’inspection d’ECCC. Un ciblage des inspections environnementales en fonction des risques est désormais appliqué aux niveaux fédéral et provincial : le calendrier des inspections dépend du risque que la substance ou l’activité réglementée présente pour l’environnement ou la santé humaine, ainsi que des antécédents de l’entité réglementée.

chapitre 3 – Vers une croissance verte

Étudier des moyens d’améliorer le rapport coût-efficacité des politiques environnementales en élargissant l’usage des instruments économiques comme les redevances relatives à l’approvisionnement en eau et à la pollution de l’air et de l’eau ; poursuivre la mise en œuvre des dispositifs d’échange de droits d’émission (par exemple pour les GES, les SOx et les NOx).

Les quatre provinces les plus peuplées ont adopté une tarification du carbone. En décembre 2016, l’administration fédérale et 11 des 13 provinces et territoires ont approuvé le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CPC) qui instaure une tarification nationale du carbone. Le prix de référence national est fixé à 10 CAD la tonne de CO2 en 2018, et sera porté à 50 CAD la tonne à l’horizon 2022. Les provinces et les territoires ont la possibilité d’appliquer leur propre système de plafonnement et d’échange et de taxe carbone et ceux qui ne l’ont pas fait en 2018 seront assujettis à la politique fédérale. Il existe peu de systèmes d’échange de droits de pollution de l’air (Ontario et Alberta) et de redevances ciblées sur la pollution de l’eau (Colombie-Britannique et Québec).

Préparer une stratégie fédérale intégrée de développement durable (écologisation du budget fédéral, notamment) ; élaborer et/ou mettre en application des stratégies de développement durable au niveau des provinces.

La loi fédérale de 2008 sur le développement durable prescrit d’élaborer, tous les trois ans, une stratégie pangouvernementale. La stratégie pour 2016-19 comporte 13 objectifs liés aux Objectifs de développement durable, et définit des cibles et étapes à court terme pour les atteindre. Plusieurs gouvernements provinciaux ont élaboré leurs propres stratégies de développement durable.

Continuer de supprimer les subventions préjudiciables à l’environnement tant au niveau fédéral que provincial, notamment les aides accordées sous forme d’avantages fiscaux dans les secteurs d’exploitation des ressources naturelles. | Les mesures fédérales destinées à éliminer progressivement les subventions aux combustibles fossiles comprennent l’élimination progressive des avantages fiscaux dans le secteur de la production de sables bitumineux. L’Ontario a supprimé l’exemption de la taxe de vente sur les produits énergétiques.
Réexaminer les taxes liées à l’environnement qui sont en vigueur (par exemple, les taxes sur les transports et les produits énergétiques) en vue de les restructurer afin d’améliorer leur efficacité environnementale, dans un contexte fiscal neutre, aux niveaux tant fédéral que provincial. | Aucun examen exhaustif n’a été entrepris mais des progrès ont été réalisés grâce à la mise en place d’une tarification du carbone.

Employer, de façon stratégique et rigoureuse, l’éventail des outils dont disposent les pouvoirs publics pour promouvoir une gestion améliorée de l’environnement dans les pays en développement (par exemple, expansion de l’APD, nouvelles orientations de l’ACDI, participation du Canada au conseil d’administration des banques de développement internationales, exigences en matière d’examen environnemental imposées par Exportation et développement Canada).

En 2015, le Canada a lancé un examen de sa stratégie d’aide internationale et recentré son nouveau cadre d’action sur la croissance économique propre, le changement climatique et l’eau.

Examiner la situation du Canada en ce qui concerne la ratification et la mise en œuvre des accords internationaux.

Bien que le Canada se soit retiré de certains accords environnementaux depuis 2004 (Protocole de Kyoto et Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification), le gouvernement a pris une part active à l’Accord de Paris sur le climat et a réintégré la convention sur la désertification. Le gouvernement s’est également engagé à atteindre les objectifs d’Aichi pour les zones protégées d’ici à 2020. Le Canada joue un rôle important dans d’autres partenariats internationaux, dont la Coalition pour le climat et l’air pur, l’équipe spéciale du Conseil de l’Arctique chargée du cadre d’action sur la réduction des émissions de carbone noir et de méthane, l’Initiative mondiale sur le méthane et la Coalition pour le leadership en matière de tarification du carbone.

chapitre 4 – Atténuation du changement climatique

Réduire l’intensité énergétique de l’économie et accroître la part des sources d’énergie produisant peu d’émissions, notamment en internalisant les coûts environnementaux externes dans les prix de l’énergie pour l’industrie et les ménages.

L’intensité énergétique a été ciblée principalement par des mesures indirectes misant sur l’étiquetage énergétique et les normes d’économie de carburant, plutôt que sur la tarification des externalités. En application de la Loi sur l’efficacité énergétique, le gouvernement du Canada doit présenter un rapport annuel au Parlement sur l’efficacité énergétique et les programmes concernant les carburants de substitution et leurs performances. En 2012, les autorités fédérales ont publié une réglementation visant la réduction des émissions de GES des centrales électriques à charbon. Les autorités ont préféré accorder d’importantes subventions aux énergies renouvelables plutôt que de taxer les énergies conventionnelles. Certaines provinces se sont dotées de réglementations analogues pour éliminer le charbon ainsi que de mécanismes de tarification du carbone. Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (le CPC) favorisera l’internalisation des externalités environnementales dans le prix de l’énergie, notamment la mise en place d’une tarification du carbone dans l’ensemble du pays en 2018.

Développer le recours aux instruments économiques dans le secteur des transports (réductions d’impôts pour les particuliers utilisant les transports publics, incitations en faveur d’un déplacement du transport de marchandises de la route vers le rail, incitations à l’achat de véhicules sobres, fiscalité de l’essence, etc.).

Les autorités fédérales ont mis en place en 2007 une taxe d’accise sur les voitures particulières énergivores appelée « écoprélèvement », qui est calculée en fonction de la consommation de carburant du véhicule, en moyenne pondérée. Cette taxe s’est accompagnée d’un rabais appliqué aux véhicules sobres, qui a été supprimé en 2010. La fiscalité des carburants reste l’une des plus basses de la zone de l’OCDE. Les plans sectoriels reposent souvent sur des accords volontaires plutôt que sur des instruments économiques. Certaines provinces accordent des subventions pour les véhicules électriques, mais les plans de transport local comme « Le Grand Projet » (Big move) dans l’Ontario tablent davantage sur les transports publics que sur les incitations positives.

Continuer d’élaborer et mettre résolument en œuvre le Plan du Canada sur les changements climatiques (2002), en recourant à un large éventail d’instruments d’action (dont les échanges de droits d’émission et autres mécanismes de flexibilité) afin de veiller à ce que les objectifs relatifs aux GES soient atteints de manière efficace et efficiente ; continuer d’analyser les coûts et avantages de diverses mesures de lutte contre les émissions de GES, y compris le coût d’une absence d’action ainsi que les avantages secondaires à retirer des actions entreprises ; développer la coopération au niveau international afin de mettre au point des stratégies communes de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

La mise en œuvre du Plan du Canada sur les changements climatiques de 2002 n’a pas été très énergique. Les provinces et les territoires ont pris tout un arsenal de mesures présentant des similitudes mais sans coordination explicite. L’élimination du charbon faisait partie des principales mesures dans plusieurs provinces. Le Canada s’est retiré du Protocole de Kyoto en 2011 mais a signé l’Accord de Paris. En 2017, les quatre provinces les plus peuplées avaient mis en place un système de tarification du carbone. Le Cadre pancanadien a été adopté en 2016 pour aider le Canada à atteindre ses objectifs de réduction des émissions de GES (de 30 % d’ici à 2030).

chapitre 5 – Gestion des eaux usées urbaines

Accélérer l’accès de tous les Canadiens à l’eau courante et aux infrastructures d’assainissement.

La gestion et la protection de l’eau relèvent la plupart du temps des provinces et des territoires canadiens. Les autorités fédérales pourvoient au financement des infrastructures par divers mécanismes. Depuis 2016, le gouvernement fédéral prévoit un budget de 5 milliards CAD sur cinq ans pour les investissements dans l’eau, les eaux usées et les infrastructures vertes. Des fonds supplémentaires servent à financer l’infrastructure de distribution d’eau et d’assainissement des communautés des Premières Nations.

Améliorer l’efficience des services liés à l’eau et aux eaux usées, par une meilleure gouvernance (par exemple, regroupement des opérateurs, assurance de qualité, mécanismes de responsabilité), une meilleure gestion de l’offre (stratégies de gestion « de la source au robinet » pour les systèmes municipaux d’approvisionnement en eau de boisson, protection contre la contamination des puits alimentant les secteurs ruraux, entretien et renouvellement des infrastructures municipales liées à l’eau, etc.) et une meilleure gestion de la demande (par exemple, installation de compteurs d’eau, mesures techniques, utilisation d’instruments économiques, niveaux et barèmes de tarification appropriés).

Plusieurs initiatives ont été lancées pour améliorer la collaboration institutionnelle entre les autorités fédérales et provinciales ou territoriales. Par exemple, Santé Canada collabore avec les provinces et les territoires pour élaborer des lignes directrices qui servent de base aux prescriptions sur l’eau potable, ou mettre à jour celle qui existent. En 2009, le CCME a approuvé la Stratégie pancanadienne sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales, dans le but de faciliter l’homogénéisation des pratiques en matière de gestion des eaux usées entre les administrations. La loi sur la salubrité de l’eau potable des Premières Nations de 2013 a permis au gouvernement fédéral, en association avec les Premières Nations, d’élaborer des réglementations applicables au niveau fédéral qui visent à garantir l’accès à une eau potable saine, sûre et fiable, le traitement efficace des eaux usées ainsi que la protection des sources d’eau potable sur les terres des Premières Nations.

Examiner systématiquement les subventions accordées aux infrastructures de distribution et de traitement de l’eau et les pratiques en matière de tarification de l’eau, dans l’optique d’un meilleur rapport coût-efficacité et du financement à long terme de l’entretien et de la modernisation des installations ; examiner les subventions accordées aux projets de lutte contre les inondations et la sècheresse du point de vue de leur incidence à long terme sur le risque ; s’acheminer progressivement vers une tarification fondée sur l’intégralité des coûts, tout en tenant compte des facteurs sociaux et des besoins des communautés Inuit et des Premières nations.

Le Rapport de 2011 sur la tarification municipale de l’eau faisait la synthèse des informations collectées dans le cadre de l’Enquête sur l’eau potable et les eaux usées des municipalités de 2009 concernant la tarification de l’eau et de l’assainissement et les mesures de conservation. Le rapport indique que l’utilisation de compteurs et de redevances calculées en fonction du volume s’étaient développée, faisant baisser la consommation d’eau potable. La plupart des provinces facturent aux gros utilisateurs d’eau une redevance pour pouvoir accéder à cette ressource ; la redevance est fixée en fonction du coût de gestion du programme. L’application de mesures d’économie d’eau / de gestion de la demande varie considérablement à travers le Canada.

Continuer de promouvoir la réduction de la consommation d’eau et des rejets d’effluents provenant aussi bien des grandes entreprises que des PME.

Les rejets d’effluents des grandes entreprises et des PME n’ont fait l’objet d’aucunes mesures ciblées. Toutefois, la Stratégie fédérale de développement durable pour le Canada pour 2013-16 se donnait pour objectif de réduire les risques associés aux rejets d’eaux usées (des égouts) et aux effluents industriels d’ici à 2020. Statistique Canada mène des enquêtes pour recueillir des informations sur l’utilisation de l’eau dans l’industrie.

Améliorer la base d’informations et de connaissances en matière de gestion de l’eau, notamment i) en harmonisant et actualisant la surveillance de la qualité de l’eau ambiante ; ii) en améliorant les données sur les dépenses, les prix et le financement ; et iii) en analysant de façon plus poussée les conditions micro-économiques auxquelles sont confrontés les principaux usagers de l’eau.

Le Canada recourt à de nombreuses enquêtes visant les activités qui utilisent de l’eau dans le pays notamment sur l’utilisation de l’eau industrielle, l’utilisation de l’eau agricole et les stations de production d’eau potable, et mène une enquête auprès des ménages comprenant une section sur l’utilisation de l’eau. Une enquête sur l’eau potable et les eaux usées des municipalités a lieu tous les deux ans.

Note

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

Partie I.

Progrès sur la voie du développement durable

Chapitre 1.

Performance environnementale : tendances et développements récents

L’économie canadienne a enregistré une vive croissance ces dix dernières années grâce aux prix élevés des matières premières, qui ont stimulé les revenus tirés des exportations de produits énergétiques et agricoles. Ce dynamisme a toutefois accru l’utilisation d’énergie et de ressources, ce qui a accentué les pressions sur l’environnement. Le présent chapitre examine les progrès réalisés par le pays dans le découplage entre son activité économique et ces pressions environnementales en s’intéressant avant tout à la période écoulée depuis 2000. Il présente les principales évolutions socio-économiques et examine les progrès accomplis par le Canada sur la voie d’une économie bas carbone et économe en énergie ; d’une utilisation efficiente des ressources dans la consommation de matières et la gestion des déchets ; et d’une gestion durable du patrimoine naturel.

1. Introduction

Avec un territoire qui s’étend sur près de 10 millions de kilomètres carrés (km2), le Canada est le deuxième plus grand pays au monde. Une part importante des revenus et exportations de cette économie ouverte provient des activités liées aux ressources naturelles telles que l’exploitation minière, l’extraction de combustibles fossiles, l’agriculture, la foresterie, la pêche et le tourisme lié à la nature. Le super-cycle des produits de base qui s’est produit au milieu des années 2000 a aidé le pays à se remettre rapidement de la crise financière mondiale, bien que la chute des prix du pétrole ait freiné la croissance et augmenté le chômage. Dans l’ensemble, les Canadiens jouissent d’une très bonne qualité de vie. Néanmoins, certains segments de population, notamment les communautés autochtones isolées, ont moins facilement accès que les autres à certains services essentiels et sont plus exposés à la dégradation de l’environnement et aux effets du changement climatique. Bien que le Canada ait découplé sa croissance économique de diverses sources de pression sur l’environnement, il reste confronté à plusieurs défis liés à la consommation élevée d’énergie et de ressources, aux importantes émissions de gaz à effet de serre (GES) et aux pressions exercées sur la biodiversité et les ressources hydriques.

Le présent chapitre dresse un aperçu des principaux progrès accomplis par le Canada en matière de protection de l’environnement et des défis qui restent à relever pour s’acheminer vers une croissance verte. En s’appuyant sur des indicateurs issus de sources nationales et internationales, il retrace le chemin parcouru vers la réalisation des objectifs de la politique nationale et le respect des résolutions et objectifs chiffrés arrêtés à l’échelon international, en s’intéressant à la période écoulée depuis l’année 2000. Dans la mesure du possible, il compare l’état de l’environnement et les grandes tendances environnementales avec ceux d’autres pays membres de l’OCDE. Le chapitre décrit les grandes évolutions de l’action publique dans les secteurs environnementaux tels que l’air, le climat, les déchets, l’eau et la biodiversité.

2. Principaux développements économiques et sociaux

2.1. Performances et structure de l’économie

Le Canada est au onzième rang des économies de l’OCDE. Son produit intérieur brut (PIB) réel a augmenté de quelque 35 % entre 2000 et 2016, contre une hausse moyenne de 32 % dans la zone OCDE (graphique 1.1). Entre le début du nouveau millénaire et l’apparition des premières crises économiques mondiales, l’activité a accéléré au même rythme que la moyenne de l’OCDE. Après la crise, le Canada a connu une reprise plus dynamique que la plupart des autres pays membres de l’Organisation (1.5 % par an entre 2008 et 2015). La flambée des prix des matières premières (pétrole, charbon et minerai de fer, par exemple) a facilité ce vif rebond et stimulé le PIB des provinces tributaires de l’énergie et des activités minières. La reprise a aussi été portée par un système bancaire marqué du sceau de la prudence, par des politiques budgétaires et monétaires favorables et par la reprise particulièrement vigoureuse aux États-Unis (le principal partenaire commercial du Canada, destinataire de 76 % de ses exportations de marchandises en 2015) (OCDE, 2016a). Le dévissage des prix du pétrole enregistré depuis mi-2014 a ébranlé l’économie. La croissance a toutefois renoué avec une trajectoire ascendante fin 2015 et devrait se hisser à 2.2 % en 2017-18 (OCDE, 2016b).

Graphique 1.1. Le Canada a connu une reprise plus dynamique que la plupart des autres pays membres de l’OCDE après la crise financière

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592335

L’économie ouverte et diversifiée du Canada est davantage tributaire des ressources naturelles que celle de la plupart des autres pays membres de l’OCDE. La contribution au PIB des services, de l’industrie et de l’agriculture est proche de la moyenne de l’OCDE (voir les statistiques de base). Cependant, environ un quart de l’activité industrielle est liée à l’extraction de pétrole, de gaz, de ressources minérales et de métaux. Au total, le secteur primaire représente quelque 10 % du PIB et 40 % des exportations du pays (graphique 1.2). Le Canada figure parmi les cinq premiers producteurs mondiaux de pétrole brut, de gaz naturel, d’aluminium primaire et de cuivre. Le pays est également un grand exportateur de pâte, de papier et d’un certain nombre de produits agricoles tels que le blé, le canola, le soja et les légumes. Selon le compte satellite des ressources naturelles de Statistique Canada, les ressources naturelles étaient directement ou indirectement responsables de 17 % du PIB, de 1.8 million d’emplois (près de 10 % de la population active) en 2015. Les exportations de ressources naturelles ont été évaluées à 231 milliards CAD (RNCan, 2016)¹.

Graphique 1.2. Les ressources naturelles sont un pilier de l’économie

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592354

Le renchérissement du pétrole sur la scène internationale a modifié la structure industrielle du pays en favorisant une montée en puissance du pétrole et du gaz. Entre 2000 et 2015, la production de pétrole s’est accrue de 74 %, principalement parce que la production non conventionnelle tirée des sables bitumineux a triplé dans la province de l’Alberta. Le PIB généré par le secteur énergétique canadien a augmenté plus rapidement que celui du reste de l’économie entre les crises financières de 2009 et le pic pétrolier en 2014. La sévère dépréciation du pétrole enregistrée depuis mi-2014 a toutefois refroidi les investissements des entreprises dans le secteur minier, pétrolier et gazier, en plus de provoquer une recrudescence du chômage dans les provinces productrices de pétrole. L’économie s’adapte à la baisse des prix, comme l’illustre le report de l’activité notamment vers les secteurs sans lien avec les exportations de ressources (finance, assurance, immobilier, commerce de détail, transport et entreposage, par exemple). La baisse des taux de change, la flexibilité des marchés du travail et la souplesse des politiques monétaires et budgétaires soutiennent cette adaptation. Les perspectives de croissance du Canada sont néanmoins bridées par une productivité faible due à un manque de concurrence dans les industries de réseau, aux obstacles aux échanges internationaux et au manque de dynamisme des petites entreprises. Les vulnérabilités crééesau sein du système financier par la faiblesse des prix du pétrole, les prix élevés de l’immobilier résidentiel ainsi que l’investissement dans ce secteur et la dette des ménages entravent eux aussi la croissance (FMI, 2016 ; OCDE, 2016a).

Les efforts déployés pour assainir les finances publiques à l’échelon fédéral et provincial ont permis au déficit total des administrations publiques de reculer à 0.5 % du PIB en 2014 après avoir atteint un sommet de 4.7 % en 2010 après la récession (OCDE, 2016a). Le déficit s’est toutefois creusé à 1.7 % du PIB en 2015, plombé par la dégradation des finances publiques dans les provinces productrices de pétrole. Les pouvoirs centraux ont adopté une politique budgétaire modérément conciliante afin de stimuler la croissance. Elle s’est notamment traduite par une hausse des investissements publics en infrastructures et dans les technologies propres ainsi que par l’octroi de financements destinés à améliorer de manière notable l’environnement socio-économique médiocre que connaissent les peuples autochtones (chapitre 3). La dette publique générale s’est hissée à 98 % du PIB mais reste inférieure à la moyenne de l’OCDE (voir les statistiques de base).

2.2. Population, bien-être et qualité de vie environnementale

Deuxième pays au monde en termes de superficie, le Canada affiche seulement un dixième de la densité moyenne de population de l’OCDE (voir les statistiques de base). Le pays est très urbanisé et la plupart des Canadiens vivent dans des centres métropolitains très éloignés les uns des autres le long de la frontière avec les États-Unis (environ 80 % de la population), de la côte est dans les provinces qui bordent l’Atlantique et de la côte ouest en Colombie-Britannique. Les grands territoires septentrionaux du Canada n’abritent que 0.3 % de la population dans des conditions climatiques rudes, avec des frais de vie élevés et un moins bon accès aux services publics. Les disparités régionales sont donc importantes.

La population canadienne a crû de 18 % depuis l’année 2000 (pour atteindre 36 millions d’habitants en 2016), essentiellement sous l’effet de migrations internationales de la main-d’œuvre. Elle affiche des origines diverses : près de 20 % de la population canadienne est issue de l’immigration (l’une des plus fortes proportions au monde). Les peuples autochtones (y compris les Premières Nations, les Métis et les Inuits) représentent 4.3 % de la population. De nombreuses communautés autochtones sont confrontées à des problèmes sociaux de taille : elles sont souvent pauvres et vivent plus communément que les autres Canadiens dans des logements de mauvaise qualité, connaissent davantage l’échec scolaire et le chômage et sont plus susceptibles d’avoir des problèmes de santé (OCDE, 2016a). Les autorités centrales ont fait de l’amélioration du sort de ces populations une grande priorité.

Le Canada est au-dessus de la moyenne de l’OCDE sur tous les critères de bien-être de l’Indicateur du vivre mieux de l’OCDE (graphique 1.3). Le PIB par habitant a augmenté de 13 % sur la période 2000-15 (en termes réels) et se situe au-delà de la moyenne de l’OCDE. Le taux de pauvreté s’est légèrement rétracté et est aujourd’hui proche de la moyenne des pays de l’Organisation. L’inégalité des revenus au Canada est relativement stable depuis 2000, les 20 % les mieux lotis percevant des revenus environ cinq fois plus élevés que les 20 % en bas de l’échelle des revenus – légèrement moins que la moyenne de l’OCDE (OCDE, 2016c). En moyenne, un Canadien jouit d’un enseignement de bonne qualité, de soins de santé de qualité et de bonnes conditions de logement. L’emploi s’est considérablement amélioré depuis la récession mondiale, bien que le taux de chômage ait cessé de reculer pour s’établir aux alentours de 7 % en 2015 après les licenciements survenus dans les provinces productrices d’énergie. L’espérance de vie à la naissance atteint 82 ans, soit un an de plus que la moyenne de l’OCDE. La satisfaction à l’égard de la qualité de l’environnement semble globalement élevée : 9 Canadiens sur 10 sont satisfaits de la qualité de l’air et de l’eau, bien que seulement 60 % se déclarent satisfaits des transports publics (Gallup, 2016).

Graphique 1.3. Les Canadiens jouissent d’une qualité de vie élevée

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592373

3. Transition vers une économie sobre en carbone et économe en énergie

3.1. Offre et demande d’énergie

Les combustibles fossiles, prépondérants dans le paysage énergétique

Comme dans la plupart des pays membres de l’OCDE, les combustibles fossiles sont prépondérants dans le mix énergétique. À eux trois, le pétrole, le gaz naturel et le charbon représentaient 74 % des approvisionnements totaux en énergie primaire (ATEP)² en 2015, contre 80 % dans l’ensemble de l’OCDE. La part des combustibles fossiles dans les ATEP a peu évolué depuis 2000, avec un léger report du charbon vers le pétrole et le gaz naturel. Les énergies renouvelables représentent toujours moins de 20 % du mix et la part du nucléaire est passée de 7 % à 10 % (graphique 1.4).

Graphique 1.4. Le paysage énergétique est dominé par les combustibles fossiles, bien que la production d’électricité émette peu de carbone

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592392

Le mix électrique du Canada affiche l’un des plus faibles indices d’intensité de carbone de l’OCDE. Plus de 81 % de l’électricité est produite à partir de sources décarbonées, essentiellement hydrauliques (60 %) et nucléaires (17 %). Le mix électrique est toutefois très différents d’une province ou d’un territoire à l’autre : la Colombie-Britannique, le Québec, le Manitoba, Terre-Neuve-et-Labrador et le Yukon utilisent essentiellement l’énergie hydraulique pour satisfaire leurs besoins en électricité, tandis que l’Alberta, la Nouvelle-Écosse et la Saskatchewan génèrent environ la moitié de leur électricité à partir de charbon, bien que le gaz naturel remplace de plus en plus cette source d’énergie dans les deux provinces occidentales (voir chapitre 4). À l’échelle du pays, cette évolution a réduit la part des combustibles fossiles dans la production d’électricité de 27 % à 18 % entre 2000 et 2015 (graphique 1.4), ce qui classe le Canada au sixième rang des plus faibles proportions au sein de l’OCDE. Parallèlement, la part des sources renouvelables est passée de 60 % à 66 %, grâce surtout à une augmentation de l’éolien et de l’hydroélectricité. L’énergie éoliennea en effet triplé au cours des cinq dernières années et représente aujourd’hui 5 % de la production d’électricité. L’énergie solaire est elle aussi plus présente, bien que toujours modeste (0.4 % de la production) (AIE, 2017a).

L’intensité énergétique demeure élevée

Malgré une amélioration, le Canada continue d’afficher l’une des plus fortes intensités énergétiques de l’OCDE, qu’elle soit mesurée en unité de PIB ou par habitant. Cette situation s’explique par les vastes réserves énergétiques du pays et par l’intensité énergétique élevée de ses activités d’extraction et de transformation destinées aux exportations. Elle est aussi imputable au niveau de vie élevé ainsi qu’à la réalité géographique et climatique du pays, qui exige des transports sur de longues distances et nécessite davantage d’énergie pour le chauffage (AIE, 2016a). L’intensité énergétique (ATEP par unité de PIB) a baissé de 20 % depuis 2000 (graphique 1.5), contre 22 % pour l’OCDE dans son ensemble. À l’échelon national, le Canada ne s’est fixé aucun objectif chiffré de diminution de cette intensité mais plusieurs provinces mettent en œuvre des programmes d’économies d’énergie ambitieux (chapitre 4).

La consommation finale totale d’énergie (CFT)³ a augmenté de 5 % entre 2000 et 2014, soit bien moins que l’activité économique (32 %). Le premier consommateur final d’énergie est le secteur du transport, suivi par l’industrie et le secteur résidentiel (graphique 1.5). La demande d’énergie en provenance du transport (principalement routier) a augmenté de 19 % depuis 2000, ce qui a plus que gommé les économies d’énergie réalisées dans l’industrie, le commerce et le secteur public. La demande émanant de l’industrie a diminué grâce à l’amélioration de l’efficacité énergétique dans plusieurs industries fortement consommatrices d’énergie (sidérurgie, acier, métaux et pâte et papier) et en raison de la contraction qu’a subie l’économie entre 2007 et 2009. Néanmoins, des économies d’énergie substantielles peuvent encore être réalisées au Canada, en particulier dans les industries minières et extractives (y compris dans l’extraction de pétrole et de gaz). La consommation d’énergie de ce segment a fortement augmenté au cours de la décennie passée, sans quasiment aucune amélioration de l’efficacité énergétique (AIE, 2016a). La consommation de l’industrie énergétique elle-même (l’énergie consommée par les centrales ou pour l’extraction gazière et pétrolière, par exemple) a plus que doublé depuis 2000 ; elle représentait 18 % des ATEP en 2014, contre 6 % dans l’OCDE dans son ensemble (AIE, 2017a).

Graphique 1.5. La demande d’énergie émanant des transports a plus que gommé les économies d’énergie réalisées dans l’industrie, le commerce et le secteur public

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592411

La demande d’électricité, tirée par le secteur résidentiel, a augmenté de 6 % entre 2000 et 2014. Le prix de l’électricité pour les ménages est le troisième plus faible de l’OCDE (hors taxes, après la Norvège et la Suède), ce qui n’incite guère à réduire la consommation. Cette faiblesse des prix s’explique par les vastes ressources dont jouit le Canada pour produire de l’énergie mais aussi par la faible imposition de l’électricité et par le maintien des prix réglementés à des niveaux peu élevés afin de préserver les ménages et les entreprises (chapitre 3). La production d’électricité a légèrement plus augmenté que la consommation (+4 % entre 2000 et 2015), ce qui est dû à une augmentation des exportations à destination des États-Unis et à une baisse des importations en provenance de ce pays (AIE, 2017a).

3.2. Transport

Le transport tient une place importante au Canada, où il est nécessaire de convoyer biens et personnes sur de longues distances dans l’ensemble du marché d’Amérique du Nord. Sans surprise, le transport est aussi l’un des secteurs qui consomment le plus d’énergie et émettent le plus de GES. Au classement international de la consommation d’énergie et des émissions de CO2 par habitant dues au transport, le Canada se hisse au troisième rang de l’OCDE (derrière le Luxembourg et les États-Unis) (AIE, 2017b). Ces éléments n’ont eu de cesse d’augmenter depuis l’année 2000, quoique la croissance des émissions de CO2 dues au transport ait ralenti depuis le milieu de la décennie 2000-10. Cette décélération est en partie le résultat des réglementations relatives aux émissions de GES adoptées par les autorités fédérales pour les véhicules routiers légers et lourds qui sont entrées en vigueur respectivement en 2011 et 2014, ainsi que des normes sur les carburants fixées par les provinces et les autorités fédérales ainsi que des investissements réalisés dans les infrastructures de transports publics (AIE, 2016a).

Le segment routier représente 80 % de la consommation d’énergie du transport (AIE, 2017b). Entre 2000 et 2015, le nombre total de véhicules routiers a augmenté de 34 % au Canada (Statistique Canada, 2017a), véhicules lourds en tête (+72 %). On constate également une affection croissante pour les grands tout-terrain de loisir et pickups, ainsi qu’une utilisation croissante du transport de marchandises (voir les chapitres 3et 4). Le Canada est l’un des rares pays à imposer des normes en matière d’émission de GES aux poids lourds.

Le transport aérien joue un rôle important dans le déplacement des personnes, du fret exigeant un transport rapide et des marchandises destinées aux régions septentrionales et reculées du pays. La part de l’aérien dans le transport intérieur s’inscrit actuellement au quatrième rang du classement de l’OCDE derrière l’Australie, les États-Unis et la Norvège. Dans bien des cas, il existe peu d’autres solutions, hormis pour les courtes distances. Dans le transport ferroviaire, le fret occupe une place prépondérante. Il existe une concurrence intermodale sur les courtes distances (y compris celle du transport routier) mais, sur de longues distances, il n’existe que peu d’autres solutions rentables. L’absence de péages routiers, associée aux conditions commerciales de l’expédition de marchandises (notamment le fait que les expéditeurs supportent implicitement le coût total de l’infrastructure ferroviaire), peut fausser la comparaison des systèmes de transport de marchandises, défavorisant le rail par rapport au transport routier sur ces courtes distances (OCDE, 2016a ; voir chapitre 4).

3.3. Atténuation du changement climatique et adaptation à ses effets

Profil du Canada en matière d’émissions

En 2014, le Canada était le quatrième plus grand émetteur de gaz à effet de serre de l’OCDE en termes absolus (hors émissions dues à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie, ou UTCATF). Les émissions ont été relativement stables durant la première moitié des années 2000 avant de chuter dans le sillage de l’activité économique lors de la crise financière mondiale de 2008-09 et de repartir à la hausse dans les années suivantes (graphique 1.6). En 2014, elles étaient 1.5 % en deçà de leur niveau de 2000, contre une réduction de 4.7 % dans l’ensemble de l’OCDE. Elles ont augmenté dans les provinces et territoires de l’Alberta, de la Saskatchewan, de Terre-Neuve et du Nunavut, tout en reculant partout ailleurs. L’Alberta, qui est responsable de près de 40 % des émissions nationales, a vu ses émissions augmenter de 18 % entre 2000 et 2015. Cette évolution est due en grande partie au dynamisme du secteur pétrolier et gazier, et en particulier à l’exploitation des sables bitumineux.

Graphique 1.6. Les émissions de GES sont découplées de la croissance économique mais ne donnent encore aucun signe de recul

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592430

À l’échelle nationale, le Canada a réussi à découpler sa croissance économique et ses approvisionnements énergétiques de ses émissions de GES (graphique 1.6). L’intensité en GES s’est donc améliorée de 2000 à 2015, aussi bien lorsqu’elle est rapportée au PIB (-27 %) que lorsqu’elle est mesurée par habitant (-17 %). Malgré cette amélioration, l’intensité carbone du Canada reste parmi les plus élevées de l’OCDE. Ce classement s’explique par les caractéristiques géographiques du pays, sa structure industrielle (les industries extractives liées à la production d’énergie émettant de grandes quantités de GES) et son mix énergétique à forte intensité de carbone (section 3.1). Comme dans la plupart des pays membres de l’OCDE, le CO2 est en première place dans les émissions de GES puisqu’il en représente près de 80 % (chapitre 4). Les émissions de CO2 liées à la consommation (qui ne tiennent donc pas compte des émissions incorporées dans les exportations canadiennes) ont augmenté moins rapidement que les émissions liées à la production. Rapportées au nombre d’habitants, elles s’établissentau troisième rang de l’OCDE (après les États-Unis et l’Australie) et 50 % au‐dessus de la moyenne des pays membres de l’Organisation.

Le secteur énergétique est responsable d’une très grande partie des émissions nationales de GES (82 %) (graphique 1.6). Parmi ses composantes, le transport représente 30 % du total des émissions, les industries énergétiques 19 %, l’utilisation d’énergie dans les industries manufacturières et la construction 13 % et les émissions fugitives 8 %4. La production pétrolière non conventionnelle à partir de sables bitumineux présente une intensité par baril environ quatre fois supérieure à celle du pétrole brut conventionnel produit en Amérique du Nord. Les émissions dues aux industries énergétiques ont considérablement diminué entre 2000 et 2015. Cette amélioration est due à l’utilisation croissante du gaz naturel au détriment du charbon pour la mise en valeur de combustibles fossiles non conventionnels, dont les sables bitumineux. Une grande partie de cette baisse a toutefois été gommée par les émissions dues au transport ainsi qu’aux secteurs manufacturier et de la construction (qui comprend l’extraction des sables bitumineux), qui n’ont cessé d’augmenter (graphique 1.6).

Des objectifs climatiques qui semblent difficiles à atteindre

Aux termes du protocole de Kyoto, le Canada s’est engagé à réduire ses émissions de GES à 6 % au-dessous de leur niveau de 1990 au cours de la première période d’engagement comprise entre 2008 et 2012. Le pays a mis en place un certain nombre de mesures durant la première moitié des années 2000 mais, en 2006, il a reconnu ne pas être en voie d’atteindre ses objectifs (les émissions étaient alors supérieures de 20 % à leur niveau de 1990). Il s’est officiellement retiré du protocole en 2011. Avant de le quitter, le Canada a signé le protocole de Copenhague conclu en 2009 et qui fixe un nouvel objectif de réduction des émissions, à savoir une diminution de 17 % par rapport à 2005 d’ici 2020 (objectif du même ordre que celui des États-Unis). Dans sa Contribution déterminée au niveau national faisant suite à l’Accord de Paris ratifié par le Canada le 5 octobre 2016, le pays s’est engagé à ramener ses émissions à un niveau 30 % inférieur à celui de 2005 d’ici 2030. Dans la pratique, les objectifs visés en 2020 et 2030 reportent l’horizon de ceux prévus par le protocole de Kyoto (graphique 1.6).

En 2015, les émissions (hors UTCATF) étaient inférieures de 2.2 % à leurs niveaux de 2005. Pour atteindre l’objectif visé à l’horizon 2030, il faut les réduire en moyenne de 1.7 % chaque année, soit bien plus rapidement que ce qui a été réalisé depuis 2005 (OCDE, 2016c). Les autorités fédérales ont indiqué qu’elles pourraient modifier l’utilisation des terres et recourir aux dispositifs de compensation internationaux pour se conformer à l’objectif de réduction de 30 %. Compte tenu de ces éléments, le Canada devra réduire les émissions de GES liées à l’énergie de 18 % par rapport au niveau de 2005 (AIE, 2016b).

Après avoir ratifié l’Accord de Paris, le Canada a intensifié ses efforts de réduction des émissions. Avant 2016, les mesures relatives au changement climatique prises par les autorités fédérales consistaient essentiellement à agir sur la réglementation sectorielle, en imposant notamment des exigences strictes dans la production d’électricité à partir du charbon et en durcissant progressivement les normes relatives aux véhicules de transport de personnes, aux utilitaires et véhicules lourds (conformément aux durcissements opérés aux États-Unis). En décembre 2016, les premiers ministres canadiens ont annoncé la mise en place du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CPC), un cadre d’action global reposant sur la tarification du carbone, d’autres mesures réglementaires destinées à réduire les émissions, la promotion de l’innovation et de l’emploi dans le domaine des technologies propres et l’aide en faveur de l’adaptation au changement climatique. Le CPC instaure un tarif fédéral minimal du carbone de 10 CAD par tonne d’ici 2018 (qui passera à 50 CAD par tonne d’ici 2022). Les provinces devront respecter ce prix plancher ou appliquer un tarif plus élevé soit au moyen d’un système fondé sur les prix (taxe carbone, par exemple), soit en réduisant les émissions dans les mêmes proportions grâce à un système de plafonnement et d’échange de droits (voir chapitre 3). Le Canada doit impérativement mettre en œuvre toutes les dispositions du CPC sans exception s’il veut respecter son objectif à l’horizon 2030 (voir chapitre 4).

De plus en plus, les provinces ont déjà eu recours à des instruments fondés sur le marché pour lutter contre les émissions de GES ; les quatre provinces les plus peuplées du Canada appliquent déjà ou avaient déjà mis en place un dispositif du même ordre que la tarification du carbone. La Colombie-Britannique a instauré une taxe sur le carbone en 2008 ; le Québec a appliqué un modeste prélèvement carbone sur les carburants entre 2007 et 2014 et mis en place un système de plafonnement et d’échange en 2013 qui est désormais lié au dispositif de la Californie grâce à la Western Climate Initiative (WCI). L’Ontario a lancé un système de plafonnement et d’échange similaire en janvier 2017 et compte rejoindre le Québec et la Californie au sein de l’initiative WCI en 2018. L’Alberta a opté pour un modèle hybride associant une tarification du carbone appliquée à l’ensemble de l’économie et un système d’échange pour les grands émetteurs. Malgré ces mesures, le prix actuel du carbone demeure relativement bas au Canada (voir chapitre 3).

Perspectives en matière de changement climatique et mesures d’adaptation

Le Canada est plus sensible au changement climatique que bon nombre de pays membres de l’OCDE. La température moyenne y a augmenté de 1.3 degré entre 1950 et 2010, soit environ deux fois plus que la moyenne mondiale. Dans le Nord (au nord du 60e parallèle nord), le réchauffement est environ trois fois plus rapide que le taux médian mondial (ECCC, 2016b). La pluviométrie moyenne a augmenté, la banquise de l’Arctique a rétréci et les glaciers de l’ouest canadien et de l’Arctique ont reculé. Le changement climatique devrait continuer à modifier les précipitations pluvieuses et neigeuses, le pergélisol et l’état des glaces au Canada. Les phénomènes météorologiques extrêmes en deviendront probablement plus fréquents et plus sévères, par exemple les vents violents et tempêtes de glace et de neige, les précipitations exceptionnelles et les inondations, mais aussi les vagues de chaleur et l’érosion du littoral. Il est donc indispensable de prendre des mesures d’adaptation au changement climatique afin de surmonter les difficultés à venir. Parallèlement, de nouvelles opportunités économiques pourraient se dessiner, notamment grâce aux ressources qui deviennent accessibles dans les régions septentrionales actuellement recouvertes de glace.

La mise en œuvre des mesures d’adaptation n’en est encore qu’à ses balbutiements au Canada. Les autorités fédérales ont lancé un programme d’investissement de 86 millions CAD entre 2007 et 2011 afin d’encourager et de soutenir les mesures d’adaptation au changement climatique dans les provinces, les territoires et les municipalités, puis a débloqué une nouvelle enveloppe de 149 millions CAD pour la période 2011-16 (OCDE, 2015a). Parallèlement, un cadre stratégique fédéral sur l’adaptation a été adopté en 2011 pour s’acheminer vers une prise en compte systématique du changement climatique dans les décisions prises à l’échelon fédéral. Des mesures en faveur de l’adaptation ont été mises en œuvre localement dans les régions septentrionales. Pour autant, la prise en compte systématique de la résilience au changement climatique dans les processus de prise de décision continue de poser des difficultés (voir au chapitre 5 les exemples dans le domaine de la gestion des eaux usées). Le CPC comporte un volet sur la résilience au changement climatique et les autorités fédérales ont annoncé une forte augmentation du financement par la mise en place d’un fonds d’atténuation et d’adaptation en matière de catastrophes doté d’un budget de 2 milliards CAD. Elles ont également annoncé le lancement d’un nouveau centre canadien pourles services relatifs au climat chargé de fournir des données et informations à l’appui de la planification et de la prise de décision en matière d’adaptation. On en sait encore bien trop peu sur les impacts climatiques et les solutions d’adaptation ouvertes aux industries et aux zones côtières, bien qu’un tiers du littoral canadien soit modérément ou fortement exposé à l’augmentation du niveau des mers (ECCC, 2016b).

3.4. Émissions atmosphériques et qualité de l’air

Émissions atmosphériques

Le Canada figure parmi les pays membres de l’OCDE qui affichent les plus importantes émissions de polluants atmosphériques, aussi bien par habitant que par unité de PIB (OCDE, 2017a). Depuis 2000, les émissions de la plupart des polluants atmosphériques ont diminué dans des proportions proches des moyennes de l’OCDE et en continu dans tous les secteurs. Cependant, les émissions de particules (PM10) ont augmenté de 16 % depuis 2000 ; les émissions de particules fines (PM2.5) ont elles aussi légèrement augmenté après avoir reculé durant la première moitié de la décennie 2000 (graphique 1.7).

Graphique 1.7. La pollution atmosphérique a été découplée de la croissance économique mais reste élevée en termes relatifs

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592449

L’industrie (y compris les processus industriels et la combustion) et les transports sont les principaux émetteurs de la plupart des polluants (graphique 1.7). À eux deux, ces secteurs représentent environ 85 % des émissions de NOx, 68 % des émissions de SOx et 69 % des émissions de particules fines. Ils ont chacun réduit leurs émissions depuis 2000, avant tout grâce à la mise en place de nouvelles technologies et de nouveaux procédés dans les infrastructures de fonte de métaux non ferreux et de raffinage, grâce à la fermeture de deux fonderies (ce qui a réduit les émissions de SOx dues à l’industrie), et grâce à un durcissement de la réglementation relative aux véhicules légers et lourds (qui a entraîné en particulier une diminution des émissions de NOx). Cette baisse des émissions de SOx et NOx s’explique aussi par l’utilisation croissante du gaz naturel en lieu et place du charbon dans la production d’électricité (section 3.1). L’augmentation des émissions de particules est due quant à elle à la consommation croissante de combustibles fossiles dans les transports ; les émissions de particules duesaux activités de construction affichent elles aussi une hausse notable.

Qualité de l’air

La qualité de l’air est globalement bonne. En 2015, l’exposition médiane aux particules fines dans l’ensemble du pays était de 7.7 microgrammes par mètre cube (μg/m3), l’un des plus faibles taux de l’OCDE et en deçà de la valeur guide de 10 μg/m3 fixée par l’OMS (OCDE, 2017b). Malgré tout, selon les estimations, la pollution de l’air extérieur est responsable de 7 768 décès chaque année au Canada (IHME, 2016). L’exposition à la pollution atmosphérique varie considérablement d’une région à l’autre du pays. Les niveaux ambiants de polluants tels que les particules fines sont généralement plus élevés dans les grandes agglomérations proches de la frontière entre le Canada et les États-Unis, notamment dans le sud de l’Ontario et du Québec (graphique 1.8). Bien que l’exposition aux particules fines ait diminué dans ces régions depuis 2000, plus de la moitié de la population de l’Ontario restait exposée à des niveaux de particules fines supérieurs à la valeur guide de l’OMS en 2015, et cette proportion frôle les 100 % dans certaines zones urbaines selon les données de l’OCDE (OCDE, 2017b). Cette situation est due aux émissions relativement importantes des transports, du chauffage au bois résidentiel et des industries locales, mais aussiaux polluants émis par les centrales électriques au charbon situées aux États-Unis dans la région du Midwest. Selon les estimations des autorités canadiennes, environ 30 % de la population du pays vit dans des lieux où les niveaux extérieurs de particules fines et/ou d’ozone dépassent les normes nationales de qualité de l’air. La pollution atmosphérique transfrontière est un phénomène important : selon l’ECCC, les concentrations de particules fines relevées sur l’ensemble du territoire à l’année sont fortement influencées par des sources d’émission situées aux États-Unis, tandis que la pollution en provenance d’Asie orientale aggrave les concentrations de particules et d’ozone sur la côte ouest du pays au printemps et en été.

Graphique 1.8. La qualité de l’air est largement moins bonne dans les régions métropolitaines le long de la frontière avec les États-Unis

Source: OCDE (2017), « Exposition à la pollution de l’air », Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données).

Principales politiques et mesures

Avant 2012, les émissions atmosphériques et la qualité de l’air relevaient essentiellement de la responsabilité des autorités provinciales malgré des travaux conjoints sur des éléments tels que les normes pancanadiennes de qualité de l’air ambiant pour les particules fines et l’ozone troposphérique. En octobre 2012, les ministres de l’Environnement, à l’exception de celui du Québec⁵, ont décidé de mettre en œuvre le système pancanadien de gestion de la qualité de l’air (SGQA), un programme global de gestion de la qualité de l’air articulé autour de quatre grands axes : i) des normes nationales de qualité de l’air ambiant ; ii) un cadre de gestion de la qualité de l’air reposant sur des zones atmosphériques locales et des bassins atmosphériques régionaux ; iii) des exigences de base relatives aux émissions industrielles ; et iv) un mécanisme collaboratif destiné à réduire les émissions de sources mobiles.

Plusieurs volets du SGQA ont été mis en place. Le Canada a renforcé les normes de qualité de l’air en matière de particules fines et d’ozone troposphérique en 2013, a annoncé la mise en place d’une norme pour les SOx fin 2016 et élabore actuellement une norme relative aux NOx. Les provinces et territoires ont accepté de délimiter et de gérer des zones atmosphériques au sein de leur espace afin de veiller à ce que les normes de qualité de l’air soient respectées. À l’échelon régional, six bassins atmosphériques ont été établis pour faciliter la coordination des mesures destinées à réduire la pollution atmosphérique transfrontière entre les provinces. Des exigences relatives aux émissions industrielles ont été instaurées au moyen de mesures réglementaires et autres. Le règlement multisectoriel sur les polluants atmosphériques de 2016, par exemple, a mis en place les premières normes nationales relatives aux émissions des chaudières industrielles, fours et moteurs et du secteur de la fabrication de ciment. Des « Codes de pratiques » ont été publiés pour les secteurs de l’aluminium et du fer, de l’acier et de l’ilménite et proposés pour le secteur des pâtes et papiers (voir aussi le chapitre 2). Quelques autres secteurs et activitéstrès polluants (raffinage, exploitation des sables bitumineux, etc.) ne sont pas réglementés à ce jour. Les autorités sont convenues de s’attaquer aux sources mobiles, en s’intéressant en particulier aux véhicules électriques et aux infrastructures de recharge, à l’entretien et au contrôle des véhicules, ainsi qu’aux solutions envisageables pour réduire les émissions du parc de véhicules diesel en usage. Il est nécessaire en outre de poursuivre les efforts pour gérer les sources de pollution diffuses (y compris les émissions de particules provenant du secteur de la construction et les émissions d’ammoniac issues de l’agriculture).

Les provinces et territoires ont mis en œuvre d’autres mesures et dispositions réglementaires pour réduire les émissions de polluants atmosphériques au sein de leurs frontières. Les provinces comme l’Alberta et la Colombie-Britannique ont mis au point des stratégies de gestion de l’air. D’autres, comme l’Île-du-Prince-Édouard et le Manitoba, s’appuient essentiellement sur leur mécanisme d’autorisations environnementales pour contrôler les émissions atmosphériques industrielles. Peu de provinces recourent à des instruments économiques pour appliquer le principe du pollueur-payeur à la gestion de la qualité de l’air. L’Ontario est le premier à avoir mis en place un système d’échange de droits d’émission de NOx et de SOx mais aucune autre province ne lui a encore emboîté le pas à ce jour.

L’accès aux informations relatives à la qualité de l’air s’est amélioré. Conformément aux dispositions du SGQA, les provinces et territoires établissent chaque année un rapport sur la qualité de l’air et sur les mesures prises pour mettre en œuvre le système sur leur territoire. Les rapports sur les bassins atmosphériques locaux serviront à élaborer un site internet interactif qui présentera en détail l’état de la qualité de l’air dans le pays. Le gouvernement travaille en collaboration avec les provinces pour étendre à l’ensemble du pays la couverture de la Cote air santé (CAS), qui fournit des informations en temps réel sur la qualité de l’air local (une valeur mise à jour d’heure en heure et des prévisions à deux jours).

4. Transition vers une gestion efficace des ressources

4.1. Utilisation des matières, gestion des déchets et économie circulaire

Utilisation des matières

Le Canada figure parmi les économies de l’OCDE qui affichent les plus fortes intensités d’utilisation des matières, que ce soit à l’aune des ressources (en poids) consommées par habitant ou des ressources nécessaires pour produire une unité de PIB (OCDE, 2017c). Ce classement est dû en partie à l’utilisation massive de matières lourdes dans l’économie du pays, comme les minéraux et les métaux (graphique 1.9). Cette consommation de matières lourdes s’explique quant à elle par les vastes ressources dont dispose le Canada et par l’ampleur des activités minières et de construction dans le pays. Pour autant, par rapport aux autres économies de l’OCDE fortement tributaires des ressources minérales et des métaux, le Canada affiche un faible taux de productivité des matières (graphique 1.9). Il serait donc possible de mieux faire, y compris en encourageant un recours plus important à la réutilisation et au recyclage des matières.

Graphique 1.9. La Canada est l’économie qui affiche la plus forte intensité d’utilisation des ressources de l’OCDE

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592468

Le Canada est le deuxième plus grand extracteur de ressources des pays de l’OCDE derrière les États-Unis. Avec l’Australie et la Norvège, il est aussi l’un des rares pays à compter parmi les exportateurs nets de matières. Le Canada exporte près d’un tiers de la biomasse qu’il extrait et près des deux tiers de ses extractions de combustibles fossiles. Ces derniers représentaient près de la moitié des exportations totales de matières en 2012, suivis par les métaux (31 %) et la biomasse (25 %). Le total des exportations de matières a sévèrement chuté durant la crise financière mondiale de 2008-09, avant de rebondir les années suivantes, sans pour autant renouer avec le niveau antérieur à la crise.

Production et traitement des déchets

Le Canada a généré environ 34 millions de tonnes de déchets non dangereux en 2014, soit environ 950 kg par habitant⁶. Le pays a généré environ 11 % de déchets en plus en 2014 par rapport à 2000, une hausse imputable en totalité aux déchets ménagers, qui ont augmenté plus rapidement que le PIB et la population (graphique 1.10). Les déchets ménagers par habitant ont augmenté de 15 % entre 2002 et 2014 alors qu’ils ont globalement diminué dans l’OCDE. La production de déchets non ménagers (industriels, commerciaux, institutionnels et de construction, notamment) s’est accrue durant la première moitié des années 2000 mais est en baisse depuis 2008. Ces déchets représentaient 57 % du total de ceux produits en 2014, les 43 % restants étant attribuables aux ménages (Statistique Canada, 2017b).

Graphique 1.10. Le recyclage est de plus en plus courant mais reste modeste

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592487

Plus des deux tiers des déchets produits sont mis en décharge (graphique 1.10), soit bien plus que la moyenne de l’OCDE. La part des matières récupérées (recyclées ou compostées) est passée de 21 % à 25 % entre 2000 et 2012 mais elle reste modeste et semble s’améliorer moins rapidement que dans la plupart des autres pays membres de l’OCDE (quoique les données soient insuffisantes pour établir des comparaisons directes). Le compostage croissant des déchets ménagers organiques et, dans une moindre mesure, le recyclage d’une plus grande part des plastiques et papiers, ont accru la part des déchets réacheminés. Le recyclage des déchets non ménagers ne s’est pas notablement amélioré (Statistique Canada, 2017b). Les taux de recyclage demeurent faibles dans certains grands secteurs générateurs de déchets comme la construction et la démolition. Ils sont également faibles dans les flux de matières pour lesquels il existe globalement des technologies et des marchés de recyclage, comme les métaux (Giroux, 2014).

Renforcer le cadre d’action

Si le Canada n’a aucun objectif national de réduction et de réacheminement des déchets, plusieurs provinces ont toutefois fixé des objectifs chiffrés. La réglementation et les incitations en faveur de la réduction et de la récupération des déchets varient considérablement d’une province à l’autre, ce qui se traduit par des performances très hétérogènes en matière de gestion des déchets. À titre d’exemple, la Nouvelle-Écosse, qui affiche le plus fort taux de récupération, a interdit la mise en décharge de matières pour lesquelles il existe des infrastructures de récupération. Elle a également instauré un programme de consigne pour les récipients de boissons. Quelques autres provinces prélèvent une taxe sur les déchets mis en décharge afin d’encourager le réacheminement. Les communautés des régions septentrionales sont confrontées à des difficultés particulières en matière de gestion des déchets, notamment dans les domaines du tri et du stockage de produits nocifs pour l’environnement et parce qu’elles doivent composer avec des sites d’incinération à ciel ouvert et des installations d’élimination obsolètes.

Le CCME a pris une mesure importante en adoptant le Plan d’action pancanadien pour la responsabilité élargie des producteurs en 2009. Ce plan d’action vise à harmoniser les programmes et politiques de récupération des matières entre les différents territoires et provinces. En 2014, le nombre de catégories de produits entrant dans le champ des programmes ou critères de responsabilité élargie des producteurs définis par la loi avait presque triplé. La moitié des catégories reprises dans le plan d’action de 2009 sont désormais couvertes (CCME, 2014). Ces efforts doivent être poursuivis, en s’intéressant avant tout aux grands flux de déchets des secteurs industriel, commercial et de la construction. En 2014, les ministres de l’Environnement fédéraux, provinciaux et territoriaux se sont fixé un objectif commun et ont adopté un plan d’action pour la réduction des déchets sous l’égide du Conseil canadien des ministres de l’Environnement (CCME). Il pourrait s’agir d’un premier pas vers la diffusion des bonnes pratiques et leur déploiement à plus grande échelle dans le pays, deux étapes nécessaires pour améliorer la performance nationale. Le Canada devra également améliorer la disponibilité et la comparabilité des données afin que le pays puisse contrôler et suivre le chemin parcouru et mieux évaluer l’efficacité des instruments et politiques relatifs aux déchets. Les données font particulièrement défaut dans les domainesdes déchets industriels et commerciaux.

4.2. Gestion des produits chimiques

Le Canada est l’un des premiers pays à avoir systématiquement commencé à gérer les risques posés par les produits chimiques existants. Après avoir établi une liste de priorités reposant sur l’étude de 23 000 produits chimiques et sélectionné 4 300 substances devant faire l’objet d’études plus approfondies, le Canada a adopté le plan de gestion des produits chimiques (PGPC) de 2006, dans lequel il s’engage à achever l’étude de ces substances d’ici 2020. À ce jour, environ 70 % de ces substances prioritaires ont été évaluées. Parmi elles, plus de 350 substances ont été reconnues nocives pour la santé humaine ou l’environnement ; plus de 80 mesures de gestion des risques ont été mises en place. Parallèlement, environ 5 000 nouvelles substances (utilisées depuis 2006) ont été étudiées. Les travaux qui seront menés d’ici 2020 s’intéresseront en priorité aux 30 % de substances prioritaires inscrites sur la liste établie en 2006 et qui n’ont pas encore été étudiées, tout en continuant à gérer les substances recensées auparavant. Cette troisième phase fera une large place à des méthodes d’évaluation des substances qui « servent la finalité de l’exercice », autrement dit des méthodes permettant de traiter en priorité lessubstances les plus préoccupantes et de s’assurer que les parties prenantes s’engagent de manière stratégique et ciblée.

Dans le cadre du PGPC, le Canada mène plusieurs programmes de surveillance environnementale, dont des évaluations écologiques destinées à mesurer la concentration de certains produits chimiques dans l’air extérieur, l’eau, les sédiments, les poissons et oiseaux, ainsi que dans les décharges et les stations de traitement des eaux usées. En outre, des activités de biosurveillance de la santé humaine étudient l’exposition des citoyens aux produits chimiques présents dans l’environnement tels que le plomb, le cadmium et le mercure, y compris celle des segments vulnérables de la population comme les femmes enceintes et les populations des régions arctiques. Ces évaluations aident à voir l’évolution des concentrations de substances chimiques, à fournir des éclairages utiles aux activités d’évaluation et de gestion des risques prévues par le PGPC et à évaluer l’impact des activités de gestion des risques.

4.3. Intrants agricoles et bilan des éléments nutritifs

L’intensification du vaste secteur agricole canadien a accru les pressions qui s’exercent sur les écosystèmes et la biodiversité ces vingt dernières années. La qualité des sols s’est améliorée, en grande partie grâce à de meilleures pratiques de gestion des terres comme la réduction du labour. L’habitat des espèces sauvages s’est en revanche réduit dans certaines régions et les risques de dégradation de la qualité de l’eau se sont accrus sur tout le territoire. Sur ce dernier plan, la situation s’explique par la hausse considérable de l’utilisation d’engrais et de pesticides qui reflète l’intensification de la production, la réorientation de l’activité agricole vers la culture céréalière au détriment de l’élevage et l’adoption de pratiques de gestion privilégiant la culture sans labour et la réduction des mises en jachère (ce qui a augmenté la superficie occupée par les cultures annuelles) (Clearwater et al., 2016). La consommation d’engrais azotés a augmenté plus rapidement que dans tout autre pays membre de l’OCDE ; environ deux fois plus vite que la production agricole totale depuis le début des années 2000 (graphique 1.11). L’intensité d’utilisation d’engrais (application par hectare de terre agricole) a augmenté, alors qu’elle a baissé dans l’OCDE dans son ensemble (graphique 1.11). L’utilisation de pesticides a augmenté de quelque 40 % ces cinq dernières années et l’agriculture biologique reste modeste (1.5 % des terres agricoles en 2015) (FiBL, 2017). Les provinces demandent de plus en plus couramment l’établissement de plans de gestion des éléments nutritifs et certaines exigent la présence de bandes tampons de part et d’autre des cours d’eau et autour des nappes souterraines pour limiter les infiltrations d’éléments nutritifs (OCDE, 2015b). Des efforts supplémentaires sont toutefois nécessaires pour réduire l’impact de l’agriculture sur la qualité de l’eau.

Graphique 1.11. L’utilisation de produits agrochimiques a augmenté plus rapidement que la production agricole

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592506

La réglementation et les pratiques de gestion des pesticides se sont révélées insuffisantes pour écarter les risques pour l’environnement et la santé des Canadiens (BVG, 2015). Les « homologations conditionnelles » ont été très utilisées par le Canada pour autoriser les pesticides dont les risques et valeurs n’étaient pas totalement connus. Plusieurs produits sont restés sur le marché bien longtemps encore après le non-respect des conditions relatives à l’évaluation des risques. La réévaluation des pesticides mis sur le marché avant 1995 ne progresse que lentement et les annulations d’homologations de pesticides qui se révèlent comporter des risques inacceptables n’ont souvent pas été rapides.

5. Gestion du patrimoine naturel

5.1. Contexte physique et utilisation des sols

Le Canada est le second pays au monde en termes de superficie et s’étend sur près de 10 millions km2. Il abrite davantage d’eaux intérieures que tout autre pays au monde et celles-ci représentent quelque 9 % de sa superficie totale. Les forêts, quant à elles, couvrent 38 % du territoire total ; les terres agricoles se sont légèrement retranchées, à environ 7 %, tandis que les terres industrielles et urbaines représentent environ 1 % de la superficie du pays. La géographie, le climat et l’utilisation des sols varient considérablement d’une région à l’autre. Une vaste bande de forêts de conifères (essentiellement boréales) traverse le Canada d’est en ouest ; l’agriculture se concentre avant tout au sud et au sud-ouest ; et le grand nord du pays est dominé par la toundra et le pergélisol (qui couvrent environ un quart de la superficie terrestre totale du pays).

5.2. Biodiversité et écosystèmes

Le Canada abrite une grande diversité d’écosystèmes terrestres et marins. Il concentre environ 9 % de la superficie forestière mondiale et un quart des terres humides restantes et possède le plus long littoral au monde. Le territoire canadien renferme de vastes étendues sauvages puisque la moitié de son paysage ne comporte aucune infrastructure humaine. La grande majorité de ces espaces sont toutefois situés dans le grand nord. Dans les régions plus proches de l’activité humaine, l’environnement naturel canadien est mis à mal par la destruction et la fragmentation des habitats, les espèces envahissantes et les maladies, l’exploitation des ressources naturelles, la pollution et le changement climatique. Le pays continue de perdre des terres humides et des herbages, même si cette tendance ralentit. Le taux de déforestation est faible à l’échelle nationale, mais il est rapide dans certaines zones. Les zones côtières des régions développées se dégradent sous l’effet de la modification des habitats, de l’érosion et de l’augmentation du niveau des mers (CCMR, 2010).

La législation canadienne et les mesures prises par les pouvoirs publics du pays font la part belle à la biodiversité. À cet égard, on distingue notamment le Cadre de 2006 axé sur les résultats en matière de diversité, qui décrit les résultats à long terme attendus du plan et des stratégies nationaux et infranationaux en matière de biodiversité, ainsi que les Buts et objectifs canadiens pour la biodiversité d’ici 2020 adoptés en 2015 en réponse au Plan stratégique 2011-20 pour la diversité biologique de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique⁷. Un cadre d’action convenu entre les autorités fédérales, provinciales et territoriales afin d’élaborer des politiques (autrement dit pour faire plus que fixer des objectifs communs) pourrait aider à faire en sorte que chaque juridiction œuvre en faveur du but commun. Le Canada n’a pas signé le protocole de Nagoya sur l’accès et le partage des avantages (APA). Aucun système global ne régit l’accès aux ressources génétiques et aux savoirs traditionnels connexes ni ne facilite le partage des avantages tirés de leur utilisation. Néanmoins, certaines lois et réglementations fédérales, provinciales et territoriales traitent de certains aspects de l’APA et, par ailleurs, des travaux sont en cours pour élaborer une stratégie nationale de mise en œuvre de l’APA.

Zones protégées

Les zones terrestres protégées ont augmenté de 8.1 % à environ 10 % entre 2000 et 2016 (graphique 1.12), une proportion qui situe le pays à trois rangs de la fin du classement de l’OCDE. Aux termes de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique, le Canada s’est engagé à protéger au moins 17 % de ses zones terrestres et de ses eaux intérieures d’ici 2020 (c’est l’un des objectifs dits d’Aichi). Pour remplir cet objectif, le pays devra considérablement accélérer le rythme d’établissement de zones protégées ou de mise en place d’autres mesures de conservation efficaces fondées sur les superficies. Près de la moitié (46 %) des zones protégées canadiennes sont sous la juridiction des autorités fédérales, le reste étant administré aux échelons provincial, territorial ou local. Le pourcentage de terres protégées varie considérablement d’une province à l’autre, de 3 % pour l’Île-du-Prince-Édouard à 15 % en Colombie-Britannique (graphique 1.12). Seuls le Nouveau-Brunswick et l’Alberta ont accru la superficie de leurs zones protégées de plus de 1 % ces dernières années. Plusieurs provinces s’efforcent d’établir de nouvelles zones protégées. Le Québec et l’Ontario, par exemple, se sont engagés à protéger la moitié de leurs terres septentrionales mais les progrès restent encore lents. La province de l’Alberta s’est quant à elle engagée à établir de nouvelles zones protégées, ce qui devrait avoir pour effet d’augmenter la superficie de ce réseau de zones protégées de 50 %.

Graphique 1.12. La proportion de zones protégées reste inférieure à l’objectif d’Aichi

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592525

La représentativité des divers écosystèmes dans le réseau de zones protégées du Canada s’est améliorée mais demeure insuffisante. Par exemple, environ 15 % des montagnes Rocheuses sont en zone protégée, tandis que les écozones du sud de l’Ontario et du Québec ne sont protégées qu’à 2 %. Pour élaborer et mettre en œuvre un réseau de zones protégées terrestres, le Canada ne disposait jusqu’en 2017 d’aucun cadre d’orientation susceptible d’améliorer judicieusement la représentativité des écosystèmes. Une évaluation pancanadienne lui fait également défaut. Près des trois quarts des zones protégées s’étendent sur moins de 10 km2. Par conséquent, il est important d’assurer une bonne connectivité écologique entre les zones (grâce à des corridors écologiques, par exemple) et d’intégrer les petites zones protégées aux plus vastes afin de préserver les caractéristiques nécessaires à l’habitat des espèces et de garantir le bon fonctionnement des processus écosystémiques. Au sud du Canada, il faudra pour cela entreprendre d’importants efforts de remise en état (SNAP, 2015). Il existe quelques cas encourageants dans lesquels la gestion se fait à l’échelle du paysage (comme c’est le cas dorénavant dans l’aménagement du territoire enAlberta ; voir chapitre 2) mais cette démarche reste limitée et devrait être davantage déployée. Le Canada a pris récemment une mesure encourageante en lançant une initiative associant les autorités fédérales, provinciales et territoriales et baptisée « En route vers l’objectif 1 du Canada ». Ce projet a pour ambition d’établir des lignes directrices pour la création et la mise en œuvre d’un réseau d’aires protégées terrestres en vue d’atteindre l’objectif fixé à l’horizon 2020. Il est ainsi possible d’améliorer la représentativité des écosystèmes de manière stratégique.

La quasi-totalité des zones protégées manquent de capacités et de ressources pour gérer et suivre les sites. Les plans de gestion de bon nombre d’entre elles sont obsolètes. La plupart des organisations publiques en charge des zones protégées publient des rapports mesurant les performances liées aux programmes mais rares sont celles qui évaluent l’efficacité. Il devient alors difficile de déterminer si les zones protégées remplissent les objectifs de conservation visés (ECCC, 2016c). De nombreuses zones protégées font l’objet d’ententes officielles impliquant des organisations, les communautés autochtones et les citoyens en général. Plusieurs programmes d’intendance et de protection des habitats œuvrent en faveur de la préservation de la biodiversité sur les terres privées. Le programme de dons de terres écosensibles offre par exemple des avantages fiscaux en cas de don de terres de cette nature. Les activités d’intendance se développent, tant en nombre qu’au regard des types d’initiatives et des taux de participation. Leur efficacité à protéger et améliorer la biodiversité et la santé des écosystèmes n’a toutefois pas encore été entièrement évaluée.

Les zones marines protégées représentaient environ 0.9 % des zones marines et côtières du Canada en 2015, contre 0.4 % en 2000. Une partie de cette augmentation est due à l’amélioration de leur recensement dans les rapports. La plupart de ces zones (80 %) sont sous administration fédérale et le reste relève des provinces. En 2016, dans la droite ligne de l’objectif d’Aichi, le gouvernement s’est engagé à protéger 5 % des zones marines et côtières du Canada d’ici 2017, et 10 % d’ici 2020. En 2011, les autorités fédérales et provinciales ont arrêté un cadre pancanadien pour le réseau canadien de zones marines protégées. Le Québec est la seule province à s’être fixé un objectif chiffré de zones marines protégées.

Espèces

Il existe environ 80 000 espèces connues au Canada et, selon toute vraisemblance, un grand nombre encore qui n’ont pas encore été recensées. L’état des espèces sauvages est évalué tous les cinq ans. Lors de la dernière évaluation en date, réalisée en 2015, près de 30 000 espèces ont été passées en revue, dont près de 1 700 ont été classées parmi les espèces potentiellement menacées (CCCEP, 2016). Plus de 500 espèces sont jugées disparues ou menacées. Quelque 470 espèces font l’objet d’un plan de rétablissement ou de gestion. Pour autant, seulement un tiers d’entre elles voient leur population évoluer favorablement. Les efforts déployés pour mettre fin au déclin à long terme des pêches sont majoritairement restés sans effets (CCMR, 2010).

Forêts

Avec près de 350 millions ha, le Canada abrite la troisième superficie forestière du monde après la Fédération de Russie et le Brésil. Le couvert forestier par habitant est parmi les plus élevés de la planète. La forêt boréale qui s’étend sur le territoire canadien est considérée comme le plus vaste écosystème forestier continu et la forêt la plus intacte sur Terre. La superficie forestière totale du Canada est restée relativement stable depuis 2000 et représente 38 % des terres (OCDE, 2017d). La déforestation (la perte durable de couvert forestier) est assez faible et affiche un rythme relativement stable depuis 2000 (environ 45 000 ha par an en moyenne, soit 0.01 % de la superficie forestière totale). La plupart du temps, ces superficies servent à créer des terres agricoles ; environ un quart des terres déboisées ces dernières années étaient destinées à l’exploitation pétrolière et gazière.

Le Canada est reconnu sur la scène internationale pour avoir de solides normes de gestion durable des forêts. En vertu de la loi, toutes les forêts exploitées sur des terres publiques (94 % de la superficie forestière totale) doivent être régénérées. Plus de 80 % des forêts permettant la récolte de bois d’œuvre sont certifiées durables. Environ 0.5 % des forêts sont récoltées chaque année, soit moins que la proportion détruite par les incendies de forêt (1.2 %) ou endommagée par les insectes (2.5 %) (RNCan, 2014).

5.3. Gestion des ressources en eau

Ressources en eau

Le Canada dispose de ressources en eau importantes puisqu’il abrite environ 7 % des ressources renouvelables mondiales. Le stress hydrique, à savoir la consommation d’eau rapportée au total des ressources renouvelables, y est donc parmi les plus faibles de l’OCDE (voir les statistiques de base). Les ressources en eau sont toutefois inégalement réparties. Environ 60 % des cours d’eau douce coulent en direction du nord, à l’opposé des régions peuplées. Le long de la frontière sud, les réserves en eau sont sévèrement menacées dans plusieurs zones où les prélèvements dépassent 40 % des ressources disponibles (contre une moyenne nationale de 1 %) (ECCC, 2017). Parallèlement, des précipitations pluvieuses et neigeuses inhabituellement importantes ont inondé les terres agricoles et entraîné le débordement des systèmes de gestion de l’eau dans les zones urbaines. Le manque d’eau risque de se faire encore plus sentir dans l’avenir sous l’effet de la croissance démographique et économique et des changements climatiques (Warren et Lemmen, 2014).

Le Canada est l’un des plus grands consommateurs d’eau de l’OCDE. Le taux d’utilisation d’eau par habitant est l’un des plus élevés de l’Organisation (graphique 1.13) et s’établit près de 25 % au-dessus de sa moyenne. En effet, la faiblesse des prix de l’eau et le « mythe de l’eau inépuisable » au Canada (voir aussi le chapitre 5) ne prêtent guère à la préservation des ressources en eau. Les secteurs des ressources naturelles comme l’agriculture, le pétrole et le gaz, l’exploitation minière et la production d’électricité au moyen de centrales thermiques représentent les trois quarts de la consommation nationale d’eau. Cette consommation a diminué de 9 % entre 2005 et 2013, avant tout grâce au recul des centrales thermiques et à une moindre demande en provenance du secteur manufacturier. La consommation résidentielle d’eau s’est elle aussi repliée grâce aux innovations technologiques et aux programmes de préservation des ressources en eau. L’augmentation la plus marquée a été enregistrée par l’exploitation minière et l’industrie pétrolière et gazière (graphique 1.13).

Graphique 1.13. Le Canada compte parmi les plus grands consommateurs d’eau de l’OCDE

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592544

Qualité de l’eau

La qualité de l’eau est globalement satisfaisante à bonne au Canada. Néanmoins, près d’un cinquième des sites de suivi affichent une qualité d’eau douteuse, voire mauvaise (graphique 1.14). Les principales menaces qui pèsent sur la qualité de l’eau douce sont notamment la pollution par les nutriments de sources agricoles et issus des eaux usées urbaines, les substances toxiques persistantes et les produits chimiques à risque émergent de sources industrielles et urbaines.

Graphique 1.14. La qualité de l’eau est insatisfaisante dans plus de la moitié des sites de suivi d’eau douce

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592563

Gestion de l’eau

Les mécanismes d’attribution des ressources en eau varient considérablement d’une région à l’autre du pays. Les provinces n’ont pas toutes formulé des principes clairs régissant l’attribution de ces ressources ou déterminant les usages prioritaires en cas de stress hydrique sévère ou prolongé. Rares sont les juridictions à disposer de mécanismes de réaffectation efficace de l’eau en période de stress hydrique. Quelques provinces facturent les prélèvements d’eau mais les tarifs sont souvent bas et ne tiennent compte ni de la rareté de la ressource ni des coûts d’opportunité associés aux utilisations qu’il est proposé d’en faire (OCDE, 2015c ; Renzetti, 2017). Plusieurs provinces ont entrepris de réformer leurs mécanismes d’attribution des ressources en eau. À titre d’exemple, l’Ontario et la Colombie-Britannique ont augmenté les droits prélevés pour obtenir des permis d’exploitation ; l’Alberta a limité la faculté qu’ont les titulaires de droits sur l’eau de négocier ces droits. Le Canada devrait continuer à se demander si les mécanismes d’attribution actuels permettront de relever les défis posés par la croissance démographique et l’urbanisation, l’intensification des activités liées aux ressources naturelles et les effets du changement climatique. Le pays devrait en outre favoriser l’instauration de redevances sur la pollution dans les bassins hydrographiques subissant une pollution de sources ponctuelles.

Les provinces régissent séparément la qualité de l’eau et l’attribution de cette ressource. Leurs autorités se cantonnent presque toujours à fixer des limites quantitatives de rejets en vue d’atteindre leurs objectifs de qualité de l’eau. Cette approche contraste avec celle d’un certain nombre d’autres juridictions de l’OCDE, qui appliquent le principe du pollueur-payeur et ont instauré des droits et charges pour promouvoir l’amélioration de la qualité de l’eau. Dans le cadre d’un projet pilote intéressant, l’Ontario étudie la viabilité d’un programme d’échange de crédits pour la préservation de la qualité de l’eau afin de réduire les concentrations de phosphore et d’azote du lac Simcoe, un lac prisé situé au nord de Toronto.

Services publics de distribution d’eau et d’assainissement

La majeure partie des Canadiens (environ 75 %) sont reliés à des réseaux de distribution d’eau et de traitement des eaux usées. Les 25 % restants, situés pour la plupart dans des zones rurales ou reculées, prélèvent leur eau directement dans des nappes superficielles ou souterraines ou sont desservis par une société commerciale. Il reste très difficile d’assurer un approvisionnement en eau potable sûre aux communautés rurales et isolées, notamment dans les réserves des Premières Nations. En 2015, 10 % des ménages canadiens ont déclaré avoir reçu un avis leur conseillant de faire bouillir l’eau en raison de problèmes de qualité (Statistique Canada, 2015). Grâce à d’importants investissements, la proportion de réseaux d’eau potable à risque faible est passée de 27 % à 57 % entre 2009-11 et 2014-15 dans les réserves des Premières Nations. Néanmoins, un nombre non négligeable de communautés canadiennes n’ont toujours pas accès à une eau potable sûre et fiable dans le pays (Renzetti et Dupont, 2017).

Bien que la consommation résidentielle d’eau ait diminué ces dernières années, elle reste parmi les plus élevées de l’OCDE lorsqu’elle est ramenée à une utilisation par habitant. Les chiffres varient toutefois considérablement d’une région à l’autre. En 2009, la consommation résidentielle d’eau a atteint près de 400 litres par jour et par habitant dans la province de Terre-Neuve-et-Labrador (où la plupart des habitants paient un abonnement forfaitaire pour leur eau). C’est près de deux fois plus que les 220 litres par jour et par habitant consommés approximativement dans le Manitoba et l’Alberta, par exemple (où les consommateurs paient en fonction du volume consommé) (Renzetti, 2017). À l’échelle nationale, on estime que les ménages facturés au volume consommé utilisent environ 70 % moins d’eau que les ménages facturés au forfait (EC, 2011). Dans de nombreuses municipalités, les prix facturés sont bien trop éloignés du coût des services de distribution d’eau et d’assainissement pour garantir la viabilité financière à long terme de ces systèmes. À l’exception de l’Ontario, les provinces canadiennes n’ont pas de réglementation imposant une récupération totale des coûts liés aux services municipaux de distribution d’eau et d’assainissement (voir aussi le chapitre 5).

Recommandations en matière de gestion de l’air, des matériaux, de l’eau et de la biodiversité

Pollution atmosphérique

Établir des normes pour tous les secteurs et activités très polluants (raffinage, exploitation de sables bitumineux, etc.) dans le cadre du Système de gestion de la qualité de l’air ; continuer d’approfondir les connaissances sur les effets sanitaires relatifs des différentes composantes de la pollution aux PM2.5, et leur coût, afin de prendre des mesures d’atténuation plus efficaces ; poursuivre les efforts entrepris pour gérer les sources de pollution diffuses ; continuer de développer la coopération avec les États-Unis et les autres pays touchés par la pollution atmosphérique transfrontière ou qui y contribuent.

Matériaux, gestion des déchets et économie circulaire

Continuer à mettre au point des systèmes de responsabilité élargie des producteurs en ciblant en premier lieu les secteurs qui génèrent le plus de déchets (industrie, commerce et construction, par exemple) et les flux de déchets pouvant donner matière en bonne partie au recyclage (métaux, par exemple) ; veiller à la cohérence et, si possible, à l’harmonisation des systèmes entre les territoires tout en améliorant la disponibilité et la comparabilité des données dans le but de surveiller et de suivre les progrès réalisés.

Encourager la prévention des déchets et la valorisation des matériaux qui n’entrent pas dans le champ des systèmes de responsabilité élargie des producteurs (déchets organiques, par exemple) en : i) généralisant les droits de mise en décharge, ii) facturant davantage la collecte des ordures ménagères, iii) sensibilisant les citoyens et les entreprises, et en iv) étudiant la possibilité de mettre en place des mécanismes incitatifs (fiscaux, par exemple) en faveur des produits recyclés afin de faciliter l’essor de marchés et d’infrastructures de recyclage ; faciliter la diffusion des meilleures pratiques entre les territoires en s’attachant en particulier à améliorer les pratiques en matière de gestion des déchets dans les régions septentrionales.

Gestion de l’eau

Envisager l’instauration de droits pour les prélèvements d’eau, notamment dans les bassins hydrographiques dans lesquels l’eau est rare ou fait l’objet d’une concurrence de plus en plus âpre pour son accès ; poursuivre les efforts pour réformer les régimes d’attribution des ressources hydriques dans le but d’instaurer des plafonds de prélèvement, de définir des utilisateurs prioritaires et d’élaborer des mécanismes de réaffectation efficace de l’eau dans les régions où elle manque.

Gestion de la biodiversité

Intensifier les efforts et la collaboration entre les territoires dans le but de préserver au moins 17 % de la superficie terrestre et des eaux intérieures d’ici 2020 ; étendre les zones protégées dans la partie méridionale du pays ; et accroître notablement la superficie totale des écosystèmes marins et des écosystèmes de milieu humide bénéficiant d’une protection.

Élaborer et mettre en œuvre une politique nationale en matière d’accès et de partage des avantages des ressources génétiques dans l’optique de préparer l’adhésion au protocole de Nagoya.

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Notes

 1. Le compte satellite des ressources naturelles mesure l’importance des activités liées aux ressources naturelles pour l’économie canadienne. Ce secteur regroupe les produits et services issus des actifs d’origine naturelle utilisés dans l’activité économique. Ces actifs comprennent les ressources minérales et énergétiques, l’eau, les ressources naturelles en bois, les ressources aquatiques ainsi que les autres ressources biologiques naturelles. Elles ne comprennent pas les ressources biologiques cultivées de manière intensive, comme les cultures agricoles et l’aquaculture.

 2. Les ATEP désignent les approvisionnements totaux en énergie qui sont consommés dans le pays, soit par le secteur de la transformation d’énergie (raffinage de pétrole, par exemple), soit par les utilisateurs finals.

 3. La CFT est la consommation par les utilisateurs finals (autrement dit sous la forme d’électricité, de chauffage, de gaz, de produits pétroliers, etc.). Elle ne tient pas compte des combustibles utilisés dans les industries de production de chaleur et d’électricité et autres industries énergétiques (transformation) telles que le raffinage.

 4. Les émissions fugitives sont des émissions de gaz et de vapeurs d’équipements pressurisés. Elles peuvent être involontaires (fuites, par exemple) ou provenir d’activités industrielles. Au Canada, plus de la moitié des émissionsfugitives proviennent de l’éventage de gaz naturel, environ 30 % sont des émissions involontaires liées aux activités pétrolières et gazières amont et 10 % proviennent du torchage de pétrole et de gaz.

 5. Le Québec n’a pas signé le SGQA car il dispose déjà son propre Règlement sur l’assainissement de l’atmosphère. Il collaborera toutefois avec les autres gouvernements à l’élaboration d’autres éléments du système.

 6. L’estimation de la production de déchets représente le total des déchets éliminés (mis en décharge ou incinérés dans des installations à récupération d’énergie) et des déchets réacheminés (traités dans des installations de compostage, de méthanisation, de récupération de matières et de recyclage). Les données tiennent compte des déchets exportés vers d’autres pays mais pas des déchets gérés par le producteur de déchets sur place.

 7. Les Buts et objectifs pour la biodiversité d’ici 2020 ont été signés par l’ensemble des provinces et territoires à une exception près, le Québec, qui les a reconnus sans toutefois les ratifier. Le Québec fait valoir qu’il élabore et met en œuvre ses propres instruments pour préserver la biodiversité et atteindreles objectifs internationaux d’Aichi sur son territoire.

Chapitre 2.

Gouvernance et gestion de l’environnement

Le Canada a amélioré l’efficacité de sa gouvernance environnementale multi-niveaux, ainsi que l’implication des peuples autochtones dans les décisions environnementales. Cependant, les efforts devront être poursuivis pour consolider les améliorations récentes, et adopter de bonnes pratiques internationales en matière d’évaluation environnementale et de processus d’autorisation. Ce chapitre analyse le système de gouvernance environnementale du Canada, notamment ses cadres institutionnel et réglementaire et les mesures mises en place pour garantir la conformité au droit environnemental. Il évalue également les progrès accomplis pour faire avancer la démocratie environnementale, par la participation du public, l’accès à l’information, la justice et l’éducation.

1. Introduction

Le Canada réévalue actuellement ses politiques et réglementations environnementales en tenant compte des objectifs ambitieux du gouvernement actuel. Ce processus met l’accent sur le renforcement des instruments de gouvernance de l’environnement, en particulier ceux qui sont liés à la gestion des performances. Le Comité du Cabinet chargé du programme gouvernemental, des résultats et des communications, présidé par le Premier ministre, a adopté le concept de « résultologie » qui vise à obtenir des résultats mesurables dans les domaines prioritaires de l’action des autorités fédérales, dont le changement climatique. En ce qui concerne la gouvernance de l’environnement, l’importance accordée aux résultats nécessite d’améliorer la gestion des informations, l’assurance du respect des dispositions et la démocratie environnementale, entre autres domaines.

L’établissement de meilleurs partenariats avec les autorités provinciales, territoriales et municipales constitue l’une des priorités clés du gouvernement fédéral dans le domaine de l’environnement (CPM, 2017). Le dernier exemple en date d’initiative concertée et réussie entre les niveaux d’administration est l’élaboration du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, adopté en décembre 2016 (chapitres 3et 4). Les accords d’équivalence et les autres types d’accords entre l’administration fédérale et les administrations provinciales ou territoriales ont réglé un grand nombre, mais pas la totalité, des problèmes de chevauchement des responsabilités environnementales. Parallèlement, de nombreuses bonnes pratiques qui apparaissent au niveau infranational mériteraient d’être partagées avec les autres autorités.

En déclarant : « Aucune relation n’est plus importante pour moi et pour le Canada que la relation avec les peuples autochtones » (CPM, 2017), le Premier ministre a marqué un changement radical de politique vis-à-vis des Premières Nations, de la Nation métisse et des communautés inuites du Canada. Pendant longtemps, les peuples autochtones ont eu le sentiment de ne pas avoir la possibilité de participer de manière significative aux décisions environnementales. Ils ont également eu le sentiment d’être soumis au « racisme environnemental » : les dommages causés aux communautés autochtones du fait des projets d’exploitation des ressources naturelles dépassaient largement les avantages. Avec l’adhésion du Canada à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, l’application des droits des peuples autochtones est devenue un élément fondamental pour renforcer la démocratie environnementale du pays, en particulier en ce qui concerne l’utilisation des terres.

2. Cadre institutionnel de la gouvernance de l’environnement

Le Canada, deuxième plus grand pays du monde en termes de superficie terrestre, est une fédération composée de dix provinces et trois territoires. Tandis que les provinces exercent des pouvoirs constitutionnels de plein droit, les territoires exercent des pouvoirs délégués sous l’autorité du Parlement du Canada.

La Constitution canadienne définit les pouvoirs exclusifs du parlement fédéral et des organes législatifs provinciaux. L’environnement, qui n’est pas expressément énuméré dans la répartition des pouvoirs figurant dans la Constitution, appartient simultanément à la sphère de compétence de divers organes. Un problème de pollution précis peut relever de la compétence des niveaux fédéral et provincial et territorial d’administration. Chacun peut envisager le problème d’un point de vue différent ou choisir de le traiter avec des instruments distincts.

Les provinces jouent un rôle fondamental dans la protection de l’environnement. Elles réglementent les émissions atmosphériques, le traitement de l’eau, les rejets d’eaux usées et leur épuration, la gestion des déchets (à l’exception des mouvements transfrontières de déchets), l’utilisation des terres, l’exploitation des ressources naturelles et la protection des espèces sauvages. Cependant, les autorités fédérales usent du pouvoir qui leur est conféré par la Constitution en matière de droit pénal, de pêche, de transport maritime et de navigation pour adopter des lois environnementales fédérales dans de nombreux domaines. La responsabilité environnementale dans les territoires varie selon les juridictions. Dans le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest, la gestion des terres, de l’eau et des ressources relève de la responsabilité des autorités territoriales tandis qu’elle incombe à l’administration fédérale dans le Nunavut. Les responsabilités des autorités fédérales et provinciales se recoupent dans plusieurs domaines comme l’évaluation environnementale, la gestion de la qualité de l’eau et la protection de la biodiversité. Ce recoupement provoque parfois des tensions entre les deux échelons administratifs et nécessiterait peut-être de préciser les prérogatives de chacun. Par exemple, certains projets peuvent être subordonnés à la réalisation d’une évaluation environnementale en vertu des législations fédéraleet provinciale à la fois.

Les municipalités sont investies de leurs pouvoirs par les provinces et n’entretiennent qu’une relation indirecte avec les autorités fédérales. Elles sont généralement chargées de fournir des services environnementaux (approvisionnement en eau, assainissement et gestion des déchets). Cependant, nombreuses sont celles qui s’impliquent aussi activement dans des questions telles que la mise en valeur des sols contaminés et la réglementation du rejet d’effluents dans les réseaux d’égouts municipaux. Néanmoins, les municipalités ne perçoivent qu’une faible part (moins de 10 %) des recettes fiscales totales. Ce constat soulève la question des « mandats non financés », c’est-à-dire du décalage entre les missions et les ressources disponibles pour les mener à bien.

2.1. Institutions nationales et coordination horizontale

Le ministre de l’Environnement et de l’Action en matière de changement climatique est responsable devant le Parlement de l’administration de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (LCPE, 1999). En 2014, Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) est devenu responsable de l’administration et de l’application de la plupart des mesures de prévention de la pollution dans le cadre de la Loi sur les pêches. Le ministère des Pêches et des Océans reste responsable des questions liées à l’aquaculture et aux espèces aquatiques envahissantes. L’Agence canadienne d’évaluation environnementale (ACEE) promeut, contrôle et facilite l’application de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012).

Au sein du gouvernement fédéral, les comités interministériels thématiques au niveau de la haute direction coordonnent les questions environnementales. Entre autres responsabilités, ils fournissent notamment des orientations et des conseils sur les enjeux clés liés à l’élaboration et la mise en œuvre des Stratégies fédérales de développement durable (chapitre 3). Des mécanismes similaires de coordination horizontale existent à l’échelon provincial. Ils comprennent le Conseil des ressources naturelles de la Colombie-Britannique, le Conseil pour la conservation des ressources naturelles de l’Alberta et le Comité interministériel du développement durable du Québec. Cependant, ils ne fonctionnement pas tous de manière satisfaisante. Par exemple, les réunions du Comité québécois regroupent moins de la moitié de ses membres (Vérificateur général du Québec, 2017).

2.2. Institutions infranationales et coordination verticale

Il existe un ministère ou une agence de l’environnement dans chaque province ou territoire mais les responsabilités dans ce domaine peuvent être largement partagées au sein de chaque administration. Plusieurs juridictions (par exemple, le Québec, l’Ontario et le Nouveau-Brunswick) comptent des départements ou ministères distincts responsables de certains aspects de la gestion et de la conservation des espèces sauvages. Comme c’est le cas au sein de l’administration fédérale, les mandats des autres départements ou ministères peuvent également comporter une importante composante environnementale, comme c’est le cas des organes en charge des ressources naturelles, de la pêche ou de la santé.

Le Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME) est le principal organisme fédéral, provincial et territorial chargé de traiter les problèmes environnementaux du pays. Le CCME, composé des ministres de l’Environnement des administrations fédérale, provinciales et territoriales, est présidé à tour de rôle par l’une des 14 administrations compétentes selon une rotation annuelle définie. Il traite habituellement les questions liées à l’air, à l’eau, aux déchets et aux sites contaminés et a récemment inscrit le changement climatique à son programme. Il a déployé d’importants efforts pour harmoniser les réglementations fédérales et provinciales dans ces domaines. En général, les ministres se réunissent physiquement une fois par an tandis que le secrétariat du CCME (établi à Winnipeg) fonctionne de manière permanente. Le CCME bénéficie du soutien de nombreux sous-comités thématiques : le Comité de gestion de l’air, le Comité des changements climatiques, le Groupe de travail sur les recommandations pour la qualité des sols, le Groupe de travail sur la gestion des matières résiduelles et le Comité de gestion de l’eau. Le principal exemple de réussite récent du CCME est la mise au point du Système de gestion de la qualité de l’air (section 3.2) au moyen d’un processus collaboratif.

Les autres organismes permanents clés de coordination verticale comprennent :

La Conférence annuelle des ministres de l’Énergie et des Mines, enceinte permettant aux autorités fédérales, provinciales et territoriales canadiennes de collaborer et d’aligner les initiatives sur les priorités énergétiques communes, qu’elles soient liées à l’innovation, à la recherche et au développement en matière d’énergie ou à l’impact de l’aménagement et de la consommation énergétiques sur le changement climatique.

Le Conseil canadien des ministres des Forêts, mécanisme permettant aux ministres fédéral, provinciaux et territoriaux en charge des forêts de faire avancer les priorités communes, notamment l’innovation, le développement économique des communautés autochtones dépendantes de la forêt, la gestion des incendies de forêt et le changement climatique.

Le Comité sur la santé et l’environnement (CSE), créé en 2003 pour renforcer la collaboration stratégique entre les secteurs de la santé et de l’environnement à tous les échelons de l’administration. Le CSE a été redynamisé en 2016 pour examiner des questions telles que le changement climatique et l’évaluation environnementale.

Le Conseil canadien des ministres des Ressources, groupement de forums ministériels pour les forêts, les pêches et l’aquaculture, les parcs, les espèces en péril et les espèces sauvages. Après une longue période d’inactivité entre 2006 et 2015, un comité ad hoc de ministres en charge de la conservation, des espèces sauvages et de la biodiversité a récemment repris ses activités.

Les autorités fédérales en charge de l’environnement concluent également différents types d’accords (accords d’équivalence et de substitution, protocoles d’accord, accords administratifs et accords de collaboration) avec leurs homologues provinciaux ou territoriaux. Ces accords visent principalement à réduire la superposition des responsabilités en matière de gestion environnementale entre les deux administrations compétentes (se reporter au chapitre 4 pour un examen des accords d’équivalence en matière de gestion des eaux usées urbaines). L’Alberta, la Colombie-Britannique, le Manitoba, Terre-Neuve-et-Labrador, l’Ontario, le Québec, la Saskatchewan et le Yukon ont conclu avec les autorités fédérales des accords de coopération. Ceux-ci prévoient une procédure unique d’évaluation environnementale en coopération dans le cadre de laquelle les lois fédérales ainsi que provinciales et territoriales imposent d’évaluer une proposition de projet. Cependant, l’élaboration de ces accords nécessite énormément de temps et de ressources. Le CPC constitue un exemple récent marquant d’un accord intergouvernemental dédié à des thèmes spécifiques qui engage toutes les parties prenantes à œuvrer de concert en faveur d’objectifs communs mais reconnaît que les autorités infranationales auront recours à des approches différentes pour les atteindre. Autre exemple, les autorités fédérales et l’Ontario ont signé en2014 un accord sur la gestion des Grands Lacs, qui comporte des annexes concernant l’engagement des peuples autochtones.

Le Canada entretient une relation unique avec ses peuples autochtones (Premières Nations, Inuit et Métis) qui est reflétée dans sa loi constitutionnelle. Le pays met actuellement en œuvre 26 traités récents (ententes sur les revendications territoriales globales) et quatre ententes sur l’autonomie gouvernementale conclues avec des peuples autochtones depuis 1973, lesquels portent sur plus de 40 % du territoire national¹. Ces traités protégés par la Constitution sont négociés entre un groupe autochtone, les autorités fédérales et la province ou le territoire. Ils sont mis en œuvre au moyen de la législation et offrent la certitude à toutes les parties de pouvoir s’exprimer sur la propriété, l’utilisation et la gestion des terres et des ressources naturelles. Ils traitent des questions telles que les droits de récolte et d’exploitation du sous-sol, le partage des recettes issues de l’exploitation des ressources et la gestion environnementale. Ces accords ont établi de nouveaux régimes de gouvernance qui ont considérablement renforcé l’influence des communautés autochtones sur les décisions relatives à la terre, aux espèces sauvages et aux ressources.

De plus, les autorités fédérales canadiennes et américaines ont mis en œuvre plus de 40 accords internationaux relatifs à la gestion et à la protection de la qualité de l’environnement et des écosystèmes dans la zone limitrophe. Ils comprennent l’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs (1972, dernière modification en 2012) et l’Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l’air (1991). Il existe plus de 100 accords supplémentaires de ce type conclus entre les États américains et les provinces canadiennes. Ils comprennent l’Entente sur les ressources en eau durables du bassin des Grands Lacs et du St-Laurent signée en 2005 par huit États américains et deux provinces canadiennes. Le système de plafonnement et d’échange des émissions de gaz à effet de serre (GES) du Québec, mis en place en 2012, a été rattaché à celui de la Californie en 2014 (chapitre 5). Il est impératif de préserver et d’encourager cette étroite et efficace collaboration transfrontalière.

Le Conseil de la fédération est le forum intergouvernemental à l’échelon infranational dirigé par le Premier ministre qui traite des dossiers intéressant tous les Canadiens, y compris sur les questions environnementales ; les autorités fédérales n’y participent pas. En 2015, le Conseil a adopté la Stratégie canadienne de l’énergie pour permettre une approche coopérative du développement de l’énergie durable. Cela comprend le soutien en faveur des technologies et de l’innovation en matière d’énergie propre, ainsi que le renforcement des politiques et des mécanismes d’efficacité énergétique. Les municipalités participent à des forums infranationaux afin de débattre de questions d’intérêt commun, y compris les questions environnementales transfrontalières, mais ne font généralement pas partie des mécanismes de coordination fédérale-provinciale. Plusieurs provinces (par exemple, l’Alberta) bénéficient d’une collaboration horizontale entre les petites municipalités sur les questions environnementales sous la forme de « commissions régionales » de l’eau (services communs d’approvisionnement en eau ou stations d’épuration des eaux usées) et de la gestion des déchets.

Les autorités fédérales financent environ la moitié des investissements réalisés dans les infrastructures environnementales municipales (approvisionnement en eau, assainissement, gestion des déchets) et participent à leurs coûts de fonctionnement. Des dotations sont également versées pour soutenir le développement de collectivités durables par le biais du Fonds municipal vert (FMV) dans le cadre de la Fédération canadienne des municipalités. Le FMV accorde des subventions pour élaborer des plans et réaliser des études de faisabilité, ainsi que des prêts à faible taux d’intérêt, généralement en association avec les subventions, pour mettre en œuvre des projets d’équipement dans les domaines de l’assainissement et de la mise en valeur des terres, de l’énergie, des transports, des déchets et de l’eau (FMV, 2017). Cependant, les municipalités sont nombreuses à trouver le processus de versement des subventions du FMV lourd d’un point de vue administratif et long et coûteux en ressources.

Le partage d’informations entre toutes les administrations constitue un défi important. Les dispositifs de notification qui font partie des mécanismes de collaboration entre les niveaux d’administration (dans le cadre du Système de gestion de la qualité de l’air, section 3.2, par exemple) améliorent la collecte et l’utilisation de données même s’ils impliquent parfois des procédures administratives complexes. Il est fondamental de normaliser davantage la collecte et la gestion des données, ainsi que l’échange intergouvernemental des informations, afin de mieux éclairer les prises de décision dans le contexte canadien marqué par une gouvernance pluri-niveaux.

3. Prescriptions réglementaires

La Loi canadienne sur la protection de l’environnement (LCPE, 1999) est la principale loi environnementale fédérale. Elle régit un éventail d’activités environnementales relevant de la compétence fédérale telles que la réglementation des substances toxiques, les mouvements interprovinciaux et internationaux de déchets et de matériaux recyclables dangereux, la pollution atmosphérique et hydraulique transfrontière ainsi que l’immersion de déchets dans les océans. La LCPE contient également des dispositions spécifiques régissant les activités exercées sur les terres relevant de la compétence des organismes fédéraux ainsi que sur les terres autochtones. Par exemple, elle permet aux autorités fédérales d’établir des accords administratifs et d’équivalence avec les administrations provinciales et territoriales ainsi qu’avec les administrations autochtones qui disposent d’instances de réglementation environnementale.

La Loi fédérale sur le développement durable (LFDD, 2008) exige d’élaborer, tous les trois ans, une Stratégie fédérale de développement durable (SFDD). La SFDD représente l’ensemble des administrations et s’accompagne de Stratégies ministérielles de développement durable qui contribuent à la réalisation de ses objectifs (chapitre 3). Parmi les autres lois environnementales fédérales, il convient de citer la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, la Loi sur les pêches et la Loi sur les océans. (tableau 2.1).

Tableau 2.1. Principales lois environnementales fédérales
Produits | Émissions et effluents | Conservation et gestion des ressources naturelles
Loi canadienne sur la protection de l’environnement |
Loi sur les produits dangereux |  |
Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation |  |
Loi sur le transport des marchandises dangereuses |  |
| Loi canadienne sur l’évaluation environnementale
| Loi sur les ressources en eau du Canada
| Loi sur les pêches
|  | Loi sur les espèces en péril
|  | Loi sur les espèces sauvages du Canada
|  | Loi sur les parcs nationaux du Canada Loi sur les océans
|  | Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs
Loi fédérale sur le développement durable
Loi sur le contrôle d’application de lois environnementales
Source: Données communiquées par le pays.

Le portefeuille de règlements d’ECCC s’est considérablement enrichi depuis 2004 (graphique 2.1). Le nombre de règlements dans le cadre de la LCPE, de la Loi sur les pêches et de la Loi sur les espèces sauvages enregistre une hausse de plus de 50 %. Cette augmentation a renforcé le rôle des autorités fédérales dans la réglementation environnementale et, parallèlement, alourdi la charge administrative. Il est difficile de dire si elle a permis d’harmoniser la réglementation dans l’ensemble des provinces et territoires.

Graphique 2.1. Le portefeuille de règlements des autorités fédérales en matière d’environnement s’est enrichi

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592582

3.1. Évaluation de la réglementation et des politiques

Analyse d’impact de la réglementation

En 1999, le Gouvernement du Canada a imposé que l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) évalue les retombées potentielles des propositions de réglementation sur l’environnement, les travailleurs, les entreprises, les consommateurs et les autres pans de la société. Dans le cadre de l’AIR, une analyse coûts-avantages est réalisée pour toutes réglementations importantes selon les modalités décrites dans le Guide d’analyse coûts-avantages pour le Canada. Les propositions concernées comprennent l’ensemble des règlements nouveaux et modifiés dans le cadre de la LCPE. Par exemple, une AIR a été réalisée en 2016 sur les modifications apportées au Règlement sur certaines substances toxiques interdites. L’AIR tient compte de la Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation de 2012, qui instaure la règle du « un pour un » (une nouvelle réglementation en remplacement d’au moins une ancienne), l’évaluation d’impact sur les petites entreprises et d’autres mesures visant à suivre l’évolution du fardeau administratif et à le maîtriser.

L’AIR peut également nécessiter un plan d’évaluation et de mesure des performances du dispositif réglementaire qui examine entre autres le respect des délais des activités de suivi. Ses résultats sont présentés aux décideurs et au public dans un résumé non technique de l’étude d’impact de la réglementation, qui est publié dans la Gazette du Canada. Des dispositions similaires existent au niveau provincial (par exemple au Québec).

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes de 2010, une évaluation environnementale stratégique (EES) doit être menée dans les cas où un projet est susceptible d’entraîner des effets positifs ou négatifs importants sur l’environnement. Les ministères et les organismes évaluent le degré d’importance des effets environnementaux potentiels en fonction de considérations telles que la fréquence et la durée de l’effet, le lieu et l’amplitude, le rythme, le risque (pour la santé humaine, par exemple), l’irréversibilité et l’ampleur possible des effets cumulés. Il reste toutefois difficile de déterminer précisément quels types de documents doivent faire l’objet d’une EES et quelle doit être l’ampleur de l’impact potentiel sur l’environnement pour que cette procédure s’applique. L’adoption de la LFDD a eu une incidence directe sur le système d’évaluation environnementale stratégique car les objectifs et les buts de la SFDD sont devenus des critères d’examen des incidences environnementales des politiques, des programmes et des plans publics fédéraux.

Ces mesures témoignent des progrès réalisés dans la mise en œuvre de la recommandation de l’Examen environnemental de 2004 de développer et d’élargir l’utilisation de l’EES. Selon le Commissaire à l’environnement et au développement durable, le ministère de la Justice, Parcs Canada et Services publics et Approvisionnement Canada ont appliqué la directive du Cabinet relative à l’EES à la plupart de leurs propositions de réglementation. En revanche, les ministères fédéraux couverts par l’étude ne l’ont appliquée qu’à 23 % des 243 projets de politiques, plans et programmes soumis au Cabinet en 2013-15 pour accord. De plus, l’ESS est parfois intervenue trop tardivement dans le processus d’approbation (BVG, 2016). Il n’existe que peu de prescriptions en matière d’EES au niveau provincial. Le Québec a mis en place une obligation d’EES pour les activités liées à l’exploitation et au transport du pétrole et du gaz en 2014 et prévoit de généraliser les obligations conformément à la loi de 2017 sur la qualité de l’environnement.

Outre l’utilisation de l’EES, le bureau de Santé Canada chargé du changement climatique et de l’innovation fait valoir l’importance des évaluations du changement climatique et de la vulnérabilité sanitaire menées à l’échelon local et régional par des agents publics en charge de la santé. Ces évaluations mettent en lumière les possibilités d’intégrer les informations relatives au changement climatique aux politiques et aux programmes existants élaborés pour gérer les risques sanitaires liés à la météorologie et au climat. Elles éclairent également l’élaboration de nouveaux programmes, le cas échéant, afin de réduire les risques qui pèsent actuellement sur la santé et la gravité des impacts futurs. Par exemple, l’Ontario a publié la Trousse de l’Ontario sur le changement climatique et la santé, qui comporte des lignes directrices sur l’évaluation de la vulnérabilité et de l’adaptation de la santé face au changement climatique à l’attention des bureaux de santé publique dans la province (ministère de la Santé, 2016).

Évaluation ex post

L’évaluation est un outil clé sur lequel les autorités fédérales peuvent s’appuyer pour respecter leurs engagements stratégiques en optimisant comme elles le doivent l’utilisation des ressources. Le suivi et la communication des progrès, ainsi que l’évaluation de l’efficacité du travail réalisé par les organismes fédéraux, constituent une priorité politique forte (CPM, 2017). La précédente Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor ainsi que la Directive sur la fonction d’évaluation et les Normes d’évaluation pour le gouvernement du Canada qui l’appuient ont été abrogées en 2016. Elles seront remplacées en 2017 par une nouvelle politique qui met l’accent sur des plans ministériels axés sur les résultats et qui comporterait des profils de l’information sur les performances.

Les autorités provinciales en charge de l’environnement ont également élaboré des mesures de performance dans le cadre de l’aménagement habituel de l’espace. Par exemple, le ministère de l’Environnement de la Colombie-Britannique mesure les résultats environnementaux (émissions de GES, bonnes pratiques de gestion des déchets), ainsi que les résultats en matière d’assurance du respect des dispositions (ministère de l’Environnement, 2015, 2016).

Une évaluation régulière des programmes est également menée sous l’égide du Bureau du Vérificateur général du Canada, dont le mandat s’étend à l’environnement et au développement durable. Le Commissaire à l’environnement et au développement durable, qui est désigné par le Vérificateur général, assume cette responsabilité. Tous les ans, le Commissaire contrôle et communique les performances des ministères et des organismes fédéraux en matière d’atteinte des objectifs et des buts fixés dans la SFDD.

3.2. Prescriptions réglementaires clés

Contrôle des substances toxiques

Aux termes de la LCPE, les autorités fédérales sont chargées de la réglementation sur l’intégralité du cycle de vie des substances toxiques. La Loi a instauré un inventaire national des substances chimiques et biotechnologiques, la Liste intérieure des substances (LIS), et rendu obligatoire l’évaluation des substances « nouvelles » non inscrites sur cette liste. Elle exige également des importateurs et fabricants qu’ils déclarent aux autorités fédérales toute nouvelle substance avant sa mise sur le marché au Canada.

Si les autorités déterminent qu’une substance est susceptible de présenter un danger pour la santé humaine ou l’environnement, elles peuvent l’ajouter à la Liste des substances toxiques. Actuellement, la liste comporte plus de 100 substances ou groupes de substances toxiques. Dans un délai de deux ans à compter de l’inscription d’une substance sur la liste, ECCC est tenu de prendre des mesures concernant sa gestion. Il peut s’agir de mesures de prévention ou de contrôle telles que la conclusion d’accords volontaires, la mise en place de plans de prévention de la pollution obligatoires ou la publication de règlements restrictifs prévoyant l’élimination progressive ou l’interdiction totale d’une substance.

Normes de qualité de l’air et d’émission

Dans le cadre du Système de gestion de la qualité de l’air (SGQA) instauré en 2012², des Normes canadiennes de qualité de l’air ambiant (NCQAA) ont été établies pour le dioxyde de soufre (SO2), les particules fines (PM2.5) et l’ozone. Les NCQAA sont plus strictes que les normes correspondantes en vigueur aux États-Unis. Cependant, elles sont un peu moins strictes que les Lignes directrices relatives à la qualité de l’air émises par l’Organisation mondiale de la santé. Des travaux sont en cours pour établir une norme relative au dioxyde d’azote (NO2). Les provinces et les territoires délimitent et gèrent des zones atmosphériques à l’intérieur de leurs frontières afin de garantir l’amélioration de la qualité de l’air et de prévenir le dépassement des normes (Conseil canadien des ministres de l’Environnement (CCME), 2012). Les autorités fédérales facilitent les discussions sur les problèmes de qualité de l’air dans les bassins atmosphériques qui sont à cheval sur plusieurs provinces ou territoires.

Bien que les provinces assurent pour l’essentiel la gestion des émissions, il existe un certain nombre de règlements fédéraux en matière de pollution de l’air spécifiques à des secteurs d’activité. Le Règlement multisectoriel sur les polluants atmosphériques adopté en 2016 est le tout premier ensemble de normes fédérales obligatoires relatives aux émissions atmosphériques. Il couvre les émissions provenant des chaudières, fours et moteurs ainsi que celles provenant du secteur de la fabrication du ciment et porte principalement sur les NOx, le SO2, les composés organiques volatils et les particules. Le règlement s’inspire des meilleures pratiques en matière de règlementation des émissions industrielles appliquées à l’intérieur ou à l’extérieur du Canada. D’autres règlements fédéraux limitent les rejets d’amiante, de plomb, de mercure et de chlorure de vinyle. Les provinces et les territoires sont autorisés à aller plus loin et à mettre en place des exigences plus strictes. Des valeurs indicatives relatives aux émissions atmosphériques de plusieurs autres secteurs industriels et types d’équipements ont été définies dans le cadre d’instruments non réglementaires (par exemple, codes de pratiques pour les secteurs de l’aluminium, du fer et de l’acier adoptés en 2016, section 4.4).

S’agissant des sources mobiles, les autorités fédérales sont les principales responsables de la réglementation et de la mise en œuvre des normes relatives à la qualité du carburant et aux émissions des moteurs et véhicules neufs, ainsi que de celles relatives aux émissions des transports maritimes, aériens et ferroviaires. En 2015, le Canada a soumis les émissions atmosphériques polluantes des voitures et utilitaires légers neufs à de nouvelles normes rigoureuses alignées sur celles en vigueur aux États-Unis. Cependant, la réglementation du parc automobile actuel reste un défi de taille. Les provinces et les territoires peuvent promulguer des mesures supplémentaires pour réduire les émissions des sources mobiles, et notamment réglementer les rejets des véhicules en circulation, mais ne l’ont pas fait jusqu’à présent.

Normes de qualité de l’eau et de rejet

Le CCME a publié les Recommandations canadiennes pour la qualité de l’environnement (RCQE). Celles-ci comprennent, pour ce qui a trait aux ressources en eau, les Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada, les Recommandations pour la qualité et les aspects esthétiques des eaux utilisées à des fins récréatives, les Recommandations canadiennes pour la qualité des eaux : protection de la vie aquatique, les Recommandations canadiennes pour la qualité des eaux : protection des utilisations de l’eau à des fins agricoles, ainsi que les Recommandations canadiennes pour la qualité des sédiments : protection de la vie aquatique. Elles sont présentées sous la forme de concentrations numériques ou d’énoncés circonstanciés et décrivent les conditions de risque négligeable pour les organismes et les utilisations de l’eau désignées qu’elles appuient.

Bien que les RCQE soient approuvées à l’échelle nationale, les provinces et les territoires peuvent élaborer leurs propres critères, lignes directrices, objectifs et normes fondés sur des principes scientifiques. Par exemple, les Lignes directrices sur la qualité de l’environnement pour les eaux de surface de l’Alberta (2014) ont plusieurs fonctions. Elles servent à élaborer les objectifs de qualité de l’eau propres à chaque site, évaluer et indiquer la qualité des eaux de surface dans l’ensemble de la province et établir des limites d’acceptation pour les rejets d’eaux usées en fonction de la qualité de l’eau.

Les autorités fédérales ont publié un manuel des procédures relatives aux limites de rejet d’effluents fondées sur la qualité de l’eau qui fournit des lignes directrices sur la fixation de valeurs limites pour les rejets provenant de sources ponctuelles afin qu’ils ne dépassent pas les normes de qualité de l’eau dans les plans d’eau récepteurs. Les provinces telles que l’Alberta utilisent de plus en plus un système de gestion de la charge polluante totale pour améliorer la qualité des eaux de surface, une approche adoptée avec succès par la Corée depuis 2004 (OECD, 2017a). Le Règlement fédéral sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées, en vigueur depuis 2015, établit des normes spécifiques de qualité des effluents pour les stations d’épuration (chapitre 5).

Règlement sur les mouvements de déchets dangereux

Dans le cadre de la LCPE, un certain nombre de règlements prennent en compte les mouvements de déchets et de matériaux recyclables dangereux à l’intérieur, à l’extérieur et d’un bout à l’autre du pays. Les exigences de notification comprennent les informations sur la nature et le volume de déchets ou matériaux concernés, les adresses et les sites des exportateurs, des importateurs et des transporteurs, les propositions concernant les opérations d’élimination, les justificatifs des accords écrits conclus entre les exportateurs et les importateurs ainsi que la couverture d’assurance. Grâce à ces informations, ECCC est en mesure de déterminer si le chargement proposé est conforme aux règlements sur la protection de la santé humaine et l’environnement. Il existe un système de suivi fondé sur un manifeste préétabli de transport de déchets pour les mouvements de déchets et matériaux recyclables dangereux entre les provinces et les territoires, conformément aux bonnes pratiques internationales. L’élimination et les mouvements de déchets à l’intérieur des frontières provinciales et territoriales sont régis par les administrations respectives.

3.3. Évaluation environnementale

La responsabilité d’une évaluation environnementale (EE) fédérale incombe à la Commission canadienne de sûreté nucléaire pour les projets d’énergie nucléaire, à l’Office national de l’énergie (O.N.E.) pour les projets qu’il est chargé de régir, tels que les oléoducs et les lignes de transport internationaux et interprovinciaux et les activités pétrolières et gazières en mer, et à l’ACEE pour tous les autres projets désignés. Il existe deux types d’évaluation dans le cadre de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) : une EE peut être réalisée soit par l’autorité responsable soit, pour les projets qui sont plus susceptibles d’entraîner des effets importants sur l’environnement ou qui préoccupent l’opinion publique, par un groupe d’examen (groupe d’experts indépendants).

Une déclaration de décision relative à l’évaluation environnementale est émise à la fin du processus avec la participation appropriée du public (section 5.1). Elle détermine, entre autres, le degré de probabilité que le projet entraîne des effets néfastes importants sur l’environnement et définit les conditions en matière de mesures d’atténuation ainsi qu’un programme de suivi auxquels l’initiateur du projet est tenu de se conformer. L’ACEE applique ces conditions en collaboration avec les autorités provinciales et territoriales en charge de l’EE.

Dans l’ensemble, la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale a entraîné une réduction considérable du nombre de projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale officielle à l’échelon fédéral. De nombreux projets étaient considérés comme ne présentant pas un impact environnemental important de nature à justifier une EE ou étaient jugés adaptés à une évaluation menée par les juridictions infranationales (BVG, 2014). Les modifications apportées en 2012 à la loi sur l’Office national de l’énergie ont mis en place des critères de sélection des participants et raccourci la procédure d’évaluation à 15 mois. Ces modifications ont nui à la transparence de la procédure d’évaluation environnementale des projets relatifs aux énergies. Par exemple, le Projet d’expansion du réseau de Trans Mountain évalué dans le cadre des nouvelles dispositions a provoqué une forte opposition du public : son approbation en 2016 est actuellement contestée par plusieurs Premières Nations ainsi que par les municipalités de Vancouver et Burnaby.

En 2016, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a mis en place un groupe d’experts chargé d’examiner les processus d’évaluation environnementale fédérale. L’examen visait à restaurer la confiance du public dans la crédibilité de l’EE et de renforcer la participation des peuples autochtones à cette évaluation. Dans son rapport de mars 2017, le groupe d’experts a recommandé de créer une autorité unique chargée de l’ensemble des EE au niveau fédéral (il a suggéré de remplacer le nom « évaluation environnementale » par « évaluation d’impact »). Il a également détaillé des mesures spécifiques pour renforcer la coopération entre les juridictions, intégrer les considérations des peuples autochtones dans la prise de décision et garantir une participation significative du public (encadré 2.1).

Encadré 2.1. Modifier le processus d’évaluation environnementale : une recommandation du groupe d’experts mandaté par le gouvernement fédéral

Le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a commissionné un groupe d’experts afin d’examiner les processus d’évaluation environnementale (EE). Le groupe d’experts a suggéré de désigner l’EE sous le nom d’« évaluation d’impact » pour traduire une optique allant au-delà des effets sur l’environnement biophysique. Il a proposé un éventail de recommandations sur la coopération entre les autorités fédérales et provinciales/territoriales, la prise en compte des considérations des peuples autochtones, la participation du public et l’utilisation des preuves scientifiques. Entre autres mesures, le groupe d’experts a formulé les recommandations suivantes :

L’EE doit intervenir à un stade précoce de l’élaboration des projets avant la finalisation des éléments de conception.

Les critères et la méthodologie doivent être établis de manière à rendre compte des impacts du changement climatique dans le champ d’application de l’EE.

Une seule et unique autorité doit réaliser et décider des EE au nom des autorités fédérales.

Le remplacement du processus fédéral d’évaluation environnementale par son équivalent provincial doit être possible à condition que la norme la plus stricte s’applique.

Les peuples autochtones doivent être impliqués dans la prise de décision à toutes les étapes de l’EE et un programme de financement doit être mis sur pied pour assurer un renforcement des capacités d’évaluation environnementale à long terme qui réponde aux besoins spécifiques des divers groupes autochtones.

Le programme de financement en faveur des participants doit être proportionné aux coûts associés à une participation significative à toutes les étapes de l’évaluation environnementale, notamment lors du contrôle et du suivi.

Les déclarations de décision relatives aux évaluations environnementales doivent fixer des conditions reposant sur des obligations de résultat qui définissent des normes de performance claires et précises.

De plus, le groupe d’experts a suggéré d’adopter une approche d’EE par paliers au moyen de laquelle les évaluations d’impact régionales et stratégiques complètent l’évaluation environnementale des projets. Les évaluations régionales examineraient les impacts cumulés au sein d’un bassin atmosphérique, d’un bassin versant ou d’une autre zone des terres fédérales ou du domaine maritime. Les évaluations stratégiques (à ne pas confondre avec les évaluations environnementales stratégiques ou EES) que propose le groupe d’experts étudieraient les répercussions des politiques, programmes et plans fédéraux existants sur les évaluations environnementales des projets et régionales.

Source: Groupe d’experts (2017).

Dans le cadre de l’examen de la structure, du rôle et du mandat de l’O.N.E. (O.N.E, 2017), les groupes de défense de l’environnement soutiennent aussi le transfert des fonctions de l’O.N.E. et de la Commission canadienne de sûreté nucléaire relatives aux EE fédérales en faveur d’un organisme réformé en la matière (Flanagan et al., 2017). Cependant, le groupe d’experts a recommandé de remplacer l’O.N.E. par une Commission canadienne de transmission de l’énergie et de créer une commission d’examen conjoint entre cette nouvelle commission et l’Agence canadienne d’évaluation environnementale pour réaliser des évaluations environnementales et délivrer des permis pour tous les projets énergétiques importants.

Toutes les provinces disposent de processus d’EE imposés par la loi. Dans les territoires, ce sont les lois fédérales (par exemple, la Loi sur l’évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon, la Loi sur l’aménagement du territoire et l’évaluation des projets au Nunavut) qui régissent le processus d’EE. Chaque province et territoire gère ses propres dispositifs réglementaires pour l’approbation des projets liés à l’énergie (oléoducs provinciaux, puits, etc.). Dans des provinces comme l’Alberta, la Colombie-Britannique et l’Ontario, une autorité de réglementation de l’énergie mène l’EE de la même manière qu’au niveau fédéral. Dans des provinces telle que le Québec, l’EE est réalisée par une autorité chargée de l’évaluation environnementale en plus d’activités dans d’autres secteurs. Les accords de coopération conclus entre, d’une part, les autorités fédérales et, d’autre part, les autorités provinciales et/ou territoriales (section 2.2) visent à minimiser le chevauchement des efforts en matière d’EE. Par exemple, la Colombie-Britannique et les autorités fédérales ont convenu de remplacer le processus fédéral par le processus réglementaire provincial pour plusieurs projets importants qui déclenchent des examens d’évaluation environnementale aux niveaux fédéral et provincial (Bureau d’évaluation environnementalede la Colombie-Britannique, 2016).

3.4. Régimes d’autorisation

Les autorisations environnementales au niveau fédéral s’appuient sur des lois distinctes. Par exemple, ECCC délivre des autorisations qui régissent l’immersion de substances en mer, les activités dans les zones protégées, l’importation et l’exportation de déchets dangereux et la chasse des oiseaux migrateurs.

De nombreuses provinces ont mis en place des régimes d’autorisation environnementale intégrés. Par exemple, la Colombie-Britannique dispose d’autorisations d’évacuation des déchets en vertu de la Loi sur la gestion de l’environnement, qui définit le terme « déchets » comme incluant les polluants atmosphériques, les détritus, les effluents et les ordures ainsi que les déchets biomédicaux et dangereux. Le Québec met actuellement en place des autorisations environnementales qui couvrent tous les impacts environnementaux dans le cadre d’une révision importante de sa Loi sur la qualité de l’environnement. En Ontario, l’Autorisation environnementale couvre les émissions et les rejets liés aux polluants atmosphériques, au bruit, aux déchets et aux eaux usées. Cependant, l’Alberta et la Saskatchewan disposent d’autorisations et d’approbations distinctes aux termes de divers règlements consacrés à des thèmes précis.

Lorsque des régimes d’autorisation intégrés existent, c’est essentiellement la procédure qui est intégrée. Ces régimes ne prévoient pas de gérer de manière globale les impacts environnementaux à l’aide des meilleures techniques disponibles (MTD). Les effets cumulés sont rarement pris en compte dans l’établissement des conditions d’autorisation. Dans un grand nombre de provinces en outre, les autorisations environnementales ne sont pas liées à l’EE ; l’action menée par le Québec afin d’intégrer les deux instruments pour les activités à haut risque constitue une exception notable. Le respect des conditions d’autorisation et l’application des décisions des évaluations environnementales sont souvent soumis à des mécanismes de contrôle distincts. Cela peut conduire à une superposition des efforts en matière d’assurance du respect des dispositions.

Un certain nombre de provinces ont mis en place une diversification des régimes réglementaires en fonction des risques relatifs des activités réglementées. En Ontario, par exemple, les installations à faible risque ne sont pas soumises à autorisation. Elles peuvent simplement émettre une déclaration de conformité aux exigences environnementales générales. Une disposition similaire est actuellement mise en place par le Québec dans le cadre de sa réforme des autorisations environnementales. Recourir davantage à des obligations sectorielles normalisées (règles générales contraignantes) permettrait de réduire le fardeau administratif qui pèse à la fois sur les organismes de réglementation et les entités réglementées, en particulier les petites et moyennes entreprises (PME).

3.5. Aménagement de l’espace

Environ 89 % de la superficie du Canada est constituée de « terres domaniales » publiques : 41 % sont des terres domaniales fédérales et 48 % sont des terres domaniales provinciales. Les 11 % restants se composent de terres privées. Seulement 4 % des terres provinciales relèvent de la responsabilité des autorités fédérales, principalement comme parcs nationaux, réserves des Premières Nations ou bases militaires. Les peuples autochtones possèdent, contrôlent et ont accès à plus de 65 millions d’hectares (ha) de terres. Cela représente environ 6.5 % des terres émergées canadiennes, sans compter les territoires autochtones.

La majeure partie des terres domaniales fédérales se situent dans les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut et le Yukon). La délégation de pouvoirs du gouvernement fédéral aux administrations territoriales et la signature d’accords sur les revendications territoriales ont considérablement bouleversé l’administration des terres et des ressources naturelles ainsi que la propriété des terres dans l’Arctique canadien. La gestion des ressources se partage entre les autorités fédérales représentées par Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC), les administrations territoriales (hormis celles du Nunavut) et les organismes autochtones. Leurs mandats s’appliquent à des aspects décisionnels précis en matière d’examen d’impact, d’évaluation d’impact, d’aménagement de l’espace et d’utilisation des terres, d’utilisation de l’eau, de gestion des espèces sauvages et de droits de surface (AANC, 2008).

L’aménagement du territoire incombe aux provinces et territoires, qui disposent tous de leurs propres systèmes en la matière. Bien que largement comparables, ces systèmes comportent des différences importantes. Les provinces et les territoires les moins peuplés centralisent généralement l’aménagement du territoire. À l’inverse, les provinces très peuplées ont tendance à déléguer davantage de pouvoir aux autorités locales. Cela s’explique en partie par un cadre législatif différent : l’aménagement de l’espace dans les territoires fait partie intégrante des accords sur les revendications territoriales du Nord, ce qui favorise la centralisation. Il existe également des différences en matière de capacités administratives au niveau local, qui témoignent de la variation de la densité de la population et des ressources disponibles dans les provinces. En Ontario par exemple, les autorités publiques et les cabinets d’études emploient environ 4 300 chargés de réglementation, contre10 à 15 pour l’île du Prince-Édouard (OCDE, 2017b).

Chaque province ou territoire dispose d’au moins un plan régional d’occupation des sols. Les plans régionaux comprennent généralement des objectifs et des politiques de haut niveau concernant la régulation de la croissance, la protection de l’environnement, les infrastructures à l’échelle régionale et le développement économique. En Alberta par exemple, le Cadre réglementaire pour l’utilisation des terres (Land-use Framework) relatif à l’aménagement régional est une stratégie globale visant à mieux administrer les terres publiques et privées et les ressources naturelles. Il utilise prend en compte les effets cumulés afin d’atteindre les objectifs économiques, environnementaux et sociaux à long terme (encadré 2.2).

Encadré 2.2. Prise en compte des effets environnementaux cumulés dans l’aménagement du territoire en Alberta

L’Alberta compte sept régions dont certaines frontières sont fixées le long des limites de bassins versants. Dans le cadre de la Loi sur la gestion du sol (Land Stewardship Act) de 2009 et du Cadre réglementaire pour l’utilisation des terres (Land-use Framework) de la province, chaque région est soumise à un plan régional distinct s’appuyant sur ses besoins particuliers en matière environnementale, économique et sociale. Elles utilisent une approche axée sur les effets cumulés pour gérer les impacts combinés des activités existantes et nouvelles au sein de leur juridiction. Les types d’effets cumulés qui sont analysés comprennent, notamment, les prélèvements d’eau, les rejets atmosphériques, les impacts environnementaux terrestres et la dégradation générale des habitats. Les décisions d’aménagement sont examinées de manière globale en fonction des impacts d’ensemble sur une région. Les cadres de gestion de l’environnement relatifs aux différents domaines (par exemple, qualité de l’air, qualité de l’eau, biodiversité) prévoient des indicateurs et des seuils d’impact ainsi que les dispositifs de suivi, de modélisation et de notification respectifs.

Les plans régionaux sont contraignants et peuvent être perçus comme des directives descendantes qui régissent l’interprétation et la mise en œuvre de l’ensemble de la législation en Alberta, notamment les lois dont l’environnement ne constitue pas le premier objectif. Ils sont élaborés au moyen de vastes consultations menées par le Secrétariat chargé de l’utilisation des terres (Land Use Secretariat) avec la participation des communautés autochtones et approuvés par le Cabinet, dans le cadre de la politique des pouvoirs publics pour la région. Les plans locaux d’occupation des sols doivent s’aligner sur les plans régionaux.

Le processus d’élaboration des plans régionaux est lent. Au début de l’année 2017, des plans régionaux ont été adoptés pour deux régions seulement : la Basse-Athabasca en 2012 (le plan a depuis été repris pour répondre aux préoccupations des communautés autochtones) et la Saskatchewan-Sud en 2014. Dans trois régions, les procédures d’aménagement de l’espace n’ont même pas démarré. L’EES a été expérimentée dans l’élaboration du plan régional de la Basse-Athabasca. Cependant, elle n’a pas été institutionnalisée dans le cadre de l’aménagement de l’espace dans l’ensemble de la province.

Source: Environnement et Parcs Alberta (2016).

Dans toutes les provinces, les municipalités disposent officiellement de pouvoirs similaires. Elles peuvent élaborer différents types de plans d’occupation des sols et les adopter comme règlements, puis les utiliser pour réglementer l’aménagement sur leur territoire. Les plans communautaires, principaux instruments de l’engagement des parties prenantes dans l’aménagement de l’espace, sont élaborés pour l’ensemble du territoire administratif d’une municipalité. Les plans de district couvrent des quartiers spécifiques des villes et sont plus détaillés que les plans communautaires. Ils servent à orienter les nouvelles opérations d’aménagement ou le réaménagement de quartiers existants mais peuvent aussi être élaborés pour des zones à vocation spéciale telles que les centre-villes, les pôles d’enseignement, les terrains de loisirs et les sections importantes du réseau de transport. Les municipalités délivrent des permis d’aménager ainsi que des permis de construction. Cependant, leurs capacités institutionnelles déterminent dans une large mesure les modalités d’exercice de ces pouvoirs. Traditionnellement, les plans locaux d’occupation des sols tiennent compte des considérations liées au patrimoine naturel et à la biodiversité et ils commencent désormais à intégrer les préoccupations concernant l’adaptation au changement climatique. Néanmoins, ils n’incluent pas suffisamment les autres préoccupations environnementales telles que l’impact destransports et l’urbanisation galopante. Les plans locaux doivent suivre les orientations générales des autorités provinciales mais ne sont pas soumis à la réalisation d’une EES. L’obligation légale de mener une EES des plans d’occupation des sols permettrait de systématiser cette procédure et de la rendre plus complète. Elle permettrait également d’évaluer et de prendre en compte les effets environnementaux cumulés des diverses activités.

Le respect des droits des peuples autochtones pose de réelles difficultés dans le domaine de l’aménagement du territoire. Les questions liées à la gestion des terres et de l’environnement varient en fonction du niveau de compétence juridique et de contrôle administratif qu’exercent ces peuples sur l’espace. C’est dans le cadre des traités récents que leurs pouvoirs sont les plus étendus. Les communautés autochtones insistent sur le principe du « consentement libre, préalable et éclairé », c’est-à-dire le droit à donner ou refuser leur consentement à des propositions de projets susceptibles de porter atteinte aux terres qu’elles possèdent, occupent ou utilisent traditionnellement. Ce principe est clairement énoncé dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (2007). En 2014, la Cour suprême du Canada a rendu un jugement sans précédent (SCC 44) confirmant le titre ancestral sur la terre de la Première Nation Tsilhqot’in en Colombie-Britannique. Suite à cette décision, les provinces ne peuvent revendiquer le droit d’effectuer des coupes à blanc sur les terres protégées par un titre ancestral avant d’avoir obtenu le consentement du détenteur de ce titre. Cependant, malgré sa récente adhésion à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, le Canada n’a pas encore instauré de procédure officielle pour mettre en œuvre le principe du consentement libre, préalable et éclairé.

Les communautés autochtones participent parfois à l’aménagement du territoire. Cependant, contrairement aux plans communautaires ordinaires, leurs plans n’ont pas de valeur juridique. Elles n’ont donc pas de matière pour s’opposer aux projets d’exploitation des ressources naturelles sur leurs terres. Ceci est en contradiction avec le principe du consentement libre, préalable et éclairé et entraîne souvent des conflits. Les autorités fédérales et provinciales encouragent les sociétés d’exploitation à négocier des ententes sur les répercussions et les avantages avec les peuples autochtones afin de fixer les conditions de la compensation financière, la création d’emplois et la restauration ultérieure de l’environnement (le Québec, par exemple, a élaboré des directives relatives à ces ententes). Cependant, les sociétés ne sont pas dans l’obligation de le faire et les autorités ne sont pas partie aux ententes qui n’entraînent d’ailleurs que rarement des modifications au projet lui-même. La plupart de ces ententes exigent généralement des peuples autochtones qu’ils soutiennent le projet ou qu’ils s’abstiennent de s’y opposer lors de l’évaluation environnementale ou des procédures judiciaires.

4. Mécanismes d’assurance du respect des dispositions

Ces mécanismes couvrent la promotion, le suivi et la mise en application du respect des dispositions ainsi que la responsabilité pour les dommages causés à l’environnement. Au Canada, les autorités fédérales, provinciales et territoriales entreprennent des initiatives d’assurance du respect des dispositions en vertu de leur législation respective. Les municipalités canadiennes disposent de pouvoirs de mise en application des règlements environnementaux (par exemple, sur les réseaux d’assainissement et la gestion des déchets solides).

4.1. Inspections environnementales

ECCC réalise la plupart de ses inspections et de ses enquêtes (en cas d’infractions présumées) en vertu de la LCPE. Le programme de contrôle du respect des dispositions se compose d’inspections ciblées en fonction des priorités et des risques (environ 40 %) et de contrôles aléatoires (20 %), le reste des opérations faisant suite à des accidents et des plaintes. Le choix des règlements dont l’application doit être contrôlée en priorité se fait notamment en fonction de la nature des dispositions réglementaires, la complexité et les capacités opérationnelles ainsi que les engagements nationaux et internationaux. De plus, les nouvelles dispositions entrées en vigueur sont classées comme prioritaires dans le cadre du programme d’inspection d’ECCC. Le calendrier des inspections dépend du risque que la substance ou l’activité réglementée présente pour l’environnement ou la santé humaine, ainsi que des antécédents de l’entité réglementée. En février 2017, ECCC a lancé un nouveau système national de gestion des affaires relatives à l’application de la loi. Il a également élargi ses capacités d’analyse informatique dans le domaine de l’assurance du respect des dispositions.

Plusieurs autorités provinciales ciblent également leurs inspections environnementales en fonction des risques. En Colombie-Britannique par exemple, la politique d’inspection du ministère de l’Environnement définit la fréquence des inspections pour les sites à haut, moyen et faible risque. Les secteurs récemment réglementés ou les segments des activités réglementées où ont été détectées des tendances de non-conformité peuvent être inspectés de manière plus fréquente. Près des trois quarts des inspections sont préventives, ce qui est assez élevé par rapport aux normes internationales, tandis que le quart restant fait suite à des incidents ou des plaintes (ministère de l’Environnement de la Colombie-Britannique, 2016).

La Colombie-Britannique applique aussi de bonnes pratiques en ce qui concerne la collaboration interinstitutions dans le domaine du contrôle du respect de la réglementation. Son ministère de l’Environnement coordonne ses inspections avec le ministère de l’Énergie et des Mines, le ministère des Forêts, des Terres et de l’Exploitation des ressources naturelles, le ministère des Pêches et des Océans, les autorités provinciales chargées de la sécurité et de la santé au travail et ECCC et les administrations locales. Les agents de tous ces organismes communiquent aux inspecteurs du ministère de l’Environnement des informations sur toutes les activités observées dans le cadre de leurs fonctions respectives, et inversement (ministère de l’Environnement de la Colombie-Britannique, 2016).

4.2. Outils d’application des règlements

Sanctions pénales

En ce qui concerne l’application de la législation environnementale, le Canada a toujours eu recours aux sanctions pénales. La plupart des lois imposent des sanctions aux responsables d’entreprise qui cautionnent ou permettent une infraction et ce, que l’entreprise elle-même fasse l’objet de poursuites ou non. Les sanctions pécuniaires maximales sont multipliées par deux pour les infractions majeures et peuvent être appliquées chaque jour durant lequel l’infraction perdure. Lorsqu’ils imposent des sanctions, les tribunaux sont tenus de prendre en considération les facteurs aggravants spécifiques afin de s’assurer qu’elles reflètent la gravité de l’infraction³. Ces sanctions ne tiennent pas compte de l’avantage économique que procure l’infraction. Cependant, ECCC étudie les moyens d’utiliser l’expérience de l’Agence américaine de protection de l’environnement qui met en œuvre des bonnes pratiques dans ce domaine depuis plus de 30 ans.

La Loi sur le contrôle d’application de lois environnementales (LCALE, 2010) a mis en place un nouveau régime de sanctions pécuniaires que les tribaux sont tenus d’appliquer suite à une condamnation prononcée en vertu de neuf lois fédérales sur l’environnement. Dans le cadre du nouveau régime, les infractions visées, qui entraînent des dommages directs ou un risque de dommages pour l’environnement, ou entravent l’exercice de l’autorité des administrations canadiennes, sont soumises à des sanctions pécuniaires minimales et à un éventail plus large de sanctions pécuniaires pour une première infraction : de 100 000 à 6 millions CAD pour les sociétés. Les autres infractions sont assorties d’une sanction pécuniaire maximale de 500 000 CAD (ECCC, 2016a). La LCALE autorise également la suspension ou l’annulation des licences ou permis que détient le contrevenant lors de sa condamnation pour un délit écologique.

Les données en matière de répression recueillies dans le cadre des diverses lois fédérales sur l’environnement sont souvent contradictoires, incomplètes et difficilement accessibles. Peu d’informations identifiant les contrevenants aux lois environnementales, les lieux des incidents et la nature exacte de l’infraction sont divulguées au public (Amos et al., 2011).

Les mesures de rechange en matière de protection de l’environnement (MRPE) offrent une solution de rechange aux poursuites judiciaires pour violation de la LCPE. Un accord, négocié avec le prévenu par le ministère de la Justice en consultation avec ECCC, précise les mesures que le contrevenant est tenu de prendre pour rétablir le respect des dispositions. Ces mesures comprennent la dépollution suite aux dommages causés à l’environnement ou la prévention et le contrôle de la pollution. Une fois que les conditions de l’accord sur les MRPE sont remplies, les chefs d’accusation sont retirés.

Sanctions administratives

La Loi fédérale sur les pénalités administratives en matière d’environnement (2009) autorise les sanctions administratives pécuniaires. Celles-ci fournissent une solution de rechange aux autres mesures d’application des règlements, telles que les avertissements par écrit et les poursuites, qui peuvent parfois s’avérer inefficaces ou inadaptées. Les sanctions administratives pécuniaires peuvent s’élever à 5 000 CAD pour les personnes physiques et à 25 000 CAD pour les personnes morales. De même, le Québec et la Colombie-Britannique ont instauré des sanctions administratives pécuniaires pour les infractions jugées modérées (par exemple, manquement à l’obligation de présentation d’un rapport ou non-respect mineur des conditions d’autorisation) en 2011 et 2014 respectivement. Au Québec, ces sanctions peuvent atteindre jusqu’à 2 000 CAD pour les personnes physiques et 10 000 CAD pour les personnes morales. En Colombie-Britannique, les sanctions administratives pécuniaires pouvant être infligées dans le secteur des ressources naturelles peuvent être comprises entre 2 000 CAD et 100 000 CAD selon la gravité de l’infraction. Cette bonne pratique mérite d’être reproduite dans les autres provinces et territoires.

Gestion des activités répressives

Diverses juridictions canadiennes ont mis en place des bonnes pratiques concernant les politiques d’application des règlements, les registres publics des condamnations et la mesure des résultats des activités répressives. Par exemple, les deux autorités en charge de l’application de la législation environnementale en Colombie-Britannique ont formulé des lignes directrices sur l’exécution des différentes mesures répressives (encadré 2.3).

Encadré 2.3. Lignes directrices de la Colombie-Britannique pour des décisions répressives proportionnées

Le Bureau d’évaluation environnementale de la Colombie-Britannique contrôle le respect des conditions juridiquement contraignantes des certificats d’évaluation environnementale. Il a élaboré un outil en fonction des risques pour évaluer les facteurs susceptibles d’influer sur le choix des mesures répressives : la matrice de prise de décisions répressives. Cette matrice se veut un outil d’orientation que les responsables du respect de la règlementation peuvent utiliser à leur gré lors de l’examen du contexte et des caractéristiques spécifiques de chaque cas de non-respect.

Sur un axe, la matrice définit le niveau de non-respect par ordre d’importance (mineur, modéré ou majeur) en fonction des dommages réels ou potentiels dus à l’infraction. Sur l’autre axe, elle mesure la probabilité d’atteindre le respect de la règlementation (élevée, modérée, faible). La probabilité que l’exploitant réponde dûment à la mesure répressive dépend de plusieurs facteurs. Ceux-ci comprennent les difficultés techniques à restaurer le respect de la règlementation, les antécédents de l’exploitant en la matière, la déclaration spontanée de l’infraction et la présence d’un comportement de non-respect délibéré ou négligent. En fonction de ces facteurs, le responsable du respect de la règlementation peut faire un choix à partir d’un menu d’outils répressifs (allant de l’avertissement à l’accord visant à faire respecter la loi, une ordonnance d’exécution du ministère ou le recours à des poursuites).

Parmi ses activités, le ministère de l’Environnement de la Colombie-Britannique assure le contrôle du respect de la règlementation en vertu de la Loi provinciale sur la gestion de l’environnement. Il utilise un outil similaire (matrice de prise de décisions en matière de non-respect de la réglementation), qui prend en considération les mêmes facteurs mais avec cinq catégories pour la probabilité du respect des règlements et l’étendue des dommages réels ou potentiels.

Source: Bureau d’évaluation environnementale de la Colombie-Britannique (2015b), ministère de l’Environnement (2014).

Parallèlement, il existe clairement une « mise en échec de la réglementation » concernant les mesures répressives à l’encontre des industries puissantes. D’après les conclusions d’un récent rapport du Vérificateur général de la Colombie-Britannique, ni le ministère de l’Environnement ni le ministère de l’Énergie et des Mines ne font preuve d’efficacité en matière de contrôle du respect et de l’application des dispositions dans le secteur minier de la province. Dans de nombreux cas, les exploitants qui enfreignent la loi reçoivent des avertissements répétés et bénéficient de possibilités de retour au respect des règlements mais sans jamais faire l’objet de véritables sanctions, même en cas de violations avérées et dangereuses. De plus, aucun ministère n’a évalué de façon adéquate l’efficacité de ses efforts en matière d’assurance du respect des dispositions (Vérificateur général de la Colombie-Britannique, 2016).

La LCALE fédérale impose la diffusion publique d’un registre des sociétés condamnées en vertu de certaines lois sur la protection de l’environnement et des espèces sauvages. Le registre comporte les condamnations de sociétés contrevenantes qui ont été prononcées au cours des cinq dernières années dans le cadre de la législation environnementale appliquée par ECCC et Parcs Canada. La divulgation publique des informations en matière répressive est également une pratique répandue au niveau provincial. En Colombie-Britannique, le ministère de l’Environnement et le ministère des Forêts, des Terres et des Opérations relatives aux ressources naturelles publient conjointement tous les trimestres des résumés de l’application des lois environnementales. Ces résumés énumèrent tous les cas ayant donné lieu à des mesures de répression (ordonnances d’exécution, sanctions administratives et condamnations judiciaires) à l’encontre de sociétés et de personnes physiques. De plus, les deux ministères tiennent une base de données des infractions environnementales.

Ces dix dernières années, les autorités fédérales et provinciales ont tenté d’élaborer des indicateurs de résultats de la répression dans le domaine de l’environnement et d’attribuer les résultats aux différents instruments (encadré 2.4). Pour le moment, ces efforts s’avèrent peu concluants. Cependant, ils illustrent bien l’attention croissante accordée à la gestion des performances des mécanismes visant à assurer le respect des dispositions et doivent se poursuivre, en s’appuyant sur l’expérience internationale encore limitée, mais croissante, en la matière (Mazur, 2010).

Encadré 2.4. Mesure des résultats en matière répressive : un défi

En 2010, ECCC a mis en place un indicateur d’amélioration de l’application de la législation environnementale. Cet indicateur avait pour objectif de mesurer la réduction du volume des substances réglementées au moyen des mesures répressives, en tonnes-équivalent-substances réduites. Cet indicateur était censé intégrer progressivement les rejets de plus de 40 polluants atmosphériques et présents dans l’eau pondérés en fonction de leur impact toxicologique (en utilisant comme coefficients les valeurs inverses des normes respectives de qualité du milieu ambiant). Des coefficients spécifiques ont également été déterminés pour les polluants ayant un impact mondial (tels que les gaz à effet de serre et les substances appauvrissant la couche d’ozone) qui ne disposent pas de normes de toxicité.

L’initiative a été principalement élaborée, dans un premier temps, pour rendre compte de la réduction des différents polluants réglementés due aux activités d’assurance du respect des dispositions et, dans un second temps, elle tente d’agréger ces réductions en une mesure composite de leur impact sur l’environnement. Il était nécessaire d’obtenir les données lors des activités répressives et de les consigner dans la base de données correspondante d’ECCC. Néanmoins, selon ECCC, il a été difficile de démontrer de manière convaincante un lien de causalité entre les activités répressives et les résultats environnementaux. C’est particulièrement vrai lorsque l’on cherche à faire valoir que des mesures répressives ont permis de prévenir de dommages potentiels ou réels sur l’environnement. Dans l’ensemble, cette approche complexe s’est avérée excessivement coûteuse et a été abandonnée peu de temps après sa mise en place.

Depuis 2010, ECCC mène un projet pilote pour mesurer le taux de conformité des pressings aux règlements relatifs aux substances toxiques afin d’établir un niveau de référence et d’évaluer la valeur des inspections. Il a également mené un projet sur les résultats attendus dans le domaine de la conformité aux règlements relatifs aux systèmes de stockage souterrains de produits pétroliers (EC, 2015). Cependant, ces efforts restent sporadiques.

Le ministère de l’Environnement de la Colombie-Britannique utilise une grille binaire de taux de conformité (pourcentage des installations en situation de conformité ou non-conformité). En 2008, le ministère de l’Environnement et du Climat de l’Ontario a tenté de mettre en place des taux de conformité plus détaillés. Son indice de conformité représentait la somme pondérée des violations des dispositions législatives et des conditions d’autorisation (« certificat d’agrément ») par les diverses installations. Il a attribué un coefficient à quelque 1 300 dispositions législatives. Chaque violation devait être classée selon l’une des quatre « catégories de contraventions » (notification et tenue des registres, normes d’exploitation, suivi et échantillonnage ou dépassement des limites d’émission ou de rejet) et se voir attribuer une pondération correspondante. L’idée est ainsi de faire la distinction entre la non-conformité aux procédures et la non-conformité à une condition de fond. Ainsi, les pondérations rendraient compte dans une certaine mesure de la gravité de l’impact environnemental potentiel dû à l’infraction (plus la pondération est élevée, plus l’impact est important). L’indice de conformité n’a cependant pas été mis en œuvre. Cela est dû à la fois à sa complexité et à la nécessité d’adopterune approche coûteuse d’échantillonnage aléatoire en matière de planification des inspections pour collecter les données nécessaires.

Source: Industrial Economics, Inc. (2010), Environnement Canada (2015), Mazur (2010), ministère de l’Environnement (2016).

4.3. Responsabilité environnementale

Responsabilité en cas de dommages causés à l’environnement

Le Canada dispose de plusieurs régimes solides de responsabilité environnementale en vertu de la législation fédérale et provinciale. Les personnes physiques et morales sont responsables des effets potentiellement dommageables causés à l’environnement, notamment aux plantes et aux animaux, des nuisances et des pertes de jouissance engendrées ainsi que des dommages causés à la santé humaine ou à la sécurité. Par exemple, tous les organismes canadiens de réglementation environnementale peuvent imposer à un pollueur de dépolluer l’eau, généralement au moyen d’une quelconque ordonnance administrative. La Cour suprême du Canada a avalisé le principe d’indemnisation du public pour les dommages causés aux ressources environnementales dans l’affaire Colombie-Britannique c. Canadian Forest Products Ltd. (2004). Dans de nombreuses provinces, le droit est officiellement reconnu aux autorités de recouvrer les coûts de nettoyage et de dépollution auprès des pollueurs. En Ontario, même les municipalités ont le droit d’exiger d’un pollueur qu’il assume les coûts supportés pour faire face aux rejets de substances nocives (Willms et Shier, 2007).

En matière de responsabilité, les dispositions relatives au traitement de la pollution passée sont généralement appliquées aux sols contaminés mais non aux dommages causés aux masses d’eau et écosystèmes. En vertu des lois provinciales sur l’environnement, la responsabilité de la dépollution des sols contaminés incombe normalement aux propriétaires et occupants actuels et passés. Dans certains cas, la responsabilité peut revenir aux fabricants des substances à l’origine de la contamination.

Dans la plupart des provinces, la responsabilité est objective, ce qui signifie que le fait d’exercer des activités dans le cadre d’un permis ne décharge pas de la responsabilité financière en cas de dépollution. Cependant, certaines décisions judiciaires ont pris en considération le respect des dispositions. Les dispositions juridiques applicables imposent majoritairement la responsabilité conjointe et solidaire à l’ensemble des parties potentiellement responsables. Cela signifie que les dommages peuvent faire l’objet d’une action en réparation auprès de l’un quelconque des prévenus indépendamment de sa part individuelle de responsabilité. Toutefois, les tribunaux civils déterminent généralement le degré de responsabilité en fonction de la gravité de la faute lorsqu’il existe plusieurs parties responsables (Tidball et al., 2016).

Les autorités fédérales et provinciales exigent l’utilisation d’instruments de garantie financière dans plusieurs secteurs tels que l’exploitation minière et l’énergie pour éviter que le contribuable n’assume le coût du nettoyage et de la dépollution. Par exemple, le programme d’évaluation de la responsabilité des titulaires d’autorisations mis en place par l’Alberta s’assure que les entreprises sont suffisamment solvables pour prendre en charge la désaffectation, la dépollution et la remise en état des sites concernés dans le cadre des responsabilités qui leur incombent (AER, 2014). La responsabilité sans faute est aussi limitée dans certains secteurs pour restreindre ou plafonner le montant total qu’un exploitant peut avoir à payer en cas d’incident, en l’absence de preuve de faute. Les garanties financières peuvent être fournies sous forme de lettres de crédit, fonds fiduciaires, garanties ou couvertures d’assurance.

Les risques environnementaux sont fréquemment couverts par les assurances et les assureurs canadiens offrent plusieurs produits d’assurance environnementale. La couverture de responsabilité civile en matière de pollution, qui s’applique généralement à la pollution nouvelle mais peut aussi s’appliquer à des conditions antérieures non identifiées, est relativement facile à souscrire. L’assurance coûts de nettoyage maximums qui s’applique aux projets de dépollution environnementale est plus onéreuse et plus difficile à souscrire. Le coût des primes d’assurance environnementale peut être prohibitif. Il comprend généralement le coût assumé par l’assureur pour employer les services d’un expert-conseil en environnement afin d’étudier les risques (Tidball et al., 2016). Cependant, l’évaluation des risques incite les exploitants à les réduire en s’impliquant dans des activités de prévention de la pollution.

Sites contaminés

La gestion de la pollution passée relève principalement de la responsabilité des autorités infranationales. Les circonstances dans lesquelles une autorité chargée de la réglementation peut demander l’étude et la dépollution de sols contaminés varient d’une juridiction à l’autre. Plusieurs provinces disposent de réglementations relatives à l’évaluation et à la dépollution des sites contaminés. Certaines, comme l’Ontario, gèrent des fonds ad hoc pour financer le nettoyage des sols contaminés dans les cas où aucun responsable solvable ne peut être identifié. L’Alberta, qui compte des dizaines de milliers de forages pétroliers désaffectés, a mis en place un fonds de nettoyage des puits orphelins grâce aux recettes provenant des taxes auxquelles sont assujettis les exploitants de puits de pétrole. Le montant des taxes est calculé en fonction du coût estimé des activités de désaffectation et de remise en état des sites correspondant à l’année d’imposition à venir. De même, la province a créé un fonds de gestion des résidus miniers de 500 millions CAD (financé par les exploitants actuels) pour faire face aux problèmes environnementaux (notamment la pollution des eaux souterraines) que posent les résidus de sables bitumineux hérités du passé.

Le ministère de l’Environnement et du Changement climatique de l’Ontario peut émettre des ordonnances exigeant la dépollution des sols contaminés par les activités actuelles ou passées. Certaines ordonnances imposent un plan complet de dépollution, qui implique de réaliser des analyses coûteuses avant la mise en œuvre des mesures de dépollution. Au Québec, la Loi sur la qualité de l’environnement comprend un cadre de gestion des sites contaminés. Si l’évaluation d’un site indique un dépassement des normes de la qualité des sols et des eaux souterraines, l’exploitant est tenu de fournir au ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC) un plan de dépollution ainsi qu’un calendrier d’exécution pour approbation. Après son approbation par le MDDELCC, le plan de dépollution doit être mené à bien et faire l’objet d’un rapport rédigé et certifié par des experts reconnus par le MDDELCC (Blakes, 2012). Des dispositions similaires sont en place dans d’autres provinces.

Les autorités fédérales tiennent un inventaire public des sites contaminés sous leur responsabilité. Le Plan d’action pour les sites contaminés fédéraux de 2005 a investi plus de 4.5 milliards CAD pour évaluer et dépolluer des sites fédéraux contaminés. Sur les terres fédérales des territoires, c’est AANC qui gère les sites contaminés désaffectés par le biais du Programme des sites contaminés du Nord. Ces sites ont été contaminés par les activités d’exploitation minière, pétrolière et gazière du secteur privé ainsi que par les activités militaires de l’État qui se sont déroulées il y a plus d’un demi-siècle. Ce programme fédéral vise à réduire et éliminer, si possible, les risques pour la santé humaine et l’hygiène de l’environnement, en accordant la priorité aux sites qui présentent le risque le plus élevé. Conformément aux modifications apportées aux règles comptables en 2015, les autorités doivent inclure dans leur bilan les coûts de dépollution des biens contaminés qu’elles possèdent. Cela constitue pour les autorités fédérales et provinciales une incitation à accélérer la dépollution des sites contaminés.

4.4. Promotion du respect des dispositions et des pratiques écologiques

La promotion, par les autorités, du respect des dispositions et des pratiques écologiques peut réduire les coûts que supportent les entreprises en leur permettant d’atteindre et de conserver le plus efficacement possible un niveau optimal en matière de respect des dispositions. Elle peut également réduire les coûts de la réglementation en rendant plus efficace le contrôle du respect et de l’application des dispositions. Les conseils et orientations sont particulièrement utiles auprès des PME (au Canada, entreprises de moins de 500 employés). Les autorités fédérales et provinciales en charge de l’environnement sont de plus en plus nombreuses à reconnaître qu’il est important de promouvoir le respect des dispositions. Elles ont également recours aux accords volontaires et à la passation de marchés publics écologiques pour favoriser l’adoption de pratiques commerciales vertes.

Promotion du respect des dispositions

Les efforts déployés par les autorités fédérales dans ce domaine visent principalement les PME, communautés autochtones et organismes fédéraux géographiquement dispersés et difficiles à atteindre. En 2014-15, ECCC a planché sur des stratégies de respect des dispositions et des plans relatifs à la promotion de leur respect applicables à 24 disciplines différentes. Il utilise divers outils de sensibilisation, notamment les ateliers, les réunions d’information, l’envoi de plaquettes d’information par voie électronique et postale, sans oublier Twitter et les bannières publicitaires du web. Un grand nombre de ces activités sont menées en collaboration avec les autorités provinciales et territoriales ainsi qu’avec les organisations non gouvernementales (ONG).

À l’échelon provincial, le ministère de l’Environnement de la Colombie-Britannique a récemment publié un guide technique relatif aux pratiques environnementales saines dans le secteur minier ainsi que des documents de sensibilisation destinés aux secteurs du béton, de l’agriculture et de la gestion des déchets dangereux. Parallèlement, il a organisé des ateliers destinés aux représentants des différents secteurs (ministère de l’Environnement, 2016). Les autorités provinciales ont publié de nombreux documents d’orientation en ligne afin de guider les porteurs de projets à travers le processus d’évaluation environnementale.

Accords volontaires et codes de pratiques

Dans la droite ligne de l’examen environnemental de 2004, qui recommandait de poursuivre la mise en place d’approches volontaires efficaces par rapport aux coûts au sein de l’industrie, ECCC utilise des ententes sur la performance environnementale par lesquelles les entreprises ou secteurs participants s’engagent à résoudre des difficultés particulières ou à atteindre des niveaux de performance donnés. Ces ententes sont des instruments volontaires et non réglementaires qui permettent aux parties poursuivant des objectifs communs de traiter un problème environnemental particulier. Les ententes sur la performance fixent généralement des objectifs quantitatifs telle la limite maximale de rejet d’une substance mais peuvent aussi comporter des objectifs qualitatifs, telle la mise en œuvre d’activités dans le cadre d’un code de pratiques ou la restriction de la vente ou de la disponibilité d’un produit à compter d’une date donnée. Chaque entente nécessite de vérifier les résultats par le biais d’audits, d’inspections, d’entretiens ou par d’autres moyens.

Depuis l’adoption de la Politique-cadre relative aux ententes sur la performance environnementale en 2001, ECCC a conclu 14 ententes de cette nature avec divers secteurs, comme ceux des produits chimiques, des transports, de la métallurgie, des produits de consommation, de la foresterie et de l’impression. Outre les associations professionnelles, les signataires comptaient trois ministères fédéraux (Santé Canada, Innovation, Sciences et Développement économique Canada et Transports Canada) et deux autorités provinciales (l’Ontario et l’Alberta). Onze ententes ont été menées à bien (la plupart ayant atteint leurs objectifs⁴) et trois sont actuellement en vigueur (encadré 2.5). La majorité des ententes comportent des objectifs liés à l’amélioration de la qualité de l’air (ECCC, 2017). Transports Canada gère également des accords volontaires avec son secteur. Ces accords comprennent un plan d’action visant à réduire les GES issus des transports aériens ainsi qu’une entente avec l’Association des chemins de fer du Canada pour signaler les émissions de GES et les autres polluants atmosphériques clés.

Encadré 2.5. Objectif des ententes sur la performance environnementale : réduire au minimum le rejet de substances nocives

Secteur du vinyle (2015-20) : cette entente, conclue entre ECCC, l’institut de vinyle du Canada et les entreprises participantes, vise la pleine mise en œuvre de la Ligne directrice pour la gestion environnementale des stabilisants à base d’étain au Canada par toutes les installations de mélangeage du vinyle afin de prévenir le rejet de stabilisants toxiques dans l’environnement.

Secteur des fibres de céramique réfractaire (2013-18) : cette entente, conclue entre ECCC et cinq entreprises du secteur des fibres de céramique réfractaire (FCR), vise à maintenir la concentration maximale admissible de FCR dans l’air ambiant aux limites établies par les précédentes ententes et à maintenir les exigences de déclaration en matière de FCR. Elle encourage l’inspection et la maintenance des équipements antipollution et confirme la volonté du secteur des FRC de conserver le Programme de gestion des produits existant.

Entreprises de recyclage du papier (2013-17) : cette entente, conclue entre ECCC et 13 entreprises de recyclage du papier, a été élaborée pour que les usines de recyclage du papier adoptent des mesures visant à réduire au minimum, dans la mesure du possible, le risque d’impacts sur l’environnement des rejets de bisphénol A (BPA). Le BPA, utilisé comme révélateur chromogène et dans certaines variétés d’encres, est présent en tant que contaminant dans les déchets de papier. Il peut être rejeté dans les effluents par certaines usines de recyclage du papier.

Source: ECCC (2017).

En vertu de la LCPE, le ministère fédéral de l’Environnement et du Changement climatique ou celui de la Santé peut diffuser des codes de pratiques. Ceux-ci peuvent soit être le seul instrument de gestion des risques soit faire partie d’une panoplie d’instruments, l’objectif étant de s’attaquer à la pollution causée par une ou plusieurs substances toxiques issues de certains secteurs d’activité. Ces codes sont généralement utilisés lorsqu’il est difficile d’établir des restrictions numériques et que les acteurs de l’activité réglementée sont réceptifs à la mise en œuvre d’un code de pratiques (ECCC, 2016b). Les codes de pratiques récents ciblent des réductions dans les domaines suivants : appareils résidentiels de chauffage au bois (2012), émissions de particules fines (PM2.5) dans le secteur de l’aluminium primaire (mai 2016), émissions fugitives de particules totales et de composés organiques volatils provenant du secteur de l’acier, du fer et de l’ilménite (mai 2016) ainsi que des lampes en fin de vie contenant du mercure (février 2017).

Marchés publics écologiques et écolabels

Les autorités fédérales et la plupart des autorités provinciales utilisent la passation de marchés publics écologiques de manière active pour encourager les pratiques commerciales vertes. En 2006, le gouvernement fédéral a mis en place une Politique d’achats écologiques. De plus, la SFDD 2016-19 comporte l’objectif de « promouvoir des pratiques durables dans le cadre de la passation des marchés publics, conformément aux politiques et priorités nationales ». Résultat, l’ensemble des 26 ministères liés par la LFDD prennent en compte les performances environnementales dans leurs décisions d’achats. Des plans d’achats écologiques destinés aux organismes fédéraux ont été mis en place pour plus de 30 catégories de biens et services, notamment le matériel informatique et audiovisuel, les automobiles, le mobilier de bureau, les imprimantes et le papier, et les voyages d’affaires. Des fiches de données écologiques recensent les considérations d’ordre environnemental dans les décisions d’achats pour chaque produit et service, ainsi que les critères environnementaux qu’il est envisagé d’intégrer dans les achats publics fédéraux. Les provinces adoptent des pratiques similaires (encadré 2.6).

Encadré 2.6. Recours des autorités provinciales à la passation de marchés publics pour promouvoir des pratiques commerciales écologiques

Les lignes directrices de la Colombie-Britannique relatives à la passation de marchés publics de produits et services écologiques visent à inciter les ministres à prendre en compte les produits et les services écologiques dans le cadre de leurs décisions d’achat. Elles imposent de tenir compte de l’intégralité du cycle de vie lors de l’établissement des critères d’évaluation dans les documents d’appel d’offres. Pour ce faire, elles mettent l’accent sur l’impact environnemental des processus de production, de la consommation d’énergie et des exigences de maintenance et d’élimination.

La province de Terre-Neuve-et-Labrador a élaboré un guide des achats de produits écologiques en collaboration avec l’Agence des achats gouvernementaux et CCEE (Climate Change and Energy Efficiency), bureau en charge du changement climatique et de l’efficacité énergétique. Ce guide comprend des fiches d’information sur 15 catégories de produits écologiques ainsi que sur l’écologisation des achats immobiliers. Bien que non contraignant, il fournit des recommandations sur l’intégration des considérations environnementales dans les processus institutionnels liés à la passation de marchés publics. Ces recommandations s’accompagnent de feuilles de travail sur la sélection de questions écologiques pour les appels d’offres, la définition des conditions de passation de marchés verts, l’utilisation de l’éco-étiquetage, l’établissement de rapports, etc.

Source: Gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador (2014), gouvernement de Colombie-Britannique (2016).

Les critères de passation de marchés publics écologiques imposent souvent l’achat de produits portant un écolabel. Le Canada utilise 113 écolabels nationaux, provinciaux et internationaux (Ecolabel Index, 2017), notamment l’ÉnerGuide pour les appareils ménagers (chapitre 4). Les programmes d’éco-étiquetage sont gérés par des organismes publics ou des organismes de normalisation du secteur privé et supposent généralement une certification délivrée par des organismes tiers indépendants.

Certifications et récompenses attribuées à des systèmes de gestion environnementale

Le nombre de nouvelles certifications ISO 14001 accordées à des systèmes de gestion environnementale (SGE) est en baisse ces dernières années au Canada. Cette tendance prend le contrepied de celle observée dans presque tous les autres pays membres de l’OCDE. Les nouvelles certifications accordées s’élèvent à 1 260 en 2015, soit moins qu’en 2005 et à peu près autant qu’au Mexique (presque 1 400) mais bien moins que dans de nombreux pays européens (graphique 2.2). Cette diminution est probablement due à une demande insuffisante du marché pour ces certifications ; elles ne constituent pas un critère de passation de marchés publics écologiques. Cependant, l’absence d’incitations réglementaires et économiques (telles que la diminution de la fréquence des inspections et la réduction des frais d’autorisation) de la part des pouvoirs publics peut aussi jouer un rôle dans cette diminution. En outre, de nombreuses petites entreprises mettent en place un SGE mais ne sont pas disposées à payer le coût élevé lié à la certification par un organisme indépendant.

Graphique 2.2. Diminution du nombre de nouvelles certifications SGE

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592601

Les autorités peuvent utiliser les relations publiques comme incitations positives pour promouvoir un comportement respectueux de l’environnement de la part des entreprises. Bien que les organismes canadiens de réglementation n’exploitent pas pleinement cette possibilité, les milieux d’affaires ont institué un certain nombre de récompenses environnementales. Globe Foundation par exemple, une fondation d’entreprise privée à but non lucratif établie à Vancouver, met en avant les avantages que le développement durable peut présenter pour les entreprises. Entre autres initiatives, elle décerne le prix Globe Awards for Environmental Excellence dans cinq catégories différentes. Ces prix récompensent les réalisations dans les domaines de la gestion environnementale des entreprises, l’innovation technologique et le leadership en améliorant la performance environnementale au-delà du respect de la réglementation (Globe, 2016).

5. Promotion de la démocratie environnementale

Le Canada se classe au 35e rang mondial de l’indice de démocratie environnementale (IDE). Son score combiné en matière d’accès à l’information, de participation du public et d’accès à la justice se situe juste au-dessus de la moyenne mondiale⁵. Le Canada a obtenu de bons résultats dans le pilier « accès à la justice » mais des résultats moins satisfaisants dans les domaines de la transparence et de la participation. L’évaluation menée dans le cadre de l’IDE souligne en particulier qu’il serait possible de renforcer davantage la démocratie environnementale en étendant les dispositifs de protection juridique fédéraux de manière à garantir les droits du public à participer à la prise de décisions environnementales et en réduisant les obstacles financiers aux procédures judiciaires (WRI, 2016).

5.1. Participation du public à la prise de décisions en matière d’environnement

Les consultations publiques et la transparence sont au cœur du processus de prise de décision des autorités canadiennes. La Charte des droits environnementaux de 1993 de l’Ontario et les lois similaires en vigueur dans plusieurs autres provinces donnent le droit aux citoyens de participer à la prise de décisions environnementales. Les autochtones, les parties prenantes et le public sont consultés avant l’adoption d’une loi ou d’un règlement au niveau fédéral ou provincial. Certaines lois fédérales et provinciales exigent de publier un avis ou de mener une consultation avant de délivrer des permis ou des autorisations concernant les émissions atmosphériques, le traitement et l’évacuation de l’eau et des eaux usées ainsi que la gestion et l’élimination des déchets. Cependant, ces lois n’imposent pas aux organismes publics de tenir compte des commentaires formulés par les citoyens sur les décisions environnementales (WRI, 2016).

Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques est le dernier exemple en date de vaste collaboration et d’engagement de la société civile à différents niveaux. Le processus a pris la forme de groupes de travail rassemblant des organisations et peuples autochtones et des parties prenantes multiples ainsi que d’assemblées publiques et de sites web interactifs, etc. Plus de 13 000 commentaires formulés par le public ont été reçus en cinq mois.

La participation du public constitue un élément particulièrement important de la procédure d’évaluation environnementale à l’échelon fédéral et provincial et territorial. Elle est assurée au moyen de notifications, de délais raisonnables de consultation publique, de la mise à disposition des informations et d’une communication transparente des résultats. Le Processus fédéral d’aide financière aux participants permet de couvrir les coûts de participation à l’évaluation environnementale supportés par les groupes de citoyens. En Colombie-Britannique, la procédure d’évaluation environnementale comprend deux périodes de consultation publique : une sur le projet de demande et une sur la demande acceptée. De plus, l’initiateur du projet et/ou le Bureau d’évaluation environnementale (EAO) de la Colombie-Britannique peuvent organiser des séances d’information publiques au cours desquelles sont divulguées d’importantes informations concernant le projet. L’EAO reconnaît la nécessité de rendre plus facilement accessibles à un large public non spécialisé les informations soumises à l’examen des citoyens (EAO, 2015a).

Le devoir de consulter les groupes autochtones constitue un élément clé des activités menées par les autorités fédérales, conformément aux Lignes directrices actualisées à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter (2011). Le Gouvernement du Canada signe des protocoles de consultation avec les groupes autochtones afin de mettre en place une procédure pour les consultations sur les atteintes possibles aux droits autochtones. Depuis 2008, AANC aide les ministères et les organismes fédéraux à remplir l’obligation du Gouvernement du Canada de consulter en fournissant des lignes directives, des formations et d’autres outils. ECCC coopère également avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis par l’intermédiaire de cinq organismes autochtones nationaux en partenariat avec les bureaux associés et les organismes autochtones provinciaux et territoriaux (Chefs de l’Ontario, Premières Nations Québec-Labrador, etc.).

Dans le domaine de l’environnement, ces consultations s’appliquent à l’élaboration des politiques et de la réglementation, l’évaluation environnementale, l’octroi de licences et d’autorisations, etc. Cependant, de nombreuses communautés autochtones ont l’impression que la procédure de consultation démarre souvent après l’élaboration d’une politique ou d’un projet. Elles ont donc le sentiment qu’elle ne leur confère que peu d’influence sur la décision. Plusieurs provinces (par exemple, l’Alberta et le Québec) révisent actuellement les politiques de consultation avec les peuples autochtones pour tenir compte de ces préoccupations et s’acheminer vers des modes de participation établis en « co-création ».

Les peuples autochtones du Canada souhaiteraient être considérés comme des ayant-droit plutôt que comme des parties prenantes dans le cadre de la gestion des ressources naturelles et revendiquent un statut spécial dans la prise de décisions en matière environnementale. Dans l’affaire Nation Tsilhqot’in c. Colombie-Britannique (section 3.5), la Cour suprême du Canada a jugé en 2014 que la Couronne doit à l’avenir obtenir le consentement de la communauté autochtone plutôt que de se contenter d’observer son devoir de consultation.

En mai 2016, près de dix ans après l’adoption de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, le Canada a officiellement renoncé à sa position d’objecteur. Les autorités fédérales ont déclaré qu’elles allaient mettre pleinement en œuvre la Déclaration. De plus en plus, les groupes autochtones ont la possibilité de faire entendre leur voix par le biais de consultations élargies ou de la participation du grand public. Par exemple, l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (ACEE) associe les groupes autochtones à la recherche, aux conseils (par exemple, conseils techniques liés à l’utilisation actuelle des terres et des ressources à des fins traditionnelles) et à la formation. En 2016, elle a soutenu un projet pilote commun avec le Conseil de l’énergie et des mines des Premières Nations de la Colombie-Britannique pour faire participer les chefs autochtones à l’amélioration des pratiques en matière d’évaluation environnementale.

Les peuples autochtones ont accueilli avec un optimisme prudent le renforcement des relations initié récemment par les autorités fédérales. Cependant, de nombreux conflits concernant des projets spécifiques d’exploitation des ressources naturelles persistent (encadré 2.7). Les communautés autochtones sont plus régulièrement consultées mais leur avis est demandé avant tout sur les impacts de projets spécifiques dans l’optique de conclure un accord de compensation, mais non sur l’existence et l’élaboration de ces projets. L’adhésion du Canada à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones constitue une avancée importante mais elle doit être suivie d’effets. Un accord devrait être conclu entre les pouvoirs publics et les peuples autochtones sur la définition pratique de « consultation ». Cet accord devrait par exemple définir les personnes à consulter : les discussions avec les responsables d’une communauté autochtone ne reflètent pas forcément son opinion, ce qui risque de menacer la mise en œuvre. Il devrait également définir le principe du « consentement libre, préalable et éclairé », en déterminant notamment si le droit de s’opposer à un projet équivaut à un véto. L’un des domaines dans lesquels ce principe doit être mis en œuvre en priorité est celui des procédures d’évaluation environnementale à l’échelonfédéral et provincial (Papillon et Rodon, 2016). De plus, les communautés et les organismes autochtones doivent renforcer leurs capacités pour tirer parti des possibilités offertes par ces consultations.

Encadré 2.7. Lutte des peuples autochtones contre le projet de barrage du Site C pour défendre leurs droits

La vallée de la rivière de la Paix dans le nord-est de la Colombie-Britannique est un écosystème unique. Elle constitue l’un des très rares endroits de la région qui ont été jusqu’à présents épargnés par l’exploitation massive des ressources. Les familles et communautés des Premières Nations et des Métis dépendent de la vallée pour la chasse et la pêche, la cueillette de baies et de plantes sacrées médicinales et la célébration de cérémonies.

Site C désigne l’immense barrage hydroélectrique, doté d’un budget de 8.8 millions de dollars canadiens, en cours de construction sur la rivière de la Paix entre Fort St. John et Hudson’s Hope, Colombie-Britannique. Le barrage devrait produire 5 100 gigawattheures d’électricité par an, assez pour alimenter 450 000 foyers. Cependant, pour créer le réservoir, il faudra inonder 83 kilomètres de la vallée. Cette opération raiera de la carte 5 550 hectares de terres, entraînant des répercussions graves pour les peuples autochtones. D’après les conclusions d’une évaluation conjointe de l’impact sur l’environnement menée par les autorités fédérales et provinciales, la présence du barrage compromettrait gravement l’utilisation des terres, rendrait la pêche dangereuse pendant au moins une génération et submergerait des cimetières et d’autres sites culturels et historiques importants. Les autorités provinciales de la Colombie-Britannique ont approuvé le projet en décembre 2014 mais les Premières Nations de West Moberly et Prophet River ont saisi les tribunaux fédéraux pour protéger leurs terres traditionnelles. Leur bataille bénéficie du soutien de l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique, l’Assemblée des Premières Nations et de nombreux autres opposants au projet, notamment les agriculteurs et propriétaires terriens de la vallée de la Paix.

Source: Amnesty International (2016).

5.2. Accès à l’information environnementale

Au Canada, la législation fédérale, provinciale et municipale en matière d’accès à l’information impose aux administrations publiques de mettre en libre accès des informations dont elles disposent. Au niveau fédéral, ces droits d’accès sont assurés par la Loi fédérale sur l’accès à l’information. Les lois provinciales comprennent, en Nouvelle-Écosse, la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée ainsi que des lois provinciales pour les municipalités comme, en Ontario, la Loi municipale sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée. Cette dernière oblige notamment les fonctionnaires municipaux à informer le public ou les personnes concernées de tout danger grave pour l’environnement, la santé ou la sécurité. Les autorités fédérales mettent aussi actuellement en œuvre la Directive sur le gouvernement ouvert de 2014, qui impose de rendre les données et les informations fédérales facilement accessibles et utilisables pour le public, dans la mesure où la procédure prévue par la Loi sur l’accès à l’information est souvent lente et inefficace.

Le programme des Indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement (ICDE) mesure les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la Stratégie fédérale de développement durable. Il fournit des données et des informations pour suivre la performance du Canada concernant des aspects clés de la durabilité de l’environnement, notamment le changement climatique et la qualité de l’air, la qualité de l’eau et les disponibilités en eau, ainsi que la protection de la nature. De nombreux indicateurs nouveaux ont été élaborés et publiés depuis 2009. Le site web des ICDE a pour objectif de faire en sorte que les tendances observables aux niveaux fédéral, provincial, territorial, local et international soient facilement accessibles et transparentes pour tous les citoyens. Il présente des informations au moyen de graphiques, textes explicatifs, cartes interactives et données téléchargeables.

Les autorités fédérales ont publié un certain nombre de rapports sur l’état de l’environnement, dont notamment le Rapport annuel sur l’état des forêts au Canada et les rapports annuels « Tendances en matière d’émissions au Canada » traitant principalement des gaz à effet de serre. De plus, le Programme des statistiques de l’environnement de Statistique Canada produit des séries de données sur les diverses composantes du patrimoine naturel (eau, écosystèmes, ressources minérales du sous-sol) et l’utilisation des ressources naturelles ainsi que des données sur les rejets de polluants. Ces informations peuvent toutefois être difficilement comparables et trop anciennes, notamment dans le domaine de la gestion des déchets. Statistique Canada a également commencé à travailler à la compilation de données sur les dépenses de protection de l’environnement (chapitre 3).

En ce qui concerne les informations environnementales relatives aux entités privées, l’Inventaire national des rejets de polluants (INRP) créé en application de la LCPE met à la disposition du public des informations sur les rejets annuels dans l’air, l’eau et les sols ainsi que sur les rejets et les activités de recyclage des établissements industriels et commerciaux partout dans le pays. Le Registre canadien d’évaluation environnementale comprend un site internet et des dossiers de projets. Il a été mis sur pied dans le but de faciliter l’accès aux documents liés aux évaluations environnementales réalisées à l’échelon fédéral. Les bases de données d’application de la loi sont également ouvertes au public (section 4.2).

5.3. Accès à la justice

Les pétitions environnementales constituent le seul moyen pour les résidents canadiens de porter leurs préoccupations et leurs interrogations concernant les problèmes environnementaux à l’attention des ministères fédéraux concernés et d’obtenir d’eux une réponse. La Commissaire à l’environnement et au développement durable gère les pétitions en matière d’environnement au nom du Vérificateur général du Canada et a diffusé un guide relatif à ce processus. Elle publie sur le site web du Bureau du vérificateur général du Canada les résumés des pétitions environnementales reçues et des réponses apportées. Au total, 18 pétitions ont été déposées en 2015, portant sur des questions telles que l’adaptation au changement climatique des parcs nationaux, la mise en œuvre d’une stratégie fédérale de conformité pour les règlements concernant les mouvements transfrontières des déchets ou les préoccupations soulevées par le fait que le Canada continue d’utiliser et d’importer de l’amiante (BVG, 2017). De plus, la LCPE fournit un mécanisme par le biais duquel le public peut demander une enquête sur l’infraction présumée. Dans le cas où le ministère néglige de mener cette enquête, un membre du public peut intenter une action en protection de l’environnement à l’encontre du contrevenant présumé devant les tribunaux.

Les Canadiens disposent d’un droit étendu leur permettant de contester les décisions qui ont des incidences négatives sur l’environnement. Le droit de contester un permis ou une autorisation est précisé dans la loi autorisant ces décisions. Dans le passé, de nombreuses lois conféraient ces droits de recours uniquement à l’organisme émetteur et au demandeur. Depuis quelques années, les organes législatifs provinciaux accordent ces droits de recours aux tiers. Ces recours sont généralement formés devant les tribunaux administratifs tels que la Commission d’appel de l’environnement de l’Alberta ou le Tribunal de l’environnement de l’Ontario. De plus, les décisions des autorités font majoritairement l’objet de révision juridictionnelle sur des questions de compétence, d’erreur de droit ou de méconnaissance des droits de la défense. Une révision juridictionnelle peut être engagée auprès des tribunaux fédéraux ou provinciaux, en fonction de l’identité de l’agent public à l’origine de la décision contestée. Ces dix dernières années, le droit des groupes de défense de l’intérêt public à demander des révisions juridictionnelles a été considérablement étendu. Cependant, il n’existe pas au Canada, contrairement aux États-Unis, de dispositions permettant à un citoyen d’intenter une action en justice à l’encontre des pouvoirs publics afin de les contraindre à appliquer les lois en matièred’environnement.

Dans l’ensemble des juridictions canadiennes, une personne physique peut poursuivre un pollueur, un propriétaire ou un occupant pour les dommages liés à la pollution dont ils sont responsables. Certaines ONG participent à des actions directes pour attirer l’attention sur les problèmes environnementaux. En effet, des ONG comme Ecojustice et l’Association canadienne du droit de l’environnement emploient des juristes pour intervenir dans d’importantes affaires relatives à l’environnement (Tidball et al., 2016). Selon l’Atlas mondial de la justice environnementale, le Canada est le foyer de 21 conflits environnementaux, plaçant le pays au 23e rang mondial. Ces conflits sont principalement liés à l’extraction de combustibles fossiles et de minerais (EJOLT, 2016).

Il existe toutefois encore peu de mécanismes permettant de réduire les obstacles financiers aux procédures judiciaires en matière d’environnement (WRI, 2016). En février 2017, les autorités fédérales ont annoncé la reprise et l’élargissement du Programme de contestation judiciaire interrompu en 2006 à l’initiative du précédent gouvernement. Chaque année, le programme pourra verser jusqu’à 5 millions CAD de derniers fédéraux pour permettre aux organismes autochtones de couvrir les frais de justice liés à leur contestation d’une législation qu’ils jugent porter atteinte à leurs droits (Leblanc, 2017). Cependant, ce financement ne s’appliquera pas aux ONG environnementales.

5.4. Sensibilisation à l’environnement

Le Canada est réputé pour promouvoir activement l’éveil des citoyens à la conservation de la biodiversité. Les autorités locales et provinciales prêtent leur appui aux organisations environnementales et aux programmes animés par des bénévoles œuvrant au niveau local, comme le programme des volontaires en faveur de la conservation. Largement suivi, le Mois de la sensibilisation à la biodiversité est, par exemple, l’une des nombreuses initiatives pédagogiques proposées aux élèves du territoire du Yukon (Environnement Yukon, 2016). À l’occasion du 150e anniversaire du Canada, Parcs Canada offre un accès gratuit aux parcs nationaux en 2017. ECCC dispose également d’un certain nombre de programmes de financement de l’action communautaire qui facilitent les mesures collectives et les partenariats de bonne gestion de l’environnement. Ces programmes incluent le Fonds autochtone pour les espèces en péril qui soutient des projets visant à protéger les habitats et à contribuer au rétablissement des espèces en péril.

Les autorités fédérales participent activement à la promotion d’initiatives de sensibilisation sur les impacts sanitaires du changement climatique et fournissent des informations pour aider les Canadiens à s’adapter. Le Bureau des changements climatiques et de l’innovation de Santé Canada a élaboré un certain nombre de matériels pédagogiques et de document d’orientation pour aider les communautés et la population à se préparer aux canicules et pour protéger les populations vulnérables.

L’éducation relève de la responsabilité des autorités infranationales. Cependant, l’administration fédérale soutient également la sensibilisation aux problèmes environnementaux dans les écoles. Par exemple, des statistiques environnementales adaptées à des fins pédagogiques ont été publiées en 2015 sous la forme de « trousses de l’enseignant » pour les différents niveaux d’enseignement. Le Réseau canadien d’éducation et de communication relatives à l’environnement (EECOM) joue un rôle important dans la coordination de ces initiatives. EECOM est un réseau national à but non lucratif pour l’éducation relative à l’environnement. Ses membres et les collaborateurs comprennent des organisations provinciales, territoriales et nationales œuvrant dans ce domaine et représentant les pouvoirs publics, les ONG, les universités, les écoles et les divers secteurs d’activité. Dans les provinces, bon nombre des actions destinées à intégrer les aspects environnementaux et de durabilité dans les cursus scolaires se font à l’initiative de la société civile (encadré 2.8).

Encadré 2.8. Plus de sensibilisation à l’environnement dans les écoles : une préconisation des groupes de la société civile

Environmental Education Ontario (EEON) est un groupe de militants composé de professionnels de l’éducation, créé en 2000 pour améliorer le statut de la sensibilisation à l’environnement dans la province. Son rapport de 2003 intitulé « Greening the Way Ontario Learns » a conduit le ministère de l’Éducation de l’Ontario à adopter un nouveau cadre d’action (2009). Celui-ci a intégré plusieurs cours de sciences de l’environnement et de durabilité au programme scolaire ainsi que des éléments environnementaux dans d’autres matières classiques. EEON établit des critères de référence en matière d’éducation à l’environnement non seulement pour les écoles et les universités mais aussi pour la sensibilisation aux problèmes environnementaux à la maison, au travail et au sein de la société.

L’ONG « Alberta Council for Environmental Education » (fondée en 2006) a créé en 2014 un groupe de travail sur l’éducation. Celui-ci a élaboré un programme pour un avenir viable à destination des établissements d’enseignement primaire et secondaire. Ce programme définit les concepts et résultats d’apprentissage clés dans diverses matières classiques qui permettraient d’initier les élèves et étudiants aux problèmes d’énergie et d’environnement.

Source: ACEE (2016), EEON (2016).

Environ la moitié des établissements canadiens d’enseignement post-secondaire disposent d’une politique environnementale ou de durabilité. Le Québec et la Colombie-Britannique enregistrent les pourcentages les plus élevés (respectivement 85 % et 67 %) tandis que seulement 13 % des universités de la Saskatchewan ont mis en place une telle politique. Ces dix dernières années, le nombre de bureaux de la durabilité au sein des universités canadiennes a augmenté. Ceux-ci se consacrent principalement à rendre le fonctionnement de l’établissement plus écologique (élaboration de politiques de passation de marchés respectueuses de l’environnement, de plans de transport et d’alimentation durables, etc.). Cependant, nombreux sont ceux qui participent également à des initiatives pédagogiques. De plus, d’importantes actions ont été menées pour analyser l’engagement et la performance des universités canadiennes en matière de durabilité sur la base de critères de référence. On peut citer par exemple l’accréditation STARS (Sustainability Tracking Assessment and Rating System) élaborée par l’Association pour la promotion de la durabilité dans l’enseignement supérieur (AASHE) (Vaughter et al., 2015).

Recommandations relatives à la gouvernance et la gestion de l’environnement

Renforcer la collaboration institutionnelle entre les autorités fédérales et provinciales ou territoriales pour accroître les synergies et réduire la superposition des responsabilités en matière de gestion environnementale, en étendant par exemple les accords-cadres environnementaux entre les provinces et les territoires à des domaines dans lesquels il est nécessaire d’améliorer la collaboration entre les différents niveaux d’administration, comme la protection de la biodiversité, la gestion de l’eau, l’évaluation environnementale ou l’aménagement du territoire ; impliquer davantage les municipalités dans la coordination verticale des politiques ; améliorer la gestion des données pour mieux éclairer la prise de décisions.

Améliorer la mise en œuvre des EES au niveau fédéral et instaurer des EES obligatoires au niveau provincial ; faire en sorte qu’elles s’appliquent aux plans d’aménagement du territoire régionaux et locaux afin de mieux évaluer et prendre en compte les effets cumulés sur l’environnement des activités économiques ; renforcer les capacités des municipalités en matière d’aménagement du territoire.

Renforcer l’évaluation environnementale au niveau fédéral en améliorant la transparence de la procédure d’EE et en la faisant démarrer dès la phase de conception des projets ; faire en sorte que l’évaluation environnementale et la délivrance d’autorisations environnementales soient davantage intégrées au niveau provincial.

Mettre en œuvre des régimes d’autorisation environnementale intégrés dans tous les territoires infranationaux ; promouvoir l’utilisation des meilleures techniques disponibles en appliquant une approche globale tenant compte de tous les milieux pour définir les critères de délivrance des autorisations ; étendre l’utilisation de règles sectorielles normalisées et de régimes d’autorisation simplifiés pour les installations à faible risque environnemental.

Accroître le recours aux sanctions administratives pécuniaires (plutôt que pénales) pour les infractions environnementales mineures ; tenir compte de l’avantage économique procuré par l’infraction pour fixer le montant des amendes ; élaborer des politiques d’application des règlements qui donnent des orientations claires sur la manière d’appliquer des sanctions administratives et pénales proportionnées à la gravité de l’infraction ; élaborer des mécanismes centrés sur les résultats pour mesurer les performances en matière d’assurance du respect des dispositions ; faire en sorte que toutes les données en matière de répression soient librement accessibles.

Améliorer la procédure de consultation des collectivités autochtones en les impliquant dès les premières étapes ; renforcer leurs capacités pour qu’elles puissent véritablement participer à la prise de décision sur les questions environnementales, en particulier s’agissant des EE ; définir précisément et faire appliquer le droit des collectivités autochtones au « consentement libre, préalable et éclairé » s’agissant de l’utilisation des terres et de la gestion des ressources naturelles.

Communiquer des informations de meilleure qualité et d’actualité au public ; élargir les mécanismes d’aide financière à l’action en justice afin de faciliter l’accès à la justice en matière environnementale ; accroître l’aide à la sensibilisation à l’environnement dans les établissements scolaires du secondaire et les universités.

Références

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Notes

 1. Les ententes sur les revendications territoriales globales associent les autorités fédérales et provinciales et les peuples autochtones à la gestion des ressources naturelles sur les terres autochtones. Les ententes sur l’autonomie gouvernementale fixent les modalités permettant aux groupes autochtones de régir leurs affaires internes et traitent de la structure et la reddition de comptes des autorités autochtones, de leurs pouvoirs législatifs et des ententes financières. Avec plus de 2 300 obligations identifiées dans l’ensemble des traités récents en vigueur, ECCC est l’un des principaux ministères en charge de la mise en œuvre de traités récents signés avec les peuples autochtones.

 2. Bien qu’il approuve les objectifs généraux du SGQA, le Québec ne met pas le système en œuvre car il comporte des exigences fédérales en matière d’émissions industrielles qui font double emploi avec le Règlement sur l’assainissement de l’atmosphère de la province.

 3. Les recettes provenant des amendes ou sanctions pécuniaires fédérales pour infractions environnementales sont affectées au Fonds pour dommages à l’environnement géré par ECCC. Ces recettes sont principalement destinées à financer des projets de restauration de l’environnement mais également des activités de recherche et développement et pédagogiques.

 4. Les ententes pour limiter la concentration du 2-butoxyethanol (2007-12) dans les produits destinés à un usage intérieur, pour réduire les émissions provenant des locomotives (2007-10) et pour réduire de manière vérifiable l’utilisation, la production et le rejet de substances utilisées dans le secteur des pièces d’automobile (2002-07) ont donné des résultats mitigés (ECCC, 2016a).

 5. L’évaluation IDE, réalisée en 2014, est limitée au niveau fédéral. Elle n’a pas porté sur les lois, règlements et pratiques des provinces et territoires canadiens.

Chapitre 3.

Vers une croissance verte¹

Si les progrès vers une croissance verte ont été relativement lents depuis le dernier examen en 2004, le Canada s’emploie désormais à mettre en place de solides cadres d’action et mesures pour soutenir sa transition vers une croissance verte. Il mobilise par ailleurs de nouveaux efforts de collaboration entre les administrations fédérales, provinciales et territoriales. Ce chapitre est consacré aux progrès réalisés par le Canada vers la croissance verte et il examine notamment les taxes liées à l’environnement, les autres instruments économiques, les investissements dans les infrastructures et les services environnementaux, la situation de l’éco-innovation et des marchés des biens et services environnementaux, les mesures destinées à faire face aux conséquences sociales de la croissance verte et les interactions entre l’environnement, le commerce international et l’aide au développement.

1. Poser les jalons de la transition d’une croissance verte

Par rapport à la plupart des pays membres de l’OCDE, la croissance économique du Canada est plus tributaire de l’utilisation des ressources naturelles renouvelables et non renouvelables. Les secteurs des combustibles fossiles et de l’extraction de ressources minérales, ainsi que l’agriculture, la foresterie et la pêche et la chasse représentaient environ 10 % du produit intérieur brut (PIB) en 2015. La même année, les exportations de produits agricoles, halieutiques, énergétiques, minéraux et forestiers ainsi que de métaux ont représenté environ 40% des exportations (voir le chapitre 1). Après un pic en 2018, la chute des prix du pétrole a entraîné un ajustement économique, les facteurs de production se déplaçant des ressources et secteurs connexes vers d’autres pans de l’économie. Le Canada se trouve cependant confronté aux défis de la transition vers un modèle économique plus durable sur le plan environnemental. Le pays demeure l’une des économies les plus gourmandes en énergie et en ressources des pays de l’OCDE et les émissions de gaz à effet de serre (GES) n’ont enregistré qu’une baisse marginale depuis 2000 (chapitre 1). Les grands secteurs à forte intensité énergétique, comme celui des sables bitumineux, devraient continuer à apporter une contribution déterminante à la croissance du PIB.

Depuis le dernier examen environnemental réalisé en 2004, le Canada a élaboré deux grands cadres d’action en faveur de la transition vers la croissance verte : une Stratégie fédérale de développement durable (SFDD) en 2010 et le Cadre pancanadien sur la croissance verte et les changements climatiques (CPC) en 2016. Le système de gestion de la qualité de l’air de 2012 constitue un autre cadre d’action collaborative important qui contribue à faire progresser l’action des autorités fédérales, provinciales et territoriales (voir aussi les chapitres 1et 2). Il est trop tôt pour évaluer les résultats de ces cadres d’action ou déterminer s’ils vont améliorer la performance du Canada en matière de croissance verte. Leur mise en œuvre efficace et en temps opportun, associée à des mécanismes d’évaluation et d’ajustement politiques et à des approches explicites de prise en compte des questions sociales, contribueront à faire progresser le Canada sur la voie de la croissance verte. Dans une prochaine étape essentielle, ils pourraient servir de modèles à d’autres problèmes urgents en matière de croissance propre, impliquant l’action concertée des pouvoirs publics, comme la poursuite des objectifs d’Aichi en matière de zones protégées ou l’adoption d’approches intégrées d’aménagement de l’espace.

1.1. Stratégie fédérale de développement durable du Canada

À l’échelon fédéral, la SFDD est le principal cadre d’action qui imprime les orientations en matière de développement durable et de croissance verte. Elle énonce les priorités au regard du développement durable, les visées, les objectifs à poursuivre et les mesures à prendre pour promouvoir une croissance propre, préserver des écosystèmes sains et créer un cadre communautaire sûr et durable. La Loi fédérale sur le développement durable de 2008 prévoit que le ministre de l’Environnement élabore une stratégie interministérielle tous les trois ans. Elle a également défini 26 ministères et organismes fédéraux chargés d’élaborer leur propre stratégie afin de se conformer à la SFDD et d’y contribuer. Quinze organisations supplémentaires participent de leur propre initiative à la SFDD (ECCC, 2016a). Un bureau du développement durable rattaché à Environnement et changement climatique Canada (ECCC) suit les progrès accomplis. Même avant 2008, les ministères fédéraux étaient déjà chargés de mettre au point leur propre stratégie en matière de développement durable. Il manquait toutefois une stratégie globale pour orienter les différentes composantes et les inscrire dans une logique cohérente (CPEDD, 2016).

Il a été reproché aux deux premières SFDD de ressembler simplement à une liste de mesures environnementales courantes et peu ambitieuses (CPEDD, 2016). La SFDD qui couvre la période 2016-19 s’efforce d’être plus stratégique et tournée vers l’avenir. Elle comprend 13 objectifs liés aux Objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies ainsi que des cibles et étapes à court terme pour y parvenir. Pour chacun des objectifs et cibles, elle désigne les ministres responsables et contribue ainsi à concilier les objectifs environnementaux et ceux des politiques sectorielles. Le ministre de l’Infrastructure et des Collectivités, par exemple, est responsable de la mise en œuvre de la cible liée aux investissements dans les infrastructures vertes et le ministre de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique partage avec le ministre des Ressources naturelles la responsabilité de l’investissement dans l’innovation en faveur de l’énergie propre. Aux termes de la législation actuelle, la stratégie doit porter avant tout sur les objectifs environnementaux. Les amendements qu’il est prévu d’apporter au texte de loi ouvrent cependant la possibilité de tenir compte des répercussions socio-économiques d’une transition vers une croissance verte en s’intéressant notamment aux marchés du travail, aux compétences, aux ménages à faible revenu et à la compétitivité des entreprises.

Pour suivre les progrès, la SFDD s’appuie sur des indicateurs chiffrés existants et nouveaux qui couvrent les tendances liées à l’action climatique, la croissance verte, l’énergie propre, les côtes et océans, les terres et forêts, les lacs et rivières, la qualité de l’air et l’eau potable. Une ambitieuse panoplie de nouveaux indicateurs est en cours d’élaboration pour mesurer la contribution du secteur des technologies propres au PIB et à l’emploi, ou les retombées positives des investissements dans les infrastructures hydrauliques sur la diminution des pertes en eau et l’amélioration de la qualité de l’eau, par exemple. Ces indicateurs seront importants pour que les initiatives dans ces domaines bénéficient d’un soutien durable. Dans le cadre de leur mise au point, le Canada pourrait consulter l’OCDE et les autres organismes afin de garantir leur comparabilité à l’échelle internationale.

Cette stratégie ne s’applique qu’au niveau fédéral. Les pouvoirs publics provinciaux et territoriaux, qui ont des responsabilités étendues au Canada (chapitre 2) doivent toutefois être des partenaires impliqués dans diverses composantes de la stratégie. Plusieurs juridictions infranationales disposent de leurs propres stratégies de développement durable ou de plans de croissance verte, dont l’approche et l’exhaustivité sont variables. La Stratégie gouvernementale de développement durable 2015-2020 du Québec comprend, par exemple, des orientations et objectifs économiques, environnementaux et sociaux. L’approche de la Nouvelle-Écosse est davantage orientée sur l’environnement, tout en comportant des liens avec les objectifs économiques.

1.2. Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques

Entre 2004 et 2016, les provinces étaient le principal moteur des actions du Canada en matière de changement climatique (chapitre 4). Le pays ne disposait pas de plan national global pour atteindre les objectifs de diminution des GES qu’il s’était fixés. En décembre 2016 toutefois, l’administration fédérale et 11 des 13 provinces et territoires ont signé un Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CPC). Ce cadre, élaboré en consultation avec les populations autochtones, a marqué une avancée de taille en matière de politique climatique canadienne. Le CPC vise à ce que le Canada atteigne la contribution déterminée au niveau national (CDN) à l’Accord de Paris sur le climat, qui prévoit de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) de 30 % en deçà des niveaux de 2005 à l’horizon 2030. Les dirigeants sont convenus de rendre compte des progrès, avec régularité et de façon transparente. À l’heure où ce rapport est rédigé, les modalités précises de ce suivi sont encore en cours de définition. La création d’une institution indépendante dotée d’une solide capacité analytique pour suivre et conseiller les pouvoirs publics à propos de la mise en œuvre du CPC aiderait à favoriser une prise de décisions efficace et un discours rationnel.

Le CPC soutient une croissance verte dans les deux aspects auxquels il s’attache, à savoir la fois la croissance économique et le changement climatique. Il promet de développer l’économie tout en diminuant les émissions et en renforçant la résilience afin de faciliter l’adaptation au changement climatique. Les quatre grands piliers du Cadre pancanadien sont les suivants : la tarification de la pollution par le carbone (section 2.3) ; des mesures climatiques complémentaires comme l’abandon des centrales au charbon et l’application de normes en matière d’efficacité énergétique des bâtiments et des véhicules ; des mesures d’adaptation aux impacts du changement climatique et de renforcement de la résilience ; et des mesures pour accélérer l’innovation, développer des technologies propres et créer des emplois (GC, 2016a). En outre, le Canada est l’un des six pays à avoir communiqué à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) des plans à long terme à l’horizon du milieu du siècle.

2. Un système de taxes et de redevances plus orienté sur les considérations écologiques

Le ralentissement de l’activité économique, principalement marqué par l’affaiblissement de la demande aux États-Unis et la chute des prix du pétrole, a entraîné une baisse des recettes publiques. Parallèlement, le vieillissement de la population, l’insuffisance flagrante des infrastructures et la nécessité de renforcer les compétences et les capacités d’innovation augmentent les pressions exercées sur les dépenses publiques. Tous les échelons administratifs sont confrontés à des problèmes budgétaires plus ou moins graves.

Au Canada, la fiscalité relève selon le cas de la compétence des autorités fédérales, provinciales ou territoriales. Les administrations fédérales et provinciales ou territoriales prélèvent à la fois les impôts sur le revenu des personnes physiques et des sociétés et les taxes générales sur les ventes ou sur la valeur ajoutée (à l’exception de l’Alberta et des territoires). Les provinces, les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon collectent des redevances sur l’extraction de combustibles fossiles et de minéraux sur leur territoire². Par l’intermédiaire d’un programme de péréquation, l’administration fédérale opère chaque année des transferts au bénéfice des provinces et territoires à faible revenu afin de permettre aux Canadiens de toutes provinces et de tous territoires d’avoir accès aux mêmes services publics. L’administration fédérale opère également des transferts aux provinces et territoires à des fins particulières, notamment les soins de santé, les programmes sociaux et les infrastructures. Les recettes des municipalités dépendent, en grande partie, des impôts sur la propriété, des redevances et droits d’utilisation, des transferts des administrations provinciales et territoriales et des recettes du Fonds fédéral de la taxe sur l’essence³.

Il existe une marge de renforcement de l’écofiscalité au Canada, en tant que nouvelle source de recettes fiscales et pour induire une évolution des comportements et des investissements nécessaire à la réalisation des objectifs environnementaux. Par le passé, le pays n’a pas eu autant recours à l’écofiscalité que les autres pays membres de l’OCDE. En 2014, par exemple, la part des recettes fiscales liées à l’environnement dans le PIB s’élevait à 1.1 %, ce qui place le Canada au troisième rang le plus bas des pays de l’OCDE (graphique 3.1). Les recettes ont augmenté légèrement en termes réels sur la période, avec un repli en 2007/08 qui résulte probablement du ralentissement provoqué par la crise financière mondiale et de l’impact de la hausse des prix du pétrole sur la consommation de carburant. Comme dans la plupart des pays membres de l’OCDE, les taxes sur l’utilisation d’énergie (notamment sur les carburants employés pour le transport) représentent la première source de recettes fiscales liées à l’environnement. Les recettes issues d’autres taxes (taxes liées aux déchets, par exemple) ont augmenté entre 2000 et 2014 mais demeurent faibles (graphique 3.1).

Graphique 3.1. Les recettes fiscales liées à l’environnement restent parmi les plus faibles de l’OCDE

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592620

L’examen environnemental du Canada publié en 2004 affirmait que « le recours aux instruments fondés sur le marché n’est pas suffisant pour favoriser l’intégration des préoccupations environnementales dans les politiques sectorielles. Une trop grande importance est accordée aux instruments non contraignants comme les partenariats ou les lignes directrices facultatives. » L’adoption de plusieurs nouveaux systèmes de tarification du carbone dans les provinces et l’adaptation de la tarification nationale du carbone en 2018 dans le cadre du CPC (section 2.3) représentent un grand pas vers l’écologisation de la fiscalité au Canada. Elles corrigeront la faiblesse des signaux-prix du système fiscal de l’énergie actuel du Canada, dans lequel une grande quantité d’énergie (par exemple pour la production d’électricité, les procédés industriels et le chauffage) et la pollution connexe ne sont pas taxées. Même avec l’adoption de la tarification du carbone, il restera une marge de renforcement des taxes fédérales et provinciales et des instruments économiques visant à influencer le choix des véhicules, le comportement de conduite, la consommation des ressources et la pollution. Des travaux supplémentaires sont également nécessaires au niveau provincial et territorial afin d’éliminer à terme les subventions visant les combustibles fossiles, y compris les exonérations fiscales.

2.1. Taxes sur l’utilisation de l’énergie

Le Canada dispose d’un système complexe de fiscalité de l’énergie, les taxes étant appliquées tant au niveau fédéral que provincial et même municipal dans certains cas. Au niveau fédéral, les droits d’accise ne s’appliquent qu’à certains carburants destinés aux transports. L’essence, qui représente la moitié de l’énergie utilisée pour le transport, fait l’objet d’un droit d’accise fédéral de 0.10 CAD par litre, ce qui est faible comparativement à la plupart des autres pays membres de l’OCDE. Les taxes sur le gazole (biogazole compris) sont encore inférieures (0.04 CAD par litre) malgré un préjudice environnemental plus important en termes d’émissions de GES et de certains polluants atmosphériques (graphique 3.2). Au Canada, les véhicules particuliers à moteur diesel représentent une proportion relativement peu élevée du parc automobile par rapport à d’autres pays membres de l’OCDE. Leur popularité s’est néanmoins accrue au cours des dernières années. Par ailleurs, le gazole est largement utilisé par les communautés du Nord, des régions éloignées et autochtones pour la production d’électricité et le chauffage, des usages auxquels ne s’appliquent généralement pas de droits d’accise.

Graphique 3.2. Les taxes fédérales sur l’essence et le gazole pour le transport routier sont relativement faibles

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592639

Les provinces prélèvent des droits d’accise supplémentaires sur les produits énergétiques. Le champ d’application, le taux et les caractéristiques de ces taxes sur l’énergie sont donc variables d’une région à l’autre. Dans la plupart des cas, les niveaux de taxation sur les produits énergétiques dans les provinces sont plus élevés que ceux appliqués au niveau fédéral (OCDE, 2013) ; certaines provinces incluent la consommation de carburants dans leurs systèmes de tarification du carbone⁴. Le droit d’accise sur l’essence s’élevait en moyenne à 0.34 CAD par litre en 2016, droits fédéraux et provinciaux compris. Le droit d’accise moyen sur le gazole utilisé par les ménages s’élevait à 0.26 CAD par litre et le droit d’accise moyen sur le gazole utilisé par les entreprises seulement 0.05 CAD par litre (AIE, 2017a). Les prix du carbone qu’il est prévu de mettre en place commenceront à réduire l’écart entre l’essence et le gazole, compte tenu de la teneur supérieure en carbone de ce dernier. Il sera en revanche nécessaire d’augmenter les taux des droits d’accise pour accélérer la transition et gommer totalement le différentiel.

L’énergie utilisée pour la production d’électricité ou le chauffage domestique et commercial n’est généralement pas imposée au niveau fédéral (si l’on ne tient pas compte de la taxe fédérale sur la valeur ajoutée). La consommation d’électricité n’est pas non plus imposée au niveau fédéral (sauf lorsqu’elle sert à faire fonctionner un véhicule). Les tarifs de l’électricité au Canada sont, en moyenne, parmi les plus bas de l’OCDE bien qu’il existe d’importants écarts de prix entre les provinces (voir le chapitre 4). Cela s’explique essentiellement par le fait que, dans la plupart des provinces, l’électricité est distribuée par des compagnies détenues par les provinces elles-mêmes et qui pratiquent des prix réglementés ainsi que par une forte détermination à préserver le faible coût de l’électricité pour les ménages et les entreprises. Les bas prix de l’électricité sont un avantage concurrentiel clé. Cependant, ils devraient tenir compte du coût de production et permettre une certaine rentabilité des capitaux investis ainsi que couvrir les coûts des externalités tels que la pollution atmosphérique et les émissions de GES résultant de la production d’électricité. Le propane (utilisé pour le chauffage, les appareils domestiques et certains véhicules) est imposé dans la plupartdes provinces. Toutefois, un certain nombre d’entre elles ne taxent pas le gaz naturel, le charbon et le coke (OCDE, 2013). Les taxes sur les carburants utilisés pour le chauffage, qui tiennent compte des externalités environnementales, favorisent le changement de carburant et renforcent l’efficacité énergétique. L’adoption d’une tarification du carbone changera l’imposition des carburants attendu que les provinces devraient inclure les carburants dans leurs systèmes.

2.2. Taxes sur la production d’énergie⁵

Les taxes et redevances sur la production d’énergie au Canada ont fluctué au fil du temps, en particulier dans le contexte de la chute des prix du pétrole. L’extraction de pétrole et de gaz génère la majeure partie des recettes tirées de ces taxes, suivie par la fabrication de produits du pétrole et du charbon et par les taxes sur les ventes d’appareils électriques (graphique 3.3). Le montant total de taxes payées par les industries énergétiques a atteint environ 8.6 milliards CAD par an entre 2008 et 2012 (RNCan, 2014).

Le secteur pétrolier et gazier contribue également aux recettes des administrations publiques (principalement provinciales) à travers les redevances à la Couronne (qui allouent une partie de la valeur du pétrole et du gaz extraits à l’administration) et les taxes sur les ventes de terres (que les compagnies pétrolières et gazières versent aux pouvoirs publics pour acquérir des droits sur les ressources de propriétés spécifiques). Les recettes des redevances et ventes de terres ont atteint 16.5 milliards CAD en moyenne entre 2008 et 2012 (graphique 3.3). Bien que la production de sables bitumineux au Canada devance désormais la production traditionnelle de pétrole et de gaz, celle-ci reste à l’origine de la plupart des recettes liées aux redevances et ventes de terres. Toutefois, dans la province de l’Alberta, lieu de production des sables bitumineux, la plupart des recettes liées aux redevances proviennent désormais de cette activité. Fin 2017, l’Alberta devrait également réformer sa réglementation en matière de changement climatique concernant le secteur des sables bitumineux, ce qui se traduira par une hausse de la taxe carbone imposée aux producteurs de sables bitumineux dont les émissions de GES sont supérieures, par baril de pétrole produit, à un seuil donné (encadré 3.4).

Graphique 3.3. Les taxes et redevances payées par les industries énergétiques fluctuent d’une année sur l’autre

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592658

2.3. Tarification du carbone

Entre 2004 et 2016, le Canada a fait de timides progrès dans l’élargissement et l’augmentation d’une tarification du carbone efficace dans l’ensemble des secteurs. En 2012, le pays a enregistré un des taux effectifs sur les émissions de CO2 due à la consommation d’énergie les plus bas de l’OCDE (OCDE, 2013). Ceci reflète un faible niveau de taxation de l’énergie ainsi que l’absence de mécanisme de tarification du carbone direct dans la plupart des provinces à ce moment-là. Comme dans les autres pays de l’OCDE, le taux effectif d’imposition du carbone a été plus élevé dans les transports routiers (dont la quasi-totalité des émissions de carbone sont couvertes). Seule une part minime des émissions de CO2 de l’industrie est couverte par un taux effectif d’imposition du carbone – et à un niveau nettement inférieur à celui des transports routiers – bien que ce secteur soit responsable d’une grande partie des émissions de CO2. Les émissions de CO2 liées à la production d’électricité n’étaient pas du tout prises en compte en 2012 (graphique 3.4).

Graphique 3.4. En 2012, le Canada a enregistré des taux d’imposition effectifs du carbone relativement faibles dans les différents secteurs

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592677

Mi-2017, les quatre provinces les plus peuplées, qui totalisent 86 % des habitants du Canada et 81 % des émissions, avaient mis en place des systèmes d’imposition du carbone (Colombie-Britannique, Québec, Alberta et Ontario). En 2008, la Colombie-Britannique a adopté une taxe carbone, dont les recettes sont réutilisées pour diminuer les impôts sur le revenu des personnes physiques et des entreprises. Cette réforme a été présentée par l’OCDE comme un exemple en matière de politique climatique. La taxe s’élevait initialement à 10 CAD puis a augmenté progressivement pour atteindre 30 CAD en 2012. En 2013, le Québec a adopté un système de plafonnement et d’échange de droits d’émissions, qui a été lié à celui de l’État de Californie en 2014. Il s’agit de l’une des premières interactions transfrontalières infranationales au monde. Le système de plafonnement et d’échange de l’Ontario, qui a débuté en 2017, sera lié à celui du Québec et de la Californie d’ici 2018. L’Alberta a opté pour un modèle hybride associant une tarification du carbone appliquée à l’ensemble de l’économie à hauteur de 20 CAD par tonne en 2017 (et qui doit atteindre 30 CAD par tonne en 2018) et un système d’échange pour les grands émetteurs (encadré 3.4). Le tableau 4.1 du chapitre 4 résume les principales caractéristiques de ces mécanismes de tarification du carbone. La plupart des autres provinces et territoires ont fait savoir qu’ils étaient favorables à la mise en place d’une tarification du carbone dans le cadre du CPC (GC, 2016a)⁶.

L’une des composantes principales du CPC est la mise en place d’une tarification du carbone à l’échelle nationale. Le CPC met en place un modèle fédéral de mise en œuvre de la tarification du carbone par les provinces et les territoires : pour les administrations appliquant un système fondé sur les tarifs, comme la taxe carbone, le prix du carbone du modèle est établi à 10 CAD par tonne en 2018 et doit augmenter de 10 CAD par an jusqu’à atteindre 50 CAD par tonne en 2022. Les provinces dotées d’un système de plafonnement et d’échange doivent fixer une cible de réduction des émissions en 2030 égale ou supérieure à la cible de réduction nationale du Canada (à savoir une réduction de 30 % par rapport au niveau de 2005) en réduisant les plafonds annuels au moins jusqu’en 2022 dans des proportions correspondant aux réductions d’émissions prévues cette année-là grâce à la tarification du carbone dans les systèmes fondés sur les tarifs. Si les provinces et territoires ne respectent pas le modèle, les autorités fédérales mettront en place un système fondé sur les tarifs dont les recettes reviendront à la juridiction concernée (GC, 2016a). Les négociations sont toujours en cours pour décider de la forme exacte du modèle fédéral. Une note de discussion publiée par les autorités fédérales en mai 2017 propose d’associer une taxe carbone avec un système de tarification ducarbone fondé sur la production pour les grands émetteurs. Celui-ci a pour but de préserver la compétitivité et de prévenir les risques de transfert d’émissions de carbone pour les secteurs à forte intensité d’émission et tributaires des exportations (ECCC, 2017).

Généraliser la tarification du carbone dans le cadre du CPC aidera le Canada à combler son retard par rapport aux autres pays membres de l’OCDE. En 2012, moins de la moitié des émissions de CO2 produites au Canada étaient soumises à un taux effectif d’imposition du carbone (OCDE, 2016e). Selon les pouvoirs publics, le CPC porterait le taux de couverture à 70‐80 % des émissions, une proportion comparable aux pays membres de l’OCDE les plus avancés sur ce front (Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suisse, par exemple ; voir OCDE, 2016e pour obtenir les données par pays). On peut se féliciter que le modèle fédéral prévoie une augmentation du prix du carbone à 50 CAD d’ici 2022. On peut toutefois s’attendre à ce que le prix moyen effectif du carbone appliqué aux émissions canadiennes reste modéré par rapport à celui retenu par les autres pays. La tarification effective du carbone la plus élevée appliquée par la plupart des pays membres de l’OCDE en 2012 était déjà deux fois supérieure à celle prévue au Canada en 2022⁷.

En s’acheminant vers une tarification fédérale du carbone, le Canada marque un grand pas en avant étant donné les controverses suscitées ces dix dernières années par cette pratique et les mesures indispensables pour respecter les engagements en matière de réduction des émissions de GES. La route promet toutefois d’être cahoteuse. La province de la Saskatchewan a menacé de poursuivre les autorités fédérales en justice si elles lui imposent une tarification du carbone. Elle redoute que les secteurs de la province à forte intensité d’émissions et tributaires des exportations, comme le pétrole, le gaz et la potasse, perdraient du terrain par rapport à leurs concurrents internationaux si une tarification du carbone était appliquée. Le Manitoba s’est engagé à adopter la tarification du carbone mais n’a pas encore adhéré au CPC en raison de conflits non résolus avec l’administration fédérale à propos du financement des soins de santé. La Colombie-Britannique a mis en place une tarification du carbone et a adhéré au CPC mais elle exige d’examiner les progrès nationaux en 2020 avant de relever sa taxe carbone au-dessus du niveau actuel de 30 CAD par tonne. La province craint que les dispositions du modèle de tarification du carbone applicables aux systèmes de plafonnement et d’échange ne soient pas aussi strictes que celles qui sont imposées aux systèmes fondés sur les tarifs. Par conséquent, les dirigeants fédéraux, provinciaux et territoriaux sont convenus de confier à desexperts le soin d’effectuer une étude comparative de la rigueur et de l’efficacité des systèmes de tarification du carbone au Canada, qui sera achevée début 2022 (GC, 2016a). Cette étude devrait être confiée à une tierce partie indépendante disposant de solides capacités analytiques. Un rapport intermédiaire sera réalisé en 2020. Dans le cadre de cette étude, l’une des première tâches sera d’évaluer les méthodes et pratiques exemplaires employées pour préserver la compétitivité des secteurs à forte intensité d’émission et tributaires des exportations.

Avec l’augmentation du prix de référence fédéral du carbone, des frictions risquent d’avoir lieu, poussant à une convergence des différents systèmes de tarification. Par exemple, les entreprises concernées pourraient insister pour avoir accès à des opportunités de réduction des émissions à bas coût similaires à celles des provinces voisines ; les investisseurs participant aux systèmes de plafonnement et d’échange pourraient être intéressés par la certitude en matière de prix que procurent les juridictions ayant adopté une taxe carbone ; et les entreprises opérant dans plusieurs provinces pourraient faire pression pour bénéficier de coûts de transaction réduits. Le prochain défi de l’administration fédérale, des provinces et des territoires consistera donc à renforcer la coordination ou à finir par faire converger les systèmes pour appliquer une tarification et une couverture identiques du carbone dans toutes les juridictions, Ce qui permettrait de réduire les coûts des transactions, d’améliorer l’efficacité et d’harmoniser les règles du jeu pour les entreprises. Il est possible d’arriver à cette convergence par différents chemins. L’un d’entre eux consiste à mettre en place un système de compensation national dans lequel les entités peuvent acheter, sur l’ensemble du territoire national, des crédits compensatoires issus de projets qui répondent à des critères convenus. Un autre consiste à faciliterla négociation de quotas entre les systèmes infranationaux de plafonnement et d’échange (y compris au niveau sectoriel). Les entités des juridictions appliquant la taxe carbone pourraient être autorisées à acheter des droits aux systèmes de plafonnement et d’échange afin de réduire la somme de leurs émissions calculée aux fins de l’impôt. Une troisième possibilité consisterait à aligner les plafonds et les planchers de prix des systèmes de plafonnement et d’échange sur les taxes carbone des autres juridictions canadiennes. Dans un premier temps, le maintien du consensus obtenu par le CPC constitue la priorité. Il sera toutefois important de laisser le champ libre à la convergence dans un second temps.

Le lien existant entre le Québec et l’Ontario et la Californie peut également poser problème dans l’avenir. Le Canada devra conclure un accord avec les États-Unis pour faire en sorte que les crédits achetés auprès de la Californie entrent dans l’inventaire national des GES du Canada afin d’éviter un double comptage. Le fait que la politique climatique des États-Unis soit actuellement empreinte d’incertitudes pose un défi pour le Canada à bien des égards. En effet, les États-Unis reçoivent environ 70 % des exportations du Canada et sont une source de concurrence majeure pour les entreprises canadiennes. Par ailleurs, le Canada a harmonisé ses politiques environnementales, notamment les normes applicables aux véhicules, avec celles de l’administration américaine.

Les administrations canadiennes successives des deux dernières décennies ont craint les conséquences sur la compétitivité des avancées en matière de politique climatique. L’expérience montre pourtant de plus en plus que la tarification du carbone n’a pas d’impact significatif sur la compétitivité (Arlinghaus, 2015 ; Flues et al., 2015). Les incertitudes relatives à l’orientation de la politique des États-Unis ne font que renforcer ces inquiétudes. Les préoccupations à l’égard de la compétitivité ne devraient toutefois pas ralentir les projets de tarification du carbone. Il est possible de concevoir un mode de tarification qui réduise les risques pour les exportateurs de secteurs à forte intensité d’émissions. Les recettes peuvent être utilisées pour accorder des réductions d’impôts dans d’autres domaines comme l’impôt sur les sociétés ou l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Certains droits d’émission négociables pourraient également être alloués gratuitement. Par ailleurs, il serait possible de réduire des émissions plus facilement et à moindre coût en octroyant des subventions fondées sur la production et en consentant des investissements dans les infrastructures et la technologie. En réalité, les systèmes actuellement en vigueur dans les provinces utilisent tous l’une des approches pour limiter les risques sur le plan de la compétitivité (voir le tableau 4.1 et l’encadré 3.4 pour une description de la méthode d’allocation fondée sur la production employée par l’Alberta pour les grands émetteurs). À court terme, les mesures de ce type peuvent être indispensables pour obtenir l’adhésion des pouvoirs publics et des citoyens. Dans l’idéal, il faudrait les diminuer au fil du temps. À long terme, la tarification du carbone contribuera également à soutenir la croissance économique en stimulant l’innovation et le déploiement des technologies qui permettent d’améliorer la compétitivité et en évitant un engagement coûteux dans des infrastructures à forte intensité d’émissions.

2.4. Taxes sur les transports

Taxes sur les véhicules

Au niveau fédéral, le Canada a mis en place une taxe d’accise sur les voitures particulières énergivores appelée « écoprélèvement » et qui a remplacé la taxe sur les véhicules lourds en 2007. La taxe ne s’applique qu’aux voitures particulières et non aux pickups, minibus de dix passagers ou plus, ambulances et corbillards. L’écoprélèvement est calculé en fonction de la consommation de carburant du véhicule, en moyenne pondérée (55 % de la consommation de carburant en ville, 45 % de la consommation de carburant sur route) et s’applique aux véhicules consommant 13 litres ou plus de carburant aux cent kilomètres. Le montant minimum s’élève à 1 000 CAD par véhicule et atteint 4 000 CAD dans le cas des véhicules qui consomment 16 litres ou plus aux cent kilomètres (ARC, 2007). Dans la pratique, la taxe s’applique principalement aux véhicules de luxe, aux voitures de sport et aux tout-terrain de loisir (SUV) de grande dimension.

Compte tenu du prix d’achat élevé de ces véhicules, la taxe n’aura probablement pas d’incidence sur les décisions d’achat. Par ailleurs, de nombreux véhicules parmi les plus polluants de leur catégorie ne sont pas concernés par la taxe car ils se situent juste en deçà du seuil de 13 litres aux 100 kilomètres. L’exonération des pickups posé également problème dans la mesure où ces automobiles font partie des véhicules les plus vendus au Canada (encadré 3.1). Les prix peu élevés de l’essence et du gazole (voir la section précédente) n’incitent pas davantage à acheter des véhicules plus économiques en carburant. La tarification du carbone ne devrait pas fortement renforcer les incitations à court terme compte tenu de son impact relativement faible et progressif sur les prix du carburant Auparavant, les autorités fédérales accordaient une remise dont le montant était compris entre 1 000 et 2 000 CAD pour l’achat ou la location de véhicules économes en carburant mais cette pratique a pris fin en 2010 (EDSC, 2011).

Encadré 3.1. Les pick-ups et les SUV sont de plus en plus prisés au Canada

Le secteur des transports canadien est responsable de quelque 24 % des émissions de GES du pays. Il contribue en outre de manière significative à la pollution atmosphérique locale. Si les émissions des berlines sont en baisse, celles des camions légers pour passagers, comme les pick-ups et tout-terrain de loisir (SUV) mais aussi des camions de transport de marchandises augmentent (graphique 3.5). En 2015, quatre véhicules sur les dix véhicules les plus vendus au Canada étaient des pick-ups et deux étaient des SUV (Chase, 2016). Depuis 1990, le nombre de ces véhicules a augmenté trois fois plus que le parc global de voitures particulières. Auparavant, les pick-ups et les SUV de grande dimension servaient surtout à des usages professionnels. On observe toutefois, ces dernières années, une évolution en faveur des pick-ups et des SUV de luxe à usage personnel.

Graphique 3.5. Les pick-ups et tout-terrain de loisir représentent une source croissante d’émissions liées au transport

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592696

Les administrations des provinces imposent une taxe sur l’immatriculation des véhicules mais, dans la plupart des provinces, cette taxe n’est pas liée aux émissions ni aux performances énergétiques du véhicule. Le système d’imposition des transports doit être réexaminé pour tenir compte des récentes évolutions de la tarification du carbone dans les provinces, des propositions de normes fédérales sur les carburants propres (chapitre 4), des modifications éventuelles des normes américaines sur les GES des véhicules et des nouvelles technologies dans les transports. Une réforme des taxes sur les transports serait à même d’inciter davantage les individus et les entreprises à choisir des véhicules plus respectueux de l’environnement et d’influencer les comportements routiers. Elle permettrait en outre de repérer et d’éliminer les règles faisant double emploi et les interactions faussant le jeu.

Congestion routière

Au Canada, l’application de la tarification de la congestion et des péages routiers demeure limitée. Certaines provinces et municipalités ont mis en place diverses modalités de tarification de la congestion ou des péages routiers pour la limiter ou financer les investissements dans les infrastructures. Les péages ont été adoptés sur une autoroute de l’Ontario (407) et sur certains ponts au Québec, en Nouvelle-Écosse et en Colombie-Britannique. Dans la ville de Calgary (Alberta), le prix du stationnement varie en fonction de 27 secteurs afin de déplacer les véhicules des zones de stationnement engorgées vers des espaces sous-utilisés (voir encadré 4.6 au chapitre 4). La ville de Toronto a également proposé de nouveaux péages sur deux grandes voies d’accès autoroutières à la ville afin de contribuer au financement des investissements dans les infrastructures mais elle s’est heurtée au refus de l’administration de la province de l’Ontario. Le Canada doit profiter de ces opportunités pour renforcer la tarification de la congestion, lorsqu’elle est possible, afin de réduire les encombrements, diminuer la pollution et financer les investissements dans les infrastructures. Cette pratique pourrait être mise en œuvre à l’abord de ponts et tunnels à Vancouver et Montréal et en mettant en place des voies réservées aux véhicules à taux d’occupation élevé à Calgary et Toronto (Commission de l’écofiscalité, 2015). Les administrationsfédérales, provinciales et municipales du Canada doivent collaborer pour généraliser la tarification de la congestion, en commençant par des projets pilotes.

Voitures de société

Pour ce qui est d’imposer correctement les avantages liés à l’utilisation de véhicules de société à des fins personnelles de sorte que les employés supportent les coûts non liés à l’usage professionnel du véhicule, le Canada enregistre les meilleures performances des pays de l’OCDE. Dans le pays, seuls 8 % des véhicules personnels immatriculés sont des voitures de société, pourcentage nettement moins élevé que dans d’autres pays de l’OCDE comme la France (32 %) ou la Suède (48 %). De plus, le système fiscal du pays prend en compte le nombre le plus élevé d’avantages liés aux voitures de société. L’avantage imposable de l’utilisation personnelle d’une voiture de société est calculé en fonction du pourcentage de son coût d’investissement (2 % par mois) et du kilométrage (montant par km parcouru pour l’usage personnel). Les dispositions fiscales appliquées par le pays aux voitures de société ne sont cependant pas modulées en fonction de leur impact sur l’environnement. La Belgique, la Norvège et le Royaume-Uni tiennent compte de l’impact environnemental de la voiture dans leur traitement fiscal en tenant compte du taux de CO2, du type de carburant et de la cylindrée (Harding, 2014a).

2.5. Instruments économiques pour limiter l’utilisation des ressources et la pollution

Le Canada a progressé dans l’utilisation des instruments économiques pour limiter l’utilisation des ressources et la pollution. Il reste cependant beaucoup à faire, y compris pour appliquer une tarification appropriée de l’eau et des déchets, favoriser la préservation et l’utilisation durable de la biodiversité et diminuer la pollution de l’air et de l’eau Le niveau de fiscalité appliqué à la consommation de ressources et à la pollution demeure trop faible pour permettre un changement de comportement. Les instruments économiques peuvent constituer une solution efficace en termes de coûts pour améliorer les résultats environnementaux, en particulier dans les domaines à risque de pénurie de ressources ou de pollution. Les administrations canadiennes hésitent cependant à imposer des coûts supplémentaires aux entreprises et aux ménages par crainte de décourager les investissements ou de provoquer une levée de bouclier dans l’opinion publique.

Pollution atmosphérique

Les émissions de NOx, SOx ou particules rapportées au PIB sont parmi les plus élevées de l’OCDE au Canada (chapitre 1). L’examen environnemental du Canada publié en 2004 recommandait de continuer à réduire les émissions atmosphériques en recourant aux mesures gouvernementales les plus efficaces par rapport aux coûts, notamment les échanges de droits d’émission et les redevances. L’administration fédérale et la plupart des provinces ont opté pour la voie de la réglementation en matière de pollution atmosphérique, notamment dans le cadre du Système fédéral-provincial-territorial de gestion de la qualité de l’air (chapitre 1). L’Ontario a toutefois mis en place un système de plafonnement et d’échange pour les NOx et le SO2 émis par le secteur de l’électricité et sept secteurs industriels. L’Alberta dispose pour sa part d’un système fondé sur des niveaux de référence et des crédits d’émission pour les émissions de NOx et de SO2 issues de la production d’énergie thermique. Ces systèmes ont contribué à réduire de 56 % et41 % les émissions de SOx et de 53 % et 13 % les émissions de NOx en Ontario et en Alberta, respectivement. Pour autant, ces deux provinces demeurent les principaux émetteurs de ces polluants au Canada. Les plans de fermeture des centrales à charbon et les améliorations de l’efficacité énergétique liées à la tarification du carbone et à d’autres mesures contribueront à réduire davantage les polluants atmosphériques. Des mesures supplémentaires seront toutefois nécessaires, en particulier dans les centres urbains et industriels dont les émissions augmentent et où la qualité de l’air est un sujet de préoccupation.

Déchets

La pratique consistant à tarifer les déchets est encore peu courante au Canada, bien que des provinces et territoires aient voté l’adoption de systèmes de responsabilité élargie des producteurs en vertu desquels des redevances sont prélevées sur certains produits (récipients de boisson, par exemple) (chapitre 1). Le Québec a mis en place un dispositif complet visant à améliorer les taux de réutilisation et de recyclage, qui prélève une « redevance » sur les matières mises en décharge. Le Manitoba et plusieurs municipalités (notamment Toronto) ont également adopté des taxes d’élimination des déchets (Giroux, 2014). Cela étant, plusieurs mesures pourraient contribuer à abaisser les niveaux de déchets par habitant, actuellement élevés au Canada, et à favoriser la réutilisation des déchets. Il s’agirait par exemple d’étendre les taxes d’élimination des déchets et d’accroître en parallèle les droits, actuellement peu élevés, perçus pour la mise en décharge. Si les taxes ou les tarifs d’une mise en décharge étaient plus élevés, par exemple, les municipalités avoisinantes seraient incitées à faire usage des capacités excédentaires de la nouvelle installation moderne de gestion des déchets d’Edmonton (voir chapitre 4). Ces pratiques pourraient êtreassociées à une meilleure évaluation de la production de déchets et à des incitations fiscales en faveur de l’utilisation de matériaux recyclés ou de la réparation d’articles usagés.

Eaux et eaux usées

Au Canada, la tarification de l’eau est loin de refléter le coût de son utilisation pour l’environnement. Par ailleurs, le pays ne perçoit pas les recettes nécessaires au remplacement des infrastructures hydrauliques en mauvais état (FCM, 2016). En outre, les tarifs de l’eau d’irrigation sont fixés en fonction de la superficie terrestre irriguée et non pas du volume d’eau utilisé. Cela ne favorise pas l’adoption de technologies plus performantes pour l’eau d’irrigation (ECCC, 2013). On observe quelques signes de progrès, notamment l’adoption progressive d’une tarification liée au volume d’eau utilisé et le recouvrement total des coûts dans certains services de distribution d’eau et d’assainissement. Certaines régions souffrant d’une pénurie d’eau ont en outre mis en place un marché de l’eau (par ex., le bassin de la rivière Saskatchewan sud dans l’Alberta).

De manière générale, le Canada s’appuie sur les réglementations pour gérer la pollution des eaux. Citons parmi les exceptions, la redevance prélevée par la Colombie-Britannique sur les intrants et sur les rejets agricoles et la taxe sur les eaux usées industrielles et les effluents en vigueur au Québec. Il existe également quelques initiatives d’échange de crédits de qualité de l’eau dans l’Ontario, notamment le programme de compensation des augmentations du rejet de phosphore du lac Simcoe. Le pays pourrait recourir davantage à la tarification de la pollution de l’eau en prenant exemple sur l’Europe, notamment sur les Pays-Bas, qui appliquent une redevance sur la pollution de l’eau.

Préservation et exploitation durable de la biodiversité

Si des cadres de compensation pour la biodiversité sont pratiquement en place au niveau fédéral et dans plusieurs provinces, leur application semble pour l’instant limitée. La loi de 2002 sur les espèces en péril permet des compensations pour la biodiversité ; la Loi sur les pêches amendée en 2012 a autorisé les compensations liées à des projets qui ont un impact négatif sur les poissons. En 2012, ECCC a publié un Cadre opérationnel pour l’utilisation d’allocations de conservation, afin de susciter un intérêt accru pour l’utilisation de cet outil (OCDE, 2016a).

Plusieurs projets pilotes similaires au paiement des services écosystémiques sont en place dans les provinces canadiennes. Le programme de Services de diversification des modes d’occupation des sols, par exemple, octroie des paiements à des propriétaires terriens participants issus de six provinces afin de récompenser les contributions positives apportées à la qualité de l’air, de l’eau et à la biodiversité grâce à leurs pratiques de gestion des terres.

Si les taxes utilisées en faveur de la biodiversité sont peu nombreuses, des droits de licence liés en partie à la valeur des captures s’appliquent aux pêcheurs commerciaux. Le vérificateur général du Canada a toutefois recommandé que ces droits soient réévalués afin de mieux tenir compte de la valeur marchande des captures (VG, 2008). Des droits d’abattage sont également prélevés sur l’exploitation du bois sur les terres appartenant aux administrations provinciales ou fédérales. Les États-Unis estiment ces droits trop faibles par rapport aux droits régis par le marché que paient leurs entreprises sur les terrains privés.

2.6. Suppression des subventions préjudiciables à l’environnement

Soutien à la production et à la consommation de combustibles fossiles

En tant que membre du G7, le Canada s’est engagé en mai 2016 à « limiter les subventions inefficaces aux combustibles fossiles » à l’horizon 2025 et il a réitéré cet engagement à l’occasion du Sommet des leaders nord-américains qui s’est tenu en juin 2016. Le soutien du Canada aux combustibles fossiles a diminué de près de la moitié entre 2005 et 2014 (graphique 3.6). Cela s’explique par une baisse significative du soutien à la consommation, essentiellement due à la suppression par l’Ontario des exonérations de taxes sur les ventes de produits énergétiques. Sur la même période, le soutien à la production a augmenté (graphique 3.6) malgré les réformes fiscales fédérales relatives au traitement de certaines dépenses d’investissement concernant l’extraction des combustibles fossiles. Dans le budget fédéral de 2007, le Canada a commencé à éliminer progressivement les avantages fiscaux liés à l’amortissement accéléré des coûts en capital dans le secteur de la production de sables bitumineux. Le budget de 2011 annonçait des changements afin d’aligner les taux de déduction fiscale des coûts des immobilisations incorporelles dans le secteur des sables bitumineux sur les taux des secteurs traditionnels du pétrole et du gaz. Le budget 2012 a fait part de l’éliminationprogressive du Crédit d’impôt à l’investissement dans la région de l’Atlantique portant sur les investissements dans les secteurs pétrolier, gazier et minier. Dans sa version 2013, le budget annonçait l’élimination de la déduction pour amortissement accéléré et la baisse du taux de réduction pour frais d’aménagement de préproduction des exploitations minières. Le budget de l’année 2016 prévoyait la fin en 2025 de la déduction pour amortissement accéléré dont bénéficient les installations de liquéfaction de gaz naturel. En 2017, enfin, le budget a modifié le traitement fiscal des activités de forage exploratoire fructueuses dans les secteurs pétroliers et gaziers et supprimé l’avantage fiscal consenti pour les frais d’exploration des petites compagnies pétrolières et gazières (Finance Canada, 2017).

Graphique 3.6. Le soutien aux combustibles fossiles décroît mais le soutien à la consommation et à la production demeure

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592715

Selon l’Inventaire OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles, quelque 3.6 milliards CAD de subventions aux combustibles fossiles, destinées principalement au pétrole et au gaz naturel, ont été maintenus en 2014 (graphique 3.6). La majeure partie du soutien restant recensé dans l’inventaire de l’OCDE est composé de mesures provinciales et territoriales de soutien aux combustibles fossiles. Il s’agit notamment de mesures telles que la diminution des redevances à la Couronne et les crédits d’impôts provinciaux pour forage dans l’Alberta, les exonérations fiscales pour l’utilisation de combustibles dans l’agriculture, la pêche et d’autres activités ainsi que les remises sur les coûts énergétiques pour les ménages à faible revenu. Les administrations provinciales et territoriales devront être impliquées dans les discussions sur la diminution des subventions aux combustibles fossiles afin de respecter les engagements du Canada à l’horizon 2025.

Soutien à la production agricole

Depuis 2004, le Canada a diminué les subventions en faveur de la production agricole. Le soutien aux producteurs, mesuré en pourcentage des recettes agricoles brutes, s’est situé régulièrement au-dessous de la moyenne de l’OCDE. Une part relativement importante (70 %) de ce soutien est cependant la plus génératrice de distorsions, comme le soutien des prix qui encourage la production⁸. L’OCDE a toujours recommandé que le Canada renonce aux actions de soutien des prix au profit de l’adoption d’innovations qui favorisent la compétitivité à long terme et la durabilité du secteur (OCDE, 2016b). Une évolution en ce sens permettrait d’accélérer l’innovation environnementale, de réduire la consommation d’eau et les émissions de GES et d’autres polluants du secteur et de promouvoir la protection et le rétablissement de l’écosystème et de l’habitat. Si des programmes environnementaux reposant sur les subventions sont en place depuis plusieurs décennies (aux agriculteurs instaurant des bandes riveraines ou une irrigation efficace), l’environnement est désormais devenu une priorité nationale, parallèlement aux autres problèmes auxquels est confronté le secteur. Dans une déclaration du 22 juillet 2016 sur le développement du prochain Cadre stratégique pour l’agriculture du Canada, les ministres de l’agriculture fédéral, provinciaux et territoriaux ont fait de la viabilité écologique et du changement climatique l’une de leurs priorités.

3. Dépenses et investissements dans le domaine de l’environnement

Les dépenses de protection de l’environnement, tant publiques que privées, ont augmenté au Canada au cours de la dernière décennie. Elles demeurent toutefois très insuffisantes pour créer les infrastructures environnementales indispensables pour progresser vers la croissance verte. Les infrastructures constituent l’un des piliers d’une stratégie de croissance verte. Elles sont un outil important pour améliorer les performances environnementales, stimuler la croissance économique et garantir la résilience au changement climatique. Le Canada a entrepris récemment des investissements importants dans les infrastructures afin de remplacer les installations en mauvais état et de créer de nouvelles infrastructures pour mieux respecter ses objectifs environnementaux, sociaux et économiques. Cela lui permettra d’adopter une approche de la sélection des projets plus stratégique qu’auparavant et de mieux adapter les critères et la conception des projets aux objectifs environnementaux. La nouvelle banque pour les infrastructures pourrait également optimiser la coordination et la standardisation des approches de mobilisation des investissements du secteur privé en faveur des infrastructures environnementales du Canada.

3.1. Dépenses environnementales

Dépenses publiques

Il est difficile d’établir un panorama national complet des dépenses environnementales du Canada compte tenu du fait que les responsabilités environnementales sont réparties entre plusieurs ministères fédéraux mais aussi entre les administrations provinciales et municipales. Il apparaît cependant que les dépenses publiques consacrées à l’environnement ont augmenté au cours de la dernière décennie. Les dépenses globales des organismes sous la tutelle du ministère de l’Environnement ont augmenté de 38 % depuis 2005 (en valeur nominale). À l’inverse, les dépenses consacrées par Ressources naturelles Canada à la protection environnementale et à l’atténuation semblent être en recul depuis 2005 (BAC, 2005 ; PSGC, 2016). La principale source de dépenses du portefeuille du ministère de l’Environnement est Parcs Canada, suivie des services météorologiques, des services internes et de la biodiversité, la faune et l’habitat (graphique 3.7). Le budget fédéral de 2017 a attribué 405 millions CAD supplémentaires sur cinq ans pour la promotion des parcs nationaux, l’achèvement du réseau national de sentiers, la protection des écosystèmes marins et d’eau douce et la mise en œuvre du Système de Gestion de la Qualité de l’Air. En outre, 650 millions CAD seront alloués, sur une durée de cinq ans, à la mise en œuvre des engagements liés au Cadrepancanadien, notamment l’élimination progressive de l’électricité produite au charbon et le développement de normes sur les combustibles propres dans le bâtiment, les transports et l’industrie (Finances Canada, 2017).

Graphique 3.7. Parcs Canada dépense plus que les autres agences et programmes environnementaux

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592734

Dépenses des entreprises

Les dépenses d’investissement consacrées par les entreprises à la protection de l’environnement ont augmenté de 14 % entre 2010 et 2012 (en termes réels). Les dépenses de lutte contre la pollution, qui représentent près de la moitié de ces montants, ont enregistré une hausse de 32 % sur cette période (graphique 3.8). Les investissements dans les technologies des énergies renouvelables ont augmenté de 20 %. Les dépenses d’exploitation concernent essentiellement la gestion des déchets et les services d’assainissement. Au Canada, les secteurs pétrolier et gazier ainsi que les industries minières et extractives ont représenté respectivement 43 % et 12 % de l’ensemble des dépenses environnementales des entreprises (Statistique Canada, 2015a).

Graphique 3.8. Les investissements des entreprises pour la protection de l’environnement ciblent avant tout la lutte contre la pollution

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592753

3.2. Investissements dans les infrastructures liées à l’environnement

Situation des infrastructures environnementales au Canada

La couverture et la qualité des infrastructures du Canada sont, dans l’ensemble, satisfaisantes sur le plan international, compte tenu de la superficie du pays (OCDE, 2016c). Néanmoins, on estime qu’un tiers des infrastructures municipales (qui représentent 57 % des infrastructures publiques de base du Canada) se trouvent dans un état passable, mauvais ou très mauvais (graphique 3.9). Le coût de remplacement des infrastructures en mauvais ou très mauvais état est estimé à 141 milliards CAD. De plus, les taux de réinvestissement dans les infrastructures de toutes catégories sont trop faibles pour éviter qu’elles ne continuent de se dégrader. Certaines des carences les plus importantes s’observent dans les domaines où des investissements bien étudiés peuvent également contribuer à atteindre les objectifs environnementaux, notamment les transports publics, le bâtiment, les routes et les eaux usées. Des investissements importants seront nécessaires pour soutenir la décarbonation de la production énergétique, l’électrification de l’économie et les améliorations de l’efficacité énergétique – des développements nécessaires pour atteindre les objectifs d’atténuation du changement climatique au Canada.

Graphique 3.9. Une grande partie des infrastructures canadiennes nécessitent une remise en état ou un remplacement

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592772

Énergies renouvelables

Entre 2005 et 2014, les investissements dans les énergies renouvelables (hors grandes centrales hydroélectriques) ont augmenté régulièrement, passant de 1 milliard USD à 5.4 milliards USD (BNEF, 2017). Ils ont cependant diminué depuis et le Canada a perdu sa place dans le palmarès des 10 premiers pays pour l’investissement dans les énergies renouvelables en 2015 (BNEF et PNUE, 2016). L’énergie éolienne est devenue la principale source d’énergie renouvelable non-hydraulique, passant de 1 567 GWh en 2005 (0.2 % des approvisionnements totaux en énergie primaire) à 22 538 GWh (3.4 %) en 2014 (AIE, 2017b). L’administration fédérale estime les besoins d’investissement dans les infrastructures électriques à 350 milliards CAD d’ici 2030. Une enveloppe supplémentaire de 16 milliards CAD est nécessaire pour rester sur la voie d’une croissance à faible émission de carbone (GC, 2016b). S’il n’existe pas d’autre objectif fédéral en matière de développement des énergies renouvelables que l’engagement à éliminer progressivement le charbon (ce qui devrait aider le Canada à atteindre 90 % de production électrique décarbonée d’ici 2030), la plupart des provinces ont établi leurs propres objectifs en matière d’énergies renouvelables, qui contribuent à intensifier les investissements (voir chapitre 4)⁹. L’administrationfédérale favorise également le développement des énergies renouvelables en accordant au régime de l’impôt sur les sociétés des taux d’amortissement fiscal supérieurs. L’Ontario applique des tarifs d’achat aux sources d’énergies renouvelables (OCDE, 2017a).

Transports et électrification

Les investissements dans les infrastructures de transport nationales ont plus que doublé entre 2005 et 2013. Le déficit des infrastructures de transport est toutefois toujours estimé à 22 milliards CAD. Celui des infrastructures de transport en commun est quant à lui estimé à 23 milliards CAD, sans compter les investissements qui seraient nécessaires pour répondre aux besoins actuels ou futurs non satisfaits (FCM, 2016). Les provinces de l’Ontario, du Québec et de la Colombie-Britannique ont toutes étendu leurs infrastructures de recharge des véhicules électriques¹⁰. En 2016-17, l’administration fédérale a annoncé le déblocage de 182 millions CAD supplémentaires pour soutenir l’expansion des infrastructures existantes et le développement des technologies de prochaine génération dans ce domaine. Néanmoins, le Canada accuse encore un retard par rapport aux autres pays en matière d’achats de véhicules électriques. En 2015, les véhicules électriques rechargeables représentaient 0.37 % du marché des véhicules légers du pays, contre 1.3 % en Europe et 18.7 % en Norvège (EV Volumes, 2017). En plus d’actions en faveur de l’électrification, l’objectif de durabilité des transports nécessitera de cesser de densifier le réseau routier et de privilégier des solutions de remplacement comme les transports en commun, l’agencement de villes adaptées aux cyclistes et aux piétonset la réduction de la demande de transport.

Efficacité énergétique

Malgré les progrès accomplis, le Canada demeure l’une des économies les plus consommatrices d’énergie de l’OCDE (chapitre 1). Les mesures d’atténuation des GES doivent donc cibler le côté « demande » de l’équation ainsi que les principaux responsables des émissions. Les ménages canadiens ont consommé en moyenne 11 000 kWh d’électricité par an en 2010, chiffre élevé si on le compare à la France (7 350 kWh), au Royaume-Uni (4 510 kWh) et à l’Allemagne (5 760 kWh) (GC, 2016b). Les améliorations de l’efficacité énergétique réalisées au Canada entre 2002 et 2012 ont permis d’accroître le PIB d’environ 1 %, soit 16 milliards CAD par an, et d’augmenter le taux d’emploi global d’environ 2.5 % (CMEM, 2014). Des investissements supplémentaires dans l’amélioration de l’efficacité des secteurs résidentiel, commercial, industriel et des transports seront nécessaires pour atteindre les objectifs de décarbonation à long terme.

Eaux et eaux usées

Les investissements dans les infrastructures des eaux, des eaux usées et des eaux pluviales ont fait largement appel aux fonds publics ces dix dernières années, principalement en raison du manque de capacité financière des municipalités. Le coût de remplacement des installations en mauvais ou très mauvais état est estimé à 61 milliards CAD (FCM 2016). En 2012, l’administration fédérale a adopté le Règlement sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées (RESAEU), qui exige que les installations de traitement des eaux usées respectent des normes de qualité des effluents équivalentes à un niveau de traitement secondaire (chapitre 5). Au cours des trois prochaines décennies, les coûts liés au respect de ces exigences sont estimés à environ 6 milliards CAD (FCM, 2016). La tarification selon la méthode du coût complet et la gestion de la demande seront importantes pour aider les municipalités à procéder aux investissements nécessaires, parallèlement au respect des engagements pris par les administrations fédérales et provinciales pour financer des infrastructures supplémentaires.

3.3. Investissements publics dans les infrastructures

Les administrations infranationales (provinces, territoires et municipalités) représentent 95 % de l’investissement public dans les infrastructures. Ces dernières années, toutefois, l’État fédéral a lui aussi fait un gros effort d’investissement, au travers de ses transferts aux administrations infranationales, en vue de remédier aux déficits d’infrastructures et de soutenir la croissance économique. Dans les budgets 2016 et 2017, il a annoncé plus de 90 milliards CAD de financements supplémentaires sur 12 ans (en s’appuyant sur des programmes d’infrastructures existants d’un montant de plus de 90 milliards CAD) (graphique 3.10). Il apporte ainsi entre autres un soutien important en faveur des transports publics (29 milliards CAD) et des infrastructures vertes axées sur la réduction des émissions de GES et la qualité de l’air et de l’eau (27 milliards CAD). Il a également créé un Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone, doté de 2 milliards CAD sur cinq ans, afin d’appuyer les mesures provinciales et territoriales destinées à réduire les émissions de GES (Finances Canada, 2016a, 2017). D’autres investissements fédéraux dans les infrastructures comportent aussi des volets environnementaux¹¹.

Graphique 3.10. Le plan à long terme en faveur des infrastructures du Canada permettra de stabiliser les financements

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592791

Bien que les financements aient considérablement augmenté, les autorités canadiennes fédérales, provinciales, territoriales et municipales n’ont pas toujours adopté une approche stratégique, coordonnée et globale de la conception et de la sélection des projets. La sélection se fait généralement de manière ascendante : les municipalités recensent les projets d’infrastructures prioritaires qui peuvent rapidement démarrer et entrent dans les enveloppes disponibles au niveau provincial ou fédéral. Il n’y a pas vraiment de réflexion stratégique au niveau national ou régional sur les projets qui répondraient le mieux à différentes priorités d’ordre économique, environnemental et social. De même, peu d’efforts sont faits pour tenter de trouver des solutions innovantes, comme l’utilisation de l’infrastructure naturelle à la place ou en complément de l’infrastructure grise. Les autorités fédérales souhaitent que les financements d’infrastructures décidés sur les enveloppes annoncées dans le Plan Investir dans le Canada des budgets fédéraux de 2016 et 2017 soient davantage guidés par les résultats.

La Fédération canadienne des municipalités (FCM) propose de mieux aligner les trois volets des investissements fédéraux respectivement consacrés aux transports, à l’infrastructure verte et à l’infrastructure sociale. Elle pourrait ainsi utiliser les différentes sources de financement avec plus de souplesse pour faire avancer les projets essentiels et cibler des projets particuliers axés sur la résilience climatique comme l’acquisition et la préservation de milieux humides. Davantage d’harmonisation et de souplesse permettrait d’encourager les projets innovants visant des objectifs multiples, tels que la rénovation écoénergétique des logements sociaux ou l’écologisation des systèmes de transports publics (FCM, 2017). À cet effet, le Canada pourrait s’inspirer de l’exemple d’autres pays de l’OCDE. L’Australie, par exemple, établit une liste des priorités nationales en matière de projets d’infrastructures d’intérêt stratégique pour aider les autorités à prendre des décisions intégrées (IA, 2017). Travailler avec les provinces, les territoires et les municipalités pour mettre au point une réserve de projets pouvant être financés et des modèles de mise en œuvre susceptibles d’attirer les investisseurs privés aiderait aussi à améliorer l’efficience et l’efficacité des financements publics. De ce point de vue, l’initiative visant à améliorer les données recueillies sur l’infrastructure canadienne, annoncéedans le budget fédéral 2017, constituera un bon point de départ pour de meilleures décisions.

En outre, il pourrait y avoir des règles plus claires concernant la conception et le contenu de tous les projets d’infrastructure, compte tenu des différents objectifs visés en matière d’environnement, notamment l’adaptation au changement climatique et la préservation de la biodiversité. En 2016, la Chambre des communes a approuvé une motion présentée par un membre privé et exigeant que tous les projets d’investissement bénéficiant de plus de 500 000 CAD de financements fédéraux fassent l’objet d’une analyse d’impact sur les émissions de GES. Le cas échéant, les projets proposés doivent également accorder la priorité à l’atténuation des effets du changement climatique (Parl, 2016). En mai 2017, le ministre de l’Infrastructure et des Collectivités a publiquement annoncé que les administrations locales, provinciales et territoriales appliqueraient un « filtre vert » aux propositions de projets d’infrastructures, en privilégiant avant tout la réduction des émissions de GES et l’amélioration de la résilience climatique afin de réduire le coût des phénomènes météorologiques dangereux pour les collectivités. La méthode et les critères précis de mise en œuvre de ces exigences n’ont pas encore été communiqués. Plusieurs aspects pourraient être pris en considération, par exemple les éventuelles conséquences du « filtre vert » oude l’analyse des émissions de GES sur la conception du projet ou sur la décision d’investissement, son articulation avec les exigences actuelles en matière d’analyse d’impact environnemental et d’évaluation environnementale stratégique, et les critères à appliquer pour déterminer dans quelles circonstances il conviendrait d’accorder la priorité à certains projets.

3.4. Mobilisation des investissements privés

Les partenariats public-privé se sont considérablement développés au Canada ces dix dernières années. Avant l’an 2000, ils se limitaient presque exclusivement aux secteurs de la santé et des transports, mais ils se sont étendus depuis lors aux infrastructures d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, ainsi qu’aux aéroports et à l’élimination des déchets. Les autorités fédérales ont créé la société PPP Canada en 2008 pour aider à financer des projets aux niveaux fédéral, provincial et municipal. Elles cherchent aujourd’hui de nouveaux leviers pour mobiliser les capitaux du secteur privé. La nouvelle Banque de l’infrastructure du Canada devrait être un mécanisme très utile à cet égard (encadré 3.2).

Encadré 3.2. La nouvelle Banque de l’infrastructure du Canada, un outil pour mobiliser les capitaux privés

Afin d’accroître les investissements dans l’infrastructure en attirant le capital privé, le gouvernement du Canada a décidé de créer un nouvel organisme, la Banque de l’infrastructure du Canada. Celle-ci sera chargée d’attirer, avec l’aide de l’administration fédérale, les investissements du secteur privé et des établissements institutionnels dans des projets d’infrastructure rentables servant l’intérêt commun. Elle offrirait aux porteurs de projets fédéraux, provinciaux, territoriaux et municipaux un moyen supplémentaire de promouvoir des projets susceptibles de générer des recettes. Elle fonctionnera de façon autonome : elle n’aura pas besoin de l’approbation du gouvernement pour ses décisions courantes. Elle devra toutefois rendre des comptes sur l’affectation des ressources. L’idée de cette nouvelle banque est née des recommandations formulées par le Conseil consultatif en matière de croissance économique, nommé par le ministre des Finances du Canada.

La Banque de l’infrastructure du Canada investira au moins 35 milliards CAD dans de grands projets d’infrastructure au moyen de financements directs, de prêts, de garanties de prêt et de participations. Sur ce mondant, 15 milliards CAD proviendront de financements déjà annoncés en faveur des infrastructures. Les 20 milliards CAD restants seront mis à la disposition de la banque pour des investissements sous la forme de capitaux propres ou de créances. Le budget fédéral 2017 prévoit deux enveloppes d’au moins 5 milliards CAD chacune pour les transports en commun et pour l’infrastructure verte.

L’avantage de disposer d’un organisme chargé de mobiliser les capitaux du secteur privé est qu’il peut servir de point de contact unique pour les investisseurs privés, constituer un pôle de compétences et de connaissances spécialisées qu’il serait difficile de reproduire dans plusieurs organisations, et structurer, négocier et mettre en place de façon plus efficace des projets d’infrastructure offrant des possibilités d’investissement intéressantes.

Source: ACEG (2016) ; Finances Canada (2016a).

Le Canada a de plus en plus souvent recours aux obligations vertes, des instruments déjà émis par les gouvernements de l’Ontario et du Québec, par la Banque TD et la Telus/Westbank, ainsi que par la société Exportation et développement Canada¹². Au total, le marché canadien des obligations environnementales s’élève à 2.9 milliards CAD pour les obligations vertes labellisées, auxquels il faut ajouter environ 30 milliards CAD pour les investissements en phase avec les impératifs climatiques (par exemple, dans des projets hydroélectriques) (CBI, HSBC et SP, 2016). La nouvelle Banque de l’infrastructure pourrait contribuer à la consolidation ou à la coordination des émissions d’obligations vertes au Canada. Elle aiderait ainsi à établir des normes et des définitions communes, et favoriserait la constitution d’une réserve plus importante de projets susceptibles d’être financés.

4. Promouvoir l’éco-innovation et les marchés verts

S’il existe au Canada un cadre assez solide en faveur de l’éco-innovation, ce mouvement y a été moins rapide que dans les pays les plus dynamiques de l’OCDE en la matière. La part du marché du pays dans le domaine des technologies propres est passée de 2.2 % en 2005 à 1.3 % en 2014 (AA, 2016). L’un des principaux obstacles au développement de l’activité d’éco-innovation est l’allant limité de la demande intérieure. Les entreprises de technologies propres rencontrent par ailleurs des difficultés à financer leur croissance. La tarification du carbone et les nouvelles politiques de passation des marchés publics devraient stimuler la demande d’éco-innovations au Canada, tandis que les nouvelles mesures prévues pour renforcer l’investissement public dans la recherche-développement (R-D) et le développement des compétences visent à soutenir l’offre.

4.1. Éco-innovation

Cadre général de l’innovation

Le cadre de l’innovation au Canada jouit d’une base de compétences solide, d’un système de recherche universitaire de qualité et d’un régime fiscal parmi les plus avantageux du monde la R-D. Pourtant, la dépense intérieure brute de R-D est faible par rapport à la moyenne de l’OCDE (voir les statistiques de base) et elle tend à baisser (OCDE, 2016d). Plusieurs grandes entreprises investissent largement dans la R-D, mais, dans l’ensemble, les dépenses des entreprises dans ce domaine sont faibles, en particulier parmi les petites et moyennes entreprises (PME). En outre, le lien entre recherche scientifique, commercialisation et entreprises est souvent ténu. Le remplacement du système de crédits d’impôt pour la R-D par des subventions transparentes accordées sur concours, plus adaptées aux besoins des jeunes entreprises, serait peut-être un moyen d’encourager la coopération dans le secteur de l’innovation (Jenkins, 2011 ; OCDE, 2015). Un premier pas a été fait dans cette direction au niveau fédéral. Dans son budget 2012, le gouvernement a en effet réduit de 20 % à 15 % le taux du crédit d’impôt à l’investissement (Finances Canada, 2012). En mars 2017, il a annoncé la mise en place du Plan pour l’innovation et les compétences, qui prévoit un certain nombre de mesures dans six grands domaines, dont les technologies propres, en vue de stimuler la croissance et de créer des emplois¹³.

Performances en matière d’éco-innovation

Le secteur public est la principale source de financement de la recherche dans le domaine de l’environnement au Canada. La R-D liée à l’environnement représente environ 4 % des dépenses publiques totales de R-D, ce qui correspond à la moyenne de l’OCDE. Près de 8 % des dépenses publiques de R-D vont au secteur de l’énergie, soit bien plus que dans la plupart des autres pays membres de l’OCDE (graphique 3.11). La grande majorité de la R-D liée à l’énergie concerne les énergies fossiles, comme en témoignent notamment les investissements massifs réalisés dans les projets de captage et stockage du carbone (CSC, voir chapitre 4), ainsi que les activités visant à atténuer les incidences de l’extraction pétrolière et gazière sur l’environnement. Les ressources consacrées aux énergies renouvelables et à l’efficacité énergétique ont légèrement augmenté depuis 2004, mais leur part dans l’investissement public total en R-D énergétique n’en demeure pas moins l’une des plus faibles des pays de l’OCDE.

Graphique 3.11. Une part importante de la dépense publique en R-D vise le secteur de l’énergie

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592810

Le secteur privé participe généralement peu à l’effort de R-D dans le domaine de l’environnement. Certaines collaborations autour de projets innovants pourraient toutefois servir de modèle pour relancer cette participation. L’Alliance canadienne pour l’innovation dans les sables bitumineux, par exemple, réunit des producteurs de sables bitumineux qui cherchent à accélérer l’amélioration de la performance environnementale dans leur secteur (encadré 3.3). Dans le secteur forestier, le Réseau des partenaires de la Voie biotechnologique offre aux entreprises membres une enceinte pour établir des partenariats dans le cadre d’initiatives d’intérêt commun. Ensemble, ces entreprises collaborent pour promouvoir l’utilisation de la fibre de bois pour produire des produits biochimiques, de la bioénergie et des biomatériaux (APFC, 2016). Le gouvernement fédéral, en partenariat avec les provinces et les territoires, pourrait s’efforcer de réunir d’autres secteurs de l’économie – comme le transport de marchandises et la chimie – et offrir éventuellement un soutien financier les incitant à s’engager dans ce type de démarche concertée, avec le concours des milieux universitaires le cas échéant. Ce serait là un moyen d’accroître la participation du secteur privé à la recherche de solutions innovantes pour relever les grands défis environnementaux.

Encadré 3.3. L’Alliance canadienne pour l’innovation dans les sables bitumineux mobilise le secteur privé à l’appui de la R-D

Les préoccupations de plus en plus vives qui se sont fait jour, dans l’opinion publique et sur la scène internationale, au sujet des performances environnementales du secteur des sables bitumineux au Canada ont fait prendre conscience aux acteurs concernés du fait qu’il était dans l’intérêt de tous d’améliorer l’exploitation de ces ressources afin de réduire son impact sur l’environnement. L’Alliance canadienne pour l’innovation dans les sables bitumineux (COSIA) a été créée en 2012 en vue de rechercher, de développer et de diffuser les solutions les plus innovantes et les meilleures idées susceptibles d’aider à réduire l’empreinte écologique du secteur. Depuis sa création, les sociétés membres de COSIA ont partagé 936 technologies et d’autres innovations représentant au total un coût de développement de près de 1.33 milliard USD. Cette approche concertée témoigne d’un véritable changement de culture pour des entreprises jusque-là habituées à travailler dans un environnement concurrentiel.

COSIA est constituée de 13 membres fondateurs qui sont des producteurs des sable bitumineux, auxquels s’ajoutent plus d’une trentaine de membres associés. Ce sont notamment des fournisseurs ou partenaires potentiels en matière d’innovation technologique, tels que General Electric, IBM et Lockheed Martin, l’Université de l’Alberta et des organismes tels que le Conseil national de recherches. COSIA intervient aussi comme source de financement auprès des petites entreprises innovantes. Elle appelle pour cela tous les acteurs à proposer des solutions pour relever des défis environnementaux particuliers. L’Alliance a défini quatre domaines prioritaires : les résidus miniers, l’eau, les sols et les émissions de gaz à effet de serre (GES).

Source: COSIA (2016).

Le nombre de demandes de brevets environnementaux déposées par le Canada a augmenté depuis les années 2000. Il a néanmoins progressé moins vite qu’aux États-Unis, en Corée, au Japon, en Allemagne, en France et au Royaume-Uni (OCDE, 2017b). En 2013, 10 % environ de toutes les demandes de brevets du Canada concernaient l’environnement, soit la même proportion en moyenne que dans la zone OCDE. Le nombre de brevets liés à l’environnement par habitant est inférieur à la moyenne de l’OCDE. C’est dans le domaine des technologies de gestion de l’environnement (approvisionnement en eau, assainissement, et nettoyage des nappes d’hydrocarbures, en particulier) et des technologies d’atténuation des effets du changement climatique liées à l’énergie que la plus forte croissance a été enregistrée en matière de brevets (graphique 3.11). Le Canada est à la pointe des technologies liées à l’eau et à l’assainissement depuis un certain nombre d’années. Il voit néanmoins aussi émerger à présent des entreprises innovantes dans des domaines tels que l’efficacité énergétique, le stockage de l’énergie, les réseaux intelligents, le béton écologique, l’agriculture de précision, le recyclage du plastique et l’extraction minière durable (CTG, 2017).

Politique d’éco-innovation

Le gouvernement fédéral du Canada a récemment annoncé une augmentation sensible des dépenses publiques destinées à encourager l’éco-innovation et le développement de technologies propres. Dans le cadre de sa participation à l’initiative mondiale Mission Innovation, le Canada s’est en effet engagé à doubler d’ici 2020 ses investissements dans la recherche, le développement et la démonstration (RDD) en matière d’énergies propres, par rapport à leur niveau de 2015¹⁴. Cette augmentation sera financée en partie grâce aux investissements déployés dans le cadre du nouveau Plan pour l’innovation et les compétences et aux mesures prévues par le CPC pour renforcer l’innovation précoce et accélérer la commercialisation et la diffusion des technologies propres (GC, 2016a). Le budget 2017 prévoit d’aider les producteurs de technologies propres en investissant 1.4 milliard CAD dans de nouvelles participations, dans la constitution de fonds de roulement et dans le financement de projets, parallèlement à des initiatives spécifiques. À titre d’exemple, la création du Fonds Impact Canada a pour but de relever les « grands défis » du pays que sont la réduction de la dépendance des communautés isolées à l’égard du gazole ou bien l’aménagement de villes intelligentes (Finances Canada, 2017).

Ces financements supplémentaires contribueront certainement à stimuler l’éco-innovation et l’offre de technologies propres. En revanche, les diverses organisations fédérales, provinciales et territoriales chargées de soutenir l’innovation dans les technologies propres devront peut-être aussi mieux coordonner leurs activités. À cet effet, les autorités fédérales ont proposé d’établir un carrefour de la croissance propre afin de rationaliser les mécanismes de soutien à l’innovation au sein du nouveau service de guichet unique d’Innovation Canada. Ce carrefour réunirait les principaux ministères fédéraux et partenaires œuvrant en faveur de l’innovation dans les technologies propres pour simplifier les services à la clientèle, améliorer la coordination des programmes et permettre le suivi et l’établissement de rapports sur les résultats. Par ailleurs, un groupe de travail, composé de représentants fédéraux, provinciaux et territoriaux, a été mis sur pied dans le cadre du CPC afin de faciliter la coordination et la mise en œuvre des engagements pris dans le pays en matière de technologies propres. Cet organe contribuera à réduire les doublons et à repérer les lacunes. Les programmes d’innovation devraient être ouverts à tous les domaines technologiques susceptibles de contribuer à la transition vers une croissance verte, notamment l’efficacité énergétique, l’économie circulaire et l’innovation de produit. Il faudrait aussi amener lesinstitutions publiques chargées d’accorder un soutien à accepter des risques plus élevés.

La mise en place dans l’ensemble du pays d’une tarification de la pollution causée par le carbone et le recours accru aux politiques d’approvisionnement et d’étiquetage stimuleront la demande d’éco-innovation et de technologies propres. À cet égard, le gouvernement fédéral a pris une excellente décision en s’engageant à revoir les pratiques de passation des marchés afin de les aligner sur les objectifs verts et d’encourager les ministères fédéraux à servir de bancs d’essai pour les innovations vertes parvenues à un stade de développement avancé (ECCC, 2016a)¹⁵. De façon inédite, il a également mis l’accent sur la nécessité de rendre le fonctionnement de l’administration plus écologique en s’engageant à réduire les émissions de GES des bâtiments et des parcs de véhicules fédéraux de 40 % par rapport aux niveaux de 2005 à l’horizon 2030. Le Centre pour un gouvernement vert est chargé de suivre les émissions de GES des administrations publiques et de coordonner les efforts à l’échelle pangouvernementale. En matière de passation des marchés, les initiatives prises aux niveaux provincial, territorial et municipal en sont à divers stades d’avancement. Globalement, toutefois, les provinces pourraient faire un meilleur usage de ces pratiques. Elles pourraient ainsi faire en sorte que les entreprises puissent compter sur une forte demande intérieure de technologies et de produits propres Parmi les programmes d’étiquetage,ENERGY STAR certifie les produits de consommation classés parmi les 15 % à 30 % les plus performants de leur catégorie en termes de rendement énergétique, tandis que le système de cote ÉnerGuide s’applique aux logements (RNCan, 2015).

4.2. Marchés des biens et services environnementaux

Selon une étude de Statistique Canada, les ventes de biens et de services environnementaux ont rapporté 4.1 milliards CAD au secteur des entreprises en 2012, dont 44 % pour les biens et 56 % pour les services. Les services de conseil en environnement représentent la majeure partie des recettes, devant les services de dépollution et d’intervention en cas d’urgence, et les produits liés à la production d’énergies renouvelables et au traitement des eaux usées (graphique 3.12). Les recettes tirées des services environnementaux ont augmenté de 33 % entre 2010 et 2012, tandis que celles tirées des biens environnementaux ont baissé de 19 %. Les entreprises ont exporté pour 748 millions CAD de biens et services environnementaux en 2012, dont la majorité à destination des États-Unis (Statistique Canada, 2015).

Graphique 3.12. Le Canada tire davantage de revenus des services que des biens environnementaux

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592829

L’envergure et le champ couvert par l’enquête sont limités puisqu’elle ne prend en compte qu’un sous-ensemble restreint de technologies et de secteurs. Elle laisse notamment entièrement de côté les petites entreprises (les données recueillies concernent uniquement les entreprises réalisant au minimum 750 000 CAD de chiffre d’affaires). On peut donc penser que le secteur canadien des biens et services environnementaux est plus important qu’il n’y paraît. Bien que les données ne soient pas exactement comparables, une analyse de l’« industrie des technologies propres » au Canada, qui inclut les PME, estime les recettes du secteur à 13.3 milliards CAD en 2015, les exportations à 6.7 milliards CAD et les effectifs à 55 200 personnes (AA, 2017). En 2016, les autorités fédérales ont décidé d’étendre l’enquête de Statistique Canada sur les biens et services environnementaux à un plus large éventail de technologies. Statistique Canada doit par ailleurs recenser les activités du secteur canadien des technologies propres, établir d’ici à 2018 la base de référence 2015, et suivre la contribution des technologies propres au PIB et au marché de l’emploi (ECCC, 2016a). Le budget fédéral 2017 prévoit une dotation de 14.5 millions CAD sur quatre ans pour l’élaboration d’une stratégie de collecte des données sur les technologies propres.

Les producteurs canadiens de technologies propres se heurtent à des difficultés de financement pour commercialiser leurs inventions liées à l’environnement et à accroître leur échelle. Cela tient à différentes raisons parmi lesquelles la taille des entreprises, le risque technologique perçu, l’intensité de capital requise, le manque de familiarité des investisseurs avec les domaines concernés et le délai de retour sur investissement (AA, 2016 ; CCTL, 2016). Les technologies propres restent le parent pauvre du capital-investissement par rapport à d’autres secteurs comme les technologies de l’information et des communications (TIC) et les sciences de la vie. L’absence de demande de technologies propres au Canada pose également un problème pour l’éco-innovation. Le taux d’adoption des technologies vertes est beaucoup moins élevé parmi les entreprises canadiennes que celui d’autres technologies. D’après les études, ce retard s’explique essentiellement par le coût, le manque de pertinence des solutions proposées, l’absence de pression réglementaire et le manque de connaissances dans ce domaine (GTTIPE, 2016).

5. Les conséquences sociales de la transition vers une croissance verte

La transition vers une croissance verte peut avoir des effets tant positifs que négatifs sur la société. Pour les pouvoirs publics, l’enjeu est de mettre en place des politiques qui permettent aux entreprises et aux individus de saisir les possibilités qui se présentent, de venir en aide à ceux qui sont le plus touchés par la dégradation de l’environnement et de réduire le plus possible les retombées négatives des réformes pour les ménages ou les entreprises les plus fragiles. Il n’existe pas encore d’approche cohérente et coordonnée dans l’ensemble de l’administration canadienne en faveur de la croissance verte mais on observe un mouvement vers le type de mesures nécessaires. On peut citer à cet égard des systèmes de tarification du carbone bien conçus, par exemple, le soutien apporté aux efforts d’adaptation des communautés autochtones face au changement climatique, ou encore la mise en œuvre du volet compétences du Plan fédéral pour l’innovation. Toutefois, des progrès restent à faire pour permettre aux communautés autochtones de participer plus largement à la transition vers une croissance verte. Les compétences vertes devraient en outre être plus systématiquement intégrées dans les politiques d’acquisition de compétences et de formation aux niveaux fédéral et provincial.

5.1. Les effets redistributifs des politiques environnementales

La plupart des systèmes de tarification du carbone en place dans les provinces sont assortis de mécanismes visant à atténuer leurs conséquences pour les ménages et les entreprises les plus vulnérables (tableau 3.1). Le Québec a choisi de lier son système de plafonnement et d’échange de droits d’émission à celui de la Californie afin d’abaisser le prix du carbone et les coûts supportés par les ménages et les entreprises, tout en distribuant gratuitement des unités d’émission aux émetteurs de l’industrie. La Colombie-Britannique, de son côté, se sert des recettes de sa taxe carbone pour réduire les impôts sur le revenu des sociétés et des personnes physiques. L’Ontario et le Québec emploient une partie des recettes générées par le mécanisme de plafonnement et d’échange pour financer des programmes en faveur des véhicules électriques, du développement des transports en commun ou de l’efficacité énergétique des bâtiments, par exemple. La nouvelle taxe carbone de l’Alberta prévoit un abattement pour les ménages à revenu faible ou moyen, et les mesures applicables aux grands émetteurs industriels sont censées les inciter à réduire leurs émissions tout en les aidant à préserver leur compétitivité (encadré 3.4). L’Alberta a par ailleurs décidé de mesures compensatoires pour les opérateurs de centrales à charbon qui devront fermer leurs installations avant la fin de leur durée utile, conformément à l’engagement du gouvernement de mettre fin à la production d’énergie à partir de charbon à l’horizon 2030.

Tableau 3.1. Mécanismes utilisés pour corriger les effets redistributifs de la tarification du carbone, par province

Province | Instrument | Incidence (estimations) | Mécanisme

Québec

Plafonnement et échange

Ménages : coûts inférieurs à 2.3 % du revenu.

Industrie : coûts inférieurs à 4 % de la contribution au PIB, mais potentiellement plus élevés pour le secteur de l’aluminium

Liaison avec le système californien afin de faire baisser les prix.

Allocations gratuites pour les émetteurs industriels (réduites chaque année de 1 % à 2 %).

Réserve de stabilité faisant office de mécanisme de plafonnement des prix ; achat de crédits compensatoires possible pour satisfaire aux obligations de conformité.

Utilisation des recettes tirées des ventes aux enchères pour les transports en commun, la rénovation écoénergétique des logements, les programmes d’efficacité énergétique des entreprises et les technologies propres.

Colombie-Britannique

Taxe carbone (actuellement gelée à 30 CAD/tonne)

Ménages : taxe progressive, dont l’incidence négative est plus faible pour les revenus inférieurs au revenu médian que pour les revenus supérieurs au revenu médian.

Économie: la croissance du PIB par habitant a été plus rapide que celle des autres provinces canadiennes entre 2008 et 2013.

Taxe fiscalement neutre, dont les recettes sont utilisées pour réduire les impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés.

Mesures d’allégement fiscal destinées aux ménages modestes.

Exemptions accordées à certaines filières agricoles.

Pas de hausse prévue sur la période 2013-18.

Alberta

Taxe carbone (20 CAD/tonne en 2017, 30 CAD /tonne en 2018) et réglementation soucieuse de préserver la compétitivité de l’industrie.

Ménages : coût supplémentaire de 6 à 8.75 CAD par mois ; prix de l’essence majoré de 6.7 cents le litre, et prix du gaz naturel de 1.5 CAD par Gj ; augmentation probable du prix de l’électricité de moins de 2 cents par kWh.

Entreprises: coût moyen réduit par rapport à la taxe forfaitaire. Coût inférieur à 1 CAD le baril pour la plupart des exploitants de sables bitumineux.

Remboursements prévus pour les ménages albertains à revenu faible ou moyen (6 ménages sur 10).

Réduction du taux d’imposition des petites entreprises de 3 % à 2 %

Sont exemptés les combustibles utilisés dans le cadre de procédés industriels, par les Premières Nations (autochtones), par les agriculteurs à des fins agricoles, ou pour les vols interprovinciaux, et ceux qui sont destinés à l’exportation ainsi que les biocarburants.

Application aux grands émetteurs industriels, à la fin de 2017, de normes de performance fondées sur les produits et les secteurs, avec un prix de 30 CAD/tonne et des réductions liées aux allocations de droits d’émission basées sur la production.

Ontario

Plafonnement et échange

Ménages : coût supplémentaire de 13 CAD par mois (5 CAD pour l’électricité et le chauffage et 8 CAD pour le carburant) en 2017.

Entreprises : investissement réduit pour les grands émetteurs industriels et le secteur manufacturier, mais hausse globale de l’investissement dans l’ensemble de l’économie de 0.06 % en 2020.

Prix de l’énergie: augmentation du prix du gaz naturel : +3.3 cents/m3 ; du propane : + 4 cents/m3 ; de l’essence : + 4.3 cents/litre ; du gazole : +5 cents/litre ; le prix de l’électricité reste stable.

Liaison avec les systèmes de plafonnement et d’échange du Québec et de la Californie afin de faire baisser les prix et les coûts.

Pas de hausse nette des prix de l’électricité.

Réduction du prix de l’électricité pour les consommateurs à faible revenu admissibles ainsi que pour les petites entreprises et les exploitations agricoles.

Allocations provisoires gratuites aux grands émetteurs industriels.

Investissement des recettes tirées des ventes aux enchères dans les nouvelles technologies et les nouveaux processus qui aideront les entreprises et les ménages à réduire leur empreinte carbone.

Source: Elgie et McClay (2013) ; Barrington-Leigh et al. (2014) ; Rivers et Schaufele (2014) ; Beck et al. (2015) ; Tombe (2015) ; GO (2016) ; MDDELCC (2016); Sawyer et Peters (2016).

Encadré 3.4. Un système de tarification du carbone conçu pour préserver la compétitivité des entreprises en Alberta

L’Alberta est la plus polluante de toutes les provinces canadiennes tant par le niveau de ses émissions de GES que par leur taux de croissance. Cette situation est principalement attribuable à son secteur pétrolier et gazier, et plus particulièrement à l’industrie des sables bitumineux. Une part relativement importante de l’économie albertaine (18 %) repose sur des activités à forte intensité d’émissions et exposées aux échanges internationaux. De ce fait, il existe un risque de voir l’activité des entreprises se déplacer vers d’autres pays ou régions (dont beaucoup ont des politiques moins ambitieuses en matière de climat). Parallèlement, la chute des prix du pétrole depuis 2014 a porté un rude coup à l’économie de la province, entraînant des retards et des annulations de projets dans les secteurs du gaz et du pétrole, une hausse du chômage et une diminution des recettes publiques.

Dans ce contexte difficile, la province est devenue l’une des premières économies tributaires des énergies fossiles à avoir adopté une politique ambitieuse de tarification du carbone. Elle a opté pour un modèle hybride associant une tarification du carbone appliquée à l’ensemble de l’économie à hauteur de 20 CAD par tonne de CO2 en 2017 (et qui doit atteindre 30 CAD par tonne en 2018) et un système d’échange pour les grands émetteurs. Selon les conclusions du Climate Leadership Plan d’Alberta, assisté d’un groupe d’experts sur le climat (Climate Leadership Panel), la politique climatique est en fait compatible avec la compétitivité à long terme du secteur pétrolier et gazier de l’Alberta. Le raisonnement consiste à dire que la politique climatique encourage à innover pour réduire les coûts en agissant sur la consommation de combustibles, l’efficacité énergétique et les émissions fugitives. Pour les activités industrielles, le groupe d’experts recommande de remplacer l’actuelle réglementation relative aux GES, qui expire à la fin de 2017, par un règlement sur la concurrence en matière de carbone. À l’heure actuelle, les installations industrielles dont les émissions dépassent un certain seuil sont tenues de les réduire de 20 % par rapport à une valeur de référence par baril propre à chaque installation, et payent une taxe de 30 USD la tonne au-delà de cettevaleur (l’achat de compensations ou de crédits d’émission est une autre option). Selon cette approche, les entreprises ne sont donc taxées que sur une fraction de leurs émissions, et celles dont le niveau de référence est bas parce qu’elles font des efforts pour ne pas polluer sont pénalisées. La solution proposée par le groupe d’experts, qui devrait être adoptée, taxerait toutes les émissions industrielles (sur la base d’un prix majoré de 2 % en sus de l’inflation chaque année). Elle reposerait par ailleurs sur une valeur de référence valable pour l’ensemble du secteur, ce qui est plus incitatif pour les installations les moins polluantes.

La proposition du groupe d’experts d’attribuer des droits d’émission calculés en proportion de la production et propres à chaque secteur préserve en outre la compétitivité. Elle réduit en effet le coût moyen supporté par les entreprises et prend en compte la capacité de chaque secteur à réduire ses émissions et la concurrence internationale à laquelle il est confronté. De cette façon, les installations qui dépassent l’objectif fixé pour leur secteur auront tout à gagner du nouveau système. Pour les autres, le solde des droits attribués et des droits à payer sera négatif. On créera ainsi une forte incitation pour les entreprises à améliorer leur intensité d’émissions, sans faire peser sur elles une lourde charge financière qui risquerait de nuire à l’attractivité de la province auprès des investisseurs. Enfin, le groupe d’experts préconise de réduire la quantité de droits alloués de 1 % à 2 % par an parallèlement aux améliorations attendues en matière d’efficacité énergétique.

Source: CLP (2015).

S’il est logique de prévoir des allégements fiscaux ou d’autres dispositions pour atténuer les effets des politiques environnementales sur les ménages à bas revenu, on ne saurait généraliser ce type de mesures ou essayer de limiter les hausses de prix dans l’ensemble de l’économie sans brouiller les signaux qui doivent précisément encourager des comportements et des décisions d’achat plus écologiques. De même, il est important de tenir compte des risques que peuvent susciter ces politiques en termes de compétitivité, mais il est indispensable que les remèdes apportés se limitent aux secteurs exposés aux échanges internationaux pour lesquels il n’existe pas de techniques efficaces de réduction des émissions, qu’ils préservent les signaux transmis par les prix et qu’ils soient temporaires plutôt que permanents. Dans une étude de 2014, par exemple, des chercheurs montrent que l’exonération de la taxe carbone accordée à l’agriculture en Colombie-Britannique n’avait en fait aucune justification économique clairement établie (Rivers et Schaufele, 2014). Les avantages économiques de la fiscalité ou des ventes aux enchères de droits d’émission, en tant que sources de recettes pouvant être utilisées pour réduire les impôts sur le revenu des sociétés ou des personnes, devraient également être examinés.

5.2. Améliorer les compétences pour tirer parti des nouvelles opportunités

Il y a peu encore, la stratégie générale du Canada en matière de compétences ne tenait pas compte des besoins de compétences vertes du pays. Dans ce domaine, la transition vers une croissance verte impose généralement trois grandes priorités : mettre à niveau les compétences et ajuster les qualifications dans toutes les professions et toutes les branches d’activité ; anticiper les métiers nouveaux qui émergeront des futures activités économiques ; assurer la reconversion des travailleurs touchés par les transformations structurelles. Il n’est pas nécessaire pour cela de mettre en place de nouvelles politiques. Il suffit simplement d’intégrer les besoins de compétences vertes dans le cadre plus général du système de formation et de perfectionnement des compétences (OCDE/Cedefop, 2014).

Le nouveau Plan pour l’innovation et les compétences offre désormais une réelle possibilité d’intégrer les besoins de compétences liés à la transition vers une croissance verte dans le cadre général de la stratégie du Canada en matière d’acquisition et de perfectionnement des compétences. Il pourrait également aider le Canada à mieux articuler ses efforts en la matière avec les exigences du développement et de l’innovation écotechnologiques. Le pays est confronté au défi général selon lequel le système éducatif et les choix d’apprentissage ne coïncident pas toujours avec les besoins du marché du travail (OCDE, 2016c). Dans le secteur des technologies propres, les PME manquent de spécialistes de la vente, du marketing, du développement commercial, de la gestion des produits et de la gestion financière (GTTIPE, 2016). Les investisseurs eux-mêmes ne disposent pas des connaissances techniques nécessaires pour évaluer et repérer les projets à fort potentiel. Il faudrait aussi, de manière plus générale, intégrer les compétences vertes dans l’enseignement post-secondaire. Selon les recommandations du groupe de travail sur les technologies et l’innovation propres et sur les emplois, les ministres du Travail, de l’Emploi et des Compétences devraient être chargés de créer un « plan de développement des compétences et des talents » qui permettrait de guider l’élaboration des politiques (GTTIPE, 2016). Ce plan pour la transitionvers une croissance verte reposerait sur une analyse des besoins de compétences à tous les niveaux, depuis les ouvriers qui installent les équipements écoénergétiques jusqu’aux entreprises qui les fabriquent en passant par les responsables des programmes de soutien aux technologies propres.

5.3. Les communautés autochtones et la croissance verte

Les peuples autochtones jouent un rôle déterminant pour la réussite de la transition vers une croissance verte. Ils ont en effet beaucoup plus à craindre de la dégradation de l’environnement que les autres communautés en vivant dans les régions isolées du Nord du pays avec des moyens de subsistance et des traditions culturelles étroitement liés à l’environnement, d’autant plus qu’ils sont moins aptes à investir dans des mesures d’adaptation ou d’intervention en cas d’urgence (CARE, 2006). Dans le même temps, les populations autochtones jouent un rôle important dans la protection de l’environnement en raison du rapport unique qu’ils entretiennent avec la nature.

La SFDD 2016-19 incarne la volonté de travailler avec tous les Canadiens, les autorités provinciales et territoriales, les communautés autochtones et les autres parties prenantes pour mettre au point des plans locaux et provinciaux ou territoriaux d’adaptation au changement climatique, tout en continuant à déployer la plateforme pour l’adaptation et la Stratégie d’adaptation pour le Nord (ECCC, 2016a). Le CPC vise à réduire la dépendance des communautés autochtones, nordiques et isolées à l’égard du gazole pour le chauffage et la production d’électricité. Il a pour but d’établir pour ces communautés des normes de construction plus strictes et de mieux les protéger contre les risques sanitaires liés au changement climatique. L’un de ses objectifs est également d’améliorer le suivi du changement climatique au sein de ces communautés et d’appuyer leurs efforts d’adaptation (GC, 2016a). Il importera de remplir ces engagements au plus vite afin de montrer concrètement ce que la transition vers une croissance verte peut apporter de positif pour les populations les plus vulnérables. Des exemples encourageants montrent qu’il existe des sources de revenu et des possibilités d’emploi pour les populations autochtones dans des domaines tels que les énergies renouvelables et la gestion des aires protégées (encadré 3.5). Par ailleurs, le programme de Santé Canada intitulé Adaptation en matière de santé et de changements climatiques a pour objectif d’aider lescommunautés inuites et Premières Nations à mettre au point les outils et à acquérir les compétences nécessaires pour élaborer des plans d’adaptation dans le but de réduire les risques sanitaires et de saisir les opportunités de croissance verte qui se présentent.

Encadré 3.5. L’économie verte offre de nouvelles perspectives aux Premières Nations du Canada

Énergies renouvelables : dans le Nord de l’Ontario, la Première Nation de Henvey Inlet a noué un partenariat avec un opérateur privé pour l’installation d’une ferme éolienne de 300 mégawatts. Le projet (en cours d’examen par les autorités fédérales et provinciales à l’heure où ce rapport est rédigé) devrait rapporter environ 10 millions CAD par an aux 900 membres de la communauté, grâce à la part de 50 % qu’ils y détiennent. Ces fonds serviront à améliorer la qualité de vie de la petite communauté grâce à des investissements dans les domaines de la santé, de l’éducation et des infrastructures. En outre, le projet devrait créer 300 emplois en moyenne pendant la phase de construction, et 20 emplois directs permanents pendant l’exploitation. Les incitations tarifaires en vigueur dans la province ont joué un rôle déterminant pour attirer le secteur privé. À leur nombre, on compte le tarif de rachat garanti de l’électricité d’origine renouvelable et la majoration proportionnelle au niveau de participation financière des communautés autochtones.

Gestion des aires protégées : le 1er avril 2017, dans le cadre d’un accord avec le gouvernement provincial, la Première Nation Ahousaht a obtenu la responsabilité de la gestion du parc provincial de Maquinna, près de Tofino, en Colombie-Britannique. D’après le plan de gestion, les activités touristiques liées aux sources thermales situées dans le parc devraient entraîner la création de 15 à 20 emplois dans la communauté Ahousaht. Les chefs de cette nation jugent l’expérience intéressante et souhaiteraient qu’elle soit étendue à toute la région du détroit de Clayoquot Sound afin de diversifier l’économie locale, d’accroître l’emploi et de mieux raccorder la population au continent.

Source: GE (2014) ; Henvey Inlet Wind (2016) ; Hudson (2017).

Au Canada, les peuples autochtones font de plus en plus souvent entendre leur voix pour protester contre des projets potentiellement dangereux pour l’environnement. L’extraction minière, les activités liées au pétrole et au gaz, et la production d’électricité empiètent sur les terres traditionnelles des peuples autochtones, ce qui suscite des inquiétudes au sujet de leurs retombées sociales et environnementales, mais aussi de l’intérêt pour les perspectives d’emploi et de revenu qui en résultent. En 2012, on recensait plus de 600 projets d’exploitation de ressources naturelles déjà en chantier ou devant démarrer dans les dix années suivantes, d’un coût total de plus de 650 milliards USD, dont un bon nombre dans un rayon de 100 km autour de communautés autochtones (Marketwire, 2012). Les autorités publiques ont l’obligation légale de consulter ces communautés, et le Canada adhère désormais à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Le Premier ministre s’est engagé à renouveler les liens avec les peuples autochtones et de bâtir une relation de nation à nation sous le signe de la reconnaissance des droits, du respect, de la coopération et du partenariat. Mais des incertitudes demeurent – sources potentielles de conflit – en ce qui concerne l’interprétation de la notion de consentement libre, préalable et éclairé (voir chapitre 2).

6. La dimension internationale de la croissance verte : environnement, échanges et développement

La dimension internationale de la croissance verte est particulièrement importante pour le Canada. Les accords internationaux ont été l’un des éléments moteur de l’action gouvernementale en faveur de l’environnement. La dynamique des échanges – surtout avec les États-Unis – a modelé la réglementation environnementale et les débats sur la politique climatique. Le Canada s’est retiré de deux grands accords environnementaux depuis 2004 – le protocole de Kyoto et la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification. Il est toutefois encourageant de voir que le gouvernement élu en 2015 a renoué avec l’engagement de soutenir la conclusion et la mise en œuvre d’accords environnementaux multilatéraux. Le Canada s’est doté d’un plan fédéral pour remplir les engagements qu’il a pris dans le cadre de l’Accord de Paris, il s’est engagé à atteindre l’Objectif d’Aichi relatif aux aires protégées d’ici 2020 et il est redevenu partie à la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification. Le pays joue aussi un rôle important dans le cadre d’autres instances et initiatives internationales, telles que la Coalition pour le climat et l’air pur (CCAP), l’équipe spéciale du Conseil de l’Arctique chargée du cadre d’action sur la réduction des émissions de carbone noir et de méthane, l’Initiative mondiale sur le méthane et la Coalition pour le leadership en matière de tarification du carbone.

6.1. Coopération pour le développement

L’aide publique au développement (APD) du Canada a augmenté entre 2004 et 2010. Elle s’est néanmoins affaiblie par la suite et n’a cessé de diminuer par rapport à l’effort national moyen de ses pairs au sein du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE (OCDE, 2016c). Cela étant, la part de l’APD canadienne axée sur l’environnement a beaucoup augmenté, passant de 6.2 % seulement en 2007/08 à 31.6 % en 2013/14 (graphique 3.13). Une partie de cette aide correspond à des financements et à des engagements climatiques s’inscrivant dans la perspective de la Conférence Rio+20, une autre partie tient à des améliorations en matière de notification et de prise en compte des marqueurs de Rio. En 2015, le gouvernement a annoncé une contribution supplémentaire de 2.65 milliards CAD sur cinq ans au financement de la lutte contre le changement climatique (GC, 2016c). La nouvelle institution de financement du développement créée au Canada pour soutenir les efforts déployés en faveur du développement durable et de la réduction de la pauvreté dans les pays en développement offre l’occasion de mobiliser des fonds supplémentaires au service d’objectifs environnementaux.

Graphique 3.13. La part de l’APD canadienne axée sur l’environnement a augmenté

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592848

Depuis 2004, le gouvernement canadien a pris des mesures pour qu’il soit mieux tenu compte des enjeux environnementaux dans les activités de coopération pour le développement¹⁶. Dans le cadre de son Processus d’intégration de l’environnement, Affaires mondiales Canada a fait de la durabilité environnementale un critère transversal qui doit être pris en compte dans tous les programmes et toutes les politiques du pays en matière de développement international. Le système des marqueurs de Rio permet d’assurer le suivi du processus et de rendre compte des progrès. Toutes les activités du Canada en matière d’aide au développement font l’objet d’une évaluation de leurs effets potentiels, négatifs ou positifs, sur l’environnement, particulièrement en ce qui concerne le changement climatique, la dégradation des sols, l’accès à l’eau potable et à l’assainissement, et l’urbanisation. Ainsi, une évaluation environnementale détaillée de la Stratégie de 2009 sur la sécurité alimentaire a conclu à un risque d’effets directs ou indirects sur l’environnement en termes de dégradation des sols, de mauvaise qualité de l’eau, de pénurie d’eau et d’appauvrissement de la diversité génétique. Elle recommandait que les programmes de sécurité alimentaire prévoient des pratiques durables, telles que l’agriculture écologique, l’irrigation au goutte-à-goutte et la lutte antiparasitaire intégrée(AMC, 2014a).

En 2015, le gouvernement fédéral a entrepris de revoir la politique du Canada en matière d’aide internationale. Son objectif était de mettre au point un nouveau cadre axé sur les pays les plus pauvres et les plus vulnérables, et sur les États fragiles, tout en contribuant à concrétiser les objectifs du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies La croissance propre, les changements climatiques et l’eau sont les trois grandes priorités de ce cadre qui doit être lancé en 2017.

6.2. Échanges et environnement

Partenariats nord-américains

Le Canada attache une grande importance à la collaboration environnementale en Amérique du Nord. Plus de 70 % des exportations canadiennes sont destinées aux États-Unis et la concurrence du Mexique va croissant sur ce marché. L’alignement des politiques et la collaboration dans le domaine de l’environnement sont donc un moyen d’uniformiser les règles du jeu. L’Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l’environnement (ANACE), qui est entré en vigueur en 1994, en même temps que l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), exige que chaque partie – le Canada, les États-Unis et le Mexique – veille à ce que ses lois garantissent des niveaux élevés de protection environnementale et soient bien appliquées. La Commission de coopération environnementale qui en est issue se compose d’un conseil où siègent des représentants du gouvernement de chacun des trois pays et a pour mission de favoriser la coopération trilatérale pour résoudre les problèmes d’environnement communs (ECCC, 2016b). Il existe un certain nombre d’autres accords et initiatives propres à l’Amérique du Nord, et le Canada a harmonisé plusieurs de ses grandes réglementations environnementales avec celles des États-Unis, par exemple celle visant les véhicules légers et les poids lourds (voir chapitre 4).

Alors qu’un certain nombre de nouveaux partenariats ont vu le jour récemment¹⁷, l’élection présidentielle de novembre 2016 aux États-Unis fait maintenant planer un doute sur leur mise en œuvre. En février 2017, le Congrès des États-Unis a abrogé une réglementation dont le but était de réduire les émissions de méthane générées par le secteur du pétrole et du gaz sur le territoire fédéral (Daly, 2017). Il s’agissait de l’une des mesures à déployer par les États-Unis conformément à l’accord passé entre le Canada et les États-Unis en mars 2016 afin que les deux réduisent ensemble leurs émissions de méthane de 40 % à 45 % dans le secteur pétrolier et gazier d’ici à 2025, par rapport aux niveaux de 2012. Il est toutefois à noter que le Sénat a rejeté par la suite la proposition de révocation du Congrès. Le Canada a proposé des règles de mise en œuvre de ses engagements en mai 2017 ; des dispositions réglementaires connexes sont en préparation dans l’Alberta. Conformément à ce qui a été annoncé, les dispositions fédérales prendront effet entre 2020 et 2023.

Accords commerciaux

Le Canada fait partie des chefs de file de l’OCDE pour ce qui est de la prise en compte des considérations et obligations environnementales dans les accords de libre-échange (ALE). Bon nombre de ces instruments ont conduit à la création de mécanismes permettant de résoudre des conflits sur des questions d’environnement ou d’institutions chargées d’engager ou de développer la coopération dans le domaine de l’environnement, par exemple dans des domaines où les parties peuvent partager leurs connaissances et leur expérience (encadré 3.6). La manière dont le Canada aborde les questions environnementales dans les ALE a évolué au fil des ans. Si, à l’origine, les dispositions en rapport avec l’environnement faisaient l’objet d’accords parallèles, elles constituent des chapitres de fond sur l’environnement dans les accords conclus plus récemment. Le Canada participe aussi activement aux négociations menées sous l’égide de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) dans le cadre de l’Accord sur les biens environnementaux. Il a mis en œuvre l’engagement pris en 2012 par les leaders de la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) de réduire à 5 % ou moins les droits de douane appliqués à une liste convenue de 54 produits environnementaux à l’horizon 2015.

Encadré 3.6. Coopération entre le Canada et le Chili pour le développement durable des minéraux et des métaux

En 2008, le Premier ministre du Canada et la Présidente du Chili ont signé une déclaration portant sur cinq protocoles d’entente visant à renforcer la coopération entre les deux pays. L’un d’entre eux concerne le développement durable des minéraux et des métaux et a pour but de promouvoir l’éco-innovation et les technologies vertes. L’objectif est de faciliter le partage des connaissances sur les technologies relatives à l’environnement et aux ressources naturelles, ainsi que l’échange de bonnes pratiques dans des domaines tels que la responsabilité sociale des entreprises, la gouvernance des ressources naturelles et la participation des communautés locales. Depuis sa signature, l’ambassade du Canada au Chili a publié en espagnol une version adaptée du Guide d’information minière pour les communautés autochtones, afin d’encourager un dialogue plus éclairé et plus dynamique entre les pouvoirs publics, les entreprises et les collectivités du pays.

Source: GC (2012).

Le Canada est l’un des rares pays membres de l’OCDE qui ait rendu légalement obligatoire l’évaluation des effets potentiels sur l’environnement des accords de libre-échange. En vertu de la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, Affaires mondiales Canada est tenu de soumettre les négociations commerciales à une évaluation environnementale. Pour faciliter ce processus, un guide et un cadre ont été mis au point à l’intention des fonctionnaires fédéraux afin de les aider à réaliser l’évaluation, assurer la coordination interministérielle et organiser les consultations externes. L’évaluation permet aux négociateurs de mieux comprendre les enjeux environnementaux et de les intégrer dans les accords, ainsi que de répondre aux préoccupations du public. Une évaluation environnementale finale est toujours effectuée sur la base des résultats négociés.

Responsabilité sociale des entreprises

Le Canada est l’un des premiers pays à avoir adhéré à la Déclaration de l’OCDE sur l’investissement international et les entreprises multinationales de 1976 et ses principes directeurs. Il a par ailleurs élaboré et lancé en 2009 une stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour les sociétés extractives canadiennes des secteurs minier, pétrolier et gazier présentes à l’étranger. Cette stratégie mise à jour en 2014 fait la promotion des normes et des lignes directrices internationales en matière de RSE, favorise l’établissement de réseaux et de partenariats, et aide les parties concernées par les projets et les sociétés canadiennes à prévenir ou régler les différends. Les entreprises qui ne respectent pas les meilleures pratiques en matière de RSE et qui ne se soumettent pas de bonne foi aux mécanismes de résolution des différends mis en place par les autorités peuvent se voir refuser ou retirer le soutien commercial et économique du gouvernement. Cette mesure a déjà été prise dans le cas d’une société confrontée à un problème d’environnement (AMC, 2014b).

Le Canada applique volontairement la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur des Approches communes pour les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public et le devoir de diligence environnementale et sociale, adoptée en 2003 et révisée en 2016¹⁸. Exportation et développement Canada (EDC) défend avec force la mise en place de conditions spéciales pour les crédits à l’exportation dans le domaine des technologies environnementales ; en tant qu’organisme de crédit à l’exportation, il adhère à l’accord sectoriel passé avec les membres du Groupe international sur les crédits à l’exportation concernant les énergies renouvelables, l’atténuation du changement climatique et l’adaptation, et les projets relatifs à l’eau, et il souscrit aux règles restreignant le soutien public accordé aux projets de centrales à charbon. EDC a également adopté les Principes de l’Équateur, référentiel du secteur financier utilisé pour déterminer, évaluer et gérer les risques sociaux et environnementaux liés au financement de projets (EDC, 2016).

Recommandations relatives à la croissance verte

Cadres d’action à l’appui de la croissance verte

Assurer la mise en œuvre efficace, en temps opportun, de la Stratégie fédérale de développement durable et du Cadre pancanadien sur la croissance verte et les changements climatiques, ainsi que des mécanismes d’évaluation et d’ajustement des politiques, tout en s’attaquant plus explicitement à la composante sociale du développement durable ; faire en sorte que les politiques sectorielles, notamment énergétiques, soient bien alignées avec ces deux cadres d’action.

Fiscalité verte et autres instruments fondés sur le jeu du marché

Résister à la pression en faveur de la suspension ou de la modification des plans de tarification du carbone pour des raisons de compétitivité, et se concentrer plutôt sur les mesures qui atténuent ces préoccupations en misant sur la conception de politiques, le recyclage et la programmation des recettes ciblés sur les secteurs vulnérables ; intégrer les impacts de la tarification du carbone sur les entreprises, la main-d’œuvre et les ménages dans les évaluations confiées à des experts.

Revoir les taxes frappant l’utilisation d’énergie en tenant compte de la mise en œuvre progressive d’une tarification du carbone à l’échelle de tout le pays, et procéder aux ajustements nécessaires pour faire en sorte que les prix de l’énergie reflètent correctement les coûts sociaux des émissions de GES et des polluants atmosphériques ; réduire progressivement l’écart entre l’essence et le gazole et accroître les taxes sur le gazole pour les usages commerciaux et résidentiels ; réformer la taxe sur les véhicules à forte consommation de carburant afin d’optimiser les incitations à l’achat de véhicules à plus faibles émissions toutes catégories confondues.

Poursuivre la révision et l’ajustement des régimes de taxes, redevances et subventions qui encouragent la production de combustibles fossiles afin de respecter les engagements du Canada de rationnaliser et d’éliminer d’ici à 2025 les subventions inefficientes aux combustibles fossiles qui encouragent le gaspillage ; les gouvernements des provinces en particulier doivent faire de nouveaux progrès ; veiller à ce que les redevances à la Couronne et les taxes sur les ventes de terre ne favorisent pas les activités non conventionnelles par rapport aux conventionnelles.

Investir dans les infrastructures et les services environnementaux

Adopter une approche plus stratégique de la sélection des projets d’investissement dans les infrastructures et dresser des listes de priorités, concertées aux niveaux fédéral, provincial, territorial et municipal, en vue de favoriser des projets qui répondent à des objectifs multiples ; soumettre les projets d’infrastructure à des analyses coût-avantages qui tiennent compte des externalités environnementales, telles que les émissions de GES ; utiliser la Banque de l’infrastructure du Canada pour renforcer la coordination et la normalisation sur le marché des obligations vertes, et recourir à d’autres outils pour mobiliser les investissements du secteur privé dans les infrastructures environnementales.

Promouvoir l’éco-innovation et les marchés verts

Accroître et stabiliser l’investissement public dans la R-D ; remplacer les crédits d’impôts indirects par des subventions transparentes accordées sur appel d’offres ; s’assurer que la R‐D énergétique se concentre sur la réduction et l’atténuation de l’impact environnemental des activités faisant intervenir des combustibles fossiles au lieu d’encourager l’essor de la production de pétrole et de gaz ; veiller à ce que les programmes d’innovation soient ouverts aux énergies renouvelables, à l’efficacité énergétique et à l’économie circulaire.

Stimuler la demande intérieure de technologies propres et d’éco-innovations par l’intermédiaire des marchés publics, de la fiscalité et de l’information ; améliorer la collaboration entre les autorités fédérales, provinciales et territoriales afin de faciliter l’accès au financement des entreprises canadiennes spécialisées dans les technologies propres ; encourager le secteur privé à participer davantage à l’effort de recherche et de développement technologiques dans le domaine de l’environnement, et à adopter plus largement les innovations.

Conséquences sociales de la transition vers une croissance verte

Faire en sorte que les mesures adoptées pour atténuer les effets redistributifs des politiques de croissance verte ne modifient pas le signal-prix des externalités négatives et soient strictement limitées aux ménages défavorisés.

Offrir aux Canadiens la possibilité de tirer parti des avantages de la croissance verte en intégrant mieux les besoins de compétences vertes dans les politiques de formation et de développement des compétences nouvelles et en vigueur, pour toutes les professions et dans toutes les disciplines d’enseignement.

Tenir les engagements de collaboration pris envers les collectivités autochtones et réduire leur vulnérabilité aux effets du changement climatique et à la mauvaise qualité de l’eau, tout en apportant soutien et encouragement aux efforts déployés pour les aider à tirer parti des perspectives d’emploi et de revenu qu’offre la croissance verte dans des domaines tels que les énergies renouvelables et la gestion des aires protégées.

Dimension internationale de la croissance verte : environnement, échanges et développement

Maintenir les engagements pris par le Canada dans le cadre d’accords internationaux sur l’environnement et augmenter l’aide au développement liée à l’environnement, tout en œuvrant à la mise en place de nouveaux accords et de nouveaux partenariats en vue de promouvoir des règles du jeu uniformes pour les entreprises, de développer le partage des connaissances et d’améliorer les résultats environnementaux.

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Notes

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

 2. C’est l’administration fédérale qui collecte ces recettes au Nunavut, où la délégation des pouvoirs n’est pas encore achevée.

 3. Dans les textes de loi, le Fonds de la taxe sur l’essence est une source permanente de financement fédéral des infrastructures pour les municipalités. Il apporte chaque année environ 2 milliards CAD de fonds auxquels s’applique un indice de progression de 2 % par an conduisant à des augmentations par tranches de 100 millions CAD. Selon les prévisions du budget fédéral 2017, la dotation du fonds devrait passer de 2.1 milliards CAD en 2016/17 à 2.3 milliards CAD en 2021/22.

 4. La taxe carbone de la Colombie-Britannique s’applique à quiconque produit des émissions dues à la combustion d’énergies fossiles de la province, par exemple. L’Alberta englobe l’essence, le gazole, le gaz naturel et le propane dans sa taxe carbone. Le Québec intègre dans son système de plafonnement et d’échange la distribution des combustibles fossiles dont les émissions sont supérieures au seuil de 25 000 t d’équivalent CO2. Les systèmes prennent en compte également l’utilisation de l’énergie dans les secteurs industriels. Selon les estimations de l’OCDE, en 2012, l’Alberta a taxé l’essence à 0.09 CAD,contre 0.20 CAD pour la Colombie-Britannique et 0.15 CAD pour l’Ontario. Certaines provinces taxent le gazole à un taux plus bas que l’essence ; certaines taxent les biocarburants à un taux plus bas que l’essence et le gazole (OCDE, 2013).

 5. Les calculs des taxes liées à l’environnement effectués par l’OCDE ne tiennent pas compte des taxes et redevances sur la production d’énergie.

 6. En novembre 2016, la Nouvelle-Écosse a annoncé qu’elle adopterait son propre système de plafonnement et d’échange en 2018 (non lié à celui du Québec et de l’Ontario) ; le Nouveau-Brunswick s’est engagé à mettre en place la tarification du carbone d’ici 2018 ; la province de Terre-Neuve-et-Labrador a adopté une loi d’application relative à la tarification du carbone mais elle n’a pas communiqué le calendrier de sa mise en œuvre. Le Manitoba adhère au principe de la tarification du carbone mais n’a pas encore signé le CPC.

 7. En 2012, la majeure partie des pays membres de l’OCDE appliquaient un taux effectif d’imposition du carbone d’au moins 150 EUR par tonne de CO2 sur au moins 10 % des émissions nationales (les émissions dues au secteur routier sont généralement les plus imposées). En comparaison, le Canada appliquerait en 2022 un taux effectif d’imposition du carbone d’environ75 EUR par tonne à 10-15 % des émissions ; 50 à 60 % d’émissions supplémentaires seraient soumises à une taxe d’environ 40 EUR par tonne. Le taux effectif d’imposition du carbone en vigueur au Canada en 2022 en dehors du secteur routier serait de l’ordre de ceux appliqués en Italie et en Finlande en 2012. Au sein du secteur routier, la taxe canadienne appliquée en 2022 serait faible par rapport à celle en vigueur dans les autres pays membres de l’OCDE en 2012. Ces rapides calculs s’appuient sur les calculs de taux effectifs d’imposition du carbone en vigueur dans l’OCDE en 2012 présentés dans OCDE (2016e). Ils ne tiennent pas compte des taxes provinciales sur l’utilisation de l’énergie applicables à certains produits. La simulation repose sur plusieurs hypothèses : tarif national du carbone appliqué à environ 70 % des émissions du Canada, composition constante des émissions de CO2 (par rapport à 2012) et droits d’accise fédéraux sur l’utilisation de l’énergie constants (par rapport à 2012).

 8. Le soutien des prix du marché du secteur laitier représente la plus large part de l’aide du Canada. Les prix obtenus par les agriculteurs sont en moyenne supérieurs de 7 % à ceux observés sur les marchés internationaux (OCDE, 2016b).

 9. La provinced’Alberta, par exemple, s’est engagée à produire 30 % d’électricité provenant d’énergies renouvelables d’ici 2030, la Colombie-Britannique exige que 93 % de l’électricité provienne de sources d’énergie propres, la Nouvelle-Écosse produira 40 % d’énergies renouvelables d’ici 2020.

 10. En Colombie-Britannique, les investissements provinciaux, municipaux et fédéraux se sont traduits par l’installation de quelque 600 bornes de recharge publiques, l’administration de l’Ontario s’est engagé à construire 500 nouvelles bornes de recharge publiques et le Québec dispose de plus de 1 000 bornes de recharge gratuites et payantes dans la province.

 11. À titre d’exemple, les deux milliards CAD d’investissements sur 11 ans prévus pour les collectivités rurales et nordiques serviront en partie à financer leur transition du gazole à des sources d’énergie renouvelables. De plus, le « défi des villes intelligentes » lancé par le gouvernement canadien devrait permettre de verser 300 millions CAD sur 10 ans aux villes qui élaboreront des projets ambitieux destinés à améliorer la qualité de vie de leurs résidents par divers moyens, notamment des bâtiments plus écologiques, ainsi que des réseaux routiers et des systèmes énergétiques intelligents (Finances Canada, 2017, 2016a). Enfin, le Fonds municipal vertpermet de financer les priorités des municipalités en matière d’infrastructure verte novatrice ; depuis 2000, il a fourni 700 millions CAD pour la réalisation de projets partout dans le pays (Finances Canada, 2016b).

 12. Exportation et développement Canada (EDC), une société d’État fédérale, a émis pour 300 millions USD d’obligations vertes en 2014 et 2015 afin de promouvoir l’investissement dans les infrastructures environnementales. Le produit de ces émissions sert à financer les projets admissibles dans des domaines tels que les énergies renouvelables, la gestion de l’eau et des déchets, et les transports publics.

 13. Les six grands domaines du Plan pour l’innovation et les compétences sont les suivants : technologies propres, ressources propres (notamment les énergies renouvelables), fabrication de pointe, agroalimentaire, industries numériques, biosciences et santé. Le plan prévoit la création d’une nouvelle organisation, baptisée Innovation Canada, qui sera chargée de mettre en œuvre le volet innovation du plan et fera office de guichet unique pour les innovateurs qui auront ainsi accès à l’ensemble des programmes publics d’innovation. Dans les budgets de 2016 et 2017, le gouvernement fédéral s’est engagé à consacrer 2 milliards CAD au renouvellement et à l’expansion de l’infrastructure des universités et des collèges, et 800 millions CAD sur quatre ans à la consolidation des réseaux et grappesd’innovation (ISDE, 2017).

 14. Mission Innovation est une initiative mondiale qui réunit 22 pays et l’Union européenne dans le but d’accélérer l’innovation en matière d’énergie propre. Les participants se sont engagés à doubler sur cinq ans les investissements qu’ils consacrent à la R-D dans ce domaine, tout en encourageant le secteur privé à investir lui aussi davantage dans les technologies transformatrices liées aux énergies propres. Voir http://mission-innovation.net.

 15. Le budget fédéral 2017 prévoit la création d’un nouveau programme d’approvisionnement, Solutions innovatrices Canada, qui permettra d’affecter une partie du financement des ministères et organismes fédéraux aux première étapes de la recherche et de bénéficier en retour d’un accès aux produits et services les plus récents et les plus novateurs. Le programme est conçu de manière à ce que d’autres administrations canadiennes puissent y prendre part à l’avenir.

 16. En vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale et de la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale de 2010, Affaires mondiales Canada, comme tous les autres ministères fédéraux, est obligé de tenir compte des enjeux relatifs à l’environnement dans toutes ses activitésde développement et celles de ses partenaires (AMC, 2014a).

 17. Il s’agit notamment d’un protocole d’entente sur la collaboration dans les domaines de l’énergie et des changements climatiques (signé en février 2016) et du plan d’action qui l’accompagne, ainsi que du Partenariat nord-américain en matière de climat, d’énergie propre et d’environnement (annoncé en juin 2016 au Sommet des leaders nord-américains). Ce partenariat prévoit diverses initiatives visant à faire progresser l’énergie propre et la sécurité énergétique, réduire les polluants climatiques de courte durée de vie, promouvoir des moyens de transport propres et efficaces, protéger la nature et faire avancer la science, et jouer un rôle de chef de file dans la lutte contre le changement climatique (GC, 2016b).

 18. Cette recommandation engage les pays membres à adhérer aux meilleures pratiques internationales en matière d’évaluation environnementale et sociale dans le domaine des crédits à l’exportation et à rendre compte des incidences environnementales et sociales des projets financés.

Partie II.

Progrès accomplis dans la réalisation de certains objectifs environnementaux

Chapitre 4.

Atténuation du changement climatique dans la production d’électricité et le transport

Les émissions de gaz à effet de serre du Canada par habitant comptent parmi les plus élevées des pays de l’OCDE. Elles sont près de 20 % supérieures au niveau de 1990 et n’ont enregistré qu’un léger recul depuis 2000. Atteindre l’objectif de réduction des émissions d’ici 2030 nécessitera une importante réorientation des politiques. Conscient de cet impératif, le Canada a élaboré le tout premier plan global visant à atteindre l’objectif en question dans le cadre d’une approche coordonnée entre les échelons fédéral, provincial et territorial. Ce chapitre examine la politique climatique du Canada et certains des défis qu’impliquent ses objectifs en matière de climat. Il se concentre particulièrement sur la production d’électricité et les transports.

1. Introduction

L’Examen environnemental de 2004 a encouragé le Canada à « mettre résolument en œuvre le Plan [de 2002] du Canada sur les changements climatiques », en recourant à un large éventail d’instruments. Le plan avait exposé les principes et les mesures visant à atteindre l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans le cadre du protocole de Kyoto, dont le pays s’est retiré en 2011. Bien que le plan n’ait jamais été mis en œuvre, un certain nombre de politiques climatiques ont été mises en place, en particulier à l’échelon fédéral et territorial. Cependant, dix ans après le dernier Examen environnemental, les émissions de GES du Canada n’avaient enregistré qu’un léger recul par rapport au niveau de 2000 et étaient près de 20 % supérieures au niveau de 1990. En dépit de leur diminution dans le secteur de la production d’électricité, les émissions ont considérablement augmenté dans les transports intérieurs et le secteur de l’extraction pétrolière et gazière.

Avec le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CPC) de 2016, c’est la première fois depuis 2002 que des mesures concrètes pour élaborer une stratégie nationale ont porté leurs fruits. Le CPC vise à réduire les émissions de 30 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030, conformément à l’objectif que le Canada s’est fixé dans sa contribution déterminée au niveau national (CDN) dans le cadre de l’Accord de Paris. Il sera difficile d’atteindre cet objectif même s’il laisse les émissions à un niveau légèrement inférieur à celui inscrit dans le protocole de Kyoto (graphique 4.1). Le CPC prévoit un large éventail d’initiatives pour réduire les émissions de l’ensemble de l’économie, dont beaucoup restent encore à mettre en œuvre. La stratégie climatique du Canada pour le milieu du siècle reconnaît qu’il sera nécessaire de déployer des efforts beaucoup plus importants après 2030 afin d’aligner les émissions du pays sur l’objectif mondial consistant à limiter le réchauffement climatique à 2°C.

Graphique 4.1. L’objectif de réduction des émissions de GES à l’horizon 2030 sera difficile à atteindre

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592867

Ce chapitre examine la politique climatique du Canada et certains des défis qu’impliquent ses objectifs en matière d’atténuation des GES. Il se concentre particulièrement sur la production d’électricité et les transports. Le pays dispose d’une énorme capacité de production d’électricité zéro carbone, mais également de vastes réserves de combustibles fossiles peu coûteux, l’équilibre variant considérablement d’une province ou d’un territoire à l’autre. Le défi consiste à trouver des politiques efficaces par rapport aux coûts qui tirent parti des avantages nationaux tout en prenant en compte les variations régionales. Les émissions provenant des transports continuent d’augmenter, parallèlement à des revenus plus élevés et une demande accrue de transports de marchandises et de déplacements. Les technologies de transport à émissions de carbone faibles ou nulles sont de plus en plus accessibles, mais continuent de pâtir des coûts élevés et/ou d’un déficit d’infrastructures adéquates. Il est nécessaire de trouver un bon équilibre entre le recours à la tarification du carbone, les normes d’émission des véhicules, les normes sur les carburants et les autres types de règlements ou d’accords volontaires en étant attentif aux besoins des divers secteurs des transports.

2. État et tendance des émissions de GES

En 2014, le Canada se classait au quatrième rang des plus gros émetteurs de gaz à effet de serre parmi les pays de l’OCDE en chiffres absolus, à l’exclusion du secteur UTCATF (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie). Il était à l’origine d’environ 5 % des émissions totales des pays de l’Organisation alors que la part de sa population et son produit intérieur brut (PIB) ne représentent respectivement que 2.8 et 3.2 % (OCDE, 2017a). En 2015, les émissions atteignaient 722 millions de tonnes d’équivalent dioxyde de carbone (éq. CO2), soit une augmentation de 18 % par rapport aux niveaux de 1990 et une baisse de 2.2 % par rapport aux niveaux de 2005 (ECCC, 2017). En 2008-12, lors de la première période d’engagement du protocole de Kyoto, les émissions étaient d’environ 20 % supérieures au niveau de 1990 au lieu de 6 % inférieures comme il était prévu dans le protocole. Les émissions sont restées relativement stables au cours de la première moitié des années 2000, puis ont fortement baissé pendant la crise financière de 2008-09 ; contrairement à ce qui s’est passé dans la plupart des autres pays membres de l’OCDE, elles ont augmenté par la suite (graphique 4.1).

Bien que les émissions aient amorcé une légère baisse depuis 2013, compte tenu du profil actuel de ses émissions et de son évolution prévisible, le Canada aura du mal à atteindre ses objectifs d’atténuation à l’horizon 2030. Si les conditions actuelles se maintiennent (avec les politiques en place à compter de décembre 2016), les émissions de GES devraient, selon les projections, atteindre un pic en 2026. Elles devraient diminuer ensuite, pas suffisamment toutefois pour atteindre les objectifs de 2030 (graphique 4.1). Les nouvelles mesures climatiques prévues dans le cadre du CPC, si elles sont pleinement mises en œuvre, devraient, selon les projections gouvernementales, placer le Canada sur la bonne trajectoire. Le gouvernement pourrait recourir à des mécanismes internationaux pour parvenir à ces objectifs, mais les émissions nationales devraient assurer plus des trois quarts de la réduction. La Stratégie canadienne de développement à faible émission de gaz à effet de serre à long terme pour le milieu du siècle, publiée en 2016 comme note de réflexion, examine une trajectoire supposant un niveau d’émission en 2050 de 80 % inférieur à celui de 2005. Cela implique une diminution entre 2030 et 2050 près de deux fois supérieure à de celle prévue entre maintenant et 2030. Cela signifie que les efforts devront être considérablement renforcés après 2030. Au demeurant, l’objectif de 2030 pourrait être encore resserré pour le rapprocherde l’objectif international (limitation du réchauffement mondial à 2°C).

Les émissions ont diminué dans l’ensemble des provinces et territoires depuis 2000, sauf en Alberta et dans la Saskatchewan (graphique 4.2). En 2015, l’Alberta était à l’origine de 38 % des émissions canadiennes, ce qui reflète l’importance de l’industrie extractive à forte intensité énergétique de la province, notamment les sables bitumeux. L’Ontario, la province la plus peuplée, était le deuxième émetteur de GES, comptant pour 23 % des émissions canadiennes en 2015. La province a enregistré la plus importante diminution des émissions, principalement en raison de l’abandon progressif du charbon dans la production d’électricité. Les territoires du Nord, faiblement peuplés, ne représentaient que 0.3 % des émissions nationales.

Graphique 4.2. Émissions : augmentation frappante en Alberta, diminution importante en Ontario

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592886

Le secteur de l’énergie est le principal responsable des émissions nationales de GES. Le secteur pétrolier et gazier représentait environ un quart des émissions totales ; si l’on ajoute l’emploi de combustibles dans les centrales électriques, l’industrie et les transports, le secteur de l’énergie atteint 80 %. Les augmentations les plus frappantes se sont produites dans le secteur pétrolier et gazier et dans les transports avec des pourcentages atteignant près de 80 % sur la période 1990-2015 ou 20 % sur la période 2000-15 (graphique 4.3). À l’inverse, les émissions provenant de la production d’électricité ont diminué considérablement (de 38 %) en 2000-15, principalement du fait de l’abandon progressif du charbon en Ontario. Les émissions issues de l’industrie (autre que le secteur pétrolier et gazier) ont également diminué (de 20 % depuis 2000) tandis que celles provenant de l’agriculture et du bâtiment sont restées relativement stables. Le Canada dispose de l’un des secteurs de l’électricité à plus faible intensité de carbone du monde, en raison de la large part que représentent l’hydroélectricité et l’électronucléaire (section 4). Cependant, les combustibles fossiles continuent de dominer les approvisionnements totaux en énergie primaire du pays (voir chapitre 1). Par conséquent, les émissions de GES liées à l’énergie ont continué d’augmenter parallèlement à la consommation d’énergie dans l’économie.

Graphique 4.3. Le secteur pétrolier et gazier et les transports à l’origine de l’augmentation des émissions

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592905

En 2015, le CO2 représentait 79 % des émissions totales de GES du Canada, principalement dues à la combustion de combustibles fossiles. Selon les estimations, le méthane représentait 14 % des émissions, principalement du fait des émissions fugitives des secteurs pétrolier et gazier. La mesure des émissions de méthane est une opération difficile et les statistiques en la matière sont insuffisantes. D’après un rapport récent, les émissions fugitives provenant de certaines branches du secteur pétrolier et gazier de l’Alberta pourraient être sous-estimées de 60 % (Protection environnementale du Canada, 2017). Si ce pourcentage est exact, les émissions nationales totales de GES sont sous-estimées de près de 4 %. Les émissions de N2O issues de la gestion des sols agricoles et des transports représentaient 5 % des émissions totales de GES et les gaz fluorés provenant des procédés industriels quelque 2 % (ECCC, 2017).

Au Canada, le secteur UTCATF fait office de puits de carbone net (c’est-à-dire qu’il absorbe plus de CO2 qu’il n’en émet par le biais des activités d’utilisation des terres et de changement d’affectation des terres telles que la déforestation) (ECCC, 2017). En 2015, ses émissions nettes atteignaient -34 millions de tonnes d’équivalent CO2, ce qui signifie que le secteur a réduit les émissions totales du Canada de près de 5 %. Toutefois, les émissions et les absorptions du secteur UTCATF sont très variables. Ce constat s’explique par les importantes variations d’émissions provenant de l’espace forestier à la suite de perturbations naturelles. Certaines années par exemple, les forêts gérées sont ravagées par des incendies incontrôlés qui génèrent d’importantes émissions. L’infestation massive de l’ouest du Canada par le dendroctone du pin ponderosa est également à l’origine d’émissions considérables dues à la perte d’arbres. L’inventaire 2017 des émissions de GES du Canada exclut pour la première fois les effets des perturbations naturelles sur les émissions nettes du secteur UTCATF. Cette méthode améliorée a permis de complètement recalculer les estimations des émissions anthropiques et des prélèvements dans la catégorie UTCATF (ECCC, 2017)

Malgré une amélioration, l’intensité des émissions du Canada reste parmi les plus élevées des pays de l’OCDE. En 2014, les émissions de GES par habitant s’élevaient à 20.5 tonnes éq. CO2, ce qui est nettement supérieur à la moyenne de 12.4 tonnes éq. CO2 des pays de l’OCDE. Les émissions de GES par unité de PIB étaient de 0.49 kg éq. CO2, ce qui est également supérieur à la moyenne de 0.34 kg éq. CO2 des pays de l’OCDE (OCDE, 2017a). L’intensité d’émission élevée s’explique en partie par la structure géographique et industrielle du Canada. Sa situation au nord du continent américain ainsi que les longues distances entre les principales agglomérations et les pôles industriels se traduisent par une forte demande de transports et de chauffage. Parallèlement, les secteurs clés de l’exploitation de l’énergie émettent eux-mêmes de grandes quantités de GES à la fois sous la forme de produits de combustion et d’émissions fugitives. Les intensités d’émission sont particulièrement élevées en Alberta et dans la Saskatchewan, le centre de production canadien du pétrole et du gaz ainsi que du charbon. Le Canada compte parmi les plus importants producteurset exportateurs mondiaux de pétrole et de gaz naturel.

3. Évolution de la politique relative au changement climatique

3.1. Répartition des compétences et cadre institutionnel

Les provinces disposent de vastes compétences, notamment dans les domaines de la politique environnementale, la politique énergétique et la gestion des ressources naturelles à l’intérieur de leurs frontières (chapitre 2). Ainsi, la plupart des mécanismes d’intervention clés en matière d’atténuation des GES relèvent de la responsabilité des provinces et des territoires. Les autorités fédérales ont compétence pour réglementer les émissions de GES dans le cadre de la loi canadienne sur la protection de l’environnement (LCPE) de 1999. Indirectement, elles réglementent aussi les émissions par le biais de la loi sur l’efficacité énergétique de 1992. Cette législation confère le pouvoir de fixer les normes d’efficacité énergétique minimales pour les produits qui consomment de l’énergie et l’étiquetage des produits.

Plusieurs institutions participent à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques relatives au changement climatique au niveau fédéral. C’est à Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), le ministère en charge de la politique nationale et internationale menée en matière de changement climatique, qu’incombe la responsabilité de la réglementation des émissions de GES. Ressources naturelles Canada (RNCan) est le principal organisme responsable de la politique fédérale sur l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables. RNCan et ECCC sont également chargés des politiques sur les énergies de remplacement et du règlement sur les émissions des véhicules. Transports Canada régit les dispositions relatives aux émissions et à l’efficacité énergétique des autres modes de transport (ferroviaire, aérien et maritime). Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AANC) œuvre avec les communautés autochtones et du Nord pour renforcer la résilience au changement climatique et examiner les questions liées à l’énergie, afin notamment d’appuyer le déploiement de formes d’énergie renouvelable capables de réduire les émissions de GES. Le cadre institutionnel de la politique climatique varie au niveau provincial (AIE, 2016).

La structure fédérale du Canada et la répartition des compétences au sein du pays obligent les autorités fédérales, provinciales et territoriales à travailler en étroite collaboration pour traduire les engagements internationaux en mesures nationales de lutte contre le changement climatique. Les autorités fédérales adoptent généralement une approche privilégiant la négociation plutôt que l’injonction, avec le risque de ne pas être en mesure de respecter leurs engagements. Les autorités fédérales, provinciales et territoriales collaborent sur les mesures de lutte contre le changement climatique principalement par le biais du Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME). Un Comité des changements climatiques a été mis sur pied en juin 2005 pour faciliter l’engagement continu des intervenants fédéraux, provinciaux et territoriaux dans ce domaine.

3.2. Buts et objectifs nationaux

Le Canada était signataire du protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), après l’avoir officiellement ratifié en 2002. Dans le cadre du protocole, le pays s’engageait à réduire ses émissions de GES de 6 % par rapport aux niveaux de 1990 sur la première période d’engagement de 2008-12. En 2006, le gouvernement canadien reconnaissait officiellement être dans l’impossibilité d’atteindre l’objectif de Kyoto. Le Canada s’est donc retiré du protocole en 2011. Le pays n’a pas pris d’engagements pour la deuxième période d’engagement. Sa décision de retrait était motivée par son évaluation des coûts imputables au respect du protocole, sa participation limitée aux émissions mondiales et, en particulier, l’absence des États-Unis au sein du protocole (EC, 2012).

En 2007, avant le retrait du Canada du protocole de Kyoto, les autorités fédérales ont annoncé de nouveaux objectifs : réduire les émissions de 20 % par rapport aux niveaux de 2006 à l’horizon 2020 et de 60 à 70 % par rapport aux niveaux de 2006 à l’horizon 2050. Leur plan de mise en œuvre « Prendre le virage » se concentrait sur une réduction de l’intensité des émissions. Il visait à réduire les émissions industrielles par unité produite de 6 % par an jusqu’en 2010 et de 2 % par an par la suite. Il proposait également de définir les règles d’action des émetteurs industriels par le biais d’un système d’échange de droits d’émission. Cependant, bon nombre de ces dispositions clés ont fait l’objet d’une opposition au Parlement et il n’a jamais été fait la moindre tentative pour appliquer les réductions de l’intensité des émissions. Compte tenu du niveau d’intégration de l’économie nord-américaine et des évolutions aux États-Unis, les autorités fédérales ont à la place préféré poursuivre l’harmonisation des politiques et réglementations en matière de réduction des émissions avec celles du pays voisin (AIE, 2016).

Deux ans plus tard, lors de la réunion des États parties à la CCNUCC à Copenhague en 2009, le Canada s’est engagé à réduire les émissions de GES de 17 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2020, affirmant que cet objectif est « en conformité avec l’objectif final de réduction des émissions pour l’ensemble de l’économie fixé par les États-Unis dans des lois adoptées » (CCNUCC, 2017). Dans le cadre de l’Accord de Paris, que le Canada a ratifié en octobre 2016, le pays s’est engagé à réduire les émissions de 30 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030 (Gouvernement du Canada, 2016a). L’objectif comprend le secteur UTCATF (qui fait office de puits net au Canada, voir section 2) et prévoit de recourir aux mécanismes internationaux pour respecter cet engagement. La CDN fait mention de l’alignement de certaines politiques sectorielles sur celles des États-Unis ; implicitement, cette tendance pourrait se poursuivre. Cependant, la CDN ne reprend pas la formulation de l’objectif de 2020 selon laquelle elle peut être fonction de la politique américaine.

3.3. Vers une réponse nationale au changement climatique : le Cadre pancanadien

Il y a peu encore, la politique en matière de changement climatique était imprimée essentiellement par les provinces, sans stratégie ou cadre global pancanadien. La politique climatique fédérale s’est articulée en grande partie autour des normes sectorielles basées sur l’intensité des émissions (section 3.4). Le CPC a été annoncé début 2016 par la Déclaration de Vancouver des Premiers ministres de la fédération, des provinces et des territoires et officialisé fin 2016 pour aider le pays à atteindre l’objectif visé au titre de sa CDN. Ce cadre est le fruit d’une collaboration et de consultations avec les organisations autochtones. Cette initiative ainsi que le plan de leadership sur le climat de l’Alberta, mis en place quelques mois auparavant, ont représenté une évolution importante dans la volonté politique de revenir vers une action concertée sur le changement climatique ; l’Ontario, le Québec et la Colombie-Britannique avaient précédemment lancé des plans similaires. Le CPC s’appuie sur quatre piliers principaux: la tarification de la pollution par le carbone, les mesures d’atténuation complémentaires dans tous les secteurs, l’adaptation et la résilience au changement climatique et les technologies propres, l’innovation et l’emploi.

Tarification du carbone, fondement du CPC

Le dispositif de tarification du carbone devrait être étendu à tout le Canada au moyen d’un point de référence : en 2018, les provinces et les territoires devront avoir mis en place leur propre système de tarification du carbone qui devra respecter les obligations minimales fixées par le gouvernement fédéral. Ce système peut prendre la forme d’une taxe carbone, d’un mécanisme de plafonnement et d’échange ou d’une formule hybride (par exemple une taxe carbone conjuguée à une tarification basée sur la production, comme dans l’Alberta, voir le chapitre 3). En l’absence de système aligné sur le point de référence, un dispositif fédéral de tarification du carbone sera appliqué. Quatre provinces disposent déjà d’un mécanisme de tarification du carbone (tableau 4.1). Les recettes directes demeurent au sein de la juridiction où elles ont été perçues ou lui sont restituées. La plupart des provinces et territoires ont approuvé le principe (au moment de la rédaction du présent document, la Saskatchewan et le Manitoba n’y avaient pas adhéré). Cependant, le mécanisme précis et les règlementations restent à élaborer, bien que le Canada prévoie sa mise en place d’ici 2018. Le prix minimum de référence au niveau fédéral sera fixé à 10 CAD par tonne en 2018 et augmenterade 10 CAD par an jusqu’à 2022 pour atteindre 50 CAD par tonne. Les systèmes de plafonnement et d’échange ont quant à eux besoin : i) d’un objectif de réduction des émissions pour 2030 égal ou supérieur à l’objectif de réduction de 30 % du Canada et ii) d’un plafond annuel en baisse jusqu’en 2022 correspondant, au moins, aux réductions d’émissions projetées résultant du prix du carbone dans les systèmes de tarification. Le système québécois de plafonnement et d’échange comporte déjà des prix minimum et maximum qui sont appelés à augmenter au fil du temps. Le prix minimum (actuellement sous la barre des 14 CAD) est inférieur à celui prévu dans le cadre du CPC ; le prix maximum s’élève actuellement à 50-64 CAD, augmentant de 5 % par an en termes réels dans le cadre de la législation en vigueur.

Tableau 4.1. Systèmes de tarification du carbone au Canada
Élément constitutif | Colombie-Britannique | Québec | Alberta | Ontario
Mécanisme | Taxe sur le carbone | Système de plafonnement et d’échange de droits d’émission | Système de compensation hybride : système d’échange de crédits d’émission pour les grandes installations (avec échange des objectifs d’intensité), combiné à une redevance sur le carbone | Système d’échange et de plafonnement de droits d’émission (lié au système Québec-Californie en 2018)

Champ d’application

Toutes les émissions provenant de la combustion de combustibles fossiles (par les entreprises et les particuliers). Environ 70 % des émissions de la Colombie-Britannique sont couvertes.

Les émissions provenant des activités agricoles, des décharges et des procédés industriels ainsi que les émissions fugaces ne sont pas couvertes.

Toutes les émissions provenant de la combustion de combustibles fossiles (par les entreprises et les particuliers) plus les émissions provenant des procédés industriels Environ 85 % des émissions du Québec sont couvertes.

Les émissions provenant des activités agricoles et des décharges ne sont pas couvertes.

Le système d’échange de crédits d’émission couvre les gros émetteurs. Depuis 2017, les énergies fossiles destinées aux transports et au chauffage sont couverts par une redevance sur le carbone.

Initialement, parmi les principaux émetteurs, seules les émissions dépassant les objectifs d’intensité d’émission spécifiques aux installations étaient soumises à une taxe. À partir de 2018, toutes les émissions seront soumises à une taxe tandis que les émetteurs se voient attribuer gratuitement des droits d’émission spécifiques à leur secteur d’activité en fonction de leur production.

Le système d’échange de crédits d’émission et la redevance sur le carbone couvrent à eux deux 78 à 90 % des émissions de l’Alberta.

Aucun des systèmes ne couvre les émissions provenant des activités agricoles et les émissions fugaces.

Toutes les émissions provenant de la combustion de combustibles fossiles (par les entreprises et les particuliers) plus les émissions provenant des procédés industriels

Les émissions provenant des activités agricoles et des décharges ne sont pas couvertes.

Mécanismes de flexibilité

s.o.

Les installations couvertes par le système d’échange des droits d’émission se conforment à la réglementation en restituant des permis d’émission, des crédits de compensation provenant de projets menés dans des secteurs non couverts ou des crédits de réduction précoce des émissions. Le lien établi avec le système californien élargit l’accès à des possibilités de réductions peu coûteuses.

Les installations couvertes par le système d’échange des droits d’émission se conforment à la réglementation en restituant des permis d’émission attribués gratuitement (qui peuvent être échangés) et des crédits de compensation provenant de projets menés dans des secteurs non couverts ou en s’acquittant d’une redevance sur le carbone.

Les installations couvertes par le système d’échange des droits d’émission se conforment à la réglementation en restituant des permis d’émission, des crédits de compensation provenant de projets menés dans des secteurs non couverts ou des crédits de réduction précoce des émissions.

Utilisation des recettes

Toutes les recettes issues de la taxe sur le carbone servent à financer les réductions d’impôts des entreprises et des particuliers.

Les recettes provenant de la vente aux enchères de permis d’émission financent le Plan d’action 2013-20 du Québec sur les changements climatiques. Il comprend un large éventail de programmes, notamment ceux visant à aider les entreprises, les municipalités et les particuliers à réduire leurs émissions et à s’adapter aux impacts du changement climatique.

Les deux tiers des recettes issues de la redevance sur le carbone financeront des projets d’infrastructure et technologiques écologiques ; le tiers restant servira à financer les réductions et dégrèvements d’impôt pour aider les ménages, les entreprises et les communautés à s’adapter à la redevance sur le carbone.

Les recettes provenant de la vente aux enchères de permis d’émission doivent servir dans les programmes de réduction des GES.

Secteurs à forte intensité d’émission et tributaires du commerce

Aucun dégrèvement ou exonération ne sera accordé.

Les émetteurs se voient attribuer des droits d’émission en fonction de leur production. Initialement, ces droits étaient basés sur l’intensité des émissions moyennes passées de chaque installation mais, sur la période 2015-20, le nombre de droits d’émission gratuits par unité de production diminue normalement de 1 à 2 % par an.

Les émetteurs se voient attribuer des droits d’émission en fonction de leur production. En 2018, ces droits seront basés sur un point de référence fixé par rapport aux autres entreprises du secteur ou concurrents hautement performants qui produisent des produits identiques ou similaires.

Les émetteurs se voient attribuer gratuitement des droits d’émission en fonction de leur production.

Prix par tonne de CO2 | 30 CAD (depuis 2012) | 17.84 CAD (prix de règlement, enchères de février 2017) | 20 CAD (2017) ; 30 CAD (2018) | 18.08 CAD (prix de règlement, enchères de mars 2017)

Autres composantes clés du CPC

Il existe plusieurs autres projets d’atténuation importants mis en œuvre dans le cadre du CPC. Comme le prévoient déjà la plupart des provinces, l’abandon progressif de la production d’électricité à partir du charbon interviendra d’ici 2030. De plus, le Canada œuvrera en faveur du passage à des codes de la construction pour des bâtiments à consommation d’énergie quasi nulle d’ici 2030, de l’élaboration d’une norme relative aux carburants propres fondée sur les émissions générées au cours du cycle de vie (cela pourrait remplacer les obligations existantes, plus arbitraires, en matière de teneur en biocarburants pour certains carburants), de la réduction des émissions de méthane dans les secteurs pétrolier et gazier de 40 à 45 % et de l’accroissement du stockage du carbone dans les forêts et dans les sols agricoles. Le gouvernement canadien a annoncé la création d’un Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone de 2 milliards CAD (0.1 % du PIB) pour financer directement les initiatives du CPC. Dans le cadre d’un vaste programme (voir le chapitre 3), le gouvernement a aussi annoncé une enveloppe d’environ 70 milliards CAD (approximativement 4 % du PIB) d’investissements sur dix ans dans les infrastructures de transport en commun, les infrastructures vertes, les infrastructures commerciales et de transport ainsi que les technologies propres. Le volet « vert » deces investissements servira principalement à financer des initiatives d’atténuation et d’adaptation au titre du CPC. Environ 9 milliards CAD seront affectés par le biais des provinces et territoires et 5 milliards CAD par le biais de la Banque de l’infrastructure du Canada.

Projections des émissions dans le cadre du CPC

Sur la base des politiques existantes, les projections de référence d’ECCC prévoient un niveau d’émissions en 2030 à peu près stable comparé à 2015, soit 742 millions de tonnes éq. CO2. Pour atteindre les objectifs, le niveau d’émissions devrait être en fait de 523 millions de tonnes, soit 30 % de moins que le niveau de 2005 et 15 % de moins que celui de 1990. Le CPC ne spécifie pas en détails les résultats des diverses mesures. Cependant, il anticipe que, sur la réduction totale prévue de 219 millions de tonnes, 89 millions de tonnes proviendront des mesures annoncées en 2016. Celles-ci comprennent les règlements sur les hydrofluorocarbones (HFC), les véhicules lourds et le méthane ainsi que les plans de leadership sur le climat mis en place par la Colombie-Britannique et l’Alberta, l’objectif de la Saskatchewan en matière d’énergies renouvelables et l’achat de crédits carbone à l’étranger dans le cadre des programmes de plafonnement et d’échange. En outre, 86 millions de tonnes supplémentaires proviendraient des nouvelles mesures du CPC comme l’abandon progressif du charbon, les normes de construction et la rénovation des bâtiments, la nouvelle norme relative aux carburants propres et les mesures sectorielles. Les 44 millions de tonnes restantes devraient provenir de mesures supplémentaires (tableau 4.2). L’achat de crédits à l’étrangerpermettrait d’atteindre environ un quart de la réduction des émissions¹.

Tableau 4.2. Trajectoire pour atteindre les objectifs de 2030 du Canada

| Émissions de GES en 2030 (en Mt eq.CO2) | Réduction due aux politiques (en Mteq. CO2) | Mesures stratégiques

Projections du scénario de référence d’ECCC, avec prise en compte des politiques et mesures en place en novembre 2016

742

Mesures fédérales : mesures pour l’efficacité énergétique des équipements dans les immeubles (annoncées dans le cadre du budget de 2016).

Mesures provinciales : abandon progressif du charbon, redevance sur le carbone fixée à 30 CAD, plafond de 100 Mt sur les émissions des sables bitumeux (Alberta), système de plafonnement et d’échange (Ontario), règlementation sur les nouveaux immeubles en hauteur (Québec).

Mesures annoncées (novembre 2016)

34

Mesures fédérales : règlements sur les HFC,

règlements sur les véhicules lourds (phase 2),

règlements sur le méthane produit par le secteur pétrolier et gazier.

Mesures provinciales : annonce sur l’électricité renouvelable (Saskatchewan), règlements sur le méthane (Alberta), plan de leadership sur le climat (Colombie-Britannique).

|  | 55 | Ontario et Québec : achats internationaux de droits d’émission dans le cadre de la Western Climate Initiative (WCI).
Mesures annoncées au titre du Cadre pancanadien |  | 86 | Mesures dans tous les secteurs. Cela comprend également les mesures fédérales annoncées en novembre 2016 (abandon progressif du charbon d’ici 2030 et norme sur l’énergie propre).
Mesures supplémentaires |  | 44 | Comprend des investissements dans les transports en commun et les infrastructures vertes ; la technologie et l’innovation ; l’accroissement du carbone stocké dans les forêts, les sols et les milieux humides ; et toute action future entreprise par les autorités publiques.
Objectif du CPC | 523 |  |
Source: Modélisation des projections des émissions de gaz à effet de serre, Gouvernement du Canada, décembre 2016, www.canada.ca/fr/services/environnement/meteo/changementsclimatiques/action-pour-climat/modelisation-projections-emissions-ges.html.

Les impacts escomptés de nombreuses mesures spécifiques n’étant pas quantifiés, il est difficile de vérifier si les chiffres « concordent ». À cette étape, le manque de certitude ne constitue pas une lacune de l’approche ; c’est simplement réaliste. Les interactions intersectorielles peuvent aussi faire qu’il est difficile d’attribuer certaines réductions à des mesures données. Les projections et prévisions sont essentielles pour évaluer si les politiques s’orientent dans la bonne direction. Cependant, si elles ne sont pas maniées avec discernement, elles peuvent apporter aux analyses une précision trompeuse. Conformément à l’approche adoptée dans l’Accord de Paris, le Canada devra faire des prévisions objectives (quoiqu’incertaines) de l’impact probable de ses diverses politiques et prévoir des évaluations périodiques, et de préférence indépendantes, des résultats des politiques afin d’adapter son action au fil du temps. Il existe au Canada des dispositions relatives à l’analyse des politiques en fonction des performances, mais elles ne vont pas toujours suffisamment loin dans la prise en compte de leur objectif ultime (encadré 4.1).

Encadré 4.1. Utilisation des informations sur les performances dans l’évaluation des politiques : Sous-programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables de Ressources naturelles Canada

Ressources naturelles Canada permet au public d’accéder facilement à un éventail impressionnant de rapports d’audit et d’évaluation sur ses propres activités et programmes. Ceux-ci comprennent une évaluation du Sous-programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (RNCan, 2015). Le rapport montre que des informations sont en principe disponibles pour évaluer les coûts et les avantages du programme et qu’il existe des procédures pour limiter les coûts. Cependant, beaucoup d’évaluations ne se réfèrent pas à des résultats concrets du programme. Elles renvoient plutôt au montant en dollars des investissements possibles dans le cadre du programme. Elles mentionnent également les opinions des personnes interrogées selon lesquelles, en l’absence de programme, « il aurait probablement fallu plus longtemps pour atteindre la capacité actuelle [d’énergie renouvelable] ». Une approche coût-avantages nécessiterait en outre des informations sur la quantité d’émissions de GES supprimées (en supposant que l’objectif de base du programme soit la réduction des GES) et sur les coûts que le programme engendre pour les autorités et le secteur privé. Or, il semble que la définition des coûts se limite aux coûts budgétaires. Par exemple, « un effet de levier financier de 1:10 » (c’est-à-dire des investissements privés dans les énergies renouvelables équivalant environ à dix fois le coûtbudgétaire du programme) est présenté comme un élément positif. Cependant, ce taux ne serait pas pertinent en tant que tel dans une analyse coût-avantages à l’échelle de la société.

En fait, le rapport coût-efficacité de nombreux programmes canadiens de soutien aux énergies renouvelables est susceptible d’être relativement satisfaisant dans la mesure où les entreprises de services publics recourent à des appels d’offres auprès des fournisseurs du secteur privé. Dès lors que la procédure est ouverte et concurrentielle, elle garantit au moins que les objectifs en matière d’énergies renouvelables seront atteints au meilleur coût. D’après l’OCDE (2015a), les enchères inversées sont la méthode la plus courante au Canada. L’approche des tarifs de rachat garantis peut être utilisée pour les petites installations.

Impact de la demande extérieure d’hydrocarbures

Les émissions de GES seront fonction d’un facteur clé hors du contrôle du Canada : la demande mondiale d’hydrocarbures. Les projections actuelles du pays prévoient une augmentation de la production et des exportations canadiennes. Si des mesures sérieuses sont prises à l’échelle internationale pour mettre en œuvre l’Accord de Paris et limiter l’augmentation de la concentration atmosphérique de CO2 à 450 parties par million (ppm), la production canadienne de pétrole et de gaz en 2030 pourrait, selon les projections de l’Agence internationale de l’énergie, être d’un tiers inférieure à ce que prévoient les projections établies sur la base des « politiques actuelles », ce qui équivaut à 6 % de moins qu’en 2015 dans le cas de la production de pétrole et à 17 % de moins dans le cas de la production de gaz (graphique 4.4). Récemment, le gouvernement des États-Unis a annoncé qu’il permettrait la construction des oléoducs Keystone XL et Dakota Access pour acheminer le pétrole canadien aux États-Unis. D’autres oléoducs sont également prévus à l’intérieur du territoire canadien, avec un accès à l’Océan pacifique pour les exportations. On ne sait pas bien si toutes les constructions prévues supposent une augmentation de la production ou une éventuelle surcapacité desoléoducs (Gunton, 2017). Comme le suggère Hughes (2016), même si l’on se contentait d’utiliser les oléoducs au maximum de leurs capacités actuelles, les émissions de GES du secteur pétrolier et gazier de l’Alberta dépasseraient probablement le plafond annuel récemment annoncé de 100 Mt, à moins que les nouvelles technologies ne soient en mesure de réduire radicalement l’intensité d’émission des activités d’exploitation, de raffinage et de transport.

Graphique 4.4. La mise en œuvre de l’Accord de Paris fera baisser la production canadienne de pétrole et de gaz

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592924

3.4. Politique relative au changement climatique antérieure à 2016

La plupart des mesures importantes relevant de la politique relative au changement climatique, en termes d’impact sur l’évolution récente des émissions, ont été prises à l’initiative des provinces et territoires. Le second rapport biennal actualisé du Canada, soumis à la CCNUCC, fournit une liste exhaustive des mesures adoptées dans l’ensemble du pays. La liste montre que le Canada a mis en place jusqu’à dix mesures minimum par an (Gouvernement du Canada, 2016c). Environ la moitié de ces mesures ont été communiquées avec une indication de leur impact quantitatif escompté sur les émissions en 2020. Ces données sont utilisées dans la graphique 4.5 pour donner une idée de l’évolution de la politique relative au changement climatique depuis 2004.

Graphique 4.5. Jusqu’à présent, la plupart des réductions d’émission ont résulté de mesures provinciales

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592943

La part des différents secteurs dans la réduction estimée des émissions imputable à l’action des pouvoirs publics est très différente de leur contribution aux émissions (graphique 4.3 et graphique 4.6). Par exemple, la réduction estimée des émissions a principalement résulté de mesures liées à la production d’électricité, alors que ce secteur ne représentait qu’une part plutôt réduite des émissions totales. L’agriculture et les activités qui présentent une intensité d’émission particulièrement forte ou sont très tributaires des échanges² sont à l’origine d’environ 20 % des émissions totales, mais aucune mesure significative, ou du moins aucune ayant des effets quantifiables, n’a été prise en ce qui les concerne. Ce décalage entre les mesures apparentes de réduction et les parts initiales est peut-être le signe qu’une approche au coup par coup est inefficiente. Cependant, il convient de ne pas généraliser : il peut être efficient de concentrer l’action sur les secteurs présentant des coûts d’atténuation faibles, qui ne sont pas forcément ceux à l’origine des émissions les plus élevées.

Graphique 4.6. Jusqu’à présent, les réductions d’émission ont été principalement réalisées dans le secteur de l’électricité

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592962

Politique climatique fédérale

Comme indiqué précédemment, la politique climatique au niveau fédéral s’est appuyée en grande partie sur des normes sectorielles basées sur l’intensité d’émission. En 2011, les autorités fédérales ont mis en place des normes d’émissions moyennes pour les véhicules routiers légers. Celles-ci étaient essentiellement équivalentes aux normes américaines CAFE (Corporate Average Fuel Economy, c’est-à-dire consommation moyenne de carburant des véhicules par constructeur automobile), bien qu’exprimées en émissions de GES par kilomètres parcourus plutôt que par quantité de carburant consommés. Les autorités fédérales ont également mis en place une réglementation sur les émissions de GES pour les centrales au charbon, devant avoir pour effet leur fermeture forcée à terme (voir plus loin dans ce chapitre). Couvrant un vaste éventail d’initiatives, les programmes fédéraux écoÉNERGIE ont été lancés en 2007 et mis en œuvre les années suivantes. Ils comprenaient, par exemple, le soutien aux investissements dans l’électricité renouvelable, la rénovation des habitations, l’élaboration de codes de la construction et le financement de la recherche-développement (R-D). Le programme (d’étiquetage) ENERGY STAR promouvait les bâtiments, les voitures et les appareils économes en énergie. De même, le Programme écoÉNERGIE pour les collectivités autochtones et nordiques(PECAN) visait à réduire la dépendance des collectivités du nord vis-à-vis de l’électricité produite avec du diesel.

Exemples de mesures provinciales et sectorielles

La plupart des provinces et territoires ont des objectifs de réduction pour 2020 et 2050 et ont adopté des mesures pour les atteindre. L’orientation et la conception de leur politique climatique varient en fonction de leurs priorités et de leur situation (AIE, 2016). L’une des plus importantes mesures d’atténuation prises à ce jour a incontestablement été la décision de l’Ontario d’arrêter complètement de produire de l’électricité avec du charbon en 2014 (centrales à charbon exploitées sans captage et stockage du carbone). L’Alberta a également annoncé l’abandon progressif de la production d’électricité à partir du charbon d’ici 2030 et cette initiative a été intégrée dans le CPC pour l’ensemble du pays. Plusieurs provinces ont adopté des mesures pour promouvoir les énergies renouvelables et renforcer l’efficacité énergétique. Certaines de ces mesures sont abordées à la section 4 ; les mesures d’atténuation dans le secteur des transports sont abordées à la section 5.

Bon nombre de provinces mettent en œuvre des mesures visant à réduire les émissions de CO2 dans plusieurs secteurs. La Colombie-Britannique a mis en place une taxe sur le carbone, tandis que le Québec dispose d’un système de plafonnement et d’échange lié au système californien d’échange de droits d’émission ; l’Ontario a lancé son programme en 2017 et prévoit de rejoindre ce dispositif en 2018. Quant à l’Alberta, elle s’est dotée d’un système hybride qui associe une taxe générale à un système d’échange pour les gros émetteurs (tableau 4.1). L’Ontario et le Québec ont tous deux annoncé des objectifs de réduction de 37 % en 2030 par rapport au niveau de 1990. Cet objectif est plus rigoureux que l’objectif fédéral, mais, d’après les prévisions actuelles, environ un quart de la réduction devrait provenir de l’achat de crédits externes dans le système de plafonnement et d’échange.

Secteurs à forte intensité d’émission

Un petit nombre de dispositions visent les secteurs à forte intensité d’émission, mais de manière incomplète. Deux mesures prévoyaient des incitations financières en faveur de certaines activités. De 2009 à 2012, il existait au Québec des incitations pour l’industrie des pâtes et papiers, mais elles concernaient les projets d’équipement « favorables à l’environnement » et pas seulement ceux axés sur les GES. En 2016, la Colombie-Britannique a accordé aux producteurs de ciment des subventions pour dépasser les points de référence en matière d’intensité d’émission. La loi de 2010 de la Saskatchewan sur la gestion et la réduction des gaz à effet de serre fixait aux gros émetteurs industriels un objectif de réduction de leurs émissions de 20 % en 2020 par rapport au niveau de 2006, avec la possibilité de verser des cotisations à un fonds technologique à la place d’une mise en conformité. Cependant, les textes d’application n’ont pas encore été publiés et la loi doit encore être promulguée.

En 2007, l’Alberta, le plus gros émetteur du pays, a mis en place son Règlement sur les émetteurs de gaz désignés. Ce règlement fixait aux principaux émetteurs (qui génèrent plus de 100 tonnes d’émissions de GES par an) des objectifs de réduction de l’intensité d’émission. Les objectifs couvraient environ la moitié des émissions totales de la province. Plus tard, dans le cadre de son plan de leadership sur le climat de 2015, l’Alberta a complété cette approche par un prélèvement sur le carbone applicable aux émissions dépassant les points de référence par installation³. Dans le cadre de son règlement sur la concurrence en matière de carbone (Carbon Competitiveness Regulation), dont la mise en place est prévue pour 2018, l’Alberta modifie ce prélèvement de manière à le rendre exigible sur toutes les émissions. Parallèlement, la province attribuera des droits d’émission basés sur la production et spécifiques aux secteurs (voir l’encadré 3.4 au chapitre 3 pour plus de détails). Le nouveau système devrait porter le prélèvement sur le carbone à 30 CAD d’ici 2018. Avec cette réforme, ce seront 78 à 90 % des émissions de la province qui seront prises en compte par le système de tarification du carbone.

Secteur pétrolier et gazier

L’Alberta a annoncé un plan afin de limiter à 100 millions de tonnes les émissions de GES des sables bitumineux, bien que ce plafond soit légèrement supérieur aux émissions actuelles. Les modalités de sa mise en place restent floues. Hormis ce plafonnement, les mesures provinciales étaient principalement axées sur les émissions de méthane. Ce gaz représente environ un quart des émissions totales de GES du secteur, mais possède un pouvoir de réchauffement plus important que le CO2. Toutes les provinces où ce secteur a des activités ont adopté des réglementations pour limiter l’éventage et le torchage de gaz depuis un certain temps et les émissions provenant de cette source auraient diminué d’environ 15 % depuis 2005. L’Alberta a annoncé un objectif de réduction de 45 % des émissions de méthane provenant de ses activités pétrolières et gazières d’ici 2025 (il s’agissait à l’origine d’une initiative commune avec les acteurs du secteur aux États-Unis). La Colombie-Britannique prévoit la même réduction de 45 % des émissions de méthane (provenant, dans le cas de cette province, du gaz naturel). Cet objectif a été intégré au CPC en 2016. Les autorités fédérales ont annoncé leur intention de réglementer le secteur pétrolier et gazier dès 2006, mais aucune réglementation n’a été mise en œuvredepuis. Le Canada, les États-Unis et le Mexique se sont engagés ensemble à réduire les émissions de méthane provenant du secteur pétrolier et gazier de 40 à 45 % à l’horizon 2025. Le Canada a publié un projet de réglementation en vue d’atteindre cet objectif. Selon ce projet, les réglementations fédérales entreraient en vigueur entre 2020 et 2023 (voir aussi le chapitre 3).

Les trois quarts des émissions totales de GES du secteur sont des émissions de CO2 provenant de la combustion liée à l’extraction et au transport des hydrocarbures. Les émissions de CO2 dans ce secteur n’ont pas été ciblées directement. Elles sont couvertes pour une large part par les mécanismes provinciaux de tarification du carbone (notamment la taxe sur le carbone mise en place par la Colombie-Britannique et le Règlement sur les émetteurs de gaz désignés de l’Alberta). Cependant, la contribution de ces mécanismes à la réalisation des objectifs climatiques reste limitée à ce jour (AIE, 2016). De 2003 à 2011 approximativement, les émissions de GES, à l’échelle du pays, provenant des secteurs de l’exploitation et du raffinage du pétrole et du gaz se sont stabilisées à environ 50 % au-dessus du niveau de 1990. Elles ont repris leur progression par la suite, avec une augmentation de près de 20 % sur la période 2011-14.

La mesure des émissions fugitives est difficile et la mesure directe et les contrôles ponctuels sont rares⁴. Selon Protection environnementale du Canada (2017), le manque de rigueur en matière de suivi et de notification est à l’origine d’une importante sous-estimation du nombre de dispositifs susceptibles de provoquer des fuites de méthane. De plus, la quantité de gaz qui s’échappe de chaque dispositif (souvent à cause d’un mauvais entretien) est nettement sous-estimée. Protection environnementale du Canada (2017) assure qu’il serait possible d’éliminer une grande partie des fuites avec des technologies classiques telles que celles mentionnées dans le programme Natural Gas STAR de l’Agence de protection de l’environnement des États-Unis (EPA, 2017). L’organisation canadienne affirme que, dans bon nombre de cas, le méthane récupéré présente une valeur commerciale ; cela signifie que les coûts d’atténuation sont très faibles ou négatifs. Compte tenu de la sous-notification, du faible coût de l’atténuation dans bien des cas et de l’existence d’une réglementation considérablement plus stricte dans certains États américains, le Canada ne devrait pas remettre à plus tard l’adoption de règlements sur les émissions issues du méthane.

Secteur du bâtiment

La plupart des provinces ont amélioré la réglementation du bâtiment ; GC (2016a) répertorie les mesures pour l’ensemble des provinces et territoires autres que l’Alberta et la Saskatchewan. Les améliorations ont été principalement de deux sortes. D’une part, elles ont imposé une amélioration de l’efficacité énergétique globale dans les constructions ou les logements sociaux neufs. D’autre part, elles ont imposé des mesures d’efficacité énergétique dans certaines constructions. Par exemple, les logements neufs doivent être équipés de chauffe-eau solaires (Colombie-Britannique, quelques municipalités canadiennes). Certains programmes comportent une aide financière en faveur des propriétaires de maisons individuelles. C’est le cas au Québec où cette aide permet de rénover les habitations en les dotant de systèmes de chauffage plus efficaces et où une subvention à l’assurance est accordée aux nouvelles constructions qui sont conformes aux normes d’efficacité énergétique (spécifiées dans son programme Novoclimat). D’autres provinces, notamment le Nouveau-Brunswick et l’Île du Prince-Édouard, ainsi que le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest, disposent de programmes similaires. La Nouvelle-Écosse et le Québec ont mis en place des programmes principalement axés sur l’amélioration de l’isolation thermique et du chauffage pour les ménages à faibles revenus.

Élimination et gestion des déchets

La plupart des provinces et territoires ont aussi adopté des mesures qui visent directement ou indirectement à réduire les émissions de méthane dans le secteur de l’élimination et de la gestion des déchets. La Colombie-Britannique, le Manitoba et l’Ontario se sont dotés de règlementations qui rendent obligatoire le captage du méthane dans les décharges qui dépassent les seuils autorisés en termes de capacité de traitement ou d’émissions annuelles de méthane. Le Québec a mis en place un dispositif complet pour améliorer les taux de réutilisation et de recyclage, et prélève une « redevance » sur les matières mises en décharge. La ville d’Edmonton, capitale de l’Alberta, a récemment remplacé son principal site de décharge par un processus complet de gestion des déchets visant un taux de recyclage maximal. Ce dispositif comprend des installations de compostage d’effluents et d’autres déchets appropriés ainsi qu’une usine de gazéification qui produit du méthanol à des fins commerciales (travaux de modernisation prévus prochainement pour permettre la production d’éthanol). Il est intéressant de noter que les communes voisines n’utilisent pas les capacités excédentaires de cette usine : bien que les métaux récupérés, le compost et le méthanol, etc., puissent être commercialisés, les redevances de traitement sont trop élevées par rapport au coût d’une simple mise en décharge.

Agriculture

Dans le domaine de l’agriculture, les mesures d’atténuation sont principalement intervenues en application de programmes financés dans le cadre des dispositifs agricoles fédéraux/provinciaux/territoriaux mis en place depuis 2002, comme l’actuel programme « Cultivons l’avenir » (2013-2018). Ce programme soutient la recherche et permet de financer des pratiques qui devraient réduire les émissions, principalement de méthane et d’azote. Ces pratiques comprennent l’amélioration du stockage du fumier et de l’efficacité énergétique, l’utilisation de biodigesteurs, les cultures de couverture, le recours aux techniques de l’agriculture de précision dans l’épandage des engrais, le travail minimal du sol et l’amélioration du rendement de l’irrigation. Des mesures d’atténuation dans l’agriculture ont aussi été financées dans le cadre de protocoles compensations carbone axés sur la réduction des émissions établis à l’initiative de certaines provinces comme l’Alberta.

4. Atténuation dans la production d’électricité⁵

Le Canada dispose de l’un des secteurs de l’électricité à plus faible intensité de carbone du monde, en raison de la large part que représentent l’hydroélectricité et l’électronucléaire dans le bouquet électrique (graphique 4.7). L’hydroélectricité représente environ 60 % de la production totale d’électricité. En chiffres absolus, seule la Chine a produit plus d’hydroélectricité que le Canada en 2014 et 2015 (AIE, 2016). Sur la période 2000-15, la part de l’électricité produite à partir de produits houillers et pétroliers a diminué, passant de 22 à 10 %. Cette diminution s’explique en partie par la politique délibérée de réduire les capacités de production d’électricité à partir du charbon, notamment en Ontario. L’électricité produite à partir du gaz naturel, de l’énergie nucléaire et des énergies renouvelables (à l’exclusion de l’hydroélectricité) a augmenté sur la même période. L’augmentation la plus spectaculaire a été observée dans le secteur de l’énergie éolienne, qui a connu un formidable essor à la fin des années 2000. Cet essor a fait passer la part des énergies renouvelables (à l’exclusion de l’hydroélectricité) de 1 à 6 % dans le secteur canadien de la production d’électricité sur la période 2000-15 (graphique 4.7). Sur cette période, la production totale d’électricité a augmenté de 4 %, à un rythme plus lent que le PIB et la croissance démographique.

Graphique 4.7. L’hydroélectricité occupe toujours une place prépondérante dans la production d’électricité

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933592981

Le bouquet électrique varie considérablement à travers le Canada. Au Québec, au Manitoba, au Yukon et à Terre-Neuve-et-Labrador, l’hydroélectricité représente près de la totalité de la production d’électricité (graphique 4.8). La Colombie-Britannique recourt aussi principalement aux ressources hydrauliques (86 %). Suite à l’abandon progressif du charbon en Ontario, l’approvisionnement de la province est dominé par l’énergie nucléaire, qui assure environ 60 % de la production totale d’électricité, ainsi que l’hydroélectricité (24 %) et le gaz naturel (10 %). L’Alberta, la Nouvelle-Écosse et la Saskatchewan produisent plus de la moitié de leur électricité à partir du charbon, bien que le gaz naturel joue un rôle croissant en Alberta et dans la Saskatchewan. Dans les petites communautés isolées du Nord, où le service d’approvisionnement par réseau n’est pas disponible en raison de l’absence de raccordements, la population utilise des groupes électrogènes diesel.

Graphique 4.8. Variété du bouquet électrique à travers le Canada

Source: FAO GEONETWORK (2014), Global Administrative Unit Layers (GAUL), www.fao.org/geonetwork/srv/en/metadata.show?id=12691 ; ONE (2016), Avenir énergétique du Canada 2016 ; Statistique Canada (2017), CANSIM Tableau 127-0007.

Le système électrique canadien est fortement intégré aux réseaux d’interconnexion américains. En 2016, le Canada a exporté 74 térawattheures (TWh), soit plus de 11 % de la production nationale, vers les États-Unis et importé 9 TWh. Les échanges d’électricité avec les États-Unis sont importants dans la plupart des provinces et la majeure partie des exportations provient de l’Ontario et du Québec. Les provinces de la Saskatchewan et de l’Alberta sont des importateurs nets. Il existe beaucoup moins d’interconnexions est-ouest entre les réseaux de transport d’électricité à l’intérieur du Canada. Par conséquent, les échanges d’électricité sont nettement moins nombreux entre les provinces et les territoires. Cela s’explique dans une large mesure par les importantes distances est-ouest entre les agglomérations canadiennes (AIE, 2016).

La réglementation des marchés de l’électricité varie considérablement à travers le Canada. La plupart des provinces et territoires réglementent les prix de gros de l’électricité par le biais d’un comité ou d’une commission quasi judiciaire. L’Alberta fait figure d’exception avec un marché de gros concurrentiel. L’Ontario s’est dotée d’un modèle hybride reposant sur un marché de gros partiellement ouvert et partiellement réglementé et a donné le feu vert à un marché complémentaire de capacités. Les structures de propriété varient d’une région à l’autre du pays bien que la propriété publique (provinciale ou municipale) prédomine dans la plupart des cas. Seules les provinces de l’Alberta, de la Nouvelle-Écosse et de l’Île-du-Prince-Édouard se caractérisent par la propriété privée de leur secteur des services d’utilité publique (AIE, 2016). La structure de propriété explique peut-être en partie pourquoi les réductions d’émissions se sont en grande partie concentrées sur la production d’électricité par le passé. Par exemple, il peut être plus facile d’organiser la planification de l’abandon progressif du carbone dans un secteur dominé par des entreprises publiques verticalement intégrées que dans des conditions plus concurrentielles. En même temps, cependant, le Canada dispose d’abondantes ressources en énergies renouvelables,qui offrent une bonne alternative à la production d’électricité à partir de combustibles.

4.1. Émissions de GES

Le recul du charbon et des produits pétroliers dans la production d’énergie s’est traduit par une réduction remarquable des émissions de gaz à effet de serre. Ainsi, entre 2000 et 2015, les émissions provenant de la production d’électricité ont diminué de 38 % (48 Mt éq. CO2), soit bien plus que dans n’importe quel autre secteur. D’ailleurs, la part de ce secteur dans les émissions totales a reculé, passant de 17 % à 7 % sur la même période (graphique 4.9). Environ les deux-tiers de ces émissions proviennent de la production d’électricité à partir du charbon, puis du gaz naturel à hauteur de 22 % et, enfin, du pétrole raffiné à hauteur de 6 %. En valeur absolue, les émissions de gaz à effet de serre provenant des groupes électrogènes diesel dans le nord du pays sont modestes par rapport à celles émises dans le reste du pays. Par conséquent, ce sont les centrales électriques de l’Alberta, de la Saskatchewan, de Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick qui émettent l’essentiel des gaz à effet de serre.

Graphique 4.9. Diminution de la part de l’électricité dans les émissions totales de GES

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933593000

4.2. Cibles et mesures en vigueur

Par le passé, les politiques menées par les provinces et les territoires affichaient des objectifs très variables, notamment selon leur richesse en énergies fossiles et en ressources hydroélectriques. Plus récemment, toutefois en particulier après la Déclaration de Vancouver sur la croissance propre et les changements climatiques, les objectifs ont commencé à converger. Les amendements proposés pour modifier l’actuelle réglementation sur le charbon permettront de porter la part de l’électricité décarbonée à 90 % en 2030, contre 80 % en 2015. L’électrification devrait s’étendre à tous les secteurs de l’économie. La stratégie à long terme du Canada postule que la demande d’électricité sera multipliée au moins par deux d’ici 2050 et il est prévu de satisfaire l’essentiel de la demande en exploitant des sources à faible émission de carbone.

Élimination progressive du charbon

En 2012, le gouvernement fédéral a publié des règlements visant à limiter les émissions de GES des centrales au charbon à 420 tonnes éq. CO2 par GWh d’électricité nette produite, ce qui est proche des chiffres que peuvent atteindre les centrales à cycle combiné au gaz naturel. Ces règlements ne s’appliquent qu’aux nouvelles centrales au charbon (mises en exploitation à compter du 1 juillet 2017), ou à celles qui atteignent la fin de leur durée de vie (fixée à 50 ans par le législateur) ; les émissions des centrales n’entrant pas dans ces catégories ne sont pas limitées, de manière à réduire les coûts des actifs non amortis. Le gouvernement du Canada, dans le cadre du CPC entend accélérer l’élimination des centrales au charbon traditionnelles (il table sur le fait que les centrales dotées de dispositifs de captage et de stockage permettront de respecter les limites d’émissions) en appliquant ces règlements à toutes les centrales d’ici 2030, qu’elles aient ou non atteint la fin de leur durée de vie.

Des accords d’équivalence sont possibles lorsque la réglementation des provinces prévoit des réductions d’émissions similaires. La Nouvelle-Écosse, par exemple, a instauré un plafond décroissant obligatoire pour les émissions de GES produites par Nova Scotia Power Inc., avec une moyenne de 9.6 millions de tonnes pour 2010 et 2011 qui doit être ramenée à 7.5 millions de tonnes d’ici 2020 puis à 4.5 millions de tonnes en 2030. En juin 2014, les autorités de la Nouvelle-Écosse et le gouvernement fédéral canadien ont conclu un accord d’équivalence concernant les règlements existants sur l’électricité produite par les centrales au charbon ; le gouvernement fédéral a pu ainsi suspendre l’application en Nouvelle-Écosse de la réglementation sur l’électricité produite à partir du charbon. Un accord similaire pourrait être signé avec la Saskatchewan.

Selon les informations disponibles, l’Alberta génère plus de pollution au charbon que l’ensemble des autres provinces canadiennes (gouvernement de l’Alberta, 2017). La province prévoit de remplacer la production de charbon pour un tiers par des énergies renouvelables et pour les deux tiers restants par le gaz, d’ici à 2030. Ce projet comporte la mise en place d’un groupe consultatif sur les collectivités dont l’économie dépend du charbon, chargé de réfléchir aux moyens de faciliter la transition pour la main-d’œuvre et les économies locales touchées par le déclin des secteurs minier et charbonnier. Il prévoit également qu’un facilitateur travaillera avec les exploitants de centrales au charbon, l’Alberta Electric System Operator et le gouvernement de l’Alberta pour définir des scénarios d’élimination progressive des centrales au charbon d’ici 2030 (gouvernement de l’Alberta, 2016).

En Ontario, la sortie progressive du charbon a été en partie facilitée par la structure du capital : tous les coûts ont pu être internalisés au sein de la compagnie d’électricité publique ; les capacités hydroélectriques de la province et sa proximité avec les vastes réserves hydrauliques québécoises devraient également contribuer à la maîtrise des coûts. Des protestations se sont tout de même élevées récemment au motif que l’élimination progressive du charbon et l’introduction concomitante de subventions aux énergies renouvelables faisaient augmenter les prix. Cependant, d’autres facteurs expliquent ce renchérissement, notamment le report des investissements dans l’infrastructure de réseau et le renouvellement du parc nucléaire. En tout état de cause, les comparaisons internationales montrent que la hausse des prix a été très modeste au regard de l’écart important qui existe entre l’électricité produite au Canada et celle produite dans le reste de l’OCDE hors Amérique du Nord (graphique 4.10). La structure entièrement axée sur le marché en Alberta rend la tarification du CO2 envisageable, plutôt que des négociations au cas par cas (pour indemniser les actifs potentiellement non amortis en raison de la sortie du charbon d’ici à 2030) avec les exploitants des centrales au charbon, qui semblent actuellement privilégiées.Dans le cadre du processus accéléré d’élimination du charbon, le gouvernement a proposé une approche flexible pour répondre aux préoccupations concernant les actifs non amortis, qui s’articule autour de deux mesures principales : i) autorisation de convertir les chaudières à charbon pour les faire fonctionner au gaz naturel ; et ii) conclusion d’accords d’équivalence avec les provinces.

Graphique 4.10. Les prix de l’électricité au Canada sont bas

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933593019

L’accélération de la suppression progressive du charbon risque de créer une nouvelle série d’actifs non amortis, en l’occurrence de nouvelles centrales au gaz. Ces dernières sont sobres en carbone par rapport aux centrales au charbon, mais pas autant que les usines hydroélectriques, ni les autres énergies renouvelables. Elles ne le sont pas non plus lorsque le carbone est piégé et séquestré. Il est donc probable qu’elles puissent devenir obsolètes (du fait de la nécessité de passer à des émissions de carbone nulles) bien avant d’avoir atteint leur durée de vie spécifiée. Cela pourrait donc se traduire à la fois par des coûts plus élevés que prévu et, éventuellement, par des émissions plus importantes, au moins temporairement. Quoi qu’il en soit, la suppression du charbon présente d’autres avantages pour l’environnement. En effet, la combustion du charbon produit, localement, des quantités importantes de polluants, comme les oxydes d’azote et de soufre, et les particules, à l’origine des brouillards de pollution et des pluies acides.

Captage et stockage du carbone

Tandis que certaines provinces envisagent de supprimer progressivement la production de charbon, la Saskatchewan, une province riche en charbon où les autres sources d’énergie locales sont rares, a investi dans l’une des premières installations industrielles mondiales de captage du carbone dans une centrale électrique au charbon. Adjointe à une unité de production existante à Boundary Dam, près de la frontière avec les États-Unis, cette installation est en service depuis fin 2014. L’investissement dans ce projet s’élevait à près de 1.5 milliard CAD, soit environ 6 % de l’investissement fixe total annuel de la Saskatchewan. Le gouvernement fédéral a subventionné environ un cinquième du coût total de l’opération, le reste étant financé par SaskPower, compagnie d’électricité détenue par la province. SaskPower (qui compte porter à 50 % la part de l’électricité renouvelable d’ici à 2030) est une société verticalement intégrée et le principal fournisseur d’électricité de la province (production, transport et distribution). Ce type d’investissement est donc sans doute moins exposé au risque commercial que si la concurrence était plus soutenue.

Le captage et stockage du carbone (CSC) est une technologie qui présente un intérêt si elle constitue une option viable et à faible coût pour atteindre des objectifs à court terme et si elle permet de disposer de plus de temps pour mettre au point des techniques peu coûteuses et décarbonées. En effet, jusqu’à une période récente, il n’existait quasiment aucun exemple réel d’utilisation de cette technologie, si bien qu’il est difficile de comparer son coût avec, par exemple, celui des technologies liées aux énergies renouvelables. Toutefois, le Canada abrite désormais deux installations de captage, d’utilisation et de stockage du carbone à grande échelle dans deux des contextes où le potentiel de cette technologie serait probablement le plus fort : Boundary Dam, dans la Saskatchewan (production d’électricité) et le projet Quest, dans l’Alberta. Dans le second cas, il s’agit de piéger le CO2 émis pendant le raffinage de bitume extrait de sables bitumineux et d’injecter le CO2 ainsi récupéré dans des aquifères salins profonds. Bien que les deux installations soient en fonctionnement depuis plus d’un an au moment de la rédaction du présent rapport, les données publiques sont insuffisantes pour calculer certaines valeurs afin de les comparer avec les chiffres ex ante, comme que l’intensité d’émission de GES de la production nette d’électricité, ou lescoûts d’exploitation (encadré 4.2). Il serait très intéressant de disposer de données fiables sur les résultats de ces deux projets canadiens et d’autres projets ailleurs dans le monde. SaskPower et BHP Billiton, Australie, ont créé en partenariat l’International CCS Knowledge Centre pour faire progresser le captage du carbone partout dans le monde.

Encadré 4.2. Captage et stockage du carbone au Canada : le projet Boundary Dam

Le projet Boundary Dam a consisté à adjoindre un système de piégeage de CO2 à un site de production d’électricité au charbon. Le CO2 capté n’est pas stocké, mais il est vendu à une entreprise commerciale pour servir à la récupération assistée du pétrole. Le projet prévoit le captage de 90 % des émissions. En partant de cette hypothèse, les estimations ex ante chiffraient le prix du carbone à 57 CAD pour que le projet atteigne le seuil de rentabilité (PBO, 2016). Aux termes du contrat actuel, le gaz capturé est vendu aux alentours de 25 CAD la tonne. Par conséquent, une tarification du CO2 supérieure à 32 CAD (objectif pour 2020, selon le Cadre pancanadien) garantirait théoriquement la viabilité du projet. Au Canada, le CO2 pourrait servir essentiellement à la récupération assistée de pétrole dans d’anciens gisements conventionnels. Le Canada finance aussi des innovations qui consistent à transformer le CO2 capté en produits carbonés susceptibles de générer des revenus.

En l’absence de CSC et avec un CO2 à plus de 32 CAD, les seules considérations de coût impliqueraient de remplacer la production au charbon par une production au gaz, mais ces mêmes considérations montrent que l’hydroélectricité serait moins chère, comme d’ailleurs sans doute l’éolien (PBO, 2016). Toutefois, si la CSC se répand, il pourrait se révéler difficile de vendre tout le gaz capté, le coût du transport vers les lieux de séquestration et la séquestration elle-même venant alors s’ajouter au prix de rentabilité du carbone. Le Bureau du Directeur parlementaire du budget (PBO, 2016) donne une estimation de 2 CAD pour 250 kilomètres (gazoduc à grande capacité).

D’après SaskPower, l’expérience acquise grâce à la première installation ferait baisser les coûts d’investissement et ramènerait le seuil de rentabilité à 47 CAD pour une deuxième installation ; les coûts pourraient encore baisser si une nouvelle installation était construite, plutôt qu’une installation existante modernisée (SaskPower estime pouvoir réaliser une économie de 35 % à 40 %). SaskPower publie des données sur le CO2 piégé, mais pas sur la part de CO2 produite ou consommée ou d’autres coûts connexes.

Soutien aux énergies renouvelables

Le soutien des territoires et des provinces aux énergies renouvelables se décline en une vaste panoplie de mesures (tableau 4.3). Des mesures d’incitation directe ont été prises pour la production d’électricité, dont certaines ont été réduites, notamment les tarifs d’achat. L’Ontario, par exemple, a instauré un dispositif de ce type en 2009. Ce dernier a été revu à la baisse en 2012, avec notamment la diminution de la subvention à l’énergie éolienne et solaire. Ainsi, le tarif d’achat de l’électricité d’origine solaire photovoltaïque a baissé d’environ 50 % entre 2012 et 2017. Il a néanmoins été relevé d’environ 50 % pour différents biogaz, tandis que celui appliqué aux petites installations hydrauliques a pratiquement doublé. Les aides restent très variables, en fonction de la technologie concernée, mais moins qu’auparavant⁶.

Tableau 4.3. Politiques et initiatives des provinces et territoires relatives aux énergies renouvelables

Province/Territoire | Politiques et mesures liées aux énergies renouvelables

Alberta

Programmes de bioénergie de l’Alberta (2011-2016) : Programme de crédit à la production de bioénergie, Subvention pour le bioraffinage et la commercialisation et pour le développement du marché, Programme de subvention pour le développement de l’infrastructure 2007/08 à 2010/11

Facturation nette pour la microproduction

Sortie progressive du charbon d’ici 2030 (avec un accord de mise en œuvre et d’indemnisation de 1.1 milliard de dollars, novembre 2016)

Renewable Electricity Incentive Program

Alberta Indigenous Solar Program

Alberta Indigenous Community Energy Program

Objectif : l’électricité propre produite à partir de sources renouvelables doit représenter 30 % de la production totale d’ici 2030 (environ 5 000 MW supplémentaires)

Prélèvement sur le carbone et cadre révisé du Specified Gas Emitters Regulation (SGER : 20 dollars la tonne en 2017, 30 dollars la tonne en 2018), avec normes de résultats imposées à chaque secteur d’activité à compter de 2018. Le produit de ce prélèvement finance le programme d’incitations en faveur des énergies renouvelables et les indemnisations liées à la sortie progressive du charbon.

Colombie-Britannique

Le Plan de leadership sur le climat (2016) fixe un objectif de 100 % d’énergies renouvelables à l’horizon 2025, avec une tolérance pour les énergies fossiles uniquement pour la fiabilité de l’approvisionnement

BC Hydro - Programme d’offres permanentes pour des sources d’énergie propres jusqu’à un maximum de 15 MW

Community Energy Leadership Program (1.3 million de dollars)

BC Hydro : appels à propositions pour de l’électricité propre (2006, 2008) ; appels à propositions dédiées à la bioénergie (2008, 2010) ; appel à propositions pour la production d’électricité par les collectivités à partir de la biomasse (2010)

Facturation nette (jusqu’à 100 kW)

Tous les nouveaux projets de production d’électricité auront un solde net d’émissions de GES nul

Appels à candidatures de l’Innovative Clean Energy Fund (2008-2010), dont 62 projets approuvés en faveur de technologies propres dans les domaines de la bioénergie, de l’énergie solaire, de l’énergie marine, des économies d’énergie et de la gestion de l’énergie

BC Energy Play, Bioenergy Pal

Clean Energy Vehicle Inventive Program : véhicules et infrastructures de rechargement

La Colombie-Britannnique est la seule province canadienne à imposer des obligations liées aux carburants renouvelables et à la teneur des carburants en carbone

Des normes relatives aux carburants renouvelables sont en vigueur depuis 2010 : d’ici 2020, la teneur en carbone des carburants doit diminuer de 10 %, la teneur de l’essence et du gazole en renouvelables devant atteindre respectivement 5 % et 4 %

Électrification potentielle de la filière en amont de la production de GNL.

Manitoba

Clean Energy Strategy (2012) et Tomorrow Now ; le Plan vert du Manitoba (2012) fixe un objectif de 2.3 GW de nouveaux projets d’hydroélectricité et de 1 GW pour l’électricité éolienne

Le Climate Change and Green Economy Action Plan (2015) prévoit la mise en œuvre d’un programme de plafonnement et d’échange pour les gros émetteurs, qui établira des liens avec d’autres programmes du même type

Manitoba Green Energy Equipment Tax Credit

Residential Earth Power Loan Program

PowerSmart : Programme d’énergie solaire

Nouveau-Brunswick

NPR fixées à 40 % d’ici 2020

Facturation nette et programme de tarifs de rachat garantis intégré pour les très petits et petits producteurs

Appels à propositions pour l’énergie éolienne

Définira un prix du carbone « propre au Nouveau-Brunswick » avec plafonnement des émissions de GES ; les produits générés iront directement abonder un fonds d’adaptation au changement climatique

Nouvelle-Écosse

NPR fixées à 40 % d’énergies renouvelables d’ici 2020

La loi plafonne les émissions de GES du secteur de l’électricité (7.5 Mt 2020 ; 4.5 Mt 2030)

Facturation nette renforcée pour les producteurs connectés au réseau de distribution

Programme de TRG pour les collectivités pour les projets connectés au réseau de distribution

Cadre législatif pour les énergies marines renouvelables

Centre de démonstration et de recherche sur l’énergie marémotrice (FORCE)

Appels à propositions pour de grands projets connectés au réseau de transport d’électricité

Programme-pilote pour des bâtiments collectifs solaires

Document d’analyse présentant les éléments proposés pour un programme de plafonnement et d’échange

Le plan provincial Our Electricity Future est notamment axé sur des projets pilotes concernant l’énergie solaire photovoltaïque et soutient la recherche sur l’énergie marémotrice

Terre-Neuve-et-Labrador

Quand le projet de Muskrat Falls sera terminé, en 2019, 98 % de l’électricité proviendra de sources renouvelables

Systèmes de stockage hybrides éolien-diesel dans les régions isolées pour réduire la production au diesel

Possibilité de poursuivre le développement d’un marché des véhicules électriques et d’améliorer l’efficacité énergétique des poids lourds dans le cadre du Climate Change Action Plan 2011

Le Programme de facturation nette 2017 permet aux consommateurs d’électricité de produire de l’électricité de sources renouvelable à petite échelle pour leur propre usage et d’injecter l’éventuel excédent dans le réseau de distribution

Territoires du Nord-Ouest

La stratégie ténoise relative aux GES pour 2011-2015 fixe des objectifs territoriaux de stabilisation des émissions aux niveaux de 2005 (1 500 kilotonnes) d’ici 2015, puis limite les dépassements de ce seuil à 66 % en 2020, le retour au niveau de 2005 devant se faire à l’horizon 2030

Stratégies énergétiques pour l’hydroélectricité, la bioénergie et l’énergie solaire

Fonds pour l’énergie renouvelable : subventionne la production d’énergie renouvelable

Nunavut

La Stratégie énergétique territoriale Ikummatiit (2007) met l’accent sur les sources d’énergie alternatives et l’utilisation efficace de l’énergie

Publication prévue de la politique de facturation nette (<10 kW) en 2017

Projet pilote d’intégration de PPV solaires à petite échelle dans des réseaux électriques locaux

Ontario

La Stratégie énergétique territoriale Ikummatiit (2007) met l’accent sur les sources d’énergie alternatives et l’utilisation efficace de l’énergie

Publication prévue de la politique de facturation nette (<10 kW) : printemps 2017

Objectif de 10 700 MW à partir de SER, d’éolien, de PPV, de biomasse, hors hydroélectricité, d’ici 2018 et 50 % de la capacité en énergies renouvelables d’ici 2025

Île‐du‐Prince‐Edouard | Siège du Wind Energy Institute of Canada (WEICan) Depuis 2010, la loi impose des NPR de 15 % aux opérateurs d’effacement Facturation nette pour les petits producteurs

Québec

Mécanisme de plafonnement et d’échange en liaison avec la Californie (Western Climate Initiative)

Politique énergétique 2030 : objectif de réduction de 40 % de la consommation de produits du pétrole (dont production au diesel)

La Stratégie énergétique du Québec (2006-2015) présente le développement envisagé des capacités hydroélectriques (+ 4.5 GW) et éoliennes (+4 GW)

Hydro-Québec Production est principalement chargé de développer les centrales hydroélectriques d’une puissance supérieure à 50 MW et Hydro-Québec lance des appels d’offres pour des capacités de production à partir du vent et de la biomasse, en fonction des commandes publiques et avec l’aval de l’autorité de régulation, la Régie de l`Énergie

Facturation nette pour les petits producteurs

Hydro-Québec installera 3.8 millions de compteurs intelligents d’ici 2018

Le Circuit électrique est le premier réseau canadien public de bornes de recharge pour véhicules électriques (lancé en 2011), avec 358 stations (2014)

Au travers de la Politique énergétique 2030, le Québec s’engage à augmenter la part des énergies renouvelables de 25 % et la production de bioénergie de 50 %

Saskatchewan

Objectifs d’ici 2030 : porter à 50 % les capacités de production reposant sur les énergies renouvelables et réduire les émissions du secteur électrique de 40 % par rapport à 2005

Feuille de route relative aux appels d’offres dans les énergies renouvelables (solaire, éolien, hydroélectricité, géothermie)

SaskPower attribue des projets après appels à propositions

Facturation nette pour les petits producteurs

Élaboration du premier projet au monde de CSC adjoint à une unité de production au charbon, Boundary Dam Unit 3

La province a fixé à 50 % la part de son électricité qui proviendra de sources renouvelables d’ici 2030 (contre environ 25 % actuellement)

Yukon

Biomass Energy Strategy (2016)

Programmes de microproduction (<25 kW) et programmes de production indépendante d’électricité

Objectif de hausse de 20 % de la production d’électricité renouvelable d’ici 2020

Le Plan d’action du gouvernement du Yukon sur le changement climatique a été publié en 2009. Le rapport d’étape de 2015 contenait 28 mesures spécifiques, dont le recours accru aux sources d’énergie renouvelables, en tant que de besoin.

Source: AIE (2016).

4.3. Développement de la production d’électricité

Il faut plus d’énergies renouvelables

Une hausse continue de la demande d’électricité est probable. Même en l’absence du Cadre pancanadien, l’Office national de l’Énergie (O.N.E) anticipe déjà une augmentation de la production d’électricité d’au moins 10 % entre 2015 et 2030, qui serait essentiellement couverte par le gaz. Pour atteindre les objectifs du Cadre pancanadien, il faudra poursuivre l’électrification de l’économie, tandis que, dans le même temps, les entreprises et les ménages sont incités à opter pour des techniques sobres en carbone. L’essentiel devra être produit sans générer d’émissions, à partir de ressources hydrauliques ou d’autres sources d’énergie renouvelables. Les projections à l’horizon 2040, établies par l’O.N.E avant la mise en place du Cadre pancanadien indiquaient que la part des énergies renouvelables, hors énergie hydraulique, dans la capacité de production passerait d’environ 10 % à 16 % (quand bien même la part dans la production effective ne serait que de 8 %). Malgré la progression de près de 20 % de la production hydroélectrique, un léger fléchissement de ce mode de production était prévu. Dans ce scénario de référence, les fortes progressions des énergies renouvelables hors hydroélectricité observées récemment (notamment dans l’éolien) ne durent pas longtemps car les provinces, qui s’étaient activement employées à les promouvoir,ont procédé à l’arrêt progressif des mesures incitatives les plus importantes.

L’augmentation de la puissance installée qui serait nécessaire pour satisfaire la demande à venir doit être conçue de façon à réduire au minimum les coûts pour l’environnement tout en garantissant un approvisionnement énergétique fiable dans l’ensemble du pays à un coût raisonnable. Avec les techniques actuelles, la solution la moins chère pourrait être, dans la plupart des cas et des régions, de développer l’hydroélectricité. Par exemple, en 2013, l’Ontario a payé près de quatre fois moins pour l’hydroélectricité que pour l’électricité produite à partir de gaz. Le coût de l’hydroélectricité y était également inférieur de 60 % à celui de l’éolien et 30 % inférieur à celui du nucléaire. Ces calculs ne tiennent cependant pas compte de l’intégralité des coûts, tant courants que ceux du capital ; une partie du capital physique doit être renouvelé et les prix courants facturés pour l’hydroélectricité et l’énergie nucléaire sont semble-t-il insuffisants pour financer le renouvellement des parcs (PBO, 2016).

L’Energy Information Administration (EIA) des États-Unis a estimé le coût moyen actualisé de l’électricité produite en 2020 dans des installations nouvelles utilisant diverses techniques ; ces estimations montrent que l’hydroélectricité est un peu plus chère que le gaz naturel et le charbon (avec une technologie de dépollution, mais sans tarification du carbone). En outre, l’énergie éolienne (mais pas solaire) paraît compétitive face au gaz naturel (PBO, 2016). Avec le prix du carbone tel que l’envisage le Cadre pancanadien, l’hydroélectricité comme l’énergie éolienne seraient donc très compétitives.

Si les calculs de l’EIA sont justes et globalement valables pour le Canada et les États-Unis, l’investissement devrait être massif dans l’énergie éolienne ou hydraulique afin de contribuer à la réduction de l’intensité de carbone de l’économie. Il serait alors très largement justifié de substituer peu à peu aux politiques de soutien aux énergies renouvelables une tarification des émissions de GES et autres externalités liées aux énergies non renouvelables. Cela aboutirait alors à des solutions plus efficientes et dégagerait des ressources (y compris administratives, dans les administrations publiques comme chez les fournisseurs d’énergie) qui pourraient servir à des fins environnementales là où l’utilisation de mécanismes de marché est plus problématique. Les provinces qui voudraient néanmoins des programmes supplémentaires pour promouvoir l’électricité de sources renouvelables devraient éviter de s’engager à l’avance sur l’ampleur des subventions futures. Les fournisseurs potentiels pourraient plutôt être invités à concourir pour des subventions en échange de capacités de production ou de quantités d’électricité livrée prédéfinies ; c’est un mécanisme de ce type qui a été instauré en Californie en 2010.

Du fait que les prix de l’électricité sont réglementés et que les fournisseurs sont des entreprises publiques dans de nombreuses provinces, l’option de tarification du carbone pourrait se révéler moins efficace en tant que stratégie de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les autorités de tutelle devront décider dans quelles mesures respectives les consommateurs et les producteurs paieront le prix du carbone. Sous réserve que leur statut d’entreprise publique ne fasse pas oublier aux fournisseurs d’électricité la nécessité d’obtenir des rendements financiers satisfaisants, ceux-ci seront incités à trouver en interne les solutions les moins onéreuses parmi les différentes technologies pour répondre à l’impératif de réduction des émissions de GES. La concurrence entre fournisseurs du marché de gros ne fera toutefois pas partie des solutions envisagées.

Des interconnexions plus efficaces entre les différents marchés canadiens de l’électricité pourraient intensifier la concurrence et accélérer du même coup la transition vers une électricité sobre en carbone. Elles pourraient également faire baisser les coûts de l’électricité dans l’ensemble et accroître la résilience. Il n’existe toutefois pas de coopération formelle entre les provinces en matière de transport et de planification des ressources. En réalité, un système d’échanges d’électricité entre provinces se heurterait également à un certain nombre de difficultés pratiques. Il y a un gestionnaire de réseau de transport par province et il n’existe pas de règles harmonisées qui permettraient le commerce de l’électricité entre provinces canadiennes (AIE, 2016).

Les énergies éolienne et solaire nécessitent des investissements dans des installations de stockage et de secours afin de faire face à la variabilité inhérente à ces sources d’énergie. Le Canada, avec ses vastes lacs de barrage, dispose de capacités importantes en matière de production hydroélectrique. Il est donc bien placé pour gérer l’irrégularité de la production éolienne et solaire⁷. Manitoba Hydro exporte d’ores et déjà de l’électricité d’origine hydraulique au Minnesota et au Dakota du Nord, aux États-Unis, afin de compenser l’irrégularité de la production éolienne dans ces deux États. Quoi qu’il en soit, les sites propices à l’installation de nouvelles centrales hydroélectriques et éoliennes ne se trouveront pas forcément à proximité de l’endroit où l’on a besoin de l’énergie électrique. Il faudra donc des investissements importants dans des lignes de transport longue distance de grande capacité, y compris pour mieux coupler les réseaux, en vue de favoriser les échanges entre provinces. L’Alberta et la Saskatchewan, autosuffisantes dans le domaine de l’énergie, pourraient devenir des importateurs nets d’hydroélectricité. Par ailleurs, l’éolien et le solaire nécessiteront des investissements complémentaires dans des réseaux intelligents, la commutation, de nouvelles techniques de stockage et la gestion de la demande.

En outre, il faut repenser la structure des contrats pour que les fournisseurs bénéficient d’incitations appropriées. En effet, la loi de l’offre est modifiée lorsqu’une grande partie de la capacité présente un faible coût marginal, mais nécessite des dépenses d’équipement élevées pour une production intermittente. En Alberta, le gestionnaire du réseau électrique (Alberta Electricity System Operator) a entrepris un examen du marché de l’électricité pour voir comment tenir compte de ces écueils (encadré 4.3).

Encadré 4.3. Modernisation du marché de l’électricité en Alberta : favoriser la transition vers une énergie plus propre

Durant les 14 prochaines années, l’Alberta fermera 18 centrales au charbon. Il faudra, selon les estimations, investir jusqu’à 25 milliards CAD dans la production d’électricité pour soutenir la transition vers des sources d’énergie moins polluantes et répondre aux besoins d’une population en augmentation. Le gestionnaire du réseau de l’Alberta procède donc au réexamen du marché de l’électricité local afin de déterminer la structure la plus à même de soutenir la transition tout en assurant la fiabilité de l’approvisionnement pour un coût raisonnable.

Le marché de l’électricité en Alberta fonctionne comme un marché où seule l’énergie produite est rémunérée. Dans ce type de marché, les producteurs répondent à des appels de production d’électricité sur un marché centralisé, le « pool ». Les moins-disants sont ceux dont la production est appelée en premier, les plus-disants n’étant sollicités qu’en cas de besoin, pour satisfaire un surcroît de demande. Les producteurs sont rémunérés sur la base du prix payé au dernier appelé. Sur un marché comme celui-ci, les investisseurs observent la volatilité pour déceler les signaux de prix en faveur de nouveaux investissements. Des prix bas peuvent être une indication de capacités abondantes et des prix élevés, le signe d’un approvisionnement plus tendu. Les investisseurs anticipent l’évolution des prix de l’électricité dans différents scénarios. Ces prévisions sont un élément clé pris en compte pour déterminer s’il faut investir dans de nouvelles capacités de production.

L’examen visait à comprendre dans quelle mesure l’augmentation de la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables « intermittentes » (vent, par exemple) affecterait les prix communs du pool, ainsi que les recettes utilisables pour financer les investissements nécessaires à la fiabilité de l’approvisionnement (nouvelle production « garantie »). Comme les coûts d’exploitation de la production intermittente sont faibles (le vent et le soleil sont gratuits), cela abaisse le prix commun du pool. Cela pèse également sur les recettes des producteurs en concurrence, les rendant plus dépendants de prix plus élevés quand la production des énergies intermittentes baisse ou s’interrompt. L’examen du marché a montré que les investissements dans la production garantie ne seraient pas forcément suffisants, parce que les recettes sur le marché avaient diminué et que l’intérêt pour l’investissement dans des marchés où seule l’énergie produite est rémunérée était moindre quand le niveau des recettes était incertain.

Pour remédier à cette situation, l’Alberta Electricity System Operator a recommandé le passage de ce type de marché à un marché de capacité, ce qu’a approuvé le gouvernement de l’Alberta. Un marché de capacité comprend deux compartiments distincts : un premier marché où les producteurs sont en concurrence pour écouler leur électricité et un second marché où ils sont en concurrence pour les paiements rémunérant leur capacité à produire selon les besoins. Ce mécanisme règle le problème d’impact sur les prix lié à la production intermittente d’électricité à partir de sources renouvelables en conférant de la valeur au paramètre important que constitue la sécurité d’approvisionnement. Cette valeur, qui prend la forme d’un contrat de capacité, contribue à compenser l’effet des hausses de la production intermittente qui pèsent sur les prix de l’énergie et les recettes disponibles.

Encourager les économies d’énergie

Les réseaux intelligents peuvent aider à gérer la demande à court terme. L’électricité d’origine éolienne, en particulier, peut être partiellement couplée à des contrats de fourniture interruptibles (certains consommateurs d’électricité sont disposés à payer moins en contrepartie d’interruptions ponctuelles de leur offre en périodes de pointe de la demande ou de chute de la production). Un réseau intelligent peut prévoir les baisses d’énergie éolienne, les notifier et interrompre la fourniture à ces clients. Cela ne permet peut-être pas des économies d’énergie, mais peut réduire la puissance globale nécessaire.

D’autres formes de gestion de la demande sont déjà utilisées au Canada. Ainsi, le Nouveau-Brunswick (2005, 2014) a mis en place des réglementations pour promouvoir l’efficacité énergétique, y compris en définissant des objectifs spécifiques pour certains secteurs. Le Yukon (2009) a, quant à lui, établi des objectifs en matière d’efficacité énergétique et d’intensité d’émission de GES dans les bâtiments et les activités des autorités territoriales, y compris l’objectif d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2020. Le prix est une mesure clé qui n’est semble-t-il pas utilisée. Dans les provinces et territoires où la production et l’approvisionnement sont aux mains d’entreprises publiques en particulier, les prix peuvent être trop bas pour permettre aux recettes de financer les investissements futurs. Des hausses de prix seraient impopulaires, mais aideraient à financer les investissements nécessaires tout en limitant l’augmentation de la demande. À l’inverse, le maintien de prix trop faibles entraîne une consommation excessive et un surinvestissement dans les capacités (un prestataire public étant obligé d’installer la capacité nécessaire pour répondre à la demande élevée). Cela détourne les ressources d’autres emplois possibles et conduit vraisemblablement aussi à creuser la dette publique. Le faible prix de l’énergie au Canada constitue un avantage compétitif clé. Les prix devraient toutefois êtredéterminés par la disponibilité réelle des ressources et non résulter d’une sous-tarification des externalités, de subventions implicites ou d’économies réalisées en lésinant sur les investissements dans les infrastructures et leur entretien. C’est en partie pour ces raisons que la stratégie globale du Cadre pancanadien consiste à mettre en place une tarification des émissions de CO2 dans l’ensemble de l’économie.

Des mesures telles que des systèmes d’étiquetage ou des incitations à réaliser des audits énergétiques peuvent largement contribuer à une meilleure sensibilisation aux prix et à de plus fortes baisses de la demande. Un rapport d’évaluation interne des programmes d’efficacité énergétique de Ressources naturelles Canada (couvrant la période 2009-14) semble très encourageant en ce qui concerne la politique actuelle, notamment en matière d’étiquetage et d’information (NRCan, 2015)⁸. Une attention croissante est portée aux moyens de renforcer les effets de l’action publique, par exemple en s’appuyant sur la peur du qu’en-dira-t’on (encadré 4.5). Le fonctionnement de dispositifs d’information comme l’étiquetage ENERGY STAR ne coûte pas cher. Leur maintien, en les alignant autant que possible sur l’étiquetage pratiqué aux États-Unis, constitue un volet très utile du Cadre pancanadien⁹. La plupart de ces dispositifs font partie du programme écoÉNERGIE de Ressources naturelles Canada, un dispositif de grande portée qui encourage, voire qui subventionne des projets destinés à économiser l’énergie (dont un certain nombre ont été arrêtés), en particulier dans le logement ; écoÉNERGIE a évolué au cours des 10 dernières années.

Encadré 4.4. Consommation d’électricité : se comparer au voisin

En Ontario, deux compagnies d’électricité ont récemment mis en œuvre un système de facturation inspiré d’un programme qui a fait ses preuves aux États-Unis et qui consiste à faire apparaître, dans les factures envoyées aux usagers, les écarts de consommation par rapport aux voisins immédiats.

Dans l’essai avec randomisation contrôlée conduit aux États-Unis, les consommateurs réagissaient assez peu aux informations sur leur consommation quand la comparaison était faite avec l’ensemble de la population. En revanche, ils étaient très sensibles aux consommations de leur voisinage (Allcott, 2011). Les ménages qui constataient avoir consommé largement plus que la moyenne sur une période donnée avaient nettement tendance à réduire leur consommation par la suite. Globalement, l’effet était relativement marginal (baisse d’environ 2 % de la consommation) mais, selon les estimations, le résultat était le même, à court terme, qu’avec un renchérissement de 11 % du prix de l’énergie. Cette étude a également montré que les ménages ayant une consommation relativement faible avaient tendance à l’augmenter par la suite. Cet effet était toutefois nettement atténué si la facture de ces consommateurs comportait un pictogramme comme un smiley par exemple, renforçant l’idée qu’il était bien de consommer peu.

Une autre étude a examiné comment améliorer la différenciation des tarifs selon l’heure de la consommation (tarification horosaisonnière) afin de permettre une répartition efficace de l’électricité. Martin et River (2015) ont étudié les données d’un essai à grande échelle conduit sur le terrain, dans lequel les ménages avec tarification horosaisonnière pouvaient visualiser leur consommation en temps réel. Ce système a permis de réduire de 3 % la consommation moyenne d’électricité. La baisse de la demande est à peu près constante au cours de la journée, concentrée en automne et en hiver. Elle perdure durant au moins cinq mois après réception du dispositif d’affichage, les ménages devenant plus (moins) sensibles au prix durant les mois les plus chauds (froids).

Une analyse approfondie de ces systèmes et d’autres systèmes du même type, visant notamment à déterminer si les effets perdurent à plus long terme, aiderait à définir la meilleure façon de combiner signaux de prix et mesures incitatives agissant en douceur. De nombreux exemples, provenant de nombreux pays et relevant de nombreux domaines différents de l’action publique, figurent dans OCDE (2017b). OCDE (2017c) aborde les questions concernant les politiques de l’environnement en particulier.

5. Atténuation dans les transports

La géographie du Canada, qui se caractérise par l’important éloignement des centres économiques les uns des autres, et des prix des carburants historiquement bas, font des transports un secteur important de l’économie. Que ce soit par unité de PIB ou par habitant, le Canada est pratiquement le pays de l’OCDE où le transport de marchandises par route et par rail (mesuré en tonnes-kilomètres) est le plus important au monde. La dispersion de l’habitat et la faible densité urbaine font du transport de voyageurs une nécessité davantage qu’un luxe. La route est en effet le mode de transport privilégié, et de loin, pour les personnes. En revanche, une proportion relativement modeste des marchandises est transportée par la route (graphique 4.11). Comme tous les modes de transport ou presque utilisent des hydrocarbures, l’intensité des émissions de gaz à effet de serre est également élevée. Le Canada est le troisième pays, après le Luxembourg et les États-Unis où les émissions de CO2 liées au transport sont les plus élevées par habitant (AIE, 2017).

Graphique 4.11. Le transport ferroviaire de marchandises occupe une place importante au Canada

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933593038

5.1. Émissions de GES

Les transports ont émis 24 %10 des gaz à effet de serre au Canada en 2015, tout comme l’extraction pétrolière et gazière, soit plus de deux fois plus que la production d’électricité (ECCC, 2017). Seules la Suisse, la Suède, la Slovénie, l’Autriche et la France, des pays où, comme au Canada, la production électrique génère assez peu d’émissions, affichent des émissions dues aux transports plus élevées¹¹. Depuis 2000, les émissions du secteur des transports ont augmenté de 21 Mt éq. CO2 (soit 14 %), une progression pratiquement aussi importante que celle de celui de la production pétrolière et gazière. Cette progression trouve principalement son origine dans le fret routier (qui a crû de plus de 40 % entre 2000 et 2015). Les émissions produites par le transport routier de voyageurs, par le rail et le transport aérien et maritime ont également augmenté entre 2005 et 2015, mais à un rythme bien plus lent (graphique 4.12). Selon les projections du gouvernement, les émissions de GES du secteur du transport routier de voyageurs devraient diminuer jusqu’en 2030 sous l’effet de la réglementation existante et en dépit de l’accroissement des distances parcourues. Les émissions du transport de marchandises, en revanche, devraient continuer de progresser, et dépasserontcelles du transport de voyageurs en 2030 (ECCC, 2016).

Graphique 4.12. Le gros des émissions de GES du secteur est à mettre au compte du transport routier de voyageurs

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933593057

Le transport routier représente près des trois quarts des émissions du secteur des transports. Dans l’ensemble du pays, le transport de voyageurs compte pour environ 60 % des émissions routières, les 40 % restants provenant des véhicules utilitaires, des poids lourds et des autobus. Toutefois, la situation varie selon les provinces. Ainsi, dans l’Alberta, plus de la moitié des émissions est à mettre au compte du transport de marchandises. Les émissions de GES produites par le transport routier (voyageurs et marchandises confondus) sont environ 17 fois plus élevées que celles du rail, de l’aviation intérieure ou de la navigation intérieure (lacs et cours d’eau) malgré le rôle relativement important du rail pour le transport de marchandises (graphique 4.11 et 4.12). Les poids lourds émettent à eux seuls six fois plus de GES que l’ensemble du trafic ferroviaire. La solution sans doute la plus efficace pour réduire les émissions des transports consisterait donc à réduire l’intensité d’émission de GES du transport routier ou à basculer une partie importante du trafic sur d’autres modes de transport. Un transfert vers des modes de transport plus sobres nécessiterait des investissements substantiels dans l’infrastructure. En 2013, les investissements publics dans l’infrastructure de transport avoisinaient les 30 milliards CAD, soit environ 10 % du total de l’investissement fixe canadien ;ils ont bénéficié au transport routier à hauteur de 80 % (Transports Canada, 2016a).

Les émissions de GES du transport ferroviaire ont progressé, mais nettement moins que l’augmentation brute du trafic : elles ont en effet progressé de 8.5% entre 2000 et 2013, alors que les tonnes-kilomètres transportées ont augmenté de 29 % durant cette période (Transports Canada, 2011, 2016b). En ce qui concerne le trafic routier, aucune baisse comparable de l’intensité de GES n’a été constatée pour les marchandises ni aucune baisse significative pour les voyageurs. Entre 2000 et 2013, les émissions dues au trafic routier de marchandises ont augmenté de 37 % et le nombre de voyageurs transportés par la route de 5 %. Au cours de la même période, le volume du trafic de marchandises s’est accru de 37 % et le nombre de voyageurs-kilomètres, de 17 %. Les trajets courts ayant diminué, des changements de composition pourraient expliquer en partie l’amélioration des émissions du secteur des transports de marchandises par rail. Toutefois, il semble que les progrès sous-jacents soient plus importants dans le secteur ferroviaire que dans le secteur routier.

Vers un transfert modal ?

Comme les émissions de GES par tonne-kilomètre du transport ferroviaire sont très inférieures à celles du transport routier, l’élévation du prix du carbone induira un report modal. Ce transfert pourrait être accentué si les chemins de fer étaient électrifiés (la quasi-totalité des locomotives fonctionnent actuellement au diesel). Toutefois, Transports Canada s’efforce de réduire régulièrement l’intensité d’émission du transport ferroviaire au diesel. Le transport routier étant bien plus flexible que le rail, les modifications de prix sont moins à même d’induire un report modal. Par rapport au rail, la route bénéficie d’importantes subventions implicites car la plupart des infrastructures routières sont prises en charge par le secteur public, contrairement aux infrastructures ferroviaires qui sont en partie financées par les usagers. Toutefois, le rail est exonéré de la plupart des taxes sur les carburants (qui, dans le cas des transports routiers, avaient initialement été conçues pour financer l’infrastructure). Par conséquent, il est difficile de savoir si la route est davantage subventionnée que le rail. De nombreux arguments plaident cependant en faveur d’une augmentation de la part directement payée par les usagers de la route pour utiliser l’infrastructure. Alors que les péages routiers se répandent progressivement dans différentes régions du monde, ils restent rares au Canada ; une tentative récente de tarification routière (introduction d’un péage sur deux autoroutes urbainespar la municipalité de Toronto) s’est vu opposer un veto du gouvernement ontarien.

Les reports modaux peuvent se révéler difficile à mettre en œuvre. Dans la plupart des cas, en effet, la souplesse et la modicité des coûts de transbordement sur le lieu de livraison finale sont des considérations primordiales. De ce fait, réduire l’intensité énergétique et donc l’intensité d’émission des transports au Canada nécessitera de réduire les émissions du secteur routier, par exemple en améliorant l’efficacité de ce dernier et en restreignant la demande de déplacements. Les Canadiens sont habitués à payer les carburants peu cher et à vivre dans des zones résidentielles étendues souvent mal desservies par les transports en commun. Tous ces facteurs contribuent à la forte consommation d’énergie par les transports privés. Il est toutefois encourageant de constater que les distances parcourues à bord de voitures particulières semblent s’être stabilisées depuis 2000 malgré la hausse continue du PIB. Pour autant, la contribution possible d’un transfert modal ne devrait pas être négligée.

Les investissements dans l’infrastructure ferroviaire visant à augmenter la part du rail dans le trafic devraient faire l’objet d’une analyse coût-avantages en utilisant un prix implicite du carbone qui devrait être assez élevé, compte tenu de la longue durée de vie des équipements ferroviaires et des solutions offertes par la route. Une analyse coût-avantages sur une possible liaison ferroviaire à grande vitesse dans le couloir Québec–Windsor a montré que le projet n’était pas faisable sur le plan économique avec un coût imputé de 40 CAD par tonne de CO2 émis (Transports Canada, 2016c). Or, sur la durée de vie du projet, le prix minimum s’élèvera à 50 CAD, voire bien plus. Par conséquent, il serait logique d’imputer un coût des émissions de CO2 plus élevé, ce qui modifierait le verdict concernant l’option électrique. Il est encourageant que ce type de projet fasse l’objet d’une analyse coût-avantages, à condition de prendre en compte l’intégralité des coûts et avantages environnementaux.

5.2. Politiques de réduction des émissions dues aux transports routiers

Pour réduire les émissions de GES produites par le transport routier, deux grandes options sont envisageables : raccourcir les distances parcourues par véhicule ou diminuer les émissions par distance parcourue. Pour chacune de ces proposition il existe également deux méthodes : réduire la distance parcourue en faisant baisser la demande de transport ou la reporter sur les transports en commun, et réduire les émissions par kilomètre parcouru en diminuant les émissions par véhicule ou, une fois de plus, en basculant vers les transports en commun. Même si un transfert modal peut se révéler utile, l’essentiel de la réduction des GES émis par les transports doit résulter d’une diminution de l’intensité des émissions produites par chaque mode.

Dans certains cas, il est difficile d’anticiper l’effet des mesures sur les émissions totales de GES, car elles peuvent produire des effets opposés sur des objectifs intermédiaires. Par exemple, les subventions en faveur des transports publics ou de véhicules plus sobres induisent effectivement une baisse des émissions, indépendamment des distances parcourues. Toutefois, toutes choses étant égales par ailleurs, elles diminuent aussi les coûts de transport, au risque de stimuler le trafic global. Il est peu probable, mais cependant possible, qu’il en résulte une augmentation des émissions globales, en particulier si l’offre de transports publics est inefficiente ou si leurs émissions ne sont pas très faibles. Si les politiques ne sont pas coordonnées, les hausses du trafic global peuvent alourdir les coûts environnementaux et autres coûts externes des transports même si les émissions de GES diminuent.

Politiques fédérales des transports routiers

Revoir les taxes sur les carburants paraît la première mesure à prendre pour promouvoir les économies de carburant. Les taxes sont prélevées aux niveaux fédéral et provincial. Les taxes fédérales sont parmi les plus faibles de l’OCDE, mais restent supérieures à celles des États-Unis ; les taxes provinciales sont généralement plus élevées (voir le chapitre 3). Dans la plupart des juridictions, la taxe sur le diesel utilisé par les locomotives et autres matériels ferroviaires ne représente qu’un tiers du taux standard global sachant que le taux appliqué par la plupart des provinces et territoires est bien inférieur à celui frappant les carburants routiers. Le carburant aviation est également bien moins taxé que les carburants routiers, même si le taux appliqué a quasiment doublé entre 2014 et 2017. Au Québec, le système de plafonnement et d’échange inclut les carburants, ce qui entraîne une hausse du taux d’imposition effectif.

Les mesures les plus importantes mises en place dans le domaine des transports sont les règlements sur les émissions de gaz à effet de serre des véhicules utilitaires et des poids lourds. Les règlements ne sont pas les mêmes pour les véhicules tout terrain et les véhicules routiers. Ceux qui concernent les utilitaires légers sont les mêmes qu’aux États-Unis et au Mexique. Ils fixent des valeurs cibles pour les émissions de GES¹² ou d’économie de carburant fondées sur l’empreinte au sol des véhicules (empattement multiplié par la largeur de voie moyenne). Pour un constructeur donné, la norme générale est déterminée en calculant la moyenne des valeurs cibles fixées pour les empreintes au sol de tous les véhicules qu’il produit. Ces normes ont été adoptées en 2010 et ont été appliquées à partir de l’année automobile 2011. Toutefois, même avant, les normes en vigueur aux États-Unis influençaient déjà beaucoup les politiques canadiennes en raison de l’intégration du marché automobile nord-américain. En 2016, les véhicules légers commercialisés auraient dû afficher une intensité d’émission de GES de 135 g/km en moyenne. D’ici 2025, les émissions moyennes par kilomètre devraient se situer à 98 g/km pour les véhicules légers ; cela représente une baisse de 50 % par rapport à 2008 (ce chiffre est de23 % pour les véhicules lourds routiers). S’agissant des véhicules lourds, au Canada comme aux Etats-Unis, une norme basée sur l’empreinte moyenne de la flotte s’applique aux utilisataires légers ; les engins et véhicules lourds plus importants sont assujettis à des normes classiques (qui ne reposent pas sur l’empreinte).

Les règlements sont relativement compliqués. Pour les utilitaires légers, différentes formules sont utilisées pour calculer la valeur cible d’émission de GES du véhicule. Cette valeur est déterminée en fonction de l’empreinte au sol de chaque voiture ou utilitaire léger. Les normes comportent également des éléments destinés à favoriser l’innovation. Par exemple, les utilitaires légers à émissions nulles (modèles électriques et à pile à combustible) ou très faibles (véhicules hybrides rechargeables, véhicules au gaz naturel) sont en moyenne plus lourds que les autres. Ainsi, un véhicule électrique vendu en 2017 compte pour 2.5 véhicules. Toutefois, conscientes des risques liés à des coûts excessifs, les autorités élimineront progressivement cet avantage (le multiplicateur doit diminuer progressivement pour atteindre 1.5 en 2022). Des ajustements supplémentaires sont prévus pour les « technologies innovantes ». La même méthodologie est utilisée pour établir les valeurs cibles applicables aux utilitaires légers plus petits en fonction de leur empreinte et de leur poids¹³.

S’agissant du transport routier privé, les normes d’émission des véhicules semblent avoir été efficaces, dans la mesure où elles ont stimulé les économies de carburant et réduit les émissions pour chaque type de véhicule. Toutefois, leurs effets ont été partiellement gommés par le choix des consommateurs qui ont préféré acheter des utilitaires légers (pick-ups, minifourgonettes et utilitaires sport) dans la catégorie « véhicules légers » plutôt que des voitures (tableau 4.4). Cette préférence pour les utilitaires légers n’est pas en soi la principale raison de la hausse des émissions routières. À elle seule, elle y aurait contribué à hauteur d’environ 10 % entre 1990 et 2014. Les effets conjugués de l’amélioration de la consommation de carburant dans chaque catégorie de véhicule et de la maîtrise des émissions auraient plus que compensé la hausse des émissions. Cette situation est due en réalité à l’augmentation du nombre de véhicules (elle-même compensée en partie seulement par la baisse de la distance parcourue par véhicule) (graphique 4.13). Ces tendances défavorables ont été moins marquées après 2005, permettant un léger recul des émissions globales générées par les véhicules légers.

Tableau 4.4. Nombre de véhicules légers et de véhicules lourds au Canada
| Nombre de véhicules (en milliers)
Véhicules légers | Véhicules lourds | Tous véhicules
Voitures | Camionnettes
1990 | 10 755 | 3 371 |   968 | 15 410
2005 | 11 008 | 6 877 | 1 690 | 20 072
2009 | 11 995 | 8 556 | 2 129 | 23 274
2010 | 12 014 | 8 919 | 2 155 | 23 720
2011 | 11 909 | 9 272 | 2 142 | 23 961
2012 | 11 894 | 9 622 | 2 268 | 24 451
2013 | 12 269 | 10 238 | 2 360 | 25 543
2014 | 12 299 | 10 766 | 2 421 | 26 190
2015 | 12381 | 11 238 | 2 469 | 26 808
Évolution depuis 1990 | 14% | 204% | 144% | 66%
Évolution depuis 2005 | 8% | 35% | 27% | 19%
Note: La catégorie des camionnettes englobe la plupart des pick-ups, des minifourgonnettes et utilitaires sport. La catégorie « tous véhicules » comprend les motocyclettes et les véhicules alimentés au gaz naturel et au propane.
Source: ECCC (2017).

Graphique 4.13. L’augmentation du trafic routier à l’origine d’une hausse des émissions malgré les améliorations techniques

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933593076

Les règlements relatifs aux émissions de GES sont renforcés par des programmes d’information sur les économies de carburant, en particulier l’Étiquette ÉnerGuide pour les véhicules et le Guide de consommation de carburant. Les étiquettes ÉnerGuide ressemblent à celles qui sont apposées sur les appareils électriques. Elles fournissent des informations sur la consommation moyenne de carburant et les dépenses types y afférentes, permettant de situer un véhicule par rapport à la gamme disponible sur le marché. Le Guide de consommation de carburant est un service en ligne qui permet de vérifier la consommation moyenne de carburant de n’importe quelle marque ou modèle de voiture.

S’agissant des poids lourds, les objectifs de réduction des émissions sont apparemment moins ambitieux que pour les véhicules légers, peut-être parce que les gestionnaires de flottes de poids lourds bénéficient déjà d’incitations commerciales importantes pour maîtriser leur consommation de carburant. Au vu de certains éléments, il semble néanmoins que les économies de carburant imposées par les normes CAFE américaines aux véhicules légers soient transférables au moins aux plus légers des véhicules de transport de marchandises et qu’elles pourraient donc être plus ambitieuses (Lutsey, 2015). Il existe toutefois des programmes de formation à l’écoconduite destinés aux chauffeurs routiers. Le Canada a adopté en 2012 le programme US SmartWay, qui est un partenariat public-privé destiné à aider les entreprises à réduire leur consommation de carburant tout en assurant le transport de marchandises de la façon la plus économe en énergie et la moins polluante possible. En 2017, le programme a été étendu au Mexique afin de donner une dimension continentale au transport vert de marchandises en partageant les meilleures pratiques et en comparant l’énergie utilisée pour le transport de fret dans toute l’Amérique du Nord.

En plus des politiques sur les véhicules, le Canada a lancé un programme en faveur des « carburants de substitution » en 2010 qui préconisait que l’essence et le gazole ou le fioul contiennent respectivement au moins 5 % et 2 % de carburants renouvelables ; il s’agit pour l’essentiel d’éthanol, acheté majoritairement à l’étranger. La consommation de biocarburants augmente depuis dix ans grâce à la réglementation fédérale relative aux carburants de substitution. Les subventions à la production administrées par le programme écoÉNERGIE pour les biocarburants ont également favorisé l’utilisation croissante de ces carburants (AIE, 2016).

Les pouvoirs publics prévoient de modifier ces règles pour établir une « norme sur les carburants propres » qui tiendrait mieux compte du « cycle de vie » des émissions de GES. Les exigences actuelles pourraient être satisfaites en principe en utilisant de l’éthanol, dont la production et le transport jusqu’au Canada ont peut-être généré plus d’émissions de GES que les énergies fossiles qu’il remplace.

Certaines provinces encouragent l’achat de véhicules électriques. Le Québec, par exemple, prévoit de porter le parc de véhicules électriques et hybrides rechargeables à 100 000 d’ici 2020. Les autorités québécoises offrent une aide pouvant atteindre 8 000 CAD (soit environ 20 % du prix d’achat moyen) aux consommateurs qui décident d’acheter un véhicule électrique. Le gouvernement québécois subventionne également l’achat et l’installation de bornes de recharge, au domicile et au travail. Cette subvention est prise en charge par le Fonds vert, principalement alimenté par les recettes du marché du carbone. L’Ontario et la Colombie-Britannique disposent de programmes similaires, avec des subventions à l’achat de véhicules électriques pouvant atteindre 14 000 CAD et 5 000 CAD, respectivement. Certaines provinces proposent des incitations supplémentaires, comme la possibilité pour les véhicules électriques d’emprunter les voies réservées aux véhicules à fort taux d’occupation ou à péage (Plug’n Drive, 2017).

La plupart des provinces ont des programmes visant à améliorer les transports en commun, tels que le programme GreenTRiP en Alberta ou le programme intitulé « Le Grand Projet : Transformer les transports dans la région du grand Toronto et de Hamilton » dans l’Ontario. Ce dernier doit déboucher sur un plan de transport viable à long terme pour l’une des plus grandes zones urbaines du Canada, en développant les transports en commun et le vélo dans la région.

Aménagement du territoire, urbanisme et villes intelligentes

Compte tenu de la faible densité du tissu urbain dans la plupart des grandes villes canadiennes, l’élaboration d’une politique des transports urbains n’est pas facile (graphique 4.14). Les questions de consommation de carburant ou de changement climatique ont été jusqu’ici quelque peu négligées dans les plans d’aménagement urbain mais l’amélioration des projets d’urbanisme suscite de plus en plus d’intérêt. Les « projets immobiliers axés sur les transports en commun » mettent l’accent sur la densification du tissu urbain tout près des stations de transport en commun, sur les mesures donnant la priorité aux transports publics au sein de la collectivité et sur les lignes rapides de desserte des bassins d’emploi. Selon le Victoria Transport Policy Institute, les habitants de ces zones ont tendance à posséder moins de véhicules, dans une proportion de 15 % à 30 %. Ils parcourent aussi de 20 % à 40 % moins de kilomètres par année et misent davantage sur la marche, le vélo et les transports publics qu’ils ne le feraient s’ils habitaient dans des quartiers dépendants de la voiture (ACTU, 2016 ; VTPI, 2017).

Graphique 4.14. Faible densité de population dans les grandes villes canadiennes

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933593095

Un aspect apparemment anodin, mais en fait assez important, de l’urbanisme est la politique de stationnement, qui peut largement influer sur l’utilisation de la voiture et le nombre de véhicules, en particulier quand elle est intégrée à la politique de transports en commun. Certaines villes canadiennes expérimentent ainsi d’autres solutions pour mettre en cohérence la politique de stationnement avec les objectifs de la politique d’urbanisme (encadré 4.5).

Encadré 4.5. Urbanisme : Une politique du stationnement pour un développement durable

Dans de nombreuses villes canadiennes, comme dans la plupart de celles d’Amérique du Nord, la politique de stationnement a été largement organisée en fonction de l’objectif d’accroissement de l’offre de places pour satisfaire la demande prévisionnelle. À cet effet, tout nouveau projet d’aménagement doit prévoir un nombre minimal d’emplacements par unité résidentielle ou par mètre carré de bureau, par exemple. Or, cette exigence revient à subventionner l’usage de la voiture au détriment d’autres modes de transport, à réduire la densité urbaine et à faire augmenter les coûts de construction et la circulation automobile. En outre, les places en ville ne sont souvent pas payantes, y compris dans les quartiers très densément peuplés où le nombre de stationnements disponibles est limité, ce qui peut entraîner une circulation importante uniquement liée à la recherche de places. On a constaté que ce phénomène représentait une part substantielle du trafic dans bon nombre de quartiers urbains encombrés (Shoup, 1999 ; Litman, 2016).

Un certain nombre de villes canadiennes revoient leur politique de stationnement pour la mettre en cohérence avec leurs objectifs, en poussant la réflexion au-delà de l’offre de stationnement. Par exemple, dans l’arrondissement de Saint-Laurent, à Montréal, un nouveau réglement est entré en vigueur en 2010, qui vise notamment à réduire les îlots de chaleur et autres effets environnementaux indésirables des parcs de stationnement, à favoriser les transports en commun, la marche et le vélo, et à promouvoir la densité urbaine (Borough of Saint-Laurent, 2011). La municipalité a ainsi considérablement réduit le nombre de places à réserver à des usages particuliers, tout en plafonnant pour la première fois le nombre d’emplacements autorisés à 150 % du minimum exigé. Surtout, et c’est peut-être le plus important, dans le nouveau règlement, les prescriptions de construction de places ont été adaptées à chaque quartier. Plus précisément, le nombre de places exigées a été réduit de 40 % dans le Vieux-Saint-Laurent, très densément peuplé, et de 20 % dans les zones proches de gares de banlieue et de projets de stations de métro.

Plus récemment, Montréal a adopté une politique de stationnement s’appliquant dans toute la ville et reprenant bon nombre d’éléments de la réglementation en vigueur à Saint-Laurent en vue de libérer l’espace actuellement réservé au stationnement pour l’utiliser autrement. Cette politique promeut également des formules de mutualisation du stationnement dans un quartier au lieu d’exiger que chaque projet immobilier ait ses propres aires. Elle encourage le recours aux technologies permettant d’exploiter au mieux les stationnements existants plutôt que d’augmenter l’offre. Un système électronique de signalisation peut par exemple indiquer où trouver une place libre. Cette politique appelle en outre une réforme de la tarification du stationnement sur la voirie pour mieux tenir compte des variations de la demande selon les quartiers et les heures de la journée. Un tel dispositif permettrait à la municipalité de mieux gérer la demande et d’encourager la rotation des véhicules dans les zones commerciales (Montréal, 2016).

Quelques villes canadiennes ont pris encore d’autres mesures pour réformer la politique de stationnement, en supprimant les règles qui imposaient aux projets immobiliers situés dans certaines zones de prévoir un nombre de places minimal : Halifax, en Nouvelle-Écosse, Saint Catharines et Oakville, en Ontario, et High River, en Alberta, l’ont fait en centre-ville. À Calgary, en Alberta, l’obligation de prévoir un nombre minimal d’emplacements a été supprimée pour les projets immobiliers non résidentiels dans le quartier de Beltline proche du centre-ville (Jaffe, 2015).

L’introduction au Canada d’un programme comparable au concours américain des villes intelligentes est une mesure intéressante. Des villes canadiennes seraient invitées à dessiner les plans d’une ville intelligente en collaboration avec les autorités locales, les citoyens, les entreprises et la société civile. Les participants élaboreraient des plans ambitieux pour améliorer la qualité de vie des citadins grâce à un aménagement urbain plus judicieux, à la mise en œuvre de technologies non polluantes et connectées – bâtiments plus écologiques, routes et systèmes énergétiques intelligents – et à une connectivité avancée des logements et des entreprises¹⁴.

La réussite des projets d’aménagement urbain et de villes intelligentes exige des investissements adéquats dans les transports en commun. L’administration centrale et les provinces et territoires prévoient d’agir davantage sur ce front. À eux seuls, les transports publics pourraient ne pas avoir d’effets notables sur les émissions de GES si, par exemple, les subventions accordées leur permettent de circuler malgré des taux d’occupation insuffisants. Ils présentent de l’intérêt pour certaines utilisations, mais sans être mis en concurrence avec les voitures particulières dans certaines situations essentielles. Le traitement fiscal réservé au Canada aux voitures de société (chapitre 3) est un exemple de bonne pratique. De nombreux pays, en fait la plupart, pénalisent les transports en commun en subventionnant les trajets quotidiens en véhicules de société.

Le covoiturage et l’autopartage peuvent également réduire les émissions de GES et les embouteillages. Ces solutions pourraient présenter un meilleur rapport coût-efficacité que les transports publics dans les zones peu denses. La réglementation peut, de manière non intentionnelle, rendre ces formules inopérantes. Ainsi, en 2009, l’Ontario a dû modifier son règlement relatif aux transports en commun, une compagnie de bus ayant obtenu gain de cause à l’issue d’un procès contre une application d’autopartage.

5.3. Transport ferroviaire, aérien et maritime

Pour les transports non routiers (ferroviaire, maritime et aérien), la démarche de réglementation stricte a été laissée de côté au profit d’une autoréglementation des secteurs concernés. Ceci a lieu pour l’essentiel en coopération avec les États-Unis, point de départ ou d’arrivée de nombreux trajets, en particulier pour le transport ferroviaire de marchandises. Par rapport au transport routier privé, les principaux acteurs dans ces modes de transport sont des entreprises commerciales, à but lucratif, parfois publiques, et non des particuliers. Dans les segments les plus importants (transport aérien et deux principaux transporteurs ferroviaires), Transports Canada estime que le carburant a représenté de 21 % à 26 % des coûts variables totaux entre 2010 et 2013, soit une proportion similaire à celle des coûts de main d’œuvre. Des économies de 10 % sur les coûts de carburant pourraient augmenter le résultat de ces entreprises dans la même proportion¹⁵. Cet impact bien visible du prix des carburants sur les résultats incite fortement les entreprises à faire des économies de carburant, quelles que soient les mesures des pouvoirs publics.

Le niveau et l’augmentation des émissions du secteur des transports étant principalement à mettre au compte du transport routier, la présente section s’est davantage concentrée sur ce mode de transport. Si l’on veut optimiser l’efficacité de la politique de lutte contre le changement climatique, des incitations équivalentes doivent être mises en place pour les différents modes afin d’atténuer leurs émissions de GES (et autres externalités). C’est une tâche difficile. Ainsi, les émissions par tonne-kilomètre sont très variables selon que les marchandises sont transportées par la route et par le train. Cela donne à penser que des mesures de basculement, sur le réseau ferré, du transport routier de marchandises permettrait de réaliser des économies substantielles. Les aspects détaillés de l’économie du fret ferroviaire comparé au transport routier disparaissent cependant dans les moyennes agrégées ; en faire un objectif clair pourrait se révéler excessivement coûteux.

Comme il a été souligné plus haut et dans le Cadre pancanadien lui-même, la tarification du carbone peut être un élément de coordination essentiel quand le jeu de la concurrence est possible. Cela implique de veiller à ce que tous les secteurs du transport soient assujettis à la même taxe sur les émissions implicites de GES. Toutefois, pour la concurrence fonctionne correctement, d’autres coûts devraient aussi être dûment pris en compte dans les prix. Comme on l’a vu plus haut, contrairement au transport ferroviaire, le transport routier échappe aujourd’hui à toute tarification directe de l’infrastructure routière, ce qui constitue une forme de subvention. En même temps, les exploitants du réseau ferré bénéficient d’un carburant moins taxé au niveau provincial/fédéral que le carburant routier, ce qui ressemble aussi à une subvention implicite. À moins et jusqu’à ce qu’une tarification routière puisse voir le jour, ce traitement différencié peut globalement assurer un certain équilibre. Le calcul du niveau d’imposition en partant du principe que les deux modes de transport acquittent la même taxe sur les GES et autres externalités permettrait d’améliorer la transparence. Les niveaux d’imposition devraient à peu près compenser la différence de traitement de l’infrastructure et créerait des incitations identiques à réduire les émissions de GES.

Quand les mécanismes de marché ont du mal à fonctionner, la tarification du carbone peut être utile. Elle pourrait par exemple être intégrée au mécanisme d’évaluation des projets d’investissements dans l’infrastructure candidats à l’obtention de financements du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone.

Transport ferroviaire

Depuis 1995, l’Association des chemins de fer du Canada (ACFC) et Transports Canada se sont associés pour réduire les GES et les autres polluants atmosphériques émis par les locomotives, grâce à une série d’accords volontaires. Le plus récent d’entre eux, signé en 2013, fixe des objectifs de réduction des émissions de GES par rapport à un niveau de départ fixé à 2010. L’accord incite les compagnies ferroviaires adhérentes à se conformer aux normes d’émission fixées par l’Agence américaine de protection de l’environnement jusqu’à ce que le Canada adopte son propre règlement sur le contrôle des principaux contaminants atmosphériques¹⁶. Dans le cadre du Conseil de coopération en matière de réglementation, Transports Canada et l’Agence de protection de l’environnement des États Unis sont convenus de coordonner leurs programmes de réglementation afin d’élaborer ensemble de nouvelles prescriptions et de mettre en commun les données et informations sur la recherche et le contrôle de l’application pour mieux comprendre les nouvelles techniques et lutter contre les émissions de GES dans le secteur ferroviaire.

Depuis 1990, l’efficacité énergétique s’est considérablement améliorée dans le rail. Dans le transport de marchandises, la consommation de carburant par tonne-kilomètre transportée a reculé de 47 % entre 1990 et 2014, soit dans une proportion plus importante que dans le transport routier privé. Durant la même période, le prix du carburant pour locomotives a augmenté d’environ 50 %. Les données récentes semblent indiquer que cette tendance se poursuit : l’intensité des émissions de GES a diminué de 12 % entre 2010 et 2014, soit davantage que l’objectif volontaire pour 2015. Cette évolution intervient alors que le rail passe au gazole à très faible teneur en soufre, ce qui réduit de façon radicale ses émissions de SOx. En effet, la teneur en soufre du carburant pour locomotive a diminué d’environ 98 % entre 2006 et 2014 (RAC, 2017).

Transport maritime

Le transport maritime produit environ 2 % des émissions totales imputables aux transports (graphique 4.12). La fiscalité du carburant marin n’est pas homogène, car ce dernier est assujetti à la taxe fédérale sur le gazole, mais exempté des taxes d’accise sur les carburants dans la plupart des provinces. Il fait toutefois l’objet d’une taxe sur le carbone en Colombie-Britannique. En 2012, Transports Canada et l’organisme de certification environnementale mis en place par ce secteur, Alliance verte, ont signé un accord de coopération, qui est le principal accord volontaire dans le secteur du transport maritime.

Alliance verte administre un programme d’auto-évaluation qui a fait l’objet d’un audit, et qui permet aux exploitants de navires, aux autorités portuaires et aux exploitants d’installations portuaires d’évaluer leurs performances au regard d’un certain nombre de critères de protection de l’environnement, comme les émissions de GES. Les autres critères concernent, par exemple, les émissions d’autres polluants atmosphériques, le traitement des huiles usagées, la gestion des déchets et l’efficacité énergétique. Les sociétés s’auto-évaluent en fonction de consignes publiées par l’association. Cette auto-évaluation doit faire l’objet d’un audit, réalisé moins de deux ans après l’évaluation elle-même, par un expert choisi et payé par la société concernée, mais agréé par Alliance verte. Les évaluations ayant fait l’objet de l’audit sont publiées, chaque année, et comparées aux réalisations d’autres sociétés participantes dans des catégories similaires, ce qui incite les sociétés à réaliser de bonnes performances.

Transport aérien

Dans le secteur aérien, l’accord volontaire entre le gouvernement fédéral et les acteurs du secteur remonte à la publication, en 2012, du Plan d’action du Canada pour réduire les émissions de gaz à effet de serre provenant de l’aviation. Cette initiative est née de la demande faite par l’Organisation de l’aviation civile internationale aux États-membres de présenter des plans d’action contenant des mesures précises de lutte contre les émissions de GES. Celui du Canada comprend un objectif ambitieux de réduction des émissions par tonne-kilomètre transportée, de 2 % par an entre 2005 et 2020. Le Canada s’est également fixé pour objectif de réduire les émissions de 1.5 % par an entre 2008 et 2020. La réduction annuelle moyenne de 2005 à 2015 était inférieure à l’objectif (d’environ 1.2 % par an). Elle s’établit à environ 1.4 % par an depuis 2008 (GdC, 2016d).

Outre la motivation commerciale évidente que peuvent avoir les exploitants à réduire, individuellement, leurs coûts de carburant, les mesures prises actuellement passent par une optimisation de la gestion du trafic aérien. À terme, les parties espèrent que les mesures visant notamment la R-D environnementale dans l’aviation, le développement d’autres carburants, les opérations au sol et l’utilisation des infrastructures seront porteuses d’amélioration.

Recommandations relatives à l’atténuation du changement climatique

Recommandations sur les politiques générales relatives au changement climatique

Élaborer un mécanisme institutionnel de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre des mesures relatives au changement climatique prises dans le cadre du CPC et de leur contribution à la réalisation des objectifs d’émission de GES ; envisager de mettre en place des dispositifs permettant d’adapter les mesures au fil du temps dans le but d’atteindre les objectifs stratégiques. Une possibilité à envisager serait de confier cette responsabilité au Bureau du vérificateur général du Canada, en collaboration avec les bureaux de vérification des provinces.

Instaurer une tarification du carbone dans toutes les juridictions ; faire en sorte que les exemptions et autres mesures destinées à faciliter la transition pour les entreprises soient provisoires et réservées aux secteurs tributaires des échanges et à forte intensité d’émission qui disposent de peu de possibilités efficaces de réduire leur pollution ; œuvrer de façon à augmenter la proportion des émissions entrant dans le champ d’un dispositif de tarification du carbone et prévoir un durcissement progressif ; repérer les interactions entre la tarification du carbone et les autres mesures réglementaires à l’échelon fédéral et provincial ou territorial et en tenir compte.

Promouvoir la coordination des mesures et systèmes infranationaux de lutte contre le changement climatique et encourager les liens entre les systèmes de tarification infranationaux, même si ce n’est qu’à l’échelon sectoriel ; envisager de mettre en place un système interjuridictionnel de compensation pour permettre d’atteindre plus efficacement les objectifs nationaux. Ce travail pourrait marquer le point de départ d’une possible transition vers un système national global de plafonnement et d’échange ou de taxation du carbone.

Faire en sorte que la politique énergétique s’accorde avec les politiques relatives au changement climatique et les autres objectifs environnementaux, notamment s’agissant des approvisionnements énergétiques futurs (en particulier du rôle des énergies renouvelables), des interconnexions de réseau à travers le Canada et de la gestion de la demande au moyen de la tarification et des normes d’efficacité énergétique ; mettre rapidement en œuvre les mesures relatives à l’efficacité énergétique existantes et éliminer progressivement les subventions en faveur des combustibles fossiles ; relever l’objectif de réduction des émissions de méthane dues à la production d’énergie et mettre en œuvre la réglementation en ce sens sans plus tarder, en se mettant éventuellement au niveau des réglementations les plus strictes déjà en place dans certains États des États-Unis, et améliorer le suivi et la mise en application.

Encourager tous les organismes gouvernementaux et publics à utiliser l’évolution du prix implicite des GES dans le temps comme prix fictif dans les évaluations des politiques et des projets.

Élaborer des campagnes de sensibilisation et d’information du public pour améliorer la transparence et l’acceptation des politiques et favoriser l’adhésion du public ; suivre l’impact des mesures climatiques sur les segments vulnérables de la société, en veillant à ce que les politiques générales en matière de complément de ressources et d’aide sociale soient bien adaptées aux répercussions éventuelles des politiques relatives au changement climatique sur les revenus et l’emploi et couvrent toutes les catégories de la population, y compris les peuples autochtones.

Recommandations relatives à la production d’électricité

Se donner pour priorité d’éliminer les combustibles fossiles en exploitant le vaste potentiel du Canada en matière d’énergies renouvelables ; passer en revue et adapter les systèmes de soutien visant spécifiquement les énergies renouvelables à la lumière de l’évolution des coûts des technologies et de la tarification du carbone. Dans les domaines où des incitations autres que la tarification du carbone sont nécessaires, recourir à des mécanismes fondés sur le marché tels que les enchères inversées pour rechercher des solutions à faible coût.

S’assurer que la tarification de l’électricité tienne compte de l’intégralité des coûts économiques et environnementaux ; assortir la tarification de programmes d’information tels qu’Energy Star, en expérimentant d’autres mesures « coup de pouce » pour aider les consommateurs à utiliser efficacement les informations.

Encourager le partage des meilleures pratiques employées dans le cadre des grands projets de captage du carbone menés au Canada en s’appuyant sur des évaluations des coûts et des performances, en s’intéressant entre autres à la centrale de Boundary Dam dans le segment de l’électricité ; donner suite aux processus de consultation interjuridictionnelle pour étendre les interconnexions de réseau afin de mieux exploiter le potentiel de stockage de l’hydroélectricité et ainsi compenser la variabilité accrue engendrée par l’augmentation de la capacité de production à partir d’énergies renouvelables.

Recommandations relatives au transport

Continuer à favoriser la décarbonation du transport en faisant en sorte que les externalités environnementales liées à l’utilisation des combustibles fossiles soient correctement prises en compte dans les prix, soit au moyen de systèmes de tarification du carbone, soit par la taxation directe des carburants ; encourager l’utilisation croissante des carburants renouvelables, l’électrification des transports, l’utilisation du gaz naturel et l’intermodalité, y compris en instaurant de nouvelles taxes sur les carburants et mesures relatives aux véhicules, ainsi qu’au moyen de la réglementation.

Continuer de promouvoir la communication d’informations sur la consommation de carburant et les émissions de GES des véhicules, en rendant notamment l’étiquette EnerGuide obligatoire ; faire en sorte que l’étiquetage repose sur des informations vérifiées par des experts indépendants et que les tests comparatifs en laboratoire fassent l’objet d’un suivi afin de s’assurer qu’ils sont représentatifs des performances des véhicules dans les conditions de conduite réelles.

Promouvoir la tarification de l’usage du réseau routier, les péages de congestion, les politiques de stationnement et les autres mesures visant à réduire, d’une part, l’utilisation des transports privés et les émissions de GES connexes et, d’autre part, les autres externalités environnementales ; s’appuyer sur le programme Défi des villes intelligentes pour mettre en évidence et faire connaître les pratiques optimales ou novatrices ; élaborer des politiques relatives à l’utilisation des terres et à l’aménagement du territoire de manière à permettre le développement de villes bas carbone dans le futur.

Continuer de favoriser le déploiement de bornes de recharge et d’infrastructures de ravitaillement pour les véhicules zéro émission ou à faibles émissions, notamment grâce au partage des informations et enseignements tirés des municipalités, des provinces et des programmes fédéraux à l’avant-garde de ces pratiques afin d’accélérer l’apprentissage ; dans la mesure du possible, encourager la normalisation et le développement d’infrastructures neutres sur le plan technologique.

Comparer et réduire l’utilisation d’énergie dans le secteur du transport de marchandises ; encourager les transferts modaux dans ce secteur, comme l’utilisation accrue des transports ferroviaires ou fluviaux au détriment des poids lourds longue distance ; encourager le développement des infrastructures nécessaires à cette fin, à condition que le financement public s’accompagne d’une analyse coûts-avantages appropriée.

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Notes

 1. Si le prix était, disons, de 80 CAD par tonne de CO2, les achats représenteraient environ 0.2 % du PIB canadien de 2015.

 2. Activités extractives, fonte et affinage (métaux non ferreux), pâtes et papiers, sidérurgie, industrie du ciment, industrie de la chaux et du gypse, industrie des produits chimiques et engrais.

 3. Le Règlement sur les émetteurs de gaz désignés imposait des réductions d’intensité d’émission spécifiques aux installations de 12 % en 2015 par rapport au niveau de référence de 2003-05, puis une baisse de 8 % sur les deux années suivantes (à l’exception des émissions provenant des procédés industriels des secteurs autres que le secteur énergétique). Ce règlement comprend un système de compensations permettant de prendre en compte les réductions d’émission vérifiées réalisées ailleurs dans la mise en conformité, ainsi que l’allocation de crédits de captage et de stockage. Le prix des émissions excédentaires était initialement fixé à 15 CAD. En 2015, il a été annoncé qu’il passerait à 20 CAD en 2016 et à 30 CAD en 2017.

 4. La plupart des données d’inventaire proviennent d’hypothèses sur les taux d’émissionqui sont fondées sur les points de référence des diverses technologies utilisées.

 5. Les données descriptives de cette section s’appuient largement sur le document AIE (2016), sans oublier les données complémentaires provenant des autorités canadiennes.

 6. Si l’on reprend l’exemple de l’Ontario, la subvention de 2017 par kWh va de 0.125 CAD (éolien terrestre) à 0.311 CAD (petites installations photovoltaïques de toit). En 2012, la subvention allait de 0.103 CAD (gaz de décharge) à 0.311 CAD (petites installations photovoltaïques de toit). Par comparaison, le prix de détail recommandé moyen était de 0.08 CAD en 2012 et 0.95 CAD en mai 2017 (Commission de l’énergie de l’Ontario, 2017).

 7. Selon les autorités québécoises, la capacité hydroélectrique pourrait être doublée, dépassant ainsi la capacité nécessaire pour remplacer toute la production actuelle d’électricité au charbon et au gaz, sans perte excessive d’habitats naturels.

 8. Il convient toutefois de noter que le rapport d’évaluation repose presque exclusivement sur des entretiens avec des clients ou des fournisseurs des programmes, mais aussi sur des éléments tirés de publications secondaires. Il n’est accompagné d’aucune analyse statistique qui viserait à évaluer l’efficacité desprogrammes en comparant leurs résultats à un scénario dans lequel aucune mesure ne serait prise. C’est un travail très ardu mais qui serait peut-être facilité si les mesures, ou du moins certaines d’entre elles, étaient conçues dans l’optique d’une telle évaluation. L’évaluation ne mesure pas non plus le rapport efficacité-coût relatif des différents sous-programmes (voir aussi l’encadré 4.1). Là encore, la tâche n’est pas aisée mais elle permettrait d’obtenir des informations précieuses et importantes.

 9. Pour une synthèse des publications économiques consacrées aux « erreurs » commises par les consommateurs américains mal informés sur les prix, voir Allcott (2016). Il observe par exemple que la réglementation sur l’élimination progressive des ampoules à incandescence remédie à une réelle ignorance des avantages économiques du changement. En revanche, les consommateurs se révèlent très réactifs aux économies de carburant automobile. Allcot (2013) montre que, en moyenne, les consommateurs estiment correctement ou sous-estiment peut-être légèrement les avantages financiers liés aux véhicules qui consomment moins et que les normes du type CAFE sont moins importantes si les externalités sont dûment prises en compte dans les prix du gazole et de l’essence.

 10. Y comprisles services de transport internes d’autres secteurs. Sans ces services, la part est de 23 %. La plupart des données sur le transport de marchandises citées dans ce chapitre ne concernent que le fret commercial et excluent donc les transports internes dans certains secteurs.

 11. Les limites statistiques empêchent une prise en compte cohérente des émissions provenant des transports dont on pourrait déduire les émissions globales en volume de différents modes de transport, la consommation de carburant de chaque mode de transport et les émissions produites par chaque type d’énergie. Pour le Canada, certaines données ne sont pas mesurées directement mais au moyen d’indicateurs de substitution de certaines variables sous-jacentes ; par exemple, la consommation de carburant des voitures particulières est calculée à partir d’hypothèses sur les distances habituellement parcourues et des économies de carburant figurant dans des enquêtes américaines. Dans la présente section, les comparaisons entre le Canada et d’autres pays peuvent donc contenir des erreurs, parce que les indicateurs utilisés proviennent de sources qui pourraient ne pas être tout à fait cohérentes.

 12. La spécification du règlement en termes d’émissions de GES supprime toute nécessité de normes distinctes par type de carburant.

 13. Les véhicules lourds de moyenne et grande tailles se voient appliqués les valeurs les plus élevées, déterminées d’aprèsles caractéristiques du véhicule telles que le poids, la hauteur sous pavillon et la fonction première (tracteurs ou véhicules spécialisés). La performance de ces véhicules lourds de moyenne et grande tailles est évaluée à l’aide d’un modèle de simulation d’après les caractéristiques du véhicule. Les normes de performance des moteurs de ces véhicules sont évaluées par des essais dynamométriques.

 14. Aux États-Unis, dans l’Ohio, la ville de Columbus a remporté le concours avec un plan détaillé et intégré, relevant les défis dans ses quartiers résidentiels, commerciaux, de transport de marchandises et de centre-ville en s’appuyant sur un certain nombre de technologies, y compris une infrastructure connectée, une infrastructure de recharge pour les véhicules électriques, une plateforme de données intégrées, des véhicules autonomes et plus encore. Columbus envisage de travailler en étroite collaboration avec les habitants, les représentants de la collectivité et des entreprises ainsi que des experts techniques pour mettre son plan en œuvre. Voir : www.transportation.gov/smartcity/winner.

 15. Ainsi, lorsque le prix moyen du gazole pour le transport ferroviaire a diminué de 30 % en 2015, la société ferroviaire Canadian Pacific a vu baisser ses coûts de carburant d’une proportion équivalente à unquart de son résultat net de 2014 (Transports Canada, 2016b ; Canadian Pacific, 2017). Par ailleurs, les coûts de carburant d’Air Canada s’élevaient au même montant que ses coûts salariaux en 2015 et en 2016, soit à environ 20 % de ses coûts d’exploitation (Air Canada, 2017).

 16. À savoir, SOx, NOx, composés organiques volatiles, monoxyde de carbone, ammoniaque, ozone troposphérique et particules fines.

Chapitre 5.

Gestion des eaux usées urbaines¹

Le présent chapitre passe en revue les politiques de gestion des eaux usées urbaines mises en œuvre au Canada au cours des dix dernières années. Il examine les évolutions récentes qui ont permis de renforcer le cadre d’action. L’élaboration de la Stratégie pancanadienne sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales et l’adoption du premier Règlement national sur le traitement des eaux usées font partie de ces évolutions. Le chapitre met en évidence certains des défis les plus importants qui doivent encore être relevés, comme par exemple la situation défavorisée des peuples autochtones, l’absence de stratégie pour garantir la pérennité des financements, ainsi que la nécessité de s’adapter rapidement au changement du climat et des régimes de précipitations. Ce chapitre suggère également des pistes d’amélioration en ce qui concerne l’utilisation d’instruments de tarification et la mise en place d’incitations en faveur d’approches novatrices pour gérer les questions ayant trait notamment aux eaux usées et aux eaux pluviales.

1. Introduction

Les ressources d’eau douce jouent un rôle capital dans la société et l’économie canadiennes, et la gestion de ces ressources constitue un facteur essentiel pour la disponibilité et la qualité de l’eau. Si l’eau est au Canada abondante et généralement de bonne qualité, des inquiétudes subsistent néanmoins dans les zones urbaines ou les régions agricoles. Les rejets d’eaux usées représentent l’une des principales sources de pollution de l’environnement canadien en volume. De gros investissements sont requis pour garantir des niveaux de traitement suffisants dans chaque province et territoire, moderniser les infrastructures existantes et s’adapter au changement climatique. Les populations autochtones continuent d’être désavantagées. La production d’énergie, l’urbanisation et, dans une moindre mesure, l’agriculture ont accru les pressions qui pèsent sur l’eau, en termes de quantité et de qualité. Le changement climatique ajoute encore de l’incertitude quant à la disponibilité et aux besoins futurs en eau.

Dans ce contexte, les réponses apportées par les pouvoirs publics aux problèmes que pose la gestion des eaux usées urbaines ont beaucoup évolué. La Stratégie pancanadienne sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales de 2009 et le Règlement sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées de 2012 en offrent une bonne illustration. Plus récemment, la lettre de mandat de 2015 du ministre de l’Environnement et du Changement climatique inclut une référence explicite aux « investissements dans les meilleures technologies de traitement des eaux usées » pour assurer la protection et l’entretien des ressources d’eau douce. Cela montre que la collecte et le traitement des eaux usées urbaines figurent en bonne place dans le programme d’action fédéral.

2. État des lieux et tendances en matière de gestion des eaux usées urbaines

2.1. Les eaux usées urbaines dans le contexte de la gestion de l’eau au Canada

Le Canada recèle environ 7 % des ressources en eau renouvelables du monde. Le stress hydrique – défini comme le ratio des prélèvements d’eau par rapport aux ressources renouvelables – est l’un des plus faibles parmi les pays membres de l’OCDE (graphique 5.1). Cela dit, les chiffres globaux masquent de grandes disparités régionales : une grande partie des ressources hydriques renouvelables sont hors de portée de la population. L’eau renouvelable disponible dans les zones les plus peuplées du pays a diminué de 8.5 % entre 1971 et 2004 (Statistique Canada, 2010). Tout le territoire canadien connaît des épisodes de sécheresse qui frappent plus particulièrement le centre de la Colombie-Britannique, les Prairies, le sud de l’Ontario et le sud du Québec. La région des Grands Lacs présente des niveaux d’eau variables qui nuisent à l’absorption et à la dilution des éléments nutritifs. Le Canada figure en outre parmi les pays membres de l’OCDE présentant le taux le plus élevé de prélèvements d’eau par habitant (graphique 5.2). Dans certaines zones urbaines, cela fait peser une pression sur les ressources d’eau douce.

Graphique 5.1. Aucun stress hydrique au Canada à l’échelle nationale

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933593114

Graphique 5.2. Les Canadiens sont de gros consommateurs d’eau

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933593133

De manière générale, la qualité de l’eau douce des cours d’eau et des lacs canadiens est correcte, voire bonne, et est restée relativement stable entre 2003-05 et 2010-12. Au niveau régional, en revanche, la qualité de l’eau est préoccupante, en particulier à proximité des centres-villes et dans les régions agricoles (Wood, 2013). Les principales sources de pollution sont notamment la teneur excessive en éléments nutritifs (phosphore et azote) provenant des rejets agricoles et des eaux usées, la persistance de substances toxiques (provenant des usages industriels ou domestiques), et l’apparition de produits chimiques préoccupants dans les environnements urbains et industriels. Depuis 2000, l’emploi d’engrais azotés a progressé deux fois plus vite que la production agricole (chapitre 1). Avec l’amélioration du contrôle de la pollution à la source, la méthode la plus efficace et efficiente pour améliorer la qualité de l’eau au Canada consistera sans doute à s’attaquer à la pollution diffuse (écoulements urbains ou agricoles, notamment) (OCDE, 2017a).

Les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées représentent l’une des principales sources de pollution des eaux canadiennes en volume. En 2006, les municipalités ont rejeté 6.4 milliards de mètres cubes (m3) d’eaux usées. En 2009, les secteurs de l’industrie manufacturière et de l’extraction minière ont rejeté de leur côté 4.2 milliards de m3, tandis que la production d’électricité d’origine thermique en a rejeté 25.2 milliards (Statistique Canada. 2017). La plupart de ces eaux usées subissent un traitement ou un autre avant d’être rejetées. On estime toutefois que 205 millions de m3 d’eaux usées non traitées ont été déversés dans les cours d’eau et les océans canadiens en 2015 (CBC, 2016).

L’impact des effluents d’eaux usées urbaines sur la qualité de l’eau n’est pas le même partout, et reflète les grandes disparités entre les niveaux de traitement à travers le pays (voir la section 2.2 et le tableau 5.1). Les systèmes de contrôle varient eux aussi, une conséquence de la taille et de la diversité du pays, ainsi que des spécificités locales. Le caractère fragmenté (et parfois incomplet) de ces systèmes empêche toute évaluation exhaustive des performances des installations de traitement des eaux usées. Il n’existe aucune source d’informations nationale sur les performances de ces installations.

Tableau 5.1. Vue d’ensemble des principaux problèmes de qualité de l’eau dus aux eaux usées

Province | Qualité de l’eau en rapport avec les eaux usées

Colombie-Britannique

Les activités gourmandes en ressources (notamment l’extraction minière et l’industrie papetière) exercent une pression sur les ressources hydriques. Le niveau de nombreux polluants a diminué au cours des dernières décennies grâce aux réglementations adoptées par le gouvernement. Le traitement tertiaire des eaux usées a permis de réduire la teneur en phosphore dans les cours d’eau et les lacs (lac Osoyoos, fleuve Columbia). Le Grand Vancouver mérite plus d’attention, car il possède une infrastructure vieillissante incapable de répondre aux défis actuels et futurs (en particulier). Le taux de coliformes fécaux ne cesse d’augmenter à certains endroits (bien qu’il reste au-dessous des niveaux préconisés pour un usage récréatif de l’eau). La construction et l’extension des réseaux d’égouts unitaires ne sont pas autorisées par la réglementation actuelle de la province, et les réseaux unitaires existants doivent, en cas de réparation ou remplacement, être transformés en réseaux séparatifs.

Alberta

La qualité de l’eau est très bonne et est restée stable entre 1996 et 2009, malgré le fait que la province connaisse la croissance démographique la plus rapide du Canada et qu’elle soit le siège de l’industrie pétrolière du pays, qui utilise de l’eau et produit de grandes quantités d’eaux usées.

Les améliorations apportées aux usines de traitement des eaux usées ont permis de réduire la teneur en éléments nutritifs et en bactéries dans les cours d’eau et les lacs.

La province d’Alberta prétend que ses normes en matière d’effluents d’eaux usées sont plus strictes que celles établies au niveau national en 2012 ; dans certaines zones, cette affirmation est contestable ; par exemple, l’Alberta n’a pas de normes de qualité des effluents pour les lagunes sans aération.

Les surverses des réseaux d’égouts unitaires ne sont pas autorisées depuis le milieu des années 1980.

Saskatchewan

Dans cette province, 91 usines de traitement des eaux usées municipales rejettent leurs effluents traités dans les cours d’eau naturels. Environ 98 % de ces usines utilisent des bassins de décantation pour traiter les eaux usées, les 2 % restants utilisant des systèmes mécaniques.

Les valeurs de la qualité de l’eau ne font pas l’objet d’un suivi rigoureux ni d’une diffusion publique, hormis pour les éléments nutritifs.

La teneur en éléments nutritifs (naturellement élevée dans la province) est très variable selon les cours d’eau.

Les réseaux d’égouts unitaires sont interdits dans la province.

Manitoba

La province a fixé des normes de rejet des effluents avant la Stratégie pancanadienne sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales de 2009. Ses normes sont considérées comme aussi strictes – voire plus – que celles établies au niveau national.

La quasi-totalité de la population est desservie par un système de traitement secondaire mécanique.

La qualité de l’eau des lacs Winnipeg et Manitoba est médiocre.

La construction de réseaux d’égouts unitaires n’est pas autorisée depuis plusieurs décennies.

Ontario

La quantité de certaines substances persistantes, bioaccumulables et toxiques (PBT) dans l’environnement a considérablement diminué depuis les années 1980, mais certaines sont toujours présentes à des concentrations dangereuses pour la santé humaine et environnementale. Les concentrations de phosphore ont baissé dans un grand nombre de cours d’eau et de lacs depuis les années 1970, comme par exemple dans le lac Simcoe. Elles ont également diminué dans les eaux du large de la plupart des Grands Lacs canadiens. En revanche, des quantités excessives d’éléments nutritifs sont relevées dans de nombreuses zones situées près du rivage. Bien que la présence d’éléments nutritifs soit positive, au-delà d’un certain niveau elle peut entraîner des nuisances et des proliférations algales dommageables.

La présence de produits pharmaceutiques dans l’eau potable est trop faible pour présenter des risques pour la santé humaine. La construction de réseaux d’égouts unitaires n’est pas autorisée en Ontario. Pour ce qui est des réseaux unitaires existants, l’Ontario exige la récupération et le traitement des eaux pluviales, et interdit les surverses par temps sec.

La ville d’Ottawa construit un tunnel de stockage des égouts unitaires (TSEU) pour réduire la fréquence des surverses d’eaux usées dans le fleuve Ottawa en cas d’orage. Le projet TSEU représente un investissement de 232.3 millions CAD. Le gouvernement canadien et la province d’Ontario apportent chacun une enveloppe de 62.1 millions CAD. La ville contribue quant à elle à hauteur de 108 millions CAD¹.

Québec

Le fleuve Saint-Laurent subit les effets des eaux usées provenant des communautés urbaines. La modernisation des systèmes de traitement des eaux usées municipales permet d’améliorer la situation.

La contamination bactérienne s’est accrue en 2004-05 du fait de l’absence de désinfection des effluents dans les usines de traitement de Montréal, Longueuil et Repentigny. Le manque d’entretien de l’infrastructure de gestion des eaux urbaines entraîne une hausse des coûts d’exploitation des systèmes d’alimentation en eau et d’assainissement du fait du manque à gagner dû aux systèmes défectueux ou de l’infiltration des eaux pluviales dans les égouts (Baltutis et Shah, 2012).

Nouveau-Brunswick

La province possède en général des eaux de surface d’excellente qualité, même si la contamination bactérienne dans le fleuve Saint-John demeure élevée et supérieure aux niveaux préconisés pour un usage récréatif de l’eau.

Le Nouveau-Brunswick exige l’élaboration de plans de gestion des surverses pour les stations de pompage modernes associées à de nouveaux projets immobiliers. Toutes les municipalités ont dû concevoir avant le 1er janvier 2016 des plans à long terme pour réduire les surverses des réseaux d’égouts unitaires et celles dus aux infiltrations.

Nouvelle-Écosse

La teneur en phosphore est en hausse dans plusieurs cours d’eau. Le taux de nitrate dans le fleuve Mersey est supérieur au niveau préconisé pour protéger la vie aquatique.

Le suivi a été amélioré grâce à la mise au point d’un réseau automatisé d’appareils de contrôle.

L’infrastructure de gestion des eaux pluviales et des eaux usées est vieillissante et insuffisamment entretenue (Baltutis et Shah, 2012).

Île-du-Prince-Édouard

Dans cette petite province dont l’activité principale est l’agriculture, le taux d’azote est élevé et en augmentation.

Bien que la province autorise la construction de réseaux d’égouts unitaires, aucun projet n’a été approuvé depuis de nombreuses années, et un programme visant à mettre fin aux surverses des réseaux d’égouts unitaires dans la seule localité encore dotée d’un réseau de ce type est en phase d’achèvement.

Terre-Neuve-et- Labrador | La qualité de l’eau est jugée correcte, voire bonne. Le taux d’éléments nutritifs est en baisse, hormis près de la ville de Saint-Jean.
Yukon | La province ne possède pas de réseaux d’égouts unitaires.

Territoires du Nord-Ouest

Les conditions climatiques extrêmes ne permettent pas l’utilisation de systèmes standard de collecte et de traitement des eaux usées. Les transports routiers difficiles entravent le bon fonctionnement et les opérations d’entretien.

Aucune localité des Territoires du Nord-Ouest ne possède de réseau d’égout unitaire.

1. Pour en savoir plus, voir http://ottawa.ca/en/city-hall/planning-and-development/construction-and-infrastructure- projects/sewers-water-and/under-2.

Les eaux usées qui sont rejetées doivent être gérées en même temps que les ruissellements urbains provoqués par les fortes pluies. Lorsque les eaux usées et les eaux de pluie sont acheminées vers le même réseau d’égout, les fortes pluies peuvent entraîner le débordement des égouts et le rejet d’eaux usées non traitées dans l’environnement. Le ministère Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) recense 268 réseaux d’égouts (sur plus de 3 000) provoquant des débordements et 2 933 points de surverse (un réseau peut déborder en plusieurs points). En 2015, ces réseaux ont rejeté 144 millions de m3 d’eaux usées non traitées (graphique 5.3) ; le Québec compte à lui seul 178 réseaux de ce type. Les réseaux unitaires sont généralement un héritage du passé. Leur construction est interdite dans toutes les provinces canadiennes, mais la rénovation de ceux qui existent coûte cher et prend du temps. Au Québec, par exemple, le coût des opérations pour minimiser les débordements des réseaux unitaires est estimé à 6.2 milliards CAD (Gouvernement du Québec, 2013). La modification des régimes de précipitations, associée à l’extension des surfaces étanches, entraîne un accroissement des ruissellements dans les zones urbaineset une sollicitation excessive des infrastructures existantes de collecte et de traitement des eaux de pluie.

Graphique 5.3. Les égouts unitaires ont rejeté 144 millions m3 d’eaux usées non traitées en 2015

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933593152

Les micropolluants organiques tels que les produits pharmaceutiques et les pesticides peuvent avoir des effets nocifs sur la qualité de l’eau, même à très faible concentration. Le problème est que le traitement des eaux usées contenant ces substances est particulièrement difficile. En mai 2016, le gouvernement du Canada (dans le cadre d’une action conjointe avec les États-Unis) a répertorié huit nouveaux « produits chimiques sources de préoccupations mutuelles », en vertu de l’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs. Tous les produits chimiques sources de préoccupations mutuelles figurent dans la liste de substances déclarées toxiques selon la loi canadienne sur la protection de l’environnement et sont à ce titre soumis à des mesures fédérales de gestion des risques. Environnement et Changement climatique Canada travaille avec l’Agence de protection de l’environnement des États-Unis à l’élaboration de stratégies binationales pour gérer ces huit produits chimiques, lesquels pourront nécessiter des efforts supplémentaires de recherche, de suivi, de surveillance et des mesures de prévention et de réduction de la pollution. Le Québec considère ces substances comme une menace potentielle mais non comme un risque immédiat, leur présence restant inférieure au seuil fixé par la province. Cette dernière organise des opérations de contrôle de l’eau potable dans les stations d’épuration.

2.2. Accès à la collecte et au traitement des eaux usées

Il existe au Canada plus de 3 000 réseaux d’évacuation des eaux usées. L’Enquête sur l’eau potable et les eaux usées des municipalités de 2009 révèle que 87 % de la population est desservie par un réseau d’égouts. Le reste de la population utilise des systèmes septiques privés (12 %) ou est desservie par un réseau de transport des eaux usées (moins de 0.5 %). Sur la population desservie par un réseau d’égouts, 3 % reçoivent uniquement un traitement préliminaire, voire aucun traitement (ECCC, 2011a)². Plus de la moitié des Canadiens bénéficie d’un traitement secondaire, qui élimine la plupart des polluants classiques³ ; 15 % de la population ont accès à un traitement tertiaire, dont le but est de supprimer les substances nocives que sont les solides en suspension, le phosphore ou certains composants (pesticides, métaux, etc.). Cela représente un pourcentage relativement faible par rapport à la plupart des autres pays membres de l’OCDE (graphique 5.4). En tout état de cause, 15 % des Canadiens reçoivent un traitement primaire, ce qui est un pourcentage assez élevé par rapport aux valeurs internationales.

L’accès au traitement des eaux usées et le degré de traitement varient considérablement selon les provinces (ECCC, 2011a). Le traitement primaire est prédominant dans les provinces de Terre-Neuve-et-Labrador, Nouvelle-Écosse, Québec et, dans une moindre mesure, Colombie-Britannique ; au Québec, 81 municipalités rejettent des eaux usées non traitées et 14 usines d’épuration effectuent uniquement un traitement primaire ; Montréal, qui compte pour la moitié des eaux usées rejetées dans la province, propose seulement un traitement primaire. À Vancouver également, une grande partie de la population reçoit uniquement un traitement primaire. Dans les provinces d’Ontario et du Manitoba, la population est presque entièrement desservie par un traitement secondaire mécanique, alors qu’en Alberta, 78 % de la population bénéficie d’un traitement tertiaire. Cette situation nationale contrastée nécessite de mettre en place des moyens d’action et des structures de gouvernance adaptés aux conditions locales. Les réglementations et normes fédérales doivent permettre aux provinces et aux municipalités de déterminer comment elles peuvent s’y prendre pour améliorer leurs performances.

La plupart des collectivités autochtones et du Nord sont desservies par des systèmes de traitement secondaire, notamment de lagunage, qui rejettent les effluents épurés dans des exutoires naturels. Tous les systèmes de traitement doivent respecter les prescriptions provinciales et fédérales applicables. Des travaux de recherche complémentaires sont nécessaires pour mieux comprendre l’efficacité du traitement opéré par le milieu naturel et l’impact des rejets sur la santé des écosystèmes. L’approfondissement des connaissances permettra également de définir des paramètres de conception possibles pour les zones humides du nord. Ces connaissances seront essentielles pour élaborer les normes de performance nordiques que les gouvernements des Territoires du Nord-Ouest, de Nunavut, du Québec et de Terre-Neuve et Labrador se sont engagés à mettre au point dans le contexte de la Stratégie pancanadienne sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales.

Graphique 5.4. Un pourcentage relativement élevé de la population canadienne continue de recevoir un traitement primaire des eaux usées

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933593171

2.3. Traitement des eaux usées et collectivités autochtones

L’accès au traitement des eaux usées dans les collectivités autochtones et du Nord n’est pas satisfaisant. Ces populations ont généralement moins accès que les autres à des services d’alimentation en eau salubre et d’évacuation des eaux usées. Selon une évaluation réalisée entre 2009 et 2011, sur 532 réseaux d’évacuation des eaux usées dont bénéficiaient ces populations, 14 % faisaient courir de gros risques aux personnes concernées, 51 % représentaient un risque moyen et 35 % un risque globalement faible (AANC, 2011). L’évaluation concluait que d’importants investissements devaient être réalisés dans l’infrastructure d’assainissement des communautés des Premières Nations, ainsi que dans le renforcement des capacités d’exploitation et d’entretien des installations et de qualification des opérateurs. La situation des communautés métisses est plus favorable, car une grande majorité d’entre elles vivent en ville. Certains observateurs affirment que l’inégalité persistante dont sont victimes les peuples autochtones au regard de l’accès à une eau salubre, à des services d’assainissement et à la sécurité de l’eau en général est le résultat de 140 ans d’une dynamique sociopolitique partiale omettant de tenir compte du savoir de ces populations en ce qui concerne la terre, les ressources et la gestion de l’eau (Castleden et al., 2017).

Entre 2006 et 2015, le gouvernement canadien a investi environ 3.1 milliards CAD dans les infrastructures d’eau et d’assainissement ainsi que les activités de santé publique y afférentes au profit des communautés des Premières Nations (AANC, 2016). Le financement fédéral provenait pour l’essentiel du Plan d’action pour la gestion de l’eau potable dans les collectivités des Premières Nations, qui est coordonné par Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC), avec le concours de Santé Canada. Les peuples autochtones investissent également dans ces systèmes et les activités qui s’y rapportent des sommes provenant de leurs propres communautés ainsi que de diverses sources publiques locales, provinciales et fédérales. Ils s’engagent à financer 20 % des coûts de fonctionnement et d’entretien des systèmes d’alimentation en eau et d’assainissement présents dans les réserves. Grâce à ces investissements, l’inspection annuelle 2015-16 des systèmes bénéficiant d’un financement fédéral a mis en évidence une diminution sensible de l’exposition au risque par rapport à la situation de 2009-11 (tableau 5.2).

Tableau 5.2. Réseaux d’assainissement : exposition aux risques des populations des Premières Nations
Niveau de risque | 2009-11 % | 2015-16 %
Risque globalement élevé | 14 |  3
Risque globalement moyen | 51 | 52
Risque globalement faible | 35 | 45
Source: AANC (2016) ; AANC (2011).

La Stratégie fédérale de développement durable pour le Canada (SFDD) 2016-19 – la troisième édition de cette stratégie – fixe des objectifs en matière de collecte et de traitement des eaux usées dans les collectivités autochtones. Elle prévoit de porter à 65 % en 2019 (contre 27 % en 2011) le pourcentage de systèmes de distribution d’eau potable des réserves des Premières Nations présentant un faible risque. L’objectif est également de porter à 70 % le pourcentage de systèmes d’égout de ces réserves présentant un faible risque en 2019 (contre 35 % en 2011). La réalisation de ces objectifs représentera certes une amélioration majeure de la situation des peuples autochtones, mais ces objectifs demeurent minimes par rapport aux performances standard enregistrées au Canada. Le but de la SFDD 2016-19 est qu’avant mars 2019, 60 % des avis de sécurité à long terme concernant la qualité de l’eau potable touchant les systèmes des Premières Nations qui bénéficient du soutien financier d’AANC soient résolus, et 100 % avant mars 2021.

L’accent continue d’être mis sur le financement du développement de l’infrastructure, ainsi que sur l’amélioration des compétences et la création de pôles techniques pour faciliter le fonctionnement et l’entretien des systèmes existants. À partir de 2016/17 et pour cinq ans, le budget canadien prévoit d’investir 1.8 milliard CAD pour l’infrastructure d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées des réserves, par l’intermédiaire des programmes d’AANC (AANC, 2017). L’efficacité et l’efficience de ces dépenses fédérales dépendront de la capacité d’AANC et d’Infrastructure Canada à sélectionner et soutenir les projets qui améliorent la situation sur le terrain. La procédure de sélection pour accéder aux fonds gérés par Infrastructure Canada impose aux municipalités de privilégier dans leurs projets d’investissement le thème des eaux usées (voir aussi section 5). L’efficacité des dépenses publiques sera également conditionnée par la capacité à minimiser les impacts sur les ressources en eau des aménagements qui ont lieu sur les terres autochtones. Les nouveaux aménagements ou les infrastructures de transport ayant des effets préjudiciables sur la qualité des eaux souterraines dont dépendent les collectivités autochtones peuvent entraîner une raréfaction de l’eau ou une augmentation des coûts de traitement.

La loi sur la salubrité de l’eau potable des Premières Nations de 2013 a permis au gouvernement fédéral, en association avec les Premières Nations, d’élaborer des réglementations applicables au niveau fédéral qui visent à garantir l’accès à une eau potable saine, sûre et fiable, le traitement efficace des eaux usées ainsi que la protection des sources d’eau potable sur les terres des Premières Nations. L’AANC a établi, en collaboration avec Santé Canada, des protocoles non contraignants sur l’eau et les eaux usées. Leur objectif est de faire en sorte que les habitants des terres des Premières Nations bénéficient des mêmes conditions de santé et de sécurité que les autres Canadiens. Cependant, aucune norme coercitive n’a été émise à ce jour. Beaucoup de collectivités des Premières Nations ne sont pas favorables à cette loi et l’AANC est en train de revoir son approche. Les systèmes d’assainissement qui respectent la limite imposée par le Règlement sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées sur les terres des Premières Nations doivent respecter les normes de qualité fixées par ce règlement.

Un autre défi est de faire participer pleinement les peuples autochtones. Bien que les communautés métisses, inuites et des Premières Nations diffèrent – notamment de par la nature et la définition juridique de leurs droits d’accès à la terre et à l’eau –, il conviendrait de les désigner comme des titulaires de droits, et non comme de simples parties prenantes (voir aussi le chapitre 2). Ces droits peuvent être en concurrence avec les ambitions fédérales, provinciales ou privées de développement de l’énergie (l’hydroélectricité) ou de transport des combustibles fossiles à travers les territoires autochtones. Le barrage du Site C est l’exemple d’une situation dans laquelle une vallée a été inondée, en contradiction avec les traités existants (voir l’encadré 2.7 au chapitre 2).

L’adhésion du Canada à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones en mai 2016 est un important pas en avant. Cette adhésion sera véritable lorsque les questions en suspens auront été réglées, en particulier la définition concrète de « consultation » et le consensus sur la notion de consentement préalable donné librement et en connaissance de cause. La question de savoir si le droit de s’opposer à un projet constitue un véto reste sujet à débat. Bien que les collectivités autochtones soient plus régulièrement consultées, ces consultations portent essentiellement sur les impacts de certains projets, dans le but de parvenir à un accord sur l’indemnisation. O’Faircheallaigh (2010) note toutefois que ces accords entraînent également de gros problèmes pour les relations des peuples autochtones avec les autres acteurs et institutions, notamment le gouvernement, les groupes de défense de l’environnement et le système judiciaire. En règle générale, dans la plupart des accords, les peuples autochtones doivent soit soutenir le projet, soit s’abstenir de s’y opposer dans le cadre des procédures de réglementation et d’évaluation environnementales (Salée, 2005). Des clauses de confidentialité peuvent en outre limiter les possibilités de communication.

Un changement radical serait de faire reposer les consultations sur les droits des communautés : de cette manière, les impacts environnementaux des projets et des réglementations sur les terres des autochtones pourraient être atténués. La loi sur les espèces en péril, qui date des années 1990, est considérée comme une bonne chose. La révision de la loi sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement offre une autre occasion de faire aussi bien. Les approches novatrices qui sont à l’étude en Nouvelle-Zélande peuvent être une source d’inspiration, étant entendu que le statut juridique et les droits des peuples autochtones peuvent être différents (voir l’encadré 5.1). Il faudrait également, pour mettre en place ce profond changement, que les peuples autochtones simplifient leur organisation et déterminent clairement qui doit être consulté : les discussions avec les chefs de communauté ne reflètent pas forcément l’opinion de l’ensemble de la collectivité, ce qui présente des risques pour la mise en œuvre.

Encadré 5.1. Les droits d’eau des Iwis en Nouvelle-Zélande

Créé en 2007, le Freshwater Iwi Leaders Group a engagé auprès de la Couronne une procédure pour faire reconnaître les droits exclusifs des tribus maories (les Iwis) au regard de la qualité et de la quantité d’eau douce. L’une des pistes à l’étude est la reconnaissance au niveau national des intérêts des Iwis sous la forme de l’attribution d’une part équitable et permanente des droits d’eau et des autorisations de rejets à usage commercial. L’attribution aux Iwis d’un droit d’eau permanent ne serait pas la première initiative envisagée pour reconnaître simultanément la valeur commerciale que représente une ressource naturelle pour les Iwis et la nécessité sociétale de clarifier les intérêts que suscite cette ressource. À titre d’exemple, le système de gestion des quotas de pêches a été mis en place en 1992 pour reconnaître les droits de pêches exclusifs des Iwis, révolutionnant ainsi la gestion des ressources de pêche pour le plus grand bien de la Nouvelle-Zélande.

Une autre piste étudiée par le Leaders Group pour obtenir la reconnaissance des droits d’eau des Maoris est d’instaurer un système de location de cette ressource (ou de redevance) en vertu duquel les populations maories seraient rémunérées pour l’utilisation commerciale et la pollution de leurs eaux. Il existe déjà en Nouvelle-Zélande des dispositifs de location des ressources, notamment en ce qui concerne l’extraction du charbon, des métaux précieux, du pétrole et du gaz, de l’énergie géothermique, du sable et du gravier ainsi que, plus récemment, l’exploitation des zones côtières. La facturation de l’utilisation commerciale des ressources d’eau douce et le versement d’une redevance aux Maoris possédant des droits de propriété serait une façon pour la Couronne de remplir ses obligations prévues dans le cadre du traité signé avec ces populations.

D’autres formes de reconnaissance des droits des Maoris sur les étendues d’eau douce pourraient être envisagées, comme par exemple l’octroi de la personnalité juridique à une étendue d’eau, ou le fait de confier la propriété du lit et de la colonne d’une étendue d’eau à une fondation fiduciaire maorie. Pour citer un exemple, le cadre Te Awa Tupua [qui signifie « fleuve au pouvoir ancestral extraordinaire »] qui englobe le fleuve Whanganui bénéficie du plus haut niveau de protection – la personnalité juridique. Il correspond à la vision du monde des Maoris, qui ont toujours perçu les cours d’eau comme renfermant leurs propres forces de vie. Un autre exemple est le transfert de propriété du lac Taupō (lit et colonne d’eau) et de ses affluents au Tūwharetoa Māori Trust Board.

Source: OCDE (2017b), OECD Environmental Performance Review of New Zealand, Éditions OCDE.

2.4. Effets du changement climatique sur la gestion des eaux usées

Le changement climatique ajoute des pressions supplémentaires à la gestion des eaux usées au Canada. Premièrement, un dégel plus fréquent accroît les ruissellements d’eau froide, ce qui nuit à l’élimination de l’azote par voie biologique et à l’efficience du traitement secondaire. Les débris peuvent faire obstruction aux écoulements et provoquer localement des inondations.

Deuxièmement, les précipitations se sont accrues d’environ 17 % entre 1948 et 2015. Les plus fortes augmentations ont été relevées dans le Nord (les précipitations annuelles ont augmenté de 33 % au nord, mais de 8 % au sud). Dans le sud du Canada, les précipitations tombent de plus en plus sous forme de pluie (et non de neige) alors qu’au nord, elles sont de plus en plus sous forme de neige (Ressources naturelles Canada, 2008). Les fortes pluies, associées à l’extension des surfaces étanches, intensifient les ruissellements urbains. Cela entraîne une sollicitation excessive des infrastructures existantes de collecte et de traitement des eaux de pluie, ce qui accroît les risques de débordement des réseaux d’égouts unitaires. Une autre conséquence est l’augmentation des dépenses d’énergie pour pomper l’eau dans les réseaux.

Troisièmement, les tempêtes se font de plus en plus fréquentes et violentes dans l’ensemble du pays. Entre 1900 et 1990, par exemple, la province de Terre-Neuve-et-Labrador a été frappée par quelque six ouragans et tempêtes tropicales par décennie. Entre 1990 et 2015, ce chiffre a plus que doublé. De plus, ces phénomènes qui survenaient habituellement en juillet et août s’étendent désormais jusqu’en octobre. Les tempêtes exceptionnelles – qui se manifestent par une onde de tempête ainsi que des inondations côtières et terrestres – ont des répercussions sur la planification des mesures d’urgence en cas de catastrophe, la santé publique, la planification de l’infrastructure et la gestion de l’eau. Les habitants du Yukon connaissent aujourd’hui davantage de phénomènes climatiques extrêmes comme des orages et des crues soudaines.

Ces phénomènes devraient à l’avenir prendre plus d’ampleur. Dans le Nord, le réchauffement climatique aura des conséquences sur la quantité et la distribution de pluie, de neige et de glace, et risquera de provoquer des événements climatiques extrêmes (canicules, pluies torrentielles et inondations, périodes sèches ou sécheresses, feux de forêt, par exemple). Les précipitations devraient s’accroître à l’avenir, de l’ordre de 0 à 10 % par an d’ici à 2080 dans le sud, et jusqu’à 40-50 % dans le nord. Les tempêtes devraient également devenir plus fréquentes, entraînant avec elles une augmentation des ondes de tempête, des inondations côtières et de l’érosion du littoral (Ressources naturelles Canada, 2008).

Le gouvernement d’Alberta (2009) met en garde contre les principaux effets du changement climatique sur la gestion des eaux usées municipales :

L’augmentation de l’évaporation des lacs – naturels et artificiels – réduira la capacité d’assimilation des effluents municipaux de ces masses d’eau.

Les sécheresses entraîneront une dégradation de la qualité de l’eau ainsi qu’une baisse de la capacité des cours d’eau à assimiler les eaux usées.

La forte intensité des épisodes de précipitations augmentera le volume des eaux pluviales devant être traitées. Les eaux de pluie présentes dans les environnements urbains peuvent être très polluées car elles charrient les polluants qui s’y trouvent (sédiments, éléments nutritifs, hydrocarbures, métaux lourds, produits de salage routier, pesticides et déchets animaux). Cette eau polluée est en grande partie évacuée dans les masses d’eau sans traitement. Lorsqu’il existe des réseaux d’égouts unitaires, les eaux pluviales polluées et les eaux d’égout non traitées peuvent, en cas d’orages violents, échapper aux installations de traitement.

Cela dit, dans l’ensemble du pays, l’adaptation au changement climatique se fait lentement. La plupart des gouvernements infranationaux ont soit conçu une stratégie ou un plan d’adaptation au changement climatique, soit pris en compte l’adaptation dans le cadre de leurs stratégies ou leurs plans relatifs à l’eau. Pour autant, le Bulletin de rendement des infrastructures canadiennes de 2016 estime que 16 % seulement des municipalités ont formellement intégré l’adaptation au changement climatique dans leurs prises de décisions concernant les eaux usées.

3. Le cadre institutionnel

Un thème récurrent de la gestion de l’eau au Canada est le caractère fragmenté de la gouvernance (Renzetti et Dupont, 2017). Les prérogatives en matière de contrôle de la pollution de l’eau sont exercées conjointement par les gouvernements fédéral et provinciaux, alors que les services d’approvisionnement en eau et de gestion des eaux usées relèvent de la responsabilité conjointe des provinces et des communes. Plusieurs plateformes ont été mises en place pour coordonner les initiatives, partager les connaissances et accroître la prise de conscience. Malgré cela, de grandes disparités sont à noter à l’échelle nationale entre les objectifs des pouvoirs publics et les performances des services précités. L’utilisation plus systématique de mesures incitatives pourrait permettre de coordonner les initiatives entre les différents niveaux d’administration. Des dispositifs de gouvernance multiniveaux ont donné de bons résultats dans plusieurs pays membres de l’OCDE et pourraient être envisagés, en les associant avec des usages stratégiques des fonds fédéraux ou provinciaux. Des incitations pourraient également être instaurées pour accélérer l’élaboration d’accords bilatéraux entre le gouvernement fédéral et les administrations provinciales/territoriales concernant les normes relatives aux eaux usées.

3.1. Répartition des pouvoirs et des responsabilités

Le principal texte législatif fédéral régissant la gestion des ressources hydriques est la loi relative à l’eau de 1970, révisée en 1985. D’après cette loi, il incombe aux provinces de gérer les eaux usées, y compris de délivrer des autorisations ou permis pour la construction et l’exploitation de stations d’épuration en s’appuyant sur leurs propres cadres législatifs et réglementaires ou non réglementaires. Le gouvernement fédéral est responsable des questions de gestion de l’eau associées aux terres fédérales, à la pêche, aux océans, au transport maritime, à la navigation, au droit pénal, aux relations internationales ainsi qu’aux eaux frontalières et transfrontalières. Il réglemente en outre la pollution par les rejets d’eaux usées dans le cadre de la loi sur les pêches (voir ci-dessous). Les prérogatives en matière de gestion de l’eau et de contrôle de la pollution sont donc partagées entre les gouvernements fédéral et provinciaux, avec certains chevauchements.

Dans le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest, la gestion des terres, de l’eau et des ressources naturelles incombe à l’administration territoriale. Au Nunavut, la gestion de ces questions est confiée au gouvernement fédéral, mais des négociations sont en cours pour conclure un accord de principe sur un transfert des responsabilités.

Les agences de bassin sont responsables de la protection des captages d’eau, ainsi que du contrôle du débit des cours d’eau et de la qualité de l’eau. En revanche, ce ne sont pas des organismes décisionnaires.

La responsabilité de la fourniture des services d’alimentation en eau et d’assainissement est partagée entre les administrations provinciales et les municipalités (au Canada, les municipalités sont des composantes des provinces ; voir le chapitre 2). Au Canada, les municipalités sont les principales propriétaires de la plupart des réseaux d’eau. Ce sont également elles qui prennent les décisions les plus importantes face aux défis actuels et futurs en matière de gestion de l’eau. Elles assument en outre la responsabilité financière de leurs réseaux, même si un certain nombre d’activités sont financées par des subventions et des programmes d’aide du gouvernement fédéral et des administrations provinciales.

Les collectivités autochtones sont propriétaires des réseaux de distribution d’eau et d’assainissement, dont elles assurent la gestion et l’exploitation. Le ministère AANC fournit des aides financières et des conseils pour la conception, la construction, l’exploitation et la maintenance des infrastructures de traitement. Il établit en outre des protocoles, de même qu’il finance et forme le personnel des usines de traitement. ECCC règlemente le traitement des eaux usées rejetées dans les masses d’eau. Dans les réserves des Premières Nations situées au sud du 60e parallèle, la gestion de la qualité de l’eau potable et des eaux usées relève de la responsabilité conjointe des collectivités autochtones et du gouvernement fédéral (AANC et Santé Canada). Au nord du 60e parallèle, les administrations territoriales sont chargées de garantir la salubrité de l’eau potable dans toutes les communautés de leurs territoires, y compris au sein des collectivités autochtones.

3.2. Un ensemble complexe d’instances officielles nécessitant une importante coordination

Le caractère fragmenté de la gestion de l’alimentation en eau et de l’assainissement exige une coopération intergouvernementale. Au niveau fédéral, ECCC établit les normes applicables pour les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées (voir la section 4). Santé Canada travaille en collaboration avec ECCC pour évaluer les risques sanitaires que peuvent présenter les substances, nouvelles et existantes, conformément à la loi canadienne sur la protection de l’environnement de 1999 (LCPE). Le ministère de l’Infrastructure et des Collectivités fournit des aides financières substantielles aux provinces, territoires et municipalités⁴. Le ministère Pêches et Océans et la Garde côtière canadienne ainsi qu’ECCC travaillent à la protection des Grands Lacs, du bassin du fleuve Saint-Laurent et du bassin du lac Winnipeg. AANC collabore avec les collectivités autochtones pour améliorer leurs infrastructures matérielles essentielles, en coopération avec le ministère de l’Infrastructure et des Collectivités et d’autres parties prenantes.

Le gouvernement fédéral concourt aux travaux de la Commission mixte internationale (CMI) entre le Canada et les États-Unis. Il se charge en outre de gérer les différends relatifs aux eaux frontalières et transfrontalières et contribue à les résoudre.⁵

Des plateformes ont été créées pour améliorer la cohérence de la gouvernance en matière de gestion des eaux usées urbaines. Il s’agit notamment du Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME) et du Comité consultatif national (NAC) – qui sont les deux principales instances de collaboration entre les administrations fédérales, territoriales et provinciales en matière de politique environnementale (voir le chapitre 2). La Fédération canadienne des municipalités et l’Association canadienne des eaux potables et usées (ACEPU) représentent les intérêts des municipalités et des services publics d’alimentation en eau et d’assainissement, respectivement. Les organismes qui gèrent les bassins fluviaux ou les bassins versants facilitent la consultation des parties prenantes et mènent des actions de communication, de sensibilisation et d’éducation. Pour citer un exemple, le Regroupement des Organismes de Bassins Versants du Québec (ROBVQ) a défini cinq niveaux de participation avec les parties prenantes (OCDE, 2015a).

Ces plateformes facilitent l’échange d’informations et la coordination. En revanche, elles ne fournissent pas d’incitations concrètes à coordonner les initiatives entre les différents niveaux d’administration. Les dispositifs de gouvernance multiniveaux expérimentés dans le monde entier peuvent servir d’exemples pour mettre en place au Canada des mécanismes de coordination de la gestion des eaux usées urbaines (voir l’encadré 5.2).

Encadré 5.2. Contrats de gouvernance multiniveaux au Brésil, en Italie et aux Pays-Bas

L’OCDE (2015b) a synthétisé les caractéristiques des dispositifs utilisés pour coordonner les politiques mises en œuvre par les différents ministères et organismes publics : conseils intergouvernementaux, organismes régionaux, contrats et conditions.

Le pacte national pour la gestion de l’eau au Brésil

En 2011, l’Agence nationale brésilienne pour l’eau a établi un pacte de gestion de l’eau pour améliorer la coordination entre les mécanismes fédéraux et étatiques de gestion des ressources en eau, favoriser la convergence entre les performances des États et réduire les disparités régionales dans le domaine de la gouvernance de l’eau. Ce pacte, auquel tous les États brésiliens ont adhéré, définit clairement les objectifs des États et du gouvernement fédéral. Les États ont été regroupés en catégories homogènes en fonction du degré de complexité de la gestion de l’eau, de manière à mieux répondre à leurs besoins spécifiques en matière de droit, de planification, d’informations, d’instruments opérationnels, de ressources humaines et de gouvernance. Le pacte incluait en outre un dispositif d’incitation financière – appelé Progestão – afin d’accélérer sa mise en œuvre. Celui-ci a alloué à la gestion de l’eau une enveloppe de 100 millions BRL (environ 40 millions CAD) sur une période de cinq ans, en répartissant les fonds équitablement entre les États atteignant les objectifs fixés. Des récompenses sont attribuées en fonction des progrès accomplis et non des résultats

Bien qu’il se heurte à quelques difficultés, le pacte favorise la cohérence, la coordination et le dialogue entre les différents niveaux de gouvernance, ainsi que le renforcement des capacités et le soutien à une politique de l’eau décentralisée. Les objectifs fixés dans le pacte contribuent à réduire les asymétries d’informations entre les autorités fédérales et étatiques. Cet instrument est l’incarnation du principe de subsidiarité, qui préserve l’autonomie des États tout en leur confiant une responsabilité partagée au regard de la réalisation d’objectifs communs.

Des accords de programme-cadres en Italie

Les accords de programme cadres (ou Accordi di Programma Quadro – APQ) sont des dispositifs de gouvernance multiniveaux fréquemment utilisés en Italie pour les politiques de développement régional, notamment dans les domaines des ressources naturelles et de l’infrastructure. Ces accords reposent sur une solide coopération entre les administrations infranationales, le ministère du Développement économique et les administrations centrales compétentes. Pour chaque région et chaque secteur d’infrastructure (l’eau, par exemple), un APQ est signé lorsque les projets et les moyens de financement nécessaires sont définis. Les bénéficiaires et les besoins sont déterminés en fonction des secteurs prioritaires retenus par les régions. Les APQ regroupent plusieurs sources de financement (ressources publiques du budget ordinaire et ressources additionnelles, financements de l’UE et ressources privées) qui sont attribuées par le Comité interministériel de planification économique. Les APQ contiennent une section sur la planification et une autre sur la mise en œuvre. La première recense les interventions qui sont en adéquation avec les objectifs généraux, mais pour lesquelles les conditions techniques et financières requises ne sont pas réunies. Pour chaque intervention, l’accord indique les tâches qui doivent être entreprises, ainsi que les acteurs chargés de la mise en œuvre, des procédures, du contrôle et de l’évaluation des résultats. La mise en œuvre des APQ fait l’objet d’un suivi.

Un exemple d’accord réussi est l’APQ signé entre la région des Pouilles, celle de Basilicate et le ministère de l’Infrastructure et des Transports (en 1999) pour mettre fin au déficit d’eau dans ces régions. Ces dernières s’engageaient à reconstituer 20 % de leurs ressources en eau avant 2015 grâce à des économies d’eau, à la planification et au contrôle de la consommation, à la modernisation des systèmes d’irrigation, au comptage, à la surveillance des fuites et à l’utilisation de moyens non conventionnels. Le premier APQ est arrivé à échéance en 2015 et un autre a été conclu pour la période 2016-30.

Accord administratif sur les questions relatives à l’eau aux Pays-Bas

Un accord administratif sur les questions relatives à l’eau a été signé en 2011 aux Pays-Bas entre le ministère de l’Infrastructure et de l’Environnement et les principales parties prenantes. Y ont participé l’administration nationale de l’eau, l’association des (12) provinces, l’association des (408) communes, l’association des (23) offices des eaux et l’Association des (10) sociétés vendant de l’eau potable. L’accord préconisait d’importantes améliorations dans le domaine de l’attribution des rôles et des responsabilités, ainsi qu’un renforcement de la coordination de la planification intersectorielle entre les autorités centrales et provinciales (eau, environnement et aménagement du territoire). Des économies de 750 millions EUR par an devraient être réalisées d’ici à 2020 tout au long de la chaîne de l’eau grâce à la réduction des fonctions de contrôle et de supervision, à l’apprentissage et au partage des connaissances, ainsi qu’à la conclusion d’accords clairs concernant la répartition des tâches et la réaffectation des rôles et des responsabilités lorsque certaines organisations peuvent réaliser les mêmes tâches de façon plus satisfaisante et à un moindre prix.

Par ailleurs, des accords sont conclus directement entre le gouvernement néerlandais et les communes. L’accord sur l’adaptation au climat des villes a été signé en 2016 entre le ministère de l’Infrastructure et de l’Environnement, trois offices des eaux, cinq villes et sept partenaires (centres de recherche et sociétés privées). Cet accord a pour but de créer un environnement propice à l’apprentissage en matière d’adaptation au changement climatique en milieu urbain pendant les quatre prochaines années, d’encourager la coopération et de favoriser les complémentarités entre la planification de l’eau et l’aménagement du territoire (voir Charbit et Romano, à paraître).

Source: OCDE, 2015b (Brésil) ; OCDE, 2014 (Pays-Bas) ; OCDE, 2007 (Italie) ; Venanzi et Gamper (2012).

Les dispositifs institutionnels en vigueur peuvent être mis en difficulté par les évolutions qui touchent le personnel des communes canadiennes. L’ACEPU remarque que les changements démographiques – à savoir le nombre de départs à la retraite par rapport aux nouvelles embauches – et la modification des habitudes en matière de parcours professionnel risquent d’avoir des effets négatifs sur les compétences et l’expertise des personnes chargées de la gestion des eaux usées. De nouvelles compétences sont par ailleurs nécessaires pour faire face à la complexité croissante des réglementations et des politiques, à une époque où les communes doivent concilier la gestion de trois éléments – les actifs, les plans et les risques – qui, traditionnellement, étaient traités séparément.

4. Le cadre d’action

Les grandes disparités qui existent entre les provinces au regard des cadres réglementaires et administratifs ont poussé le gouvernement fédéral à élaborer une Stratégie pancanadienne sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales. Dans le cadre de cette stratégie, le gouvernement a aussi édicté un ensemble de règlements sur les effluents afin d’assurer un traitement secondaire dans toutes les stations d’épuration. Conformément à la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’eau (OCDE, 2016a), le gouvernement fédéral applique une approche fondée sur les risques. Il revient ainsi aux provinces d’évaluer leurs propres risques, de fixer leurs priorités et de s’attaquer aux domaines à haut risque. Des travaux sont en cours pour évaluer l’adéquation des normes provinciales avec les normes fédérales. Des mesures complémentaires sont nécessaires pour faire en sorte que tous les usagers de l’eau contribuent aux objectifs des pouvoirs publics et que la gestion des eaux urbaines dans tous les domaines permette d’atteindre les objectifs plus généraux de santé de l’environnement.

4.1. La loi sur les pêches, une perspective différente

La base législative et réglementaire de la réglementation fédérale canadienne sur les rejets d’eaux usées est unique en ce sens qu’elle découle de la loi sur les pêches (1985). Cette loi interdit l’introduction de substances nocives dans les eaux poissonneuses, sauf autorisation contraire prévue dans ladite loi ou toute autre législation fédérale. Les réglementations relatives aux eaux usées visent donc davantage à ne pas porter préjudice à la pêche qu’à protéger la santé humaine ou la santé des écosystèmes. Cette approche peut conduire à un manque d’efficience. Par exemple, la loi sur les pêches ne tient pas compte des eaux de pluie. Cela signifie que la structure réglementaire encadrant la gestion des eaux pluviales n’est pas la même que celle qui s’applique aux effluents d’eaux usées, d’où l’impossibilité d’adopter une approche coordonnée ou intégrée.

Au niveau provincial, les dispositions réglementaires ont d’autres origines. Au Québec, par exemple, la gestion des eaux usées est réglementée sur le plan environnemental. Les différentes origines des réglementations se traduisent par différents niveaux d’ambition ou d’évaluation de ce qu’est une eau de qualité satisfaisante. Les normes fédérales ne tiennent pas compte de la capacité de dilution des bassins de récupération : or, un même flux d’effluents peut ne pas poser de problème dans un cours d’eau ou un lac où le niveau d’eau est élevé, mais être dangereux si l’eau y est plus rare. La révision des permis environnementaux qui est en cours au Québec prévoit l’ajustement local des normes : les niveaux fixés pour les flux d’effluents tiennent compte de la capacité de dilution du milieu. Les différences d’approches expliquent le manque d’homogénéité entre les réglementations fédérales et provinciales en ce qui concerne la gestion des eaux usées.

4.2. La Stratégie pancanadienne sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales

La Stratégie pancanadienne sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales a été adoptée par le CCME en 2009. Elle a pour but de faciliter l’homogénéisation des pratiques en matière de gestion des eaux usées entre les administrations et d’assurer aux propriétaires de stations d’épuration de bonnes conditions de sécurité réglementaire. Cette stratégie exige que l’ensemble des ouvrages d’assainissement municipaux, communautaires et gouvernementaux respectent les normes nationales de performance minimales, qui sont des exigences de base en matière de qualité des effluents, équivalant au traitement secondaire des eaux usées. Cette stratégie exige en outre que des objectifs environnementaux de rejet propres à chaque site soient définis pour les ouvrages précités, afin d’agir sur les substances dont le rejet ou la présence dans l’environnement est source d’inquiétudes. Il était prévu que les exigences de la stratégie soient intégrées dans les cadres réglementaires fédéraux, provinciaux et territoriaux. Trois provinces/territoires n’ont pas approuvé le texte : Terre-Neuve-et-Labrador, Québec et Nunavut. Le Québec, par exemple, a contribué à la rédaction de la stratégie dont il partage les objectifs. Il se dit cependant préoccupé par ses implications financières et par le fait qu’elle empiète sur les prérogatives des provinces. Les communes n’ont pas participé directement à l’élaborationde la stratégie.

Le Comité de coordination sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales (CCEEUM), créé en 2009, offre un lieu de dialogue pour aborder différents sujets tels que la planification à long terme, la coopération et la mise en œuvre de la stratégie. Le CCEEUM se compose d’un représentant de chaque gouvernement, ainsi que d’un observateur du comité des sous-ministres provinciaux/territoriaux responsables des administrations locales.

4.3. Les normes nationales sur le traitement des eaux usées

Dans le cadre de la Stratégie pancanadienne, le gouvernement fédéral a adopté en 2012 la première norme nationale concernant le traitement des eaux usées, à savoir le Règlement sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées. Cette réglementation, établie conformément aux dispositions antipollution de la loi sur les pêches, fixe des normes nationales de référence en ce qui concerne la qualité des effluents (quantité d’oxygène nécessaire à l’oxydation de la matière organique - CBOD -, solides en suspension, concentration de chlore résiduel et d’ammoniac non ionisé). Ces normes peuvent être respectées à l’aide d’un traitement secondaire des eaux usées. Le RESAEU est le fruit de vastes consultations auprès des provinces, des territoires, des communes, des collectivités autochtones et autres parties intéressées.

Le RESAEU prévoit en outre des délais de mise en conformité, en fonction des risques, des systèmes nécessitant d’être modernisés pour assurer un traitement secondaire. Ces délais sont relativement généreux pour les systèmes à faible risque : dans certains cas, l’échéance a été fixée au 31 décembre 2040 pour mettre aux normes les systèmes en ce qui concerne la CBOD et les solides en suspension. De tels délais risquent toutefois de se traduire par le maintien des pressions sur la qualité de l’eau rejetée dans les exutoires. Le Règlement fixe par ailleurs des exigences en ce qui concerne le suivi, la tenue d’un registre, la notification et la réalisation de tests de toxicité. Les renseignements devant être fournis par les propriétaires et les exploitants des réseaux sont enregistrés au format électronique dans le Système d’information pour les rapports réglementaires sur les effluents (SIRRE). Les communes qui ne respectent pas ces exigences sont passibles d’amendes.

Le RESAEU s’applique aux propriétaires et aux exploitants des réseaux d’égout qui rejettent des effluents dans des eaux poissonneuses et qui collectent en moyenne un volume quotidien d’influents d’au moins 100 m3 par an (systèmes d’assainissement municipaux, privés et fédéraux). Il s’applique également aux systèmes détenus ou exploités par les collectivités autochtones. Au total, sur les plus de 3 000 systèmes d’assainissement recensés au Canada, 2 560 environ sont concernés par ce règlement.

Le RESAEU ne s’applique pas aux systèmes de faible capacité (qui collectent moins que le seuil de 100 m3). Il ne concerne pas non plus les systèmes soumis à des conditions extrêmes (notamment dans les Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut ou au nord du 54e parallèle au Québec, à Terre-Neuve-et-Labrador). Enfin, il ne s’applique pas aux systèmes d’assainissement situés sur les sites d’installations industrielles, commerciales ou institutionnelles si le système d’assainissement est conçu pour collecter des influents contenant moins de 50 % d’eaux-vannes et d’eaux grises, en volume. Les boues des systèmes d’assainissement non soumis au RESAEU peuvent être réglementées par les provinces, ou par le gouvernement fédéral en vertu de la loi sur les pêches. Le Québec, par exemple, réglemente les systèmes collectant plus de 10 m3, signe précurseur d’une évolution vers des réseaux plus petits et décentralisés.

Les progrès de la mise en conformité avec les dispositions réglementaires ont été lents. Cela témoigne de l’ampleur du défi, et peut-être du fait qu’ils sont tributaires de l’obtention de financements fédéraux. Des centaines de systèmes d’assainissement auraient besoin d’être modernisés pour satisfaire aux exigences du RESAEU. Le coût de cette mise à niveau est estimé à 5.5 milliards CAD (en valeur actualisée) ; selon les estimations d’ECCC, les avantages monétaires générés par le Règlement – économies réalisées sur le plan sanitaire et environnemental principalement – s’élèvent à 16 milliards CAD (en valeur actualisée). Le RESAEU a donc suscité des demandes de financement de la part des municipalités. Les récentes augmentations du poste de développement des infrastructures dans le budget fédéral accéléreront peut-être les progrès (voir la section 5).

Des progrès ont été accomplis dans le sens d’un cadre harmonisé. Le RESAEU a renforcé le cadre d’action, mais l’adoption de la norme a été parfois lente. Le RESAEU a aussi créé certains doublons et décalages avec la réglementation provinciale et territoriale existante. Un rapport de 2014 sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de la Stratégie pancanadienne montrait que les évaluations du niveau de risque initial étaient bien avancées et que l’engagement de supprimer les surverses de réseau avait été mis à exécution (tableau 5.3). En revanche, l’évaluation du degré d’intégration de la nouvelle norme fédérale dans les réglementations provinciales est une tâche laborieuse et n’a que peu progressé. Cela influe sur la conclusion d’ententes bilatérales entre le gouvernement fédéral et les autorités infranationales. La possibilité de conclure des « accords d’équivalence » a incité les provinces à établir des réglementations qui coïncident avec les ambitions fédérales, et qui peuvent donc se substituer aux normes fédérales.⁶ Des ententes bilatérales peuvent en outre être conclues pour réduire les contraintes administratives et établir des procédures de coopération entre les autorités de réglementationfédérales et provinciales. À ce jour, des accords ont été conclus avec le Nouveau-Brunswick (2014), le Yukon (2014) et la Saskatchewan (2015). Des pourparlers sont en cours avec la plupart des autres provinces intéressées ; un accord a été rédigé avec le Québec en 2015 mais n’a pas encore été finalisé.

Tableau 5.3. Mise en oeuvre de la Stratégie sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales
| Évaluation du niveau de risque initial des ouvrages non conformes | Maîtrise des débordements attribuables aux opérations d’aménagement | Prescriptions harmonisées et intégrées dans les cadres réglementaires | Conclusions d’ententes bilatérales
Alberta | Oui | Oui | En cours | En cours
Colombie-Britannique | En partie | Oui | En cours | En cours
Manitoba | En partie | Oui | Oui | En cours
Nouveau-Brunswick | Oui (certains points) | Oui | Oui | Projet
Territoires du Nord-Ouest | Sans objet | Oui | Sans objet | Sans objet
Nouvelle-Écosse | Oui | En cours | En cours | En cours
Ontario | Oui (certains points) | Oui | Oui | En cours
Île-du-Prince-Édouard | Oui (en totalité) | Oui | En cours | En cours
Québec¹ |  |  |  | En cours
Saskatchewan | Oui (certains points) | Sans objet | En cours | Projet
Yukon | Oui (en totalité) | Sans objet | En cours | Projet
1. Le Québec n’a pas signé la Stratégie, mais il adhère à ses objectifs.
Source: CCME (2014). Stratégie pancanadienne sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales – Rapport d’étape 2014.

Outre la Stratégie pancanadienne et le nouveau règlement, des actions spécifiques menées en partenariat avec les provinces ou les États-Unis ciblent certains lacs et cours d’eau (par exemple le bassin du lac Winnipeg, les Grands Lacs et le fleuve Saint-Laurent). En 2005, le Québec, l’Ontario et les huit États américains bordant les Grands Lacs ont signé un accord intitulé « Great Lakes-St. Lawrence River Basin Sustainable Water Resources Agreement ». Cette initiative importante sur le plan régional et international était conduite par les provinces.

4.5. Les eaux usées urbaines dans le contexte de l’adaptation au changement climatique

Le gouvernement fédéral a financé l’élaboration en 2010 d’un guide pour l’adaptation climatique à l’usage des communes et d’un guide pour les collectivités locales fondé sur les risques afin de les aider à faire face au changement climatique. Le budget 2016 prévoit en outre une enveloppe de 75 millions CAD qui sera attribuée à des projets municipaux par l’entremise de la FCM. Les fonds serviront à financer l’évaluation des risques climatiques locaux et l’intégration de leur incidence éventuelle dans les plans de gestion des actifs⁷, ainsi qu’à trouver des solutions pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et les mettre en œuvre (Gouvernement du Canada, 2016). Au vu de ces éléments, le Canada est en phase avec la plupart des pays membres de l’OCDE, où les mesures prises par les pouvoirs publics pour s’adapter au changement climatique se limitent souvent à une cartographie des risques et à un travail de sensibilisation. Le pays pourrait aller beaucoup plus loin, en particulier en finançant des investissements dans la sécurité de l’eau, dans le contexte de l’adaptation aux effets du changement climatique. Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (chapitre 3) préconise également des investissements dans des infrastructures résilientes au changement climatique, notamment pour le traitement des eaux usées. L’encadré 5.3 présente des exemples de pays qui ont encouragé l’adaptation de la gestion des eaux d’orage et des eaux usées au changement climatique.

Encadré 5.3. Adaptation de la gestion des eaux d’orage et des eaux usées au changement climatique

Plusieurs pays membres de l’OCDE diffusent des guides pour l’adaptation à l’intention des administrations locales, des entreprises et du grand public. Ce type d’action a été privilégié par les pays ayant opté pour une approche décentralisée de l’adaptation.

Au Danemark, par exemple, l’ensemble des 98 communes ont été tenues d’élaborer avant la fin 2013 un plan d’adaptation au changement climatique. Ce plan contient une cartographie des risques d’inondation de toutes origines sur tout le territoire de chaque commune. La carte des risques d’inondation dus aux précipitations, aux réseaux d’égout, aux petits cours d’eau, à la mer et à la nappe phréatique est ensuite fusionnée avec une carte de la répartition de valeur, afin d’obtenir une cartographie des risques au niveau local. Le gouvernement danois a, en janvier 2013, mis à la disposition des communes les outils nécessaires pour réaliser cette cartographie. De plus, une loi, votée en 2012, autorise les communes à interdire les constructions dans certaines zones uniquement pour des raisons d’adaptation climatique. Elle leur fournit l’assise législative pour que l’aménagement local des villes soit directement associé à l’adaptation au changement climatique.

En Norvège, le service de l’eau et des eaux usées d’Oslo a élaboré le projet « Midgard Snake » pour faire face aux pressions pesant sur les canalisations d’eau et aux risques accrus d’inondation et de dégradations liés à l’urbanisation croissante et à l’augmentation des précipitations due au changement climatique,. Le projet « Midgard Snake » (achevé en 2014) fonctionne comme un système de drainage interruptif, en empêchant l’eau polluée d’atteindre le fjord d’Oslo. Le tunnel (d’une capacité de 50 000 m3) sert à la fois de canal d’acheminement et de bassin de rétention, dans lequel l’eau est stockée lorsque la station d’épuration est saturée. Ce projet est conçu pour améliorer la qualité de l’eau dans le fjord, faire face aux effets du changement climatique et réduire la consommation d’énergie (car l’eau n’est plus acheminée aussi loin qu’auparavant).

L’initiative « Climate Ready Water Utilities » aux États-Unis a été conçue par l’Agence de protection de l’environnement (EPA) pour aider les compagnies des eaux à se préparer au changement climatique. Elle facilite la mise en œuvre de plans et de stratégies d’adaptation qui tiennent compte des effets possibles du changement climatique et qui favorisent la résilience du secteur de l’eau. En Nouvelle-Zélande, le gouvernement publie des manuels techniques, des brochures et des guides pour informer les collectivités locales, les entreprises et le grand public. L’Espagne, le Japon, le Royaume-Uni et la Suède ont adopté une approche similaire.

Source: OCDE (2013). Les profils par pays sont disponibles à l’adresse www.oecd.org/fr/environnement/ressources/l-eau-et-adaptation-au-changement-climatique-9789264200647-fr.htm.

5. Financement des investissements dans la gestion des eaux usées urbaines

La gestion des eaux usées urbaines requiert un financement substantiel et à long terme pour moderniser les systèmes existants et les adapter aux défis à venir. Les principales sources de financement provenaient jusqu’ici en grande partie des programmes fédéraux et provinciaux. Le recours accru à des moyens de financement prévisibles (par exemple le prélèvement de droits sur la collecte et le traitement des eaux usées) ainsi qu’à des fonds garantis pour la gestion des eaux pluviales permettrait de mettre le secteur à l’abri sur le plan financier. L’utilisation d’instruments économiques est également un moyen de réduire les besoins d’investissement futurs, en promouvant un comportement respectueux de l’eau auprès des usagers, des services collectifs, des promoteurs immobiliers et des urbanistes.

5.1. Des investissements sont requis pour renouveler l’infrastructure vieillissante et s’adapter à la nouvelle réglementation

Au Canada, l’infrastructure de gestion des eaux urbaines appartient au secteur public. L’infrastructure de gestion des eaux pluviales et des eaux usées représente le deuxième poste de dépenses d’investissement du pays (NRCan, 2008). En 2012, le Bulletin de rendement des infrastructures canadiennes estimait à 362 milliards CAD la valeur des actifs de l’eau au Canada. Les communes représentent plus de 80 % des dépenses d’équipement dans l’infrastructure environnementale et de gestion de l’eau. En 2000, les réseaux d’alimentation en eau et d’assainissement des eaux usées représentaient quelque 30 % de l’infrastructure municipale canadienne (Mirza, 2007).

L’état de l’infrastructure de collecte et de traitement des eaux usées et des eaux pluviales s’est considérablement amélioré depuis le milieu des années 1990. À cette époque, les deux tiers des égouts unitaires et domestiques ainsi qu’une majorité des usines de traitement des eaux usées et des égouts pluviaux ne fonctionnaient pas correctement (Mirza et Haider, 2003). Vingt ans plus tard, la situation s’est améliorée mais reste fragile. D’un autre côté, le Bulletin de rendement des infrastructures canadiennes de 2016 estime que les deux tiers de l’infrastructure canadienne de gestion des eaux usées urbaines sont en très bon (39 %) ou bon état (26 %). Le tiers restant est considéré comme dans un état correct (24 %), mauvais (8 %) ou très mauvais (3 %) et doit être mis à niveau et remplacé. Cela dit, les niveaux de réinvestissement annuel concernent actuellement entre 0.7 % et 1.4 % des actifs. À ce rythme, il faudrait entre 71 et 140 années pour renouveler les actifs existants. Cela excède de loin l’espérance de vie d’un grand nombre de canalisations et d’équipements, et se traduira au fil du temps par une dégradation et une vétusté des installations (BRIC, 2016).

Selon les estimations d’ECCC, la mise en conformité avec le Règlement sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées coûtera 5.5 milliards CAD. Cette dépense devrait être en majeure partie prise en charge par les exploitants du Québec, de Colombie-Britannique et des provinces de l’Atlantique. Ce chiffre n’inclut pas les investissements qui sont requis pour faire face à la croissance démographique, s’adapter au changement climatique ou améliorer les services. Les cinq plus grands projets d’infrastructure en cours ou en prévision représentent un investissement de plus de 2 milliards CAD en termes de mises à niveau (BRIC, 2012). Dans la seule province du Québec, la gestion des surverses d’égouts et le traitement des effluents devrait coûter 9.5 milliards CAD sur 30 ans (respectivement 6.2 milliards CAD pour la première, et 3.2 milliards CAD pour le second) (Gouvernement du Québec, 2013).

5.2. Financement local : tarifs et redevances appliqués pour les services de l’eau

La plupart des provinces facturent aux gros utilisateurs d’eau une redevance pour pouvoir accéder à la ressource. Le problème est que le montant de cette redevance n’est pas fixé sur la base de barèmes, mais plutôt en fonction du coût de gestion du programme. Elle ne peut donc promouvoir une utilisation efficiente de l’eau.

L’utilisation d’instruments de tarification pour la gestion des eaux usées urbaines (notamment l’application de taxes pour les services d’assainissement) est une pratique courante. Toutes les communes prélèvent des redevances aux usagers de l’eau, et un nombre croissant d’entre elles appliquent des tarifs en fonction du volume consommé. Cela a permis de réduire la consommation d’eau domestique, qui reste pourtant l’une des plus élevées de l’OCDE (voir le chapitre 1). La tarification des services d’eau varie sensiblement selon les provinces et les territoires. Une enquête réalisée en 2009 sur la tarification municipale de l’eau (ECCC, 2011b) :

La consommation domestique est passée de 63 % à 72 % pendant la période 2006-09.

Selon les estimations, environ 80 % des clients privés sont facturés en fonction du volume (soit une hausse par rapport aux quelque 55 % enregistrés en 1991). Il existe cependant de grandes disparités entre les provinces : à Terre-Neuve-et-Labrador par exemple, la plupart des résidents paient un montant forfaitaire (Renzettti et Dupont, 2017).

Le mode de facturation le plus courant est l’application d’un taux unitaire constant. L’utilisation d’un tarif progressif par tranches (le coût unitaire augmente à chaque tranche) a reculé depuis 2004, essentiellement depuis que Toronto a abandonné ce système pour passer à un taux unitaire constant.

Le tarif moyen payé par les ménages pour les services d’alimentation en eau et d’assainissement augmente en fonction du niveau de consommation. Un foyer de trois personnes consommant 25 m3/mois payaient environ 53 CAD en 2009 (24 % de plus qu’en 2006). Le montant moyen des factures varie de 22 CAD au Québec à presque 75 CAD au Nouveau-Brunswick. Le montant enregistré dans cette province reflète un plus haut niveau de consommation par habitant.

Comme dans la plupart des pays membres de l’OCDE, la redevance sur les eaux usées représente environ la moitié de la facture totale des services d’eau et d’assainissement. Son pourcentage est plus élevé dans les grandes villes, peut-être en raison des coûts plus importants qui sont associés au traitement plus perfectionné effectué dans ces communes.

Les tarifs pratiqués pour les services d’assainissement sont trop faibles pour couvrir le coût de la gestion des eaux usées urbaines, ou pour fournir des incitations à réduire les besoins futurs en termes d’infrastructure. Les communes canadiennes sont loin de pouvoir, avec la seule tarification des services, financer le coût total des prestations ainsi que l’ensemble des coûts environnementaux (ECCC, 2011b). L’accessibilité financière n’est pas le principal obstacle à la mise en place de solides stratégies de tarification, car le Canada se situe dans le bas du classement des pays membres de l’OCDE pour les tarifs de l’eau (graphique 5.5). À l’exception de l’Ontario, les provinces canadiennes n’ont pas de réglementation qui permette de financer les coûts des services municipaux d’alimentation en eau et d’assainissement grâce à leur tarification (Renzetti et Dupont, 2017).

Graphique 5.5. Le Canada se situe dans le bas du classement des pays membres de l’OCDE pour les tarifs de l’eau

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933593190

En juin 2015, le CCME a recensé un certain nombre d’options possibles pour aider les gouvernements qui en font le choix à mettre en place un cadre de tarification de l’eau. Ces options peuvent être utilisées par les gouvernements pour concevoir ou améliorer leurs dispositifs en fonction de leur contexte et de leurs objectifs. Elles sont classées en deux catégories : celles destinées à influencer le comportement des utilisateurs et celles destinées à augmenter les recettes publiques.

Les communes canadiennes ont de plus en plus recours à des plans de gestion des actifs et connaissent mieux leurs besoins d’infrastructures et les coûts qu’ils représentent. On assiste pour cette raison à la généralisation de mécanismes permettant aux communes d’allouer des recettes pour financer les coûts des services connexes de façon plus exacte et plus juste. Plusieurs d’entre elles ont mis en place des instruments spécifiques pour financer la collecte et le traitement des eaux pluviales. Cela inclut notamment des redevances particulières facturées aux propriétaires fonciers en fonction du volume des ruissellements d’eaux de pluie générés par leurs propriétés (ou à la surface). Ces redevances peuvent d’une part dissuader de bâtir des constructions qui accroissent les ruissellements, et d’autre part fournir aux communes des revenus pour construire et faire fonctionner des systèmes de gestion des eaux pluviales. Associées à une infrastructure respectueuse de l’environnement, elles offrent une solution efficace et rentable pour gérer les eaux pluviales de façon durable. L’utilisation croissante de ce type de redevances résulte en partie du succès des plans de gestion des actifs dans les communes.

L’augmentation des tarifs des services d’assainissement afin de couvrir leurs coûts, ainsi que la généralisation des redevances de gestion des eaux pluviales peuvent remédier à la baisse des recettes des compagnies des eaux qui a accompagné le recul de la consommation domestique d’eau au Canada. Ce sont là deux moyens, parmi de nombreux autres, d’assurer des revenus indépendamment du volume d’eau vendu (OCDE, 2015c).

5.3. Les investissements fédéraux et provinciaux

La tarification n’étant pas suffisante pour couvrir les coûts des services, une part importante des coûts d’exploitation et d’entretien de l’infrastructure de l’eau, ainsi que les investissements dans la rénovation ou l’extension de cette infrastructure sont cofinancés par les pouvoirs publics. Une telle dépendance des fonds provinciaux et fédéraux implique un risque de sous-financement en cas de raréfaction des financements et de forte concurrence pour les deniers publics. De plus, cela n’incite pas les collectivités locales à trouver d’autres sources de financement (en misant par exemple sur la tarification) et à gérer correctement les actifs.

Utilisation des fonds publics pour la gestion des eaux usées urbaines

Les investissements dans la gestion des eaux urbaines sont financés par plusieurs programmes fédéraux. Cette fragmentation favorise cependant une approche opportuniste de la part des provinces et des communes. Elle ne permet pas d’optimiser la contribution des budgets publics aux priorités nationales.

Le Fonds fédéral de la taxe sur l’essence (FTE) fournit chaque année aux municipalités canadiennes 2 milliards CAD d’aides financières pour mettre en place et revoir les infrastructures publiques locales, d’alimentation en eau et d’assainissement notamment. Ces aides sont versées aux provinces et territoires lesquels peuvent regrouper les fonds, octroyer des financements ou s’en servir pour emprunter auprès des banques. En mars 2016, 2.5 milliards CAD, soit 15 % de l’investissement total du FTE, avaient été consacrés à des projets d’infrastructures d’assainissement. Ces infrastructures peuvent également bénéficier du financement de plusieurs programmes d’Infrastructure Canada. Depuis 2002, presque 3.3 milliards CAD de fonds publics ont ainsi été injectés à travers le pays dans des infrastructures d’assainissement. Le Fonds de durabilité des Grands Lacs apporte un soutien technique et financier (pouvant couvrir jusqu’à un tiers du coût total des projets) pour achever la dépollution et la remise en état des zones localement dégradées, en s’attachant notamment à promouvoir des approches innovantes pour améliorer la qualité des effluents municipaux.

Avec l’adoption du budget de 2016, le gouvernement fédéral a amorcé le versement de 5 milliards CAD sur cinq ans pour les investissements dans l’eau, les eaux usées et les infrastructures vertes. Cela inclut la création d’un Fonds pour l’eau potable et le traitement des eaux usées, doté de 2 milliards CAD, qui permet aux provinces, territoires et communes de procéder sans délai à des améliorations. Par exemple, 212 millions CAD ont été versés pour mettre à niveau l’usine de traitement des eaux usées Lions Gate afin qu’elle puisse assurer un traitement secondaire et résister aux phénomènes climatiques. Le budget de 2016 prévoit en outre une enveloppe de 3.4 milliards CAD sur cinq ans pour l’infrastructure sociale, notamment pour promouvoir les économies d’eau dans les logements sociaux. Ces dotations sont le signe d’une volonté d’accélérer l’amélioration de la collecte et du traitement des eaux usées, après l’adoption du RESAEU.

Le Fonds municipal vert (550 millions CAD) propose par l’entremise de la FCM des crédits et subventions destinés à financer les coûts initiaux de projets municipaux (concernant notamment la gestion des eaux urbaines). Il fournit en outre des services d’experts. Le fonds finance généralement des études de faisabilité, des projets pilotes ou des initiatives de faible ampleur. En 2016, le gouvernement fédéral a ajouté une dotation supplémentaire de 125 millions CAD. Selon la base de données du fonds, 150 projets ayant trait aux eaux usées et aux eaux pluviales ont été terminés ou lancés depuis 2000. On compte parmi eux 68 études de faisabilité.

Les provinces se dotent elles aussi de programmes de soutien aux investissements pour le traitement des eaux usées, qui sont souvent associés aux aides fédérales. Ainsi par exemple, en vertu de la réglementation sur les émissions de gaz spécifiques, en vigueur dans la province d’Alberta, les usines de traitement des eaux usées peuvent demander des crédits de compensation de carbone au titre du protocole de quantification applicable au traitement anaérobie des eaux usées. L’accord conclu entre le Canada et le Québec attribue au Fonds pour l’eau potable et le traitement des eaux usées (FEPTEU) une enveloppe de fonds fédéraux de 364 millions CAD ; la contribution du Québec devrait s’élever à 300 millions CAD. Le fonds finance des projets répertoriés dans le Plan québécois des infrastructures 2016-26.

Garantir un rendement élevé des fonds publics

Les retombées positives des dépenses publiques dépendent de la façon dont les projets d’investissement sont sélectionnés et de la mise à profit éventuelle d’autres sources de financement. L’OCDE (2016b) met en évidence quatre catégories d’actions interconnectées susceptibles d’accroître l’ampleur et l’efficacité des investissements dans la sécurité de l’eau :

Investir dans la sécurité de l’eau en optimisant la valeur des actifs existants. L’efficience et l’efficacité opérationnelles de l’infrastructure et des prestataires de services en place retardent les besoins d’investissement et sont une condition préalable à la réalisation de nouveaux investissements. Il est difficile de savoir si les dispositifs de financement public canadiens comprennent une évaluation des nouveaux projets au regard des avantages que peut procurer une amélioration de l’exploitation et de la maintenance. Il n’est pas non plus facile de savoir s’ils tiennent compte de la capacité à exploiter et entretenir les nouveaux ouvrages.

Sélectionner des pistes d’investissement dans la gestion des eaux usées urbaines qui permettent d’assurer un rendement optimal au fil du temps. Cela suppose de procéder à un triple bilan rigoureux de séquences de projets et de déterminer attentivement si la réalisation d’un projet précis peut compromettre des choix futurs. Un tel bilan doit être effectué à l’échelle du bassin versant. L’ACEPU indique que cela ne peut se faire au Canada ; les fonds disponibles ne sont pas toujours ventilés par catégories d’actifs ni hiérarchisés en fonction des impacts et des risques ; certaines municipalités mettent en œuvre des projets présentant une grande visibilité (comme le transport) et risquent de ne pas accorder suffisamment d’attention à l’infrastructure des eaux usées.

Assurer des synergies avec les investissements réalisés dans d’autres secteurs. En particulier, les investissements dans la gestion des eaux usées urbaines doivent être en adéquation avec les politiques d’urbanisation, d’affectation des terres et les politiques connexes au niveau du bassin versant. De ce point de vue, les plans régionaux d’aménagement foncier de la province d’Alberta utilisent une approche intéressante qui pourrait être reprise par d’autres provinces. Ces plans régionaux s’appuient sur des cadres de gestion environnementale pour gérer les effets cumulés de l’urbanisation. Ces cadres gèrent ensuite l’air, l’eau et la biodiversité de façon à respecter les seuils fixés et contribuent à renforcer les relations avec les peuples autochtones.

Accroître le financement grâce à l’amélioration des cadres régissant le risque/rendement. Les gouvernements peuvent jouer un rôle utile en autorisant les acteurs publics et privés (y compris les usagers de l’eau) à obtenir des rendements proportionnels aux risques qu’ils prennent. Il existe au Canada peu d’exemples de tentatives destinées à attirer des fonds privés (qu’il s’agisse de recettes provenant de la tarification de l’eau, ou de contributions des promoteurs immobiliers). Un certain nombre d’éléments semble montrer que les municipalités n’engagent des actions que lorsqu’elles sont assurées de disposer de fonds fédéraux et provinciaux. Le risque de cette stratégie est qu’elle évince toute autre source de financement.

Certaines parties prenantes ont fait état que, dans le cadre des procédures actuelles de financement d’Infrastructure Canada, la gestion des eaux usées urbaines au Canada est peu financée par de l’argent public. Au Québec, par exemple, le ministère québécois de l’Environnement examine les plans et les budgets soumis par les municipalités mais c’est le ministère des Affaires municipales (MAMOT) qui donne accès aux aides financières fédérales. Bien que les deux ministères collaborent pour assurer l’accès aux financements d’Infrastructure Canada, ECCC n’est pas directement consulté pour la sélection des projets (ni les organisations régionales du bassin versant). Par conséquent, les projets sélectionnés par MAMOT ne reflètent pas nécessairement les priorités du ministère de l’Environnement. Parmi les priorités fixées par MAMOT, l’alimentation en eau et l’assainissement arrivent en tête : une commune ne peut donc obtenir une aide financière pour des projets relatifs à d’autres domaines (par exemple les transports) que si les objectifs en matière d’alimentation en eau et d’assainissement ont été atteints. Ces règles permettent de fixer des priorités pour chaque commune, mais pas entre les communes, ce qui permettrait d’allouer les ressources disponibles aux projets les plus bénéfiques sur le plan environnemental. Les communes ont accès aux financements sur la base du « premier arrivé, premier servi ». Ce systèmene récompense pas nécessairement les projets qui présentent le meilleur rapport coût-résultats, ni ceux qui profitent le plus à la collectivité. Ces lacunes font que les projets sélectionnés ne coïncident pas nécessairement avec les priorités fédérales et ne permettent pas une approche coordonnée en ce qui concerne le bassin versant.

6. Le rôle de l’innovation

Les solutions proposées actuellement sont peu à même d’assurer un traitement fiable des eaux usées dans le contexte du changement climatique au Canada. Dans ces conditions, un certain nombre de provinces et de villes étudient des options plus innovantes. À titre d’exemple, la province d’Alberta met actuellement au point un dispositif d’utilisation et de réutilisation des eaux pluviales, qui devrait être finalisé à l’automne 2017. Cela dit, la diffusion des solutions innovantes paraît limitée. Comme l’indique le rapport de 2011 sur la tarification des eaux municipales, moins de 20 % de la population canadienne vit dans des communes qui réutilisent les eaux pluviales ou les eaux usées (ECCC, 2011b).

Les autorités chargées de la gestion des eaux usées urbaines gagneraient à étudier systématiquement les approches qui associent des innovations techniques et non techniques pour gérer les eaux pluviales et les eaux usées, au niveau des logements jusqu’à celui des communes et au-delà. Dans certains cas, et si elles sont correctement mises en œuvre, de telles approches peuvent permettre d’obtenir de bonnes performances et de s’adapter au changement climatique avec un moindre coût pour la collectivité. Ces innovations peuvent être appliquées à plus grande échelle s’il y a lieu, réduire les besoins d’investissement et permettre de se prémunir de la dépendance au sentier technique.

Des systèmes installés localement peuvent par exemple collecter, traiter et réutiliser les eaux usées au niveau des parcelles pour des propriétés individuelles ou de petits groupes d’habitations. Ils requièrent moins d’investissements initiaux que les grandes infrastructures centralisées et sont plus efficaces en cas de nécessité d’étendre les services (USEPA, 2002). Ils peuvent aussi permettre de valoriser les éléments nutritifs et l’énergie (Matsui et al., 2001). Autre exemple : de plus en plus de technologies de « contrôle à la source » sont utilisées pour gérer les eaux d’orage à proximité de leur point d’arrivée. Les toits végétalisés ou les surfaces perméables permettent ainsi de capter l’eau de pluie avant qu’elle ne ruisselle sur les trottoirs et les rues pollués. La collecte locale des eaux de pluie peut être associée au recyclage des eaux grises, voire au recyclage des eaux usées à la source.

L’innovation ne fait pas nécessairement appel à la haute technologie. Les technologies éprouvées peuvent permettre de modifier la façon de gérer les eaux urbaines – éventuellement en contribuant à l’amélioration du niveau de sécurité –, avec un moindre coût pour la société. Elles donnent de meilleurs résultats lorsqu’elles sont associées à des innovations non techniques portant sur le modèle économique ou la conception. L’urbanisme sensible à la problématique de l’eau, par exemple, étudie comment améliorer la sécurité de l’eau et l’accès aux services d’eau au moindre coût pour la collectivité, notamment sur le plan financier, social et environnemental. La mise en place de systèmes de drainage durable en zone urbaine (SUDS), par exemple, permet de dissocier le drainage des eaux pluviales du réseau d’égout et d’utiliser les infrastructures vertes du paysage urbain pour stocker, filtrer et faire évaporer ces eaux dans la zone locale de captage (Mguni et al., 2015). Dans la pratique, ces systèmes complètent la capacité de traitement du réseau d’égout, assurent une protection contre les risques d’inondation et permettent de mieux résister au changement climatique. Cette approche gagne du terrain dans plusieurs communes du Canada.

Tableau 5.4. Les infrastructures vertes comme solutions à la gestion des ressources hydriques
| AEA¹ | Réglementation de la qualité de l’eau | Modération des événements extrêmes (inondations) | Protection des écosystèmes
Purification | Contrôle biologique | Contrôle thermique | Maîtrise du débit des cours d’eau | Ruissellements urbains | Maîtrise des inondations côtières (tempêtes)
Solution offerte par les infrastructures vertes |  |  |  |  |  |  |  |
Gestion de la demande | x |  |  |  |  |  |  | x
Traitement local des eaux-vannes et eaux grises | x | x | x |  |  |  |  |
Restauration/conservation des zones humides | x | x | x | x | x |  |  | x
Aménagement de zones humides | x | x | x | x | x |  |  | x
Collecte de l’eau | x |  |  |  |  | x |  |
Espaces verts | x | x |  | x |  | x |  | x
Revêtements perméables | x | x |  |  |  | x |  | x
Toits végétalisés |  |  |  |  |  | x |  | x
Protection/restauration des mangroves, marais côtiers, dunes, récifs |  |  |  |  |  |  | X | x
Infrastructure grise correspondante (service primaire) |  |  |  |  |  |  |  |
Barrages, pompage de l’eau souterraine | x |  |  | x |  |  |  |
Barrages, digues |  |  |  | x | x |  |  |
Réseaux de distribution d’eau | x |  |  |  |  |  |  |
Installation de traitement de l’eau |  | x | x |  |  |  |  |
Infrastructure de gestion des eaux pluviales urbaines |  |  |  |  |  | x |  |
Digues de mer |  |  |  |  |  |  | X |
1. AEA = approvisionnement et eau et assainissement. Comprend les sécheresses.

Au Canada, l’Ontario et l’Alberta sont en train d’ouvrir la voie. Certains des instruments qui y sont utilisés pourraient être diffusés dans d’autres provinces. L’Alberta élabore une réglementation, des normes techniques et des directives pour faciliter l’utilisation sans danger des eaux usées traitées, en particulier pour les opérations de fracturation. Il crée ainsi un marché (et une demande) pour l’eau recyclée. L’Ontario finance des projets de démonstration pour expérimenter des technologies et concepts innovants (encadré 5.4). Figurent aussi parmi les autres instruments utilisés des incitations financières pour les usagers de l’eau ou les promoteurs immobiliers, ou encore les réglementations appliquées dans le cadre de codes de la construction et du bâtiment imposant la collecte des eaux de pluie et la réduction au minimum des ruissellements au niveau des parcelles.

Encadré 5.4. Encourager des modes de gestion des eaux pluviales innovants en Ontario

La méthode traditionnellement utilisée en Ontario pour gérer les eaux pluviales est un réseau souterrain d’évacuation des eaux de pluie qui achemine efficacement les ruissellements urbains le plus rapidement possible vers un bassin situé à proximité. Dans les vieux quartiers de certaines villes comme Toronto, les eaux pluviales sont acheminées en même temps que les effluents non traités d’un réseau d’égout unitaire vers une usine de traitement des eaux usées. L’augmentation des surfaces étanches, conjuguée à la gestion traditionnelle des eaux pluviales, a considérablement modifié la circulation de l’eau dans les zones urbaines. La modification du volume total des précipitations, de la fréquence et de la durée des épisodes pluvieux et du débit maximal d’entrée ont eu des conséquences importantes telles que l’érosion des rives et l’accroissement des risques d’inondations.

Face à ces problèmes, l’Ontario a adopté une approche de la gestion des eaux pluviales axée sur la lutte contre les inondations : la gestion est désormais pensée en termes de volume des ruissellements, de débit maximal et de qualité des eaux, et prend en compte des facteurs tels que la maîtrise de la température, l’infiltration, le bilan hydrique et l’habitat des poissons. Certaines pratiques ont pour but d’agir sur la durée et la fréquence des ruissellements et sont conçues en gardant à l’esprit les problèmes saisonniers auxquels se trouve confronté l’Ontario, notamment la fonte des neiges au printemps. Pour gérer les eaux pluviales, la province encourage l’utilisation d’une méthode de traitement par étapes successives, intégrant la source (tuyaux de descente déconnectés, citernes, jardins pluviaux, par exemple), l’acheminement (rigoles de drainage, systèmes d’exfiltration) et le contrôle au point de rejet (étangs, marais artificiels). Dans le cadre du programme de Promotion des innovations en technologies de l’eau (SWI), seize projets relatifs aux eaux pluviales ont été financés par l’Ontario afin de stimuler la recherche et l’innovation, de manière à aider les communes et la province à mieux gérer leurs eaux de pluie. L’autorité chargée de la protection de la région du lac Simcoe a ainsi reçu une subvention pour moderniser ses bassins de récupération des eaux pluviales en y installant un système de contrôle qualité. Ces types de bassins étantabondamment utilisés dans l’ensemble de l’Ontario, ce projet livrera des informations utiles aux autres communes.

La ville de Toronto encourage la mise en place d’infrastructures vertes par le biais de plusieurs instruments, notamment un règlement sur les toits végétalisés, un programme d’incitation à l’installation de toits écologiques, une norme verte pour des sites et constructions durables, un plan directeur pour la gestion des débits par temps pluvieux, et un programme de déconnexion des tuyaux de descente.

Source: WaterTAP (2013).

Les solutions innovantes se heurtent à différents obstacles. Bien que le RESAEU n’impose pas de technologie particulière, les dispositifs de financement fédéraux privilégient implicitement les infrastructures centralisées de type canalisations : celles-ci sont en effet mises à la disposition des communes. Il est en revanche plus difficile de trouver des financements pour des initiatives de faible ampleur – émanant de particuliers ou des promoteurs immobiliers –, comme par exemple l’installation de toits végétalisés pour minimiser les ruissellements, ou la récupération des eaux de pluie. L’étude de cas sur San Francisco montre qu’une gestion de l’eau décentralisée est plus efficace lorsqu’elle est associée à une série d’ajustements (voir l’encadré 5.5).

Encadré 5. Gestion de l’eau décentralisée – le cas de San Francisco (Californie)

Comme de nombreuses autres villes des États-Unis, San Francisco connaît une baisse de ses réserves hydriques, des sécheresses de longue durée et des phénomènes climatiques extrêmes. La plupart des stratégies envisagées pour trouver de nouvelles ressources en eau et les maîtriser sont controversées et coûtent cher, ce qui pousse la ville à explorer d’autres pistes pour collecter, traiter et réutiliser les ressources en eau locales. Dans ce contexte, la San Francisco Public Utilities Commission (SFPUC) se tourne vers des systèmes de traitement décentralisés pour fournir des services d’alimentation en eau et d’assainissement complémentaires.

La SFPUC a lancé un programme pour réglementer l’utilisation de l’eau au niveau local, appelé Non-potable Water Program (il n’existe pas aux États-Unis de normes nationales pour les dispositifs locaux qui utilisent des sources alternatives de type eaux de pluie et d’orage, ou eaux grises et eaux-vannes). Ce programme instaure pour les nouveaux ensembles immobiliers un processus simplifié de collecte, traitement et réutilisation des sources d’alimentation en eau alternatives utilisées pour les toilettes, l’irrigation et autres usages d’eau non potable. Le programme élabore en outre des lignes directrices à l’intention des promoteurs immobiliers souhaitant installer des systèmes d’alimentation en eau non potable dans les bâtiments, ainsi que des réglementations locales pour garantir une qualité de l’eau appropriée.

Par la suite, la SFPUC a réorganisé les politiques gouvernementales et créé un nouveau cadre réglementaire. En collaboration avec le Department of Building Inspection (SFDBI) et le Department of Public Health (SFDPH) de San Francisco, elle a élaboré un processus d’autorisation, d’examen et d’approbation pour la mise en place et l’exploitation d’installations au niveau local. Par ailleurs, la SFPUC intervient dans : a) l’administration du programme (communication, assistance technique et financière) ; b) contrôle des jonctions entre les canalisations (sécurisation de l’approvisionnement en eau du réseau public, dont prévention des retours d’eau, tests, certification et suivi) ; c) mise au point d’un calculateur de la consommation d’eau pour aider les promoteurs à évaluer le volume des ressources d’eau non potable au niveau local ainsi que leurs besoins dans le cadre de leur projet.

Le programme Non-potable Water Program a favorisé l’émergence de micromarchés : l’eau est ainsi partagée, achetée ou vendue entre les immeubles (deux ou plus), sans que l’organisme public n’intervienne dans la prestation. Sous l’influence de ce programme, le secteur privé est désormais responsable du fonctionnement et de l’entretien des systèmes ainsi que du contrôle de la qualité de l’eau. Le secteur public continue quant à lui d’exercer sa mission de supervision pour protéger la santé publique et le réseau public d’approvisionnement en eau. L’évolution vers des dispositifs d’approvisionnement locaux et de faible ampleur offre des perspectives très encourageantes pour réduire la demande d’eau douce, et bâtir une ville plus résiliente et durable.

Source: OCDE (2015c).

Les villes de l’OCDE ayant surmonté les obstacles à la diffusion des modes alternatifs de gestion des eaux usées urbaines ont généralement déployé simultanément plusieurs initiatives :

Une vision à long terme des difficultés et des opportunités que présente l’eau au regard du développement urbain, combinant des mesures allant bien au-delà de la gestion des eaux usées urbaines. En Allemagne, par exemple, les communes assument des responsabilités en matière d’aménagement du territoire et de maîtrise de l’urbanisation pour la fourniture des services d’eau, notamment le drainage de surface.

Des instruments et modèles économiques applicables aux services collectifs de l’eau et à l’aménagement foncier qui tiennent compte des externalités liées à la sécurité de l’eau. Une tarification bien conçue peut refléter certains des avantages procurés par l’amélioration de la sécurité de l’eau et des services d’approvisionnement en eau.

Des structures de gouvernance favorisant une approche pangouvernementale de la gestion des eaux urbaines s’étendant au-delà des villes. Les zones métropolitaines canadiennes offrent la possibilité de gérer l’eau à une échelle appropriée.

Des campagnes d’information pour sensibiliser les habitants des villes aux risques liés à l’eau et aux coûts des dépenses résultant de visions à court terme.

Au Canada, les gouvernements fédéral et provinciaux gagneraient à unir leurs forces pour encourager les municipalités à rechercher systématiquement des méthodes alternatives de gestion de l’eau, y compris des eaux usées urbaines. Ils pourraient :

S’assurer que la réglementation et les dispositifs de financement ne soient pas techniquement normatifs, ou ne contribuent pas à créer une dépendance au sentier technologique.

Adopter une réglementation encourageant la recherche d’approches innovantes (techniques et non techniques). La mise en œuvre de politiques urbaines et d’affectation des sols est particulièrement recommandée. Le fait de tenir compte du coût total de l’eau – y compris du coût d’opportunité de l’utilisation d’eau douce – créerait une demande d’eau de récupération. L’établissement de normes de qualité claires pour les usages secondaires de l’eau de récupération mettrait fin au flou réglementaire.

Créer la confiance dans les infrastructures vertes. Le gouvernement du Québec propose que ces infrastructures soient soumises au Programme de vérification des technologies environnementales (VTE), comme c’est le cas pour les infrastructures grises.

Échanger des informations et récompenser les villes innovantes. Le gouvernement fédéral, en collaboration avec des partenaires comme l’Association canadienne des eaux potables et usées, a conçu et diffusé de la documentation visant à favoriser l’éducation et à encourager les consommateurs à adopter des pratiques durables en matière d’utilisation de l’eau. Cette documentation pourrait faire référence à la bonne gestion des produits. Cela permettrait aux usagers de comprendre les coûts que représente le rejet de substances nocives dans les flux d’eaux domestiques. D’autres actions pourraient s’adresser à la communauté technique, afin de promouvoir les infrastructures vertes.

Le financement des infrastructures peut jouer un rôle important à cet égard. Il peut permettre de sélectionner les projets qui contribuent à la sécurité de l’eau en zone urbaine et de s’adapter au changement climatique au moindre coût. Il peut aussi contribuer à un urbanisme sensible à la problématique de l’eau, en associant le soutien financier à des plans de développement horizontal à long terme qui tiennent compte du changement climatique.

Recommandations relatives au traitement des eaux usées urbaines

Assurer le suivi des performances de la gestion des eaux usées, et des impacts sur la qualité de l’eau dans les zones où l’on manque d’informations ; améliorer la cohérence des cadres de suivi dans tout le pays afin de mieux repérer les zones critiques et de définir les priorités.

Investir dans la recherche pour mieux comprendre l’efficacité de traitement des technologies alternatives (y compris des systèmes naturels et des zones humides), ainsi que l’impact des rejets d’effluents sur la santé des écosystèmes des zones humides, dans des conditions climatiques normales et extrêmes. À partir de ces recherches, étudier la possibilité d’étendre l’application du Règlement sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées (RESAEU), à tout le pays, y compris aux territoires du Nord.

Diligenter l’examen des accords bilatéraux entre les autorités fédérales et les provinces autour du RESAEU comme piste possible pour susciter la prise de mesures et ajuster les cadres réglementaires au niveau provincial et territorial ; étudier systématiquement les possibilités de simplifier et d’accélérer les négociations.

Faire en sorte que les conditions associées aux fonds d’infrastructure provinciaux et fédéraux alloués au traitement des eaux usées urbaines permettent d’optimiser les deniers publics en incitant les communes à : i) utiliser au mieux les actifs existants ; ii) élaborer des plans d’investissement permettant d’optimiser la rentabilité de la sécurité de l’eau dans le temps ; iii) exploiter les synergies et complémentarités avec les investissements opérés dans d’autres secteurs, plus particulièrement l’aménagement urbain, l’utilisation des terres, la gestion des eaux pluviales ou l’énergie ; et iv) renforcer leurs propres capacités de financement, par exemple en mettant à contribution les usagers de l’eau (redevances sur les services de traitement des eaux usées et pluviales) – ou les promoteurs immobiliers (taxes reflétant une partie de la rente tirée de l’amélioration de la sécurité de l’eau).

Augmenter le prix des services d’eau et/ou d’assainissement pour au moins recouvrer les coûts d’exploitation et de maintenance des installations de collecte et de traitement des eaux usées.

Tenir systématiquement compte des impacts du changement climatique sur les disponibilités et la demande d’eau dans tous les plans de gestion des eaux urbaines, dans la conception des infrastructures et dans les programmes d’investissement à tous les niveaux d’administration. Une attention particulière sera accordée aux risques de pluies torrentielles et d’inondations urbaines.

Encourager les approches innovantes de la gestion de l’eau urbaine, en veillant à ce que les aides financières et la réglementation ne soient pas technologiquement normatives et puissent le cas échéant activement contribuer à la diffusion de solutions infrastructurelles vertes et innovantes ; utiliser les fonds fédéraux pour encourager les villes à étudier les possibilités de gestion intelligente de l’eau (toits végétalisés ou revêtements perméables, par exemple) qui peuvent renforcer la résilience climatique et apporter des réponses d’un bon rapport coût-efficacité à l’intensification des orages résultant du changement climatique.

Poursuivre l’étude des risques liés aux polluants émergents et étudier les réponses présentant le meilleur rapport coût-efficacité, notamment en sensibilisant le public à leurs effets sur les flux d’eaux usées, afin d’éviter les rejets. D’autres options mettent à profit les avancées des techniques de suivi, notamment de suivi basé sur les effets.

Références

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Annexe 5.A.

Recommandations canadiennes et directive-cadre européenne sur la qualité de l’eau

La directive-cadre européenne sur l’eau fixe un objectif de bon état écologique des masses d’eau. Elle est comparée ici avec la définition de la protection de la vie aquatique figurant dans les Recommandations canadiennes pour la qualité des eaux (RCQE)⁸. Quelques observations s’imposent avant de procéder à la comparaison des deux textes.

Au Canada, la qualité des eaux relève essentiellement de la responsabilité des provinces : ces dernières possèdent leurs propres réglementations et leurs propres normes. Pour mesurer cette qualité, le gouvernement fédéral utilise les Recommandations canadiennes pour la qualité des eaux (RCQE), qui fixent des objectifs scientifiques en matière de qualité des habitats aquatiques. La qualité de l’eau est jugée bonne lorsque les valeurs mesurées ne dépassent jamais – ou rarement – les recommandations établies, ou en général d’une faible marge. L’eau est jugée de mauvaise qualité lorsque les mesures dépassent habituellement ou de façon considérable les valeurs recommandées.

La réglementation européenne s’efforce de mesurer la qualité biologique des eaux. Elle tient compte des éléments de qualité physico-chimique et hydromorphologique, et prend comme référence des conditions non perturbées. Les recommandations canadiennes visent quant à elles à déterminer si les caractéristiques physiques et chimiques de l’eau douce sont acceptables pour la vie aquatique. Les valeurs génériques établies dans les RCQE au niveau national risquent de ne pas refléter les variations locales de la qualité de l’eau dues à la géographie.

Une autre différence entre les deux textes est qu’avec la classification européenne, si une masse d’eau remplit tous les critères sauf un, elle est considérée comme non conforme (le principe « one out, all out »). Avec les recommandations canadiennes, en revanche, c’est le pourcentage de cas de non-conformité qui est pris en compte. On considère généralement que le principe « one out, all out » entraîne une sous-estimation du bon état écologique des masses d’eau en Europe. À l’opposé, les RCQE ont tendance à sous-estimer les problèmes sur certains aspects et à en surestimer d’autres. Le tableau  présente une comparaison des deux textes.

Comparaison entre les recommandations canadiennes et la directive-cadre européenne sur la qualité de l’eau

| CLASSIFICATION DE L’ÉTAT ÉCOLOGIQUE DE LA DIRECTIVE-CADRE EUROPÉENNE Définitions normatives (Annexe V) |  | INDICE SUR LA QUALITÉ DES EAUX DU CANADA Classement des cotes et descriptifs

Très bon

Les valeurs des éléments de qualité biologique pour la masse d’eau de surface correspondent à celles normalement associées à ce type dans des conditions non perturbées et n’indiquent pas ou très peu de distorsions. Pas ou très peu d’altérations des valeurs des éléments de qualité physico-chimique (et hydromorphologique) applicables au type de masse d’eau de surface par rapport aux valeurs normalement associées à ce type dans des conditions non perturbées.

Exemple : algues/végétaux et éléments nutritifs présents dans les lacs

La composition taxonomique et l’abondance du phytoplancton, des macrophytes et du phytobenthos correspondent totalement ou presque totalement à des conditions non perturbées.

La biomasse moyenne du phytoplancton est totalement en rapport avec les conditions physico-chimiques caractéristiques et n’est pas de nature à altérer sensiblement les conditions de transparence caractéristiques. Il n’y a pas de modification détectable dans l’abondance moyenne macrophytique et phytobenthique.

L’efflorescence planctonique est d’une fréquence et d’une intensité qui correspondent aux conditions physico-chimiques caractéristiques.

Les concentrations de d’éléments nutritifs restent dans la fourchette normalement associée aux conditions non perturbées.

Excellent

Les mesures de la qualité de l’eau ne dépassent jamais ou dépassent très rarement les recommandations.

Bon

Les valeurs des éléments de qualité biologique applicables au type de masse d’eau de surface montrent de faibles niveaux de distorsion résultant de l’activité humaine, mais ne s’écartent que légèrement de celles normalement associées à ce type de masse d’eau de surface dans des conditions non perturbées. Les conditions physico-chimiques doivent permettre d’atteindre les valeurs des éléments de qualité biologique et assurer le fonctionnement de l’écosystème.

Exemple : algues/végétaux et éléments nutritifs présents dans les lacs

Il existe de légères modifications dans la composition et l’abondance des taxons planctoniques, macrophytiques et phytobenthiques par comparaison avec les communautés caractéristiques. Ces changements n’indiquent pas de croissance accélérée des algues entrainant des perturbations indésirables de l’équilibre des organismes présents dans la masse d’eau ou de la qualité physico-chimique de l’eau ou du sédiment.

La fréquence et l’intensité de l’efflorescence planctonique caractéristique peuvent augmenter légèrement.

La communauté phytobenthique n’est pas perturbée par des touffes et couches bactériennes dues à des activités anthropogéniques.

Les concentrations d’éléments nutritifs ne dépassent pas les normes établies pour assurer le fonctionnement de l’écosystème caractéristique et pour atteindre les valeurs indiquées ci-dessus pour les éléments de qualité biologique.

L’objectif par défaut de la directive est d’atteindre un état écologique à la limite entre bon et moyen. Un objectif moins strict – le meilleur résultat possible – peut être fixé selon des critères de coût abordable ou de faisabilité technique.

Bon

Les mesures de la qualité de l’eau dépassent rarement et habituellement de très peu les recommandations.

Moyen

Les valeurs des éléments de qualité biologique montrent des signes modérés de distorsion résultant de l’activité humaine et s’écartent modérément de celles normalement associées à ce type de masse d’eau de surface dans des conditions non perturbées. Les valeurs des éléments physico-chimiques correspondent aux valeurs des éléments de qualité biologique.

Exemple : algues/végétaux et éléments nutritifs présents dans les lacs

La composition et l’abondance des taxons planctoniques diffèrent modérément de celles des communautés caractéristiques.

La biomasse du phytoplancton est modérément perturbée et peut être de nature à produire une forte perturbation indésirable des valeurs des autres éléments de qualité biologique et de la qualité physico-chimique de l’eau ou du sédiment.

La fréquence et l’intensité des efflorescences planctoniques peuvent augmenter modérément. Des efflorescences peuvent persister durant les mois d’été.

La composition des taxons macrophytiques et phytobentiques diffèrent modérément de celle des communautés caractéristiques et montre beaucoup plus de distorsions que celle observée dans un contexte de bon état.

Des modifications modérées de l’abondance moyenne macrophytique et phytobenthique sont perceptibles.

La communauté phytobentique peut être perturbée et, dans certains cas, déplacée par des touffes et couches bactériennes dues à des activités anthropogéniques.

Les valeurs concernant les éléments nutritifs respectent les valeurs indiquées ci-dessus pour les éléments de qualité biologique.

Moyen

Les mesures de la qualité de l’eau dépassent parfois et peut-être même de beaucoup les recommandations.

Médiocre

Les eaux montrant des signes d’altérations importantes des valeurs des éléments de qualité biologique applicables au type de masse d’eau de surface et dans lesquelles les communautés biologiques pertinentes s’écartent sensiblement de celles normalement associées au type de masse d’eau de surface dans des conditions non perturbées sont classées comme médiocres.

Douteux

Les mesures de la qualité de l’eau dépassent souvent et/ou dépassent de façon considérable les recommandations.

Mauvais

Les eaux montrant des signes d’altérations graves des valeurs des éléments de qualité biologique applicables au type de masse d’eau de surface et dans lesquelles font défaut des parties importantes des communautés biologiques pertinentes normalement associées au type de masse d’eau de surface dans des conditions non perturbées sont classées comme mauvaises.

Mauvais

Les mesures de la qualité de l’eau dépassent habituellement et/ou dépassent de façon considérable les recommandations.

Notes

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

 2. Les auteurs de l’enquête précisent que du fait de biais liés à l’échantillon, ce chiffre est peut-être sous-estimé. Ils indiquent également que la comparaison avec des enquêtes passées est inappropriée car les méthodes utilisées ne sont pas les mêmes.

 3. Le traitement secondaire élimine plus de 95 % de la masse totale des polluants classiques présents dans les eaux usées (matières exerçant une demande biochimique en oxygène de la partie carbonée, solides en suspension et éléments nutritifs). Ce type de traitement peut également éliminer des quantités importantes de polluants moins classiques et de bactéries. Le traitement secondaire est suffisant pour satisfaire aux normes relatives aux effluents d’eaux usées.

 4. Le ministère de l’Infrastructure et des Collectivités met au point un plan décennal visant à fournir aux provinces, territoires et municipalités de nouvelles aides financières substantielles. Ce plan privilégie une infrastructure respectueusede l’environnement (notamment des investissements dans les installations locales d’alimentation en eau et d’assainissement), une énergie propre, une infrastructure résistante aux phénomènes climatiques (par exemple des systèmes de protection contre les inondations) et des installations permettant de se protéger contre le changement climatique.

 5. Le budget 2016 propose d’attribuer une enveloppe de 19.5 millions CAD répartie sur cinq ans à partir de 2016-17 pour financer l’action du Canada en rapport avec plusieurs études consacrées aux problèmes bilatéraux liés à l’eau.

 6. En vertu de la loi fédérale sur les pêches, le gouvernement fédéral peut accepter que ses réglementations ne soient pas appliquées dans une province ou un territoire s’il estime que les réglementations qui y sont en vigueur confèrent une protection « équivalente ».

 7. L’ACEPU prévoit que d’ici 10 ans, toutes les municipalités du Canada auront mis en place un plan de gestion des actifs. Certaines provinces exigent déjà que chacune de leurs municipalités en ait élaboré un (par exemple l’Ontario).

 8. La synthèse des normes canadiennes figurant dans cette annexe a été établie par Martha Guy, ECCC (communication personnelle), qui en est chaleureusement remerciée.

Cet ouvrage est publié sur OECD iLibrary, la bibliothèque en ligne de l’OCDE, qui regroupe tous les livres, périodiques et bases de données statistiques de l’Organisation.

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