Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública

Contratación pública en Nuevo León, México

Promoviendo la eficiencia por medio de la centralización y la profesionalización

Por favor, cite esta publicación de la siguiente manera:
OECD (2018), Contratación pública en Nuevo León, México: Promoviendo la eficiencia por medio de la centralización y la profesionalización, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264288317-es

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ISBN: 978-92-64-28832-4 (impresa) - 978-92-64-28831-7 (pdf) - 978-92-64-29080-8 (epub)

DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264288317-es

Serie: Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública

ISSN: 2414-3308 (impresa) - 2414-3316 (en línea)

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Prefacio

El estado de Nuevo León es una de las economías de más rápido crecimiento en México. En 2015, Nuevo León tuvo una tasa de crecimiento de 4.3%, muy por encima del promedio nacional de 2.5%. Ese año, Nuevo León también tuvo el segundo mayor PIB per cápita en el país. El principal motor de crecimiento en Nuevo León es el sector de la manufactura enfocada en la exportación; el estado también depende en gran medida de la construcción, el transporte, los servicios financieros y los seguros. Sin embargo, surgen varios nuevos desafíos, incluyendo la incertidumbre sobre el futuro acceso a los principales mercados de exportación y los efectos que esto pueda generar para la economía y las finanzas del estado. Es en este contexto que la nueva administración estará implementando un ambicioso plan de reforma para mejorar la productividad y mantener esta trayectoria de crecimiento. La contratación pública desempeñará un papel clave en el éxito de esas reformas, de ahí la importancia de elevar el nivel de competencia de la fuerza de trabajo y la introducción de métodos actualizados para ejecutar diferentes fases del ciclo de contrataciones.

La confianza en las instituciones públicas en México es actualmente muy baja comparada internacionalmente, y el nivel de corrupción percibida es mucho más alto que el promedio entre los países de la OCDE. La comunidad empresarial de Nuevo León reconoce la corrupción como un problema grave. De hecho, casi nueve de cada 10 empresas locales (86.7%) declararon en 2016 que los actos de corrupción de los servidores públicos eran “frecuentes” o “muy frecuentes”, por encima del promedio nacional de 82.2%.

La nueva administración del estado de Nuevo León, en funciones desde octubre de 2015, busca atender esta situación y garantizar el crecimiento de largo plazo mediante varias iniciativas. Algunas de estas iniciativas son inversiones en infraestructura, especialmente transporte y energía, e impulsar la productividad y la competitividad mediante la inversión en investigación y desarrollo, así como en innovación. La nueva administración también está decidida a mejorar la confianza en el gobierno. Para ayudarlo a lograr ese objetivo, el gobierno encargó a la OCDE llevar a cabo dos estudios principales: un estudio de integridad y un estudio de contratación pública. El estudio de la contratación pública es el primero de este tipo en el ámbito subnacional.

Este informe presenta los hallazgos y recomendaciones del estudio de contratación pública. El estudio trata las brechas estratégicas y operativas existentes, y reflexiona sobre cómo el estado puede establecer un sistema de contratación pública coherente y completo. Además, el estudio sugiere cómo Nuevo León puede fortalecer su modelo de gobernanza, basado en el marco establecido por la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública de 2015, mediante el desarrollo de una cultura de eficiencia y competencia entre las partes clave interesadas en la contratación. Para apoyar al Gobierno Estatal de Nuevo León (GENL) en el logro de una implementación exitosa, el estudio se basa en el invaluable apoyo y aportes de revisores de Irlanda y Colombia, junto con buenas prácticas internacionales y lecciones aprendidas de toda la OCDE, como Australia, Canadá, Corea y los Estados Unidos. El proceso de revisión también incluyó talleres sobre las fases clave del ciclo de contratación pública, como planificación, análisis de mercado, criterios de adjudicación, sistemas de pago y acuerdos marco.

Este estudio reconoce el progreso realizado hasta ahora, como la introducción de una unidad centralizada de compras (UCC) para la administración central, práctica común en casi todos los países de la OCDE. Al igual que en muchos otros países de América Latina, las prácticas de contratación pública en Nuevo León se han centrado durante mucho tiempo en inculcar una cultura de cumplimiento de los procedimientos entre los funcionarios de adquisiciones y otras partes interesadas. Hay un entendimiento dentro del GENL de que se necesita una mayor centralización del sistema de compras, con un mayor enfoque en la adquisición agregada. Sin embargo, la cultura de la fuerza laboral necesita cambiar si la nueva visión se va a materializar. Para lograr resultados en el futuro, el GENL deberá continuar en su camino actual en los próximos años. Mantener el impulso es crucial; el estado debe estimular y mantener un fuerte apoyo político para la reforma del proceso de contratación. También, debe garantizar una comprensión clara de las prioridades y responsabilidades del sistema de contratación pública. Si la administración logra estos objetivos, podrá modernizar los procesos de adquisición del estado y crear las condiciones para un crecimiento incluyente y de largo plazo.

Marcos Bonturi

Director, Departamento de Gobernanza Pública de la OCDE

Agradecimientos

Con la dirección de Janos Bertók, jefe de la División de Integridad del Sector Público de la OCDE, este estudio fue coordinado por el especialista senior de políticas, Jacobo Pastor García Villarreal, con el apoyo de Paulo Magina, jefe de la Unidad de Contrataciones. Los autores de los diferentes capítulos son Pétur Berg Matthíasson, Lena Diesing, Jacobo Pastor García Villarreal, Natalia Sandoval Peña, Minjoo Son y Jennifer Eddie. Fundación Idea contribuyó con el borrador del capítulo sobre la implementación de una gestión sólida de contratos en la etapa posterior a la adjudicación en Nuevo León. La asistencia editorial fue proporcionada por Meral Gedik, Thibaut Gigou, Juan Pablo Bolaños y Marissa Colón-Margolies. Edwina Collins, Pauline Alexandrov y Alpha Zambou proporcionaron asistencia administrativa. El Centro de la OCDE en México, con la dirección de Roberto Martínez, y el personal a cargo del área de publicaciones, especialmente Alejandro Camacho, desempeñaron una función muy importantes en la coordinación del proceso editorial de la publicación del estudio en español.

El informe se benefició además de las ideas y los comentarios del personal de la Oficina de la Contraloría y Transparencia Gubernamental del Gobierno del Estado de Nuevo León, en especial de Nora Elia Cantú Suárez, Titular de la Contraloría y Transparencia Gubernamental; Mariana Téllez Yáñez, jefa de la Unidad Anticorrupción del Poder Ejecutivo; Roberto de la Peña Herrera, Director Administrativo; Adriana Guadalupe Hernández Martínez, Director Jurídico; Carlos Alberto Chavarría Muñoz, Director de Órganos de Control Interno y Vigilancia; Esteban Ortega Arreola, Director de Control y Auditoría de Obra Pública; Marybel Rivera Villa, Director de Control y Auditoría del Sector Central; Roberto Santos Zapata, Director de Control y Auditoría del Sector Paraestatal; Héctor Horacio Garza Sánchez, Director de Transparencia Gubernamental y Calidad; Juan Gilberto Espinosa Mata, Analista de Recursos Financieros; Abraham Lizardo Silva, Jefe de Auditoría en Informática; Medardo de Jesús Herrera Moreno, Jefe de Auditoría de Obra Pública; Bernabé Luciano Cruz, Coordinador de Obra Pública; Jaime Soria Liguez, Coordinador de Auditoría; Soichi Sakay Garza, Coordinador de Auditorías y; Ramiro Garza Paz, Coordinador de CompraNet.

De manera adicional, el informe se vio beneficiado de los insumos otorgados por la Secretaría de Administración, en especial de Enrique Torres Elizondo, Secretario de Administración; Hiriam Menchaca Villareal, Subsecretario de Administración; Gonzalo Padilla Orozco, Director General de Adquisiciones y Servicios Generales; Elvia Ivette Ham Rivas, Secretario Técnico; Alma Delia Cavazos García, Director de Concursos y Presidente del Comité de Adquisiciones; Juan Enrique Villarreal Salazar, Director de Adquisiciones; Liliana Gómez de Ossio, Director de Recursos Humanos; Mitzy Anahí Macías Garza, Director de Sistemas Gubernamentales y; Alejandra Mariana Torres García, Jefe de Administración.

Durante la misión para la recopilación de información, la OCDE se reunió con Edna Sarabia, Titular de la Unidad de Enlace de Administración y Finanzas en la Secretaria de Economía y Trabajo, y Adriana Quiroz Quiroz, Coordinador de Prioridades Estratégicas y Gestión de Cumplimiento de la Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública del Estado de Nuevo León. La OCDE expresa su gratitud a otras instituciones del Gobierno del Estado de Nuevo León que también participaron en entrevistas durante la misión de recopilación de información, en particular a la Secretaría de Infraestructura y a Jesús Humberto Torres Padilla, Secretario de Infraestructura; Juan Guadalupe Uribe Longoria, Coordinador del Comité de Obra Pública y; José Eleuterio García Velázquez, Secretario del Comité de Obra Pública; así como la Secretaría de Finanzas y Tesorería General, en específico a Carlos Alberto Garza Ibarra, Secretario de Finanzas y Tesorería General; Ramiro Adrián Bravo García, Subsecretario de Ingresos; Rosalva González Zúñiga, Director de Administración Financiera y; Carlos Comsille Villarreal, Director de Presupuesto y Control Presupuestal. Asimismo, la OCDE agradece a la Procuraduría General de Justicia; la Secretaría de Seguridad Pública; la Secretaría de Desarrollo Social; la Secretaría de Educación; los Servicios de Salud; el Instituto de Control Vehicular; el Sistema de Transporte Colectivo Metrorrey; Agua y Drenaje de Monterrey; el Municipio de Monterrey; el Municipio de San Pedro Garza García; el Municipio de Apodaca y; el Municipio de Guadalupe.

La OCDE también expresa su agradecimiento a las partes no gubernamentales que se reunieron con la OCDE durante las misiones de investigación en Monterrey, en particular la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, CMIC; el Colegio de Arquitectos; el Colegio de Ingenieros Civiles; Ciudadanos Contra la Corrupción, A.C.; Cómo vamos Nuevo León; el Consejo Cívico de las Instituciones de Nuevo León; el capítulo local de la Cámara Nacional de Comercio, CANACO y; la Cámara de la Industria de la Transformación de Nuevo León, CAINTRA.

Finalmente, este estudio se benefició de la inestimable aportación de colegas de la OCDE: Nicolás Penagos, director adjunto de Colombia Compra Eficiente (Colombia), y Ronan O'Reilly, asesor en políticas de adquisiciones del Departamento de Gasto Público y Reforma de la Oficina de Contratación Pública (Irlanda). Estos colegas contribuyeron significativamente al diálogo sobre políticas con sus homólogos de Nuevo León y enriquecieron la revisión de contratación pública con sus puntos de vista, experiencia y comentarios. Dag Strømsnes, director de Adquisiciones en Noruega en la Agencia de Gestión Pública y Administración Electrónica (Difi), presidió las discusiones de revisión por pares del Grupo de Trabajo de los principales profesionales de la OCDE sobre Contratación Pública el 16 de octubre de 2017. El Comité de Gobernanza Pública desclasificó el documento el 15 de diciembre de 2017. La preparación para su publicación correspondió al Secretariado de la OCDE.

Abreviaturas y acrónimos

AC

Autoridades Contratantes

APE

Administración Pública del Estado de Nuevo León

ASENL

Auditoría Superior del Estado de Nuevo León

ASF

Auditoría Superior de la Federación

AUAPENL

Acuerdo por el que se crea la Unidad Anticorrupción del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León

CFSMM

Especialista Federal Certificado en Manejo de Materiales (Canadá)

CFSP

Especialista Federal Certificado en Adquisiciones (Canadá)

CMO

Oficina de Administración de Comunidades (Canadá)

COSO

Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission

CPC

Central Procurement Committee

CPEUM

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

CTAINL

Comisión de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León

CTG

Contraloría y Transparencia Gubernamental

DGASG

Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales

DJEI

Departamento de Empleos, Empresas e Innovación (Irlanda)

DO

Departamento de operaciones

GENL

Gobierno del Estado de Nuevo León

GPS

Servicio de Contratación Pública (Reino Unido)

IBD

Indicadores Básicos de Desempeño

ICIFED

Instituto Constructor de Infraestructura Física Educativa y Deportiva

INAI

Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales

INEGI

Instituto Nacional de Estadística y Geografía

INFRA

Secretaría de Infraestructura

LAACSENL

Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Prestaciones de Servicios para la Administración Pública del Estado de Nuevo León

LAACSNL

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León

LAASSP

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

LIDACSP

Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León

LOAPENL

Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León

LOPNL

Ley de Obras Públicas para el Estado y Municipios de Nuevo León

LOPSRM

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

LRSPEMNL

Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León

MAPS

Metodología para Evaluar los Sistemas de Contratación

MOU

Memoranda de Entendimiento bilaterales

ÖBB Infra

ÖBB Infrastruktur AG, Empresa de infraestructura ferroviaria estatal austriaca

OCG

Oficina de Contratación Gubernamental (Irlanda)

OSCE

Organismo Supervisor de los Contratos del Estado (Perú)

PAAAS

Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios

PAACI

Programa Anual de Auditoría y Control Interno

PGJE

Procuraduría General de Justicia del Estado

PMMRP

Administración de Adquisición de Materiales y Propiedad Real (Canadá)

PPSD

Dirección de Suministro de Adquisición Pública (Hungría)

PWGSC

Obras Públicas y Servicios Gubernamentales de Canadá

PYMES

Micro, pequeñas y medianas empresas

REA

Red Estatal de Autopistas

REC

Registro Estatal de Contratistas

RUPC

Registro Único de Proveedores y Contratistas

RUSPEF

Registro Único de Funcionarios Públicos de las Entidades Federativas

RWS

Departamento de Obras Públicas del Ministerio de Infraestructura y Medio Ambiente (Rijkswaterstaat) (Países Bajos)

SA

Secretaría de Administración

SECOP

Sistema Electrónico de Compras Públicas

SFP

Secretaría de la Función Pública

SIREGOB

Sistema Integral de Recursos Electrónicos Gubernamentales

SNA

Sistema Nacional Anticorrupción

SSPE

Secretaría de Seguridad Pública del Estado

TAS

Servicio de Asesoría de Licitaciones (Irlanda)

TLCAN

Tratado de Libre Comercio de América del Norte

UCC

Unidad Centralizada de Compras

UE

Unión Europea

UGAP

Unión de Grupos de Compras Públicas (Francia)

UNDP

Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas

Resumen ejecutivo

Este estudio de la contratación pública en Nuevo León es el primer Estudio de Contratación Pública de la OCDE realizada en un nivel subnacional en cualquier país de la OCDE o economía no miembro. Este estudio describe a fondo el papel que las contrataciones públicas pueden desempeñar para mejorar la buena gobernanza y la administración pública en el ámbito subnacional. Esto es importante porque, en promedio, dos tercios del gasto de la OCDE relacionado con la contratación pública se producen en este nivel.

Nuevo León es uno de los estados federales más importantes de México. Altamente industrializado, se encuentra en la parte noreste del país. La administración actual del Gobierno del Estado de Nuevo León (GENL), elegida para el periodo 2015-2021, está reorganizando la estructura del gobierno. Es importante destacar que la administración trabaja para centralizar la adquisición de bienes y servicios en la Secretaría de Administración (SA). Los cambios en la legislación de adquisiciones en 2013 y la reorganización de las secretarías estatales en 2016 ampliaron el papel de la Unidad Centralizada de Compras (UCC) en Nuevo León.

La administración puede obtener importantes beneficios al crear una estructura de contratación sólida que permita tanto una mayor consolidación como la aceptación de los acuerdos marco. Esto mejoraría y simplificaría significativamente las compras comunes. En términos de mejorar aún más la eficiencia y la efectividad, el GENL se enfrenta a varios desafíos. En primer lugar, necesita establecer un sistema electrónico de adquisiciones. En segundo lugar, necesita determinar cómo la SA ejercerá su función y tendrá la capacidad de ser una fuerza líder dentro del sistema de contratación pública. Las recomendaciones de la OCDE subrayan la importancia de la capacidad del GENL para avanzar a la siguiente etapa, al tiempo que se proponen vías concretas para la implementación.

Recomendaciones clave

Establecer una estrategia y un modelo de negocio para la función de adquisición.

La centralización de las operaciones de adquisición puede generar importantes beneficios, pero si no se gestiona adecuadamente, la centralización también puede entrañar riesgos. Muchos organismos centrales de compras carecen de la experiencia y el conocimiento necesarios para garantizar las operaciones de adquisición. Sería prudente que la SA elabore una estrategia que incluya un modelo comercial para la función de contratación.

Trabajar para un proceso de solicitud más eficiente y justo.

Los procedimientos de adquisición están muy orientados al control. La introducción de acuerdos marco simplificaría y aceleraría el proceso de solicitud para compras más pequeñas y comunes. El GENL también debe enfocarse en mejorar su investigación de mercado, para ver más allá de cotizaciones y precios históricos. El énfasis debería ponerse más en el valor por el dinero, no solo en el precio más bajo. Puede ser muy conveniente ampliar los criterios de adjudicación mediante puntos y porcentajes para las licitaciones públicas.

Implementar contrataciones públicas estratégicas ligándolas a los objetivos de política pública de alto nivel.

La búsqueda de objetivos complementarios de políticas públicas mediante la contratación pública puede ofrecer beneficios sustanciales para el GENL. En el nivel de políticas públicas generales, la administración ha dado algunos pasos hacia un plan sostenible para el futuro mediante el desarrollo de estrategias como el Plan Estatal de Desarrollo. Hasta la fecha, los objetivos de estas estrategias generales aún no se trasladan en el ámbito de la contratación pública. Eso puede hacerse con consideraciones ambientales, sociales o innovadoras en el proceso de contratación pública.

Mejorar las capacidades de adquisición.

La profesionalización de la fuerza laboral de compras debe ser una prioridad. Actualmente, se selecciona, capacita y asciende a los compradores públicos de acuerdo con las reglas del servicio público general. Perfiles específicos, una trayectoria profesional dedicada y una capacitación específica ayudarían a profesionalizar la fuerza de trabajo de contratación. Estos pasos también ayudarían a la administración a tener en cuenta los desafíos específicos asociados con la gestión de los procesos de contratación pública.

Utilizar mejor el sistema electrónico de contratación pública como herramienta de comunicación con las partes interesadas.

El uso de mecanismos electrónicos para la contratación pública en el GENL permite una mayor transparencia de los procesos. Sin embargo, esta práctica se centra principalmente en la publicación y almacenamiento de información sobre los procesos de contratación pública. En concordancia con el creciente reconocimiento internacional de los beneficios de eficiencia de los sistemas electrónicos de contratación, el GENL debe considerar la implementación de una solución de contratación electrónica que cubra todo el ciclo de contratación pública, inclusive licitación y facturación electrónicas.

Garantizar la integridad en los procesos de contrataciones públicas.

A pesar de muchos esfuerzos para proporcionar un marco institucional, legal y regulatorio para prevenir la corrupción y gestionar adecuadamente los conflictos de interés en las actividades gubernamentales, la confianza pública en las instituciones y actividades gubernamentales en Nuevo León sigue siendo baja, mientras que la percepción pública de corrupción se mantiene alta. El GENL puede beneficiarse de la elaboración de un marco institucional y normativo de contratación pública coherente y eficiente, que incluya medidas específicas y adaptadas contra la corrupción.

Fortalecer, estandarizar e integrar las actividades de control interno y gestión de riesgos.

El GENL cuenta con disposiciones normativas de control interno y estableció un marco de control interno. Sin embargo, se requieren más esfuerzos para fortalecer, estandarizar e integrar sus actividades de control interno y gestión de riesgos. Estos esfuerzos ayudarán a garantizar la integridad de los procesos de contratación. Junto con una cultura de integridad y un entorno de control interno favorable y equilibrado, tales medidas promoverían la buena gobernanza.

Fomentar la participación en el sistema de resolución de disputas.

El sistema de resolución de disputas está fragmentado y no se ha puesto a prueba, lo que reduce la confianza pública en el sistema. Esto es problemático, pues muchos actores en el proceso de adquisición han expresado su deseo de plantear el problema de las inconformidades en el sistema. La forma en que funciona el sistema actual aumenta el riesgo de corrupción. El GENL necesita inculcar confianza en el sistema y garantizar que a las empresas que presenten quejas no se les excluya ni sufran represalias en futuras oportunidades de licitación.

Implementar una gestión de contratos sólida después de la adjudicación.

El GENL tiene un enfoque muy elemental para la gestión de contratos, por el cual los usuarios finales de bienes y servicios certifican que el bien entregado cumple con los requisitos establecidos en sus contratos. El GENL debe fortalecer el marco para establecer relaciones con los proveedores, de modo que permita un seguimiento adecuado de los contratos. La gestión de contratos no debe ser una actividad puramente administrativa, sino una tarea estratégica que permita al gobierno anticipar diferentes tipos de situaciones y responder a ellas.

Capítulo 1.

Estructura del marco legal e institucional de la función de contratación pública en Nuevo León

En este capítulo se describe la estructura de gobernanza de la función de contratación pública del Gobierno del Estado de Nuevo León, que actualmente se encuentra en un proceso de centralización. En el capítulo se analizan los beneficios y riesgos potenciales de un acuerdo de adquisiciones centralizado, así como también el papel de una estrategia de contratación y un modelo de negocio para aumentar la relación costo-beneficio. Además, en el capítulo se analiza el marco regulatorio aplicable no sólo a la adquisición de bienes y servicios, sino también al desarrollo de obras públicas. Por último, se describe el proceso de planificación de adquisiciones seguido por las secretarías centrales del gobierno estatal, y la medida en que los procesos de contratación pública están vinculados a la gestión presupuestaria y financiera pública.

1.1. Estructura de adquisiciones y gobernanza

En febrero de 2017, la administración pública del estado de Nuevo León (APE) incluía 329 unidades administrativas (como secretarías, subsecretarías y direcciones), mientras que el sector paraestatal comprendía 71 entidades, como organismos públicos descentralizados, organismos públicos descentralizados con participación ciudadana y empresas con participación estatal y fideicomisos públicos.

La administración actual, elegida para el periodo 2015-2021, está reorganizando la estructura de gobierno con base en el acuerdo de enmienda a la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León (LOAPENL), aprobada en abril de 2016. Esta enmienda establece la separación de la Subsecretaría de Administración de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado para crear una nueva Secretaría de Administración (SA). En principio, la SA absorberá gradualmente el personal administrativo, incluyendo el de adquisiciones de la administración central y de las entidades paraestatales, excepto el personal de la Procuraduría General de Justicia del Estado (PGJE), la Secretaría de Seguridad Pública del Estado (SSPE) y la Contraloría y Transparencia Gubernamental (CTG).¹ La SA está estructurada de acuerdo con el organigrama de la Figura ‎1.1.

Figura ‎1.1. Organigrama de la Secretaría de Administración

Fuente: Secretaría de Administración (2016[1]).

En la práctica, la SA representa la Unidad Centralizada de Compras (UCC) del Gobierno del Estado de Nuevo León (GENL) y tiene las siguientes facultades relacionadas con adquisiciones (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2017[2]):

Monitorear el cumplimiento de las leyes y reglamentos aplicables a recursos materiales y servicios, y supervisar y asegurar que las secretarías y entidades cumplan con sus atribuciones relativas a estos asuntos.

Monitorear el cumplimiento del marco normativo aplicable a la adquisición de bienes y servicios del gobierno estatal y presidir el Comité de Adquisiciones.

Ayudar a las secretarías y entidades en la planeación de adquisición de bienes y servicios.

Programar y formalizar los contratos mediante los cuales se adquieren los bienes, servicios y sistemas de información para la APE con el fin de cumplir sus objetivos.

Gestionar el registro de proveedores de bienes y servicios para la APE.

Representar al estado en los procedimientos legales relacionados con la adquisición de bienes y servicios.

Demandar a personas involucradas en actividades delictivas que afecten la adquisición de bienes y servicios del GENL.

En septiembre de 2017, la SA gestionaba la adquisición de bienes y servicios de 18 organismos de la administración central. Además, a la fecha, 27 entidades paraestatales suscribieron un acuerdo con la SA para garantizar su apoyo a sus actividades de adquisición, una vez que estas entidades elaboren una requisición y asignen los presupuestos correspondientes.

Se está dando un proceso de centralización similar para las obras públicas, administrado por la Secretaría de Infraestructura (INFRA), la cual está a cargo de planear y construir las obras públicas administradas por la APE:

Otras secretarías con funciones importantes relacionadas con la adquisición de bienes y servicios son las siguientes:

Coordinación Ejecutiva de la APE: Sugiere políticas públicas y evalúa sus resultados, propone la organización del gobierno, coordina el programa fiscal, organiza juntas de gabinete, promueve los mecanismos de participación ciudadana y enlaza a las instituciones del gobierno estatal con la sociedad civil.

Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado: Establece políticas administrativas financieras y de ingresos para realizar una recolección de ingresos más eficiente y optimizar los gastos conforme a principios de equidad y transparencia. Para los propósitos de adquisiciones, asigna el presupuesto de adquisición y procesa pagos a los proveedores.

Contraloría y Transparencia Gubernamental: Planea, organiza y coordina los sistemas de control y promueve la modernización de la APE; supervisa gastos; lleva a cabo inspecciones, revisiones, auditorías y acciones de supervisión; coordina la atención a las reclamaciones, inconformidades, quejas y sugerencias, y aplica sanciones. Proporciona lo necesario para que toda persona tenga acceso a la información pública; supervisa que el suministro de servicios públicos observe los principios de legalidad, eficiencia, honestidad, transparencia e imparcialidad; promueve una cultura de transparencia y calidad de servicio, así como valores éticos con los que los servidores públicos deben conducirse.

Figura ‎1.2. Mapa institucional de la función de adquisiciones en el Estado de Nuevo León

Además de esta estructura, hay 51 municipios en el estado de Nuevo León, los cuales toman sus propias decisiones en cuanto a los contratos para la adquisición de bienes y servicios. Sin embargo, cuando dichas actividades de adquisición implican transferencias federales o estatales, la Auditoría Superior del Estado de Nuevo León (ASENL) y otras entidades del ámbito federal intervienen en el control y supervisión del uso de los recursos.

1.2. Marco normativo para adquisiciones en Nuevo León

Hay seis modalidades básicas de adquisición en Nuevo León, cada una sujeta a diferentes reglas y regulaciones. Cuando se ejercen recursos federales, sin importar el monto, ya sea para bienes y servicios u obras públicas, las regulaciones federales predominan. Cuando sólo se usan recursos estatales o municipales, las regulaciones estatales son las que se deben observar. Esta clasificación se ilustra en el Cuadro ‎1.1.

Cuadro ‎1.1. Las seis modalidades de adquisición en Nuevo León
Origen de los recursos | Bienes y servicios | Obras públicas
Federal | Regulaciones federales | Regulaciones federales
Estatal / municipal | Regulaciones estatales | Regulaciones estatales
Mixto (federal y estatal / municipal) | Regulaciones federales | Regulaciones federales

El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), establece el principio de que la adquisición de bienes y servicios debe realizarse por medio de licitaciones públicas para lograr las mejores condiciones en cuanto a precio, cantidad, acuerdos financieros y conveniencia. Los principios establecidos en la CPEUM se detallan en un conjunto de instrumentos normativos, aplicables para la adquisición financiada mediante fondos federales o estatales.

La adquisición de bienes y servicios con fondos federales está sujeta a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y su Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. Las obras públicas financiadas con fondos federales están sujetas a la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y su Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.²

Por otro lado, la adquisición de bienes y servicios con fondos estatales y municipales se regula mediante la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León (LAACSNL) y su Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León. Algunas otras leyes que aplican a este régimen de adquisiciones son las siguientes:3

Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León: Organiza y regula el funcionamiento de la administración pública estatal, incluyendo las entidades centrales y paraestatales. Entre otras cosas, establece las atribuciones de la SA (relacionadas con las adquisiciones).

Ley de Egresos del Estado de Nuevo León: Se emite cada año para regular la asignación, ejecución, control y evaluación del gasto público.

Reglamento Interior de la Secretaría de Administración para el Estado de Nuevo León: Establece la estructura orgánica de la SA y las atribuciones de sus unidades administrativas.

Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado: Establece la estructura orgánica de la Secretaría y las atribuciones de sus unidades administrativas.

Ley de Administración Financiera para el Estado de Nuevo León: Regula la gestión de las finanzas públicas del estado estableciendo las bases para la planeación financiera de las entidades centrales y paraestatales.

Finalmente, la contratación de obras públicas con fondos estatales y municipales está sujeta a la Ley de Obras Públicas para el Estado y Municipios de Nuevo León (LOPNL).

Figura ‎1.3. Marco normativo para las adquisiciones en Nuevo León

1.3. Centralización, coordinación y comunicación

El Parlamento y el Consejo Europeo (European Parliament and Council, 2014[3]) definen una unidad centralizada de compras (UCC) como una autoridad contratante que:

Adquiere bienes o servicios para una o más autoridades contratantes.

Otorga contratos públicos para obra, bienes o servicios para una o más autoridades contratantes.

Negocia acuerdos marco para obras, bienes o servicios para una o más autoridades contratantes.

La compra centralizada no es un concepto nuevo, ni exclusivo del sector público (véase el Recuadro ‎1.1). Las razones del sistema de compras centralizadas se deben examinar desde la perspectiva de diferentes grupos de interés. Entre estas partes interesadas se encuentran los usuarios de los servicios de las UCC, como las entidades de adquisiciones, los proveedores, y el propietario de la UCC —por lo general una secretaría u otro organismo público que representa los intereses de los contribuyentes (véase la Figura ‎1.4). Los argumentos principales para establecer una UCC suelen ser los siguientes (OECD, 2011[4]):

Eficiencia y mejores precios: La adquisición centralizada, basada en la suma de necesidades de compra de los clientes de la UCC, brinda oportunidades atractivas de negocio para el sector privado. Con volúmenes de adquisición mayores, generalmente sigue un incremento de la competencia, lo que impulsa la reducción de precios y permite términos más favorables para el comprador. En otras palabras, con los volúmenes de ventas potencialmente grandes que se pueden esperar en virtud de una adquisición centralizada, los operadores económicos pueden explotar economías de escala. Es una mejoría enorme para un proveedor producir y entregar lotes mayores con contratos de gran volumen a un número pequeño de clientes. Esto es preferible a una situación en la que el proveedor atienda a un gran número de clientes con muchos pedidos pequeños, aunque el volumen total del contrato sea igual.

Menores costos de transacción en términos de tiempo, gasto y gestión del proceso de adquisición, desde la primera etapa de planeación y definición de necesidades hasta las etapas finales de gestión de contratos, pago y archivos de cierre.

Necesidad de estandarización o mayor eficiencia administrativa dentro de la administración pública.

Las entidades contratantes pueden carecer de capacidad suficiente para preparar y llevar a cabo licitaciones complejas para compras que requieran experiencia del producto o mercado.

Las compras profesionales y centralizadas brindan certidumbre a las entidades contratantes en muchos aspectos (legales, técnicos, económicos, contractuales). Esto reduce riesgos que de otra forma recaerían en las entidades adquirientes, como inconformidades y reclamaciones, mala calidad del producto, fallas de proveedores, y gestión y condiciones contractuales inadecuados.

Sencillez del proceso de compra de bienes y servicios, así como el uso de herramientas innovadoras, como los acuerdos marco.

Las UCC facilitan la ejecución de objetivos de políticas públicas secundarias, como la participación de empresas pequeñas y medianas (PYMES) en la contratación pública, la promoción de innovación y cadenas productivas, así como facilitar al gobierno la transición a compras ecológicas.

Recuadro ‎1.1. Establecimiento de sistemas de compras centralizadas

La adquisición central no es exclusiva del sector público. Esta práctica es muy común en el sector privado, tanto en manufactura y venta al menudeo como en otros sectores. Su objetivo principal es reducir los precios y costos de adquisición en todas las fases de producción y distribución. Casi todas las empresas grandes tienen departamentos de adquisición centralizada especializados en garantizar un suministro confiable de insumos en condiciones favorables.

Las adquisiciones centralizadas en el sector público tampoco son algo nuevo. Dinamarca creó una UCC para el Estado en 1976. Desde 1970 Suecia depende de un sistema que coordina los acuerdos marco centrales con procedimientos simples, diseñados sobre todo para las entidades contratantes dentro del gobierno central. Este sistema se construyó originalmente para 10 a 15 dependencias gubernamentales, a cada una de las cuales se dio la responsabilidad de un producto o área de servicio en particular y en general y se intentó hacer coincidir las dependencias con una fuerte necesidad de los mismos bienes o servicios contratados.

Francia también tiene una larga historia de adquisiciones públicas centralizadas. En 1949 el Ministerio de Educación estableció una unidad de compras centralizadas para bienes y mobiliario escolar. En 1968, esta entidad recibió el nombre de Unión de Grupos de Compras Públicas (UGAP, por sus siglas en francés).

Hungría, Italia y Reino Unido tienen una historia más reciente de unidades de compra centralizadas. Consip, el organismo de adquisiciones centralizadas de Italia, se estableció en 1997, con la responsabilidad de operar el nuevo Programa para Racionalizar el Gasto Público en Bienes y Servicios para el año 2000. En Hungría se estableció KSzF en 1995, con la tarea de establecer un sistema centralizado de adquisiciones de ciertos bienes y servicios. A finales de la década de 1990, en Reino Unido, el gobierno adoptó un enfoque de mayor coordinación en el área de adquisición pública, primero con la creación de OGC y después la de su organismo operativo, Buying Solutions.

Fuente: OECD (2011[4]).

Figura ‎1.4. Perspectiva de las partes interesadas respecto de una UCC

Fuente: OECD (2011[4]).

A pesar de estas ventajas potenciales, la adquisición centralizada también presenta riesgos, como los siguientes:

Concentración de mercado y desarrollo de estructuras monopólicas: Los volúmenes elevados implicados en la adquisición centralizada tienden a favorecer a grandes proveedores establecidos respecto de los pequeños o nuevos. Esto puede obstaculizar la competencia y el ingreso al mercado, lo que deteriora los términos de abastecimiento. Actualmente muchos países de la OCDE tienen una política explícita para entidades adquirientes con el fin de facilitar la participación de las PYMES en licitaciones públicas. Las UCC pueden instrumentar estrategias específicas (como dividir contratos grandes en lotes más pequeños) para atraer PYMES. Las empresas más pequeñas también se pueden considerar para subcontratación o para participar en consorcios.

Riesgos comerciales: Podría suceder que la UCC adquiera bienes o servicios que las entidades contratantes no consideren que cumplen sus requerimientos y no deseen comprar. Este riesgo es mayor cuando los productos no son homogéneos y hay substitutos. Los requerimientos muy estandarizados por parte de las UCC podrían no ser adecuados o aceptables para las entidades adquirientes. Por tanto, es necesaria una coordinación estrecha entre las UCC y las entidades adquirientes para satisfacer a todos los usuarios potenciales de los servicios de las UCC.

Capacidad de respuesta: Si no cuentan con el nivel correcto de experiencia y recursos, puede ser que las UCC respondan con lentitud a los cambios en los mercados, y quizá descuiden avances importantes en precios y tecnologías. Esta situación sería particularmente problemática cuando sea obligatoria la participación de una UCC, pero menos difícil cuando sea voluntaria.

Para aplicar con éxito un sistema de adquisiciones centralizado, es indispensable conocer las ventajas y desventajas de las diferentes estrategias. Algunas preguntas pertinentes para establecer los acuerdos de adquisiciones centralizadas son las siguientes (OECD, 2011[4]):

¿Qué tipo de negocio y modelo organizacional es útil para una UCC?

¿Qué bienes y servicios van a comprarse por medio de la UCC?

¿Cómo se financiarán las operaciones de la UCC?

¿Será voluntaria u obligatoria la participación de la UCC para las entidades adquirientes?

1.3.1. Modelos organizacionales y de negocio para una UCC

Hay varias formas de diseñar el modelo de negocios de una adquisición centralizada. Conforme al modelo de “monopolio”, un gobierno central establece una oficina de adquisiciones central para comprar directamente de los proveedores. Las secretarías y dependencias gubernamentales tienen la obligación de comprar bienes y servicios por conducto de las oficinas de adquisiciones centrales, las cuales tienen una función de venta de mayoreo y a menudo así como también una función de almacenamiento.

Algunos países optan por estrategias más descentralizadas y flexibles. En estos casos se conservan las UCC, pero su estatus legal cambia y se les da mayor autonomía financiera y administrativa. Además, los compradores (secretarías y dependencias gubernamentales) tienen más libertad para comprar bienes y servicios de otras fuentes cuando eso genere una mejor relación de valor por el dinero.

Otra manera de operar es con agencias de adquisiciones especializadas. Dichas agencias se pueden especializar en el suministro de bienes y servicios específicos (como productos de TI y suministros médicos). También, pueden ofrecer mejores contratos en términos de precio, calidad y condiciones de entrega que una unidad pequeña y no especializada.

Es muy probable que la compra centralizada de ciertos bienes y servicios beneficie sobre todo a las entidades adquirientes pequeñas o medianas. Las entidades adquirientes grandes, como secretarías o dependencias gubernamentales amplias, suelen contar con una capacidad y volúmenes de compras lo bastante altos para obtener la mayoría de los beneficios que genera un sistema centralizado de compras. Este no es el caso de muchas entidades adquirientes pequeñas o medianas. Una consecuencia de esto es que un gobierno compuesto por muchas entidades adquirientes pequeñas puede beneficiarse más con un sistema centralizado que uno que conste principalmente de entidades adquirientes grandes.

En relación con el estatus legal, las UCC pueden ser sociedades anónimas de propiedad pública u organismos públicos con una autonomía considerable. A diferencia de las sociedades anónimas, el objetivo de estas UCC no es maximizar utilidades; en cambio, son empresas sin fines de lucro. Las UCC favorecen este formato organizacional sobre todo porque les proporciona flexibilidad y cierto grado de libertad. Estas unidades son menos dinámicas cuando forman parte de la administración gubernamental, o cuando operan dentro de una secretaría o como dependencia independiente. Se argumenta también que es más fácil para una corporación sin fines de lucro atraer personal competente y especializado. Además, se sostiene que esta forma organizacional posibilita que las UCC se dediquen solo a crear valor para sus clientes, sin tomar en cuenta consideraciones políticas innecesarias. Otros expertos afirman que, como el formato de sociedad anónima es finalmente un modelo organizacional diseñado para empresas con fines de lucro, no es ideal para las UCC, las cuales no tienen el objetivo de maximizar utilidades sino el de procurar ahorros para el sector público. De acuerdo con este argumento, se afirma que es mejor que una UCC se organice como dependencia gubernamental o como división dentro de una secretaría.

Los instrumentos para establecer y regular las operaciones de las UCC también difieren entre los países. No sólo son diferentes los instrumentos mismos, sino que las órdenes que los propietarios dan a las UCC también varían en muchos aspectos básicos. Las operaciones de las UCC por lo general están reguladas por la ley presupuestal nacional o su equivalente, un decreto gubernamental, una ley de contrataciones públicas o su equivalente, o una estrategia estatal de adquisiciones. El SKI de Dinamarca, por ejemplo, no está regulado por un instrumento legal. Su establecimiento, responsabilidades y funciones se rigen conforme al acuerdo de los propietarios que establecen la empresa. Es una empresa de propiedad pública operada según la ley privada.⁴

En resumen, las UCC operan con obligaciones muy diferentes. Es probable que estas diferencias se originen en las variaciones entre países en términos de estructuras legales y administrativas, tradiciones y culturas. Por ejemplo, las operaciones de Consip (Italia) y KSzF (Hungría) son muy detalladas, mientras que las UCC en los países nórdicos tienen más libertad para planear y manejar sus operaciones.

El organigrama habitual de una UCC contiene las siguientes funciones (OECD, 2011[4]):

Administración de la UCC.

Administración de producto y categoría.

Administración de mercado del consumidor / cliente.

Adquisición y contratos.

Desarrollo de sistemas de tecnología de la información (TI).

Servicios legales.

Financiamiento y contabilidad.

El departamento de adquisiciones desempeña una función importante y se suele dividir en varios departamentos que se especializan en adquisiciones de tecnologías de información y comunicación (TIC) o servicios administrativos, por ejemplo. La mercadotecnia, relaciones del cliente y servicio a entidades públicas revisten una importancia particular para los acuerdos voluntarios. Además, todas las UCC tienen departamentos de recursos humanos, finanzas y soporte administrativo. La función de la TI es también muy pertinente en donde todas las transacciones se deben llevar a cabo mediante el portal de adquisiciones.

La adquisición centralizada no sólo se encuentra en gobiernos nacionales, sino también en los regionales y locales. En este último caso, una autoridad regional crea una oficina de compra central para atender a las secretarías y entidades internas con servicios y experiencia de adquisiciones. Los acuerdos de compras colaborativas entre municipios en un área geográfica específica no son inusuales en los países de la OCDE, en particular para bienes y servicios requeridos virtualmente en todos los municipios, como combustible y artículos de oficina.

1.3.2. Bienes y servicios a adquirir por conducto de la UCC

Los bienes y servicios adquiridos en común mediante las UCC deben ser de interés general y comprarse con frecuencia en la administración pública, de acuerdo con el principio de interés común. Estos bienes y servicios puede ser productos y servicios de TIC (computadoras, fotocopiadoras, impresoras, servidores, software), productos de telecomunicaciones (redes, teléfonos celulares, líneas telefónicas fijas), mobiliario de oficina, servicios de viaje, equipo y suministros de oficina, vehículos y servicios de transporte, combustible, alimentos y servicios de desarrollo organizacional y humano (OECD, 2011[4]).

Si bien muchos de los productos y servicios que se adquieren con frecuencia mediante las UCC se consideran técnicamente sin complicación o estandarizados, hay también algunos de alta complejidad técnica y comercial, como los sistemas avanzados de TIC. De hecho, las UCC pueden cubrir productos y servicios tanto estandarizados de relevancia no estratégica como de naturaleza estratégica.

1.3.3. Arreglos financieros de una UCC

Una UCC se puede financiar de diversas formas. La primera opción es financiarla directamente del presupuesto gubernamental, como una dependencia gubernamental común, las cuales en general reciben una suma total anual con la intención de cubrir sus costos. Otra posibilidad de fondeo es tener cuotas de servicio. Estas cuotas de servicio se pueden imponer a las diversas entidades gubernamentales que usan el servicio de la UCC o a los proveedores de la UCC. La UCC puede cobrar un porcentaje (por lo general, de 0.6% a 2.0%) de la rotación facturada de los proveedores. En Hungría y en el caso de UGAP (Francia), por ejemplo, los compradores pagan la cuota, y en Suecia, Finlandia, Dinamarca y Gran Bretaña, la pagan los proveedores. La ventaja principal de las cuotas de usuario es que funcionan como incentivo para la UCC (sin ventas, no hay ingresos). Por el contrario, Consip (Italia) y SAE (Francia), por ejemplo, se financian directamente del presupuesto gubernamental.

Los defensores de los cargos al usuario argumentan que las UCC no suelen generar grandes utilidades. En este caso, los cargos al usuario se establecen con el objetivo de tener un punto de equilibrio y las cuotas se fijan para que los ingresos cubran costos, inclusive las inversiones necesarias. Por otro lado, los defensores del modelo de presupuesto público argumentan que así se elimina el riesgo de utilidad y hay mejores incentivos para una eficiencia de costos. Quienes no favorecen este modelo argumentan que elimina el incentivo para encontrar las áreas de producto más atractivas. Aún más, se corre el riesgo de una subinversión en tecnología nueva debido a la posibilidad de fondos públicos insuficientes.

1.3.4. Alcance voluntario u obligatorio de una UCC

El grado al cual sea obligatorio para las entidades adquirientes el uso de los servicios de las UCC difiere significativamente entre los países de la OCDE. En Italia y Hungría, por ejemplo, es obligatorio que las instituciones del gobierno central dependan de la UCC, mientras que para las entidades del sector público sub-nacional es voluntario. Suecia tiene un sistema semi-obligatorio en el cual es posible que las entidades adquirientes compren de fuentes alternas si los productos que ofrece la UCC no cumplen sus necesidades o si hay mejores condiciones en otro lugar.

Hay ventajas y desventajas en los acuerdos obligatorios y voluntarios. En un sistema obligatorio, en el que las entidades adquirientes deben depender de la UCC, la responsabilidad de la calidad general de la adquisición reside en la UCC, ya sea que las entidades adquirientes consideren positiva o negativa dicha calidad. Los contratos de entregas que provocan un desempeño deficiente del proveedor, una calidad de producto inadecuada y precios incorrectos que emanen de acuerdos mal diseñados y otorgados por la UCC podrían generar una insatisfacción grave entre las entidades adquirientes. En un sistema voluntario, las entidades adquirientes siempre se pueden abstener de usar la UCC si no se considera lo bastante útil. Por tanto, el atractivo de una UCC depende del grado al cual satisfaga las necesidades particulares de las entidades adquirientes.

Los defensores de un sistema que obligue a las entidades adquirientes a utilizar los servicios de la UCC argumentan que esto asegura un suministro público eficiente en costo e incrementa la estandarización entre las autoridades. Puede mejorar aún más los precios y condiciones de licitación y facilitaría a la UCC la estimación de la demanda esperada. Crearía asimismo un mayor grado de certidumbre para los proveedores potenciales en relación con las ventas en curso. Es probable que estos factores fortalezcan la competencia y generen mejores precios y otras condiciones. Otros expertos argumentan que dicho requerimiento debilita el incentivo de las UCC de favorecer al usuario y crea un riesgo de comportamiento monopólico. De hecho, uno de los beneficios de un sistema voluntario es que proporciona un incentivo para las UCC de ofrecer servicios atractivos en condiciones competitivas. Si las UCC no logran esto, no habrá demanda para sus servicios y su existencia misma podría estar en riesgo. Esto es especialmente cierto si el ingreso de las UCC se vincula al grado al que las entidades adquirientes utilicen sus servicios. Más aún, un sistema voluntario proporciona mejores oportunidades para reflejar de manera adecuada la satisfacción del cliente con los servicios de la UCC.

1.3.5. El proceso de centralización en Nuevo León

Como se menciona anteriormente, el GENL se encuentra en un proceso de centralización de las adquisiciones de bienes y servicios en la SA. Las tareas en las diferentes etapas del ciclo de adquisición se distribuyen como se muestra en el siguiente cuadro.

Cuadro ‎1.2. Organización de la función de adquisición (bienes y servicios)
Actividad | Entidad responsable
Fase de pre-licitación
Planeación de adquisición | Unidad solicitante, la que pide la compra de bienes y servicios a la SA
Definición de requisitos | Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales de la SA
Investigación de mercado | Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales de la SA
Determinación del precio de referencia | Unidad solicitante
Borrador de los documentos de licitación | Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales de la SA
Fase de Licitación
Invitación a la licitación | Dirección de Concursos de la SA
Juntas de aclaraciones | Dirección de Concursos de la SA
Revisión y modificación de los documentos de licitación | Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales de la SA
Integración de los documentos de licitación | Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales de la SA
Licitación | Dirección de Concursos de la SA
Evaluación | Dirección de Concursos + Comité de Adquisiciones + Unidad solicitante de la SA
Firma del contrato | Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios + Unidad solicitante de la SA
Fase post-licitación
Administración de contrato (es decir, extensión del contrato, condiciones adicionales, etc.) | Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios + Unidad solicitante de la SA
Pago | Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado

Respecto del proceso de adquisición mismo, se requiere de una coordinación estrecha entre las diferentes etapas del ciclo de adquisición y entre las diferentes direcciones de la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales de la SA, unidades solicitantes (de la administración central o paraestatal) y la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado. Después, en el ámbito de políticas públicas, control y evaluación, la Coordinación Ejecutiva de APE y la CTG desempeñan un papel importante. Más aún, la ASENL cumple la función de auditor externo, responsable con la legislatura local.

Un mecanismo para asegurar la coordinación del proceso es el Comité de Adquisiciones de la APE, el cual está regulado en la LAACSNL y su reglamento. Los miembros de este comité son los siguientes:

Participación y capacidad de voto:

Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado.

Secretaría de Desarrollo Económico.

Secretaría de Infraestructura.

Procuraduría General de Justicia.

Capacidad de participación solamente:

CTG.

Unidad solicitante.

Si bien la LAACSNL establece que el miembro de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado preside el comité y resuelve los empates, es la SA, por conducto del Director de Concursos, quien encabeza el comité. Pese a que la LAACSNL establece que la SA cumplirá la función de Secretariado Técnico del Comité, esta regulación todavía se necesita actualizar para alinearse con las reformas más recientes a la Ley Orgánica de la APE, la cual establece el papel de la SA como UCC.

De acuerdo con el Art. 16 de la LAACSNL, el Comité de Adquisiciones de la APE realiza, entre otras, las siguientes funciones:

Revisar el programa anual de adquisiciones y el presupuesto anual o multianual para la adquisición de bienes, arrendamiento y servicios, así como cualquier modificación al respecto.

Participación en licitaciones abiertas y procesos de invitación restringidos, en juntas de aclaración, y en actos para presentar y abrir licitaciones y otorgar contratos.

Emitir evaluaciones de las licitaciones en licitaciones abiertas y procedimientos de invitación restringida.

Evaluar los casos de excepción de licitaciones abiertas.

Proponer reglas, criterios y lineamientos para la adquisición de bienes y servicios.

Además del Comité de Adquisiciones de la APE, hay otros comités para entidades de la APE que no han firmado un acuerdo de coordinación para que la SA se encargue de sus actividades de adquisición. Dichos comités tienen la siguiente competencia:

Participación y capacidad de votación:

Entidad adquiriente, que preside el comité.

Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado.

Responsable de la unidad jurídica de la entidad adquiriente.

Capacidad de participación solamente:

CTG.

Unidad solicitante de la entidad.

Respecto de las obras públicas, el Art. 99 de la LOPNL establece el Comité de Apoyo para la Adjudicación y Fallo de los Concursos de Obra Pública, el cual emite opiniones sobre la adjudicación de contratos de obra pública de licitaciones abiertas, convocatorias restringidas y adjudicaciones directas. Es, asimismo, un mecanismo de control del cumplimiento de la legislación de obra pública. Si bien sus decisiones no son obligatorias, los funcionarios públicos las tienden a seguir para evitar posibles sanciones por malinterpretar la ley. Entre sus miembros se encuentran los siguientes:

Coordinador: El secretario de Infraestructura, quien resuelve empates, si se da el caso.

Secretaría: Un funcionario de la Secretaría de Infraestructura, designado por el secretario, con participación pero sin capacidad de voto.

Miembro: Secretaría de Gobernación.

Miembro: Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado.

Miembro: Secretaría de Desarrollo Social.

Observador: CTG, con participación pero sin capacidad de voto.

Un representante de la cámara correspondiente, según el tipo de obra, asociaciones, consejos profesionales, o ciudadanos enlazados a obras públicas, con participación pero sin capacidad de voto.

1.4. Planeación de adquisiciones

La planeación de la adquisición de bienes y servicios se debe alinear con los objetivos establecidos en el Plan Estatal de Desarrollo y otros planes sectoriales, regionales o especiales, conforme correspondan a cada secretaría y dependencia de la APE, así como a los recursos establecidos en el presupuesto de egresos.

Cada secretaría y entidad paraestatal con un acuerdo con la SA debe generar su Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios (PAAAS), teniendo en cuenta las asignaciones presupuestales indicadas en el Sistema Integral de Recursos Electrónicos Gubernamentales (SIREGOB). Dichos programas se envían a la SA en enero de cada año y esto conforma el programa general del gobierno estatal, el cual se publica en el Sistema Electrónico de Compras Públicas (SECOP).

Aunque los programas anuales de las secretarías y dependencias están en SECOP, la información es muy limitada. Por lo general se incluye un código para el bien o servicio, una descripción, la unidad de medición (es decir, pieza, caja, etc.) y la cantidad. Sin embargo, no hay indicación sobre cuándo se realizará la compra.

1.5. Administración y presupuesto de finanzas públicas para adquisiciones

La adquisición pública no se realiza en un vacío, por lo que se debe integrar con sistemas de presupuesto y programación para tener resultados óptimos. De hecho, la Recomendación del Consejo de la OCDE para Contratación Pública de 2015 (en lo sucesivo “Recomendación de la OCDE”) trata sobre la importancia de esta integración (véase el Recuadro ‎1.2).

Recuadro ‎1.2. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

La Recomendación de la OCDE de 2015 sugiere que los adherentes favorezcan la integración de la contratación pública en la gestión de las finanzas públicas en general, la presupuestación y los procesos de prestación de servicios. A tal fin, los adherentes deberán:

Racionalizar el gasto de la contratación pública combinando los procedimientos de contratación con la gestión de las finanzas públicas para mejorar el conocimiento sobre el gasto que se dedica a la contratación pública, incluidos los costos de administración conexos. Esta información puede utilizarse para mejorar la gestión de la contratación pública, reducir duplicidades y entregar bienes y servicios con mayor eficiencia. Los compromisos presupuestarios deberán formularse de un modo que desincentive la fragmentación y propicie el uso de técnicas eficientes de contratación pública.

Fomentar la presupuestación y financiación plurianuales para optimizar el diseño y la planificación del ciclo de la contratación pública. Debe aprovecharse la flexibilidad que las opciones plurianuales de financiación – siempre que estén justificadas y con la oportuna supervisión – pueden proporcionar, pues permiten evitar la toma de decisiones de contratación que no asignan adecuadamente los riesgos o que resultan ineficaces en razón de una normativa presupuestaria estricta y de una y asignación ineficiente.

Armonizar, en lo posible, los principios por los que se rige la contratación pública en las distintas tipologías de prestaciones de servicios públicos, incluidas las de obras públicas, las alianzas entre el sector público y el privado y las concesiones. Para la prestación de servicios mediante acuerdos con socios privados, que pueden presentar una gran variedad, los Adherentes deberán garantizar el mayor grado posible de armonización entre los marcos e instituciones que rigen la prestación de servicios públicos, con el fin de estimular la eficiencia de los participantes públicos y ofrecer previsibilidad a los participantes del sector privado.

Fuente: (OECD, 2015[5]).

Las propuestas presupuestales de cada secretaría y dependencia se envían a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado en septiembre de cada año. La Secretaria las revisa y adapta de acuerdo con la disponibilidad de recursos y los presupuestos de años anteriores; esto, previo a su envío al congreso estatal para su aprobación. Sin embargo, durante las visitas para recabar información, el equipo de la OCDE tuvo conocimiento que estos ajustes se realizan de manera muy arbitraria y no se consulta a las instituciones involucradas sobre sus prioridades. Lo que hace parecer que las adquisiciones no están exentas de cuestiones sobre la coordinación, lo que provoca situaciones de presión, como la necesidad de acelerar los procesos de adquisición en los últimos meses del año para ejercer el presupuesto en su totalidad. Sin embargo, como los PAAAS se elaboran en enero de cada año (después de que se aprueba el presupuesto), en principio los tiempos son correctos para adaptar el PAAAS a los presupuestos aprobados, pero actualmente no hay un enlace sistemático establecido entre los procesos de presupuesto y los de adquisición.

El presupuesto multianual de Nuevo León se anticipa en el marco regulatorio. Este marco requiere que la secretaría o entidad correspondiente informe de dicha necesidad a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado al formular su propuesta presupuestal. A su vez, el artículo 14 de la LAACSNL establece que, excepcionalmente, y con autorización de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, el Comité de Adquisiciones puede solicitar, adjudicar y formalizar contratos cuyos pagos excedan del año fiscal o se inicien después del año fiscal en el que se formalice el contrato. Para mayo de 2017 solo se había establecido un contrato multianual (copiadoras). Otros contratos están en proceso de análisis (suministro de alimentos en prisiones estatales).

1.6. Estrategia organizacional amplia de adquisiciones

Un punto débil del proceso de centralización es que no hay una estrategia clara para la función de adquisiciones. De hecho, la función de adquisiciones aún se ve como una actividad puramente administrativa; en lugar de verla como una función estratégica y una herramienta de política pública útil para que el gobierno alcance objetivos secundarios. Al asumir la actividad de adquisiciones, los funcionarios públicos en Nuevo León privilegian un enfoque de cumplimiento en lugar de un enfoque de valor por el dinero. Hay varias razones: primero, las operaciones de adquisiciones están demasiado reguladas por el supuesto equivocado de que más regulación necesariamente genera menos oportunidades de corrupción; segundo, algunos escándalos recientes provocaron una falta de confianza en los funcionarios, lo cual los impulsa a cubrirse observando estrictamente lo escrito en la ley (aunque esto obstaculice el potencial de valor por el dinero).

Desde la década pasada, los países de la OCDE han incrementado la función de adquisiciones como herramienta de políticas públicas para apoyar objetivos socioeconómicos, como la innovación. La crisis económica de 2007-2008 dio un nuevo ímpetu al uso de las adquisiciones para impulsar la innovación con el fin de ayudar a la recuperación posterior a la desaceleración global, por ejemplo, al estimular a las empresas innovadoras a licitar en contratos gubernamentales. La función de adquisiciones también se utiliza para atenuar el impacto socioeconómico de las crisis en las sociedades, al proporcionar un sustituto para las políticas sociales directas de apoyo al empleo de grupos y comunidades en desventaja. De hecho, los países de la OCDE dieron un giro en sus políticas para considerar que el objetivo principal que busca la contratación pública no es solo lograr valor por el dinero —el valor de los productos y servicios adquiridos— sino promover objetivos gubernamentales más amplios.

Por su importancia económica, la adquisición pública tiene el potencial de influir en el mercado en términos de producción y tendencias de consumo en favor de productos y servicios favorables al ambiente y con responsabilidad social. En los países de la OCDE, la contratación pública representa alrededor de 12% del PIB y 28% del gasto gubernamental total en promedio (OECD, 2012[6]). En México, esto es de alrededor de 5% del PIB y más de 20% del gasto gubernamental total.

El proceso de centralización representa una oportunidad importante para cambiar la mentalidad que tienen los funcionarios de gobierno hacia las compras públicas. Por desgracia, este proceso se emprendió sin una consulta adecuada para crear compromiso entre los funcionarios. Sin embargo, el desarrollo del plan sectorial de la SA (su plan de trabajo de seis años) abre una ventana de oportunidad no sólo para desarrollar una nueva visión de la función de adquisiciones de Nuevo León, sino también para edificarla mediante un proceso participativo.

Una buena estrategia define con claridad las funciones que la UCC debe emprender, además de las obvias de manejo de las operaciones de compra. Algunas UCC consideran que una función necesaria consiste en ofrecer guía y consejo para planear y llevar a cabo las actividades de compra, y algunas pueden incluso proporcionar servicios de consultoría. Sin embargo, en donde se proveen dichos servicios, la actividad es relativamente pequeña con relación a la función principal de la UCC. Esto quizá tenga que ver con que las UCC evitan desplazar al sector privado o que se les perciba como competidoras en el negocio de consultoría. Como parte de su negocio medular, las funciones operativas de una UCC a menudo cubren: 1) manejo y apoyo de adquisiciones; 2) análisis de mercado y relaciones; 3) desarrollo y operación de la arquitectura de negocios (como una plataforma electrónica) y; 4) administración y reporte (OECD, 2011[4]).

1.7. Propuestas de acción

1.7.1. El GENL deberá establecer una estrategia para el proceso de centralización y lo debe comunicar de manera eficaz con todo el gobierno

A menudo, los gobiernos establecen un acuerdo de compras centralizado porque desean modernizar y actualizar sus sistemas de adquisiciones en términos de eficiencia y funcionalidad. Sin embargo, y este es sin duda el caso en México, los gobiernos suelen carecer de la experiencia y el conocimiento necesarios para la operación de una UCC.

La pregunta básica es hasta qué grado el proceso de centralización y el papel de la SA como UCC pueden generar valor agregado a la función de adquisición pública en Nuevo León en términos de ahorros, simplificación, modernización y otros principios críticos. En un estudio realizado por la OCDE en siete países de la Unión Europea (Dinamarca, Finlandia, Francia, Hungría, Italia, Suecia y Reino Unido), la conclusión es que, en las condiciones correctas, las UCC generan valor agregado pero no por sí solas (OECD, 2011[4]). Ciertas condiciones deben estar presentes para que las UCC agreguen valor, lo que lleva a preguntar si estas condiciones se encuentran en Nuevo León.

Lo cierto es que la SA se tiene que ganar su lugar como una UCC confiable y eficiente. Esto requiere un esfuerzo por parte de todo el gobierno, y no sólo de la SA. Durante las entrevistas que efectuó la OCDE para recopilar información, quedó claro que los acuerdos de adquisición centralizados no se perciben como eficientes ni sencillos, y que las secretarías y dependencias no están conscientes del papel que desempeñan para lograr el éxito de dichos acuerdos. El atractivo de los sistemas de adquisición centralizados depende de varios factores, económicos y no económicos (véase la Figura ‎1.5).

Figura ‎1.5. Factores que determinan el atractivo de un sistema de adquisiciones centralizado

Fuente: (OECD, 2011[4]).

En este contexto, es importante que la SA —como cualquier otra UCC—, elabore una estrategia con metas de largo plazo y operaciones con un alcance bien definido; incluyendo los servicios que la SA proporcionará, los productos y servicios para los cuales coordinará la adquisición y las entidades del sector público que serán el objetivo.

Uno de los argumentos principales para la adquisición centralizada es lograr eficiencia en costos. En otras palabras, alcanzar el mejor valor posible para el contribuyente mediante adquisiciones eficaces, sustentables, que generen ahorros útiles para la inversión y servicios públicos. Algunas UCC desarrollan metas relacionadas con la eficiencia de manera desagregada, en sub-metas, tales como agilizar los procesos de adquisición, agregar la demanda mediante acuerdos marco, e identificar oportunidades de ahorro. La SA anticipó a la OCDE que su plan sectorial (en desarrollo en junio de 2017) incluirá tres objetivos:

Eficiencia de costos en virtud de estandarización de productos y servicios por comprar.

Transparencia, conforme al principio de “cuatro ojos” y canalizando las actividades de control en una sola unidad de adquisiciones.

Aprovechar el poder de compra del gobierno estatal para apoyar a las PYMES y negocios locales.

Por la percepción generalizada de lo que no logra el arreglo centralizado, la SA debe emprender ciertas acciones con rapidez. Es importante que la SA haga el modelo atractivo con la instrumentación de elementos básicos y atraiga más instituciones a este esquema centralizado. Para empezar, la SA necesita elaborar —con la participación de las partes interesadas— una estrategia con metas claras. En segundo lugar, la SA necesita crear una fuerza de trabajo de profesionales en adquisiciones, quienes también estén calificados para asesorar a las entidades adquirientes y con una orientación hacia la satisfacción del cliente.

Es imperativo actualizar el sistema electrónico de compras públicas (SECOP) para facilitar los procedimientos. Las UCC por lo general introducen medios electrónicos en sus operaciones, pero el grado al que usan herramientas electrónicas difiere de manera considerable. Por lo común, las plataformas electrónicas en Internet están diseñadas para publicar avisos de compra, documentación de licitaciones y adjudicación de resultados. Sin embargo, hay diferencias en el grado al cual las UCC desarrollan sistemas electrónicos para el proceso de entregas y la siguiente fase de administración del contrato. La publicación de catálogos electrónicos de los bienes y servicios que proporcionan parece ser común. Algunas UCC también elaboran sistemas de administración de compras electrónicos para facilitar y hacer el proceso de compra más eficiente.

Mejorar los resultados obtenidos hasta ahora con el proceso de centralización de NL implicará un liderazgo político fuerte. De hecho, para que las entidades gubernamentales vean la función de adquisiciones como una actividad estratégica, las entidades gubernamentales necesitarán operar con un mandato claro, y alinear la voluntad política. Por ejemplo, el gobierno necesitará avanzar con las reformas de la LAACSNL y otras regulaciones con el fin de retirar obstáculos para la modernización (por ejemplo, la necesidad de documentar operaciones de adquisición en papel). El gobierno también tendrá que privilegiar el valor por el dinero por encima de la actual estrategia de cumplimiento. También necesitará invertir en actualizar la fuerza de trabajo de adquisiciones y los sistemas electrónicos de adquisiciones. Pero, más importante aún, tendrá que comprender que estas reformas valen la pena y, si se aplican bien, proporcionarán ahorros que sobrepasarán los costos.

La OCDE identificó algunos factores de organizaciones exitosas de compras centralizadas que generan ahorros. El GENL puede aprender de este análisis. En primer lugar, es importante que las UCC tengan el apoyo de los propietarios. La UCC debe tener un mandato claro para operar. El mandato puede ser amplio o estrecho, pero debe ser claro. En segundo lugar, son importantes las buenas relaciones con clientes (usuarios) y proveedores para fomentar la confianza en las operaciones de las UCC, las cuales a su vez son importantes para motivar la participación en licitaciones. En tercer lugar, y en relación con el segundo factor, es importante obtener condiciones y productos de compra realmente favorables, para crear así legitimidad y lealtad hacia los sistemas de adquisición centralizada que se establezcan. Específicamente, entre más inclinadas se encuentren las entidades adquirientes a usar los servicios de la UCC, más atractivo es para los proveedores potenciales competir por los contratos. Es claro que la competencia y el comportamiento de la UCC son factores importantes de éxito.

Las compras centralizadas también implican ciertos riesgos. El más obvio es que la UCC no cumpla sus promesas al no dar respuesta a las diversas partes interesadas (clientes, proveedores y propietarios) y no proporcionar términos atractivos. Otro riesgo importante es que las reglas de procedimientos en la legislación de adquisición pública sean más importantes que el aspecto económico de la compra, lo que por ende dificulta y encarece a los clientes usar una UCC. Esto a menudo provoca una estrategia rígida de cumplimiento (OECD, 2011[4]).

1.7.2. La SA debe desarrollar un modelo organizacional y de negocio para la función de adquisición del GENL que determine sus atributos principales

La reorganización de la APE no ha proporcionado un modelo organizacional y de negocios claro para la función de compras. Lo primero por determinar es qué funciones desempeñará la SA. Por ejemplo, La Ley Orgánica de la APE establece que la SA tiene la atribución de apoyar secretarías y entidades en su planeación de compras. Sin embargo, no queda claro el alcance de dicha ayuda, ni está explícito ningún apoyo en otras etapas del ciclo de compra (por ejemplo, la elaboración de especificaciones técnicas y la gestión de contratos). Una UCC no es sólo una administradora de adquisiciones sino, con su extensa experiencia y conocimiento de la compra pública, constituye un centro de conocimiento de experiencia dentro de la administración gubernamental, y esta experiencia se debe aprovechar. Los propietarios de la UCC la pueden utilizar como una herramienta para la modernización de la administración pública y para la consecución de metas importantes de políticas públicas. Además, la SA tiene que evaluar el grado en que cumple de manera adecuada otras funciones, como análisis de mercado y desarrollo de soluciones de TI para adquisiciones electrónicas, y considerar reformas para actualizar su desempeño.

En segundo lugar, la SA debe determinar qué bienes y servicios se cubrirán con los acuerdos de compra centralizada. Como ya se vio en este capítulo, algunos bienes y servicios se adaptan mejor que otros para una compra centralizada. Aplicar el principio de interés común ayudaría a lograr eficiencia en costos, y también permitiría la flexibilidad para artículos necesarios por una o solamente algunas entidades. Junto con este análisis, el GENL debe definir qué entidades paraestatales participarán en el acuerdo centralizado. La política actual es que todas las entidades paraestatales se deben cubrir poco a poco, pero algunas son renuentes a firmar el acuerdo de coordinación.

Si bien el GENL ya tomó la decisión de centralizar adquisiciones en la SA, la OCDE recomienda que la SA aplique una estrategia específica para su implementación. De manera específica, la OCDE recomienda que la SA adopte un enfoque paso-a-paso en términos de los bienes, servicios y entidades que abarcará la función de adquisiciones centralizada. Esto dará a la SA posibilidades realistas para edificar de manera exitosa la capacidad, infraestructura y desempeño de la organización sin arriesgar su credibilidad. La etapa más vulnerable de las operaciones de una UCC es la de arranque, pues las entidades adquirientes pueden considerar la UCC sólo como competidora y no como socia. Fomentar confianza —esencial para el éxito de una UCC— requiere tiempo, pero el periodo inicial suele ser decisivo para garantizar un buen resultado. Es importante acordar no solo los pasos correctos, sino también el orden correcto de estos pasos. Los riesgos principales son las metas demasiado ambiciosas o incluso irreales que establecen los propietarios. La administración necesita suficiente tiempo, discreción, y medios financieros para levantar la organización, la infraestructura, los modelos operativos, los sistemas y las sociedades con los clientes (OECD, 2011[4]).

Otra determinación por establecer es el grado al que será voluntaria u obligatoria la compra centralizada. Actualmente, es obligatoria la participación en la licitación central de bienes y servicios de la SA. Como la resistencia es fuerte, un enfoque voluntario podría colapsar el sistema de compras centralizadas. Sin embargo, conforme la SA fortalezca su infraestructura y mejore la reputación de los acuerdos centralizados, podrá aplicar un enfoque diferenciado, en el que los bienes y servicios se compren en forma central y se revisen con cuidado desde el punto de vista de los intereses de la entidad adquiriente para determinar si el uso de un esquema centralizado debe ser obligatorio o voluntario. Algunos productos podrían ser adecuados para uso obligatorio, mientras que otros podrían ser más convenientes para uso voluntario, lo que crearía, asimismo, iniciativas para que la SA mejore el atractivo de sus servicios.

Por último, quizá convendría que la SA revisara el financiamiento de su papel como UCC. Esto es un asunto difícil porque en México no hay la práctica de que una UCC cobre cuotas de usuario y, sin duda, como el sistema centralizado todavía está en sus etapas iniciales y tratando de obtener apoyo, no sería conveniente introducir cuotas de usuario en el corto plazo. Sin embargo, de nuevo, conforme la UCC se fortalezca, su naturaleza se podría orientar más al aspecto comercial y comenzar a cobrar algunas cuotas al menos para cubrir los costos básicos relativos a la organización de las licitaciones. Actualmente, la SA cobra algunas cuotas a licitantes potenciales para su registro en la licitación y obtener una invitación (aunque se publica en SECOP y los periódicos). La razón de estas cuotas es cubrir costos de publicación. Estas cuotas pueden obstaculizar la participación de licitantes. Para compensar esta carga la SA puede transferir las cuotas a las entidades adquirientes que utilizan los servicios de UCC, pero sólo si garantiza que la UCC cumpla en términos de ahorros, eficiencia en costos, competencia y sencillez.

1.7.3. A menudo se presentan obstáculos en las regulaciones de adquisición. Por tanto, el GENL debe revisar con cuidado el marco normativo de las operaciones de compra

La OCDE identificó varios obstáculos para actualizar las prácticas de compras en el marco normativo de Nuevo León. Por ejemplo, durante las visitas de recopilación de información de la OCDE, los funcionarios argumentaban que hay resistencias para migrar a procedimientos electrónicos. La razón de estas resistencias es que las regulaciones no mencionan en forma explícita que los documentos electrónicos son tan válidos como los de papel, y los auditores suelen requerir papeles físicos. Esta es una aclaración que se puede incorporar en la LAACSNL y en sus estatutos. En otros casos, el uso de herramientas específicas está restringido y sujeto a procedimientos complicados. Por ejemplo, el uso de los criterios de puntos y porcentajes está establecido en el Artículo 39 de la LAACSNL, pero su uso por entidad estatal requiere una autorización explícita de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado. No sólo no se encuentra esta secretaría en donde está la experiencia en adquisiciones, sino que también se documentaron problemas de coordinación. Más aún, como ya se describió, la LAACSNL todavía se necesita actualizar para alinearse con las reformas más recientes de la Ley Orgánica de la APE, la cual estableció el papel de la SA como UCC. Esta necesidad de actualizar la LAACSNL se refleja en funciones que no son claras de la SA y de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado en el Comité de Adquisiciones de la APE.

Otra inquietud tiene que ver con el exceso de regulación. Es difícil determinar el equilibrio entre flexibilidad y control. Los recientes escándalos nacionales y estatales provocaron el supuesto equivocado de que una mayor regulación reducirá la corrupción. De hecho, el enfoque de un cumplimiento estricto limita la capacidad de los funcionarios de adquisiciones de buscar valor por el dinero. Al revisar el marco regulatorio, el GENL debe tener en mente las cargas regulatorias impuestas en los funcionarios de adquisiciones y buscar controles con indicadores claros que permitan la evaluación de su eficacia y, según los resultados, hacer estas cargas regulatorias más estrictas o flexibles.

La evaluación de regulaciones después de un periodo de implementación se debe centrar sobre todo en ver si se obtienen los resultados establecidos por la intervención regulatoria. Este es el principal propósito del análisis retrospectivo y su aplicación sistémica se incluye en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria de 2012. Actualmente, no hay una guía acordada reconocida internacionalmente para la evaluación regulatoria. Sin embargo, el Panorama de Política Regulatoria OCDE 2015 propone un conjunto de criterios de evaluación que podrían formar la base de un marco de evaluación (véase el Recuadro ‎1.3) (OECD, 2015[7]).

Recuadro ‎1.3. Principios para establecer un marco de evaluación

Criterios generales

Pertinencia: ¿Cubren las metas de las políticas públicas los asuntos básicos?

Efectividad: ¿Fueron adecuadas las políticas públicas e instrumentales para tratar con éxito las necesidades percibidas, así como los problemas específicos que la intervención debía de solucionar?

Eficiencia: ¿Justifican los resultados los recursos utilizados? ¿O los resultados se pudieron lograr con menos recursos? ¿Qué tan coherentes y complementarias han sido las partes individuales de la intervención? ¿Hay un alcance por agilizar?

Utilidad: ¿En qué grado corresponden los resultados logrados a las metas establecidas?

Criterios adicionales

Transparencia: ¿Hubo una publicidad adecuada? ¿Estaba la información disponible en un formato adecuado, en un grado de detalle adecuado?

Legitimidad: ¿Ha habido un efecto de compromiso?

Equidad e inclusión: ¿Los efectos se distribuyeron en forma justa entre las partes interesadas? ¿Se hizo suficiente esfuerzo para dar un acceso adecuado y equitativo a la información?

Persistencia y sustentabilidad: ¿Cuáles son los efectos estructurales de la intervención de las políticas públicas? ¿Hay un enlace directo de causa y efecto entre ellos y la intervención de las políticas públicas? ¿Qué avance ha visto que se ha realizado para alcanzar los objetivos de las políticas públicas?

Fuente: (OECD, 2015[7]).

La mayoría de las metodologías en los países de la OCDE para una evaluación regulatoria ex post se concentran en las consecuencias no consideradas de una regulación y en el logro de las metas de las políticas públicas (véase la Figura ‎1.6).

Figura ‎1.6. Metodologías en evaluaciones ex post (cantidad de países de la OCDE)

Fuente: (OECD, 2015[7]).

Es de extrema importancia que el gobierno de Nuevo León consulte con las poblaciones que se verán afectadas por las regulaciones (entidades tanto públicas como privadas) durante la revisión del marco normativo. Un error común al diseñar las intervenciones regulatorias es desestimar las opiniones de las audiencias objetivo. Consultar no sólo permite al GENL identificar los principales cuellos de botella regulatorios en el proceso de adquisición, sino también diseñar las reformas requeridas y facilitar su implementación mediante el compromiso creado durante el proceso de consulta.

1.7.4. Mejorar la coordinación entre la Secretaría de Finanzas y la Tesorería General del Estado y la SA (y planeación de presupuesto y adquisiciones) tiene el potencial de agilizar las operaciones de adquisición

Durante las visitas de recopilación de información de la OCDE fue evidente no sólo que la función de adquisiciones se considera simplemente como una actividad administrativa más, sino también que la coordinación es débil y los funcionarios no ven el proceso en general, sino sólo una pieza de la cadena que pertenece a una institución en particular. Culpar a los demás es lo más común, en lugar de buscar soluciones coordinadas. La Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado culpa a la SA por no conjuntar los documentos requeridos para procesar los pagos. La SA culpa a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado por no procesar los pagos de forma oportuna y por cambiar discrecionalmente su planeación de compras y presupuesto. La SA culpa a las unidades solicitantes por no realizar sus solicitudes en forma oportuna y las unidades solicitantes culpan a la SA por los procedimientos complejos y las demoras. Dicha falta de coordinación también es evidente por la acumulación de órdenes de compra y procedimientos de compra al final del año, para que las unidades solicitantes gasten sus presupuestos de compra y no se les recorten para el siguiente año fiscal. Esta situación es simplemente insostenible si los arreglos de compra centralizada han de llegar a buen puerto.

La adquisición centralizada sólo se logrará si todas las instituciones estatales reconocen su papel y si los procedimientos son claros y sencillos. La sencillez también desalentaría las prácticas de corrupción. En este caso, de nuevo, el liderazgo político es crítico para que todas las partes interesadas definan los mecanismos de coordinación, y para que lo hagan antes de que los arreglos centralizados pierdan toda credibilidad. La Coordinación Ejecutiva de la APE, junto con la SA y la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, pueden crear una fuerza de trabajo de gobierno completo con el propósito de tratar esos asuntos que requieren una coordinación estrecha. En algunos aspectos, como lo relativo a la demora de pagos a proveedores, la participación de grupos de interés privados sería también adecuada.

Mientras que la fuerza de trabajo puede tener un mandato temporal, los mecanismos de coordinación definidos en ella deben ser permanentes. Se debe ordenar que este esfuerzo rinda soluciones en el corto plazo para obtener de nuevo la credibilidad perdida en el esquema de compra centralizada. La falta de acción eficaz y rápida podría tener un efecto devastador, lo que intensificaría la resistencia y presionaría para abandonar el esquema centralizado y perder los beneficios potenciales emanados de una UCC.

Referencias

European Parliament y Council (2014), Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=EN.

Gobierno del Estado de Nuevo León (2017), “Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León”, http://sgi.nl.gob.mx/Transparencia_2015/Archivos/AC_0001_0002_0164702-0000001.pdf.

OECD (2011), “Centralised Purchasing Systems in the European Union”, SIGMA Papers, núm. 47, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/5kgkgqv703xw-en.

OECD (2012), “Progress made in implementing the OECD Recommendation on Enhancing Integrity in Public Procurement”, OECD Publishing, París, http://www.oecd.org/gov/ethics/combined%20files.pdf.

OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf (consultado el 18 de mayo de 2017).

OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.

Secretaría de Administración (2016), “Reglamento Interior de la Secretaría de Administración para el Estado de Nuevo León”, http://sgi.nl.gob.mx/Transparencia_2015/Archivos/AC_0001_0004_0155657-0000001.pdf.

Notas

 1.  Sin embargo, la SA lleva a cabo algunos procesos de licitación de la PGJE, la SSPE y la CTG. En relación con la PGJE y la SSPE, se presenta una inconsistencia entre la LOAPENL y la LAACSNL. Mientras que la primera establece que la UCC es la entidad a cargo de sus operaciones de adquisición, esta última le otorga poderes a la PGJE y la SSPE para gestionar las adquisiciones relacionadas con cuestiones de seguridad.

 2.  La Ley de Coordinación Fiscal también se aplica al uso de algunos recursos federales.

 3.  Esta lista no es exhaustiva y describe solo las leyes principales y regulaciones aplicables.

 4.  En México, la función de adquisiciones públicas se regula mediante las leyes ya mencionadas, y no se aplica la ley privada.

Capítulo 2.

Incremento de eficiencia y equidad en el proceso de convocatoria y adjudicación de contratos en Nuevo León

En este capítulo se ofrece una panorámica de los principales métodos de contratación en el estado de Nuevo León y se identifican acciones para fomentar la eficiencia en todo el ciclo de adquisiciones públicas. Lo anterior abarca medidas para el análisis de mercados y la adopción de herramientas como acuerdos marco y compras consolidadas. Si bien los comités de adquisiciones ya desempeñan un papel central en Nuevo León, la OCDE recomienda que el gobierno fusione y agilice ciertos comités. En este capítulo se proponen medidas para que estos comités mejoren su función y, al hacerlo, aumenten la eficacia del proceso de adquisiciones. Por último, se examina la forma como el Gobierno del Estado de Nuevo León (GENL) puede ampliar su estrategia en los criterios de adjudicación mediante puntos y porcentajes de las licitaciones públicas.

La estructura de la contratación pública en México, como se analizó en el Capítulo 1, dio como resultado un sistema de dos niveles. Todos los estados en México tienen que seguir dos marcos legales de adquisición púbica distintos conforme al origen de los fondos. Cuando las autoridades contratantes (como secretarías, unidades administrativas, organismos descentralizados o entidades de administración pública) recurren a fondos federales, quedan sujetas al marco regulatorio federal. Sin embargo, al utilizar fondos locales, las unidades solicitantes tienen que seguir el sistema local del estado de Nuevo León. Si bien el objetivo primario de este capítulo es evaluar el sistema de compra pública estatal, es importante no olvidar que los fondos federales son una parte significativa de la adquisición pública general en México.

Con la separación de la Subsecretaría de Administración de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado en 2016, se creó una entidad nueva llamada Secretaría de Administración, la cual es ahora responsable de la adquisición de bienes y servicios públicos estatales. La Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado representaron un papel significativo antes de las reformas de acuerdo con la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León, en vigor desde el 27 de marzo de 2013. Sin embargo, debido a las reformas, la responsabilidad de las adquisiciones públicas reside ahora en una unidad dentro de la secretaría llamada Unidad Centralizada de Compras (UCC o Cuerpo de Compras Central). La UCC está representada por la Secretaría de Administración (SA).

La supervisión y control de procesos de compra continuarán representando un papel significativo dentro del proceso de adquisiciones públicas en Nuevo León, como es tan común en muchos otros países latinoamericanos. Sin embargo, la reforma que el Estado de Nuevo León está aplicando tiene la intención de simplificar el proceso de adquisición, hacerlo más eficiente y rígido bajo la administración de la unidad de compra central.

Con la Recomendación de la OCDE como punto de referencia, en este capítulo se ve cómo puede mejorar el estado de Nuevo León sus procesos de compra pública y cómo puede estimular a las secretarías, unidades administrativas, organismos descentralizados y entidades de la administración pública para impulsar la eficiencia en todo el ciclo de contratación pública; esto, con el objetivo de satisfacer las necesidades del gobierno y de los ciudadanos (véase el Recuadro ‎2.1). Para cumplir con esta meta, el gobierno debe evaluar activamente las necesidades de las entidades públicas, el papel de los comités de compras y los procesos para realizar análisis de mercado. En consecuencia, el gobierno debe utilizar herramientas adecuadas para mejorar los procedimientos de adquisición: entre estas herramientas deben estar la agregación de compras y las excepciones de licitaciones públicas, aunque es importante que el gobierno examine el grado al cual se pueden implementar. Más aún, aquí se describe cómo el estado de Nuevo León se puede comprometer de fondo en un diálogo transparente y periódico con proveedores y asociaciones de negocios, en vista de la importancia de la participación de los actores interesados. En el capítulo se analiza si se celebran las juntas de aclaración y de revisiones, pues ambos métodos pueden contribuir a un proceso de convocatoria y contratación más equitativo y eficiente. Por último, se hace hincapié en la importancia de tomar una perspectiva más estratégica en la evaluación de licitaciones para lograr metas más ambiciosas que solo el precio más bajo, como adquisiciones sustentables y que consideren el cuidado al medio ambiente (Recuadro ‎2.1).

Recuadro ‎2.1. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

VII. RECOMIENDA que los Adherentes desarrollen procedimientos que, satisfaciendo las necesidades de la administración pública y de los ciudadanos, impulsen la eficiencia a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Simplificar el sistema de contratación pública y su marco institucional. Los Adherentes deberán evaluar los actuales procedimientos e instituciones para identificar las duplicidades funcionales, ámbitos de ineficacia y otros elementos ineficientes. A continuación, y en la medida de lo posible, deberá desarrollarse, en torno a procesos de contratación y flujos de trabajo eficaces y eficientes, un sistema de contratación pública orientado al servicio, con el fin de reducir la carga administrativa y los costos de este capítulo, mediante, por ejemplo, servicios compartidos.

ii) Implantar procedimientos técnicos adecuados que satisfagan eficientemente las necesidades de los destinatarios. Los Adherentes deberán adoptar medidas encaminadas a asegurar que los resultados de los procesos de contratación satisfacen las necesidades de los administrados, por ejemplo, elaborando unas especificaciones técnicas adecuadas, estableciendo unos criterios apropiados de adjudicación de contratos, garantizando que los evaluadores de propuestas poseen los adecuados conocimientos técnicos, y asegurándose de que, tras la adjudicación de los contratos, se dispone de los recursos y conocimientos necesarios para la gestión de los mismos.

iii) Crear, y utilizar, instrumentos que mejoren los procedimientos de contratación pública, reduzcan las duplicidades y logren una mayor eficiencia, incluyéndose entre estos mecanismos la centralización de la contratación pública, los acuerdos marco, los catálogos electrónicos, la adquisición dinámica, las subastas electrónicas, las contrataciones compartidas y los contratos con opciones. La aplicación de estos instrumentos en los niveles sub-estatales de la administración, siempre que ello sea adecuado y factible, puede impulsar aún más la eficiencia.

X. RECOMIENDA que los Adherentes estimulen mejoras en el rendimiento mediante la evaluación de la eficacia del sistema de contratación pública, tanto en procesos concretos como en el sistema en su conjunto, a todos los niveles de la administración pública siempre que resulte factible y adecuado.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Evaluar de un modo periódico y sistemático los resultados del procedimiento de contratación pública. Los sistemas de contratación pública deberán obtener información coherente, actualizada y fiable y aprovechar los datos relativos a procedimientos anteriores, en especial en lo que atañe al precio y a los costos globales, para organizar evaluaciones de nuevas necesidades, ya que son una valiosa fuente de conocimientos con potencial de orientar las decisiones futuras en materia de contratación.

ii) Desarrollar indicadores para cuantificar el rendimiento, la eficacia y el ahorro de costos en el sistema de contratación pública a efectos comparativos y para dar apoyo a la formulación estratégica de políticas sobre contratación pública.

Fuente: (OECD, 2015[1])

2.1. Marco de referencia para procedimientos de contratación pública

2.1.1. Para realizar compras de bienes menores con más eficiencia, Nuevo León necesita atender los obstáculos y demoras en el proceso de compra pública.

El sistema de adquisición pública para bienes y servicios con fondos estatales se rige por la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Prestaciones de Servicios para la Administración Pública del Estado de Nuevo León (LAACSENL), que se ha reformado en tres ocasiones en los últimos 30 años, la más reciente de las cuales fue en 2013. Las reformas institucionales promovidas en 2016 influyen sobre las responsabilidades y el papel que desempeñan las unidades y entidades previamente definidas por la legislación de 2013; sin embargo, la legislación no han sido actualizada desde las reformas de 2016. Pese a las nuevas leyes de la reforma, la LAACSENL publicada en 2013 aún es vital. Algunos de sus aspectos relevantes son los siguientes:

Establecimiento de los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honestidad en el uso de recursos públicos.

Planeación de procedimientos de compra para contribuir a lograr las metas establecidas en el Programa Estatal de Desarrollo.

Publicación del Programa Anual de Adquisiciones en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP).

Consulta de registros antes de cualquier contrato o servicio de consultoría.

Regulaciones que establecen el puesto de secretario técnico dentro del Comité de Adquisiciones como responsable de supervisar que las adquisiciones sigan su proceso correcto.

La contratación pública en el estado de Nuevo León no solo debe observar dos legislaciones según el origen de los fondos, sino que hay también una clara división entre la compra de bienes y servicios, por un lado, y la obra pública, por otro. La Unidad Centralizada de Compras (UCC) es la responsable de adquirir bienes y servicios, con excepción de las obras públicas. La Secretaría de Infraestructura está a cargo de la planeación y edificación de obra pública, la cual se rige por la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados y por la Ley de Obra Pública para el Estado de Nuevo León. En este capítulo se tratan todos los aspectos relacionados con la adquisición pública. No obstante, la obra pública estatal es muy limitada en comparación con las obras públicas federales en Nuevo León.

En Nuevo León, hay cuatro métodos de adquisición en Nuevo León que dependen del tamaño del presupuesto: 1) licitación pública, 2) convocatoria restringida (tres proveedores), 3) adjudicación directa y, 4) subasta electrónica inversa —que no depende del presupuesto disponible y es opcional. La regla general es que las dependencias gubernamentales deben usar las licitaciones públicas porque estas promueven una competencia mayor, mejores precios y mayor calidad de bienes y servicios. Sin embargo, no siempre es el caso, como se verá más adelante en este capítulo. Para determinar qué procedimiento utilizar, los funcionarios deben primero determinar la cantidad que esperan gastar. En el Cuadro ‎2.1 se presentan las cantidades específicas que determinan el tipo de procedimiento de adquisición en Nuevo León.

Cuadro ‎2.1. Procedimientos de adquisición y rango de cantidades
Procedimiento de adquisición | Rango de compra en salarios mínimos | Cantidad aproximada (2015, USD)
Licitación pública | > 24 000 | >$96 000
Convocatoria restringida (3 proveedores) | 14 400-24 000 | $57 600-$96 000
Adjudicación directa (3 cotizaciones) | 2 400-14 400 | $9 600-$57 600
Adjudicación directa | <2 400 | <$9 600
Nota: Este cuadro solo considera la mayor cantidad permitida para las dependencias gubernamentales de acuerdo con el presupuesto de Nuevo León.
Fuente: (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2013[2])

En muchos países de la Unión Europea, el umbral para una licitación abierta es uniforme. Por tanto, el gasto no depende del presupuesto asignado a cada autoridad contratante (AC), sino del valor de la adquisición total de cada procedimiento de adquisición, lo que permite un mejor monitoreo del gasto público. En el Cuadro ‎2.2 se describen los umbrales de la UE para licitaciones abiertas.

Cuadro ‎2.2. Umbrales de la UE para licitaciones abiertas
Autoridades del gobierno central | Contratos de obra, contratos de obra subsidiada | EUR 5 225 000
Todos los servicios relativos a servicios sociales y otros específicos listados en el Anexo XIV | EUR 750 000
Todos los servicios subsidiados | EUR 209 000
Todos los demás contratos de servicio y concursos de diseño | EUR 135 000
Todos los contratos de suministros adjudicados por autoridades contratantes que no operan en el campo de defensa | EUR 135 000
Autoridades subcentrales de contratación | Contratos de obra, contratos de obras subsidiados | EUR 5 225 000
Todos los servicios relativos a servicios sociales y otros específicos listados en el Anexo XIV | EUR 750 000
Todos los otros contratos de servicio, todos los concursos de diseño, contratos de servicio subsidiados, todos los contratos de suministros | EUR 209 000
Fuente: (European Commission, 2014[3])

El estado de Nuevo León está ahora consolidando más poder en la Secretaría de Administración (SA) para llevar a cabo las compras públicas de forma central. La SA actualmente da servicio a 21 dependencias centrales y 24 paraestatales con acuerdos de cooperación (de un total de 65). La UCC solo atiende a la administración central en Nuevo León, y no a sus 51 municipios, los cuales son autónomos para establecer sus propios procesos de adquisición siempre conforme a la ley de adquisición estatal o a la ley de adquisición federal, según el origen de los fondos.

Uno de los principales desafíos de la SA es mejorar el proceso para compras directas menores. Hoy en día se registran de 150 a 300 requerimientos diarios en el sistema de adquisiciones. El proceso para obtener la autorización de compra, incluso determinar que los fondos estén disponibles y realizar la orden de compra, tiende a crear demoras. Esto sucede hasta con compras muy sencillas y básicas de bienes y servicios que se necesitan de inmediato. Durante la visita de recopilación de información se mencionó con frecuencia este problema. La OCDE encontró varios ejemplos de empleados públicos que compraban bienes menores con su propio dinero porque se necesitaban con urgencia y el proceso de compra era muy ineficiente. Parte de este problema radica en la estructura centralizada del sistema de pago, pues todos los pagos los realiza la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado. Más aún, es necesario que el proceso de compra dentro de la SA sea más eficaz, desde que se recibe una solicitud hasta la entrega de los bienes.

2.1.2. Panorámica extensa del sistema de compras públicas

Para administrar las compras públicas en el estado de forma más eficaz, Nuevo León necesita mejorar sus sistemas de datos e información.

La Recomendación de la OCDE promueve que los países impulsen mejoras al desempeño mediante una evaluación de la efectividad del sistema de contratación pública —desde compras individuales hasta el sistema en su conjunto— en todos los ámbitos de gobierno en que sea factible y adecuado. Esto requiere evaluar los resultados del proceso de adquisición de forma periódica y consistentemente. También, se requiere que los gobiernos recopilen información congruente, actualizada y confiable. Los gobiernos deben recabar datos de adquisiciones previas, en particular lo relativo a precios y costos generales, con el fin de estructurar evaluaciones de nuevas necesidades. La razón es que estos datos proporcionan una fuente valiosa de información y pueden guiar las decisiones de compra futuras. También, se deben elaborar indicadores para medir el desempeño, efectividad y ahorros de los sistemas de adquisición pública. Con estos indicadores, los gobiernos pueden crear puntos de referencia y apoyar la elaboración de políticas estratégicas de adquisición pública. Por tanto, Nuevo León debe elaborar indicadores concretos para tratar dimensiones clave del proceso de adquisición. En el Recuadro ‎2.2 se presentan ejemplos de algunos países de la OCDE (OECD, 2015[1]).

Recuadro ‎2.2. Umbrales de la Unión Europea para licitaciones abiertas

En febrero de 2013, los Profesionales Líderes en Adquisición Pública pidieron a la OCDE ayuda para crear un conjunto de indicadores del desempeño de los sistemas de adquisiciones públicas y su evolución en el tiempo. Tras la reunión de los Profesionales Líderes, se formó un Grupo de Trabajo de Indicadores de Desempeño de Adquisición Pública, que identificó las siguientes cuatro áreas para elaborar indicadores:

Eficiencia del proceso de adquisición pública: La eficiencia en la adquisición pública se refiere a la proporcionalidad, por un lado, entre costos y tiempo de cada procedimiento de adquisición pública, y por otro, al valor del contrato. Garantizar la mejor proporción posible entre costo y tiempo, por una parte, y contrato, por el otro, maximizará la eficiencia. Además, es posible obtener beneficios de eficiencia mediante mecanismos de consolidación y adquisición, y adquisiciones electrónicas.

Apertura y transparencia del proceso de adquisición pública: La apertura se entiende como un trato igual y equitativo de los participantes en el proceso de adquisición pública. De acuerdo con la Comisión de las Naciones Unidas sobre Leyes Internacionales de Comercio (UNCITRAL), la transparencia en adquisiciones públicas implica cinco elementos principales: divulgación pública de las reglas del proceso de adquisición pública; publicación de oportunidades de adquisición pública; determinación y publicación previa de qué es lo que se adquirirá y cómo se considerarán las solicitudes; conducta visible de adquisición pública de acuerdo con las reglas y procedimientos prescritos y; existencia de un sistema para monitorear que se observen esas reglas, así como medidas que faculten a las autoridades para hacerlas cumplir si fuera necesario.

Profesionalismo en la fuerza laboral de adquisición pública: Es esencial tener personal de adquisiciones públicas que cumpla con altos estándares profesionales y que sea capaz de lograr objetivos gubernamentales estratégicos. Algunos factores básicos para el profesionalismo de la función de adquisición pública son: suficiente personal en términos de cantidad y habilidades; reconocimiento de la adquisición pública como profesión específica; certificación y capacitaciones constantes; estándares de integridad para la adquisición pública y funcionarios contratantes; y una unidad que analice la información de adquisición pública para monitorear el desempeño del sistema de adquisiciones públicas.

Administración de contratos y desempeño del proveedor: Este indicador se enfoca en la fase de desempeño del contrato. Las actividades de administración de desempeño del contrato se agrupan en tres áreas: gestión de la entrega (asegura que lo que se ordene se entregue con la calidad y desempeños conforme se mencionan en el contrato); gestión de relaciones (mantener una relación abierta y constructiva entre el proveedor y la autoridad contratante); y gestión de contratos (cubre la gobernanza formal del contrato y cualquier cambio permitido durante la vigencia del contrato). Al monitorear y documentar el desempeño del proveedor, los funcionarios están en una posición de requerir acciones correctivas de los proveedores cuando no cumplan con los requerimientos del contrato. El monitoreo del desempeño también proporciona retroalimentación en la selección de proveedores potenciales, lo que de este modo contribuye al mejoramiento del sistema de precalificación. Un elemento para medir el desempeño del gobierno en el manejo del contrato es que a los proveedores se les pague a tiempo.

Fuente: (OECD, 2014[4])

Para obtener una panorámica de la escala de adquisición pública en el estado de Nuevo León se requiere información registrada y disponible. En la actualidad, los sistemas de la SA no tienen la posibilidad de extraer información sobre la cantidad promedio de respuestas recibidas para abrir licitaciones públicas; sobre la proporción de licitaciones abiertas declaradas insatisfactorias; sobre el volumen de compras para cada procedimiento de adquisición; la cantidad gastada en adquisiciones públicas estatales; ni la cantidad de excepciones en las licitaciones públicas, entre otras cosas.

Lo que se puede aprender de otros proyectos de la OCDE en la región, específicamente de la Ciudad de México, es que los fondos federales representan 30% a 40% del total de la adquisición pública. No obstante, la proporción de fondos federales en ocasiones es mayor para estados más grandes, como Nuevo León. Los únicos datos disponibles de adquisición pública en Nuevo León son de 2012 a 2014. En ese periodo, la adquisición superó cerca de USD 546 millones (MXN 8.2 miles de millones) sin considerar impuestos. El promedio anual de las adquisiciones equivalió a USD 182 millones para la administración central (esta cifra se refiere a financiamiento para bienes y servicios, sin contar proyectos de fondos que realizan paraestatales y municipios). En términos de volumen, esta no es una gran suma, si se considera el tamaño y la cantidad de habitantes de Nuevo León. Sin embargo, solo representa una parte de la adquisición pública total; aunque no está claro cuán grande. Las entidades que llevan a cabo la mayoría de los procedimientos de adquisición en el estado son la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de Educación. Estas secretarías también reciben en gran medida fondos del gobierno federal.

La información disponible de 2010 a 2014 muestra claramente que las adjudicaciones directas son por mucho el método más popular en Nuevo León. Entre 2012 y 2014, la adquisición en Nuevo León fue en promedio de USD 180 millones por año, con casi 90% de las compras realizadas mediante adjudicaciones directas. Las adjudicaciones directas aumentaron en años recientes en término de dinero y disminuyeron en cantidad. Esto puede indicar más excepciones. No se sabe con qué frecuencia se aplican adjudicaciones directas en lugar de licitaciones públicas. Las licitaciones públicas para bienes y servicios aumentaron entre 2010 y 2014; de hecho, casi se duplicaron en ese periodo, hasta llegar a 113 en 2014. No hay información disponible de la cantidad de licitaciones públicas para bienes y servicios de 2015 a 2016, pero, según funcionarios del GENL, el estado en gran medida optó por subastas electrónicas inversas en 2015.

Es imperativo que el estado de Nuevo León cuente con un sistema que proporcione datos e información acerca de indicadores básicos de adquisición pública. La SA ha estado trabajando en una matriz de indicadores básicos de desempeño (IBD). Véase el Cuadro ‎2.3. La versión actual de esta matriz trata aspectos como nivel de competencia, ahorros y tiempo, preparación necesaria y participación en las licitaciones. Sin embargo, el sistema actual es incapaz de generar la información necesaria. El estado necesita seguir trabajando para afinar la matriz de IBD, pero es esencial que se mantengan los indicadores medulares y se dirijan más esfuerzos y recursos a la actualización del sistema de adquisiciones.

Cuadro ‎2.3. Componentes básicos de la matriz de indicadores de desempeño de Nuevo León 2017
Resumen | Indicadores | Medios de verificación y fuente de información | Suposiciones
Indicador | Fórmula | Indicador
Meta | Contribuir a aumentar los ahorros presupuestales en la adquisición de bienes y servicios mediante procesos eficientes y transparentes | Tasa de cambio de los ahorros presupuestales | ((Ahorros presupuestales del año T - ahorros presupuestales del año T-1) / ahorros presupuestales del año T -1)*100 | Anual | Base de datos de SECOP |

Propósito

Que las unidades cuenten con los bienes y servicios contratados en las mejores condiciones de precio, calidad y oportunidad

Tasa de variación del resultado de la evaluación del nivel de satisfacción en la contratación de bienes y servicios

((Resultado de la evaluación del nivel de satisfacción en la contratación de bienes y servicios del año T- Resultado de la evaluación del nivel de satisfacción en la contratación de bienes y servicios del año T-1) / Resultado de la evaluación del nivel de satisfacción en la contratación de bienes y servicios del añoT-1)*100

Anual

Base de datos de Intranet

Los proveedores cumplen con los tiempos y el sistema funciona bien

Componentes | C1. Adquisición de bienes y servicios por licitación | Promedio de cantidades contratadas | Cantidades contratadas / contratos firmados | Por trimestre | Base de datos de SECOP / Gestión de concursos | Los proveedores presentan las propuestas técnicas y económicas, y cumplen con las bases de participación
C2. Registro actualizado de proveedores | Porcentaje de proveedores verificados | (Proveedores verificados / Registro de proveedores) * 100 | Por trimestre | Base de datos de la oficina de registro de proveedores | A los proveedores les interesa aparecer en el registro de proveedores
C.3. Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos y Contrato de Servicios (PAAS) elaborado | Tasa de cambio de contratos consolidados | ((Contratos consolidados del año T - Contratos consolidados del año T-1) / Contratos consolidados del año T-1)*100 | Por trimestre | Información del Departamento de Adquisiciones | Las entidades del gobierno central envían en tiempo y forma su programa anual de adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios
C4. Compras directas de bienes y servicios efectuadas | Cantidad promedio de compras directas | Cantidad de compras directas efectuadas / compras totales | Por trimestre | Base de datos de SECOP | Los proveedores cumplen en tiempo y forma
Fuente: Gobierno del Estado de Nuevo León.

2.1.3. Uso de excepciones de licitación competitiva

Para justificar y aprobar excepciones a los procedimientos de adquisición, Nuevo León debe tener reglas más completas y claras

En las Recomendaciones de la OCDE para Contrataciones Públicas (OECD, 2015[1]) se establece que las reglas para justificar y aprobar excepciones a procedimientos de adquisición deben ser completas y claras, como en los casos de competencia limitante. La OCDE recomienda que los procedimientos competitivos (abiertos) sean el método estándar para realizar adquisiciones. Recomienda esto como medio para impulsar eficiencias, combatir la corrupción, obtener precios justos y razonables, y asegurar resultados competitivos. Si circunstancias excepcionales justifican limitaciones a la licitación competitiva y la adquisición con una sola fuente, dichas excepciones deben ser limitadas, definirse antes y requerir una justificación adecuada, sujeto a supervisión tomando en consideración el incremento de riesgo de corrupción, inclusive de proveedores extranjeros. En el Recuadro ‎2.3 se presentan ejemplos de procesos de excepción en varios países.

Recuadro ‎2.3. Excepciones para la licitación competitiva

Para garantizar un campo de juego nivelado, las excepciones a las licitaciones competitivas deben estar estrictamente definidas con el fin de evitar abusos. Asimismo, los gobiernos deben considerar establecer procedimientos para integrar medidas de transparencia e integridad para excepciones a las licitaciones competitivas. La evaluación de los países de la OCDE muestra que:

Se requiere justificación por escrito para el uso de procedimientos de licitación no competitiva en casi todos los países encuestados.

Se requieren revisiones o auditorías aleatorias de procedimientos no competitivos en tres cuartas partes de los países encuestados.

Se requiere un nivel más alto de personal de autorización para licitaciones no competitivas en la mitad de los países encuestados.

Menos países requieren que las enmiendas a los contratos estén públicamente disponibles o proporcionar validación independiente para adquisiciones grandes o de un alto valor (30% de los países encuestados).

Fuente: (OECD, 2013[5])

En el artículo 42 de la legislación de adquisiciones de Nuevo León se mencionan motivos para dispensar los procedimientos de licitación pública. Los contratos a que se refiere el artículo 42 se deben establecer de manera preferible mediante procedimientos de convocatoria restringida. Hay ejemplos de estos casos en las secciones VIII, IX, X (primer párrafo), XII y XV (véase el Recuadro ‎2.4). La suma de las operaciones efectuadas conforme al artículo 42 en las secciones VII a XVIII no deben exceder 20% del presupuesto de adquisiciones, arrendamientos y servicios autorizados a la dependencia o entidad en cada año presupuestal. En casos excepcionales, el comité de adquisiciones correspondiente puede establecer un porcentaje mayor. La UCC es responsable de revisar las excepciones.

Recuadro ‎2.4. Excepción para licitación abierta de acuerdo con el artículo 42 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León

Las unidades de compra centralizadas podrán contratar adquisiciones, arrendamientos y servicios, sin sujetarse al procedimiento de licitación pública, mediante los procedimientos de invitación restringida o de adjudicación directa, cuando:

I. El importe de cada operación no exceda los montos máximos que al efecto se establezcan en la Ley de Egresos del Estado para realizar compras por medio de invitación restringida o adjudicación directa, siempre que las operaciones no se fraccionen para quedar comprendidas en los supuestos de excepción a la licitación pública a que se refiere este Artículo.

II. No existan bienes o servicios alternativos o sustitutos técnicamente razonables, o bien, que en el mercado sólo existe un posible oferente, o se trate de una persona que posee la titularidad o el licenciamiento exclusivo de patentes, derechos de autor u otros derechos exclusivos, o por tratarse de obras de arte o bienes con valor histórico, arqueológico o cultural;

III. En casos de emergencia, urgencia, cuando peligre o se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región de la entidad federativa, como consecuencia de caso fortuito o de fuerza mayor, que sea declarada por la autoridad competente;

IV. Existan circunstancias que puedan provocar pérdidas o costos adicionales importantes, cuantificados y justificados;

V. Se realicen con fines de seguridad pública o procuración de justicia, incluyendo las áreas de inteligencia y centros de readaptación social, cuando se comprometa la confidencialidad o alguna cuestión estratégica, en los términos de las Leyes de la materia. No quedan comprendidos en los supuestos a que se refiere esta fracción los requerimientos administrativos que no involucren temas de seguridad, que tengan los sujetos de esta Ley;

VI. Derivado de caso fortuito o fuerza mayor, no sea posible obtener bienes o servicios mediante el procedimiento de licitación pública en el tiempo requerido para atender la eventualidad de que se trate. En este supuesto las cantidades o conceptos deberán limitarse a lo estrictamente necesario para afrontarla, debiendo informar al Comité de Adquisiciones;

VII. Se halla rescindido un contrato adjudicado a través de licitación pública, en cuyo caso se podrá adjudicar el contrato al licitante que haya obtenido el segundo o ulteriores lugares, siempre que la diferencia en precio con respecto a la propuesta inicialmente adjudicada no sea superior a un margen del diez por ciento. Tratándose de contrataciones en las que la evaluación se haya realizado mediante puntos y porcentajes, se podrá adjudicar al segundo o ulterior lugar, dentro del referido margen;

VIII. Se haya declarado desierta una licitación pública, siempre que se mantengan los requisitos establecidos en la convocatoria a la licitación, cuyo incumplimiento haya sido considerado como causa de desechamiento porque afecta directamente la solvencia de las propuestas. En esta situación, procederá primero la invitación restringida, salvo que se presente alguno de los supuestos establecidos en las fracciones III, IV o VI de este Artículo, y en caso de que se declare desierta una vez más, se procederá a una adjudicación directa;

IX. Existan razones justificadas para la adquisición o arrendamiento de bienes o prestación de servicios de marca determinada;

X. Se trate de adquisiciones de bienes perecederos, granos y productos alimenticios básicos o semiprocesados y semovientes. Asimismo, cuando se trate de bienes usados o reconstruidos en los que el precio no sea mayor al que se determine mediante avalúo que practicarán las instituciones de crédito o terceros habilitados para ello conforme a las disposiciones aplicables, expedido dentro de los seis meses previos y vigente al momento de la adjudicación del contrato respectivo;

XI. Se trate de servicios de consultorías, asesorías, estudios o investigaciones. En estos casos se deberá aplicar el procedimiento de adjudicación directa o invitación restringida, conforme a los montos de contratación establecidos por el Congreso del Estado para el ejercicio fiscal correspondiente;

XII. Se trate de la adquisición de bienes que realicen sujetos obligados a que se refiere el Artículo 1, fracción VI y VII, para su comercialización directa o para someterlos a procesos productivos que las mismas realicen en cumplimiento de su objeto o fines propios expresamente establecidos en el acto jurídico de su constitución;

XIII. Se trate de adquisiciones de bienes provenientes de personas que, sin ser proveedores habituales, ofrezcan bienes en condiciones favorables, en razón de encontrarse en estado de liquidación o disolución, o bien, bajo intervención judicial;

XIV. Se trate de los servicios prestados por una persona física a que se refiere la fracción III del Artículo 8, siempre que éstos sean realizados por ella misma sin requerir de la utilización de más de un especialista o técnico. En estos casos la contratación podrá hacerse directamente o a través de una sociedad o asociación en la que el prestador del servicio sea socio o asociado;

XV. Se trate de servicios de mantenimiento de bienes en los que no sea posible precisar su alcance, establecer las cantidades de trabajo o determinar las especificaciones correspondientes;

XVI. El objeto del contrato sea el diseño y fabricación de un bien que sirva como prototipo para efectuar las pruebas que demuestren su funcionamiento. En estos casos, el ente gubernamental, la dependencia, entidad o unidad administrativa podrá pactar que los derechos sobre el diseño, uso o cualquier otro derecho exclusivo, se constituyan a favor de ellas, según corresponda;

XVII. Se trate de equipos especializados, sustancias y materiales de origen químico, físico químico o bioquímico para ser utilizadas en actividades experimentales requeridas en proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico, siempre que dichos proyectos se encuentren autorizados por quien determine el titular de la dependencia o el órgano de gobierno de la entidad;

XVIII. Se acepte por la Tesorería del Estado o por la Tesorería Municipal respectiva, la adquisición de bienes o la prestación de servicios a título de dación en pago, en los términos del Código Fiscal del Estado y demás Leyes aplicables;

XIX. Cuando, por la naturaleza de la negociación, existan circunstancias o características del contrato que hagan del todo indispensable acudir al método de adjudicación directa, según los criterios o casos que señale el Reglamento de esta Ley; y

XX. Se trate de la suscripción de contratos específicos que deriven de un convenio marco. Las contrataciones a que se refiere este Artículo, se realizarán preferentemente a través de procedimientos de invitación restringida, en los casos previstos en sus fracciones VIII, IX, X primera oración, XII y XV.

Fuente: (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2013[2])

Durante la visita de recopilación de información de la OCDE, los representantes del estado de Nuevo León mencionaron que hay demasiadas excepciones en el artículo 42. Afirmaron que algunas cláusulas de excepción se utilizaban en exceso y sin una justificación adecuada. Además, hay ciertas excepciones que nunca se han utilizado, pero son muy prometedoras. Por ejemplo, la cláusula XVI estimula la innovación. Nuevo León puede aplicar más esta clase de excepciones y desalentar las excepciones que causan ineficiencias. Varias cláusulas en el artículo 42 son débiles y se pueden activar fácilmente si no se llevan a cabo la preparación o planeación de las adquisiciones de manera adecuada. Este asunto también lo mencionaron funcionarios gubernamentales en Nuevo León durante la visita de recopilación de información. Sostuvieron que la planeación insuficiente y la demora de las solicitudes hasta muy avanzado el año incrementaban las solicitudes de excepciones. Como se ve en el Recuadro ‎2.5, la cantidad de excepciones a la ley de adquisiciones en Nuevo León es muy alta en comparación con algunos de los países vecinos en América Latina.

Recuadro ‎2.5. Excepciones para procedimientos de contrataciones públicas específicas en Perú y Colombia

En Perú, el marco regulatorio permite un número de excepciones que hacen posible que un contrato se adjudique directamente a un proveedor específico. El Decreto Legislativo núm.1017 y Ley núm. 30225 en contratación estatal proporcionó excepciones para las siguientes adquisiciones:

Decreto Legislativo núm.1017 | Ley núm.30225
a) las emprendidas entre entidades públicas; | 1) servicios de publicidad prestados por medios de comunicación;
b) en caso de una situación de emergencia derivada de acontecimientos catastróficos o de situaciones que afecten a la defensa y seguridad nacionales; | 2) servicios de consultoría que sean la continuación o actualización de un trabajo previo realizado por un consultor individual;
c) en una situación de escasez que afecte o impida a la entidad pública el cumplimiento de sus actividades; | 3) bienes y servicios de investigación, ensayo o desarrollo de carácter científico o tecnológico;
d) un contrato que sea secreto, secreto militar o por razones internas; | 4) el arrendamiento de bienes inmuebles y adquisición de bienes inmuebles existentes;
e) cuando exista un único proveedor de bienes o proveedor de servicios que no pueda ser sustituido; y | 5) servicios jurídicos especializados para la protección de funcionarios, servidores o miembros de las fuerzas armadas y de policía;
f) servicios especiales prestados por personas físicas. | 6) una necesidad urgente de continuar la implementación de las características no realizadas de un contrato determinado o de un contrato rescindido;
| 7) servicios de capacitación que tengan un proceso de selección para la aceptación de las personas interesadas.

En Colombia, las excepciones son más específicas, y se permite la adjudicación directa en los siguientes casos:

urgencia manifiesta;

acuerdos de préstamo;

acuerdos entre dependencias gubernamentales (incluso acuerdos para emprender la misión en forma conjunta de dependencias gubernamentales así como el negocio real entre dependencias gubernamentales y empresas paraestatales que afecte la competencia abierta);

bienes y servicios para dependencias gubernamentales de la defensa que requieren mantener los datos reservados;

acuerdos de confianza que se realicen en los niveles subnacionales cuando las dependencias comienzan una reorganización de procedimiento de deuda;

cuando no existe pluralidad de licitantes;

para servicios profesionales personales para apoyar operaciones de la dependencia gubernamental;

arrendamiento y venta de un bien raíz.

Fuente: (OECD, 2017[6]) (OECD, 2016[7])

En Colombia, las excepciones son más específicas, y se permite la adjudicación directa en los siguientes casos: 1) urgencia manifiesta; 2) acuerdos de préstamo; 3) acuerdos entre dependencias gubernamentales (incluso acuerdos para emprender la misión en forma conjunta de dependencias gubernamentales así como el negocio real entre dependencias gubernamentales y empresas paraestatales que afecte la competencia abierta); 4) bienes y servicios para dependencias gubernamentales de la defensa que requieren mantener los datos reservados; 5) acuerdos de confianza que se realicen en los niveles subnacionales cuando las dependencias comienzan una reorganización de procedimiento de deuda; 6) cuando no existe pluralidad de licitantes; 7) para servicios profesionales personales para apoyar operaciones de la dependencia gubernamental; 8) arrendamiento y venta de bien raíz. Cuando haya libertad para elegir un método de contratación, los funcionarios contratantes deben evaluar la naturaleza de la adquisición así como los objetivos de adquisición más amplios (OECD, 2016[7])

Los estándares establecidos por la OCDE en las excepciones de licitaciones competitivas requieren de un análisis más a detalle por parte de la UCC sobre las excepciones permitidas en Nuevo León. Hay la necesidad de reconsiderar el número de cláusulas de excepción en el artículo 42. No basta clasificar una compra como asunto de seguridad, se necesita una justificación clara para exentar ciertos bienes, aunque los compre la policía. La UCC debe enfrentar el uso excesivo de métodos de adquisición no competitivos. La UCC debe desarrollar criterios específicos para evaluar si un licitante específico es elegible para excepción, y deben ser objetivos, transparentes y equitativos.

2.1.4. Procedimientos consolidados para obtener valor por el dinero

Nuevo León necesita considerar formas para asegurar que las unidades paraestatales con acuerdos de cooperación aprovechen las compras consolidadas, pues los volúmenes de compra grandes generan mejores precios

El estado de Nuevo León efectúa compras consolidadas. Una compra es consolidada cuando un grupo de entidades adquiere bienes y servicios de forma conjunta al emitir solo una licitación pública. Esto permite a los compradores aprovechar economías de escala y contratar bienes y servicios en las mejores condiciones para el estado. El objetivo de consolidar las compras es obtener precios más bajos para los bienes que se adquieren. En Nuevo León, el proceso funciona como sigue. Para empezar, los bienes por adquirir deben estar autorizados por la Tesorería y aparecer en un catálogo. La UCC justifica la decisión de consolidar con base en evidencia proveniente de una investigación de mercado. Esta investigación implica sobre todo recibir cotizaciones de proveedores para crear un precio de referencia tomando en consideración la cotización mínima y la máxima. La UCC, responsable de organizar estos procedimientos, también revisa los precios históricos de compras anteriores. De 2010 a 2014, Nuevo León llevó a cabo 35 compras consolidadas, de 6 a 8 por año, de bienes como papelería, limpieza, toners de impresora, hardware, plomería, medicamentos, reactivos y alimentos. De cierta manera, la UCC funciona como mayorista pero no tiene un almacén para los productos, que los conserva el proveedor o algunas unidades que tengan la capacidad de almacenarlos. Todas las unidades de administración central en Nuevo León están obligadas a comprar mediante el proceso de compra consolidada, excepto las paraestatales, las cuales pueden unirse en sus propios términos.

Como ya se mencionó, el objetivo de las compras consolidadas es obtener precios más bajos para los bienes que se adquieren. Sin embargo, los procesos actuales en el estado de Nuevo León no permiten el logro de esas metas. La planeación anual para adquisición pública todavía está muy fragmentada. Las entidades públicas tienen cierta flexibilidad sin sobrepasar un presupuesto acordado para comprar otras cosas que las planeadas inicialmente, en tanto permanezcan dentro del presupuesto. No obstante, eso puede perjudicar la participación en compras consolidadas. Además, la UCC no elabora una planeación de largo plazo y son frecuentes las solicitudes de fondos adicionales a la Tesorería durante el año laboral. Actualmente hay una falta de información previa a las compras consolidadas. Esto provoca planes limitados y siempre cambiantes. Más aún, algunos de los productos que compra el estado de Nuevo León son más adecuados para acuerdos marco, como papelería, limpieza, toners de impresora, hardware y plomería (a menos que las unidades puedan almacenar su suministro anual de estos bienes). Con el proceso actual, las unidades a menudo adquieren el mismo producto por diferentes precios, lo cual no conduce a la mejor compra.

Con volúmenes de compra más grandes suele seguir un incremento de competencia en el mercado, lo que afecta los precios y otras condiciones en formas favorables para el comprador. Los volúmenes de ventas potencialmente grandes que se pueden esperar con una adquisición centralizada significan que los operadores económicos pueden explotar economías de escala. La UCC de Nuevo León se necesita establecer poco a poco como una fuerza impulsora para el cambio y eficiencia; una manera de hacer esto es proporcionar evidencia de los beneficios de compras de volumen. Al reconocer el valor por el dinero, la unidad pública se percatará de esos beneficios. Además, la UCC necesita una mejor planeación de largo plazo. Y el gobierno necesita un verdadero compromiso para comprar a los proveedores seleccionados. Si hace esto, los operadores económicos estarán motivados para volver a la cadena de valor y garantizar mejores precios de sus proveedores. Por ejemplo, la UCC debe considerar establecer estándares para ciertos productos, como sillas y escritorios. En este caso la UCC anunciaría entonces con seis meses de anticipación que el gobierno comprará 1 000 sillas de tipo A, 200 de tipo B y 600 de tipo C. Esto daría tiempo a los operadores económicos para preparar sus ofertas. También les permitiría volver a la cadena de valor, pues tendrían la garantía de vender potencialmente varios cientos de sillas.

Actualmente, en Nuevo León no se implementan estrategias de adquisiciones públicas para el incremento de ahorros y eficiencia. Sin embargo, el estado de Nuevo León efectúa compras consolidadas de manera más estratégica. Más adelante, debe mantener estas acciones y adoptar algunas prácticas mejores. La UCC se debe enfocar en estandarizar los requerimientos de bienes y servicios. Puede hacer esto con un método llamado homologación, que también se enfoca en ayudar a la UCC a dedicar menos tiempo a la definición de los requerimientos, si algunos de éstos ya los definió una entidad gubernamental nacional. Un desafío que enfrenta Nuevo León es aprovechar el poder de negociación del estado en un sistema de compras centralizadas. El gobierno necesita utilizar su poder de compra total para obtener menores precios.

2.1.5. Acuerdos marco

Nuevo León necesita más vehículos contractuales flexibles que proporcionen eficiencias y mayores ahorros, tales como los acuerdos marco

En Nuevo León no se utilizan acuerdos marco. No obstante, la legislación de adquisiciones del estado estipula que la UCC puede organizar acuerdos marco con uno o más proveedores potenciales si la evidencia presentada en estudios de mercado muestra que pueda ser ventajoso. Si la UCC decide adoptar acuerdos marco en el futuro, los funcionarios deben tener en mente algunos aspectos básicos. Los acuerdos deben indicar especificaciones técnicas y de calidad de bienes particulares, así como precio y demanda estimada. Asimismo, deben estar autorizados por la Tesorería de acuerdo con la ley de adquisiciones estatal. La adquisición sujeta a un acuerdo marco solo se puede comprar fuera de este acuerdo si el área de compra demuestra que los bienes y servicios se adquieren en mejores condiciones que en el acuerdo marco.

El uso de acuerdos marco por parte de algunas o todas las entidades adquirientes en el gobierno central es muy amplio entre los países de la OCDE. De los países encuestados en 2012, 97% informó que los usaban (OECD, 2012[8]). Irlanda es uno de muchos países europeos con una larga tradición de acuerdos marco. En Irlanda, la Oficina de Contratación Gubernamental (OCG) ha implementado 122 acuerdos marcos. Estos acuerdos tienen un valor total estimado de EUR 2.5 mil millones. De los acuerdos marco en Irlanda, 89% se establecieron con una mezcla de calidad y costo como criterios de adjudicación. De ellos, la mediana fue de 60/40 en favor de la calidad.

La variedad de los artículos que suele cubrir un acuerdo marco abarca lo siguiente:

Productos y servicios de tecnología de la información y comunicaciones (TIC) (computadoras, fotocopiadoras, impresoras, servidores, software), por lo general el área más grande de productos en términos de volumen de compra.

Productos de telecomunicaciones (redes, celulares, líneas fijas, intercambios telefónicos).

Mobiliario de oficina.

Servicios de viaje.

Equipo y suministros de oficina.

Servicios de vehículos y transporte.

Combustible (para calefacción y transporte) y electricidad.

Alimentos (alimentos, boletos de comidas).

Servicios de desarrollo de recursos organizacionales y humanos.

En América Latina, la práctica también se amplía en países como México, Perú, Chile y Colombia (véase el Recuadro ‎2.6). En Colombia, el primer acuerdo marco se implementó a fines de 2013 y ayudó a entidades a comprar combustible en estaciones de servicio en Bogotá. Este acuerdo marco fue un gran avance para las dependencias gubernamentales en Colombia. Antes del acuerdo, tomaba cuatro meses finalizar una licitación abierta, Con el acuerdo, las adquisiciones ahora tardan menos de una hora, pues los funcionarios pueden colocar una orden de compra en la Tienda Virtual del Estado Colombiano, plataforma de compras electrónicas dentro de la suite del Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP). Además, tras la implementación del acuerdo marco, los proveedores ofrecieron un descuento en el precio de referencia del combustible en más estaciones de servicio. Más aún, el gobierno creó un sistema de manejo de suministro de combustible para incrementar el control sobre el gasto de combustible. Colombia Compra Eficiente, el organismo central de compras, actualmente ofrece 34 acuerdos marco a dependencias públicas, como seguros, vehículos, servicios de limpieza y servicios de nube, entre otros. El valor total de las órdenes de compra colocadas es de más de EUR 1.25 mil millones y hay una tendencia creciente de entidades subnacionales que utilizan estos contratos.

Recuadro ‎2.6 Acuerdos marco en Colombia e Irlanda

Colombia Compra Eficiente tiene la obligación de diseñar e implementar acuerdos marco para las agencias de adquisición en el país. La ley estipula que las dependencias del gobierno central deberán comprar mediante acuerdos marco. Otras instituciones, como el Congreso, el sistema judicial, instituciones de supervisión e instituciones de nivel subnacional, pueden utilizar acuerdos si los consideran útiles. Los proveedores reciben las adjudicaciones mediante una licitación pública de Colombia Compra Eficiente. Los proveedores adjudicados firman un contrato en el que se establecen todas las características y condiciones para la entrega. Las entidades de adquisición usan la Tienda Virtual del Estado Colombiano para solicitar las cotizaciones y colocar órdenes de compra. Así, el proceso es transparente y sin papel.

Los acuerdos marco en Irlanda son acuerdos de adquisición agregada establecidos mediante procesos de compra competitiva. Son acuerdos con proveedores o proveedores de servicios. Establecen los términos y condiciones en las cuales se firman los contratos específicos durante el término del acuerdo. Los acuerdos marco son implementados por las UCC, como la OCG. Los clientes del sector público pueden modificar la cantidad de bienes y servicios que adquieren de los proveedores en el marco mediante un retiro directo o minicompetencias.

Algunos beneficios de los acuerdos marco son los siguientes:

Proporcionar valor por el dinero: Agregar las necesidades potenciales de diferentes compradores significa que los compradores individuales pueden comprar bienes y servicios a precios por debajo de los normales, o con beneficios adicionales agregados o más condiciones ventajosas.

Cumplimiento: Los acuerdos marco iniciados centralmente cumplen en su totalidad con las regulaciones de compra. Así reducen el potencial de fraude o corrupción.

Constantes: El uso de los acuerdos impulsa un enfoque más congruente y profesional para los procesos de compra. Esto educa a los funcionarios que manejan la UCC y los proveedores para mejorar su estrategia en cada ejercicio de licitación.

Son más rápidos: Los acuerdos marco retiran la necesidad de que las autoridades de contratación efectúen ejercicios de licitación completa o largas evaluaciones de proveedores. Esto ahorra tiempo y reduce los costos asociados a los ejercicios de adquisición.

Tienen menos riesgo: Todos los proveedores en un acuerdo marco son objeto de un proceso de adquisición riguroso. Esto garantiza que ofrezcan el tipo de bienes y servicios requeridos y que cumplan con un umbral determinado de calidad. Los acuerdos marco establecen términos y condiciones. Esto significa que no hay necesidad de renegociar términos para cada compra.

Escala el poder de negociación: El sector público tiene un poder de compra sustancial. Los acuerdos marco aprovechan este poder de compra y por tanto garantizan un mayor valor del dinero del contribuyente.

Fuente: Información proporcionada por OCG en Irlanda y CCE en Colombia.

Los acuerdos marco por lo general implican anuncios de una autoridad (o autoridades) contratante. Esta autoridad luego celebra un contrato u otro acuerdo con uno o más operadores económicos para la provisión de obras, suministros o servicios durante un periodo fijo. La razón del método marco de compra es ahorrar tanto en costos de la adquisición como en el tiempo invertido en el proceso de adquisición. Vale la pena observar que comúnmente los ahorros más significativos se logran cuando las compras vía acuerdos marco se combinan con compras centralizadas y uso de sistemas electrónicos de contratación (e-Procura). En muchos países de la OCDE, las tareas básicas de las UCC son agregar la demanda y compra, y gestionar acuerdos marco (véase la Figura ‎2.1). Las funciones menos comunes en las UCC son la coordinación de capacitación y establecimiento de políticas; en cambio estas son algunas de las actividades principales de dependencias regulatorias en países latinoamericanos (OECD, 2017[9]; OECD, 2016[10]). En la mayoría de los países de la OCDE es obligatorio que las autoridades contratantes en los niveles centrales utilicen acuerdos marco, pero solo en dos —Corea y la República Eslovaca— es obligatorio para todas las autoridades contratantes (OECD, 2017[9]; OECD, 2016[10]).

Figura ‎2.1. Actividad(es) de la UCC en los países de la OCDE

Fuente: (OECD, 2014[11]) (OECD, 2017[9])

Ya se mencionaron los beneficios de los acuerdos marco. Sin embargo, la UCC de Nuevo León debe estar consciente de que los acuerdos marco podrían no adaptarse a todos los tipos de compra. El uso más adecuado de un acuerdo marco es cuando la autoridad contratante tiene un requerimiento repetido de obras, servicios o suministros pero no conoce las cantidades exactas. Para evaluar la idoneidad de un acuerdo marco, las autoridades contratantes necesitan comprender las ventajas y desventajas de los acuerdos marco, los diferentes tipos de acuerdos marco, cómo se establecen y cómo operan en la práctica (OECD, 2016[12]).

2.2. El papel de la UCC en el proceso de compras públicas

2.2.1. Adopción de un enfoque estratégico hacia los estudios de mercado

Nuevo León necesita adoptar métodos más avanzados para llevar a cabo estudios de mercado, más allá de cotizaciones y precios históricos

El papel de la UCC en la Secretaría de Administración es indispensable para la aplicación exitosa de licitaciones públicas y otras compras menores. El proceso de adquisición se administra sobre todo con tres direcciones dentro de la UCC (véase el Cuadro ‎2.4). Su participación inicia cuando una unidad requirente solicita comprar o arrendar alguna propiedad móvil o bien raíz, o servicios. La solicitud se tiene que basar en necesidades específicas y estar alineada con el Programa de Desarrollo Estatal. La unidad elabora una solicitud llamada requisición. Esta requisición se carga en el Sistema de Integración de la plataforma de Recursos Electrónica del Gobierno. Por último, se adjunta la especificación técnica a la solicitud que describe el bien o servicio.

Cuadro ‎2.4. Funcionalidades dentro del sistema de adquisición del estado de Nuevo León
| Unidad solicitante | UCC (Dirección de Adquisiciones y Servicios Generales) | UCC (Dirección de licitaciones) | UCC (Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales) | Comité de Adquisiciones | Licitante ganador
Fase de pre-licitación | Participación
Planeación de adquisiciones | ● |  |  |  |  |
Definición de requerimientos |  | ● |  |  |  |
Investigación de mercado |  |  |  | ● |  |
Determinación de valor estimado o valor de referencia | ● |  |  |  |  |
Desarrollo de documentos de licitación |  |  |  | ● |  |
Fase de licitación | Participación
Aviso de licitación |  |  | ● |  |  |
Aclaración de documentos de licitación |  |  | ● |  |  |
Modificación de documentos de licitación |  |  |  | ● |  |
Integración de documentos de licitación |  |  |  | ● |  |
Licitación |  |  | ● |  |  |
Evaluación | ● |  | ● |  | ● |
Adjudicación |  |  |  |  |  |
Aprobación de adjudicación |  |  |  |  |  |
Solución de controversias en licitaciones abiertas |  |  |  |  |  |
Fase posterior a la licitación | Participación
Firma de contrato | ● |  |  | ● |  | ●
Subcontratación | ● |  |  | ● |  | ●
Adiciones y reducciones | ● |  |  | ● |  | ●
Extensión del periodo acordado | ● |  |  | ● |  | ●
Contratos complementarios |  |  |  |  |  |
Mecanismos para solución de controversias (es decir, conciliación y arbitraje) |  |  |  |  |  |
Fuente: Información proporcionada por el Gobierno del Estado de Nuevo León.

Después de un proceso de aprobación que determine que la adquisición puede avanzar, la solicitud pasa a los negociadores de la Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales. Ellos son responsables de realizar la investigación de mercado y encontrar las mejores condiciones de compra para las unidades solicitantes. La ley especifica que los procedimientos para adjudicaciones directas que corresponden a las excepciones a licitaciones públicas no requieren investigación de mercado si cumplen con las fracciones I, III, V, VII, VIII, XI, XIV, XVI, XVIII y XIX del artículo 42 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Compras de Servicios del Estado de Nuevo León. Sin embargo, en ocasiones una licitación requiere investigación de mercado. Estos estudios deben incluir lo siguiente:

Verificación de la existencia de bienes, acuerdos o servicios de arrendamiento y proveedores en los ámbitos local, nacional o internacional.

Precio de referencia máximo basado en información de estados, municipios, dependencias gubernamentales, organizaciones públicas o privadas, proveedores, o una combinación de estas fuentes. La investigación de mercado se puede basar en información local, nacional o internacional.

Los negociadores en Nuevo León aplican principalmente una estrategia doble. En primer lugar, buscan solicitantes que cumplen los requerimientos técnicos en un registro de proveedores, y después solicitan cotizaciones directamente de esos proveedores.

Los estudios de mercado revisten una importancia vital, y el estado de Nuevo León los debe utilizar de forma más estratégica. Se deben realizar —aunque no haya requerimiento legal de hacerlo—, en particular con licitantes de gran valor. Es esencial una comprensión profunda de todo lo relativo a las condiciones del mercado y proveedores potenciales si las autoridades contratantes desean comprar de forma eficaz, y detectar y evitar licitaciones fraudulentas.

Si bien la UCC efectúa los principales estudios de mercado para adquisiciones públicas, las unidades solicitantes tienen que obtener una cotización previa a la cotización durante la preparación para el presupuesto. Los procedimientos que aplican las unidades solicitantes son similares a los de la UCC, en tanto dependen de precios o cotizaciones históricos. La UCC y las unidades solicitantes necesitan desarrollar más la metodología de los estudios de mercado que aplican. Los estudios de mercado se deben realizar por personas con experiencia en adquisiciones o investigación, con suficiente tiempo y recursos. Para tratar este asunto, la UCC debe establecer una guía de contenido mínimo aceptable para los estudios de mercado. Esto es posible con un manual para las unidades solicitantes y el personal de la UCC al iniciar sus estudios de mercado. Además, el manual debe establecer con más claridad que el análisis de mercado se inicie en la etapa de planeación de un procedimiento de compra, mucho antes del lanzamiento del procedimiento. No obstante, el análisis de mercado se puede emprender en momentos establecidos durante el año para compras periódicas.

Nuevo León necesita instrumentar una metodología o guía para realizar investigaciones de mercado. Esta guía necesita abarcar maneras de:

Incrementar el conocimiento de las características del mercado y de los avances o tendencias de mercado recientes que podrían afectar la competencia para el licitante o que podrían hacer más probable la colusión (por ejemplo, pocos proveedores, productos estandarizados o simples, poca o nula participación, entre otros).

Recabar información de proveedores y sus productos, precios y estructuras de costos. Si es posible, se recomienda comparar precios en compras de negocio a negocio.

Recabar información de cambios de precio recientes. Esto ayudará a los profesionales en adquisiciones a estar informados respecto de precios en las áreas geográficas vecinas y de precios de posibles productos alternativos.

Recabar información de licitaciones anteriores de los mismos productos o similares.

Coordinarse con otras autoridades de contratación pública que adquirieron recientemente bienes, servicios o trabajos similares, para mejorar la comprensión del mercado y proveedores.

Un análisis de mercado es un sondeo general del potencial en el mercado para satisfacer la necesidad definida de una unidad solicitante. Para que sea fructífero, este análisis se tiene que efectuar de forma abierta y objetiva, con enfoque en las soluciones generales disponibles en el mercado y no en los contratistas preferidos. Los análisis de mercado también pueden implicar un acuerdo directo con operadores económicos y otras organizaciones con experiencia relevante, como agencias de comercio o cámaras de comercio. El compromiso directo complementa la investigación desde las oficinas, pues proporciona conocimiento de primera mano de los operadores económicos del mercado. El involucramiento directo con los operadores económicos es lo que se llama en forma común “sondeo de mercado”, “convocatoria de información del proveedor”, o “consulta preliminar del mercado”.

2.2.2. Derribar las barreras y mejorar los procedimientos de compra

Nuevo León debe simplificar ciertas fases del proceso de adquisición pública para incrementar la competencia y maximizar el valor por el dinero

La evaluación de la OCDE del proceso de adquisiciones en el estado de Nuevo León identificó varias áreas de mejora, como elaborar un borrador de especificaciones técnicas, crear un proceso de aprobación para compras, preparar documentos del contrato, notificar presentaciones de licitantes, garantías y proceso de pago. Estos dos últimos temas se analizan con más detalle en el Capítulo 9.

La UCC recibe las llamadas “fichas técnicas” de las unidades solicitantes junto con una solicitud de compra. Al llevar a cabo el análisis de mercado, la UCC también trata de dar forma a la especificación técnica para el licitante. La colaboración entre la UCC y la unidad solicitante es estrecha, y la unidad solicitante también evalúa las especificaciones técnicas. La UCC evalúa estas especificaciones técnicas sobre todo al identificar si existe el producto en el mercado y las condiciones en que lo puede recibir el estado. Actualmente hay poca especialización en la UCC en categorías específicas. Esto significa que el trabajo de evaluar las especificaciones técnicas se limita a verificar si ciertas “fichas técnicas” están de acuerdo con la legislación. Es importante que la UCC tenga funcionarios especializados en ciertas categorías, pues estarán mejor capacitados para evaluar licitaciones. Asimismo, es probable que una evaluación informada reduzca el riesgo de discriminación contra algunos proveedores mientras se favorece a otros.

El proceso para iniciar una compra en el estado de Nuevo León es muy burocrático y necesita ser más eficaz. Una unidad solicitante que necesite adquirir algún producto tiene que enviar una solicitud de requisición al departamento de operaciones de la UCC. El departamento de operaciones (DO) recibe la solicitud, la revisa y verifica si hay presupuesto para el producto. Cuando la unidad solicitante firma la clasificación del bien, el DO guía el proceso a un negociador específico. El DO funciona como un contralor interno al asegurar que todo esté listo para que el negociador encuentre el producto más adecuado para la unidad solicitante. Cuando el negociador encuentra un producto que la unidad solicitante acepta entonces el negociador envía los documentos del DO para que se prepare la orden de compra. La orden de compra se entrega al proveedor. Este proceso para comprar productos relativamente simples puede tardar días o semanas, lo cual puede dar como resultado que la unidad solicitante tenga que esperar y demorar algunas de sus actividades.

Los términos contractuales deben ser claros y específicos para evitar requerimientos innecesarios. Además, los términos contractuales deben favorecer la libre competencia e igualdad de oportunidades para incrementar el número de participantes en el proceso de licitación. En muchos países, donde el proceso de compra es más descentralizado que en el estado de Nuevo León, las unidades de compra central preparan documentos de licitación estandarizados para las entidades públicas. Estos documentos incluyen lineamientos para establecer los documentos de licitación así como contratos modelo. Por tanto, antes de la licitación se dispone ya de varios tipos de contratos modelo. A menudo, los departamentos legales son responsables de proveer a las entidades de adquisición el modelo de licitación ad hoc de acuerdo con la proveeduría estratégica. Una vez que se adjudica el contrato, el departamento legal personaliza el borrador del contrato con los datos. Luego, el contratista o proveedor envía este borrador y los datos al departamento legal, acompañados de documentación de soporte para realizar una revisión legal y continuar con el proceso. Dentro de la UCC existe un departamento que establece los contratos de acuerdo con la legislación. No obstante, no hay documentos de licitación estandarizados ni contratos modelo.

El estado de Nuevo León debe desarrollar prototipos de solicitud de documentos para competencia abierta, convocatoria restringida y adjudicación directa. Los organismos de adjudicación central suelen representar un papel significativo en la elaboración de documentos de licitación estandarizada (véase el Recuadro ‎2.7). El gobierno debe establecer lineamientos y políticas relativas a la creación de contratos modelo en diversas formas. Estas políticas deben ser aplicables a eventos públicos y los formatos que resulten esenciales para la operación de las adquisiciones conforme al marco regulatorio existente. Los contratos modelo se deben incluir con los documentos solicitados para competencia abierta o convocatoria restringida, así como una oferta de adjudicaciones directas. Los contratos modelo deben incluir al menos los siguientes elementos: tipo de contrato, identificación de riesgos del proyecto, procesos y ejecución del contrato, prevención y mitigación, concentración de contratos en un solo proveedor, y escala y complejidad del objeto del contrato.

Recuadro ‎2.7. Elaboración de un modelo de documentos de licitación en Irlanda

La Oficina de Contratación Gubernamental (OCG) es responsable de redactar las políticas de compra pública, y de regular y coordinar el sistema de compra pública nacional. Además, la OCG está a cargo de la preparación de documentos de licitación estandarizados, así como de materiales de guía.

La OCG creó una suite estándar de formatos de documentos de licitación para impulsar la mejor práctica y reflejar las nuevas Directivas de Compra de la Unión Europea (UE), las cuales entraron en vigor en 2016. El sitio de Internet de la OCG ofrece una sección con una extensa cantidad de formatos de documentos y material de guía. Actualmente se dispone de seis documentos modelo, y se planean más. Estos formatos cubren el proceso de licitación y la fase de procedimientos de contratos.

Hasta la fecha, esta suite de documentos se ha utilizado en los servicios públicos para compras de bienes y servicios de riesgo bajo y medio. La popularidad de estos formatos de documento se debe sobre todo a su facilidad de uso y claridad. Estos documentos representan otra oportunidad para ayudar a profesionalizar, agilizar y estandarizar la función de compra en las autoridades contratantes en el Estado irlandés.

Fuente: (Office of Government Procurement, 2017[13])

La ventana de adquisición pública para presentación de licitaciones en el estado de Nuevo León no es demasiado estrecha como en otras partes de México. Por ejemplo, en la Ciudad de México, los documentos de licitación solo están disponibles durante tres días después del aviso de licitación. En Nuevo León, las licitaciones nacionales abiertas permiten 15 días calendario después de su fecha de publicación en el Periódico Oficial estatal, y en uno de los periódicos con mayor circulación. Para licitaciones internacionales abiertas se permiten 20 días calendario después de su fecha de publicación en el Periódico Oficial estatal, y en uno de los periódicos con mayor circulación. Para convocatoria restringida el tiempo entre la publicación del aviso y la apertura de licitaciones es 10 días calendario después de la fecha de entrega de la última convocatoria. Esto solo aplica a bienes y servicios. En obras públicas se permiten 20 días calendario después de su fecha de publicación en el Periódico Oficial estatal y uno de los periódicos de mayor circulación.

No se dispone en forma pública de datos sobre el tiempo que Nuevo León ofrece a los proveedores para presentar sus propuestas. El GENL tampoco brindó información a la OCDE sobre este tema. Más aún, no existe información del número de proveedores que participan en las licitaciones. En Europa, el tiempo que se ofrece a los proveedores para presentar sus propuestas es amplio, si bien puede recortarse (véase el Recuadro ‎2.8). El estado de Nuevo León debe considerar extender las fechas límite establecidas en este marco regulatorio para estimular la participación de proveedores en oportunidades de compra.

Recuadro ‎2.8. Tiempo límite para entregar licitaciones en la Unión Europea (UE)

Procedimiento abierto

En un procedimiento abierto, cualquier negocio puede presentar una licitación. El límite de tiempo mínimo para entregar licitaciones es de 35 días desde la fecha de publicación de la notificación del contrato. Si se publicó un aviso de información previo, este límite de tiempo se reduce a 15 días.

Procedimiento restringido

En un procedimiento restringido, cualquier negocio puede pedir participar, pero solo los preseleccionados serán invitados a presentar una licitación. El límite de tiempo para solicitar participar es de 37 días desde la publicación del aviso de contrato. La autoridad pública entonces selecciona al menos 5 candidatos con las capacidades requeridas, y entonces tienen 40 días para entregar una licitación desde la fecha en que se envió la convocatoria. Este límite de tiempo se reduce a 36 días si se publicó antes una notificación de información.

Fuente: (European Commission, consultado el 5 de julio de 2017[14])

2.3. Agilización y fusión de comités de adquisiciones

2.3.1. Papel del Comité de Adquisiciones Central

Nuevo León necesita garantizar que el comité de adquisiciones públicas tenga un mayor papel para impulsar la eficiencia y valor por el dinero al encabezar la implementación de una estrategia de adquisición pública

Hay varios comités de adquisición activos en el estado de Nuevo León. Sus responsabilidades varían según adquieran bienes y servicios u obra pública. Ellos también necesitan poder operar dentro de dos ambientes legales: adquisiciones con fondos estatales y federales. El comité principal de servicios y bienes es el Comité de Adquisiciones Central (CAC). Las unidades solicitantes tienen también comités de adquisiciones, así como las entidades paraestatales. Los CAC tienen las siguientes obligaciones, conforme al artículo 16 de la legislación de adquisiciones de Nuevo León:

Reconocer los programas de adquisiciones anuales (incluso los multianuales).

Participar en cada etapa del proceso de adquisición, sean licitaciones públicas o de invitación restringida.

Emitir una opinión sobre las propuestas de los proveedores en licitaciones abiertas y en invitaciones restringidas.

Analizar y evaluar procedimientos de adquisiciones de cualquier entidad estatal.

Resolver en casos de excepciones de licitaciones públicas.

Definir procedimientos de integración y operativos de subcomités de compras.

Proponer a la secretaría estatal o a las entidades públicas competentes indicadas en esta ley el establecimiento de normas, criterios y lineamientos respecto de la adquisición y arrendamiento de propiedad móvil.

Comentar sobre estos asuntos a causa de su importancia.

En el caso de los municipios, dar una opinión sobre asuntos que, debido a su importancia para el gobierno municipal, se canalicen al Comité por parte de un presidente o tesorero municipales.

El Comité tiene la autoridad de invitar a sus sesiones a representantes de cualquier entidad de nivel estatal cuando la naturaleza del proceso así lo requiera. En casos de compras consolidadas o acuerdos marco, pueden también firmar acuerdos de coordinación entre las partes interesadas. Los miembros del CAC no son los mismos miembros de los comités de las unidades solicitantes, de acuerdo con la legislación de Nuevo León. Los formatos de ambos comités incluyen representantes con voz pero no pueden votar. El CAC tiende a no votar pero llega a una decisión unánime. Todo comité de adquisición debe tener un secretario técnico como autoridad responsable de las siguientes funciones y acciones, de acuerdo con el artículo 20 de la legislación de adquisiciones:

Preparar las propuestas de convocatorias, agendas y listas de los temas a tratar en las sesiones.

Incluir en los expedientes correspondientes la documentación necesaria y enviarla a los miembros del comité.

Elaborar la lista de asistentes a las reuniones del comité.

Redactar la minuta de la sesión del comité.

Hacer seguimiento del cumplimiento de los acuerdos del comité.

Garantizar que el archivo de documentos del comité esté completo y actualizado.

Contribuir al cumplimiento de las funciones del comité.

En la Figura ‎2.2 se aprecia la composición del CAC. Los miembros del comité no trabajan permanentemente en el comité; tienen trabajos cotidianos en sus unidades respectivas. Se les nombra para participar en el comité por un tiempo no revelado. El comité se reúne con frecuencia pero tiende a variar entre estaciones. Temprano en el año el comité puede tener dos o tres sesiones por semana. El tiempo más ocupado del año suele ser al final, cuando todas las unidades preparan el presupuesto del año siguiente y necesitan terminar lo que queda del presupuesto del año en curso. Esto es también cuando las unidades solicitantes a menudo se percatan de que se les acaba el tiempo para obtener excepciones.

Figura ‎2.2. Integración del Comité de Adquisiciones Central

El CAC tiene la responsabilidad de ser muy activo durante el proceso de adquisición de la administración estatal central. Actualmente, la carga de trabajo en la UCC es inmensa. Durante la visita de la OCDE para recabar información, los funcionarios preguntaron si la UCC tiene la capacidad de cumplir sus compromisos. Está claro que la carga de trabajo del comité es muy grande. Esto es problemático pues se corre el riesgo de que el comité tome una decisión cuando no todos sus miembros hayan tenido la oportunidad de estudiar los documentos. Un comité de adquisiciones debe asegurar que la adquisición se lleva a cabo de acuerdo con el marco legislativo, pero eso no debe ser el objetivo primario de la adquisición pública. El objetivo principal de la adquisición pública es obtener valor por el dinero, y en segundo, apoyar los objetivos secundarios. El estado de Nuevo León debe reconsiderar si es conveniente la participación de un representante de la Procuraduría General de Justicia o la Oficina de la Contraloría y Transparencia Gubernamental en el proceso de adquisición.

En la actualidad no hay una estrategia de adquisición pública en Nuevo León, como se vió en el Capítulo 1. Nuevo León necesita una estrategia sólida, y debe ser el papel del CAC apoyar su implementación. Los funcionarios trazan un plan para cada año durante el proceso de planeación anual. Sin embargo, el plan tiene mucha flexibilidad, pues las unidades transfieren fondos entre diferentes productos, lo que evita que se implemente cualquier plan coherente. Al aplicar una estrategia sólida de largo plazo, la UCC evita esta situación. Además de reducir el número de miembros del comité y enfocarse más en la estrategia y planes para los años siguientes, la UCC podría también crear una lista de verificación para evaluar las licitaciones públicas con base en riesgo, valor, etc. Una lista así contribuiría a priorizar la carga de trabajo y dejar que ciertas licitaciones menores o menos riesgosas las complete la UCC con mínima supervisión del CAC.

2.3.2. Control de obras públicas

Nuevo León debe considerar extender el papel que desempeña el Comité Central de Adquisiciones y permitirle tratar el valor y calidad de las licitaciones de obra pública

La Ley de Obras Públicas del Estado y Municipios de Nuevo León es la legislación que rige la adquisición de obras públicas en el estado. Es distinta de la legislación que rige la adquisición de bienes y servicios en el estado. No se dispone de datos del número de licitaciones públicas de obras públicas, con fondos estatales o federales en Nuevo León. Más aún, no hay datos del gasto estatal total para obras públicas —ni de obras con fondos federales— en el estado. En Nuevo León no hay un comité de adquisiciones de obras públicas propiamente dicho. No obstante, hay un comité de fallos que funciona más como junta de control interno. El proceso de obras públicas es más descentralizado que el de adquisición de bienes y servicios, con comités de adquisiciones o departamentos técnicos que llevan a cabo el análisis de mercado, elaboración de hojas técnicas, etc. Actualmente hay cuatro departamentos técnicos grandes que preparan licitaciones de obras públicas en Nuevo León. Estos son la Secretaría de Infraestructura (INFRA), Servicios de Agua y Drenaje, Instituto Constructor de Infraestructura Física Educativa y Deportiva (ICIFED), y la Red Estatal de Autopistas (REA). INFRA tiene la obligación de apoyar a todas las entidades públicas, pero no los demás departamentos técnicos o entidades paraestatales grandes mencionadas.

El comité de fallos de obras públicas se ubica en la Secretaría de Infraestructura. Su única función es revisar la documentación de las licitaciones ganadoras junto con las que se descalificaron, y dar una opinión. La opinión se emite para garantizar que se siguió el marco legal en todo el proceso de adquisición para un licitante en particular. En el comité de fallos están representantes con voz y derecho a voto, Entre los miembros del comité hay representantes de la Secretaría de Administración, la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, la Secretaría de Desarrollo Social y la unidad solicitante. Si hay un empate, un facilitador de la Secretaría de Infraestructura lo resuelve. La Oficina de la Contraloría y Transparencia Gubernamental tiene voz en el comité, pero no voto.

El comité entra en acción cuando la unidad solicitante tiene una propuesta lista respecto a quién debe ganar la licitación. Esa propuesta se entrega al comité antes de hacer del conocimiento del ganador la decisión. Luego, el comité efectúa una evaluación exhaustiva en la que ve todos los aspectos de la licitación, desde las especificaciones técnicas hasta la oferta económica. El comité sugiere que la obra se debe adjudicar al mejor postor. La opinión es solo para las unidades solicitantes, no se publica; es un mecanismo de control interno para la dependencia contratante. El comité únicamente proporciona una opinión en caso de licitaciones públicas con fondos estatales o federales. En el caso de adjudicación directa, el comité no está obligado a emitir una opinión.

Aunque la configuración de la adquisición pública en Nuevo León no es única, genera preguntas respecto a su efectividad. Es muy complicado trabajar con dos legislaciones, diferentes registros, plataformas electrónicas, formatos estándar y criterios de adjudicación. Además, los 51 municipios del estado podrían trabajar mucho más cerca con las autoridades estatales que en la actualidad. El comité de obras públicas es un comité de control interno, que se preocupa sobre todo de la correcta aplicación de la ley. No hay una unidad de compra central de obras públicas en Nuevo León. Sin embargo, INFRA funciona como departamento de soporte técnico. Si el Gobierno Estatal de Nuevo León está interesado en avanzar a un sistema de adquisición pública más eficiente, debe modificar el papel de INFRA, y expandir el de la UCC para permitirle tratar el valor y calidad de los licitantes de obras públicas, con el apoyo técnico de INFRA. El comité de obras públicas actual es incapaz de hacer ese trabajo, pero podría continuar como revisor de control interno de obras públicas, según se necesite o de manera anual.

2.4. Diseño de criterios adecuados de evaluación y adjudicación

2.4.1. Nuevo León debe considerar ampliar los criterios de adjudicación mediante puntos y porcentajes para licitaciones públicas

Es importante que Nuevo León gestione adecuadamente el proceso de adquisición pública desde las etapas iniciales. Se debe proporcionar un conjunto de condiciones adecuado, con criterios de selección y adjudicación correctos que permitan resultados equitativos del proceso de licitación. Se ha identificado la evaluación de la licitación como un paso particularmente vulnerable en ese proceso. Todos los criterios de evaluación se deben vincular directamente a los requerimientos, ser tan objetivos como sea posible y no favorecer a ningún proveedor en particular. En Nuevo León, la legislación de adquisición pública establece que para la evaluación de propuestas, las autoridades gubernamentales deben utilizar el método indicado en la convocatoria de licitación para la evaluación de las propuestas. Los criterios para evaluar propuestas deben ser cuantificables y objetivos. Cuando las secretarías, entidades o unidades administrativas necesiten obtener bienes, arrendamientos o servicios que impliquen características complejas, especialización técnica o innovación tecnológica elevadas, se puede justificar el método de evaluación de puntos y porcentajes. Los criterios de evaluación deben incluir al menos lo siguiente (Art. 39):

El costo total del bien o servicio, desde su adquisición hasta su desecho, incluso capacidad de producción, tiempo de vida, costos de mantenimiento, costos de desecho y, si es adecuado, certificados conforme a la legislación aplicable.

En caso de servicios, la experiencia, desempeño acreditado, habilidades técnicas, recursos materiales y humanos del participante, sus sistemas administrativos y la metodología propuesta.

En caso de consultoría, la experiencia pertinente de los consultores, la calidad de la metodología, una evaluación de que el plan de trabajo observe los términos de referencia, calificaciones del personal profesional, y que el programa de transferencia de conocimiento sea adecuado.

Cuando sea adecuado, los criterios ambientales del bien por adquirir o servicio por contratar; y, en general, criterios relativos a la conservación ambiental.

A pesar de permitir los puntos y porcentajes, el método más utilizado en Nuevo León es binario. Se supone que los criterios establecidos en las convocatorias de adquisiciones son equitativos para todos los participantes, de acuerdo con un archivo técnico que incluye investigaciones de mercado. Sin embargo, no siempre es así. Durante la visita de recopilación de información de la OCDE, algunas organizaciones de la sociedad civil mencionaron varias reclamaciones graves. Estas reclamaciones se refieren a dos tipos de experiencias. Una en la que se discrimina injustamente a los proveedores, y otra en la que se apreció cierto favoritismo hacia algunos proveedores pese a que no cumplían totalmente los criterios de la adquisición. Estas prácticas no son únicas de Nuevo León. Son comunes en muchos países y obstaculizan significativamente la competencia. Por tanto, es importante garantizar un trato igual y simetría de información para licitantes potenciales durante la preparación y evaluación de licitaciones. Véase en el Recuadro ‎2.9 un ejemplo de criterios objetivos de adjudicación.

Recuadro ‎2.9. Criterios objetivos de adjudicación

Asegure que los criterios de adjudicación se definen clara y objetivamente como sigue:

Usar el beneficio económico como base para la evaluación, a menos que se adquiera un producto básico. En este caso, se puede usar el criterio del precio más bajo.

Especificar el peso relativo de cada criterio y justificarlo desde antes.

Especificar el grado al cual se toman en cuenta estas consideraciones en el criterio de adjudicación cuando se apliquen criterios económicos, sociales o ambientales.

Incluir cualquier acción que la unidad adquiriente tenga derecho a hacer respecto de los criterios (como negociaciones, condiciones específicas, etc.) y registrarlas.

Fuente: (OECD, 2009[15])

Las mejores prácticas de las licitaciones de obras públicas son las siguientes. Una vez evaluadas las licitaciones, se adjudica el contrato al licitante cuya propuesta observe todos los requerimientos legales, técnicos y económicos mencionados en la convocatoria para las licitaciones. Este licitante garantiza honrar las obligaciones necesarias. Es también la propuesta que obtuvo el mejor resultado en la evaluación, de acuerdo con la metodología establecida en la convocatoria. Si hay un campo de juego nivelado, se dará preferencia a las propuestas que ofrecen el mayor grado de protección al ambiente. Si continúa un empate, se adjudicará a las personas que integran el sector de empresas micro, pequeña y mediana (PYMES) del estado. Sin embargo, muy pocas veces pasa esto en Nuevo León, pues los funcionarios públicos suelen seleccionar el precio más bajo, que no es necesariamente la mejor oferta.

La estrategia binaria de Nuevo León plantea desafíos a quienes manejan las especificaciones técnicas. Existe la necesidad de un nivel alto de capacidad entre los empleados al utilizar el enfoque binario porque no incentiva a las empresar a generar nuevas soluciones durante la licitación. Con el sistema binario, el estado de Nuevo León excluye otros criterios, como calidad y duración: Este sistema binario también disuade de participar a las empresas innovadoras. El estado de Nuevo León debe considerar el uso del criterio de puntos y porcentajes en todas las licitaciones públicas. Debe ponderar criterios como: 1) el ambiente, 2) metas sociales, 3) mejoras a los requerimientos técnicos, 4) condiciones de entrega, 5) la experiencia del personal clave, etc. En Colombia esto se ha practicado por algún tiempo (véase el Recuadro ‎2.10).

Recuadro ‎2.10. Evaluación basada en puntos en Colombia

Las licitaciones abiertas en Colombia se evalúan con tres criterios: 1) económico, 2) técnico y 3) con base en la nacionalidad de los bienes y servicios ofrecidos. Los puntos económicos se adjudican de acuerdo con el precio de la licitación. En cuanto a los puntos técnicos, la entidad adquiriente debe asignar puntos conforme a la calidad, tiempo de entrega o subcriterios sustentables. Y se debe otorgar hasta 20% de los puntos a licitaciones de bienes y servicios cuyo origen sea Colombia o uno de sus socios comerciales, según las reglas establecidas en acuerdos comerciales.

Por ejemplo, en la licitación abierta llevada a cabo por Colombia Compra Eficiente para seleccionar proveedores para el acuerdo marco de servicios de limpieza, se establecieron fórmulas para asignar puntos basados en los precios ofrecidos por los licitantes para la proveeduría de personas a cargo de la limpieza y desempeño de actividades relacionadas, así como el precio de los productos necesarios para realizar esas tareas. Y los puntos técnicos se otorgaron a los proveedores que ofrecieron productos de limpieza favorables al ambiente y a los que se comprometieron a contratar víctimas de guerra o ex guerrilleros.

Fuente: (OECD, 2016[7])

Es importante que los criterios de adjudicación garanticen valor. La clasificación final de licitantes se determina mediante la ponderación establecida por la unidad solicitante en los documentos de licitación. Las reglas de calificación para las evaluaciones técnica y financiera son al menos tan importantes como las ponderaciones al definir la importancia relativa de todos los criterios de adjudicación. La combinación de ponderaciones y reglas de evaluación determinan la relevancia de cada criterio de adjudicación en la contribución al valor de la licitación (véase en el Recuadro ‎2.11 las calificaciones de evaluación en Perú). Las ponderaciones y reglas de evaluación también determinan cuánto más está dispuesto el comprador a pagar por propuestas de mejor calidad: por tanto, en las reglas de ponderaciones y calificación hay valor por el dinero. Esta es la razón por la que las reglas de ponderación y calificación no se deben establecer por intuición y sentido común, sino después de un análisis profundo y ejercicios de simulación. Al hacer esto, los funcionarios evitan adjudicaciones insatisfactorias de contrato. El enfoque binario no cumple con los objetivos más estratégicos que se establecen hoy para la adquisición pública. Es importante que el estado de Nuevo León avance, pero para hacerlo necesita incrementar su capacidad interna. Solo así el estado estará en posibilidades de cambiar.

Recuadro ‎2.11. Calificaciones conforme a los criterios de evaluación en Perú

En Perú, las evaluaciones de licitaciones se basan en el precio y otros criterios establecidos por la entidad en la documentación de la licitación. Los criterios de competencia establecidos por la nueva legislación se refieren a: 1) el ambiente, 2) metas sociales, 3) mejoras a los requerimientos técnicos, 4) términos de entrega, 5) la experiencia del personal clave, etcétera.

| DecretoLegislativo N°1017. | Ley Nº 30225
| Puntuación técnica | Puntuación económica | Puntuación técnica | Puntuación económica
Bienes, servicios y obras | Ponderación mínima | Ponderación mínima | Ponderación mínima | Ponderación mínima
60% de la puntuación total | 30% de la puntuación total | 0% de la puntuación total | 50% de la puntuación total
Ponderación mínima | Ponderación mínima | Ponderación mínima | Ponderación mínima
70% de la puntuación total | 40% de la puntuación total | 50% de la puntuación total | 100% de la puntuación total
Consultoría | Ponderación mínima | Ponderación mínima | Ponderación mínima | Ponderación mínima
70% de la puntuación total | 20% de la puntuación total | 70% de la puntuación total | 20% de la puntuación total
Ponderación máxima | Ponderación máxima | Ponderación máxima | Ponderación máxima
80% de la puntuación total | 30% de la puntuación total | 80% de la puntuación total | 30% de la puntuación total
Fuente: (OECD, 2017[6])

2.5. Participar con los proveedores en las etapas previa y posterior del proceso de licitación

2.5.1. Nuevo León debe considerar establecer un mecanismo formal para divulgar información

La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios regula la etapa de la junta de aclaración. Al menos una junta de aclaración es requerida por ley, y la participación a nombre de los licitantes potenciales es optativa. Las partes interesadas deben entregar una declaración por escrito en la que expresen su interés en participar que incluya información general y el nombre de su representante. Las preguntas y cuestionamientos se pueden enviar por medio del Sistema de Adquisición Pública Electrónico o en forma física, según el formato aprobado, que se establece en la convocatoria de licitación. La fecha límite para preguntas es 24 horas antes de la fecha de la junta de aclaración programada. Cada junta tiene una minuta documentada que se publica en el Sistema de Adquisición Pública Electrónico, excepto cuando hay alguna restricción legal, como información confidencial. En caso de licitaciones públicas en la que el tiempo para la publicación del aviso y entrega de licitación sea de 15 días, la junta de aclaración se debe celebrar siete días antes del día de entrega.

El estado de Nuevo León no tiene un marco regulatorio para reuniones de información con los licitantes. Tampoco hay procedimientos para juntas de información con proveedores. En general, las respuestas proporcionadas por la UCC a los contratistas solamente se publican en Internet. Los licitantes a quienes no se les adjudicó el contrato podrían desear saber por qué falló su licitación, pero no cuentan con muchas formas de obtener respuestas. La cantidad de información que se puede comunicar varía de acuerdo con las circunstancias de un contrato en particular, pero la UCC podría dar una indicación amplia de las razones por las que se rechazó a un proveedor con base en costos y su lugar en la clasificación de la lista de licitaciones.

La OCDE reconoce la reunión de información verbal como una buena práctica común en muchos de sus países miembros para relacionarse con el mercado y expandir la base de suministro. La implementación de reuniones adecuadas de información con los proveedores proporciona una oportunidad valiosa para ambas partes de obtener beneficios del proceso. Las reuniones con información verbal mejoran la relación con proveedores y la calidad de su oferta mientras proporcionan valiosa información para ambas partes. Inclusive, se puede organizar una reunión de información con el licitante exitoso como primer paso para establecer una relación de trabajo firme, y un precedente para una retroalimentación constructiva. Sin embargo, las juntas verbales de información se deben emplear con cautela. Estas juntas se deben celebrar conforme a un marco claro con el fin de reducir riesgos y costos asociados. Para incrementar los beneficios de dichas reuniones mientras se mitiga cualquier riesgo potencial, el estado de Nuevo León debe elaborar lineamientos marco claros para dicha actividad. La OCDE recomienda que se considere cierto contenido genérico en su elaboración (véase el Recuadro ‎2.12).

Recuadro ‎2.12. Beneficios de las juntas de información

Brindar información es benéfico para los licitantes porque:

Ayuda a replantear su estrategia para que las futuras licitaciones sean más exitosas.

Ofrece una guía dirigida a empresas nuevas o pequeñas para mejorar sus posibilidades de hacer negocios en el sector público.

Proporciona tranquilidad respecto del proceso y su contribución o papel.

Proporciona una mejor comprensión de lo que distingue a la adquisición del sector público de la compra privada.

La divulgación de información también ayuda a Nuevo León como sigue:

Al identificar formas para mejorar procesos de convocatoria subsecuentes, inclusive las comunicaciones asociadas.

Al asegurar que la mejor práctica y guía estén actualizadas para reflejar cualquier asunto relevante que se haya destacado.

Al estimular mejores licitaciones de los proveedores en el futuro.

Al comprender mejor cómo piensa ese segmento del mercado, lo que mejora la inteligencia de mercado de la organización.

Al ayudar a establecer una reputación como comprador justo, abierto y ético con quien los proveedores desearán hacer negocios en el futuro.

Al reducir potencialmente el número de desafíos.

Fuente: (United Kingdom Office of Government Commerce, 2003[16])

2.6. Propuestas de acción

El estado de Nuevo León atraviesa por un periodo de transición con la creación de la Secretaría de Administración y la expansión del papel de la UCC, el cual muy probablemente crezca en los años venideros. Nuevo León necesita dar pasos significativos para avanzar el proceso. Esto requerirá cambios legales y culturales dentro del sector público. Los procedimientos de contratación de Nuevo León están muy orientados al control. Las adquisiciones serían más eficaces si los funcionarios se fijaran metas como valor por el dinero y atendieran menos las formalidades. Se necesitan cambios en instituciones y culturas institucionales, no solo en Nuevo León, sino en todo México. No obstante, parece haber una comprensión entre ciertas unidades dentro de la administración respecto de la necesidad de enfocarse en procesos más simples y rápidos. Esto es bueno. El sistema de contrataciones públicas de Nuevo León necesita ser más transparente, accesible y orientado al servicio. Para mejorar la eficiencia y valor de su función de adquisición, se podrían considerar las siguientes propuestas:

Marco para procedimientos de contrataciones públicas

Nuevo León necesita tratar los obstáculos y demoras en su proceso de adquisición, con especial atención a compras más eficientes de bienes menores.

Nuevo León necesita mejorar sus sistemas de datos e información para manejar la adquisición pública en el estado de forma más eficaz.

Nuevo León debe tener reglas más completas y claras para justificar y aprobar excepciones a los procedimientos de adquisición.

Nuevo León necesita considerar formas de garantizar que las entidades públicas y paraestatales con acuerdos de cooperación aprovechen las compras consolidadas, pues los grandes volúmenes de compra generan mejores precios.

Nuevo León necesita incrementar el uso de vehículos contractuales flexibles que proporcionen eficiencia y mayores ahorros, como los acuerdos marco.

Papel de la UCC en el proceso de contrataciones públicas

Nuevo León necesita adoptar métodos más avanzados para llevar a cabo estudios de mercado, más allá de cotizaciones y revisión de precios históricos.

Nuevo León debe simplificar ciertas fases del proceso de contratación pública para incrementar la competencia y maximizar el valor por el dinero.

Agilizar y fusionar comités de contrataciones

Nuevo León necesita garantizar que el comité de contratación pública tenga un mayor papel en el impulso de eficiencia y valor por el dinero al encabezar la implementación de una estrategia de contratación pública.

Nuevo León debe considerar extender el papel del Comité de Adquisición Central y permitirle abordar el valor y calidad de licitaciones de obras públicas.

Diseñar criterios adecuados de evaluación y contratación

Nuevo León debe considerar ampliar los criterios de contratación con la aplicación de puntos y porcentajes para licitaciones públicas.

Participar con los proveedores antes y después del proceso de licitación

Nuevo León debe considerar establecer un mecanismo formal de reuniones de información.

Referencias

European Commission (2014), Thresholds, https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/rules-implementation/thresholds_fr (consultado el 5 de julio de 2017).

European Commission (consultado el 5 de julio de 2017), Tendering Rules and Procedures, Bruselas, http://europa.eu/youreurope/business/public-tenders/rules-procedures/index_en.htm (consultado el 12 de junio de 2017).

Gobierno del Estado de Nuevo León (2013), Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León, 2013, https://www.pjenl.gob.mx/CJ/Transparencia/01MJ/LAACSENL.pdf.

OECD (2009), OECD Principles for Integrity in Public Procurement, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264056527-en.

OECD (2012), “OECD 2012 Survey on Public Procurement”, OECD, París.

OECD (2013), Implementing the OECD Principles for Integrity in Public Procurement: Progress since 2008, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264201385-en.

OECD (2014), “Towards public procurement performance indicators”, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/ETH(2014)5&docLanguage=En.

OECD (2014), “OECD Survey on Public Procurement”, OECD, París.

OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

OECD (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia : Making the Difference, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.

OECD (2016), Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2017, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264266391-es.

OECD (2016), “Centralised purchasing systems in the European Union”, SIGMA Papers, Brief. 19, http://www.sigmaweb.org/publications/Public-Procurement-Policy-Brief-19-200117.pdf.

OECD (2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en.

OECD (2017), La Contratación Pública en el Perú: Reforzando Capacidad y Coordinación, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264281356-es.

Office of Government Procurement (2017), Office of Government Procurement in Ireland, http://www.etenders.gov.ie/ (consultado el 15 de junio de 2017).

United Kingdom Office of Government Commerce (2003), Supplier debriefing.

Capítulo 3.

Apoyo estratégico de los objetivos complementarios en Nuevo León

En este capítulo se analiza la forma como Nuevo León persigue estratégicamente objetivos complementarios de políticas públicas mediante las contrataciones públicas. Los objetivos complementarios de políticas públicas de la contratación pública son entre otros los objetivos que trascienden las metas tradicionales de la adquisición pública (por ejemplo, resultados ventajosos en términos de eficiencia, eficacia y transparencia). Abarcan temas como apoyo a las pequeñas y medianas empresas, objetivos sociales y ambientales, y apoyo a las soluciones innovadoras. En este capítulo se analiza el marco legal e institucional vigente en Nuevo León, y el espacio que brinda para objetivos secundarios de políticas públicas. Además, en este capítulo se presentan ideas para que Nuevo León vincule la contratación pública a sus metas de desarrollo estratégico más amplias. Por último, se exploran los beneficios de la adquisición pública sustentable, como un mayor valor por el dinero y el logro de metas complementarias de políticas públicas.

Este capítulo se enfoca en el grado en el cual Nuevo León utiliza —en forma estratégica— la adquisición pública para apoyar objetivos complementarios de políticas públicas; por ejemplo, apoyo a pequeñas y medianas empresas (PYMES), objetivos sociales y ambientales, e innovación. Se analizan los esfuerzos actuales y destaca estrategias para que Nuevo León logre el impacto máximo en relación con la contratación pública estratégica y objetivos complementarios de políticas públicas.

Este capítulo sobre objetivos específicos de adquisición pública complementa el análisis general de los capítulos 1 (análisis del marco regulatorio y legal en Nuevo León) y 2 (justicia y eficiencia). A partir de estas dos perspectivas más generales, en este capítulo se considera la contratación pública en Nuevo León en el contexto de sus desafíos generales. La revisión plantea si la adquisición pública se utiliza en su sentido estratégico y sirve a los ciudadanos de Nuevo León más allá de los objetivos de contratación pública tradicionales.

Los objetivos complementarios de políticas públicas se refieren a los que trascienden los aspectos de las políticas públicas primarias. Cada vez más, los gobiernos de todo el mundo se fijan objetivos complementarios de políticas públicas mediante la contratación pública. Aparte de los objetivos como eficiencia, efectividad, transparencia y otros, la contratación pública puede contribuir a lograr metas más generales. Muchos líderes saben esto, y trabajan para que con la contratación pública se alcancen objetivos complementarios, más ambiciosos. Estas metas suelen abarcar lo siguiente:

Apoyo a las empresas pequeñas y medianas (PYMES).

Apoyo a la innovación.

“Mejorar el ambiente”.

Mejorar las condiciones para los grupos marginados o insuficientemente representados económicamente.

Atender otros desafíos de la sociedad (OECD, 2015[1]).

A menudo, la contratación pública que se orienta a estas metas complementarias se denomina adquisición pública sustentable o adquisición pública estratégica. En este capítulo se utilizan ambas expresiones indistintamente.

En general, los países obtienen los siguientes beneficios de la adquisición pública sustentable (Clement, Watt y Semple, 2016[2]):

Logro de metas de políticas públicas relacionadas con la sustentabilidad.

Mejor valor por el dinero.

Beneficios por reputación.

Cumplimiento legal.

Innovación y soluciones creativas a problemas sociales.

En este capítulo se cubren tres áreas potenciales de acción hacia el apoyo de objetivos complementarios mediante la adquisición pública estratégica:

Explorar el potencial de la adquisición pública sustentable para Nuevo León.

Hallar espacio para la adquisición pública sustentable en los marcos vigentes, y emplearlo en la práctica cotidiana.

Trabajar en un marco de políticas públicas que apoye la adquisición pública sustentable.

3.1. Explorar el potencial de la contratación pública sustentable en Nuevo León

Nuevo León puede explorar los beneficios de la adquisición pública sustentable o estratégica para lograr metas complementarias de políticas públicas. Actualmente hay poca concientización sobre los impactos secundarios de la contratación pública. Más aún, casi no se consideran estos temas en las prácticas de adquisición cotidianas en Nuevo León.

Al explorar objetivos complementarios de políticas públicas, Nuevo León podría expandir los impactos positivos de la adquisición pública en forma significativa en el contexto de la región. Varios problemas, como el apoyo a las PYMES, se podrían tratar mediante la adquisición pública.

La OCDE describe el mecanismo de trabajo de la adquisición pública estratégica en equilibrio con otras metas de contratación pública. En otras palabras, los objetivos complementarios se deben equilibrar de manera adecuada con las metas primarias de la contratación pública. Esta relación se describe en la siguiente Recomendación de la OCDE, en el principio V. En general, la OCDE defiende un proceso de tres etapas:

Identificar beneficios de la adquisición pública estratégica y sus límites (es decir, el equilibrio específico de objetivos en el contexto del país individual.

Establecer una estrategia para guiar el uso incremental de la adquisición pública estratégica y definir medidas concretas que pudieran ser benéficas en el contexto dado.

Monitorear cualquier actividad y adaptar cuando sea necesario.

Recuadro ‎3.1. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

V. RECOMIENDA que los Adherentes reconozcan que todo uso del sistema de contratación pública que pretenda conseguir objetivos secundarios de política deberá sopesar estas finalidades frente al logro del objetivo principal de la contratación.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Evaluar la adecuación de la contratación pública como instrumento para perseguir objetivos secundarios de política de acuerdo con unas prioridades nacionales claras, valorando los potenciales beneficios frente a la necesidad de lograr la obligada rentabilidad. Deberá tenerse en cuenta tanto la capacidad del personal de contratación pública para ayudar al logro de los objetivos secundarios de política como los recursos necesarios para el seguimiento de los avances de esos objetivos.

ii) Elaborar una estrategia adecuada para la integración de los objetivos secundarios de política en los sistemas de contratación pública. En relación con los objetivos secundarios de política a cuyo logro va a colaborar la contratación pública, deberán desarrollarse una adecuada planificación, un análisis de referencia y una evaluación de riesgos, y deberán establecerse los resultados previstos, todo ello de cara al desarrollo de los oportunos planes de acción o directrices de puesta en marcha.

iii) Emplear una metodología adecuada de evaluación de impacto para cuantificar la eficacia del sistema de contratación pública en el logro de objetivos secundarios de política. Deberán cuantificarse, conforme a metas o etapas adecuadas, los resultados de cualquier uso del sistema de contratación pública en apoyo de objetivos secundarios de política, a fin de proporcionar a los responsables de la formulación de las políticas la información oportuna acerca de los beneficios y los costos de dicho uso. La eficacia deberá cuantificarse tanto a nivel de cada proceso de contratación pública como en referencia al logro de los resultados previstos en materia de política. Además, deberá evaluarse periódicamente el efecto global que sobre el sistema de contratación pública tiene la persecución de objetivos secundarios de política, con el fin de abordar la posible sobrecarga de objetivos.

Fuente: (OECD, 2015[1]).

Como se menciona en la Recomendación de la OCDE (y que se detalla a mayor profundidad en la lista de principios de la OCDE para su implementación), es vital que los Estados analicen el grado al que sería benéfico fijar objetivos complementarios de políticas públicas mediante la contratación pública. La lista de la OCDE sugiere las siguientes medidas (OECD, 2016[3]):

Establecer qué costos y beneficios se asocian en forma concreta a las metas por alcanzar.

Identificar qué objetivos complementarios se deben plantear al considerar prioridades nacionales y los objetivos primarios de la contratación pública (entrega de bienes y servicios para apoyar las políticas públicas gubernamentales de manera oportuna, económica y eficiente).

Evaluar y administrar los efectos y riesgos asociados a la búsqueda de objetivos complementarios de políticas públicas, y proteger especialmente contra el riesgo de “sobrecarga de objetivos” (es decir, perseguir tantos objetivos complementarios que el conjunto de medidas resultantes se vuelva incontrolable e ineficiente).

Profesionalizar al personal de contratación pública para que manejen esta estrategia.

Las siguientes secciones proporcionan antecedentes de metas de políticas públicas que se suelen plantear como parte de la adquisición pública estratégica, además de ser pertinentes para la contratación pública en Nuevo León. En diversas áreas de políticas públicas, Nuevo León emprende medidas individuales de apoyo a algunos aspectos del desarrollo sustentable, pero no parece haber formulado ningún esfuerzo específico en contratación pública.

3.1.1. Apoyo a pequeñas y medianas empresas (PYMES)

En muchos países, las PYMES representan una parte mayor del empleo y crecimiento. En este contexto, los países se esfuerzan por apoyar a las PYMES. La adquisición pública representa una gran fuente de demanda para los servicios de las PYMES. Sin embargo, las PYMES suelen enfrentar obstáculos específicos para participar en la contratación pública. Por ejemplo, las PYMES pueden carecer de la capacidad de licitar y cumplir contratos gubernamentales grandes. En ocasiones, la demora de pagos desalienta a las PYMES de buscar contratos gubernamentales debido a restricciones de flujo de efectivo. A menudo, las PYMES tienen menor acceso a crédito, lo cual dificulta invertir, crecer y responder a pedidos mayores (Bell y Tayler, 2016[4]) (European Commission, 2014[5]) (OECD, 2016[6]).

Algunas prácticas recomendables de varios países para estimular la participación de las PYMES en la adquisición pública son (OECD, 2016[3]):

Leyes, reglamentos y políticas para estimular la participación de las PYMES en adquisiciones.

Retirar barreras de acceso a PYMES para la adquisición pública mediante:

Divulgación y admisión de licitaciones en Internet.

Utilización de lotes.

Simplificación de procedimientos administrativos para las PYMES.

Capacitación y desarrollo de capacidades para las PYMES, con guías en Internet, programas y talleres, puntos de contacto o servicios de asesoría centralizada.

Cuotas preferenciales e incentivos financieros para las PYMES (como eliminación o reducción de cuotas, o pagos más expeditos).

Sistemas para monitorear la participación de las PYMES.

Sensibilización de los compradores públicos y las PYMES.

La experiencia de Irlanda muestra la relevancia de apoyar de manera activa a las PYMES y dirigir la administración pública para que participen en contratos públicos (véase el Recuadro ‎3.2).

Recuadro ‎3.2. Políticas secundarias. Esquema de capacitación Ve-a-Licitar para PYMES

Inter-Trade Irlanda, dependencia del Departamento de Empleos, Empresas e Innovación en Irlanda (DJEI), proporciona una serie de servicios a los negocios con la meta de mejorar oportunidades de crecimiento, innovación y competitividad. Entre otras tareas, se le reconoce en el mercado por ofrecer servicios enfocados específicamente a las PYMES para ayudarles en los mercados de compra.

Su servicio emblemático en este sentido es el esquema de capacitación Ve-a-Licitar (Go-2-Tender). Es un taller de dos días de licitación práctica diseñado para las PYMES, el cual cubre aspectos básicos de adquisición. Durante el seminario, se enseña a las PYMES el conocimiento, habilidades y prácticas para ser exitosos en las licitaciones, como identificar oportunidades, decidir licitar o no, y capacitación en la elaboración de licitaciones exitosas.

Para participar, las empresas deben cubrir varios criterios de elegibilidad, como estar clasificado como PYMES, operar en los sectores de manufactura y servicios de comercio y capacidad de demostrar potencial de exportación, entre otros atributos. Los talleres están a cargo de especialistas en licitaciones experimentados y dan información de las prácticas de adquisición de los organismos del sector público en Irlanda. También se invita a oradores de organizaciones de adquisición gubernamental central. Además de la sesión plenaria, medio día del taller se dedica a sesiones de mentoría, en donde los participantes pueden elegir su tema de interés. Los talleres se ofrecen en diversos lugares y aplican cuotas de participación de EUR 100. En 2016 se celebraron siete seminarios en el país, y se prevé algo semejante para 2017. Los participantes también se pueden postular para un taller de seguimiento una vez concluido el primer seminario de Go-2-Tender. Desde que se inició el programa, en 2007, han participado más de 900 empresas y pudieron ganar contratos de adquisición con un valor de EUR 69 millones.

Inter-Trade Irlanda también organiza actos llamados Conozca al comprador (Meet the Buyer), en donde las PYMES tienen la oportunidad de conocer en persona a los compradores del sector público. La dependencia también proporciona asistencia adicional mediante guías de preguntas frecuentes, videos y presentaciones, así como organiza actos dedicados a tendencias emergentes que impactan el entorno de adquisición para las PYMES.

Fuente: Office of Government Procurement.

De acuerdo con el Plan Estatal de Desarrollo de Nuevo León, 99.4% de todas las empresas en el estado son PYMES (MIPYMES, micro, pequeñas y medianas empresas), que emplean a más de un millón de personas. (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2016, p. 86[7]). En México en general, casi 70% de los empleos se ubica en PYMES (OECD, 2017[8]) Estas cifras ilustran el papel tan importante de las PYMES en Nuevo León y en México en su conjunto. El hecho que la economía de Nuevo León sea una de las más grandes del país sirve para subrayar este punto. Nuevo León, además del gobierno federal de México, ha tomado medidas en años recientes para impulsar a las PYMES (Ciudadano, s.f.[9]) (OECD, 2017[8]).

A pesar de constituir una participación tan grande en la economía de Nuevo León, el sistema de adquisición pública de Nuevo León tiene algunos obstáculos sistémicos contra la participación de PYMES en la contratación pública. Como reportaron varias partes interesadas, un problema relevante se relaciona con pagos de la administración pública en conexión con adquisiciones públicas. Estos pagos generalmente se demoran. Los proveedores reportaron que en ocasiones esperan hasta seis meses para el pago después de ingresar una factura. El seguimiento a los pagos puede ser un proceso complicado y tardado, que requiere de visitas personales frecuentes a las autoridades estatales, ingreso repetido de documentos y cuestiones similares. Esto puede ser problemático para las empresas pequeñas que no pueden dedicar un esfuerzo significativo a este seguimiento; estas empresas también sufren más por pagos retrasados debido a su menor flujo de efectivo en general. En Nuevo León se han dado casos de proveedores que se niegan a proporcionar servicios de mantenimiento al gobierno porque no les pagan. Además, la práctica estándar en procedimientos de adquisición es solicitar una fianza, la cual generalmente equivale a alrededor de 10% del valor del contrato. Las partes interesadas afirmaron que esta es una gran carga para las pequeñas empresas.

Otros obstáculos para las PYMES se relacionan con el complejo proceso para el registro e ingreso de documentos para participar en una licitación. De acuerdo con el artículo 24 de la ley de adquisiciones públicas cada año es necesario un registro nuevo. Del mismo modo, se deben presentar documentos completos nuevos de manera personal (y en copia en papel) con cada licitación. Se exige esto a las empresas aunque se haya entregado exactamente lo mismo antes. Si bien esta práctica tiene aspectos positivos, como mantener actualizada la información, crea una carga sustancial para las PYMES.

Sin embargo, las PYMES tienen algunas ventajas en el área de obras públicas. La razón es que se permiten propuestas conjuntas y generalmente se conducen en proyectos de infraestructura mayor en el estado. Los proyectos más grandes se suelen encargar a consorcios. Esto permite a las PYMES participar en contratos grandes. Para obras públicas, las autoridades suelen elegir proveedores locales porque por lo general ofrecen un precio más bajo.

3.1.2. Compras verdes

La adquisición pública “verde” se refiere a la “adquisición pública de productos y servicios menos dañinos al ambiente al tomar en consideración su ciclo de vida completo” (OECD, 2015[10]). Los países reconocen cada vez más que sus compras se deben alinear con estrategias más generales para proteger el ambiente, reducir el consumo de carbón, incrementar la eficiencia de energía y mantener la biodiversidad.

Algunas de las prácticas recomendables de varios países para estimular la adquisición pública verde son las siguientes (OECD, 2016[3]):

Leyes, regulaciones y políticas públicas de apoyo a la adquisición pública verde.

Planes para adquisición pública verde en relación con el mercado (soluciones en la oferta, capacidad, etc.) y evaluaciones de costo / beneficio.

Uso de estándares ambientales en las especificaciones técnicas, como materiales, contenido reciclado, métodos de producción, permitir soluciones alternativas, criterios de exclusión por falta de cumplimiento, entre otras.

Uso de estándares ambientales en los criterios de adjudicación y cláusulas de desempeño del contrato (criterios ambientales ponderados, ecoetiquetas como criterio, sistemas de administración ambiental como criterio).

Sistemas para monitorear la adquisición pública verde.

Actividades de profesionalización.

Fomentar la concientización.

En su Plan Estatal de Desarrollo, Nuevo León realza varios enfoques relacionados con el ambiente, como la mejora de calidad del aire y cumplir la demanda de energía en el estado. Para lograr estas metas, Nuevo León necesita invertir, por ejemplo, en vías públicas o en infraestructura en energía renovable (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2016, p. 176[7]). Estos aspectos se vinculan de modo significativo a la contratación pública. Sin embargo, como se detalla más adelante, el proceso de adquisición pública actual otorga una consideración limitada a los aspectos ambientales.

3.1.3. Adquisición para innovación

Los países apoyan la innovación porque la innovación dispara el crecimiento económico y genera empleos. Al hacerlo, los países cada vez destacan más las políticas públicas del lado de la demanda (es decir, crear una demanda de soluciones innovadoras) en lugar de la oferta (es decir, crear mejores condiciones para materializar innovaciones). La contratación pública es una de las herramientas más importantes de las políticas públicas del lado de la demanda (OECD, 2017[11]).

Algunas prácticas recomendables de varios países para estimular la contratación pública para innovación son las siguientes (OECD, 2016[3]):

Disposiciones o regulaciones legales para estimular la inclusión de empresas innovadoras en la adquisición pública.

Trato preferencial para empresas innovadoras.

Apoyo específico para PYMES innovadoras (como esquemas de garantía de compra y contratos marco para productos certificados).

Flexibilidad en la organización de procesos de licitación con el objetivo de estimular la colaboración a través de las fronteras o entre instituciones para proyectos interdisciplinarios.

Flexibilidad en la solución requerida con enfoque en las necesidades, en lugar de la compra específica de productos, en todo el proceso de adquisición (comenzando con la planeación y pasando por los documentos de licitación y la contratación).

Incentivos para efectuar adquisición de innovación.

Sistemas para monitorear el impacto de la adquisición de innovación.

Actividades de profesionalización para equipar a los compradores con el conocimiento técnico adecuado para conducir la adquisición de innovación.

Aumentar la concientización por parte de compradores y proveedores potenciales.

Nuevo León asigna 1% de su presupuesto estatal para apoyar la innovación, ciencia e investigación. De acuerdo con el Plan Estatal de Desarrollo, un enfoque de largo alcance para la creación de un ambiente favorable para la innovación ha contribuido al alto estándar de vida de Nuevo León, que excede de hecho el promedio mexicano (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2016, p. 85[7]).

En este contexto de políticas favorables para la innovación, la contratación pública puede impulsar más la innovación. Actualmente, la administración de Nuevo León no utiliza la adquisición pública para innovación.

3.2. Aprovechar por completo las posibilidades del marco legal y regulatorio del estado para la adquisición pública sustentable al enfocarse en prácticas cotidianas

Nuevo León podría expandir la implementación práctica de adquisición pública estratégica para lograr objetivos complementarios de políticas públicas. Hoy en día, el marco legal y regulatorio del estado provee la posibilidad de fijar objetivos complementarios de políticas públicas mediante la contratación pública. No obstante, hay poca evidencia de que los compradores en realidad aprovechen esta oportunidad. Por ejemplo, ningún proceso estatal de adquisiciones tiene en cuenta objetivos ambientales.

Al utilizar todas las posibilidades de la ley para incorporar aspectos de sustentabilidad en los procesos de adquisición, Nuevo León podría apoyar el logro de ciertas metas de políticas públicas. Por ejemplo, esto sucedería con objetivos de políticas públicas delineados en el Plan Estatal de Desarrollo. Las medidas dirigidas podrían promover más consideración de los objetivos complementarios de políticas públicas de forma individual. Al hacerlo, Nuevo León puede empezar poco a poco, primero con el potencial existente sin abrumar la capacidad limitada del gobierno. En una etapa posterior, los funcionarios pueden comenzar la preparación para una estrategia general de adquisición pública sustentable.

3.2.1. Marco de políticas de Nuevo León para objetivos complementarios de políticas públicas

Un requisito indispensable para la adquisición pública estratégica es un marco legal y regulatorio que permita incorporar objetivos complementarios de políticas públicas. Al proporcionar esta flexibilidad legal, los países buscan planteamientos diferentes. Mientras que algunos países establecen la base legal para adquisición pública estratégica al estructurar la ley de contratación pública general en concordancia, otros países adoptan leyes específicas en uno o varios objetivos complementarios. Estas leyes permiten explícitamente la contratación pública con la consideración de ciertos objetivos complementarios de políticas públicas y también regulan la adquisición pública respecto de estos objetivos en detalle.

No hay una guía específica legal, regulatoria u otra política en Nuevo León con relación a los objetivos complementarios de políticas públicas mediante la contratación pública. Sin embargo, varios elementos de políticas ambientales tratan el tema de equilibrio en las adquisiciones públicas.

De acuerdo con la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP), la Secretaría de Economía y Trabajo establece los lineamientos para apoyar a las PYMES (artículo 8). El artículo 14 otorga al gobierno el derecho de preferir proveedores con ciertas características. Algunos ejemplos de estas características son las empresas que emplean personas con discapacidad, que emprenden medidas para promover la igualdad de género o las PYMES con un certificado del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial.

El artículo 39 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León (LAACSNL) describe los criterios para seleccionar al licitante ganador en un proceso de adquisición pública. Aparte de los aspectos de tiempo, costos, calificaciones, y planes de trabajo o metodología, las especificaciones legales permiten flexibilidad en la aplicación de criterios de adjudicación. Esta flexibilidad permite a Nuevo León tomar decisiones que puedan llevar a una estrategia limitada de contratación. La flexibilidad se aplica respecto de dos aspectos entre muchos. En primer lugar, la ley permite al estado considerar los costos del ciclo de vida completo del producto. En segundo, la ley permite al estado especificar criterios ambientales cuando sea el caso.

Estas reglas sientan las bases para expandir el uso estratégico de la adquisición pública. Actualmente, los compradores en Nuevo León usan muy poco esta flexibilidad legal. Esto parece relacionarse con las dificultades resultantes de la necesidad de cuantificar los criterios ambientales, así como con la prioridad que se da a los criterios del precio más bajo. Las consideraciones de precio parecen la regla general al adjudicar licitaciones; se aconseja a las unidades adjudicar el contrato al licitante que cumpla con las especificaciones y ofrezca el menor precio. Sin embargo, las autoridades contratantes disponen de un sistema de puntos y porcentajes en casos complejos o especializados.

El sistema de puntos y porcentajes de Nuevo León podría proveer una base para expandir el uso de objetivos complementarios de políticas públicas. En este caso, las empresas que cumplan ciertos criterios preferidos relacionados con objetivos complementarios de políticas públicas reciben más puntos que las que no. Para aplicar un sistema de puntos y porcentajes, las autoridades contratantes requerirían la autorización por parte de una entidad superior. La autorización para usar puntos o ponderar criterios de adjudicación proviene de una de las siguientes entidades en Nuevo León (según el nivel de gobernanza en el que se efectúe la adquisición pública):

Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado.

Consejo de la Judicatura / Pleno del Tribunal Superior de Justicia.

Comisión de Coordinación y Régimen Interno.

Consejo Municipal.

El órgano supremo de cualquier institución.

Además, la LAACSNL contiene una disposición para casos de adquisición en los cuales dos licitantes tengan propuestas igualmente buenas. En caso de empate, las autoridades contratantes pueden preferir la licitación asociada a los mejores criterios ambientales. Si todavía persiste un empate, la licitación con la mejor integración de PYMES gana. La tesorería estatal establece los lineamientos para apoyar a las PYMES.

De acuerdo con entrevistas con las diferentes partes interesadas, los funcionarios de Nuevo León nunca han aprovechado el espacio del marco legal del estado con el propósito de tratar objetivos complementarios de políticas públicas. Los compradores reportaron que, aunque quisieran incluir criterios ambientales, no podrían hacerlo por algunas razones. En primer lugar estos criterios elevan los precios. En segundo, las propuestas más baratas cumplen con las especificaciones técnicas establecidas en la convocatoria de las licitaciones. Por último, las convocatorias de licitaciones de compras grandes (que se restringen mediante criterios ambientales, conforme a la ley) no aplican criterios ambientales debido a presiones presupuestales. Algunas autoridades contratantes consideran introducir el costo de ciclo de vida, pero no lo han hecho todavía.

Si bien los compradores de proyectos financiados por el estado no han implementado medidas para alinear la adquisición pública con objetivos complementarios de políticas públicas, sí lo han hecho en proyectos con financiamiento federal. Por ejemplo, las empresas paraestatales en Nuevo León reportaron haber incorporado objetivos complementarios de políticas públicas, pues había un requerimiento para ello al usar fondos federales. Estas experiencias en la implementación de objetivos complementarios de políticas públicas a las adquisiciones se podrían trasladar a los proyectos que utilizan fondos estatales.

No es claro si el requerimiento de aprobación de una autoridad superior representa un obstáculo para estas medidas. No obstante, se facilitaría la aplicación del sistema de puntos y porcentajes al retirar la necesidad de aprobación, o al simplificarla.

3.2.2. Impulsar los objetivos complementarios de políticas públicas con medidas dirigidas

Los países utilizan diferentes formas para alcanzar los objetivos complementarios de políticas públicas mediante la adquisición pública. Aparte de las estrategias generales para implementar las adquisiciones públicas estratégicas, es necesario considerar los objetivos complementarios de políticas públicas en particular. Sea adquisición verde, apoyo a PYMES o adquisición de innovación, el objetivo se debe considerar en todas las etapas del ciclo de adquisición. En esta sección se presenta un conjunto selecto de medidas que prometen buenos resultados en el contexto específico de Nuevo León, sin una carga excesiva para el sistema de contratación pública.

Las oportunidades para fortalecer la adquisición pública estratégica como parte de los procesos concretos de contratación pública se aprecian al dividir el proceso de adquisición en las siguientes etapas (Clement, Watt y Semple, 2016[2]):

Pre-adquisición (planeación).

Decisión del procedimiento de adquisición.

Definir el tema del contrato.

Selección y exclusión de licitantes.

Especificaciones técnicas.

Criterios de adjudicación.

Administración del contrato.

Nuevo León podría considerar objetivos complementarios de políticas públicas en las deliberaciones que tengan lugar en cada una de estas etapas. Estas consideraciones se pueden dirigir a las prioridades específicas de ciertos objetivos complementarios. También se pueden equilibrar respecto de cualquier restricción de capacidad o preocupaciones referentes a la eficiencia económica. Con base en el marco legal y regulatorio actual, agregar consideraciones de objetivos complementarios de políticas públicas en las etapas enlistadas a continuación tendría un impacto particularmente fuerte. Las razones de esto son: 1) estas medidas son fáciles de implementar en estas etapas o 2) estas medidas parten de acciones ya establecidas (Clement, Watt y Semple, 2016[2]) (OECD, 2016[3]):

3.2.3. Pre-adquisición

Actualmente, los compradores de la UCC de Nuevo León realizan algún estudio de mercado, pero muy limitado. El conocimiento del mercado entre los compradores es bajo. La investigación de mercado representa un papel importante, en particular en la fase de pre-adquisición o planeación. El manejo hábil de esta fase es extraordinariamente importante para garantizar la implementación de objetivos complementarios de políticas públicas. Por tanto, se debe otorgar mayor énfasis al desarrollo de esta fase. Varias medidas concretas pueden ser benéficas (Clement, Watt y Semple, 2016[2]) (OECD, 2016[3]):

Elevar la concientización respecto del impacto de la etapa de planeación con los funcionarios que efectúan la adquisición y los de la unidad solicitante.

Recomendar un papel más relevante para los funcionarios de la UCC para trabajar hacia los objetivos complementarios de políticas públicas. Actualmente, parece que los funcionarios no están conscientes de que es una opción incorporar los objetivos complementarios en la fase de planeación.

Proporcionar material de capacitación y guía en la realización de análisis de necesidades y cómo incluir los objetivos de política complementarios, como las inquietudes ambientales. Actualmente no parece haber una definición de necesidades por parte de la unidad solicitante, sino de productos específicos. Una opción sería que la unidad solicitante describa sus necesidades y deje a los licitantes que las hagan corresponder con productos específicos.

3.2.4. Especificaciones técnicas

En Nuevo León, las especificaciones técnicas suelen estar determinadas por la unidad solicitante, con poca influencia de la UCC. Sin embargo, una definición inteligente de especificaciones técnicas representa uno de los aspectos más importantes para realizar una adquisición que no solo sea benéfica desde la perspectiva de necesidades y precio, sino también desde una perspectiva de objetivos complementarios de políticas públicas. Si la UCC define las especificaciones técnicas de forma que fomente soluciones favorables en lo ambiental, podría dirigir a sus unidades solicitantes hacia elecciones que cumplan con objetivos complementarios de políticas públicas. En el Recuadro ‎3.3 se presenta un ejemplo de cómo se consideran los estándares ambientales en la adquisición pública en Hungría.

Respecto de las especificaciones técnicas, Nuevo León puede implementar las siguientes medidas concretas (Clement, Watt y Semple, 2016[2]) (OECD, 2016[3]):

Capacitar y proporcionar lineamientos a los compradores para incluir especificaciones técnicas que hagan referencia a requerimientos de desempeño y estándares o certificaciones técnicas que tomen en cuenta objetivos complementarios de políticas públicas. Por ejemplo, una especificación técnica puede incluir que un producto debe cumplir cierta norma ambiental.

Generar concientización entre las unidades solicitantes para que consideren estos requerimientos y estándares de desempeño.

Recuadro ‎3.3. Hungría. Incluir normas verdes en especificaciones técnicas

Contexto

La Dirección de Suministro de Adquisición Pública (PPSD) es una entidad de adquisición central autónoma. La PPSD realiza procedimientos de adquisición para varios organismos e instituciones gubernamentales. Entre los productos y servicios en el portafolio de la PPSD hay servicios y herramientas de comunicación, sistemas y servicios de TI, tecnología y servicios de oficina, mobiliario de oficina, papel y productos de papelería, vehículos, combustibles, arreglos de viaje, y servicios de adquisición pública electrónica y un servicio de subasta electrónica.

La PPSD aplica criterios verdes en los procedimientos de adquisición pública centralizados y, cuando es posible, incrementa el número de productos favorables al ambiente. La PPSD aplica requerimientos ambientales en sus procedimientos y contratos en las siguientes formas: en la definición del tema, en especificaciones técnicas, en los criterios de adjudicación y en las condiciones de los contratos.

Objetivos

Incrementar el uso de criterios verdes en los procedimientos de contratación pública.

Asegurar una variedad adecuada y buenos precios en casos de productos favorables al ambiente.

Incrementar la proporción de productos favorables al ambiente comprados por la PPSD (actualmente 10% de productos de papel).

Promover la mentalidad ambiental y un cambio de actitud mediante la comunicación.

Implementación

Los criterios ambientales que la PPSD aplica en los procedimientos son:

Productos de papel y de oficina: productos favorables al ambiente (sobres, carpetas y otros productos de papel para oficina); normas de administración ambientales (ISO 14001). Las especificaciones técnicas abarcan etiquetas ambientales (FSC, NordicSwan, Blue Angel), ecoetiquetas y reciclaje.

TI: estándares de la UE; consumo de energía (modo en espera y apagado), nivel de ruido, manejo de residuos (entrega, reciclaje, desecho), productos remanufacturados.

Combustible: estándares de la UE y criterios ambientales y sustentables; combustibles alternos (biodiesel, bioetanol).

La PPSD publica información en su sitio (www.kozbeszerzes.gov.hu) respecto de los tipos de productos disponibles que adquiere y sus características favorables al ambiente. En este sitio también están disponibles contratos y todos los demás documentos relativos a los procedimientos de adquisición pública centralizada en formato PDF o en bases de datos. La PPSD también organiza presentaciones y reuniones de información de productos ambientales disponibles.

Lecciones clave

El mercado de adquisición pública es una herramienta estratégica para la creación de una actitud favorable al ambiente y promover productos favorables al ambiente.

Para lograr los objetivos, es importante que los requerimientos ambientales funcionen junto con los intereses económicos (eficiencia en costo, precios de licitación favorables).

Es vital que las autoridades consideren los efectos de los productos entre sí (por ejemplo, compatibilidad de la impresora con el papel, o del combustible con el motor del vehículo).

Es importante definir los métodos que se enfocan a promover grupos de productos.

Aumentar la concientización de los productos verdes disponibles es un factor esencial del éxito.

Fuente: (OECD, 2015[10]).

3.2.5. Criterios de adjudicación

Aunque los contratos no se adjudican de manera directa, el ganador de un proceso de licitación a menudo se elige solo con base en criterios de precio. Se obtienen mejores resultados cuando los funcionarios hacen lo siguiente: 1) elegir al licitante ganador entre un grupo de licitantes; y 2) evaluar las licitaciones con criterios de adjudicación que reflejen objetivos complementarios de políticas públicas. Además, es conveniente usar en mayor medida los costos del ciclo de vida, caso por caso. En el Recuadro ‎3.4 se da un ejemplo de cómo cuantificar el desempeño ambiental para informar decisiones de adjudicación en Países Bajos.

Con el fin de alinear los criterios de adjudicación con los objetivos complementarios de políticas públicas, Nuevo León puede implementar las siguientes medidas (Clement, Watt y Semple, 2016[2]) (OECD, 2016[3]):

Generar conciencia entre los compradores y unidades solicitantes de que las adjudicaciones directas deben ser una excepción estricta y la licitación el caso normal.

Diseñar lineamientos a partir del sistema de puntos y porcentajes y del modelo del licitante con mayor ventaja económica (LMVE) para seleccionar licitantes y puntos de adjudicación de acuerdo con objetivos complementarios de políticas públicas. Por ejemplo, un licitante cuyo producto ofrezca un mejor desempeño ambiental que otro recibiría más puntos.

Aumentar la concientización y proporcionar capacitación sobre la implementación del sistema de puntos y porcentajes para seleccionar licitantes que cumplan con los objetivos secundarios de políticas públicas, como criterios ambientales o costos menores del ciclo de vida.

Efectuar adjudicaciones que honren los procesos de adquisición destacados. Estas adjudicaciones deben reconocer las adquisiciones que emplearon criterios inteligentes de adjudicación y generaron resultados eficientes en términos tanto de precio como de objetivos complementarios.

En Nuevo León hay diferentes maneras para aplicar estos mecanismos. Algunos tal vez requieran cambios legales; otros pueden partir de reglas vigentes, con lineamientos o capacitación adicionales.

Recuadro ‎3.4. Países Bajos. Cuantificar objetivos complementarios de políticas públicas

El Departamento de Obras Públicas del Ministerio de Infraestructura y Medio Ambiente (Rijkswaterstaat, RWS) ideó una metodología para proyectos de infraestructura mediante la cual la especificación funcional de la licitación, junto con la información de calidad del cliente, garantizan una solución innovadora y de alta calidad. Con este sistema, al licitante también se le pide responder a criterios específicos de calidad. El RWS utiliza la metodología de licitación de mayor ventaja económica (LMVE), e incluye criterios específicos de sustentabilidad.

El RWS decidió enfocarse en dos criterios al evaluar la sustentabilidad de los atributos de los ofrecimientos, procesos de trabajo y productos asociados: emisiones de CO2 e impacto ambiental. Se elaboraron dos instrumentos para medir estos atributos: la escala de desempeño de CO2 y “DuboCalc”. La escala de desempeño de CO2 es un sistema de certificación que permite al licitante mostrar las acciones que emprenderá para limitar las emisiones de CO2 en la empresa y sus proyectos, así como en otros puntos de la cadena de suministro. DuboCalc es una herramienta basada en el análisis del ciclo de vida (ACV) que calcula el valor de sustentabilidad de un diseño específico con base en los materiales por utilizar. Los licitantes comparan con DuboCalc diferentes opciones de diseño para sus propuestas. La calificación de DuboCalc del diseño preferido se presenta con el precio de licitación.

Escala de desempeño de CO2

Un licitante presenta un certificado de la escala de desempeño de CO2 con su propuesta de licitación. El certificado obliga al licitante a cumplir con cierto objetivo de reducción de CO2 de acuerdo con su método de ejecución y procesos de trabajo. Los titulares del certificado tienen una reducción del precio presentado por un valor proporcional al esfuerzo realizado para reducir emisiones de CO2. El certificado de la escala de desempeño de CO2 sirve como evidencia en la etapa de entrega de licitación, pero no es obligatorio mientras que el certificado se proporcione dentro de un año de la firma del contrato.

DuboCalc

A partir de un análisis del ciclo de vida completo, DuboCalc calcula todos los impactos ambientales del uso de material, desde la extracción de materia prima y producción hasta la demolición y reciclaje (el ciclo de vida completo). El valor del Indicador del Costo Ambiental (ICA) se utiliza en el procedimiento de licitación como sigue: la autoridad contratante proporciona al licitante todos los requerimientos funcionales y la versión más reciente del programa DuboCalc. El licitante diseña la infraestructura y calcula el precio y el valor del ICA. El valor del ICA se transforma en un valor monetario con una fórmula prescrita por el licitante (el valor del ICA y el valor monetario están inversamente relacionados, y hay un mínimo y máximo de ambos valores). Estos dos precios se ofrecen a la autoridad contratante. La autoridad contratante selecciona el licitante con el precio más bajo y valor del ICA combinados.

Fuente: (OECD, 2014[12])

3.3. Trabajar hacia un marco de apoyo para una contratación pública sustentable

El gobierno de Nuevo León puede trasladar sus prioridades estratégicas de desarrollo sustentable al área de adquisición pública. Actualmente, las prácticas de adquisición cotidianas no parecen tener un enlace con las metas estratégicas establecidas en el Plan de Desarrollo del Estado de Nuevo León ni en su Plan Estratégico. Como no hay regulaciones ni procedimientos que requieran considerar objetivos complementarios de políticas públicas, los compradores no los consideran; aunque legalmente podrían hacerlo.

Si bien establecer una estrategia para adquisición estratégica requiere una cantidad considerable de recursos y conocimientos, Nuevo León puede empezar por trabajar para proporcionar un mejor marco de referencia y dirección general para su función de contratación pública. El estado puede fijar prioridades para ciertas áreas o sectores de adquisiciones. Además, puede dar lineamientos para que la adquisición pública contribuya al logro de las metas del plan de desarrollo estratégico y el plan estratégico del estado.

3.3.1. Explorar los beneficios de una estrategia para la contratación pública estratégica

Al formular una estrategia, Nuevo León puede apoyar la implementación de una adquisición pública sustentable que considere los objetivos complementarios de políticas públicas. Una estrategia así ayudaría al estado a materializar una visión de largo plazo para la adquisición pública sustentable con objetivos concretos. Estos objetivos pueden incluir responsabilidades claramente atribuidas y mecanismos que garanticen que el sistema mejora continuamente y aprende de sus propios errores y éxitos (Clement, Watt y Semple, 2016[2]).

Algunos elementos de una estrategia y un ambiente habilitador son los siguientes (OECD, 2016[3]):

Un marco legal y regulatorio que apoye los objetivos complementarios de políticas públicas y garantice que estas reglas estén en línea con las disposiciones generales para la adquisición pública.

Una revisión sistemática de las políticas, prioridades y metas relacionadas en el estado.

Compromiso político.

Consulta con las partes interesadas relevantes para elaborar la estrategia.

Planeación basada en objetivos, metas intermedias, resultados esperados y evaluaciones de riesgo.

Atribución clara de responsabilidades.

Actividades de divulgación.

Capacitación.

Recursos financieros.

Un marco de monitoreo.

En apoyo de esta estrategia, Nuevo León debe elaborar documentos de soporte, como lineamientos o manuales, sistemas de administración de conocimiento y guías de evaluación. Además, son primordiales las actividades concretas para cada meta complementaria para asegurar la implementación exitosa de una estrategia (OECD, 2016[3]). Cuando una estrategia general es demasiado ambiciosa, quizá convenga optar por planes sectoriales o establecer prioridades en áreas definidas de políticas públicas. Por ejemplo, muchos países se centran en los siguientes sectores básicos y establecen objetivos específicos:

Construcción

TIC.

Limpieza.

Alimentos y proveeduría de alimentos.

Vehículos.

Electricidad.

Varios países han sido pioneros en estrategias para adquisición pública sustentable en diferentes formas. Aparte de otros ejemplos en este capítulo, en el Recuadro ‎3.6 se ilustra cómo una estrategia proporciona beneficios, aunque solo se enfoque en una parte específica del sistema de adquisición pública (en este caso, la adquisición de una empresa propiedad del Estado en Austria). Sobre la cuestión de cómo involucrar exitosamente a la sociedad civil en la creación de una estrategia para una adquisición pública sustentable, Irlanda representa un buen modelo (véase el Recuadro ‎3.5).

Recuadro ‎3.5. Objetivos secundarios. Participación de la sociedad civil en la elaboración de políticas públicas

El gobierno irlandés reconoció que el mercado de contratación pública permite oportunidades de negocios significativas para las empresas pequeñas y medianas. En muchos aspectos, las PYMES son más adecuadas para los contratos gubernamentales porque (por su naturaleza) tienen una flexibilidad y capacidad logística que las empresas más grandes no tienen. A menudo, las PYMES están más cerca geográficamente del lugar donde se necesitan sus servicios.

Los siguientes son ejemplos del enfoque colaborativo para ayudar a las PYMES:

La Oficina de Contratación Gubernamental (OCG) estableció y facilita juntas trimestrales del Grupo de Asesoría de PYMES, presidido por el ministro de Estado en el Departamento de Finanzas o el ministro de Gasto Público y Reforma, para que la voz de las PYMES irlandesas se escuche en el nivel más alto. La OCP capta a representantes de la industria (organismos de la sociedad civil como ISME, IBEC, SFA, CIF y las Cámaras de Irlanda) mediante el Grupo de Asesoría de PYMES para intercambiar puntos de vista e identificar iniciativas de políticas públicas. Otras entidades públicas enfocadas a negocios que asisten a estas juntas son la Dependencia de Competencia y Protección al Consumidor, Empresa Irlanda, InterTradeIreland y el Departamento de Empleos, Empresa e Innovación.

Recientemente, el Grupo Asesor de PYMES creó un subgrupo de estrategia de comunicación con el objetivo de desarrollar un enfoque más consolidado y congruente para informar a las PYMES de las oportunidades y avances en la contratación pública. El objetivo de este grupo es estimular a los proveedores potenciales a que mejoren su conocimiento, comprensión y finalmente habilidades en licitación pública; comprender el papel correspondiente que representan los organismos en la estrategia de comunicación, y trabajar en sociedad con los organismos representantes de la industria para mejorar considerablemente la comprensión y conocimiento de la contratación pública en la comunidad relevante de proveedores. La estrategia que acordó este grupo incluye generar una serie de videos de YouTube informativos en los que se expliquen temas de contratación pública específicos, desayunos regionales informativos enfocados a la industria objetivo y un compromiso más proactivo de la industria en la promoción y planeación de actos.

Todas las buenas organizaciones deben examinar la relevancia de los servicios que proporcionan. En este sentido, la OCG comisionó una revisión externa del modelo del Servicio de Asesoría de Licitaciones (TAS) en 2017. El Servicio TAS actúa como intermediario imparcial entre proveedores y autoridades contratantes durante un proceso de licitación. Al hacerlo, mejora la comunicación y genera un acercamiento congruente a la forma en que se llevan a cabo los procesos de adquisición en todo el servicio público. Por último, el Grupo Asesor de PYMES revisará todas las recomendaciones que surjan de la próxima supervisión externa del TAS antes de implementarse.

Los análisis muestran que este enfoque está funcionando. Del gasto en adquisiciones en Irlanda, 95% va a empresas con sede en Irlanda. La mayoría del gasto es con el sector de PYMES. De los miembros del marco de OCG, 68% son PYMES, y 63% de estos marcos tienen múltiples lugares.

Fuente: Office of Government Procurement.

Recuadro ‎3.6. Austria. Ejemplo de una estrategia organizacional para la adquisición sustentable (ÖBB Infrastruktur AG)

Contexto

En 2008, el consejo de administración de ÖBB Infrastruktur AG (ÖBB Infra), empresa de infraestructura ferroviaria estatal austriaca, decidió implementar un sistema de administración ambiental (certificado ISO 14001) como un pilar importante para el desarrollo sustentable de la compañía. Se nombró a un coordinador en julio de 2009 para manejar la sustentabilidad en una escala corporativa. Notablemente, el coordinador tiene la tarea de elaborar lineamientos sobre adquisición sustentable, adquisición que se identificó como una de las áreas clave relacionadas con el desempeño sustentable de la empresa. El gasto de inversión anual de ÖBB Infra equivale a EUR 2 mil millones (aproximadamente 1% del producto interno bruto de Austria). La dirección general decidió que las adquisiciones deben ser un impulsor importante del desarrollo de las operaciones económicas sustentables en toda la empresa, de modo que se reduzca el consumo de energía y recursos.

Objetivos

La estrategia de adquisición sustentable de ÖBB Infra pretende aumentar la concientización de los funcionarios de adquisiciones para la integración de criterios socioeconómicos al proceso de contratación. La estrategia implica un enfoque de paso a paso para contribuir en las siguientes tareas:

Reducción del consumo de recursos, servicios y energía.

Evitar desperdicios y emisiones contaminantes.

Incrementar la calidad.

Proteger la biodiversidad.

Reducción interna y externa de costos ambientales (por ejemplo, costos por desechos o transporte).

Incremento de transparencia y verosimilitud de los costos.

Impulsar innovación.

Condiciones justas de trabajo e ingreso.

Creación de “empleos verdes”.

Ganar proveedores como socios estratégicos.

La estrategia parte de la disponibilidad de información sobre los criterios de sustentabilidad. También toma en cuenta los lineamientos internos sobre oportunidades específicas, así como comercializar la idea entre las partes interesadas.

Proceso de implementación

En 2011 se publicó una guía sobre adquisición sustentable. Contiene una breve descripción de los antecedentes generales de conceptos de adquisición sustentable y las razones de ellos, resume iniciativas y estrategias en la práctica, señala los requerimientos legales y, más importante aún, enlista las ecoetiquetas nacionales e internacionales existentes y su relevancia específica para ÖBB Infra (y otros negocios de infraestructura), e incluye un esquema de evaluación.

La adquisición sustentable es ahora parte integral de los programas de capacitación internos. Por ejemplo, ÖBB Infra organizó un taller con expertos externos para los funcionarios de adquisiciones, e incluso ofrece seminarios de “ferroecología”. La empresa promueve ejercicios prácticos para obtener experiencia práctica, en especial en las áreas de materiales de construcción y pesos de tensión.

Desafíos y riesgos

Un fenómeno común en la contratación pública es la falta de recursos en términos de personal para monitorear y evaluar detalladamente las medidas tomadas. En el campo de materiales de construcción, el establecimiento de normas técnicas es particularmente complejo y requiere la adaptación de especificaciones de contrato. Esto incrementa la carga de trabajo de los funcionarios de adquisición. Por tanto, es necesario hacer visibles los efectos positivos mediante un dialogo continuo y conversaciones sobre las mejores prácticas. También es importante diseñar métodos estandarizados para calcular los costos totales de propiedad, pues a menudo se relegan en la práctica.

Lecciones clave

El éxito de un proyecto requiere la participación y colaboración constantes de todas las personas esenciales en todas las etapas. Para este proyecto en particular, la cooperación con organizaciones reconocidas (el Instituto Austriaco para la Edificación de Biología y Servicio de Adquisiciones) y los proveedores fue especialmente útil. Este proyecto ilustró varios hallazgos básicos. Uno fue que, en tanto no sea obligatorio integrar los costos externos y el principio de costos a las evaluaciones económicas, en la práctica predominará el principio del costo más bajo en las adquisiciones. En este sentido, serían eficaces requerimientos legales precisos para promover objetivos “verdes” y asegurar que la adquisición sustentable sea una norma en lugar de un método de adquisición excepcional. La práctica muestra también que es más fácil y eficaz integrar criterios socioeconómicos temprano en el procedimiento de contratación, en la descripción del tema del contrato y en las especificaciones técnicas.

Fuente: Para mayor información véase: www.oebb.at/infrastruktur/de/5_0_fuer_Generationen/5_2_Verantwortung_Umwelt/index.jsp; (OECD, 2015[10]).

3.3.2. Apoyarse en el Plan Estatal de Desarrollo de Nuevo León

Aparte de los aspectos generales en la ley de adquisición pública de Nuevo León, el Plan de Desarrollo y el Plan Estratégico estatales contienen referencias a los objetivos complementarios de políticas públicas. Sin embargo, estos planes no tratan sobre el papel que desempeña la contratación pública en este contexto.

El Plan Estatal de Desarrollo contiene tres capítulos que se relacionan con los objetivos complementarios de políticas públicas:

Una economía incluyente.

Desarrollo humano y social.

Desarrollo sustentable.

Una revisión reciente por parte del contralor de Nuevo León (Informe de Recomendaciones del “Programa de coordinación permanente en materia de transparencia, eficiencia y calidad en el servicio público de las Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del estado”) estimuló a las autoridades contratantes a considerar los aspectos ambientales y sociales en sus definiciones de necesidades. Además, la revisión recomendó que las autoridades contratantes se concentren en encontrar más soluciones de energía eficiente, y que den preferencia a soluciones con menos desperdicio, consumo de agua y emisiones de CO2 (Contraloría y Transparencia Gubernamental, Gobierno del Estado, 2016, p. 22[13]), Más aún, el contralor destacó los efectos negativos potenciales de las garantías para las PYMES. Este informe estimula a las autoridades contratantes a considerar que podrían desincentivar la participación de las PYMES en la adquisición pública cuando no puedan cumplir con requerimientos por garantías.

El Plan Estatal de Desarrollo no parece influir en las actividades cotidianas de los compradores. Sería crucial que los funcionarios dieran seguimiento a recomendaciones individuales, y también revisar cómo se vinculan las metas generales a la contratación pública. Como segundo paso, los funcionarios deben aplicar medidas en apoyo de objetivos complementarios de políticas públicas que garanticen que los procesos de contratación pública estén alineados adecuadamente. Además, valdría la pena explorar a qué grado se podrían coordinar los diferentes planteamientos en un nivel central, por ejemplo, por parte de la UCC.

Los siguientes aspectos pueden ser parte de un enfoque o estrategia estructurado, ya sea en forma general o sectorial (OECD, 2016[3]):

Atribuir la responsabilidad a una entidad, en lugar de hacerlo a instituciones dispersas que emprenden actividades individuales.

Definir los objetivos, justificación y metas intermedias al efectuar la contratación pública para lograr objetivos complementarios de políticas públicas en un documento de estrategia con acceso central.

Elaborar guías prácticas para oficiales de la contratación que pertenezcan a las autoridades descentralizadas de adquisiciones para facilitar la implementación.

Generar sensibilización sobre este problema entre las partes interesadas relevantes, en particular entre los funcionarios de adquisición pública, para lograr un enfoque más estratégico hacia la contratación pública.

Dedicar recursos suficientes.

Elaborar e implementar una metodología para monitorear esfuerzos y medir el impacto de actividades relacionadas con la adquisición pública y objetivos complementarios de políticas públicas.

3.4. Propuestas de acción

Nuevo León tiene varios planes generales que apuntan a objetivos complementarios de políticas públicas. El gobierno pretende aumentar la sustentabilidad, fomentar el crecimiento incluyente y contribuir al desarrollo humano y social. Además, las reglas de contratación pública de Nuevo León permiten cierta flexibilidad respecto del uso de métodos de adquisición que favorezcan los objetivos complementarios. Sin embargo, se han emprendido actividades coordinadas limitadas respecto de la adquisición pública.

3.4.1. Alinear la contratación pública con actividades individuales

Nuevo León puede aplicar las siguientes medidas para promover la adquisición pública estratégica:

Desarrollar estrategias de adquisición pública que apoyen las metas de políticas públicas como objetivos ambientales y de sustentabilidad, así como esfuerzos para apoyar a las PYMES.

Explorar la manera en la cual se pueden alinear las leyes, reglas y lineamientos vigentes de adquisición pública con estas metas de política existentes y viceversa, como las especificaciones del artículo 39 de la LAACSNL, y considerar cambios a este artículo para facilitar la utilización de métodos de adquisición que permitan una adquisición estratégica.

Presentar un marco de políticas públicas estratégico y amplio para la adquisición pública.

Explorar hasta qué grado los diferentes planteamientos se coordinan en un nivel central, por ejemplo, por medio de la Unidad Centralizada de Compras.

En el largo plazo, adaptar las reglas y estrategias que apoyen un marco de políticas públicas completo específicamente para la adquisición pública. Además, los funcionarios de Nuevo León deben explorar hasta qué grado una estrategia de adquisición pública puede traducir las metas de políticas públicas de planes generales (como el Plan Estatal de Desarrollo) en acciones concretas en el área de la contratación pública.

Nuevo León puede hacer que el liderazgo político apoye el empleo de la contratación pública para alcanzar objetivos de políticas públicas generales. Estas medidas pueden, a su vez:

Ganar liderazgo político para la adquisición pública estratégica.

Comunicar la importancia de la adquisición pública para alcanzar las metas establecidas en el Plan Estatal de Desarrollo.

Referencias

Bell, S. y Y. Tayler (2016), Government procurement – a path to SME growth?, http://blogs.worldbank.org/psd/government-procurement-path-sme-growth  (consultado el 19 de junio de 2017).

Ciudadano, N. (s.f.), Apoyo para fortalecer comercialmente los productos de las micro, pequeñas y medianas empresas, http://www.nl.gob.mx/servicios/programa-de-apoyo-al-fortalecimiento-de-las-mipymes (consultado el 19 de junio de 2017).

Clement, S., J. Watt y A. Semple (2016), A Guide to Implementing Sustainable Procurement The Procura+ Manual, ICLEI – Local Governments for Sustainability, European Secretariat, http://www.procuraplus.org/fileadmin/user_upload/Manual/Procuraplus_Manual_Third_Edition.pdf.

Contraloría y Transparencia Gubernamental, Gobierno del Estado, N. (2016), Informe de recomendaciones del Programa de coordinación permanente en materia pública de las adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios del estado.

European Commission (2014), Public Procurement as a Driver of Innovation in SMEs and Public Services, http://www.ecpar.org/files/public-procurement-driver-of-innovation.pdf.

Gobierno del Estado de Nuevo León (2016), Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021, Gobierno del Estado de Nuevo León, Monterrey, http://www.nl.gob.mx/sites/default/files/30jun_pednl2016-2021.pdf.

OECD (2014), “Smart procurement: Best practices for green procurement”, OECD, París, http://www.oecd.org/gov/ethics/best-practices-for-green-procurement.htm.

OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

OECD (2015), Going Green. Best Practices for Sustainable Procurement.

OECD (2016), Checklist for Supporting the Implementation of OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/Checklist%2004%20Balance.pdf.

OECD (2016), Financing SMEs and Entrepreneurs 2016: An OECD Scoreboard, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/fin_sme_ent-2016-en.

OECD (2017), Estudios Económicos de la OCDE: México 2017, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264269040-es.

OECD (2017), Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264265820-en.

Capítulo 4.

Mejorar la profesionalización y capacidad del personal de contrataciones públicas en Nuevo León

En este capítulo la atención se dirige al personal de contrataciones públicas de Nuevo León; es decir, los funcionarios públicos que efectúan los procesos cotidianos de adquisiciones. Se analizan dos áreas: en primer lugar, la estrategia general para incrementar la capacidad de los trabajadores de adquisiciones públicas en Nuevo León; en segundo, se brindan ideas para que un sistema de trayectoria profesional basado en méritos ayude a los funcionarios a manejar mejor los desafíos cambiantes. Además, en este capítulo se evalúa la adaptación de las reglas generales del sector de servicios públicos de Nuevo León a un contexto de contratación pública, así como el grado al que la adquisición pública es considerada como una profesión en Nuevo León. Por último, en el capítulo se identifican mecanismos que puede aplicar Nuevo León para garantizar la profesionalización continua de la contratación pública.

En este capítulo se analiza la capacidad de los funcionarios públicos que efectúan procesos de adquisición pública en Nuevo León para desempeñar sus funciones conforme están definidas por la ley y las regulaciones estatales. Para que estas leyes y regulaciones sobre adquisición pública surtan total efecto, los funcionarios de adquisición pública deben tener las habilidades necesarias. Además, se requiere que haya la cantidad suficiente de funcionarios de adquisición pública para manejar todos los procesos de contratación pública en Nuevo León.

Una buena contratación pública no se puede llevar a cabo sin funcionarios conocedores y hábiles. Equipar a la persona de adquisición pública con mayores habilidades y conocimiento puede fomentar mejoras en otras áreas. Por ejemplo, con el fin de que la adquisición pública en Nuevo León alcance su potencial como función estratégica, el estado necesitará funcionarios bien capacitados que manejen sus programas. Es clave el conocimiento especializado en todas las fases del ciclo de contratación pública. Todas las tareas se deben ejecutar con habilidad.

En consecuencia, varios países se esfuerzan cada vez más para contratar y capacitar compradores públicos más profesionales conforme enfrentan desafíos similares (OECD, s.f.[1]):

La contratación pública evoluciona de ser una función administrativa a estratégica.

Las reglas de contratación pública son complejas.

La contratación pública y su fuerza laboral son multidisciplinarios.

Ser comprador público no siempre se considera una profesión.

Hay varias estrategias ensayadas y probadas para enfrentar estos desafíos. Con base en estas prácticas adecuadas, en este capítulo se proponen dos áreas de acción principales:

Establecer un marco estratégico para una fuerza laboral profesional de contratación en Nuevo León.

Establecer un sistema de trayectoria laboral basado en méritos para los compradores públicos que se encuentren aptos para el manejo de los desafíos cambiantes.

4.1. Establecer un marco estratégico para una fuerza laboral profesional de contrataciones en Nuevo León

Nuevo León puede crear y cultivar una función de contratación pública que se considere más una profesión y menos una función administrativa. El estado puede lograr esto al equipar a los compradores con la capacidad adecuada en términos tanto de habilidades como de la cantidad adecuada de funcionarios de adquisición en el sistema. Al hacerlo, el estado estará en mejor posición de efectuar contrataciones públicas eficientes y eficaces. Actualmente, la fuerza laboral de adquisiciones parece carecer de capacidad en términos tanto de cantidad como de habilidades. No hay un marco confiable para desarrollar la capacidad de los compradores públicos, ni de aplicar capacitación de manera estratégica y estructurada.

Al diseñar e implementar un marco de referencia para desarrollar la capacidad de la fuerza laboral de Nuevo León, el gobierno estatal puede aprovechar el potencial total de sus compradores. El marco consistiría en una estrategia para mejorar la capacidad y descripciones de puestos con base en competencias. Al desarrollar y conducir actividades sistemáticas de mejora de capacidad, dirigidas a las necesidades específicas de los compradores públicos de Nuevo León, el gobierno incrementaría la eficiencia de sus compradores.

4.1.1. Hacia un comprador público profesional

La calidad de la contratación pública depende en gran medida de las competencias del comprador en particular. En el proceso de adquisición cotidiano, es el funcionario de escritorio quien toma las decisiones cruciales que marcan la diferencia entre adquisiciones eficaces y efectivas y las que son un desperdicio. Al mismo tiempo, si bien las compras más pequeñas y menos complejas requieren poca habilidad especializada, los casos de compras complejas solo se pueden negociar en forma benéfica para el público si el comprador que maneja el caso tiene el conocimiento profesional para hacerlo.

No es una sorpresa que la contratación pública cada vez se reconozca más como profesión en sí misma. Varios organismos internacionales han elaborado guías para definir y promover lo que constituye un comprador público profesional. Un ejemplo del Reino Unido (véase el Recuadro ‎4.1, a continuación) representa este impulso de varios países para reconocer más la contratación pública como una profesión.

Recuadro ‎4.1. Creación de una comunidad de profesionales de compras en el Servicio de Contratación Pública del Reino Unido

El Servicio de Contratación Pública (GPS) definió una estrategia para crear la profesión de contratación pública en el gobierno. Aunque el GPS no certifica a los funcionarios de la contratación, tiene la intención de crear una “comunidad de funcionarios de la contratación” que se distinga por poseer competencias fundamentales que incluyan la comprensión de propulsores comerciales (como utilidades, márgenes, accionistas, modelos de costos, costos totales de las contrataciones y costos de todo el ciclo de vida), junto con conocimientos y entendimiento de la contratación y del derecho contractual.

Se estimula a los funcionarios de la contratación a que promuevan su desarrollo profesional en forma continua. Estar afiliado al GPS da importancia a la contratación como profesión y la presenta como opción profesional atractiva; contribuye a aumentar la capacidad en la profesión mediante esquemas de ingreso; crea marcos de habilidades para ayudar a aumentar los estándares, y apoya la adquisición de habilidades y la competencia.

Fuente: (OECD, 2013[16]).

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OECD, 2015[2]) considera tres aspectos de la contratación pública al medir la capacidad del personal de adquisiciones (véase también el Recuadro ‎4.2):

Altos estándares profesionales de conocimiento, implementación práctica e integridad.

Opciones de carrera basadas en méritos, atractivas y competitivas específicamente para funcionarios de la contratación pública.

Enfoques colaborativos con centros de conocimiento.

Recuadro ‎4.2. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

IX. RECOMIENDA que los Adherentes dispongan de un personal dedicado a la contratación pública con capacidad de aportar en todo momento, de manera eficaz y eficiente, la debida rentabilidad en este ámbito.

Para este fin, los Adherentes deberán:

i) Asegurarse de que los profesionales de la contratación pública tienen un alto nivel de integridad, capacitación teórica y aptitud para la puesta en práctica, para lo que les proporcionan herramientas específicas y periódicamente actualizadas, disponiendo, por ejemplo, de unos empleados suficientes en número y con las capacidades adecuadas, reconociendo la contratación pública como una profesión en sí misma, proporcionando formación periódica y las oportunas titulaciones, estableciendo unas normas de integridad para los profesionales de la contratación pública y disponiendo de una unidad o equipo que analice la información en materia de contratación pública y realice un seguimiento del desempeño del sistema.

ii) Ofrecer a los profesionales de la contratación pública un sistema de carrera atractivo, competitivo y basado en el mérito, estableciendo vías de ascenso según méritos claros, brindando protección frente a las injerencias políticas en el procedimiento de contratación pública, y promoviendo en las esferas nacional e internacional las buenas prácticas para los sistemas de carrera profesional al objeto de mejorar el rendimiento de estos empleados.

iii) Fomentar la adopción de enfoques colaborativos con entidades como universidades, think tanks o centros políticos a fin de mejorar las capacidades y competencia del personal de contratación pública. Deberá hacerse uso de la especialización y la experiencia pedagógica de estos centros del saber, en tanto en cuanto son herramientas valiosas que amplían los conocimientos en esta materia y establecen un canal bidireccional entre teoría y práctica capaz de impulsar la innovación en los sistemas de contratación pública.

Fuente: (OECD, 2015[2]).

La Metodología para Evaluar los Sistemas de Contratación (MAPS)¹ de la OCDE (OECD, s.f.[3]) incluye un indicador de la capacidad del sistema de contratación pública para “desarrollar y mejorar” (Indicador 8). Este indicador incluye referencias a la capacidad de un sistema para proporcionar capacitación, consejo y asistencia en materia de la contratación pública. También incluye un subindicador que exhorta a considerar la adquisición como una profesión. El subindicador incluye criterios de evaluación que requieren que un país tenga:

Reconocimiento de las adquisiciones como función especializada según la describa un marco diversificado de competencias.

Nombramientos y ascensos competitivos.

Evaluación de desempeño del personal y ascensos adecuados.

Un módulo complementario de MAPS (actualmente en desarrollo) describe elementos de estrategias para una profesionalización completa de la contratación pública.

Estos conceptos más generales se tienen que completar con indicadores concretos. Las mejores prácticas internacionales suelen recomendar los siguientes elementos de un sistema para promover la creación de capacidad de la contratación pública (véase por ejemplo (OECD, s.f.[4])).

Estrategias para delinear la creación de capacidad y actividades de profesionalización, apoyadas por un plan de acción concreto que describa los pasos hacia la implementación.

Herramientas para definir y rastrear funciones y conocimiento o habilidades asociados, como marcos de competencia, perfiles de puestos y sistemas de certificación.

Responsabilidades claras (es decir, quién está a cargo del desarrollo de capacidades —en específico— respecto de la contratación pública).

Herramientas y actividades para incrementar el conocimiento o habilidades de la fuerza laboral de contratación pública (como capacitación),

Incentivos (es decir, definición de una trayectoria laboral clara combinada con remuneración y avances atractivos basados en méritos).

Sistemas analíticos para identificar necesidades y monitorear el impacto.

Recursos financieros adecuados para las actividades de creación de capacidad.

Servicios de asesoría u oficinas de ayuda.

Intercambios con centros de conocimiento fuera de las instituciones de adquisición pública.

Muchas de estas medidas se combinan en un concepto general bien redondeado en la estrategia de Nueva Zelanda para mejorar la capacidad de su fuerza laboral de contratación pública (véase el Recuadro ‎4.3). En el Recuadro ‎4.4 se detalla un ejemplo de Irlanda, en donde los modelos de los documentos mejoraron la calidad de los documentos de licitación.

Recuadro ‎4.3. Principales iniciativas para profesionalizar y empoderar a la fuerza laboral de contratación pública en Nueva Zelanda

Algunas iniciativas clave para profesionalizar y empoderar a la fuerza laboral en Nueva Zelanda son:

Elaborar un modelo para evaluar la capacidad de adquisición en las dependencias.

Evaluar la capacidad de adquisición de la dependencia en el lugar y proporcionar planes de acción para el desarrollo.

Requerir que las dependencias no seleccionadas para evaluación en el lugar llenen una autoevaluación con las acciones descritas en el modelo de capacidad de contratación.

Elaborar un perfil estandarizado de competencias para el personal de contratación, e implementar estos requisitos en las agencias y dependencias de gobierno.

Comparar el desempeño básico de la dependencia con el sector privado.

Incrementar la contratación de profesionales de adquisición calificados y con habilidades para llenar vacíos de habilidades.

Garantizar que los salarios en la contratación gubernamental reflejen las normas del mercado.

Que las dependencias contratantes asignen recursos para reformar la práctica de adquisiciones.

Identificar oportunidades para centros de servicio compartidos de adquisiciones.

Incluir a profesionales de contratación en equipos de proyectos de obras.

Establecer un pequeño equipo de expertos de adquisición estratégica (también conocido como grupo comercial) para apoyar proyectos de alto riesgo y valor en todo el gobierno.

Asignar recursos para apoyar proyectos de asociación público-privada.

Determinar las necesidades de capacitación en contratación y buscar proveedores.

Hacer obligatorio que las dependencias utilicen las herramientas para evaluar la capacidad y habilidad en contratación.

Hacer obligatorio que las dependencias garanticen que el personal de adquisiciones está capacitado para llenar las brechas de habilidades identificadas.

Brindar aprendizaje tecnológico para apoyar a los compradores a obtener una calificación profesional en contratación.

Identificar a personal de adquisiciones clave en las dependencias para acelerar su educación profesional en contratación.

Diseñar y lanzar planes de desarrollo profesional para personal de contratación.

Desarrollar una academia de contratación de Nueva Zelanda.

Estimular y subsidiar a profesionales de la contratación pública para obtener calificaciones reconocidas en contratación.

Lanzar un programa de posgrado en contratación.

Facilitar transferencias temporales y planeación de avances laborales entre dependencias para profesionales de la contratación.

Establecer y facilitar un grupo de líderes en contratación (menores de 35 años) para preparar líderes futuros en contratación.

Desarrollar el curso introductorio de dos días “Desmitificar la contratación” para adquisiciones en un contexto de sector público. También se puede presentar por Internet.

Fuente: (OECD, 2016[5]).

Recuadro ‎4.4. Desarrollo de modelos de documentos de licitación en Irlanda

La Oficina de Contratación Gubernamental (OCG) es responsable de elaborar las políticas de contratación pública, y regular y coordinar el sistema de contratación pública nacional. Además, la OCG está a cargo de la preparación de documentos de licitación estandarizados así como materiales de guía.

La OCG creó una suite estándar de modelos de documentos de licitación para impulsar las mejores prácticas y reflejar las nuevas directivas en adquisiciones en la UE que entraron en vigor en 2016. El sitio de Internet de la OCG ofrece un repositorio de conocimientos. La sección proporciona una extensa cantidad de formatos de documentos y materiales de guía. Actualmente hay seis modelos de documentos, y se planean más. Estos modelos cubren el proceso de licitación y la fase de procedimientos de contratos.

A la fecha, el gobierno solicita que se emplee esta suite de documentos en todo el sector de servicios públicos para compras de bienes y servicios de bajo riesgo y medio. La popularidad de estos modelos de documentos se debe sobre todo a su facilidad de uso y claridad. Estos documentos proporcionan una mayor oportunidad para ayudar a profesionalizar, agilizar y estandarizar la función de contratación en las autoridades contratantes en el Estado irlandés.

Fuente: Office of Government Procurement.

4.1.2. Crear una estrategia de capacidad general para el sector público de Nuevo León para profesionalizar más la contratación pública

Muchos países elaboran estrategias para incrementar la capacidad de su fuerza laboral de manera sistemática, en específico, a menudo para el área de contratación pública. Estas estrategias de capacidad para el sector público y específicamente para la contratación pública ofrecen beneficios en tanto se enfocan en incrementar la capacidad de los compradores públicos. Esto, a su vez, permite un uso más económico de recursos, así como una buena administración y una adquisición más eficiente. Una estrategia es importante, pues ayuda a los funcionarios a priorizar actividades. Idealmente, el gobierno optaría primero por una evaluación de la fuerza de trabajo de adquisición, de modo que se destaquen fortalezas, debilidades, brechas y puntos de partida que deben servir como inicio para cualquier medida de creación de capacidad. Un segundo paso para determinar prioridades debe consistir en una consideración cuidadosa del contexto del país, así como la madurez del sistema de contratación. Además, una estrategia puede establecer pasos para involucrar a las partes interesadas, o para recabar recursos (OECD, 2016[6]).

Nuevo León no tiene una estrategia específica para mejorar su fuerza laboral de contratación pública. Sin embargo, el Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030 aborda la necesidad de desarrollar la fuerza laboral del sector público. El plan no solo menciona a funcionarios de contratación pública, sino a funcionarios públicos en Nuevo León en general. En 2015, la Comisión de Gobierno Eficaz y Transparencia presentó siete “pilares” para desarrollar el talento en el sector público (véase también la Figura ‎4.1).

Conexión entre estrategia de talento y necesidades de negocio.

Atracción y retención del talento.

Reclutamiento, contratación y comienzo.

Motivación y reconocimiento del desempeño.

Creación de líderes.

Desarrollo de la organización.

Creación de una cultura del talento.

Figura ‎4.1. Siete pilares para desarrollo de talento

Fuente: (Consejo Nuevo León, 2015[7])

Esta estrategia incluye la formación de estándares de competencia para todos los puestos públicos, programas de capacitación para el personal y encuestas de retención de talento, de acuerdo con el plan estratégico del estado.

El Plan Estatal de Desarrollo de Nuevo León contiene un compromiso relacionado. El punto de Acción 2.1.4 del objetivo “Desarrollar un gobierno público eficaz” describe la meta estratégica de promover servicios de carrera profesional vinculados a evaluaciones de desempeño y reconocimiento de méritos (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2016, p. 60[8]).

En este contexto, sería benéfico que el gobierno considerara medidas para estructurar los esfuerzos de creación de capacidad para el sistema de contratación pública. Como ya se mencionó, un asesor dedicado o una unidad se debe encargar de analizar las necesidades y respuestas de creación de capacidad específicamente respecto de la adquisición pública. Esta unidad podría también tener la tarea de elaborar materiales de guía y capacitación conforme se necesite. Irlanda, por ejemplo, serviría como modelo de la elaboración de materiales de guía (véase el Recuadro ‎4.5, a continuación).

Recuadro ‎4.5. Elaboración de lineamientos nacionales de contratación en Irlanda

Uno de los principales objetivos de establecer una Oficina de Contratación de Gobierno (OCG) fue mejorar el profesionalismo del personal de adquisiciones. El Estado irlandés gasta aproximadamente EUR 8.5 mil millones cada año en bienes y servicios. En este contexto, es esencial que el servicio público opere de forma coordinada y eficiente. Las adquisiciones son un elemento básico de la reforma del servicio público del gobierno.

La OCG actualmente está finalizando los lineamientos nacionales para bienes y servicios de competencias de licitaciones de contratación pública de valor bajo y alto. Estos lineamientos se publicarán como documento dinámico. Esto significa que estará disponible electrónicamente y contendrá enlaces para la información relevante, así como políticas públicas y modelos de documentos.

El propósito de estos lineamientos es promover mejores prácticas y congruencia en la aplicación de las reglas de contratación pública en relación con la compra de bienes y servicios. Los lineamientos se redactaron en lenguaje sencillo para proporcionar una descripción clara de las reglas. Los lineamientos forman parte del Marco de Política de Contratación Nacional de la OCG, que consiste en cinco áreas:

Legislación (directrices, regulaciones).

Política gubernamental (circulares, etcétera).

Lineamientos generales.

Marco de Administración de Obras de Capital.

Lineamientos técnicos detallados, modelos de documentos y notas que se emiten periódicamente.

Fuente: Office of Government Procurement.

En Nuevo León, varias unidades están a cargo de actividades de recursos humanos. No obstante, el estado no parece tener un equipo de funcionarios activos a cargo de llevar a cabo las actividades de recursos humanos en general y, de manera concreta, del área de contratación pública. En general, la Dirección de Recursos Humanos (DRH) de la Subsecretaría de Administración está a cargo de cuestiones relativas al desarrollo profesional y revisión de desempeño en la administración, inclusive el área de adquisición pública. Los asuntos de recursos humanos los maneja la administración central para todos los funcionarios públicos de Nuevo León, incluso los empleados que trabajan en adquisición pública. En total, la administración central de la DRH maneja 18 000 archivos. Todos los lineamientos, herramientas y prácticas sobre gestión de recursos humanos se maneja en este nivel; también aplica para quienes trabajan en contratación pública.

La UCC en cooperación con la Contraloría y Transparencia Gubernamental (CTG), está a cargo de crear perfiles de puesto y capacitaciones para compradores públicos. En 2015, la Comisión de Gobierno Eficaz y Transparencia estableció lineamientos para el desarrollo profesional con el fin de fomentar un sector público eficaz y transparente (Consejo Nuevo León, 2015[7]).

4.1.3. Estar consciente de fortalezas y debilidades

Toda estrategia de capacitación para profesionalizar compradores públicos debe desarrollarse en el contexto de un análisis de fortalezas y debilidades realista de la fuerza laboral (OECD, 2016[6]). Existen diferentes marcos para ayudar a realizar una evaluación detallada de las fortalezas y debilidades de la fuerza laboral. Algunos ejemplos son una guía de desarrollo de capacidad de contratación del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDP, 2010[9]) y un conjunto de herramientas para el mismo propósito de la Comisión Europea (European Commission, 2011[10]).

Una de las fortalezas principales de la fuerza laboral de contratación en Nuevo León es que los funcionarios suelen concentrarse en el cumplimiento legal y buscan asegurar que los procesos de adquisición pública en todos los aspectos sigan las reglas. Esto requiere un conocimiento detallado de las leyes y regulaciones aplicables en el estado, lo cual tiene la mayoría de los funcionarios. Los funcionarios en Nuevo León están conscientes de las leyes, regulaciones y lineamientos para su área de trabajo. Estos funcionarios no solo entienden las regulaciones respecto de su comportamiento esperado, sino también entienden las bases legales de esas reglas, lo cual es una fortaleza. Sin embargo, cabe observar que esta atención cercana al cumplimiento legal puede ser contraproducente, pues los funcionarios en ocasiones detienen los procesos por temor de no ser capaces de cumplir con un nivel elevado de cumplimiento legal. Temen enfrentar represalias o simplemente quieren “ir a la segura”, es decir, se abstienen de hacer nada que se asocie al mínimo riesgo de violar la ley.

Hasta cierto grado, las debilidades del sistema de adquisiciones de Nuevo León se relacionan con factores sistémicos. Uno de los desafíos más mencionados por funcionarios de contratación pública del estado se refiere a la cantidad de funcionarios de adquisiciones altamente capacitados disponibles para manejar compras. Este problema tiene dos facetas: la cantidad de funcionarios disponibles para realizar adquisiciones públicas, y sus habilidades. Estas dos facetas están entrelazadas y no pueden separarse. Si bien es necesario un cierto número de manos para realizar diferentes tipos de actividades relacionadas con la contratación (desde tareas más administrativas y de bajas habilidades hasta tareas de habilidades complejas), el personal también necesita estar equipado con las habilidades correctas para ser eficiente. La administración no solo necesita contratar una cantidad determinada de personas para hacer una labor, también necesita garantizar un nivel suficiente de conocimiento. Es la única forma como la organización puede asegurar eficiencia y efectividad. En Nuevo León, en general, parece haber falta de funcionarios de contratación pública con suficientes habilidades. Esto da como resultado horas extra de trabajo o demoras en periodos altos, y también adquisiciones ineficientes. El personal en ocasiones no conoce del todo el tema, o a veces se le asignan procesos equivocados. La administración está consciente de esta brecha de capacidad, pero conforme la capacitación para incrementar la capacidad cuesta mayor cantidad de tiempo, los gerentes rechazan liberar a su personal para cursos de capacitación.

En un ámbito cultural, la contratación pública se considera una función administrativa, no una función estratégica en Nuevo León. Esto significa que la percepción de las tareas por entregar y la estructura de incentivos relacionada favorece el comportamiento administrativo. En consecuencia, la fuerza laboral de Nuevo León —tanto en sus habilidades y actitudes como en sus motivaciones— no está equipada para tratar las adquisiciones complejas de forma estratégica.

Aparte de estos factores sistémicos y generales, las entrevistas de la OCDE con funcionarios de contratación en Nuevo León identificaron brechas de conocimiento respecto de aspectos concretos de la contratación pública. Un análisis de brechas completo y enfocado podría dar luz sobre el origen de este problema (OECD, 2016[6]). Durante las entrevistas de la OCDE, compradores y proveedores citaron la necesidad de conocimiento o capacitación adicionales en relación con las negociaciones (de precios y condiciones), así como una necesidad de conocimiento específico de contratación (opuesto a conocimiento específico de gobierno). La capacitación podría abordar estos problemas. En algunos casos, informan los compradores públicos, hay dificultades relacionadas con educación básica, como habilidades básicas de lenguaje con los contratados jóvenes.

4.1.4. Implementar medidas enfocadas para crear capacidad, inclusive capacitación

La siguiente sección se dedica a las formas de incrementar las competencias de los compradores públicos en lo individual.

Las opciones van desde enfoques más estructurados, como capacitación formal, académica, hasta enfoques no estructurados, como exposición o mentoría de funcionarios con más antigüedad (Train4Dev, 2011[11]) (Pearson, Jenny, 2011[12]). En el Cuadro ‎4.1 se proporciona una perspectiva de diferentes opciones para desarrollar capacidades, su aplicabilidad, y sus fortalezas y debilidades.

Cuadro ‎4.1. Diferentes enfoques para crear capacidad, su aplicabilidad, y fortalezas y debilidades
| Descripción del proceso de aprendizaje | Nivel y aplicación | Fortalezas | Desafíos
Coaching y mentoría | Coaching personalizado y proceso de aprendizaje contextual: generalmente enfocado a desafíos del área laboral. Mentoría por tiempo limitado; generalmente un proceso de largo plazo de soporte de la carrera de la persona y su desarrollo | Individuos y grupos en varios niveles; ideal como seguimiento a capacitación | Brinda guía enfocada y a la medida | Idealmente: separación de estructuras de administración de línea, enfoque en habilidades específicas
Estudio de nivel de grado | Grado universitario especializado de maestría y doctorado | Individuos; profesionales jóvenes/ nivel medio | Impactos positivos y cuantificables | Larga ausencia del trabajo (necesita cubrir); dificultad para adaptar y aplicar nuevos conocimientos en el lugar de trabajo; riesgo de fuga de cerebros
Aprendizaje a distancia | Programas de universidades o instituciones para participantes desde su casa | Individuos Para contextos en los que no se dispone localmente de capacitación de alta calidad y no es posible (financiera o personalmente) viajar ni reubicarse | Provee oportunidades de capacitación mientras mantiene flexibilidad geográfica, financiera y de tiempo | Los alumnos están aislados; se necesita un alto nivel de motivación intrínseca y habilidades de estudio; se necesita acceso a Internet de buena calidad y precio razonable
Aprendizaje electrónico | Sistemas de aprendizaje soportados por tecnología o basados en red. Este aprendizaje es posible a distancia y a través de fronteras, o dentro de una organización y por tanto no necesariamente a distancia | Individuos y grupos contenido altamente técnico grupos geográficamente dispersos | Individual y oportunidades de aprendizaje flexible; puede ser muy económico | Los alumnos están aislados; se necesita alto nivel de motivación intrínseca y habilidades de estudio; se necesita acceso a Internet de buena calidad y precio razonable
Aprendizaje vivencial | Procesos para apoyar a los individuos a aprender de sus experiencias, como aprendizaje de acción, análisis de incidente crítico, capacitación en el trabajo, aprendizaje basado en trabajo, vigilancia en trabajo / empleo, etcétera | Individuos y grupos Puede también utilizarse para monitorear avances de la capacitación | Parte del nivel de experiencia del participante; aterriza aprendizaje en práctica de área laboral; funciona bien para quienes no tengan inclinación académica | Puede crear resistencia en donde este estilo de aprendizaje no empate con la cultura o expectativas; dificultad de dar conocimiento teórico o empírico
Exposición | Las visitas de exposición llevan a la persona a ver lo que otros hacen en situaciones de trabajo similares a la propia; asistir a conferencias y otros actos proporciona exposición a nuevos conocimientos, ideas e influencias dentro de sectores | Individuos y grupos | Hace el aprendizaje de ideas nuevas más práctico y lo aterriza en la realidad; estimula la divulgación de buenas prácticas y promueve la innovación | La exposición puede ser costosa y no eficaz en costo (como viajes internacionales); los objetivos de aprendizaje claro necesitan especificarse y seguirse eficazmente

Administración del conocimiento

Es un proceso mediante el cual las organizaciones generan valor por sus activos intelectuales y basados en conocimiento mediante la documentación de lo que el personal y grupos de interés saben de las áreas de interés de la organización, y después comparten esos datos con quienes los necesitan para mejorar su desempeño

Grupos, organizaciones y sectores, particularmente en áreas multidisciplinarias

Mejora la comunicación y conexión dentro de los sistemas para asegurar que empleen todos los activos de conocimiento disponibles para un mejor efecto

Su implementación puede ser muy compleja y tardada; requiere atención y actualización constantes; puede volverse demasiado técnico y dependiente del sistema de administración de datos

Sociedades y redes | Mecanismos para que se reúnan los actores diversos con intereses mutuos; puede incluir emparejamiento | Organizaciones y sectores | Proporciona oportunidades para compartir conocimiento y experiencia a través de las fronteras | Puede ser difícil coordinar y mantener funcional; pueden desequilibrarse las relaciones de poder, con efectos negativos en las oportunidades para aprender

Fuente: Adaptado de (Pearson, Jenny, 2011[12]) (Train4Dev, 2011[11]).

Como recomienda la lista de verificación de la OCDE sobre la capacidad de la contratación pública, un equipo debe dedicarse a supervisar las acciones de creación de capacidad. Esta unidad debe encargarse de analizar las necesidades de desarrollo de capacidad, como capacitación, y después determinar y desarrollar actividades adecuadas en respuesta. Esto debe incluir no solo evaluaciones estructuradas de la fuerza laboral de contratación, sino también el desarrollo de lineamientos para capacitaciones y programas de capacitación, así como esquemas de certificación (OECD, s.f.[4]).

Las capacitaciones merecen una mención específica. La OCDE recomienda los siguientes elementos (OECD, s.f.[4]):

Curricula de capacitación, considerando la naturaleza multidisciplinaria de la contratación pública, con un acento en aspectos de integridad.

Programas de capacitación formales en el trabajo.

Medidas para asegurar que las capacitaciones sean accesibles. Por ejemplo, la capacitación debe abarcar medidas de publicidad, proporcionar suficientes fondos y aplicar métodos flexibles de aprendizaje.

Certificación para instructores con el fin de garantizar capacitaciones de buena calidad.

Acciones de revisión y realimentación para mantener la capacitación actualizada.

En Nuevo León no parece existir ninguna capacitación sistemática relacionada con la capacitación pública todavía. Existe capacitación respecto de transparencia, ética y asuntos de integridad. El nuevo código de ética se acompañará de capacitación, y se destacarán las áreas del código general de ética pertinentes para la contratación pública. Además, hay capacitación para usar la plataforma de compra pública federal, CompraNet. La capacitación incluye un manual de 300 páginas. Las cuentas de CompraNet se emiten solo al finalizar exitosamente esta capacitación. Los compradores públicos mencionaron un curso similar sobre el Sistema Electrónico de Compras Públicas (SECOP). Al preguntar por un curso general de contratación pública, los compradores mencionaron una capacitación no obligatoria en 2008. En la función de control y auditoría, actualmente Nuevo León no ofrece capacitación a los funcionarios de auditorías. No obstante, en la actualidad el gobierno analiza si debe brindar una capacitación específica para auditar y auditoría de contrataciones, y cómo hacerlo.

Los funcionarios que actualmente capacitan a los empleados del servicio público de Nuevo León tienen gran experiencia en recursos humanos y psicología laboral. Eso es una buena base, pero Nuevo León se beneficiaría al contratar a más instructores con experiencia específica en adquisiciones. Hoy en día, da la impresión de que los instructores se organizan en torno a herramientas y técnicas de recursos humanos. Algunas especializaciones disponibles son gestión del cambio, cómo manejar tiempo y conflictos, y factores psicológicos. Sin embargo, ninguno de los instructores actuales parece tener experiencia específica con la administración pública ni el trabajo en el gobierno. De hecho, parece que muchos provienen del sector privado. Esto genera preguntas, la principal de las cuales es el grado al que la experiencia en el sector privado puede trasladarse directamente al sector público. Hasta la fecha, el gobierno no cuenta con instructores con los conocimientos suficientes de contratación pública para aplicar una capacitación significativa sobre este tema.

Además de estos esfuerzos generales, algunas organizaciones en Nuevo León han emprendido acciones individuales para dar capacitación. Ciertas autoridades contratantes reportaron ofrecer capacitación específica, por ejemplo, Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey, que utiliza instructores externos. Algunos municipios realizan sesiones de capacitación continua relativa al servicio al cliente.

El sistema de contratación pública de Nuevo León no brinda actividades de capacitación respecto de la integración de nuevos empleados. Muchos compradores públicos reportaron que las personas nuevas contratadas generalmente adquirían el conocimiento de su nuevo papel de adquisición pública en el trabajo mismo, revisando leyes, casos previos y guía de procedimientos, así como capacitación personal en línea. Nuevo León proporciona una introducción limitada a los nuevos empleados gubernamentales sobre las operaciones y procedimientos generales como se menciona en el Manual de Operaciones. Sin embargo, cada puesto también tiene un manual de operaciones. Actualmente el gobierno elabora un manual para la Secretaría de Administración.

La DRH de Nuevo León hace poco redobló sus esfuerzos para brindar capacitación. El estado incorporó al gobierno un Instituto de Profesionalización a cargo de educar instructores en temas generales de la administración. El Instituto de Profesionalización selecciona instructores para esta labor conforme a una evaluación que reduce la cantidad a solo cuatro o cinco individuos. Estos instructores después ofrecen capacitación en persona y por Internet. Sin embargo, la mayoría de los cursos de capacitación parece estar todavía en la fase de planeación, para empatar la capacitación en los diferentes niveles de competencias. Además, el gobierno no tiene instructores en el área de contratación pública.

4.2. Establecer un sistema para un avance laboral basado en méritos de los compradores públicos que se encuentren aptos para el manejo de los desafíos cambiantes

Nuevo León puede crear una fuerza laboral más profesional en un plazo mediano o largo al establecer un sistema estructurado para avance de carrera. Actualmente no hay un marco basado en competencias que guíe las diferentes funciones de adquisición, contrataciones asociadas evaluación y procesos de ascensos. No hay un sistema transparente y estructurado para contratar compradores públicos, ni un proceso transparente para decidir los ascensos.

Al establecer requerimientos claros para las nuevas contrataciones y ascensos en la función de adquisición pública, Nuevo León puede asegurar un desempeño continuo y de alta calidad de sus compradores. Hoy en día, el estado aplica una evaluación exploratoria de 360 grados de su fuerza laboral de adquisiciones públicas, en la que los gerentes no solo supervisan a los subordinados, sino que los subordinados supervisan a los gerentes. Al expandir esta evaluación y enlazarla al avance de carrera se garantizaría que las personas de mejor desempeño reciban una recompensa por un buen trabajo. En general, el avance de carrera en el sistema de contratación pública (así como en toda la administración pública) debe crear un marco de competencias. Este marco de competencias debe estar basado en la transparencia y proveer incentivos para el buen desempeño y para conservar al personal adecuado. Esto es particularmente importante en una situación de restricciones presupuestales, en la que la administración no pueda contratar a más gente y cada peso gastado en contratación pública deba ser tan eficaz como sea posible.

4.2.1. Administración inteligente de recursos humanos en tiempos de restricción presupuestal

La contratación pública cada vez se considera más una función estratégica. Los lineamientos internacionales, como la Recomendación de la OCDE sugieren lo anterior (OECD, 2015[2]). Al tratar de hacer que la contratación pública sea una función más estratégica, los funcionarios de adquisiciones enfrentan tareas cada vez más complejas. Por tanto una de las primeras acciones que los funcionarios de contratación pública deben emprender para conseguir personal de adquisiciones bien capacitado es contratar funcionarios con las competencias requeridas y dominio total del tema.

Los desafíos de Nuevo León en el área de capacidad de contratación pública se relacionan con el inmenso déficit presupuestal y medidas de austeridad del estado. Mientras que las partes interesadas (tanto del lado gubernamental como de proveedores) reportan faltantes de suficientes compradores calificados, no hay posibilidad de incrementar la fuerza laboral de compras debido a restricciones presupuestales. Actualmente, se reporta que el servicio público despide a empleados públicos. No se dispone de fondos suficientes para pagar todas las prestaciones a las que los funcionarios públicos normalmente tienen derecho.

En general, se reconoce entre los funcionarios de niveles altos que el perfil promedio de los compradores públicos actuales en la UCC de Nuevo León es menos que ideal. La mayoría del personal de adquisiciones está sujeta a las mismas especificaciones generales que deben cumplir todos los servidores públicos en el estado, conforme a la Ley de Servicio Civil en Nuevo León. Sin embargo, no hay una especificación definida para el área de contrataciones públicas. Por tanto, la mayoría de los compradores en la UCC no tiene una preparación específica en adquisiciones públicas. En consecuencia, falta capacidad, particularmente respecto de la investigación de mercado (es decir, recuperar cotizaciones) y diseño de licitaciones (elaborar la convocatoria para licitación, y estructurar consultas públicas.)

Para remediar esto, el estado busca cada vez más absorber personal de adquisiciones de dependencias descentralizadas hacia la UCC. Ha hecho esto para impulsar una mayor centralización de compras. La DRH en el nivel de la administración central actualmente elabora una propuesta para identificar las necesidades del personal como consecuencia de la centralización. También explora hasta qué grado pueden cubrirse las necesidades en la UCC al absorber personal de las unidades de compra descentralizadas.

Todos los funcionarios públicos —y funcionarios de contratación pública— deben ser contratados mediante procesos transparentes y estructurados. Estos procesos deben establecer que las habilidades y conocimientos del aspirante corresponden al nivel de competencia que se necesita para el trabajo particular. La recomendación y la lista de verificación asociada de la OCDE para la implementación y capacidad de la contratación pública destaca los beneficios de la contratación y ascensos estructurados, basada en competencias (OECD, 2015[2]) (OECD, s.f.[4]).

Sin embargo, a la fecha, Nuevo León no parece requerir habilidades específicas de adquisición avanzadas al contratar funcionarios de adquisiciones. Para ser contratados, los solicitantes solo tienen que tener un año de experiencia en adquisiciones. Otros criterios de contratación consisten en formalidades y asuntos de procedimiento, como ingresar formatos específicos, pasar una revisión médica, entre otros. Varios funcionarios de adquisiciones mencionaron que eran necesarios contactos con el liderazgo político para ser contratado en el servicio público de Nuevo León.

Como ya se mencionó, los candidatos para puestos de contratación pública deben que tener al menos un año de experiencia en adquisición pública. Además, tienen que proporcionar documentación de identidad, antecedentes penales, exámenes médicos y psicológicos, y documentos similares. Para los negociadores, los gerentes de contratación solicitan experiencia en compras y habilidades como computación, negociación y de comunicación. No hay otros requerimientos aparte de estos aspectos administrativos.

Además, comparado con el sector privado, el sector público de Nuevo León no es atractivo como patrón, sobre todo por los menores salarios. La mayoría de los empleados (111 en 2017) tiene contratos de términos limitados (empleados base). Los empleados están sindicalizados y trabajan desde la administración pasada en Nuevo León. Solo tres empleados trabajan como funcionarios (honorarios asimilables a sueldo). La tasa de rotación es de 4.3%. Estos factores presentan desafíos, en particular para atraer personas altamente eficaces y capacitadas que podrían tener ofertas más atractivas del sector privado. Una comparación entre los salarios mensuales promedio de la fuerza laboral de contratación pública de Nuevo León y los salarios mexicanos promedio ilustra estos desafíos (véase la Figura ‎4.2). En este contexto, cabe observar que 87% de la fuerza de trabajo está en el nivel de analista o inferior, y, de acuerdo con eso, gana menos que en los niveles de jefes y superiores (véase también la Figura ‎4.4).

Figura ‎4.2. Salario mensual promedio de los empleados en la administración central de Nuevo León, en la unidad de Adquisiciones y Servicios Generales, 2016, por categoría, pesos mexicanos

Fuente: Administración Central, Nuevo León; OECD: salarios anuales promedio.

Para estructurar la contratación de funcionarios de adquisiciones, los sistemas de certificación han demostrado ser útiles, por ejemplo, en Estados Unidos (véase el Recuadro ‎4.6, a continuación).

Recuadro ‎4.6. Certificación de capacidad para adquisiciones en Estados Unidos

La Sociedad Estadounidense de Compras (APS) es una asociación profesional de compradores y gerentes de compras en Estados Unidos. Fue la primera organización en establecer una certificación reconocida en todo el país para compradores y profesionales en adquisiciones. APS ofrece tres programas de certificación:

Programa Profesional de Compras Certificado dirigido a profesionales que han demostrado las habilidades para implementar exitosamente las mejores compras y prácticas de la cadena de suministro como parte de una solución de negocios en una organización.

Programa de Gerente de Compras Profesional Certificado para quienes ocupan puestos gerenciales y quienes tienen experiencia gerencial.

Programa de Consultor de Compras Profesional Certificado para profesionales en compras certificados que asesoran o enseñan compras a personas además de su propio patrón.

Fuente: (American Purchasing Society, 2016[13]).

4.2.2. Crear elementos de las funciones de contratación pública de Nuevo León

Si bien Nuevo León tiene compradores públicos en diversas autoridades contratantes, el núcleo de la fuerza laboral de contratación pública del estado se ubica en la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales. Esta unidad en la administración central de Nuevo León consiste en 114 personas.

El artículo 75 de la LAACSNL sienta las bases legales para la formulación de perfiles de los funcionarios públicos que trabajan en contratación pública en diferentes funciones, así como evaluación de desempeño y capacitación. La UCC tiene la tarea, junto con la CTG, de crear lineamientos para los perfiles de puesto, así como la capacitación. Los perfiles, programas de capacitación y evaluación de desempeño deben publicarse en el SECOP y en el portal de transparencia correspondiente.

La Sección II (artículo 19) del Reglamento Interior de la SA contiene la guía de administración de recursos humanos en la administración pública en general. Parece que estos lineamientos son aplicables también a la función de contratación pública.

En oposición al manejo de recursos humanos en descripciones de puestos aislados, varios países cada vez usan más los marcos de competencias para organizar su fuerza laboral de contratación pública. Los marcos de competencias crean competencias que se representan en diferentes funciones de adquisición en un grado diferente. Los empleados pueden incrementar sus competencias y moverse de un nivel a otro (véase el Recuadro ‎4.7). En Escocia se aplican los marcos de competencia para desarrollar las habilidades de los compradores públicos (véase el Recuadro ‎4.8).

Recuadro ‎4.7. ¿Qué es la gestión de competencias?

La gestión de competencias es una forma de definir las habilidades y comportamientos que los empleados necesitan para hacer bien su trabajo. La gestión de competencias enlaza varias actividades de administración de recursos humanos para asegurar que una organización cuente con personal que se desempeña en forma eficaz. El uso de la gestión de competencias en los países de la OCDE ha incrementado constantemente en años recientes, y se vincula a la demanda de mayores flexibilidades y autonomía en la administración de la fuerza laboral.

Fuente: (OECD, 2015[14]) (OECD, 2011[15]).

Recuadro ‎4.8. Marco escocés de competencia en el ámbito de las contrataciones

El marco de competencias en el ámbito de las contrataciones del gobierno escocés identifica las capacidades y competencias requeridas por todo el personal involucrado en el proceso de adquisición. Este marco ha sido creado por el ‘grupo de trabajo para personas y habilidades entre sectores’ con el fin de apoyar la presentación de recomendaciones en la Review of Public Procurement in Scotland (2006) que se relaciona específicamente con personas y habilidades. El marco tiene como propósito complementar, no sustituir, las herramientas existentes de desarrollo de personal en las organizaciones.

El marco identifica 13 competencias clave:

Proceso de contratación: tiene el conocimiento y la comprensión suficientes de los métodos de adquisición y licitación para cumplir las obligaciones asociadas con la tarea.

Negociación: tiene la capacidad de negociar dentro del alcance de la tarea.

Desarrollo de estrategias y análisis de mercado: cuenta con las habilidades de desarrollo de estrategias y análisis de mercado necesarias para cumplir las obligaciones asociadas con la tarea.

Financieras: tiene el conocimiento financiero suficiente y el entendimiento necesario para cumplir las obligaciones asociadas con la tarea; entre los elementos a seguir se incluye la evaluación de las posiciones financieras de los proveedores, marcos de costos totales y cumplimiento que existen para las finanzas y la contratación en el sector público.

Legal: tiene comprensión de los marcos legislativos relacionados específicamente con las contrataciones para cumplir las obligaciones asociadas con la tarea.

Enfoque en resultados: está consciente de cómo los objetivos personales y de equipo contribuyen al éxito de la organización y continuamente demuestra su compromiso para alcanzarlos.

Capacidad de sistemas: tiene el conocimiento y la comprensión de los sistemas y procesos utilizados en la adquisición de bienes y servicios. Es posible que ciertas competencias centradas en sistemas específicos se ubiquen en sistemas determinados.

Inventario, logística y cadena de suministro: cuenta con el conocimiento y la comprensión de las soluciones de gestión de materiales para cumplir las obligaciones asociadas con la tarea; entre los elementos se incluyen los inventarios, la logística, la gestión de almacenes, etcétera, específicamente en las organizaciones que mantienen inventarios. Conocimientos y comprensión de las técnicas de gestión de la cadena de suministro, sin restringirse a las organizaciones que mantienen inventarios.

Consciencia organizacional: comprende claramente los papeles y las responsabilidades, cómo debe organizarse el proceso de contratación y dónde debe ubicarse dentro de la organización.

Autogestión: responde con agilidad y flexibilidad en los casos necesarios, apoyando a otros mientras que se esfuerza por mejorar la aplicación de habilidades en línea con los requisitos organizacionales.

Liderazgo: contribuye al logro de las metas de equipo al ofrecer apoyo, aliento y dirección clara cuando resulte apropiado.

Comunicación: comparte abiertamente información relevante y se comunica de forma eficaz y oportuna utilizando una variedad de medios.

Manejo de relaciones: identifica diferentes tipos de clientes y grupos de interés y formula una estrategia para la gestión de relaciones.

Fuente: (OECD, 2013[16]).

Introducir un sistema basado en competencias para el manejo de compradores públicos desde una perspectiva de recursos humanos también puede ofrecer beneficios en Nuevo León. Puede contribuir a comprender más claramente las expectativas de los empleados en diferentes niveles y funciones. Además, dicho marco de competencias puede identificar la necesidad de capacitación y desarrollo (Scottish Government, 2016[17]).

Al crear un sistema basado en competencias para el área de contratación pública, Nuevo León puede crear dos elementos: la división actual de trabajo entre diferentes colegas en la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales, y los esfuerzos en el nivel de la administración central para desarrollar un servicio civil más profesional.

Para fines prácticos, la implementación de un sistema basado en competencias debe comenzar en el nivel central. Sin embargo, fácilmente puede trasladarse a las unidades de compra de otras autoridades contratantes. Los funcionarios en la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales están distribuidos en diferentes puestos; los requerimientos de profesionalización difieren en consecuencia. Las siguientes funciones están diferenciadas (véase también un organigrama en la 3):

La Dirección de Adquisiciones tiene la tarea de la contratación pública que se relaciona con bienes, mientras que la Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales está a cargo de contratar servicios. Ambas unidades se encargan de las actividades anteriores y posteriores al proceso de licitación pública en sí (como efectuar estudios de mercado, determinar necesidades y fijar criterios de evaluación). También firman el contrato con los licitantes seleccionados.

La tarea de gestionar la competencia es de una unidad separada, la Dirección de Concursos. Esta unidad está a cargo de planear y realizar el proceso de selección. Esto incluye elegir el mecanismo de selección (como licitación abierta, excepción y subasta inversa, entre otros), comunicar toda la información requerida en forma oportuna, interactuar con los licitantes y manejar la comunicación electrónica relacionada con el procedimiento.

La Jefatura de Control de Operaciones da apoyo administrativo al sistema de contratación pública en Nuevo León. La unidad recibe solicitudes, supervisa un almacén nacional, verifica si se cumplieron las reglas y requerimientos necesarios, maneja facturas y pagos, y archiva documentación.

La Jefatura de Administración y Comunicación tiene la tarea de la comunicación respecto de la contratación pública tanto internamente en la administración como externamente. Eso significa que esta unidad proporciona lineamientos para las autoridades contratantes y recaba información de ellos, inclusive datos y estadísticas de sus procesos de compra pública. Además, la unidad se comunica con el público en general por medios sociales.

Figura ‎4.3. Organigrama de la Unidad Centralizada de Compras de Nuevo León

Fuente: Gobierno del Estado de Nuevo León.

El Cuadro ‎4.2 y la Figura ‎4.4 dan una perspectiva de la proporción de estas funciones:

Cuadro ‎4.2. Áreas en la fuerza laboral de contratación pública de Nuevo León
Área | Cantidad de empleados
Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales | 1
Dirección de Adquisiciones | 11
Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales | 28
Dirección de Concursos | 9
Fuente: Gobierno del Estado de Nuevo León.

Figura ‎4.4. Distribución de funciones en la fuerza laboral de contratación pública de Nuevo León

Cantidad de empleados

Fuente: Gobierno de Nuevo León.

En las divisiones funcionales de la fuerza laboral de adquisiciones públicas de Nuevo León, en términos de jerarquía y salario, hay 20 niveles, agrupados en siete categorías. En la actualidad, Nuevo León tiene empleados en las siguientes categorías:

1 encargado (nivel 3)

41 trabajadores auxiliares (niveles 4 y 5)

21 asistentes (niveles 6 y 7)

28 analistas (niveles 8 y 9)

9 jefes (niveles 10 a 12)

5 coordinadores (niveles 13 y 14)

1 director de área (nivel 18)

1 director general (nivel 20)

Hay una menor cantidad de puestos gerenciales; los trabajadores en el nivel de asistentes son la mayoría. En conjunto, los trabajadores del nivel de asistentes representan más de la mitad de la fuerza laboral de adquisiciones. Sin embargo, durante el análisis no quedó claro exactamente cómo se definen las responsabilidades en cada nivel. No obstante, la cantidad relativamente baja de puestos con un acento más analítico que administrativo sugiere que el sistema no considera que las adquisiciones sean una profesión que requiera un conjunto definido de cualidades u orientación estratégica. En cambio, las adquisiciones se ven como un sistema con una orientación burocrática o administrativa. En la Figura ‎4.5 se resume la proporción de tipos de puestos de acuerdo con las distintas categorías.

Figura ‎4.5. Cantidad de empleados en la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales, por categoría, 2016

Fuente: Administración Central, Nuevo León.

Un marco basado en competencias para la administración de recursos humanos de la función de contratación pública de Nuevo León podría partir de estas funciones. Así, el marco describiría las competencias que debe tener cada función de acuerdo con los diferentes niveles de jerarquía en cada división.

Además, los esfuerzos de la DRH en la administración central pueden trasladarse al área de contratación pública. La DRH elabora un marco que describe las competencias específicas de los funcionarios particulares. Esto parece permitir que la DRH empareje las capacidades existentes con los requerimientos de los diferentes puestos. También parece ayudar a elaborar y dirigir las acciones de capacitación. La DRH tiene la tarea de aplicar las capacitaciones. No existen capacitaciones especializadas para funciones como auditoría o gestión de riesgos. No parece haber un mecanismo de certificación para compradores públicos.

La DRH de la administración central en Nuevo León actualmente elabora un modelo de competencias. Antes, Nuevo León diseñó un catálogo de perfiles, y los funcionarios han rotado de un puesto a otro con base en sus habilidades (en correspondencia con los puestos por ocupar). El nuevo sistema de competencias se centrará en cuatro normas y comportamientos. Los cuatro pilares son:

Una cultura de legalidad: la capacidad de entender, respetar y promover estándares legales y una cultura institucional para crear un ambiente de confianza y armonía entre el funcionario público y los ciudadanos.

Liderazgo enfocado en servicio: la capacidad de formar, guiar, desarrollar y participar en equipos con orientación al servicio.

Orientación a resultados: la capacidad de dirigir acciones hacia el logro de objetivos esperados con rapidez y un sentido de urgencia, de fijarse metas ambiciosas con niveles elevados de desempeño al comprometerse a un aprendizaje en el trabajo y desarrollo profesional.

Innovación para la transformación: capacidad para innovar, con eficiencia, austeridad y de manera sustentable, a lo largo de todos los procesos de gobierno.

Además, el modelo tendrá tres niveles:

Gobernador al nivel de director.

Personal que reporta a nivel de liderazgo.

Profesionales que no tienen un gerente a quien reportar.

Actualmente, la DRH en la administración central de Nuevo León diseña el contenido de estos cuatro pilares. Lo hace en colaboración con los departamentos que lideran las diferentes entidades gubernamentales, así como con un experto en certificación. Una vez establecido, se seleccionarán a los instructores y se conseguirán los presupuestos para proporcionar la capacitación con el modelo de competencias. En una primera etapa piloto, el modelo de competencias se someterá a una evaluación. No se han identificado conflictos de intereses como tema del modelo o capacitación de competencias.

Al continuar el desarrollo del marco de competencias y su adaptación a la función de contratación pública, la administración de Nuevo León puede seguir ejemplos de buenas prácticas internacionales, como las descritas en la lista de verificación de la OCDE sobre contratación pública y capacidad. Se recomienda que los marcos de competencias para contratación pública tengan los siguientes elementos (OECD, s.f.[4]):

Una descripción de las funciones, habilidades y competencias específicas necesarias para implementar la misión de la organización respecto de la contratación pública.

Cobertura de un portafolio multidisciplinario de experiencia necesaria para proporcionar la contratación pública (es decir, conocimiento de las leyes pertinentes así como habilidades de efectividad profesional, técnica y personal, como negociación, gestión de riesgos, trabajo en equipo, comunicación, liderazgo y manejo de personas, proyectos y grandes recursos, así como integridad y tecnología de información).

Descripción de expectativas y requisitos para cada puesto.

Descripción de los diferentes puestos y niveles en términos de requerimientos de conocimiento y prácticos.

Obligación de que los funcionarios pongan en marcha y participen en un desarrollo profesional constante para mantener sus conocimientos y adquieran nuevas habilidades con el fin de garantizar que los funcionarios de adquisiciones cumplan altos estándares profesionales de conocimientos y competencias.

4.2.3. Garantizar un avance de carrera basado en méritos, y en reglas y evaluaciones transparentes

Los requerimientos para compradores públicos deben ser proporcionales a la complejidad de los casos de compras que realizan. Los países que siguen las mejores prácticas internacionales trabajan para dar a la contratación pública un papel más estratégico. Se espera que los compradores públicos individuales en estos países generen estos cambios; y solo podrán lograrlo con habilidades más avanzadas (OECD, 2015[2]).

En este contexto, conservar el talento en el sector público es un objetivo primordial (OECD, 2015[14]). Para hacer esto, ser un comprador público tiene que convertirse en una opción de carrera atractiva (OECD, s.f.[4]):

Reconocer la contratación pública como función estratégica con niveles profesionales y jerárquicos definidos (con descripciones de puestos, calificaciones, competencias).

Establecer trayectorias de carrera específicas de adquisiciones con movilidad vertical y horizontal, incluso entre instituciones y sectores públicos.

Reclutar y ascender con base en marcos de competencia.

Pagar salarios adecuados y transparentes, y ascender de forma competitiva, con base en el desempeño.

Certificar la experiencia en adquisición pública.

Evaluar con regularidad el desempeño.

En Nuevo León existen elementos de un servicio público estructurado y profesional. Sin embargo, el gobierno da una consideración limitada a las funciones y requerimientos específicos de la fuerza laboral de contratación pública.

Puede expandirse un avance reciente para adaptarse específicamente a la función de contratación pública. Como se mencionó ya brevemente, la DRH implementó hace poco un sistema de revisión de desempeño y retroalimentación que permite la evaluación de 360 grados de todos los servidores públicos. Esta evaluación pretende incrementar la profesionalización de los trabajadores públicos en todos los niveles. La revisión de 360 grados permite a la DRH calificar a los empleados en una escala de 0 a 10, 10 como la mejor calificación. Se evalúan cuatro áreas de competencia:

Directivas y gerenciales.

Vocación y compromiso con el servicio público.

Básicas o generales.

Técnicas o específicas, solo para el nivel de dirección.

La herramienta se manejará en Internet, y se basa en autoevaluaciones como primer paso. Contiene definiciones de cada competencia y una descripción del comportamiento que debe observarse como parte de esta competencia. Después de la revisión de 360 grados de las personas a través de Internet, la DRH analizará los resultados de la evaluación con los gerentes. Además, el programa anticipa que recursos humanos, junto con los directivos, genere un plan de capacitación para todo el año, así como proporcionar un seguimiento específico. Se llevarán a cabo dos evaluaciones de este tipo por año (al inicio del año y al final).

La revisión de 360 grados se implementó para identificar prioridades en ciertas áreas. Como parte del despliegue de las revisiones de 360 grados, la DRH brindó capacitación personal sobre la herramienta en la primavera de 2017, y ofreció apoyo limitado en Internet. La herramienta se puso a prueba en una fase piloto en la administración central, cuyos resultados se esperaban para mayo de 2017.

Este sistema de revisión de desempeño, en combinación con un marco de competencias estructurado, puede sentar las bases para una trayectoria de carrera basada en méritos para los compradores públicos en Nuevo León. Actualmente, los compradores públicos no tienen una trayectoria de carrera que se base en consideraciones o especialización profesionales. Se asigna a los empleados a diferentes puestos con base en consideraciones de grado o antigüedad. Los asuntos como especialización o desempeño específico de adquisición no parecen tomarse en cuenta. En consecuencia, no se busca la especialización dentro de la fuerza laboral de contratación pública en el nivel central. Dentro de la misma dirección, los compradores suelen realizar las mismas tareas. Estas en ocasiones son especializadas en una forma ad hoc a partir de necesidades recurrentes. Por ejemplo, mientras un comprador realiza todas las adquisiciones relativas al mantenimiento de edificios (servicios de limpieza, renovaciones, servicios de carpintería, trabajos de pintura, etc.), otro se centra en la infraestructura de tecnología de la información (voz, datos, etc.). No existe especialización de acuerdo con los tipos o métodos de adquisición.

No hay un sistema estructurado en este momento para gestionar los ascensos en el servicio público de Nuevo León. Con base en las descripciones de puestos actuales, parece haber indicaciones iniciales que permiten a los funcionarios identificar si el desempeño de una persona es superior, inferior o promedio. Sin embargo, las descripciones de las competencias por nivel, así como las especificaciones de la revisión de 360 grados, por lo general no son lo bastante claras para permitir una evaluación sólida del desempeño o puesto de un individuo.

Una vez que se contrata a una persona, los ascensos en el sector público de Nuevo León se otorgan con criterios que no se relacionan con el desempeño de trabajo del funcionario. De hecho, no existen criterios establecidos claramente. Esto margina a las personas con buen desempeño y mantiene en la fuerza laboral a los de bajo desempeño, que toman recursos sin proporcionar nada. Además, los servidores civiles reportaron que la fuerza laboral en general estaba envejeciendo y cada vez es menos apta (por ejemplo, incapaz de manejar computadoras). Esto se debe a que es difícil despedir funcionarios. En momentos de restricciones presupuestales, se despide primero a los empleados más jóvenes con contratos más flexibles.

4.3. Propuestas de acción

Nuevo León emprendió los primeros pasos para crear la capacidad de que sus funcionarios públicos sean eficaces en sus puestos. El Plan Estatal de Desarrollo establece el marco de lo que constituye un servicio público profesional. Se trabaja en un mecanismo de revisión de 360 grados y marcos de competencia. Sin embargo, aún hay brechas respecto de medidas específicas para los compradores públicos. Nuevo León puede avanzar en su progreso reciente con las siguientes propuestas:

4.3.1. Sistematizar los esfuerzos de crear capacidad para garantizar una estrategia completa

Nuevo León debe mejorar las bases de sus esfuerzos para incrementar la capacidad de su fuerza laboral de contratación pública al garantizar que se consideren todos los medios:

Nuevo León debe elaborar una estrategia de profesionalización al:

Resumir los enfoques para profesionalizar la función de contratación pública en una estrategia de profesionalización o creación de capacidad.

El estado debe utilizar todas los medios para crear capacidad. Puede hacerlo al:

Desarrollar y proporcionar cursos de capacitación para funcionarios de contratación pública específicamente enfocados en diferentes perfiles.

Crear una oficina de ayuda que provea apoyo a las autoridades contratantes en caso de duda.

Introducir un esquema de incentivos enlazado a una trayectoria de carrera clara para funcionarios de contratación pública. Esto puede lograrse al:

Entablar acuerdos de emparejamiento para aprender más de colegas más avanzados en la región o en la organización.

Cooperar con instituciones académicas y de otro tipo.

Nuevo León debe crear aspiraciones claras mediante un mecanismo de certificación que:

Comunique metas claras por cumplir con el fin de recibir un certificado.

Ofrezca incentivos con base en el esquema de certificación.

El estado debe responder a las necesidades de conocimiento especializado al:

Brindar capacitación dirigida en las áreas que requieran habilidades adicionales, como en procedimientos complejos de compra o cuando se incorporen objetivos complementarios de políticas públicas.

4.3.2. Ofrecer creación de capacidad dirigida más allá de la fuerza laboral de contratación pública

Para garantizar la máxima eficiencia de las acciones de creación de capacidad en el área de la contratación pública, Nuevo León puede identificar a los proveedores al:

Ofrecer medidas que ayuden a los proveedores a crear capacidad. Algunas pueden ser:

Incrementar el éxito de los procedimientos de contratación pública al aumentar la habilidad del mercado para responder a la demanda de las autoridades contratantes en términos de ofertas.

Ofrecer capacitación a las empresas sobre la forma correcta de responder a una licitación, evitar errores, etcétera.

Crear conciencia sobre los asuntos de la contratación pública. El estado puede lograr esto al:

Comunicar cambios en reglas y requerimientos.

Comunicar oportunidades para crear capacidad.

Referencias

American Purchasing Society (2016), Purchasing Certification Programs, https://www.american-purchasing.com/page.php?PageID=6  (consultado el 15 de noviembre de 2017).

Consejo Nuevo León (2015), El Nuevo León que queremos. Plan Estratégico para el estado de Nuevo León 2015-2030.

European Commission (2011), ToolKit for Capacity Development, Office for Official Publications of the European Communities, https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/guidelines-toolkit-capacity-development-2010_en.pdf.

Gobierno del Estado de Nuevo León (2016), Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021, Gobierno del Estado de Nuevo León, Monterrey, http://www.nl.gob.mx/sites/default/files/30jun_pednl2016-2021.pdf.

OECD (s.f.), Public Procurement Toolbox: Capacity, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/principlestools/capacity/  (consultado el 3 de julio de 2017).

OECD (s.f.), Methodology for Assessing Procurement Systems, http://www.oecd.org/governance/ethics/benchmarking-assessment-methodology-public-procurement-systems.htm (consultado el 19 de junio de 2017).

OECD (s.f.), Checklist for Supporting the Implementation of OECD Recommendation of the Council on Public Procurement: Capacity.

OECD (2011), Public Servants as Partners for Growth, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264166707-en.

OECD (2015), Achieving Public sector Agility at Times of Fiscal Consolidation, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264206267-en.

OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

OECD (2016), Roadmap: How to Elaborate a Procurement Capacity Strategy, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/Roadmap-Procurement-Capacity-Strategy.pdf.

OECD (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.

Pearson Jenny (2011), “Training and Beyond: Seeking Better Practices for Capacity Development”, OECD Development Co-operation Working Papers, núm. 1, OECD, París, http://dx.doi.org/10.1787/5kgf1nsnj8tf-en.

Scottish Government (2016), The procurement competency framework, http://www.gov.scot/Topics/Government/Procurement/Capability/proccompfw  (consultado el 4 de julio de 2017).

Train4Dev (2011), Enhancing Learning for Effectiveness, http://www.learn4dev.net/wp-content/uploads/2015/07/Enhancing-Learning-for-effectiveness_T4D_Guide.pdf.

UNDP (2010), Public Procurement Capacity Development Guide, http://www.undp.org/content/dam/aplaws/publication/en/publications/capacity-development/undp-procurement-capacity-assessment-users-guide/Procurement%20Capacity%20Assessment%20Guide.pdf.

Nota

 1.  http://www.oecd.org/governance/ethics/benchmarking-assessment-methodology-public-procurement-systems.htm.

Capítulo 5.

Implementar mecanismos electrónicos para apoyar el sistema de adquisiciones de Nuevo León

En este capítulo se analiza el sistema de adquisiciones públicas y las herramientas de las tecnologías de la información en el estado de Nuevo León. El capítulo se centra específicamente en la disponibilidad de estas herramientas y cómo pueden servir para el sistema de adquisiciones públicas de Nuevo León. En el capítulo se analiza el grado de implementación de los servicios de tecnología de la información y su uso en actividades de contratación pública en comparación con los principios establecidos en la Recomendación de la OCDE. Además, en el capítulo se evalúa la forma como un sistema electrónico de adquisiciones en Nuevo León lo acerca al logro de algunos de los principales objetivos de la contratación pública, como transparencia y eficiencia. Por último, en el capítulo se trata cómo podría el Gobierno del Estado de Nuevo León cosechar los beneficios del sistema electrónico de compras. Específicamente, los autores mencionan los datos y la información que se recopilarían mediante sistemas de tecnología de la información con el fin de mejorar el funcionamiento del sistema de contrataciones públicas en su conjunto.

Los gobiernos cada vez adoptan tecnologías de la información y comunicación (TIC) más diversas en sus actividades y operaciones cotidianas. Las TIC también se integraron a los procesos de contratación pública mediante la implementación de sistemas de contratación electrónica.

La contratación electrónica es una herramienta eficaz para mejorar los procedimientos administrativos y, quizá más importante, también ayuda a los funcionarios a observar varios principios centrales para la contratación pública. Algunos de estos principios básicos son transparencia, acceso, eficiencia, integridad y rendición de cuentas. La implementación de un sistema sólido de contratación electrónica permite la difusión oportuna de información con menores costos de transacción para a las partes interesadas relevantes. Algunas de estas partes interesadas son autoridades contratantes, licitantes, otros proveedores en el mercado, organismos de supervisión —como autoridades de control y auditoría—, organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos. El empleo de las TIC facilita la participación de más proveedores, en especial pequeñas y medianas empresas (PYMES), en los procesos de contratación pública. Esto es así porque la contratación electrónica da a compradores y proveedores un mejor acceso al mercado con menores costos. El incremento de la competencia ayuda a los gobiernos a encontrar mejores términos y condiciones para los compradores, y lograr mayor valor por el dinero en sus adquisiciones. En todo el proceso, los sistemas de contratación electrónica también proveen mejor rastreabilidad de información y mayor transparencia, lo cual a su vez mejora la integridad y rendición de cuentas de los actores y el sistema en su conjunto. La Recomendación de la OCDE reconoce los diversos beneficios que se derivan de aprovechar las tecnologías digitales en todos sus ciclos de adquisición (Recuadro ‎5.1)

Recuadro ‎5.1. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

VIII. Recomienda que los Adherentes mejoren el sistema de contratación pública mediante el aprovechamiento de las tecnologías digitales para dar soporte a la innovación, a través de la contratación electrónica, a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i. Hacer uso de las novedades más recientes en materia de tecnología digital que aporten soluciones integradas de contratación electrónica para todo el ciclo de la contratación pública. Es preciso que se utilicen en la contratación pública las tecnologías de la información y la comunicación, pues permiten garantizar la transparencia y el acceso a las licitaciones públicas, impulsando la competitividad, simplificando los procedimientos de adjudicación de contratos y la gestión de éstos, procurando ahorros en los costos e integrando la información correspondiente a las esferas de la contratación pública y las finanzas públicas.

ii. Procurarse herramientas avanzadas de contratación electrónica que sean modulares, flexibles, expansibles y seguras, a fin de que se garanticen la continuidad de las actividades, la privacidad y la integridad, se dispense un trato justo y se proteja la información sensible, a la vez que se dispone de las capacidades y funciones necesarias que permitan la innovación en la actividad. Las herramientas de contratación electrónica deberán ser sencillas de utilizar, adecuadas a sus fines y, en la medida de lo posible, ser homogéneas entre todas las entidades que participan en la contratación pública; unos sistemas excesivamente complicados pueden introducir elementos que pongan en peligro la aplicación y ser un obstáculo para los nuevos participantes o las pequeñas y medianas empresas.

Fuente: (OECD, 2015[1]).

El Gobierno del Estado de Nuevo León (GENL) emprendió acciones para digitalizar sus procesos de adquisición. Algunos de estos pasos son la publicación en Internet y el almacenamiento digital de información de adquisiciones, y un mayor uso de subastas electrónicas inversas. Como ya se analizó, los sistemas electrónicos de contratación pueden contribuir al desarrollo económico en el estado. La contratación electrónica daría mayor transparencia y eficiencia al sistema. En combinación con el poder económico de las compras centralizadas, la contratación electrónica ayudaría a impulsar el desarrollo económico. Más aún, un sistema de contratación electrónica ayudaría a Nuevo León a crear un gobierno más transparente y eficaz. Estas dos metas son objetivos básicos del Plan Estatal de Desarrollo de Nuevo León para 2016-2021 y del Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030. En este capítulo se analiza la implementación de sistemas electrónicos de contratación en el GENL. Después estudia las formas en las que la contratación electrónica puede rendir diversos frutos, como transparencia, rendición de cuentas, eficiencia y gestión del desempeño.

5.1. Elaborar plataformas de información de contratación electrónica para almacenar y divulgar mejor la información sobre adquisiciones públicas

5.1.1. Incrementar la transparencia del sistema de adquisición pública mediante la contratación electrónica

Un grado adecuado de transparencia es esencial para un sistema de contratación pública con buen funcionamiento. Por esta razón, muchos países de la OCDE colocaron la transparencia en el centro de reformas recientes de sus sistemas de contratación pública. El informe de 2013 de la OCDE Implementación de los Principios de la OCDE para la Integridad en la Contratación Pública. Avance desde 2008 reconoció esta tendencia. El informe menciona que muchos países buscan garantizar un grado de transparencia “que no impida la efectividad de la contratación pública” (OECD, 2013[2]). Con el fin de aumentar la transparencia, muchos países han implementado sistemas electrónicos de contratación.

Publicar y divulgar información de adquisición pública ha sido una de las motivaciones principales de la implementación de sistemas electrónicos de contratación en países de la OCDE, incluyendo México. En 2016, el estado de Nuevo León aprobó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Nuevo León. Extendió la ley de transparencia y acceso a la información que ya estaba vigente a más dependencias e instituciones públicas. Este fue un gran avance en términos de garantizar la transparencia en la esfera pública. Esto reflejó la percepción cambiante sobre la información pública. Como explica la ONG anticorrupción Transparencia Mexicana, “En México, la información pública cada vez se concibe más como propiedad de los ciudadanos, en lugar de una prerrogativa de los políticos” (Transparencia Mexicana, 2012[3]).

En la actualidad, en México, la transparencia en contratación pública se reconoce ampliamente como “un disuasivo para la corrupción” (Transparencia Mexicana, 2012[3]). El incremento de transparencia que se garantiza mediante los sistemas electrónicos de contratación permite la supervisión de más partes interesadas sobre las decisiones de compra de los funcionarios públicos. El papel crucial que desempeña la transparencia en los sistemas de adquisición se describe con más detalle y también se destaca en la Recomendación OCDE (Recuadro ‎5.2).

Recuadro ‎5.2. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

II. Recomienda que los Adherentes aseguren un nivel adecuado de transparencia a lo largo de todas las fases del ciclo de la contratación pública.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i. Fomentar un trato justo y equitativo a los potenciales proveedores aplicando el adecuado grado de transparencia en cada fase del ciclo de la contratación pública […]

ii. Permitir el libre acceso, a través de un portal en Internet, a todas las partes interesadas, incluidos los potenciales proveedores nacionales y extranjeros, la sociedad civil y el público en general, a la información relativa a la contratación pública […]

iii. Garantizar la transparencia del flujo de fondos públicos, desde el principio del procedimiento presupuestario y a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública […]

Fuente: (OECD, 2015[1]).

Si bien la instalación de un sistema electrónico de compras incrementa la rendición de cuentas y la supervisión, no es una panacea. Como señala Transparencia Internacional —una organización de la sociedad civil enfocada en temas anticorrupción—, “es poco probable que el establecimiento de un sistema de contratación electrónica como reforma única proporcione resultados transformacionales positivos. La transparencia y la rendición de cuentas se deben integrar a las especificaciones y diseño de la contratación electrónica para permitir un análisis significativo de la información generada” (TI, 2014[4]). En este sentido, la implementación de un sistema electrónico de contratación no debe ser un fin en sí mismo. Los gobiernos deben emprender medidas que garanticen la integración de transparencia, rendición de cuentas y análisis de información en todos los pasos de estos procesos para que contribuyan al funcionamiento firme del sistema de contratación pública en su conjunto.

La información de contratación pública registrada en el Sistema Electrónico de Compras Públicas se presentaría con más claridad y se facilitaría su búsqueda

La Unidad Centralizada de Compras (UCC) de Nuevo León centraliza las compras en el estado y efectúa todos los procesos de adquisición pública de bienes y servicios para las entidades centralizadas. También lleva a cabo la adquisición de bienes y servicios para algunas entidades descentralizadas con las cuales firmó un acuerdo de cooperación. El Sistema Electrónico de Compras Públicas (SECOP) publica información relacionada con procesos de contratación pública que lleva a cabo la UCC mediante licitación abierta, convocatoria restringida, subasta electrónica inversa y acuerdos marco.

El SECOP tiene el objetivo de: 1) divulgar información relevante a proveedores potenciales, como convocatorias de licitación, juntas de aclaración y minutas de actos de compras; 2) ser un medio por el cual se desarrollan los procedimientos de contratación electrónica; 3) promover la transparencia y supervisar las adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público, y 4) generar la información necesaria que permita una planeación, programación y asignación adecuadas del presupuesto para contratación pública y la creación de todos los reportes relacionados con las evaluaciones. Para este fin, la página principal del SECOP¹ muestra enlaces a la siguiente información (véase la Figura ‎5.1):

Leyes y regulaciones aplicables a la adquisición pública del GENL.

Oportunidades de adquisición pública actuales y pasadas mediante licitación abierta.

Oportunidades de adquisición pública actuales y pasadas mediante convocatoria restringida.

Comunicados sobre acuerdos marco.

Portal de subastas electrónicas inversas.²

Programa anual de adquisiciones.

Registro de estudios.

Registro de proveedores.

Registro de testigos sociales.

Figura ‎5.1. Imagen de la página principal del SECOP

Fuente: (Gobierno del Estado de Nuevo León, s.f.[5]).

Estas páginas de Internet contienen información relacionada con todos los procesos de contratación pública que se han llevado a cabo desde la implementación del SECOP, en 2016. Cada página sobre procesos de adquisición pública proporciona la lista completa de temas relacionados con cada tipo de procedimiento, junto con un conjunto de documentos en formato PDF. Esta lista contiene información específica del proceso de adquisición y una descripción del proceso. La descripción del proceso incluye información sobre si estaba abierto a participación internacional, si se llevó a cabo en forma física o electrónica, y una breve descripción del bien o servicio que se adquirió (o se adquirirá). Esta lista también se complementa con enlaces a documentos asociados con cada proceso. Por ejemplo, para todas las licitaciones concluidas, se puede consultar en el sitio de Internet del SECOP la información respecto de la convocatoria para la licitación; especificaciones técnicas, minutas de las juntas de aclaración, apertura de propuestas; evaluaciones del comité de adquisición, y la decisión final y notificación de adjudicación.

La forma como el sitio de Internet del SECOP presenta la información se podría reconsiderar para reflejar mejor qué desea comunicar el GENL a sus partes interesadas. Actualmente, la cantidad de procesos de licitación que se publican es relativamente bajo en comparación con otras plataformas electrónicas de adquisición nacionales. Sin embargo, aún es difícil para los usuarios acceder a la información que necesitan son conocimiento previo de un proceso específico. Por ejemplo, para que cualquier parte interesada busque información sobre un proceso de adquisición pública, necesita saber mediante qué procedimiento se llevó a cabo el proceso. Además, la parte interesada necesita saber si el proceso de interés se adjudicó, así como el año en que se efectuó. En pocas palabras, es difícil que las partes interesadas naveguen por el sitio de Internet sin un conocimiento previo. De este modo, el diseño actual del sitio de Internet del SECOP no facilita el acceso a la información para quienes carecen de información de los procesos específicos. En vista de esto, el GENL debe considerar qué información sería de interés para sus partes interesadas y cómo comunicarles mejor esta información. Por ejemplo, podría añadirse algunas funciones y filtros de búsqueda a las listas de procesos. Además, se puede presentar alguna información básica respecto del proceso de contratación pública general en la página principal del SECOP y en cada página con formato PDF.

El GENL puede considerar mejorar la forma de comunicar los programas anuales de adquisición

La publicación de un programa anual de adquisición es una obligación para las entidades gubernamentales en Nuevo León. El artículo 12 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León (LAACSNL) estipula que los programas anuales de adquisición de todas las entidades gubernamentales necesitan estar disponibles en el SECOP y sus sitios de Internet el 31 de enero de cada año. Estos programas tienen el propósito de servir solo como referencias prospectivas. No crean ningún compromiso y se pueden modificar con adiciones, cambios o cancelaciones después de informar a los comités de adquisiciones correspondientes.

Actualmente se publican en el SECOP los programas anuales de adquisición de 16 entidades del gobierno central. Los programas se publican en formato PDF, para consulta y descarga directa desde la plataforma. Esta forma de presentación solo permite a las partes interesadas buscar por entidad individual y buscar el bien o servicio de interés. Pero, los programas anuales de adquisición no especifican a qué año corresponden.

La forma como el SECOP presenta la información necesita corresponder al objetivo de comunicación de la información. Por ejemplo, tanto las entidades gubernamentales como los proveedores dependen de la información que ofrecen los programas anuales de adquisición. Estos programas ayudan a las entidades gubernamentales a planear sus actividades de compra para el año siguiente y organizar su gasto de forma más estructurada y predecible. Estos programas también tienen información crucial para los proveedores. Los proveedores necesitan esta información para conocer las próximas oportunidades de adquisiciones de modo que puedan organizar sus propuestas. Así, la presentación de información acerca de los programas anuales de adquisición necesita contener datos útiles tanto para las entidades gubernamentales como para los proveedores.

Los métodos de comunicación actualmente empleados en Nuevo León no son los óptimos, en especial en el logro del objetivo de informar a los proveedores. La mayoría de los proveedores no sabe qué entidades necesitan sus bienes y servicios. Más aún, un año (como se describe en los programas anuales de adquisición) es demasiado amplio para que los proveedores planeen de forma eficaz. En vista de lo anterior, el GENL podría evaluar qué información y cuánta anticipación necesitan los proveedores para incrementar su participación y tener acceso a oportunidades de contratación pública. Durante la visita de la OCDE de recopilación de información en Nuevo León, las partes interesadas afirmaron que ciertos proveedores se acercan a las entidades gubernamentales individualmente para comprender sus necesidades y oportunidades de compra venideras. Esto crea asimetrías de la información entre funcionarios públicos y los proveedores, así como entre los proveedores. Para reducir esta asimetría de información, y facilitar e incrementar la participación de proveedores, el GENL se debe comunicar mejor con todos sus proveedores, no solo con los pocos seleccionados que tienen los medios o que se presentan en persona. El GENL puede mejorar su comunicación al crear programas anuales de adquisición con base en evaluaciones de las necesidades de los proveedores. La Lista del Plan Anual de Adquisiciones en el sistema de información de contratación del gobierno australiano, AusTender, puede servir de modelo para estos cambios (Recuadro ‎5.3).

Recuadro ‎5.3. AusTender. Lista del Plan Anual de Adquisición

AusTender, el sistema de información de adquisiciones del gobierno australiano, proporciona a los proveedores un punto central para encontrar oportunidades de negocio públicamente disponibles y las contrataciones planeadas publicitadas por el gobierno australiano.

En AusTender, los proveedores pueden navegar en los planes anuales de adquisición por dependencia, o buscar adquisiciones por palabra clave, categoría, fecha de presentación en el mercado o dependencia. Si, por ejemplo, un proveedor vende equipo de oficina, puede filtrar las adquisiciones con esta categoría y luego navegar en las contrataciones planeadas en el gobierno. Los proveedores pueden también agregar adquisiciones de interés a su “lista para vigilar” de AusTender para recibir actualizaciones y notificaciones.

Fuente: (Australian Government, s.f.[6]).

Como estrategia de largo plazo, el GENL puede publicar información de contratación pública de todas las entidades gubernamentales, incluso las de entidades paraestatales, en un solo portal

Además del SECOP, el gobierno de Nuevo León emplea otros canales para publicar información relacionada con oportunidades de adquisiciones públicas. En el estado es obligatorio que la información relacionada con procesos de contratación publica que no efectúe la UCC se registre en el Portal de Transparencia del estado.³ La información que se registra en el Portal de Transparencia es similar a la del SECOP. En particular, el portal proporciona información de contratación pública por entidad, como avisos de licitaciones, adjudicación directa de obras públicas, órdenes de compra y procesos de subastas inversas electrónicas. Si bien hay algunas diferencias básicas entre el Portal de Transparencia y el SECOP, ambos observan requerimientos de publicación muy semejantes. La lista completa y actualizada de información que se encuentra en el Portal de Transparencia se puede observar en la Figura ‎5.2. El método de presentación de este portal plantea problemas similares a los del SECOP. A menos que las partes interesadas tengan información de un proceso específico, la presentación no es fácil para que los usuarios naveguen.

En el Portal de Transparencia, los registros de órdenes de compra se conjuntan por dependencia y se publican mensualmente. El equivalente de esta información no está disponible todavía en SECOP. Algunos registros de datos disponibles para su descarga del Portal de Transparencia contienen diferentes tipos de información por entidad y no se presenta de manera uniforme.

El GENL puede considerar la elaboración de un portal único en el que se publique toda la información relativa a contratación pública. Este portal debe incluir información de todos los organismos del gobierno central, así como de dependencias descentralizadas. Esto permitiría al gobierno comunicar mejor la información de adquisición. También permitiría fomentar una mayor transparencia al permitir que una base más grande de partes interesadas tenga acceso al sistema y conozca sobre la contratación pública en el estado.

Figura ‎5.2. Portal de transparencia de adquisición pública del GENL

Fuente: (Gobierno del Estado de Nuevo León, s.f.[7]).

5.1.2. Administración de información de proveedores mediante el Padrón Único de Proveedores y Contratistas

El registro debe almacenar información de proveedores y contratistas en un formato electrónico y estructurado para disminuir la cantidad de información que se les solicita para cada proceso de adquisición

Para que cualquier proveedor participe en contratación pública, necesita primero estar registrado en el padrón estatal. En 2017, el GENL lanzó el Registro Único de Proveedores y Contratistas (RUPC). El RUPC⁴ unifica los procesos de registro de proveedores de bienes y servicios y proveedores de obras. Antes, los proveedores de bienes y servicios se registraban en el Padrón de Proveedores, y los contratistas de obras, en el Registro Estatal de Contratistas.

Conforme al marco actual, proveedores y contratistas se registran en un solo portal, con información general como la siguiente:

Información del representante legal de su organización, documentos legales de identidad e información general de la empresa, su domicilio y comprobante.

Número de registro de contribuyente y documentación de soporte.

Declaración de actividades económicas.

Ubicación geográfica y prueba fotográfica.

Currículum y experiencias previas.

Certificación.

Información financiera con base en declaraciones anuales.

En la pantalla principal se observa el avance del registro.

El registro en el RUPC es gratuito; sin embargo, la cantidad de documentación que se solicita a proveedores y contratistas para registrarse y participar en oportunidades de contratación pública estatal es muy sustancial. Solo una vez que el registro está completo, los proveedores y contratistas reciben el certificado de registro que les permite participar en procesos de contratación pública. La Secretaría de Administración revisa y valida el proceso de registro de proveedores de bienes y servicios, y la Secretaría de Infraestructura, el de contratistas de obras.

El GENL puede considerar formas de disminuir la carga administrativa para proveedores y contratistas una vez que finaliza el registro. Por ejemplo, la información que proporcionan los proveedores y contratistas en el RUPC puede almacenarse en un formato estructurado que se recupere fácilmente durante los procesos de contratación pública. Si las autoridades contratantes, en especial la UCC, pudieran recuperar información general de cada proveedor desde el RUPC, disminuiría la carga administrativa tanto para los proveedores como para las autoridades públicas. Esto es válido sobre todo por tener que verificar la congruencia de la información durante cada proceso. Si el GENL decide emprender acciones para mantener fácilmente disponible la información general de cada proveedor, también sería importante asegurar que esta información se actualice con regularidad.

5.2. Incrementar la eficiencia del sistema de contratación pública mediante mecanismos electrónicos

Además de facilitar el almacenamiento y la difusión oportuna de la información de contratación pública, la integración de tecnologías digitales a la función de adquisición pública incrementa la eficiencia del sistema. Esto es así porque las tecnologías de datos fomentan la estandarización y automatización de los procesos de adquisición, así como ahorros en transacciones, costos administrativos y tiempo. Más aún, en muchos países, los gobiernos adoptan herramientas digitales de adquisición para impulsar la eficiencia. Estas herramientas, también reconocidas en la Recomendación de la OCDE como impulsores de eficiencia del sistema de contratación pública (Recuadro ‎5.4), son cada vez más comunes en los sistemas de contratación electrónica en países de la OCDE.

Recuadro ‎5.4. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

VII. RECOMIENDA que los Adherentes desarrollen procedimientos que, satisfaciendo las necesidades de la administración pública y de los ciudadanos, impulsen la eficiencia a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública.

A tal fin, los Adherentes deberán: […]

iii. Crear, y utilizar, instrumentos que mejoren los procedimientos de contratación pública, reduzcan las duplicidades y logren una mayor eficiencia, incluyéndose entre estos mecanismos la centralización de la contratación pública, los acuerdos marco, los catálogos electrónicos, la adquisición dinámica, las subastas electrónicas, las contrataciones compartidas y los contratos con opciones. […]

Fuente: (OECD, 2015[1]).

En esta sección se analiza cómo el GENL puede continuar aumentando la eficiencia del sistema de contratación pública mediante las soluciones electrónicas de adquisición existentes, así como las herramientas electrónicas que el GENL podría utilizar más para este fin.

5.2.1. Establecimiento de objetivos estratégicos para el sistema de contratación electrónica

La implementación de nuevas herramientas electrónicas de adquisición debe vincularse a objetivos estratégicos

Tras heredar la versión actual de la SECOP de la administración previa del GENL, la administración actual comenzó a desarrollar la versión 2.0 del SECOP. El objetivo de la nueva plataforma es unificar, simplificar y digitalizar el sistema para el registro de proveedores de bienes y servicios, así como de contratistas. La administración también espera mejorar el SECOP para agilizar las compras y contrataciones públicas en el estado.

El GENL cada vez dedica más esfuerzos a obtener beneficios del sistema de contratación electrónica además de la transparencia. Por ejemplo, el gobierno estatal expresó su deseo de incrementar la eficiencia en el sistema de adquisición pública. El desarrollo del sistema de contratación electrónica en el GENL apoya este objetivo al simplificar y agilizar los procedimientos de adquisición. Colombia realiza esfuerzos semejantes (véase el Recuadro ‎5.5). El GENL puede asegurar que los avances en la contratación electrónica concuerden con el plan de desarrollo general del estado, y que la contratación electrónica no se limite a una administración gubernamental específica. Al hacer esto, garantizaría la continuidad del sistema, no solo en la mentalidad de los funcionarios públicos, sino también para los proveedores que participan en el proceso de contratación pública.

Recuadro ‎5.5. Contratación electrónica en Colombia

Colombia aprobó una ley en 2007 que hizo obligatorio que cada entidad de compras divulgara documentos relativos a adquisiciones en una página electrónica llamada Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP). Tras la aprobación de esta ley, los proveedores interesados pueden verificar en el SECOP, sin costo, las oportunidades de negocio. Esto impulsó la competencia en los procesos de licitación.

Colombia Compra Eficiente lanzó el SECOP II en 2015. El SECOP II es una plataforma de contratación electrónica totalmente transaccional concebida como una evolución del primer SECOP. En esta plataforma, los proveedores crean un perfil y reciben actualizaciones de nuevas oportunidades de negocio. La interacción con las dependencias adquirientes se realiza a través de SECOP II. Las cotizaciones se ingresan sin papel y los datos se muestran en tiempo real a cualquier parte interesada. También se incluyeron en esta solución módulos para la publicación de planes anuales de adquisición y para gestión de contratos. El SECOP II mejora la eficiencia general conforme incrementa la competencia y reduce los costos de transacción relativos a los procesos de adquisición. Más aún, el SECOP II opera junto con el sistema presupuestario del gobierno central.

Nota: El SECOP II está disponible en https://www.colombiacompra.gov.co/ secop/secop-ii.

Fuente: Colombia Compra Eficiente.

5.2.2. Uso de la contratación electrónica para cubrir el ciclo completo de adquisición pública

El GENL puede considerar un mayor uso del sistema de contratación electrónica para cubrir el ciclo completo de adquisición pública con el fin de reducir los procesos en papel y apoyar las operaciones de contratación pública

La automatización del proceso reemplaza la interacción personal al colocarla en plataformas electrónicas; esto incrementa la eficiencia del sistema porque reduce los costos de transacción y administrativos, así como el tiempo. Más aún, el reemplazo de procesos que requieren presencia física de funcionarios de adquisición pública mediante procesos electrónicos automatizados reduce la posibilidad de violaciones de integridad. Las plataformas transaccionales de contratación electrónica que permiten interactuar con el sistema son muy útiles tanto para las autoridades contratantes como para los proveedores.

La mayoría de las obligaciones relativas al uso de sistemas de contratación electrónica en el GENL se relaciona con la publicación de información. Actualmente, los procesos de contratación pública por lo general se realizan en persona y no por medios electrónicos (excepto los casos de subasta electrónica inversa).

El uso de sistemas electrónicos de contratación es muy común en los países de la OCDE, si bien el grado de implementación varía. Como sucede con el GENL, los sistemas de adquisición electrónica de muchos países de la OCDE se emplean más para publicar y almacenar información de contratación pública. Las funcionalidades que más se proporcionan en los sistemas de adquisición electrónica de los países de la OCDE son anuncios de licitaciones, notificaciones de adjudicación de contratos a proveedores y presentación de documentos de licitación. Las funcionalidades relacionadas con los aspectos transaccionales de los sistemas de contratación electrónica —como ingreso electrónico de facturas, catálogos y órdenes de compra por Internet— se proporcionan en menos países de la OCDE. La gran mayoría de países de la OCDE tan solo usa los sistemas electrónicos de contratación para apoyar las solicitudes electrónicas de licitaciones.

Figura ‎5.3. Funcionalidades en sistemas de contratación electrónica de países de la OCDE (2016)

Fuente: Encuesta sobre Contratación Pública OCDE 2016, inédito.

Los países de la OCDE cada vez hacen que sus sistemas de contratación electrónica sean más transaccionales. Por ejemplo, Canadá, Israel y Eslovenia anunciaron planes para implementar la presentación electrónica de propuestas. Además, la Comisión Europea presentó iniciativas para apoyar la transición hacia un sistema electrónico de contratación que cubra el ciclo completo de la contratación pública en todos los países de la UE. Esta medida incluye la presentación electrónica obligatoria de cotizaciones en los países miembros de la UE para 2018.

Recuadro ‎5.6. Iniciativas de contratación electrónica en la UE

La Unión Europea emprendió iniciativas hacia un sistema de contratación electrónica de punta a punta. Más allá de las herramientas electrónicas, la digitalización de la adquisición replantea varias fases anteriores y posteriores a la adjudicación con el propósito de que sea más fácil para las empresas poder participar y más fácil de administrar para el sector público.

Para lograrlo, las nuevas reglas de la contratación electrónica en la UE se aplicarán de forma gradual, con el siguiente calendario:

En abril de 2016 se dispondrá de oportunidades y documentos electrónicos para las licitaciones.

Para abril de 2017, los organismos centrales de adquisiciones deben adoptar medios electrónicos de comunicación completos, inclusive presentación electrónica de cotizaciones.

Para octubre de 2018, la presentación electrónica debe ser obligatoria para todas las autoridades contratantes y todos los procedimientos de adquisición.

Se planean acciones más detalladas para fomentar la interoperabilidad y estandarización de los procesos de contratación electrónica.

Fuente: (European Commission, s.f.[8]).

El GENL puede aprovechar oportunidades para digitalizar más sus operaciones de contratación púbica. El estado puede emprender acciones para lograrlo al digitalizar las entregas de requisiciones desde las dependencias y entidades gubernamentales a la UCC, hacer pedidos, facturar y gestionar contratos. Estos procesos ya se registran digitalmente, pero sobre todo en formato PDF como copias escaneadas de los documentos. Reemplazar este proceso en papel con tecnologías digitales puede, en particular, reducir las demoras y cargas administrativas de los funcionarios públicos y de los proveedores. También estandarizaría y agilizaría más las operaciones de contratación pública.

5.3. Sistemas de contratación electrónica para apoyar la recopilación de datos, y uso de datos para mejorar el sistema de contratación pública

Un sistema electrónico de contratación bien implementado posibilita y facilita la recolección oportuna de datos completos y confiables. La información estadística de adquisiciones con estos datos es esencial para evaluar las políticas y funcionamiento del sistema. La Recomendación de la OCDE subraya la importancia de “impulsar mejoras de desempeño mediante la evaluación de la efectividad del sistema de contratación pública desde adquisiciones individuales hasta el sistema completo, en todos los niveles de gobierno en donde sea factible y adecuado” (OECD, 2015[1]). Detalla que, para lograrlo, los países deben “evaluar de manera periódica y uniforme los resultados del proceso de adquisición. Los sistemas de contratación pública deberán recabar información congruente, actualizada y confiable, y aprovechar los datos de adquisiciones previas, en particular en relación con precio y costos generales, pues proporcionan una fuente valiosa de información y pueden guiar decisiones de adquisiciones futuras” (OECD, 2015[1]).

5.3.1. Evaluar el desempeño del sistema de contratación pública

Recopilar y centralizar automáticamente datos de adquisición pública del SECOP y otros sistemas relacionados de acuerdo con un marco de desempeño predefinido ayudaría al GENL a calificar y evaluar el desempeño de su sistema de contratación pública

El sistema de contratación pública del GENL ha pasado por una reforma significativa. Esta reforma se enfocó en cambios no solo en los parámetros institucionales sino también en la forma en la cual se concibe la función de contratación pública en el estado. Antes, el proceso de adquisición se veía como un ejercicio administrativo rutinario. La reforma permitió que el GENL implementara diversas medidas para transformar la contratación pública en una herramienta estratégica. Estas acciones pretenden ayudar a los funcionarios de adquisición a mejorar su eficiencia y crear valor por el dinero, como se analiza en los capítulos anteriores. Si bien esta transformación todavía está en camino, sería de mucha importancia que el GENL recopilara datos significativos y con ellos evaluara el desempeño del sistema de contratación pública.

Actualmente, el SECOP no tiene ninguna funcionalidad que permita agregar datos automáticamente. En cambio, los datos se recaban de forma manual en archivos de Excel. Al mismo tiempo, el SECOP incluye un registro de estudios. Se supone que este registro incluya estudios basados en datos e información recopilados mediante el sistema electrónico de contratación. El registro solo lista un estudio; se llama “Consulta sobre la elaboración del plan estatal de desarrollo”, publicado en enero de 2016. Sin embargo, el estudio no está disponible en Internet (Figura ‎5.4).

Figura ‎5.4. Registro de estudios del SECOP

Fuente: (Gobierno del Estado de Nuevo León, s.f.[9]).

Los países de la OCDE cada vez emplean más los datos que se generan en el sistema electrónico de contratación para evaluar el desempeño de sus sistemas de adquisición y comunicar información sobre sus sistemas a diferentes partes interesadas. Esto significa que estos sistemas no pueden limitarse al uso interno por parte de sus gobiernos. Los gobiernos cada vez publican más datos también con el fin de comunicarse con las diversas partes interesadas del sistema de contratación pública, como proveedores potenciales, sociedades civiles, académicos y ciudadanos. El caso del sistema de datos de contratación pública de Corea (Recuadro ‎5.7) es un ejemplo de dicho uso y comunicación de datos de contratación pública.

Recuadro ‎5.7. Sistema de datos de contratación pública de Corea

Casi 70% de las transacciones de adquisiciones públicas en Corea se realiza en el Sistema de Contratación Electrónica en Línea de Corea (KONEPS). Las transacciones restantes, como compras para la defensa, transacciones de adquisiciones de otras empresas públicas que cuentan con sus propios sistemas de contratación electrónica y algunas transacciones manuales, no se efectúan en la actualidad de manera centralizada. En 2013, el Servicio de Contratación Pública (SCP) de Corea lanzó el Sistema de Datos de Contratación Pública para cubrir esta brecha. El proyecto pretende ofrecer a los responsables de diseñar políticas públicas y a los ciudadanos datos completos de transacciones de adquisición de todo el sector público con el fin de posibilitar una mejor comprensión del mercado de adquisiciones. El proyecto también abarca un estudio analítico de resultados de las políticas públicas.

La autoridad legal competente del proyecto se estableció mediante modificaciones a las leyes de contratación vigentes, como la Ley de de Contratación Gubernamental (julio de 2013) y el Decreto de Aplicación de la Ley de Contratación Gubernamental (enero de 2014). Estas modificaciones dieron al SCP la autoridad legal para requerir datos y establecer fechas límite para que las entidades gubernamentales presenten los datos sobre adquisiciones solicitados.

La contratación pública total en Corea abarca compras que se efectúan en forma tanto electrónica como no electrónica. La contratación electrónica se realiza en KONEPS y otras 23 plataformas electrónicas de adquisiciones para entidades contratantes específicas. Así, la integración de datos incluye la vinculación de los 24 sistemas de contratación electrónica, así como la recopilación central de registros manuales. Se preparará un informe para presentar los datos recabados por organismos, empresas y proyectos gubernamentales. Los datos también se presentarán en infografías con el fin de facilitar la comprensión del usuario final.

La integración de datos enfrenta algunas dificultades debido a cargas administrativas que afectan más o menos a 28 000 dependencias gubernamentales. Las demoras en proyectos simultáneos en algunas entidades gubernamentales para mejorar sus sistemas electrónicos, que tenían la intención de facilitar la integración de datos, también muestran un avance lento. Con el fin de aligerar la carga administrativa en la recopilación de datos mantenidos manualmente, el gobierno coreano analiza vincular la integración de datos a otros sistemas de información financiera, como el Sistema Financiero Educativo, el Sistema Local de Presupuesto y Rendición de Cuentas de Empresas Públicas y el Sistema Nacional de Presupuesto y Rendición de Cuentas. Además, han surgido algunas dificultades debido a la disparidad de la información recabada en cada dependencia gubernamental y entre los distintos sistemas electrónicos de contratación. En respuesta, el gobierno brindó un nuevo código de ruta a las entidades en las que se recabaron datos mediante estándares distintos.

Se espera que la presentación y publicación de datos estadísticos sobre toda la contratación pública mensual y anualmente, y 103 informes específicos basados en los datos, incrementen la disponibilidad de datos para las empresas y el público. El gobierno coreano espera que la disponibilidad de estos datos mejore la transparencia gubernamental y presupuestal. Los informes estarán disponibles en Internet.

Fuente: (OECD, 2016[10]).

El GENL puede considerar hacer mayor uso de los datos de adquisición e información para evaluar el funcionamiento de su sistema de contratación pública. Esto requeriría identificar un marco de desempeño para el sistema de contratación pública del GENL. De acuerdo con este marco, el GENL definiría entonces las áreas en donde se necesita recopilar y agregar datos. Como se reconoce en el Capítulo 2, la Secretaría de Administración está definiendo un conjunto de indicadores básicos de desempeño para el sistema de adquisición pública. Estos indicadores proporcionarían un marco de desempeño para evaluar el sistema de contratación pública del estado de acuerdo con ciertos objetivos y prioridades. La elaboración de indicadores básicos de desempeño del sistema de Contratación pública en Colombia (véase el Recuadro ‎5.8) puede proporcionar información adicional. Al elaborar el marco de Nuevo León, la comunicación entre diferentes autoridades —incluso las que definen los indicadores y las que administran el sistema de TI— sería crucial. La razón de lo anterior es que todas las partes interesadas deben tener una comprensión común de los objetivos y prioridades del sistema, así como de las implicaciones administrativas y sus factibilidades.

Recuadro ‎5.8. Indicadores básicos de desempeño del sistema de adquisición pública de Colombia

Once indicadores básicos en cuatro áreas objetivo clave

Junto con el desarrollo del SECOP II, la adquisición electrónica actual en Colombia reconoció la importancia de desarrollar indicadores básicos de desempeño que se deriven de la información disponible dentro del SECOP II y otros sistemas relacionados. Se identificaron y definieron once indicadores básicos en cuatro áreas objetivo clave.

Indicador | ¿Qué mide? | Descripción
Valor por el dinero
Oportunidad del proceso de adquisición | El nivel de compromisos presupuestarios en el año fiscal | Relación entre compromisos y la adjudicación durante el año fiscal, lo cual no incluye costos de personal, transferencias presupuestales ni gasto de deuda.
Cambios en valor de acuerdo con especificaciones. | La variación en el valor de los contratos entre el valor inicial establecido y los documentos de licitación y el valor final adjudicado | Diferencia promedio entre el valor estimado para la selección y el valor final del contrato
Tiempo promedio del proceso de selección de acuerdo con el mecanismo de adjudicación | Diferencia en tiempo del proceso de selección por mecanismo de adjudicación | Periodo entre la fecha de firma del contrato y la fecha de inicio del proceso
Integridad y transparencia en competencia
Promedio de nuevos contratistas | Porcentaje de contratistas nuevos en una entidad pública respecto del año anterior | Relación entre contratistas nuevos de entidad pública y cantidad de contratistas que trabajaron en la entidad pública el año previo
Concentración de valor de contratos por contratista | Concentración de recursos por contratista que trabaja para una entidad pública mediante contratación pública | Concentración del presupuesto de una entidad pública por contratista medida con el coeficiente Gini
Porcentaje de contratos adjudicados a licitantes plurales | Frecuencia de contratos adjudicados a licitantes plurales por entidad pública | Relación entre contratos y el valor de los contratos adjudicados por una entidad pública a licitantes plurales
Porcentaje de contratos adjudicados en procesos no competitivos | Porcentaje de contratos públicos que se realizan en procesos no competitivos | Porcentaje de contratos adjudicados sin un proceso competitivo, sin incluir contratos inter-administrativos, gasto de reserva del sector de la defensa y servicios profesionales
Rendición de cuentas
Porcentaje de entidades públicas usuarias del SECOP | Uso del SECOP por parte de entidades públicas obligadas a usarlo | Porcentaje de entidades públicas que usan el SECOP
Porcentaje de entidades públicas que publican su Plan Anual de Adquisición en el SECOP | Avance en cumplimiento de la publicación del Plan Anual de Adquisición en el SECOP | Porcentaje de entidades públicas que publican cada año su Plan Anual de Adquisición en el SECOP
Porcentaje de publicidad de los procesos de adquisición en el SECOP | Nivel de publicación en el SECOP de los contratos firmados en un año fiscal | Porcentaje del valor de los procesos de adquisición que publica una entidad pública en el SECOP
Gestión de riesgos
Porcentaje de contratos con modificaciones en tiempo o valor | Proporción entre los contratos modificados después de su firma y el total de contratos realizados por una entidad pública | Proporción de contratos modificados en el valor o duración de su desempeño después de firmar

Fuente: (OECD, 2016[11]).

5.3.2. Uso de datos para mejorar el sistema de contratación pública

Analizar datos históricos de contratación pública y programas de adquisición anual ayudaría a la UCC a administrar mejor el gasto de los recursos públicos y aprovechar oportunidades de mejora de la eficiencia

Como se aprecia en secciones anteriores de este capítulo, la publicación de planes de adquisición no solo beneficia a los proveedores al informarles y ayudarles a prepararse para las próximas oportunidades de adquisición. También ayuda a las autoridades públicas a planear mejor sus actividades de gasto.

Los programas anuales de adquisición actuales en Nuevo León incluyen el código de producto o servicio, descripción del bien o servicio, la unidad contratante y una cantidad. Estos programas están disponibles en el SECOP en formato PDF. No son vinculantes, y las dependencias y agencias gubernamentales pueden modificarlos durante el año. La Jefatura de Administración y Comunicación de la Secretaría de Administración es responsable de recopilar proyectos de programas anuales de adquisición de varias entidades y unidades administrativas del gobierno estatal. Sin embargo, durante la visita de la OCDE para recabar información, los funcionarios afirmaron que se efectuaba un análisis insuficiente sobre los programas anuales de adquisición.

Además de considerar la forma como el gobierno se comunica con las partes interesadas sobre los programas anuales de adquisición, el GENL también necesita pensar en la forma de emplear los programas anuales de adquisición para mejorar el sistema de contratación pública. Junto con los datos históricos del gasto en adquisición pública, se podrían analizar datos adicionales para explorar más oportunidades de consolidación. Estos programas también servirían para monitorear brechas en términos y condiciones —en especial precios— de bienes y servicios similares. Más aún, en los casos de un número relativamente alto de cambios en los programas anuales de adquisición, la UCC podría por ejemplo guiar a las dependencias y organismos gubernamentales a planear sus compras. Esta guía de los gerentes ayudaría a los funcionarios de la UCC a contar con más predictibilidad en su flujo de trabajo.

La administración detallada de categorías de producto y servicio ayudaría al GENL a generar mayor valor por el dinero en la contratación pública

Las entrevistas llevadas a cabo durante la visita de recopilación de información de la OCDE identificaron cierta duda de los proveedores para registrarse en el RUPC. Una razón principal fue la relación no competitiva de negocios que ofrece el gobierno en comparación con el mercado, sobre todo debido a la demora en pagos. En ocasiones, las dependencias descentralizadas en Nuevo León tienen sus propias listas de proveedores que no están registrados en el RUPC. Las dependencias contratan a estos proveedores porque ofrecen términos y condiciones más competitivos por los bienes y servicios que se compran. Para asegurar un funcionamiento firme, junto con la centralización de la contratación pública la UCC necesita establecer términos y condiciones competitivos entre las dependencias y entidades gubernamentales compradoras del estado y los proveedores. Una administración más detallada de las categorías de productos y servicios en todo el sistema electrónico de contratación, y una mejor recopilación de datos, ayudarían al GENL a lograr este fin.

La recopilación de datos en una forma más estructurada y sistemática, como se destaca en este capítulo, ayudaría al GENL a identificar los tipos de procedimiento más adecuados para cada categoría de producto y servicio. La recopilación de datos también ayudaría al GENL a establecer precios más competitivos. Para hacerlo, la información necesita administrarse mediante categorías diferentes de productos y servicios. En consecuencia, el GENL actualmente elabora un módulo de catálogo electrónico en su sistema electrónico de contratación para apoyar compras de bienes y servicios de menor valor. Para este proyecto, sería crucial tener una comprensión firme del mercado, así como de las necesidades de las dependencias y entidades gubernamentales de cada grupo de producto y servicio.

5.4. Propuestas de acción

El GENL ha avanzado mucho en el uso de mecanismos electrónicos para apoyar los procesos de contratación pública. La publicación de información de adquisición pública en el SECOP incrementa la transparencia del sistema de contratación pública. Sin embargo, pese a estos avances, en este capítulo se analizó la falta de estrategia del GENL para comunicar información sobre el sistema electrónico de contratación. Esto es importante, pues el GENL necesita hacer disponible la información de contratación pública para varias partes interesadas mediante esta plataforma.

Además de la transparencia, el GENL también explora más oportunidades de mejorar la eficiencia mediante sistemas electrónicos de contratación. El gobierno del estado unificó el proceso de registro de proveedores y contratistas, y comenzó a elaborar catálogos electrónicos. La recolección de datos de forma estructurada y automática ayudaría al GENL a incrementar la eficiencia en el sistema de contratación pública. En particular, sería crucial para el GENL utilizar los datos para evaluar el funcionamiento de los sistemas de adquisiciones públicas en una forma más continua.

En este sentido, el GENL puede considerar emprender las siguientes acciones para cosechar los siguientes beneficios del uso de mecanismos electrónicos:

Elaborar una plataforma electrónica de información que almacene y divulgue mejor la información de la contratación pública

Incrementar la transparencia del sistema de contratación pública mediante la contratación electrónica:

La información de contratación pública registrada en el SECOP puede presentarse en forma más clara y hacer la búsqueda más fácil.

El GENL puede considerar mejorar como se comunican los programas anuales de adquisiciones.

Como estrategia de largo plazo, el GENL puede publicar información de contratación pública de todas las entidades gubernamentales, inclusive las entidades paraestatales, en un solo portal.

Administrar la información de proveedores: Padrón Único de Proveedores y Contratistas:

El padrón debe almacenar información de proveedores y contratistas en formato electrónico y estructurado para disminuir la cantidad de información que se les solicita en cada proceso.

Incrementar la eficiencia del sistema de adquisición pública mediante mecanismos electrónicos

Establecer objetivos estratégicos para la implementación del sistema electrónico de adquisición:

La implementación de nuevas herramientas electrónicas de adquisición se debe enlazar a objetivos estratégicos.

Uso de adquisición electrónica para todo el ciclo de adquisición pública

El GENL puede considerar un mayor uso del sistema electrónico de adquisición para cubrir todo el ciclo de adquisición pública y reducir así procesos basados en papel y apoyar las operaciones de adquisición pública.

Uso del sistema electrónico de adquisición para apoyar la recopilación de datos y el uso de datos para mejorar el sistema de adquisición pública

Evaluar el desempeño del sistema de contratación pública:

Recopilar y centralizar automáticamente los datos de contratación pública del SECOP y otros sistemas relacionados de acuerdo con un marco de desempeño predefinido ayudaría al GENL a evaluar y calificar el desempeño de su sistema de contratación pública.

Uso de datos para mejorar el sistema de contratación pública:

Analizar datos históricos de contratación pública y programas anuales de adquisición ayudaría a la UCC a administrar mejor el gasto de recursos públicos y a aprovechar oportunidades de mejorar la eficiencia.

La administración detallada de categorías de producto y servicio ayudaría al GENL a obtener mayor valor por el dinero en la contratación pública.

Referencias

Australian Government (s.f.), AusTender: Annual Procurement Plan List, https://www.tenders.gov.au/?event=public.APP.list (consultado el 7 de junio de 2017).

European Commission (s.f.), E-procurement, https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/e-procurement_fr  (consultado el 15 de septiembre de 2017).

Gobierno del Estado de Nuevo León (s.f.), Sistema Estatal de Transparencia: Licitaciones, adjudicaciones, y contratos,http://transparencia.nl.gob.mx/site/consulta?concepto=7  (consultado el 27 de septiembre de 2017).

Gobierno del Estado de Nuevo León (s.f.), Sistema Electrónico de Compras Públicas, http://secop.nl.gob.mx/ (consultado el 7 de septiembre de 2017).

Gobierno del Estado de Nuevo León (s.f.), SECOP NL - Registro de estudios, http://secop.nl.gob.mx/?P=regestudios&order=lista  (consultado el 27 de septiembre de 2017).

OECD (2013), Implementing the OECD principles for integrity in public procurement: progress since 2008, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264201385-en.

OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf (consultado el 18 de mayo de 2017).

OECD (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249431-en.

OECD (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.

TI (2014), The role of technology in reducing corruption in public procurement, Transparency International, https://www.transparency.org/files/content/corruptionqas/The_role_of_technology_in_reducing_corruption_in_public_procurement_2014.pdf (consultado el 11 de julio de 2017).

Transparencia Mexicana (2012), A New Role for Citizens in Public Procurement, http://corruptionresearchnetwork.org/marketplace/resources/C-M%20SERIES%20-%20A%20new%20Role%20for%20Citizens%20in%20Public%20Procurement.pdf/  (consultado el 12 de julio de 2017).

Notas

 1.  http://secop.nl.gob.mx/

 2.  http://subasta.nl.gob.mx/

 3.  http://transparencia.nl.gob.mx/site/consulta?concepto=7

 4.  https://proveedores.nl.gob.mx

Capítulo 6.

Garantizar la integridad en los procesos de contratación pública en Nuevo León

En este capítulo se evalúa el sistema para garantizar la integridad de los procesos de contratación pública en Nuevo León conforme a la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública 2015 y la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública 2017. En el capítulo se analizan las políticas públicas de integridad y el marco legal existentes para establecer su efectividad en la reducción del riesgo de corrupción durante el ciclo de adquisición. Además, en el capítulo se recomiendan medidas para mejorar las reglas de integridad, como un código de ética, declaraciones y un programa de informantes. Asimismo, se estudian acciones para garantizar la rendición de cuentas y el control respecto de las sanciones a los proveedores. También se destaca la importancia de comprometer activamente al sector privado y a la sociedad civil. Por último, en el capítulo se aprecian las experiencias de otros países de la OCDE con el fin de ilustrar las mejoras potenciales que puede hacer Nuevo León en el ámbito de la integridad.

Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.

En los países de la OCDE, las actividades de contratación pública presentan un alto riesgo de violaciones de integridad y corrupción. Las principales razones para esto son que la contratación pública requiere un nivel significativo de gasto, y el ciclo de adquisición en su conjunto es muy complejo. Además, una falta de transparencia, un sistema de gobernanza débil y la estrecha interacción entre funcionarios públicos y empresas también exponen a los países a riesgos de integridad.

Nuevo León, como otros estados mexicanos, es susceptible a dichos riesgos. Si bien el estado en la actualidad emprende iniciativas y mecanismos para promover la integridad en actividades y decisiones gubernamentales, todavía enfrenta varios desafíos. Algunos de estos desafíos son las complejidades de crear un sistema de integridad completo y coherente, así como una cultura de integridad en la administración pública del estado.

La contratación pública es particularmente vulnerable a malos manejos, fraude y corrupción, lo que puede ocurrir en todas las fases del ciclo de adquisición y en todos los niveles del gobierno. Estas violaciones tienen un impacto importante en proyectos con fondos públicos en diferentes sectores. Esto es válido también en México. De hecho, de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la falta de sanciones de delitos de corrupción costó a México un promedio de USD 86 mil millones de 2005 a 2015. Los especialistas atribuyen estas pérdidas a desviaciones, menor gasto, desperdicio de recursos y pagos indebidos dentro del gobierno (Casar, 2016[1]).

En este capítulo se analizan las políticas públicas de integridad de Nuevo León y los marcos legales que se aplican a operaciones de adquisición pública. En el capítulo se destacan los avances recientes, con acento en las áreas en donde se necesitan más esfuerzos. Específicamente, en el capítulo se analizan las rutas de riesgo de corrupción, la divulgación y administración de conflictos de interés, así como la capacitación de integridad y programas de concientización, y protección a los denunciantes. También se aborda el papel clave del sector privado en estos problemas y la importancia de establecer altos estándares de integridad para todas las partes interesadas en el ciclo de adquisición. En este capítulo se estudia la forma como los Estados aplican iniciativas de anticorrupción e integridad en el sector de la contratación pública. Por último, en el capítulo se evalúan estos problemas conforme a los principios básicos de la Recomendación de la OCDE (OECD, 2015[2]) y las iniciativas emprendidas en el contexto del establecimiento del sistema local de anticorrupción de Nuevo León.

En México, la adquisición pública representa 5.2% del PIB, y 70% de esta actividad se lleva a cabo en los niveles subnacionales, como se describe en las figuras 6.1 y 6.2. Las actividades de contratación pública en Nuevo León representan cerca de USD 546 millones. El gasto en contratación pública se concentra en las áreas de seguridad pública, desarrollo social, educación y salud, como se mencionó en el Capítulo 2.

Figura ‎6.1. Adquisición gubernamental general como porcentaje del PIB en 2007, 2009 y 2014

Notas: Base de datos de Estadística de Finanzas Gubernamentales del FMI (IMF-GFS). Los datos de México se toman de la base de datos de Estadística de Cuentas Nacionales de la OCDE. Los datos de Perú y Paraguay están registrados como efectivo. Para Costa Rica y Jamaica, la parte de adquisición gubernamental relacionada con la formación de capital fijo bruto no incluye el consumo de capital fijo. No se incluyen los costos de bienes y servicios financiados por el gobierno general en la adquisición gubernamental porque no se contabilizan por separado en la base de datos de Estadística de Finanzas Gubernamentales del FMI. Los datos de El Salvador y México se refieren a 2013 y no a 2014. Los datos de Colombia se refieren a 2008 y no a 2007. En la figura se incluye el promedio de países latinoamericanos (LAC).

Fuente: (OECD, 2016[3])

Figura ‎6.2. Participación de adquisición gubernamental general en la región por nivel de gobierno, 2007 y 2014

Fuente: (OECD, 2016[3])

La corrupción y las violaciones de integridad en la contratación pública tienen importantes consecuencias en la asignación de recursos. Estas consecuencias van desde pérdidas económicas debido a malversación de fondos públicos y el deterioro de la competencia hasta la pérdida de la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y funcionarios públicos. La falta de confianza se extiende a los funcionarios encargados de utilizar el dinero de los contribuyentes para el interés público. En consecuencia, la Recomendación de la OCDE recalca la importancia de preservar la integridad de un sistema de contratación pública (véase el Recuadro ‎6.1).

Recuadro ‎6.1. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

III. RECOMIENDA que los Adherentes conserven la integridad del sistema de contratación pública mediante normas generales y salvaguardas específicas por procesos de contratación.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Exigir que todas las partes interesadas actúen con un elevado grado de integridad a lo largo del ciclo de contratación. Sería útil para ello ampliar (por ejemplo, mediante pactos de integridad) el ámbito de aplicación de las normas que forman parte de los marcos legales o reglamentarios o de los códigos de conducta por los que se rigen los empleados del sector público (como los relativos a la gestión de los conflictos de interés, la revelación de información y demás normas deontológicas).

ii) Poner en práctica, en el conjunto del sector público, instrumentos de aseguramiento de la integridad y adaptarlos oportunamente a los riesgos concretos del ciclo de contratación (por ejemplo, a los riesgos especialmente elevados de las relaciones entre sector público y el privado, o a la responsabilidad fiduciaria en la contratación pública).

iii) Desarrollar programas de formación en materia de integridad dirigidos al personal de contratación pública, tanto del sector público como del privado, para concienciarles sobre las amenazas a la integridad, como la corrupción, el fraude, las prácticas colusorias y la discriminación, generar conocimientos sobre las posibles vías para hacer frente a estos riesgos y fomentar una cultura de integridad dirigida a prevenir la corrupción.

iv) Establecer requisitos, consistentes en controles internos, medidas de aseguramiento del cumplimiento y programas anticorrupción, dirigidos a los proveedores, incluido el oportuno seguimiento. Los contratos públicos deberán incluir garantías de exención de corrupción y llevar aparejadas medidas de comprobación de la veracidad de las declaraciones y garantías de los proveedores de que no participan en comportamientos corruptos en relación con el contrato y de que van a abstenerse de este tipo de conductas. Dichos programas deberán igualmente exigir el adecuado grado de transparencia en la cadena de suministro para favorecer la lucha contra la corrupción en la subcontratación; además, habrán de exigir que el personal de los proveedores recibe formación en materia de integridad.

Fuente: (OECD, 2015[4]).

Si bien la integridad se define en diferentes formas, la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública (OECD, 2017[13]) considera la integridad pública como “la alineación consistente con, y el cumplimiento de, los valores, principios y normas éticos compartidos, para mantener y dar prioridad a los intereses públicos, por encima de los intereses privados, en el sector público”. En el contexto de la compra pública, mantener la integridad del sistema requiere los siguientes factores, entre otros:

Que los procedimientos de contratación sean transparentes y promuevan un trato justo e igualitario para los licitadores.

Que los recursos públicos vinculados a la contratación pública se empleen de acuerdo con los propósitos previstos.

Que el comportamiento de los funcionarios de contrataciones se ajuste al propósito público de su organización.

Que haya sistemas para ponderar las decisiones de contrataciones, asegurar la rendición de cuentas y promover el escrutinio público (OECD, 2011[6]).

Combatir la corrupción es un problema importante en Nuevo León. Un alto porcentaje de los ciudadanos percibe corrupción en el estado; de hecho, el porcentaje de ciudadanos que percibe corrupción gubernamental en Nuevo León sobrepasa el porcentaje de ciudadanos que perciben corrupción en el ámbito nacional en México (como se observa en la Figura ‎6.3). En la Figura ‎6.2 se detalla el alto volumen de gasto de bienes y servicios que efectúan los gobiernos locales.

Figura ‎6.3. Percepción de corrupción en Nuevo León en comparación con otros estados mexicanos

Fuente: (INEGI, 2015[7]).

El resultado de la encuesta general de población del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de 2015 muestra que la corrupción de funcionarios y autoridades en Nuevo León es de lejos el principal problema que perciben los ciudadanos. Asimismo, los ciudadanos del estado cada vez se preocupan más por la integridad de las decisiones gubernamentales (véase la Figura ‎6.4).

Figura ‎6.4. Percepción de corrupción en Nuevo León por sector de actividades

Fuente: (INEGI, 2015[7]).

Las percepciones de los ciudadanos no están erradas. La corrupción y las violaciones de integridad en Nuevo León se mencionaron en el informe Observaciones a las Cuentas Públicas Generales 2015 que preparó la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en febrero de 2017, para la Cámara de Diputados. El informe sostiene que 11.4% del total de transferencias de fondos al estado de Nuevo León en 2015 fue el objeto de observaciones relacionadas con el uso adecuado de recursos (como se detalla en la Figura ‎6.5 y el Cuadro ‎6.1)

Figura ‎6.5. Observaciones a cantidades asignadas a Nuevo León y otros estados mexicanos en la cuenta pública

Fuente: Información reportada en el Informe General de la Cuenta Pública 2015 de la ASF, (Auditoría Superior de la Federación, 2015[8]).

La ASF considera que el problema principal en relación con el gasto público resultado de compras es que los estados mexicanos utilizan el conjunto de excepciones en la LAASSP para efectuar sus contrataciones. Esta excepción permite a los estados actuar de acuerdo con los parámetros de la ley, pero también tomar decisiones no justificadas en términos de valor por el dinero. La excepción también permite a los estados comprar sin requerir que los proveedores paguen multas o deducciones en caso de no cumplir con los términos y condiciones de sus contratos.

Cuadro ‎6.1. Principales irregularidades observadas en el gasto de cantidades asignadas a estados mexicanos en el informe de 2015 de cuentas públicas
Irregularidades observadas durante las auditorías realizadas | Cantidades observadas (en mdp) | %
Recursos transferidos no utilizados | 33 449.1 | 51.3
Documentación de soporte de gastos faltante | 7 893.7 | 12.1
Transferencia de recursos a otras cuentas bancarias | 6 106.0 | 9.4
Recursos utilizados que no alcanzan los objetivos específicos de cada fondo o programa | 4 936.0 | 7.6
Pago indebido o injustificado de salarios al personal | 2 639.7 | 4.0
Retención de impuesto indebido a terceros | 2 017.8 | 3.1
Gastos no autorizados por la entidad de coordinación federal | 1 112.9 | 1.7
Pago indebido de prestaciones no relacionadas con salarios | 1 005.6 | 1.5
Otros conceptos | 6 033.0 | 9.3
Cantidad total observada | 65 193.8 | 100
Fuente: (Auditoría Superior de la Federación, 2015[8])

En este contexto, Nuevo León ha hecho de la mejora de la integridad del sistema de adquisiciones públicas una clara prioridad. El estado está elaborando un marco para prevenir, identificar y sancionar comportamientos corruptos y poco éticos. Este marco se menciona tanto en el Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Nuevo León 2016-2021 como en el Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030.

6.1. Mejorar el marco de políticas públicas de Nuevo León para abordar problemas de integridad en los procesos y actividades de la contratación pública del estado

6.1.1. Nuevo León debe considerar fortalecer su compromiso de combatir la corrupción mediante la elaboración de estrategias de integridad para la contratación pública

Al reconocer la gravedad de la corrupción y sus impactos negativos en el desarrollo del estado y el uso adecuado de recursos gubernamentales, Nuevo León emprendió acciones en 2014 para mejorar la integridad en la esfera pública. Ese año se aprobó la Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León y su Reglamento de la Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León, el cual creó el Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica. El Consejo de Planeación es un organismo público en el cual los ciudadanos, representantes de la academia y el gobierno colaboran para asegurar el desarrollo sustentable del estado con una visión de largo plazo. Su objetivo principal es la elaboración y actualización continua del Plan Estratégico del Gobierno de Nuevo León 2015-2030, emitido el 1 de abril de 2016. Describe una visión estratégica para el estado y será la guía del Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021. Tanto el plan estratégico como el de desarrollo estatales serán guía de la administración actual y siguiente de Nuevo León.

Un pilar del plan estratégico es un gobierno eficaz y transparente, junto con otras prioridades, como desarrollo humano, desarrollo sustentable, desarrollo económico, y seguridad y justicia. El pilar del gobierno eficaz y transparente tiene una sección específica sobre transparencia y lucha contra la corrupción. En consultas públicas, las medidas como la transparencia y el combate a la corrupción fueron los temas que tuvieron más votos para disminuir en forma eficaz la alta percepción de corrupción en el ámbito estatal. El plan estratégico de Nuevo León contiene un análisis a profundidad de la situación existente en el estado, un enfoque estratégico de avance y áreas de oportunidad (considerando factibilidad e impacto). Al dar prioridad a estas áreas, los funcionarios esperan definir un conjunto de áreas, iniciativas y proyectos estratégicos para trabajar. También esperan definir ocho “temas centrales” que guiarán las medidas hacia la integridad. Uno de los temas centrales es transparentar el uso de recursos públicos, combatir y sancionar la corrupción. Este trabajo estratégico es encomiable pero está incompleto, pues el documento no contiene ninguna referencia a cómo el estado puede combatir en forma eficaz la corrupción en la contratación pública.

El Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021 establece las seis prioridades del gobierno. Son las siguientes: gobierno ciudadano, reconstrucción del tejido social para disminuir la pobreza, movilidad y transporte para reducir el tiempo y costo de transporte de la población, combatir la corrupción e impunidad, seguridad pública para que los ciudadanos vivan en paz e infraestructura para el desarrollo. El Plan de Desarrollo Estatal provee un análisis detallado basado en evidencia de asuntos de transparencia y anticorrupción. Cada tema se vincula a una de las cuatro áreas en las que se van a aplicar los planes de acción.

El tema número tres del Plan Estatal de Desarrollo se enfoca en la creación e implementación de un Sistema Estatal Anticorrupción. Se refiere a la rendición de cuentas, participación ciudadana, auditoría social, coordinación institucional, armonización legislativa y transparencia en adquisiciones. El Sistema Estatal Anticorrupción organiza sus estrategias y lineamientos en dos objetivos principales: 1) garantizar la transparencia de las actividades del sector público, rendición de cuentas y combate a la corrupción, y 2) garantizar la sustentabilidad de las finanzas públicas. Es en este último objetivo que el Plan Estatal de Desarrollo menciona la contratación pública como área prioritaria clave. El plan establece que Nuevo León debe buscar el sistema de contratación pública más eficiente basado en resultados, y que el estado debe implementar el registro electrónico de los procesos de contratación pública (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2016[9]). En la actualidad, Nuevo León está estableciendo los pilares de su Plan Anticorrupción siguiendo el marco institucional y legislativo del Sistema Nacional Anticorrupción. Este marco se aprobó en el ámbito federal en mayo de 2015 mediante la publicación de un decreto que modificó varios artículos de la Constitución Mexicana y la promulgación de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y siete leyes secundarias. Nuevo León comenzó a crear su estrategia Anticorrupción al aprobar en marzo de 2017 las enmiendas a su Constitución, y al sentar las bases del marco institucional del sistema local anticorrupción. Al considerar que la contratación pública es un área de alto riesgo para la corrupción y violación de integridad, y que el marco legal actual no hace una referencia precisa a esto, Nuevo León puede considerar una estrategia anticorrupción enfocada y personalizada para adquisiciones o un régimen de integridad, como han hecho países como Austria y Canadá (véanse los recuadros 6.2 y 6.3).

Recuadro ‎6.2. Estrategia anticorrupción de la Agencia de Contratación Federal Austríaca

La integridad está en el centro de la estrategia anticorrupción que diseñó la Agencia de Contratación Federal Austríaca (BBG). La estrategia se basa en las siguientes acciones:

Establecer procedimientos organizacionales precisos (definición clara de funciones y estructuras).

Integrar medidas anticorrupción en las labores cotidianas.

Reevaluar y mejorar la estrategia constantemente.

Crear constantemente conciencia entre el personal.

Afinar el enfoque de los empleados en las consecuencias de la corrupción.

La estrategia contiene una regulación explícita de los valores y estrategias principales en relación con la prevención de corrupción. También abarca una definición clara de áreas grises (por ejemplo, la diferencia entre atención al cliente y corrupción), reglas claras sobre aceptación de regalos y reglas de empleo adicional. Por último, la estrategia también ofrece a los empleados una visión clara del manejo de emergencias.

Fuente: (OECD, 2016[10])

Recuadro ‎6.3. La Estrategia de Integridad del Gobierno de Canadá pretende garantizar el valor por el dinero y defender el interés público en los procesos de contratación

El Gobierno de Canadá está comprometido a establecer contratos y acuerdos de propiedad abiertos, justos y transparentes al mejor valor por el dinero para los canadienses. Como principal brazo de contratación del gobierno y administrador del portafolio de propiedad, Obras Públicas y Servicios Gubernamentales de Canadá (PWGSC) implementó una serie de medidas adicionales para fortalecer aún más la integridad de sus adquisiciones y transacciones de propiedad, así como las que maneja a nombre de sus clientes. El PWGSC continuamente mejora sus procesos de contratación con la emisión de lineamientos y directrices para impulsar prácticas de negocio éticas, asegurar el proceso correcto para los proveedores y mantener la confianza del público en el proceso de contratación.

En su Plan de Acción Económico 2015, el gobierno de Canadá se comprometió a introducir un nuevo régimen de integridad en el ámbito gubernamental para los procesos de contratación. Lo hizo para garantizar hacer negocios con proveedores éticos en Canadá y en el extranjero. El nuevo régimen pretende ser transparente, riguroso y actuar de manera congruente con las mejores prácticas en Canadá y en el extranjero. También tiene el fin de apoyar la competencia transparente y un mercado canadiense ético. Los atributos y reglas básicos del régimen son:

Un proveedor sentenciado de un delito tipificado en Canadá o en el extranjero permanecerá inadmisible por un período de diez años para realizar un contrato con el gobierno.

Un proveedor puede solicitar que su periodo de inadmisibilidad se reduzca cinco años si trata las causas de la conducta que condujo a esa inadmisibilidad.

Un proveedor ya no podrá ser penalizado automáticamente por las acciones de un asociado en las cuales no participó.

Herramientas nuevas, como evaluaciones de terceras personas expertas independientes y acuerdos administrativos que especifican las acciones correctivas y asegura su efectividad.

El gobierno tiene la facultad de suspender a un proveedor hasta 18 meses si se le imputa un delito tipificado, o admite su culpabilidad.

El régimen de integridad de Canadá lo administra en forma central PWGSC mediante Memoranda de Entendimiento bilaterales (MOU). El régimen de integridad consiste en políticas de inadmisibilidad y suspensión, directrices emitidas para ampliar esas políticas y abordar asuntos emergentes, cláusulas utilizadas en instrumentos relativos a contratos, y boletines de información diseñados para proporcionar mayor claridad y guía a los clientes y partes interesadas del régimen de integridad. A la fecha se han emitido cinco directrices y 10 boletines de información, todos disponibles en el sitio de Internet del régimen de integridad pública.

Hasta la fecha se han firmado 77 MOU por parte de organizaciones federales para proveer servicios de verificación de integridad, incluso dos corporaciones de la corona. Solo tres organizaciones federales a las que se requirió adoptar el régimen de integridad faltan de firmar un MOU. Los MOU revisados se generaron y distribuyeron en los departamentos para reflejar las actualizaciones del régimen de integridad en abril de 2016.

Para implementar la verificación de integridad, Canadá abrió un portal de servicios de bases de datos en septiembre de 2015, así como para simplificar el proceso de entrega de una solicitud de verificación de integridad. A la fecha, desde la concepción del portal se han efectuado un total de 148 289 verificaciones de integridad, 54 139 de la cuales finalizaron desde abril de 2016. El 3 de octubre de 2016 se abrió la versión final del portal de verificación de integridad, con todos los módulos desplegados en forma operativa. Esta versión mejorada proporciona un punto de acceso centralizado para que los funcionarios de contratación ingresen solicitudes de verificación de integridad y se comuniquen directamente con el equipo de la base de datos de integridad.

Algunas estadísticas notables de la operación del portal de verificación de integridad son las siguientes:

98.3% de solicitudes se ponen en marcha en las primeras cuatro horas.

2 491 funcionarios de contratación en el nivel gubernamental utilizan el portal.

40 794 proveedores aptos para búsqueda están listados en el portal.

Las respuestas de verificación de emergencia están disponibles en 30 minutos.

Fuente: (Public Services and Procurement Canada,(s.f.)[11])

Hasta ahora, el marco de integridad para contratación pública en Nuevo León se basa en varias disposiciones. Estas disposiciones provienen de dos regímenes legales, como lo establecen las leyes y regulaciones estatales y federales (véase el Cuadro ‎6.2).

Cuadro ‎6.2. Marco regulatorio actual de contratación pública en Nuevo León
Legislaciones y regulaciones aplicables en caso de adquisición hecha con recursos federales | Legislaciones y regulaciones aplicables en caso de adquisición hecha con recursos estatales
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, LAASSP | Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León, LAACSNL
Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público | Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, LOPSRM | Ley de Obras Públicas para el Estado y Municipios de Nuevo León, LOPNL
Fuente: Información del Gobierno del Estado de Nuevo León.

Otros reglamentos que también son parte de este complejo marco legislativo son la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León y el Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León. El primero establece el marco institucional conforme al cual se llevarán a cabo las actividades de contratación pública. El segundo establece las reglas aplicables a acciones y operaciones relativas a adquisición y contrato de servicios.

Mientras que el marco legislativo incluye varios requerimientos y reglas para estructurar y guiar las actividades de contratación pública, no aborda específicamente los riesgos de integridad y corrupción. La LAACSNL, por ejemplo, asegura en cierto grado la integridad del proceso de contratación mediante provisiones. Algunas de estas provisiones son el establecimiento de un comité de adquisición (artículo 16), participación ciudadana (artículo 28), lista negra de proveedores (artículo 92), controles de planes de adquisición y presupuestos, fechas límite para presentar cotizaciones y provisiones que se refieren al riesgo de colusión, juntas de aclaración con preguntas escritas y verbales (artículo 34), reuniones públicas para presentar resultados de licitaciones con la posibilidad de que los proveedores presenten una mejor oferta durante la reunión, y la posibilidad para los licitantes que asistan a la junta de apertura de licitaciones y organicen y efectúen visitas conjuntas al lugar para los licitantes cuando estos así lo requieran (artículo 35). Nuevo León también tiene otras provisiones que se refieren indirectamente a la integridad de la contratación pública, que se han enmendado como se detalla en las siguientes secciones de este capítulo.

En este contexto, diseñar un plan local anticorrupción específico para la contratación pública ayudaría a Nuevo León a reafirmar su alto nivel de compromiso para luchar en forma eficaz contra la corrupción en la contratación pública. Un plan local anticorrupción también ayudaría al estado a reconocer las áreas y actividades específicas vulnerables a riesgos de corrupción y violaciones de integridad. Para cumplir con estos objetivos, el Consejo de Planeación Estratégica de Nuevo León debe considerar actualizar su plan estratégico y recomendar un ejercicio similar con el Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021. El plan estratégico debe actualizarse para contener de forma eficaz la corrupción y mantener la integridad en la contratación pública en línea con los objetivos del sistema local anticorrupción. El plan también debe identificar las prioridades y reconocer los riesgos de corrupción y violaciones de integridad en la contratación pública en el estado. Al elaborar este plan, la Secretaría de Administración debe ser la entidad responsable de manejar los recursos materiales y humanos. La administración central de Nuevo León puede contribuir a este ejercicio al analizar riesgos e identificar prioridades nacionales en coordinación con las autoridades competentes.

6.1.2. Establecer un marco de integridad preventivo, coherente y eficaz como mecanismo para reducir los riesgos de corrupción en el proceso de contratación pública

Nuevo León se beneficiaría al mejorar las reglas de integridad para establecer un marco legal coherente para la integridad y prevención de la corrupción

Al avanzar su estrategia de integridad y anticorrupción, Nuevo León necesita poner especial atención a sus actividades de adquisición y la vulnerabilidad de sus inversiones públicas. En todo el mundo, la inversión pública en contrataciones públicas está en riesgo debido a diversos tipos de malos manejos, incluso sobornos extranjeros. Existen, de hecho, otras conductas que tienen un impacto negativo en la integridad de la contratación pública. Algunas conductas son tráfico de influencias, captura de proyectos de inversión mediante intereses específicos, y conflictos de interés. Estos riesgos afectan todas las etapas del ciclo de adquisición, pues ejercen diferentes clases de presiones en todos los pasos del proyecto, desde la fase de evaluación de necesidades hasta las fases de ejecución y evaluación (véase el Cuadro ‎6.3). Las medidas que reduzcan las conductas que violen los principios de integridad deben verse como la responsabilidad compartida del gobierno y otras partes interesadas.

Cuadro ‎6.3. Riesgos de corrupción asociados a las diferentes etapas del ciclo de contratación pública
Riesgos de la etapa prelicitación | Evaluación de necesidades | Falta de evaluación adecuada de las necesidades Influencia de agentes externos en decisiones de los funcionarios Acuerdo informal en los contratos
Planeación y presupuesto | Planeación deficiente de la contratación Contratación no alineada con el proceso general de toma de decisiones de inversión Falta de presupuesto realista o déficit en el presupuesto

Elaboración de especificaciones o requerimientos

Especificaciones técnicas hechas a la medida de una empresa específica

Criterios de selección no definidos en forma objetiva ni establecidos con anticipación

Solicitud de muestras innecesarias de bienes y servicios que pueden influir

Compra de información de las especificaciones del proyecto

Riesgos de la etapa de licitación | Elección del procedimiento de contratación pública | Falta de integridad de contratación para el uso de procedimientos no competitivos Abuso de procedimientos no competitivos con base en excepciones legales: división de contrato, abuso de urgencia extrema, modificaciones sin soporte
Solicitud de propuesta u oferta | Ausencia de notificación pública de la invitación a licitar No se anuncian los criterios de evaluación y de adjudicación Información de contratación no divulgada ni hecha pública

Entrega de cotización

Falta de competencia o casos de licitación colusoria:

licitadores encubiertos

supresión de ofertas

rotación de ofertas

asignación de mercado

Evaluación de ofertas

Conflictos de interés y corrupción en el proceso de evaluación por:

Familiaridad con los licitantes por relaciones en el tiempo

Intereses personales, como regalos o empleo futuro o adicional

Implementación ineficaz del “principio de los cuatro ojos”

Adjudicación de contrato

Proveedores no revelan ni el costo exacto ni los datos de precios en sus propuestas de precios, lo que genera un incremento del precio del contrato (es decir, incrementos en la factura, exceso de suministro a un canal de distribución)

Conflictos de interés y corrupción en el proceso de aprobación (es decir, separación ineficaz entre autoridades financieras, contractuales y del proyecto)

Falta de acceso a registros sobre el procedimiento

Riesgos de la etapa postadjudicación

Gestión y desempeño de contrato

Abusos del proveedor en el desempeño del contrato, en particular en relación con su calidad, precio y tiempos:

Cambio sustancial en las condiciones contractuales para permitir más tiempo o precios mayores para el licitante

Sustitución de producto, o trabajo que no cumple con el estándar, o servicio que no cumple con las especificaciones del contrato

Robo de activos nuevos antes de entregarse al usuario final o antes de registrarlos

Supervisión deficiente de los funcionarios públicos o colusión entre contratistas y funcionarios encargados de la supervisión

Subcontratistas y socios elegidos de manera poco transparente y no se les exige rendición de cuentas

Orden de compra y pago

Separación deficiente de las funciones financieras o falta de supervisión de los funcionarios públicos, lo que genera:

Falsa contabilidad y asignación de costos inadecuada o migración de costo entre contratos

Pagos de facturas fuera de tiempo

Facturación falsa, o duplicada, o de bienes y servicios no suministrados, y pagos anticipados por derecho provisional

Fuente: Con base en (OECD, 2009[12]).

Los funcionarios en Nuevo León necesitan tener en mente que los riesgos de integridad aparecen en la etapa de prelicitación. En ocasiones, los riesgos tienen que ver con el método de adquisición que sigan las autoridades contratantes (AC). Por último, también hay riesgos en la etapa de postadjudicación, pues algunas autoridades retrasan los pagos de facturas, y hay facturación falsa o duplicada. Todos estos riesgos son posibilidades, y algunos se han documentado en Nuevo León.

La Recomendación de la OCDE promueve las licitaciones abiertas y competitivas. La recomendación de la OCDE establece que este tipo de licitaciones debe ser el método estándar para realizar adquisición, pues incrementa la eficiencia, combate la corrupción, se obtienen precios justos y razonables, y se garantizan resultados competitivos. Si hay circunstancias excepcionales que justifiquen las limitaciones para la licitación competitiva y el uso de adquisición de una fuente única, dichas excepciones deben ser limitadas, definidas con antelación y requerir justificación adecuada. Estas excepciones también deben estar sujetas a supervisión adecuada que tome en cuenta el mayor riesgo de corrupción, inclusive por parte de proveedores extranjeros (OECD, 2015[4]).

En Nuevo León existen cuatro métodos de adquisición, como se detalla en el Capítulo 2. La adjudicación directa es el método más popular, aunque incrementa el riesgo de corrupción. Más aún, la contratación pública en Nuevo León está sujeta a diversos riesgos de integridad, pues el estado aplica muchos métodos de contratación, cada uno con reglas distintas, como se menciona en el Capítulo 1.

Otro riesgo de integridad que Nuevo León enfrenta es la complejidad de su marco legal de contratación pública. De hecho, como en otros estados mexicanos, en Nuevo León las actividades de adquisición pública tienen que seguir dos sistemas distintos, dependiendo del origen de los recursos financieros. Si los recursos presupuestales provienen del nivel federal, las autoridades contratantes y unidades solicitantes tienen que seguir los procedimientos de contratación pública federal establecidos en la LAASSP, como se detalla en el Cuadro ‎6.3. Además, las autoridades contratantes y las unidades solicitantes deben usar la plataforma electrónica CompraNet que administra la Secretaría de la Función Pública (SFP). Las entidades paraestatales compran principalmente con CompraNet, pues reciben fondos federales y manejan varios programas. Sin embargo, cuando estos recursos financieros provienen del estado, las AC tienen que seguir los procedimientos de adquisición que se establecen en Nuevo León conforme a la LACCSNL. Además, las AC deben emplear el Sistema Electrónico de Compras Públicas del Estado de Nuevo León (SECOP), que administra la Secretaría de Administración de Nuevo León (SANL) y el Sistema Integrador de Recursos Electrónicos Gubernamentales (SIREGOB). Una dificultad de esto es que las funcionalidades y objetivos de cada sistema son muy diferentes. Más aún, el SIREGOB aún no opera a toda su capacidad. Otro problema es que, en la práctica, la mayoría de la comunicación entre funcionarios de contratación pública y las empresas todavía se efectúa en reuniones personales o por correo electrónico. Por desgracia, estas prácticas aumentan los riesgos de integridad y corrupción.

En el ámbito municipal, el escenario es peor. Las autoridades municipales no utilizan el SIREGOB ni el SECOP. Igual que en la administración central, las adquisiciones en el ámbito municipal son una actividad basada en papel. Más aún, la contratación municipal requiere la presencia de los participantes en las diferentes etapas del proceso. Esto genera un alto riesgo de violaciones de integridad.

Otro riesgo de integridad en la contratación pública en Nuevo León es que todavía se requiere que los proveedores que participan en la licitación se registren en persona, aunque este requerimiento varía según el procedimiento aplicable. De hecho, en el caso de adquisiciones con fondos estatales, el registro en persona es obligatorio, mientras que en el caso de fondos federales se emplea CompraNet para un registro voluntario. Debe mencionarse que si bien Nuevo León se esfuerza en encontrar la forma de asegurar que los procedimientos de contratación pública se realicen electrónicamente, todavía existen dificultades. Las razones son que los funcionarios no tienen autoridad total para hacerlo en todos los procesos de contratación pública, y todavía trabajan en enlazar las diferentes plataformas. Además, 35% de la inversión pública en Nuevo León se concentra en áreas como salud y educación. Estos sectores manejan su propia contratación pública y no están todavía integradas en el sistema de compras consolidadas establecido por el gobierno. Esta forma de contratar deja al estado vulnerable a riesgos, y representa un desafío para Nuevo León. El estado debe reformar las obligaciones legales y regulatorias aplicables de modo que transite hacia un sistema electrónico de adquisiciones públicas en todos los tipos de contrataciones públicas.

De hecho, pese a que Nuevo León consolida su sistema de contratación pública, todavía hay 48 iniciativas y programas federales en Nuevo León cuyos recursos financieros necesitan asignarse y utilizarse adecuadamente. Si el estado no sigue los procedimientos adecuados respecto de estos programas, pueden ser auditados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) (Auditoría Superior de la Federación, 2015[8]).

Para evitar violaciones de integridad y corrupción, Nuevo León necesita garantizar un marco de integridad completo y eficaz para el personal que trabaja en contratación pública. La fuerza laboral de Nuevo León en contratación pública se compone de un total de 114 funcionarios públicos. Estos funcionarios trabajan en las autoridades contratantes, la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales (DGASG) y en 40 de las 65 entidades paraestatales que todavía llevan a cabo sus propias actividades de contratación pública (pues aún no firman un acuerdo de cooperación con la SA). Si bien estos funcionarios públicos recibieron capacitación de ética, no existe actualmente un mecanismo de certificación que garantice que cuentan con los suficientes conocimientos y habilidades para solucionar dilemas éticos y problemas de conflictos de interés que puedan surgir en su trabajo cotidiano. Esta situación, junto con la actual falta de habilidades de los funcionarios públicos, es preocupante. De hecho, las entrevistas con funcionarios públicos revelaron que no se promueven bien las opciones específicas de capacitación para funcionarios que empiezan a trabajar en contratación pública, como se detalla en el Capítulo 4.

A la luz de esto, Nuevo León se beneficiaría al fortalecer su cultura de integridad e inculcar los valores de la conducta moral e integridad entre sus servidores públicos. También debe fijar expectativas claras de conducta ética para todos los actores que entren en relación con el gobierno. Más aún, es importante que el estado adopte medidas para detectar irregularidades y reportarlas por los canales existentes y mecanismos adecuados (Corruptel y Corrupnet). Todas estas acciones ayudarán al estado a edificar una cultura de integridad en la que los funcionarios públicos, ciudadanos y empresas privadas sientan confianza al reportar violaciones de integridad e irregularidades.

6.2. Establecer mecanismos eficaces para mejorar en su conjunto la integridad en el ciclo de contratación pública de Nuevo León mediante la implementación de políticas congruentes y coherentes de integridad y una gestión más sólida de los conflictos de interés

Mantener la integridad del sistema de contratación pública requiere estándares generales y salvaguardas específicas de adquisición para todas las partes interesadas. Esto es vital si se considera que participan numerosos actores en el sistema, y el sistema de contratación otorga una cantidad grande de contratos con distintos términos, condiciones y valores. Salvaguardar la integridad es un pilar básico de cualquier estrategia para contener la corrupción en la adquisición pública. La integridad significa una alineación y adhesión constantes a valores, principios y normas éticas compartidas para mantener y priorizar el interés público sobre los intereses privados en el sector público (OECD, 2017[13]). En el contexto de la contratación pública, la integridad del sistema implica los siguientes factores (entre otros):

El gobierno decreta los estándares de integridad aplicables para todos los funcionarios públicos.

Una unidad, dirección u oficina gubernamental debe dedicarse a elaborar, actualizar y difundir el código gubernamental de conducta, y puede proporcionar consejo, guía y ejemplos prácticos para asegurar su implementación.

Deben adoptarse estándares de conducta específicos para los funcionarios públicos que trabajan en contratación pública con el fin de mitigar los riesgos específicos relativos a la complejidad y características del proceso de contratación pública.

Los conflictos de interés deben manejarse adecuadamente para asegurar que la participación de los funcionarios públicos en el ciclo de contratación pública no influya en forma inadecuada en el desempeño de las obligaciones y responsabilidades públicas de estos funcionarios.

El gobierno establece reglas y el procedimiento para proteger a quienes denuncian.

Mantener la integridad de un sistema de contratación pública requiere una coordinación fuerte y eficaz entre los diversos actores del ciclo de contratación pública. Esta coordinación debe garantizar los estándares de conducta más altos en todas las instituciones públicas. El marco institucional actual en Nuevo León involucra a varios actores a cargo de evitar, investigar o sancionar actos de corrupción, así como solucionar conflictos de interés y dilemas éticos. De hecho, la Contraloría y Transparencia Gubernamental y sus diferentes unidades y direcciones, son responsables de promover las mejores prácticas de control interno. La contraloría y sus unidades también son responsables de guiar al gobierno a mantener la legalidad, honestidad y principios de responsabilidad de sus funcionarios públicos en el contexto de las actividades de contratación pública. Las unidades de la contraloría que participan en esta labor son la Unidad Anticorrupción, la Dirección Jurídica y la Dirección de Órganos de Control Interno y Vigilancia. La contraloría tiene jurisdicción de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León y el Reglamento Interior de la Contraloría y Transparencia Gubernamental. Sin embargo, la jurisdicción solo se extiende a las secretarías y entidades de la administración pública estatal, no a los municipios. No obstante, la contraloría puede intervenir en el nivel municipal en relación con el gasto público estatal y las transferencias de gasto público federal.

La Unidad Anticorrupción de Nuevo León tiene la tarea de dar seguimiento a reclamaciones, realizar investigaciones y sancionar malos manejos cometidos por funcionarios públicos, como los que participan en la adquisición pública. La Auditoría Superior del Estado de Nuevo León (ASENL) también asegura la implementación eficaz de las reglas de integridad. Lo hace al apoyar al congreso estatal en la revisión de cuentas públicas y el buen manejo y ejercicio presupuestal de las entidades públicas.

Otra institución que garantiza la integridad de las decisiones del sector público es la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León (CTAINL), que promueve la transparencia y rendición de cuentas dentro del gobierno estatal, y determina qué información debe clasificarse o considerarse confidencial.

Además de estas entidades, el marco actual de integridad de Nuevo León también obliga que se cree un comité de ética conforme al Acuerdo de Código de Ética para Funcionarios Públicos de la administración pública de Nuevo León. Este comité se creó en 2012. Desde entonces, el Comité de Ética tiene la responsabilidad de proporcionar apoyo al sistema de integridad al asegurar que los funcionarios públicos y ciudadanos están informados de las reglas de ética de Nuevo León. Sus miembros ocupan puestos honorarios y su función es de asesoría. Si bien sus decisiones no son vinculatorias, se espera que sus opiniones y sugerencias mejoren la integridad dentro del servicio público de Nuevo León. Debe mencionarse sin embargo, que este comité actualmente no está en operación. La razón de esto es que la mayoría de sus miembros renunció el año anterior por una controversia en relación con la compra de cobijas que efectuó el estado de Nuevo León.

Otras instituciones federales, como el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) y la Secretaría de la Función Pública (SFP), contribuyen a asegurar la integridad de las actividades de contratación pública cuando aplica en el área de su competencia.

Otros actores, como la Unidad Centralizada de Compras (UCC) de la Secretaría de Administración y el Comité de Adquisiciones, también son responsables, hasta cierto grado, de asegurar la integridad de todo el proceso de adquisición. El Comité de Adquisiciones, por ejemplo, evalúa las propuestas de los licitantes en licitaciones públicas abiertas. Las 21 secretarías y entidades paraestatales que tienen acuerdos con la administración pública central pueden solicitar estas licitaciones. La UCC verifica si las excepciones a los procedimientos competitivos en una licitación pública proceden de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 42 de la LAACSNL. También verifica la integridad de todo el proceso de licitación. Sin embargo, en la práctica, como se observó durante la visita de la OCDE para recabar información, esta evaluación consiste más en verificar si los documentos se integraron en los archivos de la adquisición.

Las recientes enmiendas a la constitución del estado (Constitución Política del Estado de Nuevo León) crearon dos instituciones nuevas para implementar el marco de integridad del estado de modo que se investiguen y sancionen las violaciones a las reglas de integridad. Estas instituciones nuevas son la División Especializada de Materia de Responsabilidad Administrativa del Tribunal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción. La primera impondrá sanciones a funcionarios públicos en caso de delitos serios o conductas de corrupción, y a ciudadanos si participan en estos actos de corrupción. Las sanciones pecuniarias por daños y perjuicios a las finanzas o bienes públicos del Estado de Nuevo León, sus municipios o cualquier entidad estatal o municipal también las impondrá esta división especializada.

Mientras que los actos de corrupción y los casos de responsabilidad administrativa de alto nivel serán investigados por la Auditoría Superior del Estado de Nuevo León y las unidades de control interno, las sentencias las emitirá el Tribunal Administrativo. Otros tipos de violaciones y sanciones administrativas se examinarán y solucionarán solo mediante las unidades de control interno.

Si bien es encomiable que Nuevo León cree nuevas instituciones con el propósito de poner un alto a la corrupción, el estado necesita dar a estas instituciones la autoridad para hacer su trabajo. La división especializada intervendrá junto con las unidades de control interno en asuntos en los que otras autoridades hayan impuesto sanciones administrativas. Sin embargo, la división especializada no puede comenzar sus operaciones hasta que reciba las facultades disciplinarias adecuadas. Además, es necesario aprobar los procedimientos y mecanismos operativos (como la reforma a la legislación secundaria en seguimiento a la creación del sistema estatal anticorrupción). En el caso de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, la reforma constitucional de Nuevo León dispone que se concederá autonomía financiera, presupuestal, administrativa y de toma de decisiones para investigar y procesar actos de corrupción. No obstante, el nombramiento de su encargado requiere la implementación total del sistema anticorrupción local.

Nuevo León necesita coordinar con eficacia este nuevo acuerdo institucional con algunos aspectos de la estructura de gobernanza actual de la contratación pública para garantizar la integridad en todo el proceso de adquisición. En el contexto de estas enmiendas constitucionales, Nuevo León necesitará asegurar la coherencia de todos los nuevos actores públicos a cargo de las funciones preventivas, investigadoras y punitivas. El estado debe aplicar congruencia para fortalecer el sistema de integridad y asegurarse de que no se distorsione la asignación de recursos financieros por medio de la contratación pública. El marco de integridad que resulte de la ley local anticorrupción y otras reglas secundarias también pueden cambiar este marco actual.

6.2.1. Nuevo León debe considerar la elaboración de un código de ética para los funcionarios de adquisición pública que guíe su comportamiento durante todo el proceso de contratación pública, y que ofrezca lineamientos prácticos a los funcionarios de contratación pública y los proveedores

El marco de integridad actual en Nuevo León se compone de varias leyes, regulaciones y políticas. El marco establece los estándares de conducta que deben observar los funcionarios públicos al realizar sus funciones e interactuar con los ciudadanos y el sector privado (véase el Cuadro ‎6.4).

Cuadro ‎6.4. Marco de integridad que establece el estándar de conducta para los funcionarios públicos en la administración pública de Nuevo León

Provisiones legales | Descripciones

Constitución de Nuevo León, cuya versión más reciente es del 14 de abril de 2017

Los artículos 105 y siguientes establecen que el régimen de responsabilidad de los funcionarios públicos lo determinará la Ley de responsabilidades, y menciona quiénes están sujetos a estos artículos en caso de malos manejos. Estas provisiones colocan los pilares del sistema de integridad, establecen el marco administrativo disciplinario y crean el acuerdo institucional del nuevo sistema local anticorrupción.

Ley del Sistema Local de Anticorrupción de Nuevo León (LSLA), promulgada el 6 de julio de 2017

Además de crear el sistema local anticorrupción, esta ley determina en su artículo 5 los valores del servicio público y declara que las entidades del sector público están obligadas a crear y mantener condiciones estructurales y normativas que permitan el manejo correcto de todo el gobierno y la conducta ética y sujeta a rendición de cuentas de todos los servidores públicos.

Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), que entrará en aplicación conforme a las precisiones de las provisiones de la transición

Los artículos 26 a 42 establecen, entre otras cosas, la obligación de presentar una declaración de conflictos de interés, así como declaraciones fiscales y patrimoniales que se ingresarán en la Plataforma Digital Nacional. Los artículos relacionados con otros aspectos que no sean de la declaración de conflictos de interés no se aplicarán en Nuevo León, pues están regulados en la LRSPEMNL. Esta ley contiene una definición de lo que constituye una situación de conflicto de interés. La tercera provisión transitoria menciona que esta ley guiará la conducta de los funcionarios públicos en el nivel federal y en los estados hasta que el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) emita los lineamientos, criterios y otras resoluciones para implementar el nuevo sistema anticorrupción.

Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León (LRSPEMNL), promulgada el 29 de enero de 1997 y con varias enmiendas

Los artículos 7, 11 y 50, fracción XXIII de esta ley establecen las reglas mínimas para prevenir la corrupción y sancionar las faltas administrativas que cometan los funcionarios públicos. El artículo 50 determina las situaciones prohibidas de conflictos de interés en el contexto del ejercicio de los deberes de los servidores públicos, como actividades prohibidas, recusatorios, regalos y mal uso de información interna, influencia indebida, y prohibición de uso de fondos públicos con fines políticos, así como sanciones aplicables en caso de violaciones de integridad. Sin embargo, no menciona reglas claras sobre lo que constituye una situación de conflicto de interés. Prohíbe a los funcionarios de contratación pública firmar contratos con cualquier persona que tenga prohibido realizar un trabajo, ocupar un puesto o recibir una comisión en la administración pública (artículo 50, fracción XI); intervenir en cualquier situación que pueda crear una situación personal o comercial de conflicto de interés (artículo 50, fracción XIII); abstenerse u omitir actuar para no cumplir con cualquiera de las obligaciones relacionadas con el servicio público (artículo 50, fracción XXII); celebrar contratos con cualquier persona que desempeñe una función pública, o con cualquier empresa en la que participe tal persona (artículo 50, fracción XXIII); usar fondos públicos con fines políticos (artículo 50, fracción 34); inhibir a un denunciante para que no presente una queja (artículo 50, fracción XXVI); celebrar contratos sin obtener la documentación requerida que demuestre los recursos bancarios, contables y financieros de los proveedores (artículo 50, fracción XXVII). Los artículos 51 y siguientes determinan el régimen disciplinario de sanciones. Otras situaciones que pueden originar una violación de integridad se regulan en los artículos 112 a 124, y 131 a 135, que contienen reglas sobre divulgación patrimonial, obsequios y la consecuente incautación de las unidades de control interno.

Ley Orgánica de la Administración del Estado de Nuevo León, cuya versión más reciente data del 8 de abril de 2016 | El artículo 33, fracción XVIII, describe una de las funciones de la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental y fija los principios que deben guiar a los funcionarios cuando realicen trabajos para toda la comunidad.

Código de ética, emitido de conformidad con el artículo 140 de la LRSPMNL en agosto de 2016

Este código contiene tres artículos. El artículo 1 del código se refiere a siete principios y reglas de integridad que deben guiar su conducta. También determina que su divulgación será responsabilidad de la Secretaría de la Contraloría. Estos estándares de ética son los siguientes: decir no a la corrupción; servicio, respeto y empatía; austeridad y sustentabilidad; innovación y eficiencia; inclusión, y transparencia.

Ley para incentivar la denuncia de actos de corrupción de servidores públicos, promulgada el 30 de junio de 2013

El artículo 2 define lo que constituye un acto de corrupción y se refiere a las contravenciones del artículo 50 de la LRPSMNL con el fin de obtener una ventaja indebida para el funcionario público y/o un tercero. También define a quién se considera un servidor público con fines de su aplicación. El artículo 9 impone la obligación de informar un acto de corrupción al superior o a la Secretaría de la Contraloría, y establece que no cumplir con esta obligación constituye una falta administrativa. También contiene una serie de medidas de protección que puede implementarse para proteger al servidor público o al ciudadano que informa malos manejos o actos corruptos.

Como se detalla en el Cuadro ‎6.4, este marco también incluye el Código de Ética de Servidores Públicos de la Administración Pública. El código de ética se adoptó en agosto de 2016 y se elaboró mediante consultas, de conformidad con el artículo 140 de la LRSPEMNL y la LAACSNL. El código establece siete estándares de ética que deben observar los funcionarios públicos en sus labores cotidianas. El primer principio (decir no a la corrupción), el tercero (austeridad y sustentabilidad) y el cuarto (innovación y eficiencia) se refieren a conductas que deben mostrar los funcionarios públicos al administrar fondos o bienes estatales. No contiene reglas para resolver dilemas éticos y conflictos de interés que puedan surgir en el trabajo cotidiano. Abarca a todos los individuos que laboran y reciben remuneraciones con recursos públicos en tanto ejerzan actividades de servicio público. Así, el código de ética no incluye a proveedores ni asesores cuyo comportamiento también puede afectar la integridad del sector público.

Este marco de integridad determina sanciones que pueden consistir en advertencias, suspensiones, despidos o descalificaciones. Las sanciones se detallan en la LRSPEMNL. También impone sanciones pecuniarias según los beneficios económicos y los perjuicios causados. La responsabilidad administrativa por prácticas corruptas también se rige por estas reglas, y toda violación resultante en enriquecimiento ilícito se sanciona conforme al Código Criminal de Nuevo León. Estas sanciones van de tres meses a 14 años de cárcel, así como multas. De acuerdo con las reformas constitucionales, los superiores se consideran responsables en casos de contravenciones administrativas graves o actos corruptos que impliquen nepotismo o colusión. Se requieren más enmiendas para determinar los actos corruptos que deben investigarse y sancionarse con el nuevo marco institucional. También se necesitan enmiendas para determinar las acciones y omisiones que constituyan ofensas graves y no graves, así como el mecanismo para apelar la decisión que clasifique una acción u omisión como ofensa no grave.

De acuerdo con la Constitución de Nuevo León, las entidades estatales y municipales deben tener unidades de control o supervisión internos. Estas unidades deben operar con un amplio mando consistente en prevenir, corregir e investigar hechos, acciones y omisiones que pudieran considerarse corruptos, o para lo cual podría imponerse una sanción administrativa. Sin embargo, la mayoría de las entidades paraestatales en Nuevo León aún carece de unidades de control interno. Además, no se han establecido mecanismos sólidos de coordinación entre secretarías, entidades y la contraloría estatal para asistir en actividades de control y supervisión al permitir una mejor comunicación entre entidades y agencias gubernamentales.

En cuanto a los mecanismos para mejorar la integridad asegurando la administración adecuada de problemas de conflictos de interés, las reformas constitucionales referentes al establecimiento de un sistema anticorrupción establecen que los funcionarios públicos deben presentar dos declaraciones además de la declaración patrimonial que requiere la LRSPNLM. Son las siguientes: declaraciones de conflictos de interés y fiscal. No entregar la declaración patrimonial puede sancionarse mediante una sanción pecuniaria administrativa (multa). Sin embargo, la ley no menciona sanciones por no presentar las otras dos declaraciones. Además de las reglas recién mencionadas, el marco legal se complementa con provisiones específicas contenidas en las leyes de contratación pública (Cuadro ‎6.5). Hay algunas superposiciones entre el marco legal y estas provisiones, lo que crea confusión para los funcionarios públicos. Esta superposición puede resolverse mediante una integración completa de los sistemas anticorrupción nacional y estatal.

Cuadro ‎6.5. Provisiones de integridad conforme a las leyes de contratación pública aplicables en Nuevo León

Provisiones legales | Descripciones

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP)

La LAASSP, en sus diversas disposiciones (artículos 24, 28, 31, fracción XII, y 37, fracciones I a X), establece las reglas que deben observar los funcionarios públicos y los proveedores al participar en un proceso de contratación pública, como abstenerse de no formar parte del procedimiento de contratación pública,.presentar una declaración de integridad bajo juramento en la que los participantes se comprometan a comportarse de manera honesta durante todo el proceso de adquisición, no contratar a un proveedor en caso de que surja un conflicto de intereses en diversas situaciones (incompatibilidad de algunas actividades, actuar como experto, estar en una lista negra, etc.), usar información interna, etc. También determina las sanciones adecuadas en sus artículos 97 y 101.

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM)

De acuerdo con la legislación de obras públicas, no puede adjudicarse un contrato si el funcionario público que participa en los procedimientos se encuentra en una situación de conflicto de intereses relacionada con su familia o empresa. Esta ley también establece que un testigo social debe evitar participar en licitaciones de obras públicas.

Ley de Obras Públicas para el Estado y Municipios de Nuevo León (LOPNL)

La LOPNL determina que las obras públicas deben ejecutarse con criterios de transparencia, economía, imparcialidad, eficiencia, eficacia y honestidad para contar con las mejores opciones en términos de precio, calidad, financiamiento y oportunidad (artículo 6); establece que los participantes en el proceso de licitación deben presentar una declaración de integridad juramentada que mencione que cumplen las provisiones del artículo 44 que requieren no celebrar contratos con un funcionario público si.este forma parte del proceso de contratación. También prohíbe que las secretarías, entidades y municipios acepten propuestas o contraten a individuos o entidades legales cuyos funcionarios públicos sean accionistas, administradores, gerentes o representantes legales o propietarios, y en las que esos funcionarios que intervengan de cualquier manera en la adjudicación de contratos tengan un interés privado, familiar o comercial (artículo 44). El ocultamiento de una situación de conflicto de intereses a un superior se considera una contravención de la LRSPEMNL, y puede sancionarse administrativamente a los funcionarios públicos

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León (LAACSNL)

El artículo 37 de esta ley prohíbe a las AC recibir propuestas y adjudicar contratos si los funcionarios públicos que participan en alguna etapa del proceso de contratación pública, o sus superiores, inclusive el encargado de la unidad contratante o administrativa, tienen intereses personales, familiares o comerciales, o si un miembro de la familia del funcionario público (hasta de cuarto grado, sanguíneo o político), un tercero con quien tengan relaciones profesionales, laborales o comerciales, o socios o empresas de las que hayan formado parte durante los dos años anteriores a la fecha del procedimiento de contratación pudieran recibir un beneficio potencial (artículo 37, fracción I). El artículo 97 de esta ley determina que el conflicto de intereses que surja entre un funcionario de contrataciones públicas y un firmante de contrato se considera ofensa grave. Además, el artículo 101, fracción II, de la ley establece que los funcionarios públicos que mantengan un conflicto de intereses con los proveedores y no se abstengan de participar en todo el proceso de adquisición cometen una contravención y están sujetos a sanciones de conformidad con la LRSPEMNL.

Como se detalla en el Cuadro ‎6.5, la LAASSP se refiere a los principios de los artículos 24 a 26 que deben guiar las decisiones relacionadas con el uso de fondos federales para procesos de adquisiciones (inclusive las contrataciones que efectúe el estado de Nuevo León con fondos federales). En cambio, la ley estatal de Nuevo León para adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios (LAACSNL) que asigna fondos estatales y municipales establece sólo cinco principios éticos y excluye el requerimiento en decisiones relacionadas con la planeación y uso de fondos públicos que se tomen de manera imparcial. Ningún código de conducta específico para funcionarios de contratación pública es una panacea. Ni siquiera los códigos de conducta con restricciones y prohibiciones específicas garantizan con total certeza que los funcionarios de adquisiciones cumplan sus obligaciones y que el gobierno logre su compromiso de mayor transparencia, rendición de cuentas y los mayores estándares de conducta ética en sus funcionarios. Sin embargo, hay algunas acciones que pueden emprender los gobiernos para que sus códigos de conducta sean más eficaces que otros. Las entrevistas con funcionarios públicos en Nuevo León revelaron que el código de ética actual se percibe como un tipo de regulación. De hecho, los funcionarios mencionaron que veían el código de ética como una declaración formal de prioridades éticas y un documento relativo a los deberes para la conducta y desempeño de los funcionarios públicos. Pese a esto, no integran sistemáticamente el código de ética a sus labores cotidianas. De hecho, los funcionarios de contratación pública afirmaron que su prioridad era cumplir con la ley y no pensar sistemáticamente cómo evitar que surjan, por ejemplo, conflictos de interés.

En vista de lo anterior, Nuevo León debe adoptar un código de ética con estándares para los funcionarios de contratación pública. En particular, el estado debe establecer restricciones y prohibiciones específicas para asegurar que los intereses privados de los funcionarios no se fomenten inadecuadamente. Estos estándares de conductas guiarán el comportamiento de los funcionarios de contratación pública, la cual debe corresponder con el propósito público de sus organización.

La mayoría de los asuntos de integridad implican situaciones de conflictos de interés. Lo más frecuente es que estas situaciones tengan que ver con intereses y actividades personales, familiares o comerciales; regalos y atenciones; divulgación de información confidencial, y empleo futuro. Por esta razón, Nuevo León debe abordar estos problemas además de sus otras acciones (como el requerimiento de declaración patrimonial, procedimientos de denuncia, y medidas de protección para denunciantes). Un modelo que Nuevo León puede ver es el Protocolo de interacciones entre funcionarios de adquisiciones y proveedores, decretado en 2015 por el gobierno federal de México. Otro modelo es el Código de Conducta para Adquisiciones emitido por el gobierno de Canadá. Estos protocolos se describen en los recuadros 6.4 y 6.5.

Recuadro ‎6.4. Código de Ética y Reglas de Integridad de México. Disposiciones relacionadas con la contratación pública

De acuerdo con la Secretaría de Gobernación (SEGOB) de México, el código de ética y las reglas de integridad para las contrataciones públicas son las siguientes.

“Contratos Públicos, licencias, permisos, autorizaciones y concesiones:

El servidor público que participe en contratación pública o en otorgamiento y adjudicación de extensiones a licencias, permisos, autorizaciones y concesiones, con base en su empleo, puesto, comisión o función o por medio de subordinados, necesita comportarse con transparencia, imparcialidad y legalidad; orientar sus decisiones hacia las necesidades e intereses de la sociedad, y garantizar las mejores condiciones para el Estado.

Los siguientes comportamientos infringen esta regla, entre otros:

A. Omitir declarar, de acuerdo con la disposición aplicable, los posibles conflictos de interés así como negocios particulares y enlaces comerciales con personas u organizaciones registradas en el Padrón Único de Contratistas para la Administración Pública Federal.

B. No aplicar el principio de competencia igualitaria que debe prevalecer entre los participantes en los procesos de contratación pública.

C. Formular requerimientos en forma diferente a los estrictamente necesarios para la realización del servicio público, ocasionando gastos excesivos e innecesarios.

D. Establecer condiciones en las convocatorias o invitaciones para licitaciones que confieran ventajas o proporcionen un trato diferencial a ciertos licitantes.

E. Favorecer a ciertos licitantes considerando que ellos cumplen los requerimientos o reglas establecidas en las convocatorias o invitaciones para licitación cuando no sea así; simulando el cumplimiento de estos o contribuyendo a su cumplimiento extemporáneo.

F. Ayudar a proveedores a cumplir los requerimientos establecidos en las solicitudes de cotización.

G. Proporcionar información indebida de los individuos involucrados en los procesos de contratación pública.

H. Ser parcial en la selección, designación, contratación, y como podría ser el caso, remoción o rescisión del contrato, en el marco de los procesos de contratación pública.

I. Influir en las decisiones de otros servidores públicos para que un participante se beneficie de los procesos de contratación pública o del otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones.

J. Evitar imponer sanciones a licitantes, proveedores y contratistas que infrinjan las disposiciones legales aplicables.

K. Enviar correos electrónicos a licitantes, proveedores, contratistas o concesionarios en cuentas personales o distintas de la dirección de correo institucional.

L. Reunirse con licitantes, proveedores, contratistas y concesionarios fuera de las instalaciones oficiales, excepto para los procedimientos relativos a visitas en sitio.

M. Solicitar requisitos sin sustento para el otorgamiento de prórrogas de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones.

N. Dar trato inequitativo o preferencial a cualquier persona u organización en el marco del otorgamiento y prórroga de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones.

O. Recibir o solicitar cualquier tipo de compensación, dádiva, regalo u obsequios en el marco del otorgamiento y prórroga de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones.

P. No observar el protocolo de actuación en materia de contratación pública y proporcionar licencias, permisos, autorizaciones, concesiones y sus prórrogas.

Q. Ser beneficiario directo o mediante parientes hasta cuarto grado, de contratos gubernamentales relacionados con la dependencia o entidad que dirige o en la que presta sus servicios.”

Fuente: (Secretaría de Gobernación, 2015[14]).

Recuadro ‎6.5. Código de Conducta para Adquisiciones en Canadá

El Código de Conducta para Adquisiciones en Canadá proporciona a todos los involucrados en el proceso de contratación pública —servidores públicos y proveedores por igual— una declaración clara de las expectativas mutuas para garantizar un entendimiento básico común.

El código refleja la política del gobierno de Canadá y se enmarca en los principios establecidos en la Ley de Administración Financiera y la Ley de Rendición de Cuentas Federal. Consolida las medidas del gobierno federal sobre conflictos de interés y anticorrupción, así como otros requerimientos legislativos y políticos relacionados específicamente con las contrataciones. Este código tiene la intención de resumir las leyes existentes al proporcionar un punto único de referencia para las responsabilidades y obligaciones básicas tanto para los servidores públicos como para los proveedores. Además, el código describe las reclamaciones de los proveedores y salvaguardas procesales.

Fuente: (Public Works and Government Services Canada, 2016[15]).

Como se establece en las Recomendaciones de la OCDE, los estándares de integridad deberán ir más allá de los requerimientos mínimos. Deben priorizar los intereses públicos y estimular altos estándares de conducta, buen gobierno y apego a valores de servicio al público. Además, los estándares de integridad deben fomentar una cultura abierta que facilite e incentive el aprendizaje en el servicio para una administración pública más limpia. En concordancia, el código de conducta o código de ética deberá ser conciso, flexible y escrito en un lenguaje claro. Este código puede promover la integridad y garantizar que los funcionarios públicos y sus instituciones rindan cuentas en caso de infracciones.

Asegurar la integridad en el sector público requiere más que un marco de integridad firme; requiere que los actores del sector público se comporten activamente de manera ética. Por tanto, además de adoptar un marco sólido de integridad, Nuevo León debe trabajar en crear un entendimiento común de reglas éticas entre sus funcionarios y una dedicación común a pensar y actuar con integridad en sus actividades cotidianas. Para lograr este objetivo, Nuevo León debe divulgar las reglas actuales mediante diferentes herramientas, como una campaña de concientización o capacitación de los funcionarios de adquisiciones, clientes y proveedores. Además, el estado puede considerar la elaboración de un manual o lineamientos prácticos que detallen y proporcionen ejemplos de situaciones que ponen en peligro los valores éticos y los principios del sector público, así como los pasos que se espera que los funcionarios tomen en estas situaciones. Australia puede servir como modelo para México en este aspecto (véase el Recuadro ‎6.6). Las medidas recién propuestas pueden funcionar como recordatorio para los funcionarios públicos participantes en el proceso de contratación pública sobre cómo comportarse en diferentes situaciones (por ejemplo, cuando se reciba un regalo o invitación).

Recuadro ‎6.6. Ética, probidad y rendición de cuentas en contrataciones en Queensland Australia.

El siguiente pasaje del manual de Ética, probidad y rendición de cuentas en contrataciones, describe cómo deben actuar los funcionarios de adquisiciones de Australia en situaciones en que corren el riesgo de comportarse de forma no ética. El siguiente ejemplo detalla lo que deben hacer los funcionarios cuando reciban una invitación al seminario de un proveedor:

“Es poco probable que la asistencia de un funcionario de contrataciones a un seminario público ofrecido por un proveedor potencial cree un conflicto de interés. Sin embargo, el funcionario no debe discutir asuntos confidenciales relacionados con el procedimiento de licitación ni debe usar el proceso de licitación para obtener un descuento en ninguna cuota de registro. Los funcionarios que participan directamente en el procedimiento de licitación deben informar al equipo directivo de licitaciones, así como a su propio gerente, y obtener aprobación para su asistencia al seminario, lo cual debe documentarse por completo.”

Fuente: (Commonwealth Government, 2006 [25])

Adoptar una campaña de concientización, capacitación y lineamientos prácticos, además de otras iniciativas para proporcionar a los funcionarios de contratación pública las habilidades adecuadas, ayudaría a que los funcionarios públicos de Nuevo León perciban la estrategia de integridad como un mecanismo para enaltecer la reputación del sector público, y no como una carga y una herramienta para sancionar. Para ser exitosa, los superiores y la administración deben comprometerse en la divulgación de esta campaña y estos instrumentos en todas las entidades del sector público, incluso las entidades paraestatales existentes. Los superiores y la administración también deben motivar con el ejemplo. Deben mostrar a su personal que practican los estándares éticos de valores y de integridad en sus actividades cotidianas. La administración también debe estimular la consulta en caso de duda. Esto significa también que se vigilará y sancionará la conducta inadecuada, y que se publicarán los datos relevantes, para que la administración claramente demuestre que los estándares de ética aplican a todos. Así, las consecuencias se aplicarán sin importar el puesto o desempeño en el gobierno. Si bien es importante enviar un mensaje claro de cero tolerancia contra la corrupción en actividades de contratación pública, Nuevo León también necesita crear un ambiente en donde los funcionarios públicos y sus superiores puedan solucionar problemas de integridad y rindan cuentas de ello.

6.2.2. Adoptar un enfoque eficaz y equilibrado para establecer un marco integrado de administración de integridad

Nuevo León debe considerar la adopción de una definición clara de conflicto de interés para manejarlo con eficacia en la contratación pública y garantiza el uso de fondos públicos de forma eficiente

Asegurar que los conflictos de interés se identifiquen y manejen de forma adecuada es uno de los primeros pasos que deben dar los estados para salvaguardar la integridad y transparencia en actividades del sector público. Los conflictos de interés deben entenderse no como actos inherentes de corrupción, sino como situaciones normales que tienen el potencial de generar corrupción si no se evitan y manejan en forma adecuada. Si se presentan conflictos de interés en el contexto de la contratación pública, pueden tener implicaciones importantes. Una de las más significativas es que los conflictos de interés ponen en riesgo ciertos principios fundamentales para la contratación pública, como transparencia, competencia justa y trato igual para los licitantes. Por tanto, los gobiernos necesitan establecer marcos coherentes y congruentes con definiciones claras de conflictos de interés que les permitan identificar y manejar con eficacia estas situaciones. Los gobiernos también necesitan crear sistemas internos eficientes para evitar y solucionar en forma eficaz en favor de estos principios cualquier problema de conflictos de interés que pudiera surgir.

En Directrices para la gestión de conflictos de interés en la administración pública de la OCDE se ofrece una definición de conflicto de interés. Esta definición distingue entre situaciones reales, aparentes y potenciales. La OCDE define un conflicto de interés como un conflicto entre la obligación pública y los intereses privados de un funcionario público, en el cual el funcionario tiene intereses de tipo privado que podrían influir inadecuadamente en el desempeño de sus obligaciones y responsabilidades oficiales (OECD, 2005[16]). Un conflicto de interés real es un conflicto directo entre las funciones en curso de un funcionario público y sus intereses privados. Un conflicto de interés aparente ocurre cuando los intereses privados de un funcionario público pueden influir inadecuadamente en el desempeño de sus labores pero en realidad no es el caso. Un conflicto de interés potencial abarca, por otro lado, una situación en la que un funcionario público tiene intereses privados que crearían un conflicto de interés si el funcionario participara en el futuro.

En la contratación pública, implementar las medidas adecuadas para evitar situaciones de conflictos de interés aparentes y potenciales es tan importantes como implementar medidas para gestionar conflictos de interés reales. Una razón de esto es la cercanía de las interacciones entre el sector público y privado en la contratación pública. De hecho, los funcionarios en Nuevo León mencionaron en entrevistas que, en ocasiones, los licitantes potenciales son ex funcionarios públicos. En otros casos, funcionarios recién reclutados tienen antecedentes en el sector privado (por ejemplo, en ingeniería y arquitectura). Esta práctica, de trabajar con personas estrechamente vinculadas al sector en que se efectúan las contrataciones, se conoce como “puerta giratoria”, y la ley estatal no la sanciona. Las prácticas de “puerta giratoria” aumentan el riesgo de infracciones de integridad y oportunidades de conflictos de interés. Por tanto, se requiere un marco legal claro para todos los funcionarios públicos, y sobre todo para los involucrados en actividades de contratación pública, con el fin de asegurar que en sus decisiones no influyan preferencias personales, experiencias anteriores o presiones de familia, amistades o socios pasados o futuros. El estado de Nuevo León aborda los conflictos de interés en el artículo 50, fracciones XIII y XIV, de la LRSPMNL.

Los países de la OCDE adoptaron diferentes enfoques para gestionar conflictos de interés a partir de factores como sus sistemas políticos y culturales. Sin embargo, se pueden identificar dos enfoques principales: el enfoque descriptivo y el prescriptivo. El primero define el conflicto de interés en términos generales, y se brindan reglas y procedimientos específicos para indicar lo que se espera en estas situaciones. El enfoque prescriptivo define un rango de situaciones específicas que se consideran incompatibles con la oficina pública o en conflicto con el interés público o las obligaciones oficiales. Este enfoque se basa en reglas y estándares de conducta ejecutables establecidos en la ley y regulaciones, pero también se basa en principios de servicio público fundamentales (OECD, 2016[17]).

Las reglas del conflicto de intereses en Nuevo León están integradas en diferentes leyes y regulaciones, las cuales varían en términos de alcance y mecanismos (véase el Cuadro 6.5). La LRSPEMNL contiene reglas de manejo de conflictos de interés, inclusive en el contexto de los procesos de contratación pública y de obra pública. Por ejemplo, la LRSPEMNL establece que los funcionarios públicos deben comunicar por escrito a su superior cuando surja un conflicto de interés. También determina que los funcionarios deben abstenerse de ser parte de cualquier procedimiento o decisión si tienen un interés personal, familiar o comercial que pueda influir en el procedimiento o decisión.

La ley establece reglas relativas a obsequios en el ámbito municipal y mecanismos de decomiso de estos obsequios con base en su naturaleza. Sin embargo, por la información recabada durante la visita de la OCDE a Nuevo León, parece que estas reglas no están implementadas, pues los obsequios no se revelan ni se decomisan sistemáticamente. De hecho, pese a las reglas, los funcionarios públicos en Nuevo León no parecen comprender que recibir obsequios de cualquier naturaleza tiene el potencial de colocarlos en una situación de conflicto de interés. Los funcionarios mencionaron durante las entrevistas que recibir obsequios se considera normal. En ocasiones se ofrecen en forma secreta y los entregan a los funcionarios públicos personalmente, porque ocupan un puesto específico dentro del servicio público. Sin embargo, a los funcionarios públicos que reciben obsequios a veces se les pide realizar un deber o función que podría beneficiar el interés privado del otorgante. Si bien de acuerdo con la ley existe la obligación de reportar y confiscar obsequios, no se ha implementado el registro al cual se refiere la LRSPEMNL. Actualmente, el gobierno estimula la donación de obsequios a organizaciones públicas, pero solo durante la época de fin de año, periodo en que incrementa el número de obsequios. La LRSPEMNL también contiene reglas referentes al periodo después del cual se deja el empleo, pero son débiles. Las reglas no pueden evitar en forma eficaz la influencia indebida y la “captura” del proceso de toma de decisiones.

Nuevo León adoptó un enfoque prescriptivo al abordar conflictos de interés. Las reglas de Nuevo León sobre conflictos de interés hacen referencia a 1) situaciones que afectan la capacidad legal del contratista o funcionarios públicos de participar en un contrato; y 2) relaciones especiales entre las partes interesadas en un proceso de selección y los funcionarios públicos que afectan el trato igualitario. Debe mencionarse, sin embargo, que ninguna de las leyes vigentes provee una definición de lo que constituye un conflicto de intereses: además, estas leyes no se refieren con claridad a situaciones que pudieran conducir a un conflicto de intereses potencial o aparente.

Es crucial tener una definición básica de conflicto de intereses. Tal definición ayudaría a los funcionarios públicos a determinar si pueden ejecutar sus obligaciones y funciones en situaciones en las cuales parezca existir un conflicto de interés, pero esto no lo es o podría no ser el caso. Si Nuevo León adopta una definición de conflicto de intereses, debe mencionar que la situación anterior es un “conflicto de interés aparente”, el cual podría ser tan grave como tener un conflicto real. La razón de esto es el potencial de duda que genera respecto a la integridad del funcionario y la integridad de la organización del funcionario (OECD, 2005[16]). Como las situaciones de conflicto de interés potencial o aparente no están listadas en las regulaciones de Nuevo León, se dificulta la detección y cumplimiento de estos tipos de conflictos. Sea cual sea el enfoque que Nuevo León adopte en su marco de gestión de conflictos de interés, es importante que el estado defina claramente el conflicto de interés en su marco legislativo (y especialmente en su legislación de adquisiciones). Las definiciones que emplean Canadá y Nueva Zelanda pueden servir de modelo para Nuevo León (véase el Recuadro ‎6.7).

Recuadro ‎6.7. Definición de conflicto de interés adoptado por países miembro de la OCDE

Canadá

La Ley de Conflicto de Interés de Canadá (S.C. 2006, co., sq.) establece que “un responsable de servicio público está en conflicto de intereses cuando ejerce una facultad, obligación o función oficiales que proporciona una oportunidad para incrementar su interés privado o los de sus parientes o amigos, o para mejorar en forma incorrecta los intereses privados de otra persona” (Art. 4). Más aún, la ley también especifica la obligación general esperada de los servidores públicos en el artículo 5. “Todo funcionario deberá arreglar sus asuntos privados en una forma que evite que el funcionario se encuentre en conflicto de intereses.” Si bien la ley se dirige sobre todo a funcionarios elegidos y de nivel alto, el Código de Valores y Ética del Consejo de Tesorería aplica esta definición y similares responsabilidades a todo servidor público en el gobierno.

Nueva Zelanda

En Nueva Zelanda, la definición de conflicto de intereses está hecha para enfocarse a grupos como servidores públicos, secretarios o miembros del consejo de empresas de la realeza. Sin embargo, estas definiciones contienen atributos comunes. Por ejemplo, todas cubren conflictos de interés reales o percibidos, así como directos o indirectos. Además de las definiciones generales elaboradas para los grupos específicos descritos aquí, los documentos complementarios también listan posibles tipos de situaciones en la que surgen conflictos de interés, junto con ejemplos prácticos concretos.

Para servidores públicos

“Los conflictos de interés se definen como... cualquier interés financiero u otro, o que de emprender eso podría directa o indirectamente comprometer el desempeño de sus obligaciones, o la solidez de sus departamentos en sus relaciones con el público, clientes, o ministros. Esto incluiría cualquier situación en donde las acciones que se emprenden en calidad oficial pudieran verse como influencia o que reciben influencia de los intereses privados de una persona (por ejemplo, dirección de la empresa, acciones, ofertas de empleo externo). […] Un área potencial de conflictos de interés existe para los servidores públicos que podrían tener que tratar directamente con miembros del Parlamento que se hayan acercado al departamento en forma privada” (Código de Conducta).

Para ministros: “Los conflictos de interés pueden surgir debido a la influencia y poder que ejercen en el desempeño individual de su cartera de responsabilidades y como miembros del Gabinete. Los ministros deberán conducirse en todo momento con el conocimiento de que su papel es público; las apariencias y la corrección pueden ser tan importantes como el conflicto de interés real en establecer lo que es un comportamiento aceptable. Un conflicto de interés puede ser pecuniario (es decir, surge desde los intereses financieros directos del ministro) o no pecuniario (que involucre por ejemplo a un miembro de la familia del ministro) que podría ser directo o indirecto” (Manual del Gabinete).

Para miembros del consejo de empresas de la corona, un conflicto de interés se define como una situación en la cual un miembro del consejo “forma parte, u obtendrá o podría obtener un beneficio financiero material de” una transacción que involucre a su empresa (Ley de Compañías 1993, parte VIII, secciones 138 y 139).

Fuentes: (Treasury Board Code of Values and Ethics in Canada, 2006[18]) (OECD, 2004[19]).

Además, Nuevo León puede también considerar emitir lineamientos para ayudar a los funcionarios públicos a determinar cómo manejar adecuadamente una situación de conflicto de intereses cuando surja. Canadá emplea lineamientos que pueden servir como modelo para el estado (véase el Recuadro ‎6.8). Más aún, los lineamientos emitidos en el ámbito federal en México pueden aplicarse más vigorosamente en Nuevo León. Estos lineamientos los emitió la SFP. Se supone que sirven como referencia para todos los miembros del servicio civil, como empleados de los gobiernos federal, estatales y municipales. Los lineamientos se llaman “Guía para identificar y prevenir conductas que puedan constituir conflicto de interés de los servidores públicos”, y tienen el fin de identificar y prevenir conductas que puedan constituir un conflicto de intereses.

Recuadro ‎6.8. Consideraciones para solucionar un conflicto de intereses aparente en Canadá

El siguiente es un extracto de Values Alive: A Discussion Guide to the Values and Ethics Code for the Public Sector [Valores vivos. Guía del Código de valores y ética para el sector público] que describe para los servidores públicos de todos los niveles los valores y las prácticas éticas que guían la dirección, la toma de decisiones y el comportamiento dentro del gobierno de Canadá.

Integridad en acción: un ejemplo de un dilema ético

Situación

Helene es funcionaria pública en una agencia que proporciona consultoría y ayuda financiera del gobierno federal a ciudadanos mayores. Ha ocupado su puesto durante muchos años, y además de tener gran experiencia, Helene ama su trabajo. Se enorgullece de proporcionar a sus clientes el mejor servicio posible y siempre tiene cuidado de ser imparcial en su trato. Como resultado, Helene se ha ganado una reputación profesional sólida y excelentes relaciones con sus clientes. Helene se entristeció al escuchar acerca de la muerte de uno de sus clientes, el señor Beaulieu, pero se sorprendió mucho varios meses después cuando se le informó que el señor Beaulieu le había heredado su caballo de carreras jubilado. A menudo habían conversado de su amor mutuo por los caballos, pero ella no tenía idea que el señor Beaulieu hiciera esto, y ella nunca le habría pedido nada. Sin saber qué más hacer, Helene inmediatamente reportó el asunto a su oficina de conflicto de intereses de su dependencia para buscar consejo.

Posibles pasos para la resolución

Buscar ayuda de su organización en esta decisión fue ciertamente un primer paso útil. El siguiente análisis puede incluir preguntas respecto de la naturaleza del obsequio y si podría haberse considerado “menor”. Asimismo, ¿si Helene aceptara el obsequio, comprometería su integridad o la integridad de su dependencia? ¿Parecería que lo hace? Cualquier solución adecuada debe considerar las respuestas a estas preguntas.

Cosas por considerar

Este es un ejemplo de que, en ocasiones, al no hacer nada más que ser excelente en su trabajo, los servidores públicos se encuentran en un conflicto de interés. Un conflicto de interés no implica que existió un acto indebido, sino simplemente que la situación presenta intereses en competencia, o, en este caso, la apariencia de intereses en competencia. Según el Código del Sector Público, es igualmente importante evitar los conflictos de interés aparentes como evitar los reales o potenciales.

En el caso real en el que se basó este escenario, la Corte de Apelaciones Federal mantuvo la instrucción del departamento al empleado de regresar el legado. No era porque el empleado hubiera cometido una conducta equivocada, sino que la aceptación de la herencia y la apariencia de un conflicto de intereses podría erosionar la confianza y seguridad del público de que las decisiones de los servidores públicos en áreas tan sensibles se basan en los estándares más altos de imparcialidad e integridad.

Fuente: (Government of Canada,(s.f.)[20]).

Nuevo León necesita capacitar a sus funcionarios públicos sobre la forma de gestionar conflictos de interés. Esta capacitación debe estar disponible para todos los funcionarios públicos, pero debe centrarse en los de contratación pública. La capacitación debe crear una comprensión común de lo que constituye un conflicto de intereses y cómo puede surgir esta situación. Los funcionarios deben aprender con esta capacitación que los conflictos de intereses se presentan no solo debido a las relaciones que tienen con una categoría de personas, sino también porque si poseen ciertos bienes, tienen ciertos puestos, reciben obsequios, etcétera.

6.2.3. Maximizar el uso de las tres declaraciones como herramientas de prevención para garantizar la integridad del proceso de contratación pública

Nuevo León debe considerar la revelación de bienes e intereses como mecanismo para evitar conflictos de interés y violaciones de integridad en el ciclo de contratación pública

La revelación de bienes es un mecanismo para preservar y mejorar la integridad del proceso de adquisición al hacer públicamente disponible la información patrimonial para gestionar en forma eficaz situaciones de conflictos de interés. Estas declaraciones hacen responsables a los funcionarios públicos. En particular, la disponibilidad pública de esta información permite que los ciudadanos interesados operen como mecanismo de control. Sin embargo, esta medida puede generar inquietudes respecto de la privacidad de los funcionarios públicos. Por tanto, es importante lograr el equilibrio correcto. En algunos países se toma en cuenta la naturaleza del puesto involucrado y la antigüedad del funcionario. Más aún, si solo se ve como una formalidad administrativa, esta divulgación no puede emplearse como mecanismo para prevenir y manejar adecuadamente las situaciones de conflictos de interés.

Los países de la OCDE aplican un enfoque a la medida para hacer públicos los intereses privados de funcionarios de contratación pública (véase la Figura ‎6.6) (OECD, 2017[13]).

Figura ‎6.6. Nivel de información y disponibilidad pública de intereses privados de funcionarios de contrataciones en comparación con servidores civiles

Nota: Los intereses privados incluyen bienes, pasivos, fuentes de ingreso, cantidad de ingreso, puestos de pago externo, puestos externos sin pago, obsequios y empleos anteriores.

Fuente: (OECD, 2014[21])

Los funcionarios públicos en Nuevo León que trabajan en diferentes organizaciones gubernamentales y paraestatales deben hacer una declaración patrimonial de conformidad con los artículos 50, fracción XVIII; 112, 116 y 121, fracciones I, II y III, de la LRSPEMNL. Así, los siguientes funcionarios de alto rango que trabajan en la administración del sector público deben declarar sus bienes (el gobernador, secretarios, jefes de dependencias, subsecretarios, presidentes de corporación, directores, subdirectores, jefes de unidades administrativas, coordinadores y jefes de departamentos). Por ley, estos funcionarios y los que manejan, recolectan, administran y salvaguardan fondos y bienes deben revelar sus bienes en tres momentos.

Primero, los funcionarios públicos deberán entregar su declaración patrimonial 30 días laborales después de ocupar su puesto en la administración. Segundo, anualmente, estos funcionarios deben declarar sus bienes patrimoniales en octubre (en tanto el funcionario haya comenzado en el puesto un año antes de la fecha de esta declaración y continuado en la misma oficina el año siguiente y subsecuentes). Tercero, los funcionarios deben presentar una declaración 15 días después de dejar su puesto. La declaración anual deberá contener también los obsequios autorizados recibidos.

El cumplimiento de estas obligaciones es responsabilidad de la Dirección de Asuntos Legales de la Oficina de la Contraloría General. Esta dirección publica en el Periódico Oficial del Estado la lista de quienes cumplieron con esta obligación. Debe mencionarse que uno de los desafíos principales que esta dirección enfrenta en la actualidad es que no existe suficiente personal para garantizar el cumplimiento eficaz de esta obligación. Por esta causa, la dirección no sabe el número total de funcionarios que deben entregar esta declaración.

El contenido de la declaración patrimonial incluye referencias a información de miembros de la familia, pero no hace referencia a socios comerciales, ex empleados, conocidos o amigos. Esto es un problema, pues la revelación de estos contactos también sería útil para implementar medidas adecuadas para evitar que surjan conflictos de interés. Además, estas declaraciones ayudarían a manejar de forma eficaz los conflictos de interés que surjan en las actividades cotidianas de servidores públicos que trabajan en áreas sensibles, como adquisición. Esta información sería parte de la declaración de intereses que se volverá obligatoria con la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas de Nuevo León como parte de su sistema local anticorrupción.

La declaración patrimonial se presenta en una plataforma digital llamada Declaranet. La información revelada por funcionarios públicos se conserva en un registro que no está disponible para el público a menos que el funcionario público lo autorice. Esta información también puede hacerse pública por una resolución judicial. Actualmente, Nuevo León no hace públicos estos formatos, y no es posible consultar los contenidos de estas declaraciones. Por tanto, su propósito principal, que es manejar adecuadamente los conflictos de interés y garantizar la rendición de cuentas de los funcionarios públicos, no se logra.

Si bien no hay certeza de la cantidad total de los funcionarios públicos que cumplen con esta declaración obligatoria, el principal desafío que enfrenta la Dirección de Asuntos Legales es asegurar el cumplimiento de los funcionarios públicos que trabajan en el sector de contratación (y en áreas sensibles, como el sector de seguridad pública, que compra directamente bienes y servicios). A causa de esto, Nuevo León debe diseñar las reformas a sus reglas de declaraciones como una oportunidad. El estado puede considerar adoptar una estrategia para asegurar que los 140 funcionarios que componen la fuerza laboral de contratación pública cumplan con estas obligaciones de divulgación. Para lograr este objetivo, la Dirección de Asuntos Legales puede firmar un memorándum de entendimiento con la Secretaría de Administración para obtener el nombre y puesto de los funcionarios públicos que trabajan en el área de contratación pública que aún no presentan sus declaraciones. Al hacer esto, la Dirección de Asuntos Legales aseguraría su cumplimiento con sus obligaciones, así como la rendición de cuentas al participar en actividades de contratación pública.

Nuevo León necesita seguir trabajando para que los funcionarios públicos comprendan que las declaraciones patrimoniales y de intereses son las únicas herramientas que, utilizadas en forma adecuada, previenen y manejan los conflictos de interés que se presenten. La función de prevención de estas herramientas necesita reforzarse con otros mecanismos. Una técnica sería concientizar a los servidores públicos para que entiendan 1) lo que constituye un conflicto de intereses y 2) cómo manejar conflictos de interés cuando surjan.

6.2.4. Mejorar el programa de denunciantes para fortalecer el sistema de integridad de Nuevo León y obtener valor por el dinero de las actividades de contratación

Nuevo León debe mejorar su sistema de denunciantes internos para salvaguardar el interés público y asegurar eficiencia en las actividades de contratación pública al reforzar los mecanismos que protegen el anonimato y evitar represalias

Proteger a los denunciantes es una forma eficaz para ayudar a los gobiernos a detectar el uso ilícito de fondos públicos, desperdicio, fraude y otras formas de corrupción. Proteger a los denunciantes es también algo básico para promover la integridad en el sector público y una cultura de rendición de cuentas e integridad públicas en las actividades gubernamentales, como la contratación pública. La protección a denunciantes desalienta así como detecta infracciones, pues los funcionarios públicos tienen acceso a información actualizada relativa a sus prácticas del lugar de trabajo, y por lo general son los primeros en reconocer las irregularidades (UNODC, 2015[22]). Además, estas protecciones también apoyan una cultura organizacional abierta. En una cultura así, los empleados están conscientes de cómo reportar la corrupción, y tienen confianza en que, cuando reporten problemas, contarán con una protección eficaz contra las represalias.

Para facilitar la denuncia en el sector público, algunos países adoptaron medidas de incentivo, como recompensas o compensaciones monetarias y mecanismos de seguimiento. Mientras que algunos países también tienen multas por represalias contra los denunciantes, existen otros que proporcionan protección legal a los denunciantes mediante disposiciones en una o más leyes. Las leyes que dan estas protecciones incluyen anticorrupción, competencia, servicio púbico y leyes de empleo, así como códigos delictivos. Aparte de que un Estado regule estas protecciones con una o más leyes, un sistema de protección a denunciantes eficaz depende de una comunicación clara y eficaz. De hecho, informar tanto a patrones como a empleados sobre sus derechos, responsabilidades y los recursos disponibles para ellos es crucial para crear un ambiente de confianza, profesionalismo y camaradería que apoye los principios de integridad tanto en el área de trabajo como en la sociedad.

A diferencia del marco legislativo a nivel federal (donde la protección de denunciantes se establece en varias leyes), Nuevo León tiene una ley de protección a denunciantes distinta. Esta ley, la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León (LIDACSP) se aprobó el 29 de junio de 2013. De acuerdo con esta ley y el Acuerdo por el que se crea la Unidad Anticorrupción del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León (AUAPENL), esta unidad depende de la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental que es responsable de la implementación de la ley. Esto significa que la Unidad Anticorrupción determina los términos y referencias del programa de protección al recibir y dar seguimiento a la divulgación de conductas corruptas. También otorga recompensas económicas si se cumplen las condiciones, y maneja reclamaciones de represalias. Por último, la unidad determina si los reportes se basan en información precisa, veraz y obtenida legalmente.

El Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030 establece que todas las secretarías y entidades paraestatales establecerán procedimientos adecuados para generar conciencia entre funcionarios públicos y ciudadanos sobre los mecanismos contenidos en esta ley. Sin embargo, las entrevistas con funcionarios públicos mostraron que actualmente no existen procesos internos en las instituciones para promover las declaraciones. Las entrevistas también revelaron que el estado no efectúa campañas de concientización (como capacitación, boletines o sesiones de información) respecto de los canales existentes de denuncias y procedimientos para revelaciones. Nuevo León puede, por tanto, considerar utilizar procesos internos y los demás métodos ya enlistados para generar conciencia entre funcionarios públicos, proveedores potenciales y ciudadanos. Por último, el estado puede aprovechar plataformas electrónicas y páginas de Internet para promover las denuncias.

La LIDACSP contiene definiciones claras. Agiliza y establece procedimientos y mecanismos para 1) facilitar y promover reportes de conductas corruptas de funcionarios de la administración pública central y paraestatal del estado de Nuevo León (lo que puede investigarse y sancionarse administrativa o penalmente), y 2) proteger a funcionarios públicos o personas que atestiguan o reportan estas conductas impropias —así como a cualquier persona relacionada con ellas— por represalias y cualquier otro tipo de intimidación. Como se menciona en la LIDACSP, el Programa de Protección y otros mecanismos y medidas excepcionales garantizan la integridad personal y anonimato de quienes reportan malas conductas. Estos mecanismos también protegen a los individuos acusados falsamente de sanciones administrativas y penales en caso de testimonios falsos o perniciosos. Esta ley impone también a los superiores de los denunciantes proporcionar un reporte de acciones de presuntas represalias dentro de un término de cinco días, después de los cuales los presuntos hechos se asumirán verdaderos. Sin embargo, la ley no contiene disposiciones que se refieran a comportamientos corruptos relativos a procesos de contratación pública.

La corrupción se define de forma muy amplia en esta ley. La definición incluye acciones u omisiones que infrinjan el artículo 50 de la LRSPEMNL y dan una ventaja injusta y personal a un funcionario público o a un tercero. También incluye conductas que prometen proporcionar estas ventajas injustas. Por tanto, la definición cubre no solo fraude, soborno o cualquier otro acto de corrupción, sino también violaciones al marco de ética y reglas de conflictos de interés. Técnicamente, la ley también abre la puerta para proporcionar mecanismos de protección a personas morales que reporten una acción corrupta. La razón de esto es que la ley menciona que “cualquier persona” está sujeta a las provisiones. Esta declaración se refiere entonces a personas físicas o morales.

El alcance de la ley cubre todas las conductas de quienes llevan a cabo funciones en la administración pública de Nuevo León, incluso en municipios y fideicomisos establecidos por el estado. Más aún, según esta ley, el Legislativo y Judicial, los órganos autónomos y municipios pueden asimismo determinar que sus funcionarios públicos estarán sujetos a esta ley. La falta de cumplimiento de las disposiciones de la ley se sanciona de conformidad con la LRSPEMNL.

La ley establece tres canales para asegurar el reporte eficaz de la conducta incorrecta y actos de corrupción de funcionarios públicos. Los reportes y reclamaciones pueden hacerse en forma anónima o de manera oficial en Corruptel, una línea telefónica (070), y Corrupnet, un sitio de Internet al cual cualquiera puede ingresar y reportar actos ilícitos llenando un formato. Los reportes también pueden hacerse en persona. Como se mencionó durante las entrevistas de la OCDE con funcionarios públicos, todos estos tres canales generan un número de registro por queja. Esto permite a los denunciantes dar seguimiento a sus reportes personalmente o por teléfono. Este número de rastreo sirve también para proteger su identidad y asegurar su anonimato.

Uno de los mayores desafíos que Nuevo León enfrenta actualmente al tratar de garantizar el anonimato de la información del denunciante es que el servicio de Corruptel no está bajo la jurisdicción de la Unidad Anticorrupción. Además, si bien los operadores telefónicos están capacitados, no firman un acuerdo de confidencialidad. Por tanto, Nuevo León puede considerar reorganizar el servicio. El estado puede asignar algún personal a la Unidad Anticorrupción que se dedique en forma exclusiva a recibir y manejar este tipo de llamadas.

Además de los tres canales ya mencionados, los proveedores pueden asimismo presentar reclamaciones en un enlace del portal de adquisiciones para obras públicas. Por desgracia, las entrevistas efectuadas durante la visita de la OCDE para recabar información revelaron que el vínculo no parece muy conocido para funcionarios públicos y licitantes.

Cuando los reportes de malas conductas se presentan directamente a la Unidad Anticorrupción, los denunciantes o testigos pueden todavía negarse a revelar su identidad. En este caso, la Unidad Anticorrupción evaluará la información recibida y determinará las acciones adecuadas para el caso reportado. Las conductas equivocadas o los actos de corrupción pueden también reportarse a la Unidad Anticorrupción mediante las unidades de control interno en el contexto de verificaciones. La corrupción también puede reportarla la organización en la que ocurre, en tanto el reporte se presente directamente al superior de un funcionario público. En este caso, si el denunciante es un funcionario público, puede reportar cualquier infracción o conducta indebida a su superior sin temor a represalias. La razón de esto es que la ley impone sanciones penales y administrativas al superior si toma represalias. Si el denunciante es un ciudadano, recibirá ayuda legal para proteger sus derechos. Además, podrían adoptarse medidas precautorias para proteger más al denunciante.

Los funcionarios públicos, ciudadanos y empresas privadas pueden también reportar conductas incorrectas directamente a un fiscal, quien transferirá el caso a la Unidad Anticorrupción para su determinación. El fiscal también puede aplicar, de ser necesario, sanciones administrativas, de conformidad con la LRSPEMNL. Según información obtenida durante las entrevistas, parece que se presentaron solo 200 reportes al fiscal y después se canalizaron a la Unidad Anticorrupción.

La información personal del denunciante se considera confidencial, de conformidad con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Nuevo León (LTAINL). La información personal no puede divulgarse en ningún procedimiento administrativo o judicial subsecuente a menos que una disposición legal expresamente lo mencione, o se emita una orden por la autoridad judicial competente. Pese a estas salvaguardas, el estado ha recibido muy pocas reclamaciones, en comparación con el alto nivel de percepción de corrupción en Nuevo León. De hecho, como se detalla en el Cuadro ‎6.6, la Unidad Anticorrupción recibió un total de 2 759 reclamaciones relacionadas con actos de corrupción de octubre de 2011 a junio de 2017.

Cuadro ‎6.6. Volumen de reclamaciones recibidas anualmente desde 2011
Año | Reclamaciones recibidas | Resultado en sanciones administrativas | Resultado en denuncia penal
2011 | 649 | 0 | 0
2012 | 678 | 38 | 18
2013 | 373 | 64 | 3
2014 | 361 | 42 | 4
2015 | 269 | 23 | 13
2016 | 342 | 44 | 83
2017 | 87 | 0 | 15
Fuente: Unidad Anticorrupción, 6 de junio de 2017.

De acuerdo con la Unidad Anticorrupción, el volumen de reclamaciones relacionadas con actividades de contratación pública representa solo 5% de las reclamaciones recibidas que tuvieron como resultado sanciones administrativas o proceso penal. Este total es muy bajo en comparación con el volumen de reclamaciones recibidas al año que tuvieron como resultado una sanción administrativa o proceso penal.

Durante las entrevistas, proveedores anteriores y licitantes potenciales mencionaron que sintieron que hay dos razones por las que las quejas de contrataciones públicas no dieron como resultado sanciones. La primera es que la mayoría de las partes interesadas carecen de conocimientos sobre los procedimientos existentes para reportar malas conductas. La segunda razón es que proveedores y licitantes sentían que había un riesgo elevado de no ser convocado otra vez a participar en un proceso de adquisición si reportaban corrupción. En vista de estos problemas, Nuevo León debe establecer mecanismos eficaces para reiterar y asegurar a los proveedores que su anonimato se protegerá si deciden reportar cualquier irregularidad durante el proceso de contratación. De hecho, los denunciantes necesitan estar informados de que la ley proporciona algunos mecanismos para darles una protección efectiva en términos de identidad y otros factores. Los denunciantes necesitan saber que la Unidad Anticorrupción mantiene un registro de quienes están autorizados a consultar los expedientes con toda la información referente a malos manejos reportados. También necesitan saber que, como práctica actual, solo algunos empleados de la Unidad Anticorrupción tienen acceso a su información. Por último, si alguien infringe los procedimientos implementados para proteger a los denunciantes, esos individuos pueden considerarse responsables en forma administrativa, civil y penal.

El Programa de Protección de Denunciantes y Testigos de Actos de Corrupción opera en caso de conductas impropias. El programa funciona para evitar acciones de represalias y proteger la integridad personal de los denunciantes, así como la de sus cónyuges, ascendentes o descendientes hasta el primer grado o parientes por consanguinidad en línea colateral de primer grado. Los denunciantes reciben esta protección al menos tres meses y puede revisarse en un juicio contencioso administrativo. La protección también puede renovarse o modificarse después de revisar los hechos del caso. Además, está sujeta a supervisión de cumplimiento, con requerimientos específicos. Si no se requiere más, debe emitirse una decisión para retirar esta medida de protección. La ley establece sanciones administrativas, civiles y penales en caso de incumplimiento de las obligaciones impuestas en relación con las medidas de protección. Sin embargo, la ley también establece que estas medidas deben determinarse tanto por la Unidad Anticorrupción como por los encargados de secretarías u órganos competentes en el gobierno. Por tanto, existe un alto riesgo de que se viole el anonimato. Este riesgo a su vez afecta reportes futuros.

Por último, la ley establece que los denunciantes pueden recibir una compensación económica si cumplen con algunos requisitos. En primer lugar, deben proporcionar información veraz, suficiente y relevante que demuestre la conducta corrupta cometida por un funcionario púbico. En segundo lugar, los denunciantes deben revelar su identidad si los contactan las autoridades que investigan las acusaciones. La compensación monetaria varía de MEX 5 000 a MEX 20 000, y está sujeta a disponibilidad presupuestal. También está sujeta a los términos y condiciones del acuerdo emitido por la Contraloría, que se publica en el Periódico Oficial del Estado. Según lo estructurado, la compensación monetaria no es una herramienta eficaz para proteger la integridad, pues la cantidad no garantiza un soporte financiero para los denunciantes. Por ejemplo, estos fondos tal vez no sean suficientes para cubrir los gastos legales en que pudiera incurrir el denunciante, y los fondos están sujetos a una dispensa del derecho de anonimato del denunciante. Más aún, los mecanismos de protección a denunciantes de Nuevo León requieren que no se violen las medidas que protegen la identidad del denunciante. Esto significa que el personal a cargo del proceso debe estar bien capacitado. Además, debe haber fuertes mecanismos para controlar cualquier fuga de información.

6.2.5. Garantizar la integridad de los funcionarios de compras públicas y de todo el proceso completo de contratación pública mediante actividades de sensibilización y capacitación

Nuevo León debe realizar esfuerzos para proporcionar capacitación específicamente sobre integridad de contratación pública para mejorar la integridad de su fuerza laboral en contratación pública y el proceso completo.

La capacitación ética proporciona una guía práctica de comportamiento ético en situaciones en las cuales las reglas oficiales contradicen las prácticas o no proporcionan respuestas claras de cómo comportarse en situaciones sensibles. La capacitación ética es especialmente importante en contextos con altos niveles de corrupción, donde muchas áreas grises aún no se abordan con reglas formales. Aunque las clases parezcan adecuadas para capacitar acerca de reglas de integridad, los métodos interactivos, prácticos y personalizados pueden ser más útiles para capacitar en valores y conducta ética en situaciones de riesgo. Los funcionarios de contratación pública pueden también recibir capacitación especializada para hacerlos responsables de su comportamiento.

En Nuevo León se reconoce la contratación pública como una actividad gubernamental importante. Sin embargo, en entrevistas con la OCDE, los funcionarios públicos en el estado mencionaron que la fuerza laboral de adquisiciones del estado está compuesta por un número muy bajo de funcionarios públicos con conocimientos profundos de métodos de adquisición pública. Más aún, muchos funcionarios de contratación pública necesitan aprender más o recibir capacitación actualizada sobre procedimientos de adquisición pública. En el caso del personal recién reclutado, estos funcionarios necesitan una mayor capacitación, pues tienen muy poca experiencia en el campo. Asimismo, muchos también carecen de un conocimiento profundo sobre el funcionamiento de las instituciones y regulaciones gubernamentales.

Nuevo León diseñó un programa de capacitación llamado “Cultura de Legalidad y Lucha contra la Corrupción”. El programa es obligatorio para todos los funcionarios públicos, y se presenta cada año. Este programa cubre los siguientes temas: Estado de derecho, cultura de la legalidad, introducción al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), marco legal, principios y marco estructural del SNA, sanciones para delitos graves y faltas administrativas, procedimientos procesales, la plataforma digital nacional y sistema de evolución de bienes, sección 50 de la LRSPEMNL, nuevas facultades de la Auditoría Superior del Estado de Nuevo León, la LIDACSP y el código de ética.

Los encargados de las entidades del sector público designan a los funcionarios públicos que participan en esta capacitación. Para asistir, los funcionarios necesitan 1) aprobar exámenes, 2) elaborar proyectos que identifiquen áreas de riesgo de la corrupción, problemas de transparencia, etc., y 3) proveer un plan de acción basado en análisis cuantitativos y cualitativos que identifiquen personas responsables, fechas de entrega, resultados esperados y proporcionar recomendaciones. Se supervisa la asistencia a todas las clases de capacitación y se envían memoranda a todos los encargados de entidades gubernamentales para confirmar la participación de los funcionarios públicos: La razón de esto es que las entidades públicas tienen objetivos de capacitación ética y necesitan proporcionar un reporte estadístico del avance de estos objetivos. Cuando las entidades alcanzan 100% de sus objetivos de capacitación, se emiten certificados que acreditan la participación de sus funcionarios públicos. Después, se certifica a esos funcionarios como agentes de cambio.

En la actualidad, las reglas de integridad se divulgan entre los funcionarios públicos que trabajan en diversas entidades públicas. Entre estas entidades se encuentra la Contraloría General, donde los funcionarios públicos certificados como agentes de cambio capacitan a sus colegas en la Dirección de Control y Auditoría del Sector Paraestatal y la Dirección de Órganos de Control y Vigilancia. Sin embargo, estas sesiones de capacitación no se enfocan en solucionar dilemas éticos o el manejo adecuado de conflictos de interés en el trabajo cotidiano, o, en forma más precisa, en el contexto de las actividades de contratación pública. Nuevo León puede considerar las capacitaciones en Francia y Alemania si decide actualizar sus capacitaciones de integridad. En estos países, los objetivos son incrementar la concientización, desarrollar conocimiento y aumentar el compromiso de integridad de los funcionarios públicos. Al hacerlo, tanto Francia como Alemania pretenden promover una cultura de integridad en las organizaciones públicas (véase el Recuadro ‎6.9).

Recuadro ‎6.9. Capacitación especializada en contratación pública en Francia

El Servicio Central de Prevención de Corrupción, órgano interministerial adjunto al Ministerio de Justicia francés, elaboró materiales de capacitación para contratación pública con el fin de ayudar a los funcionarios a identificar irregularidades y corrupción en adquisición. A continuación se encuentra un estudio de caso de estos materiales de capacitación que ilustra los desafíos que enfrentan diversos actores en diferentes pasos del procedimiento. El ejemplo también destaca la dificultad de recabar evidencia de irregularidades y corrupción.

Problema en juego

Después de una convocatoria abierta a licitar, un licitante infructuoso reclama al alcalde de una comuna y acusa al panel de licitación de irregularidades porque su cotización era más baja que la del licitante ganador. ¿Cómo debe el alcalde abordar el problema?

Primera etapa. Verificar el cumplimiento de los procedimientos de contratación pública

La empresa que se queja es bien conocida y no se considera “complicada”. El alcalde por tanto otorga su atención a su reclamación y solicita al servicio de auditoría interna que verifique las condiciones de adjudicación del contrato. En particular, el alcalde pide al servicio de auditoría que verifique si el procedimiento cumplió con las regulaciones, pues el licitante menor no es necesariamente el mejor licitante. El alcalde también pide al servicio de auditoría que se asegure de que se publicaron las notificaciones en el diario oficial. El alcalde se entera por el reporte preparado por el comité de licitaciones que aunque el procedimiento observó las regulaciones, la cotización de la compañía en cuestión había sido revisada al alza por el servicio técnico responsable de comparar las ofertas. Aparentemente, la empresa quejosa omitió ciertos encabezados de costos que se agregaron a su cotización original.

Segunda etapa. Respuesta al licitante perdedor

El alcalde permite que el licitante perdedor sepa exactamente por qué su cotización no fue exitosa. Sin embargo, mediante retorno postal, recibe una carta en la que se señala que nadie había informado a la empresa del cambio realizado a su cotización. De hecho, el cambio a la cotización era injustificado, pues el gasto que supuestamente se omitió se había incluido en la cotización bajo otro encabezado.

Tercera etapa. Sospechas

El servicio de auditoría interno confirmó la demanda del licitante infructuoso y señaló que nada en el reporte ayuda a establecer ningún terreno para el cambio hecho por el servicio técnico. Asimismo apunta que sería difícil para un funcionario con cualquier experiencia, por muy poca que sea, no ver que los gastos se contabilizaron bajo otro encabezado. El alcalde ahora solicita al servicio de auditoría encontrar si el servicio técnico tiene la costumbre de hacer dichos cambios, si ya ha procesado cotizaciones del licitante ganador y si los contratos frecuentemente se adjudicaron al segundo. También solicitó que verificara el historial de los funcionarios relacionados con la auditoría. ¿Tienen experiencia? ¿Han sido capacitados? ¿Tienen alguna conexión con el contratista exitoso? ¿Podrían haber tenido conexiones con ellos en su puesto previo? ¿Qué hacen sus esposas e hijos? El examen de los archivos de personal de los funcionarios y las acciones de la empresa que ganó el contrato no encontraron nada concluyente: la única conexión entre los funcionarios o sus familias y el licitante exitoso son indirectas.

Cuarta etapa. Envío del caso a autoridades del Ministerio de Justicia

Con sospechas, pero no una prueba, el alcalde manda la información para que inicien las investigaciones. Los investigadores ahora tienen que encontrar prueba de que se cometió un delito (favoritismo, corrupción, ventaja indebida, etc.). Estos investigadores ejercerán sus facultades para examinar cuentas bancarias, audiencias de conducta, vigilancia, etc. El caso ahora salió del dominio de las regulaciones de contratación pública al terreno de proceso penal.

Conclusión

Incapaz de recabar ninguna evidencia y sin autoridad para realizar una investigación a mayor profundidad o cuestionar a las partes involucradas, el alcalde toma la única decisión que está dentro de su poder, que es reorganizar internamente y cambiar las obligaciones de los dos miembros del personal involucrados. Sin embargo, él debe proceder con cuidado al dar las razones de su decisión para evitar exponer a personas inocentes a la condena pública, o él mismo a acusaciones de difamación, mientras la investigación delictiva está en proceso.

El alcalde también decide que a partir de ese momento en el reporte de los servicios técnicos al comité de licitaciones debe haber una explicación más completa de sus cálculos y cualquier cambio que realice a las cotizaciones, así como informar sistemáticamente a los licitantes de cualquier cambio.

Fuente: (OECD, 2011[6])

Como se confirmó durante las entrevistas con los funcionarios públicos en Nuevo León, no existe capacitación especializada para funcionarios públicos de adquisiciones. Este no es el caso en Canadá, donde los empleados que trabajan en contratación pública o manejo de materiales pueden obtener una designación profesional mediante un programa de certificación gubernamental (véase el Recuadro ‎6.10). Nuevo León debe considerar establecer un programa de capacitación profesional para funcionarios públicos de adquisiciones. Este programa debe formar parte de un esfuerzo más amplio para reconocer la contratación pública como profesión estratégica, en lugar de administrativa. Esto es vital, pues la contratación pública representa un papel clave para evitar malversación de recursos, desperdicio de fondos públicos y corrupción potencial (como se detalla en el Capítulo 4).

Recuadro ‎6.10. Programa de certificación para adquisición gubernamental federal y comunidades administrativas en Canadá

En el actual ambiente rápidamente cambiante, Adquisiciones y Comunidades de Manejo de Materiales del gobierno de Canadá han evolucionado. Los funcionarios que trabajan en la organización necesitan poseer conocimientos y habilidades específicos que correspondan al papel de asesoría estratégica del organismo. En un ambiente en donde la rendición de cuentas es lo principal, es esencial que los practicantes demuestren que tienen las habilidades y conocimientos avanzados requeridos para funcionar eficaz y eficientemente.

La Administración de Adquisición de Materiales y Propiedad Real (PMMRP) y la Oficina de Administración de Comunidades (CMO) proveen dirección estratégica y liderazgo central para el desarrollo colaborativo e implementación de estrategias, programas e iniciativas para apoyar el desarrollo de capacidades, desarrollo comunitario y reconocimiento profesional de las Comunidades de Adquisiciones, Administración de Materiales y Propiedad Real del gobierno federal.

Uno de los logros más notables a la fecha es el reconocimiento nacional e internacional del primer Programa de Certificación para especialistas en Adquisiciones y Manejo de Material del gobierno federal. Con este programa, los practicantes en adquisiciones y manejo de materiales adquieren una designación profesional en virtud de su propio programa de certificación.

La certificación proporciona un incremento al reconocimiento profesional para la comunidad y ofrece una designación profesional para reconocer formalmente el nivel de logro del practicante. Un especialista en Adquisiciones obtiene la certificación como Especialista Federal Certificado en Adquisiciones (CFSP), niveles I y II. Quienes están en manejo de materiales adquieren la certificación como Especialista Federal Certificado en Manejo de Materiales (CFSMM), nivel I. Ambas designaciones se basan en la Suite de Competencias de Compras y Manejo de Materiales de Comunidades del gobierno federal. Una competencia describe la destreza del empleado en una función de trabajo en particular en términos de conocimiento, habilidades y destrezas. Cada competencia tiene una definición, una declaración del nivel de destreza e indicador de comportamiento.

Los requerimientos del nivel II (solo Adquisiciones) son similares al nivel I en términos de experiencia y capacitación. Para el requerimiento de conocimiento, los candidatos deberán pasar un examen de estudio de caso.

Fuente: (Public Service and Procurement Canada, s.f[23]).

Para formar un equipo profesional de funcionarios de contrataciones públicas, Nuevo León puede utilizar la información del Registro Único de Funcionarios Públicos de la Entidades Federativas (RUSPEF) que intervienen en los procesos de contrataciones públicas, otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones. Este registro, que actualmente lo administra la Contraloría, puede ser utilizado por el estado para identificar a los funcionarios que se beneficiarían de más capacitación y conocimientos. Nuevo León comenzó a elaborar una lista de funcionarios de 16 de las 33 secretarías y entidades que intervienen en contratos con fondos federales. El estado comenzó a capturar la lista en un registro disponible en el sitio de Internet de la Contraloría, pero ahora los funcionarios planean cargar la lista en el portal de RUSPEF. La Contraloría General publicó ya dos listas desde el inicio de este año. Estas listas pueden ser muy útiles para garantizar en el futuro que estos funcionarios públicos estén capacitados adecuadamente y reciban oportunidades de actualizar sus conocimientos en el futuro.

Nuevo León puede considerar el diseño de programas de capacitación específica sobre integridad en la contratación pública. El contenido de estos programas debe revisarse y actualizarse de manera regular, debido a los controles internos relativamente débiles en todo el proceso de contratación pública de Nuevo León y a las brechas observadas en las capacidades y conocimientos de la fuerza laboral de contratación pública. Para divulgar su contenido y garantizar que todos los funcionarios públicos cumplan altos estándares profesionales, implementación práctica e integridad, Nuevo León puede considerar implementar estas capacitaciones con mecanismos de aprendizaje electrónico. Hacer eso permitirá tener accesible esta información a todos los funcionarios públicos que participarán en el proceso de contratación pública.

Asimismo se podría pedir a los funcionarios públicos, después de terminar estas capacitaciones, que respondieran una encuesta. La encuesta preguntaría a los funcionarios lo que aprendieron, lo qué faltó en las sesiones de capacitación y si se requieren mejoras. Los funcionarios públicos de control interno y auditores pueden también incluirse en este programa de enseñanza para asegurar la congruencia en la implementación de políticas de integridad y reglas en las actividades de contratación pública. Nuevo León enfrenta el desafío de tener suficientes recursos financieros para proporcionar capacitación adecuada a sus funcionarios públicos y al personal de contratación pública recién reclutado. Así, el aprendizaje electrónico es un medio accesible, pues es menos costoso que las capacitaciones presenciales. Nuevo León puede implementar programas de aprendizaje electrónico al firmar acuerdos con alguna de las universidades en el estado. Los funcionarios de adquisiciones han cooperado en capacitaciones con universidades en el pasado. Y las entrevistas de la OCDE revelaron que no hay resistencia del personal que trabaja en contratación pública para hacerlo.

Nuevo León puede beneficiarse al implementar programas anticorrupción para proveedores como mecanismo adicional para mejorar la integridad de las actividades de contratación pública

El compromiso del sector privado es crítico para contrarrestar de manera eficaz la corrupción. La corrupción en la contratación pública consiste en más que no sobornar a funcionarios públicos. Los contratos de compra pública deben contener garantías de “no corrupción” que se implementen para verificar la veracidad de las mismas y verificar que los proveedores no han participado en actos de corrupción ligados a los contratos. Dichos programas deben también requerir una transparencia adecuada de la cadena de suministro para combatir la corrupción en subcontratos, y requerimientos de capacitación de integridad para el personal del proveedor.

La implementación de un programa anticorrupción no es un acto único; necesita seguimiento mediante una evaluación periódica regular (monitoreo). Este monitoreo asegura identificar bien fortalezas y debilidades y que el programa se mejora. El resultado de esto es que el programa permanece eficaz y actualizado.

En Nuevo León, los proveedores deben declarar bajo juramento que no tienen ninguno de los conflictos establecidos en la sección 37 de la LAACSNL. Los proveedores deben hacer estas declaraciones al momento de presentar sus propuestas, sea en el SECOP o en persona. Más aún, los licitantes están obligados a presentar una declaración de integridad que indique su compromiso de conducirse honestamente en las diferentes etapas del proceso de contratación. Esta declaración de integridad también debe indicar que los proveedores se abstendrán de mostrar comportamientos que violen directamente la ley, o mediante un tercero. En forma similar al marco legal para adquisiciones y contratos de proveedores y contratistas, la LOPNL tiene también una disposición que requiriere que los participantes en la convocatoria a licitaciones de obras o servicios públicos entreguen una declaración juramentada por escrito. Esta declaración señala que los participantes en convocatorias a licitaciones no violan las disposiciones del artículo 44 de esta ley.

Los contratos de contratación pública contienen garantías de “no corrupción” de acuerdo con la LAACSNL. Sin embargo, durante las entrevistas con la OCDE, los funcionarios públicos mencionaron inquietudes acerca de la veracidad de las garantías de los proveedores. Se supone que estas garantías aseguran que los proveedores no han participado y no participarán en actividades de corrupción en conexión con los contratos. Pero las garantías no se verifican. Además, el proceso se ve como algo administrativo y así se realiza, en lugar de implementarse con una visión estratégica.

Para ser eficaces, los programas de anticorrupción para proveedores requieren que los participantes en los procesos de contratación pública implementen procedimientos internos. Estos procedimientos aseguran que los empleados entienden bien la corrupción y violaciones de integridad. También garantizan que las sanciones se impongan adecuadamente y se comuniquen a cualquier contratista potencial de la empresa. Los requerimientos están diseñados para asegurar que los proveedores de obras futuras cumplan con las reglas actualmente en vigor y eviten situaciones de conflictos de interés y cualquier irregularidad que pudiera dar como resultado actos de corrupción. Estos requerimientos necesitan una fuerte colaboración entre el sector privado y el sector público. Por tanto, el sector público debe proporcionar también capacitación de integridad para el sector privado. Al hacerlo, los funcionarios aseguran el compromiso de los actores del sector privado en las medidas para mantener la integridad de todo el ciclo de contratación pública.

Como se mencionó durante las entrevistas, Nuevo León aún no implementa la capacitación de integridad específica para personal de proveedores. Esto es importante si el estado desea fomentar el compromiso para combatir la corrupción en contratos y subcontratos. Por tanto, como primera iniciativa, Nuevo León puede considerar en su labor de integridad en esta área presentar a los participantes el marco legal aplicable y las sanciones potenciales en caso de violación. Esta introducción debe incluir también una explicación de las razones de las decisiones tomadas en el pasado contra actos corruptos, incluso las acciones que emprendieron la Dirección de Asuntos Legales y las unidades de control.

Más aún, deben implementarse mecanismos en el contexto de un programa anticorrupción para detectar licitaciones amañadas. Si el estado ya emprendió estas acciones, también debe evaluar si su diseño reduce efectivamente el riesgo de licitaciones amañadas en el proceso de contratación. Además de estos mecanismos, deben implementarse iniciativas que busquen asegurar el compromiso de la sociedad civil y el sector privado en prevenir violaciones de integridad y actos de corrupción. Los pactos de integridad, como se describen más adelante en el capítulo, pueden ser herramientas útiles.

6.3. Revisar y adoptar políticas y herramientas para efectuar una evaluación de proveedores de modo que se reduzca la vulnerabilidad a la corrupción de la contratación pública

6.3.1. Nuevo León puede considerar fortalecer los mecanismos de contratación pública implementados para asegurar que las decisiones se tomen con base en lo más benéfico para el interés público

La eficiencia en el proceso de contratación pública puede mejorar los marcos de integridad y reducir la vulnerabilidad a la corrupción. Cuando los fondos se contabilizan y utilizan mejor para los propósitos establecidos, disminuye el riesgo de corrupción. El propósito principal de la evaluación de cotizaciones es determinar la licitación de acuerdo con la metodología de evaluación y selección especificada en el documento de invitación. Se elige la mejor licitación entre todas las entregadas antes del cierre de la licitación en una fecha especificada. Por tanto, la evaluación de la licitación es un paso sensible en todo el ciclo de contratación pública. Una inquietud particular es si se aplican los criterios económicos, sociales y ambientales (por ejemplo, favorecer a licitantes de áreas económicamente en desventaja, utilizar materiales favorables al ambiente, entre otros).

Para asegurar la satisfacción de los requerimientos de las autoridades de contratación, las decisiones de contratación deben tomarse con base en información actualizada. Esta información debe incluir el desempeño potencial y real, de licitantes o contratistas, al igual que información sobre su integridad. Las autoridades contratantes también necesitan información acerca del desempeño en contrataciones anteriores de los licitantes y contratistas (en términos de la entrega de bienes y servicios y de la ejecución de contratos). Por último, las autoridades contratantes necesitan información sobre el desempeño reciente de los licitantes actuales. En algunos países, esta información también se filtra e integra en un nivel gubernamental amplio. Estos países usan herramientas estadísticas de análisis de informes para identificar patrones en las contrataciones. Los resultados de estos análisis se ponen a disposición de los responsables de la formulación de las políticas y del público en general para garantizar el mejor valor por el dinero.

Como se detalla en el Capítulo 2, Nuevo León necesita replantear su proceso de contratación. El proceso actual de adquisición del estado se basa en papeleo, y no todas las actividades de contratación utilizan tecnologías de información y comunicación. De hecho, los funcionarios públicos afirman que la información accesible en el SECOP, por ejemplo, se documenta en papel y después se carga a la plataforma como archivo PDF. El proceso actual de revisión de requerimientos técnicos y financieros, cumplimiento con la legislación actual, contratos, inspección y pago no se intercambian en línea.

Más aún, si bien las actividades de contratación electrónica pueden ser accesibles en Internet, es importante que las compras se planeen de forma adecuada para garantizar el mejor valor por el dinero, y que los presupuestos se asignen bien a cada entidad. El estado en la actualidad centraliza sus actividades de contratación en la Secretaría de Administración, la cual realiza la mayoría de las compras para las entidades y secretarías del sector público. Las excepciones a esto son la Secretaría de Seguridad Pública, la Procuraduría General de Justicia y entidades paraestatales sin acuerdo con la SA. Si bien esta centralización parece una buena opción por aumentar la eficiencia de la contratación pública en el estado, todavía existen altos riesgos de violaciones de integridad y corrupción. De hecho, no todas las entidades y paraestatales han integrado sus adquisiciones en el sistema centralizado. Actualmente se utiliza solo para comprar bienes como papel, papel higiénico y tinta para impresoras, y para contratar servicios de limpieza.

La información recabada durante las dos visitas de la OCDE mostró que no existe una planeación de compras real ni un control eficaz de los gastos de las entidades del sector público en Nuevo León. Esto abre la puerta a diferentes violaciones de integridad. También impide que el estado obtenga un mejor valor por el dinero. Además, las compras no se realizan con base en análisis de mercado, aunque es un requerimiento según el marco legal de adquisición de Nuevo León (con la excepción de adjudicaciones directas).

Actualmente, como se confirmó durante las visitas de recopilación de información de la OCDE, los criterios de evaluación utilizados para adquirir bienes en Nuevo León no se basan en análisis de mercado sino en una metodología binaria, como se detalla en el Capítulo 2. Esta metodología no necesariamente es adecuada para todo tipo de compras. Sin análisis de mercado, los funcionarios de contrataciones públicas no entenderán realmente cómo funciona el mercado de suministros. Tampoco pueden tener una idea de la dirección en la cual el mercado va, ni de la competencia y los proveedores clave del mercado. Sin un cierto análisis del mercado, el estado no será capaz de planear adecuadamente sus compras futuras. Así, es necesario incluir este atributo en la estrategia de contratación pública del estado.

Una consideración adicional para evaluar eficazmente a los proveedores es tenerlos registrados de forma adecuada en el padrón de proveedores, y asegurar que su información esté debidamente cargada en el SECOP o en la plataforma interactiva de obras públicas. Como ya se detalló, este registro todavía está en papel. Este proceso tiene un impacto en la precisión de la información, pues no se carga ni actualiza en forma sistemática. Solo cuando las adquisiciones se realizan con fondos federales, la contratación se realiza electrónicamente. En estos casos, los proveedores solo interactúan con funcionarios públicos. Sin embargo, su registro en la lista de proveedores todavía se hace en persona.

Como no todas las órdenes o solicitudes de compras se hacen por medio de la SA, no se negocian por parte de expertos que trabajan en esta secretaría, sino directamente por las unidades solicitantes. Estas unidades no tienen necesariamente la mejor experiencia y conocimiento del mercado. Esto a su vez puede afectar la capacidad del gobierno para negociar el mejor precio por bienes y servicios. Para evaluar de manera adecuada a los proveedores y lograr mayor valor por el dinero se requiere que Nuevo León reconsidere su programa de adquisición anual para las entidades del gobierno central y paraestatales. El programa de compras debe planearse estratégicamente y estar disponible para consulta. El gobierno también debe utilizar un formato más sencillo, y sincronizar y estandarizar el uso de tecnologías para todas las etapas de la contratación pública. Puede hacer esto mediante una plataforma electrónica con diversas aplicaciones que permitan a los ciudadanos, participantes y funcionarios públicos tener acceso a información completa. También puede ser conveniente que el estado firme acuerdos marco cuando sea adecuado y factible.

Otras medidas pueden también aumentar la eficiencia. Los catálogos electrónicos con productos y servicios disponibles que puedan verse y comprarse en formato electrónico, compras dinámicas, subastas electrónicas, adquisiciones conjuntas y contratos con opciones que garanticen el desempeño del proveedor son algunos ejemplos. Nuevo León necesita ver todo el proceso de contratación como ejercicio estratégico, no como palomear listas. El estado necesita avanzar completamente desde un registro en papel hasta un método electrónico de contratación. Como ya se mencionó, también debe adoptar herramientas electrónicas mejoradas, como catálogos electrónicos, los cuales son una herramienta fuerte para evitar corrupción, malversación y desperdicio de fondos públicos.

Por último, para determinar el mejor valor de las licitaciones en forma precisa, debe seguirse un proceso lógico de evaluación sistemático que cubra todos los aspectos de un proceso de evaluación. Para lograr esto, Nuevo León puede hacer obligatorio que los funcionarios públicos de contratación generen y usen una lista de verificación de requerimientos. Los funcionarios después consultarían la lista para la evaluación de cada licitación.

6.4. Garantizar la rendición de cuentas y la supervisión respecto de las sanciones impuestas a proveedores en caso de violaciones de integridad

6.4.1. Nuevo León puede considerar mejorar las funcionalidades de su página de Internet actual para proveedores en lista negra, y asegurar que esta información se publique en forma oportuna en el SECOP. Nuevo León también puede hacer esta información accesible a través de diferentes enlaces para que diversos actores tengan acceso a ella

En Nuevo León, los participantes en contrataciones del sector privado pueden ser sancionados con multas y descalificaciones si infringen las disposiciones de la LAACSNL y la LOPNL. Estas infracciones se vinculan a faltas de cumplimiento con el marco regulatorio, así como a violaciones de integridad. De acuerdo con el artículo 92 de la LAACSNL, las sanciones las impone la Contraloría y Transparencia Gubernamental o la unidad de control interno, según la persona y entidad involucradas. Estas sanciones pueden imponerse desde un periodo de tres meses hasta cinco años. Las sanciones varían desde advertencias a descalificación o multa, dependiendo de la gravedad de la conducta inadecuada y la existencia de fraude. En otras situaciones, la descalificación puede acompañarse de sanciones acordadas en los contratos, o medidas de reparación por daños causados a las instituciones públicas. En caso de obras públicas, que se regulan con la LOPNL, las sanciones las establece la Contraloría pero las impone la secretaría o la autoridad contratante. Los proveedores y participantes pueden solicitar su reintegración a la lista de proveedores.

El Director Jurídico necesita estar informado de estos procedimientos, pues es el responsable del padrón de proveedores sancionados y descalificados. Las sanciones se publican a través del SECOP y en la UCC en el sitio de Internet de la secretaría, entidad o unidad administrativa correspondiente.

El artículo 98 de la LAAACSNL se refiere a delitos menores, los cuales se sancionan con multas de 50 a 500 veces el salario mínimo general diario en vigor en el municipio económico metropolitano de Monterrey en el momento de la infracción. Para ofensas graves, el artículo 97 de la LAACSNL establece sanciones de 100 a 1 000 veces el salario mínimo general diario en vigor en Monterrey. Asimismo, los delitos graves se sancionan con una multa y descalificación del proveedor. Las sanciones impuestas a proveedores están disponibles en el SECOP, pero no existe posibilidad de tener acceso a la resolución emitida por la Contraloría General. Esto está mal, pues esta información ayudaría a futuros proveedores a saber y comprender el razonamiento de la decisión de imponer sanciones. En caso de las sanciones aplicables por violaciones de la LOPNL, son las secretarías o entidades contratantes las encargadas de imponer las sanciones. Estas sanciones varían de 50 a 100 veces el salario mínimo general diario a un máximo de 200 a 500 veces el salario mínimo general diario. En la actualidad no existe registro local en donde la información de estas sanciones se haga disponible públicamente.

La lista de proveedores en lista negra está accesible a través de la página del gobierno de Nuevo León, donde se publica la información de licitaciones. Para cada proveedor, se menciona esta información: nombre, número de registro de la empresa, tipo de violación o infracción, duración de la sanción, fecha de publicación en la lista negra, organización gubernamental que impuso la sanción y la razón de la misma. La información revelada debe estar completa, y se espera que permita a los funcionarios identificar áreas potenciales de riesgos y organizaciones que podrían necesitar adoptar medidas correctivas.

Aunque la lista de proveedores en lista negra es muy accesible, la lista de proveedores sancionados es muy corta debido a información incompleta. Esto constituye un verdadero desafío para los funcionarios públicos que seleccionan licitantes y los que supervisan el proceso de contratación pública. En el caso de obras públicas, no hay posibilidad de consultar qué empresa privada fue sancionada, pues no hay registro público disponible para consulta.

Para facilitar el acceso a información a la lista de proveedores sancionados, Nuevo León puede considerar agregar un buscador a la página. Si el estado hace esto, también puede agregar filtros en el futuro para facilitar el acceso a la información. Nuevo León también puede considerar agregar la capacidad de descargar documentos que contengan resoluciones que sancionen a empresas privadas. Este tipo de funcionalidad ayudaría a los funcionarios públicos en las unidades de control interno, así como a los de la dirección de la Contraloría, a determinar más fácilmente las multas por imponer y determinar el periodo de descalificación.

Como la contratación pública está sujeta a diferentes reglas según la fuente de fondos asignados, los funcionarios públicos necesitan también consultar CompraNet para confirmar si los proveedores están en la lista negra. Esto representa una tarea adicional que los funcionarios deben ejecutar para garantizar la integridad del proceso de contratación pública. Los funcionarios públicos necesitan verificar ambas listas antes de adjudicar un contrato, la publicada en CompraNet y la del SECOP. Esto puede ser difícil para los funcionarios, pues el registro del SECOP no se actualiza en forma sistemática. Nuevo León debe resolver estos problemas, pero sin dejar de requerir que los funcionarios verifiquen las listas negras antes de adjudicar contratos. Más aún, Nuevo León debe considerar la implementación de una iniciativa semejante para las actividades de obras públicas, así como acciones para mejorar la interconexión del sistema entre CompraNet y SECOP.

6.5. Hacer partícipes activamente al sector privado y a la sociedad civil para mejorar la transparencia y garantizar la rendición de cuentas de todos los actores en el ciclo de contratación pública

La contratación pública depende de la sociedad que debe existir entre el gobierno y el sector privado para crear el mercado de contratación pública. En este mercado, el gobierno es el comprador y el sector privado es el proveedor de los bienes, obras o servicios necesarios. En consecuencia, se requiere transparencia que permita a los gobiernos y ciudadanos participar de forma mutuamente responsiva, y de este modo se cree un sistema de contratación pública más responsable. En este sentido, los bajos niveles de transparencia y rendición de cuentas en el sistema de contrataciones públicas compromete el uso eficaz de recursos y fondos públicos. Las violaciones de integridad, por otro lado, debido a su complejidad necesitan un compromiso activo y esfuerzos del gobierno, sector privado y la sociedad civil para abordar y manejar de forma adecuada estas violaciones.

La sociedad civil y los ciudadanos pueden tener un papel de supervisión y monitoreo en la contratación pública. Al operar como una clase de control social directo en las actividades gubernamentales, la sociedad civil y los ciudadanos pueden ayudar a incrementar más la transparencia en las actividades de gobierno y restaurar la confianza pública en el sistema.

Garantizar transparencia requiere que las entidades de compra pública proporcionen un acceso adecuado y oportuno a la información relevante en cada fase del ciclo de contratación pública. Al hacerlo, estas entidades deben revelar información para promover la competencia. Las entidades de contratación pública deben tener políticas, requerimientos y justificaciones claros para determinar qué información debe hacerse disponible en forma pública o considerarse confidencial. Esta información debe ser accesible y gratuita en el portal en Internet centralizado; la información del sitio de Internet también debe operar con estándares de datos abiertos. Los proveedores deben proporcionar una transparencia adecuada en las relaciones de subcontratación y hacer esta información públicamente disponible. La OCDE recomienda que la información sea de libre acceso para todas las partes interesadas, inclusive proveedores potenciales nacionales y extranjeros, sociedad civil y el público en general. Al hacer esto, los funcionarios pueden garantizar un acceso abierto a la información de contratación pública y visibilidad del flujo de fondos públicos desde el inicio del proceso de presupuesto hasta el final del ciclo de contratación pública (OECD, 2015[2]).

6.5.1. Promover la transparencia de actividades de contratación pública con tecnologías de información

Nuevo León puede considerar mejorar las funcionalidades de sus diferentes plataformas digitales de modo que la información de contrataciones sea más accesible y utilizable para todas las partes interesadas, y para asegurar la rendición de cuentas

La Dirección de Transparencia Gubernamental y Calidad es el órgano principal a cargo del diseño de transparencia y políticas de integridad. Una de sus funciones principales es formular, coordinar, supervisar y evaluar las políticas de acceso a la información y transparencia. También tiene la tarea de asegurar la rendición de cuentas e integridad de las decisiones gubernamentales. Otras funciones de esta dirección implican la coordinación con todas las secretarías y entidades de la administración púbica para modernizar el control y dar seguimiento a sistemas para verificar y auditar los procesos del servicio público. Así, la dirección trabaja para fortalecer los programas de prevención y rendición de cuentas; diseñar programas y acciones para promover la legalidad y transparencia en la administración pública; mejorar la rendición de cuentas; promover el acceso a toda la información generada por el gobierno; garantizar el acceso a información pública a cualquier persona; y emitir y supervisar la implementación de políticas y lineamientos de secretarías, entidades y tribunales con el fin de asegurar su cumplimiento con la ley de transparencia. Esta dirección también es responsable de revisar y coordinar en forma conjunta con las secretarías que reciben solicitudes, reclamaciones, reportes, sugerencias y recomendaciones de los ciudadanos. La dirección ayuda a estas secretarías a hacer seguimientos y establecer programas para cumplir con los compromisos establecidos en el Código de Ética. Estos compromisos incluyen promover valores éticos que deben observarse en la entrega de servicios a ciudadanos. Por último, la dirección promueve políticas y programas sobre gobernanza electrónica que permitan una transparencia firme de las funciones públicas y facilite las relaciones con los ciudadanos (Art 33 de la Ley Orgánica).

Como se ha visto en capítulos previos de este estudio, los procesos de contratación pública son principalmente administrados por la SA. Esta secretaría lleva a cabo procesos de adquisición de bienes y servicios para las 21 entidades de la administración central y 24 entidades paraestatales con las cuales ha firmado un acuerdo de cooperación. La adquisición de obras públicas se hace por conducto de INFRA o la división de adquisición de paraestatales específicas, como Agua y Drenaje, ICIFED y la REA. La Dirección de Transparencia Gubernamental y Calidad de la Contraloría General debe coordinarse con estas entidades para asegurar que la información cargada en las diferentes plataformas se registre sistemáticamente y se utilice el formato adecuado. La Oficina del Subsecretario de Tecnologías administra una base de datos. Así, facilita la publicación de información y la creación de cuentas de usuarios para proveedores y negociadores en los portales de contratación pública.

Como se mencionó en el Capítulo 2, Nuevo León utiliza cuatro métodos de contratación disponibles como se establece en el marco legislativo actual, pero sobre todo usa las adjudicaciones directas. Si el estado continúa con esta práctica, necesitará que la información disponible se actualice tanto como sea posible para ser eficaz. Como se observó en secciones previas, los funcionarios de contrataciones públicas necesitan más especialización, y pueden beneficiarse del acceso a lineamientos y manuales detallados. Estos recursos deben estar disponibles para su consulta. Además, los ciudadanos y participantes deben tener acceso a esta información para observar el proceso completo. Esta información está disponible en Internet pero no es fácilmente accesible, pues no tiene un buscador sencillo.

El GENL intenta centralizar el proceso para efectuar contratación pública. Una gran parte de la adquisición pública aún se realiza con un mecanismo descentralizado, mediante las dos plataformas digitales no integradas, SIREGOB y SECOP. El alcance y contenido de los procesos de contratación varían en estas plataformas, y diferentes actores intervienen según el método utilizado para la contratación pública. Como se mencionó en el Capítulo 5, si bien las plataformas se sincronizan automáticamente, no existe una validación de esta sincronización. Esto señala otra debilidad del proceso de contratación.

Cuando se abren las licitaciones en una audiencia, también se transmiten por Facebook (los licitantes con información incompleta quedan descalificados de inmediato). Después, las autoridades contratantes responden preguntas técnicas y dan una evaluación técnica. Esta evaluación la revisa el Comité de Adquisiciones, que tiene la facultad de aprobación. Nada de esta información está accesible en la página de Internet del gobierno ni en el SECOP, que se supone recaba toda la información relacionada con la contratación pública.

El padrón de proveedores y la lista negra de proveedores están también disponibles en un formato electrónico en la página de Internet general del gobierno central. La Dirección de Transparencia Gubernamental y Calidad de la Contraloría es responsable del padrón y de la lista. En el caso de la lista negra de proveedores, se redirige a los usuarios al SECOP. Como la información se ingresa principalmente en forma manual en estas diversas bases de datos electrónicas, hay un alto riesgo de errores y demoras para tener acceso a la información. Nuevo León debe, por tanto, urgentemente pensar en mejorar sus plataformas actuales para dar acceso a todos los actores a la información que necesitan. La información disponible en estas bases de datos electrónicas debe abarcar todas las categorías de bienes, servicios y obras públicas, lo que no es actualmente el caso. Conforme repara sus bases de datos electrónicas, Nuevo León podría mejorar también la segunda versión del SECOP. Si lo hace, debe asegurar que las funcionalidades existentes se actualicen para permitir el ingreso de datos relevantes que podrían ayudar no solo a los funcionarios públicos, sino también a los proveedores. Si tanto funcionarios como proveedores obtienen acceso a estos datos, estarán en posición de tomar decisiones informadas. Los funcionarios tendrán entonces mejores posibilidades de participar en el proceso de adquisición pública y elegir la mejor oferta para el estado.

Nuevo León también puede considerar, por ejemplo, la elaboración de una serie de recursos adicionales que describan cómo funcionan los procesos de contratación del estado. Los recursos pueden presentarse en el sitio de Internet del gobierno central o en el SECOP, y puede dirigirse a ciudadanos y proveedores. Esta información podría también ser útil para asegurar una comprensión común del proceso de integridad completo para el personal recién reclutado. Esta herramienta puede adoptar la forma de preguntas y respuestas, lo que ayudaría a los proveedores en el proceso de adquisición. También apoyaría a asociaciones de negocios y sus asesores a comprender las regulaciones y procesos de contratación pública. En la actualidad, la única oportunidad que los proveedores tienen para plantear preguntas y pedir aclaraciones es durante las juntas de aclaración. Estas preguntas y respuestas pueden colocarse en el SECOP. Se acompañarían de guías y manuales sobre temas específicos, para que los proveedores y autoridades hagan el mejor trabajo posible (especialmente los proveedores externos e internacionales, quienes tal vez no conozcan las prácticas o las leyes locales). Esta información en Internet debe ser gratuita y accesible sin ningún requerimiento de registro. Colombia usa un sistema así; incluso se han elaborado videos sobre el sistema electrónico de contratación de Colombia para mostrar a los proveedores cómo funciona el sistema.

6.5.2. Incrementar la participación de la sociedad civil en actividades de contratación pública

Nuevo León puede considerar mejorar los mecanismos de transparencia para asegurar la participación de la sociedad civil en el proceso de contratación pública e involucrarse en el combate contra la corrupción

La supervisión de los ciudadanos y la sociedad civil en la contratación pública es esencial. En primer lugar, estos dos grupos pueden desempeñar un papel de escrutinio y monitoreo. En segundo lugar, su involucramiento incrementa más la transparencia en las actividades gubernamentales y, así, restaurar en cierto grado la confianza pública en el gobierno. De hecho, los marcos legal y regulatorio en Nuevo León pueden servir para establecer la obligación u oportunidad para que el gobierno consulte con el público durante el proceso de planeación de adquisición (por ejemplo, antes de adquisiciones de gran escala, o ambiental, o socialmente sensibles). En algunos países, se permite o estimula a los ciudadanos —en condiciones claramente especificadas y sujetos a firmar una declaración de confidencialidad— a actuar como observadores en procedimientos de contratación. Nuevo León puede considerar permitir a los ciudadanos estar involucrados oficialmente en el monitoreo del desempeño y finalización del contrato de adquisición (por ejemplo, mediante la aplicación de técnicas innovadoras, como geoetiquetado o en el contexto de auditorías sociales) (OECD, 2016[24]).

Nuevo León lanzó varias iniciativas para asegurar la transparencia y la participación de la sociedad civil en procesos de contratación pública. Su marco legal está compuesto de dos regímenes y contiene algunas reglas que permiten la participación ciudadana durante el proceso de contratación. De hecho, la LAACSNL contiene una disposición similar a la federal que permite a los ciudadanos participar en todas las etapas de la licitación pública por encima de un cierto umbral como forma de promover el escrutinio público. Los ciudadanos también pueden participar en casos determinados por el Comité de Adquisiciones, debido al impacto del contrato en los programas de secretarías, entidades o unidades administrativas. A diferencia de la LAACSNL, la LOPNL no contiene ninguna referencia a testigos sociales.

La información obtenida durante las visitas de recopilación de información de la OCDE mostró que existen actualmente solo 13 testigos sociales del proceso de contratación pública registrados en el estado (de los 21 que recibieron capacitación).Sus nombres están actualmente disponibles en Internet en la página promovida por la Dirección de Transparencia de la Contraloría General. De acuerdo con funcionarios públicos, el bajo número de ciudadanos interesados en actuar como testigos sociales se debe a la falta de divulgación de este programa. Además, el público tiene poca información sobre el monitoreo de los resultados del programa o de que los reportes de los testigos sociales se hacen públicos. Otro problema es que los testigos sociales trabajan como voluntarios. Su labor también requiere una comprensión firme del proceso de contratación pública completo, lo que desanima a los ciudadanos a ser voluntarios. Si bien los testimonios de los testigos sociales se publican en Internet 10 días después de su participación en el proceso de contratación, el número de irregularidades detectadas y las medidas correctivas implementadas no se hacen disponibles al público. Esto tiene un impacto en la percepción de la contribución real de estos testigos para mejorar los procesos de contratación pública. Por tanto, Nuevo León puede pensar en establecer una estrategia para involucrar a más ciudadanos como testigos sociales. Un componente de la estrategia puede ser, por ejemplo, otorgar una certificación como testigo social. Otra sería darles una compensación por sus servicios, como tarjetas de transporte.

Además de las iniciativas reguladas para asegurar la participación de la sociedad civil en la contratación pública, Nuevo León actualmente implementa un portal de transparencia. En este portal, los ciudadanos pueden consultar todos los contratos de obras públicas desde 1999 a la fecha, inclusive las empresas adjudicadas, pero no el catálogo de precios unitarios. El estado implementa este portal junto con la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León (CTAINL), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI), y tres organizaciones no gubernamentales. Este sitio de Internet permitirá a ciudadanos y empresas tener acceso a adjudicaciones. Sin embargo, como se encuentra estructurado actualmente, el portal no proporciona información de ofertas presentadas durante el proceso de licitación de años previos. Un problema adicional es que esta información no está enlazada al SIDEGOB ni al SECOP. Si los ciudadanos desean monitorear el ciclo de contratación pública completo, necesitan consultar cada base de datos independientemente. Esto plantea un problema, pues usan diferentes formatos y los ciudadanos necesitan descargar toda esta información para tener una imagen completa del proceso de contratación pública.

En 2016, Nuevo León creó el Registro Estatal de Contratistas (REC) con el propósito de hacer accesible la información acerca de empresas de construcción que participan en procesos de licitación. El estado también trabajó para clasificar a los contratistas en el registro para asegurar las mejores propuestas para el estado en procesos de obras públicas. Este nuevo registro está accesible en Internet. Los usuarios también tienen acceso a él directamente en la página de Internet, la cual proporciona información de bases de prelicitación, observaciones hechas por proveedores, solicitud de licitaciones, requerimientos económicos y técnicos, y contratos adjudicados para obras públicas. El registro en línea facilita a los licitantes participar en obras públicas, y el estado debe responder en 30 días, de acuerdo con la legislación actual. Sin embargo, la información contenida en este registro actualmente no está accesible para consulta pública. En este sentido, Nuevo León debe considerar hacer accesible a todos esta información, pues este registro se utiliza para compilar y almacenar información legal y financiera sobre proveedores, el campo de actividad en términos de categorías de bienes y servicios que pueden suministrar, su desempeño en contratos públicos y sanciones impuestas en caso de violaciones de integridad.

La información disponible en Internet sobre contrataciones en obras públicas está actualmente accesible para consulta. Proveedores, ciudadanos y sociedad civil que consulten el sitio de Internet pueden también solicitar información de las publicaciones más recientes de contratación pública en obras públicas.

También se han emprendido otras iniciativas para que los ciudadanos supervisen los gastos públicos en sus localidades. Un ejemplo es el programa “Obras a la vista de todos”, que permite a los ciudadanos conocer con detalle los proyectos de obras públicas ejecutados en sus comunidades. Con este programa, los ciudadanos tienen acceso a transmisiones públicas de licitaciones y decisiones a través de plataformas de medios sociales, como Facebook.

Además de estas iniciativas gubernamentales cuyo propósito es dar acceso a los ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil y empresas a datos de procesos de contratación pública, los ciudadanos y la sociedad civil emprendieron también otras iniciativas. Estas iniciativas pretenden mejorar la administración pública, crear una cultura de legalidad, incrementar la transparencia y combatir la corrupción en Nuevo León. Algunas de estas iniciativas son: Gober ¿Cómo Vamos?; Alcalde, ¿Cómo Vamos?; Hagámoslo Bien y Haz Corto con la Corrupción. Estas iniciativas pretenden combatir la corrupción y restaurar la confianza del público en las decisiones del gobierno.

Si bien el gobierno realiza esfuerzos para asegurar el acceso de ciudadanos y la sociedad civil a la información y datos abiertos, todavía hay obstáculos. Como muchas de estas iniciativas del gobierno son recientes, los ciudadanos aún no son parte real del proceso. También parece que aunque estas iniciativas pretenden permitir efectivamente a los ciudadanos y la sociedad civil cumplir un papel de supervisión, no se permite a los ciudadanos participar de verdad en la toma de decisiones o el monitoreo de la contratación pública.

Son vitales los mecanismos para asegurar un diálogo abierto y constante entre el gobierno, proveedores, asociaciones de negocios y ciudadanos. Estos mecanismos ayudan a reforzar la comprensión mutua de los factores que influyen en el mercado de adquisiciones. También ayudan a los ciudadanos no solo a monitorear el proceso de contratación, sino a proponer ideas al gobierno sobre cómo mejorar la transparencia y la imparcialidad, y mejorar el ciclo de contratación pública. En la actualidad, el problema principal que parece que enfrentan las empresas privadas es que no reciben información a tiempo sobre las licitaciones públicas y otras decisiones relacionadas con la contratación pública. Esto significa que, en muchas ocasiones, no pueden siquiera ser parte del proceso de contratación.

Para asegurar la divulgación de reglas de integridad y permitir a los ciudadanos y sector privado supervisar y monitorear en forma eficaz las actividades de contratación pública, Nuevo León puede considerar utilizar pactos de integridad. Los pactos de integridad extienden los estándares de integridad aplicables a funcionarios públicos a los actores del sector privado. Esto ocurre en el contexto de proyectos de contratación pública mayores que requieren el involucramiento activo de grupos de la sociedad civil. Hay una referencia de ejemplos existentes en países alrededor del mundo en el Cuadro ‎6.7.

Cuadro ‎6.7. Ejemplos de uso de pactos de integridad en diversos países
Países | Objetivo de estos pactos de integridad
Alemania | Se implementó un Pacto de Integridad para la construcción del Aeropuerto Internacional Schönefeld en Berlín, proyecto con un valor de € 2.4 miles de millones
Corea del Sur | El modelo de pacto de integridad coreano destaca la protección de denunciantes y la creación de un sistema de ombudsman para llevar a cabo el monitoreo externo independiente

India

Los pactos de integridad son parte esencial del Borrador de la Estrategia Nacional Anticorrupción. La Comisión de Vigilancia Central (CVC) emitió la Directriz 008/CRD/013, que se refiere a la implementación de pactos de integridad como “procedimientos de operación estándar” en contratos de compras de cualquier departamento de gobierno importante

Indonesia | Se adoptaron y aplicaron pactos de integridad a contratos de gobiernos locales hasta en 20 distritos
Italia | Se introdujeron pactos de integridad en el nivel municipal en el Consejo Ciudadano de Milán
México | Transparencia Mexicana implementó pactos de integridad en más de 100 contratos, con valor aproximado de USD 30 mil millones en total
Reino Unido | Se adoptaron e implementaron pactos de integridad con un enfoque particular en el sector de la defensa.
Fuente: (OECD, 2016[9]).

6.6. Propuestas de acción

Nuevo León ha hecho notables esfuerzos para incrementar la integridad y transparencia de sus actividades del sector público. A pesar de muchos esfuerzos dirigidos para proveer un marco institucional, legal y regulatorio para evitar la corrupción y manejar adecuadamente los conflictos de interés, la confianza de los ciudadanos en las instituciones y actividades gubernamentales permanece baja. Al mismo tiempo, la percepción pública de corrupción gubernamental es alta en el estado, como reportan varias organizaciones de la sociedad civil.

Nuevo León ha emitido varias iniciativas para cumplir con su compromiso de combatir la corrupción y promover la integridad en el sector público. Sin embargo, aún hay trabajo por hacer. Nuevo León puede mejorar las medidas emprendidas e implementar nuevas. Estos esfuerzos pueden incluir: medidas dedicadas y a la medida contra la corrupción; medidas semejantes para manejar conflictos de interés en actividades de contratación pública; reporte de violaciones de integridad y comportamientos de corrupción; medidas para crear un marco de contratación pública normativo e institucional eficiente y coherente; e iniciativas para crear capacidad y generar iniciativas de concientización.

En ese sentido, para mejorar la integridad de su sistema de contratación pública, Nuevo León debe emprender las siguientes acciones.

Mejorar el marco de políticas públicas para abordar problemas de integridad en procesos y actividades de contratación pública en el estado.

Nuevo León debe considerar fortalecer su compromiso para combatir la corrupción al elaborar estrategias para la contratación pública.

Nuevo León puede beneficiarse al mejorar las reglas de integridad para establecer un marco legal coherente para la integridad y prevención de corrupción.

Establecer mecanismos eficaces para mejorar la integridad en todo el ciclo completo de contratación pública en Nuevo León mediante la implementación de un sistema congruente y coherente de integridad y una gestión más fuerte del sistema de conflictos de interés.

Nuevo León debe considerar la elaboración de un código de ética para funcionarios de contratación pública que guíen su conducta durante el ciclo completo de contratación pública, así como proporcionar lineamientos prácticos a funcionarios de contratación pública y proveedores.

Nuevo León debe considerar adoptar una definición clara de conflicto de interés para gestionar de manera eficaz los conflictos de interés en actividades de contratación pública y asegurar el uso de fondos públicos en forma eficiente.

Nuevo León debe mejorar su sistema interno de reportes y denunciantes para salvaguardar el interés público y garantizar la eficiencia en las actividades de contratación pública al reforzar los mecanismos que protegen el anonimato y evitan represalias.

Nuevo León debe considerar la divulgación de bienes e intereses como mecanismo para prevenir conflictos de interés y violaciones de integridad en el ciclo de contratación pública.

Nuevo León debe realizar esfuerzos para proporcionar capacitación específicamente sobre integridad en contratación pública para mejorar la integridad de su fuerza laboral en contratación pública y el proceso completo.

Nuevo León puede beneficiarse al implementar programas anticorrupción para proveedores como mecanismo adicional para mejorar la integridad de las actividades de contratación pública.

Revisar y adoptar políticas públicas y herramientas para efectuar una evaluación de proveedores con el fin de reducir la vulnerabilidad a la corrupción de sus actividades de contratación pública.

Nuevo León debe considerar fortalecer los mecanismos de contratación pública implementados para asegurar que las decisiones de contratación pública se tomen pensando en lo más benéfico para el interés público.

Asegurar la rendición de cuentas y el control en relación con las sanciones impuestas a proveedores en caso de violaciones de integridad.

Nuevo León debe considerar mejorar las funcionalidades de su actual página de Internet para proveedores en lista negra, y asegurar que esta información se publique en el SECOP en forma oportuna. Nuevo León también puede hacer que esta información esté accesible a través de diferentes vínculos para que todos los actores tengan acceso a ella.

Involucrar activamente al sector privado y a la sociedad civil para mejorar la transparencia y garantizar la rendición de cuentas de todos los actores en el ciclo de contratación pública

Nuevo León debe considerar mejorar las funcionalidades de sus diferentes plataformas digitales para que la información de adquisiciones sea más accesible y utilizable para todas las partes interesadas, y para garantizar la rendición de cuentas.

Nuevo León debe considerar mejorar los mecanismos de transparencia para asegurar la participación de la sociedad civil en los procesos de contratación pública y también en el combate a la corrupción.

Referencias

Autoridad Superior de la Federación (ASF) (2015), Informes de auditoría de la Cuenta Pública 2015, http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2015i/Documentos/InformeGeneral/ig2015.pdf.

Casar M.A (2016), México: Anatomía de la corrupción, CIDE-IMCO Publishing, México, http://imco.org.mx/wpcontent/uploads/2015/05/2015_Libro_completo_Anatomia_corrupcion.pdf (consultado el 6 junio de 2017).

Commonwealth Government (2006), “Ethics and Probity and Accountability in Procurement”, Financial Management Guidance , No. 14, http://www.hpw.qld.gov.au/SiteCollectionDocuments/ProcurementGuideEthicsProbityAccountability.pdf.

Gobierno del Estado de Nuevo León (2016), Plan Estatal de Desarrollo 2016.2021.

Government of Canada((n.d.)), Values Alive: A Discussion Guide to the “Values and Ethics Code for the Public Sector, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/values-ethics/code/values-alive-discussion-guide.html#Toc11 (consultado el 22 junio de 2017).

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OECD (2004), Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264104938-en..

OECD (2005), Managing a conflict of interest. A toolkit, OECD Publishing, http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/4205121e.pdf?expires=1497846763&id=id&accname=ocid84004878&checksum=555045C69B60BBCA87297D7DFB1BF5D9 (consultado el 6 junio de 2017).

OECD (2009), OECD Principles for Integrity in Public Procurement, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264056527-en.

OECD (2011), La integridad en la contratación pública: Buenas prácticas de la A a la Z, INAP, Madrid, http://dx.doi.org/10.1787/9789264085084-es.

OECD (2014), “Survey on Managing Conflict of Interest in the Executive Branch and Whistleblower Protection”.

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OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/recommendation/ (consultado el 11 de septiembre de 2017).

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OECD (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.

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Secretaría de Gobernación (2015), Ethics Codes and Rules of Integrity, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5404568&fecha=20/08/2015.

Treasury Board Code of Values and Ethics in Canada (2006), Conflict of Interest Act, http://dx.doi.org/www.tbssct.gc.ca/pol/index-eng.aspx?|=V;.

UNODC (2015), Resource Guide on Good Practices in the Protection of Reporting Persons, United Nations, Vienna.

Capítulo 7.

Fomentar una gestión eficaz de riesgos y controles internos en Nuevo León

En este capítulo se evalúa la forma como Nuevo León fomenta la gestión de riesgos y el control interno en sus procesos de contratación respecto de modelos y las mejores prácticas internacionales. Se ofrece una panorámica de las fortalezas y debilidades del ambiente de control interno y el marco de gestión, tratamiento y monitoreo de riesgos. También se examina cómo fortalecer estos aspectos para alinearlos con los estándares internacionales y las prácticas adecuadas de los países de la OCDE en las áreas a que se refiere la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública.

Las actividades de adquisición del gobierno están particularmente en riesgo de desperdicio, malversación, fraude y corrupción. Esto se debe a una serie de factores, como el gran número y valor de las transacciones que un gobierno emprende y las interacciones cercanas entre los sectores público y privado. La gestión de riesgos y el control interno ayudan a una entidad a abordar estos riesgos y apoyar un sistema de contratación pública ético y con rendición de cuentas.

El gobierno federal de México emprendió varias iniciativas para implementar un sistema de control interno eficaz y congruente en todo el país. La Secretaría de la Función Pública (SFP) del gobierno federal de México elaboró una Norma General de Control Interno en 2006. La norma se revisó para aplicación en el ámbito estatal. La revisión dio como resultado el Modelo de Normas Generales de Control Interno para los Estados, que implementó el gobierno estatal de Nuevo León (GENL) en 2013.

El Modelo de Normas Generales de Control Interno para los Estados se basa en cinco elementos (o normas) establecidas por el Marco Integrado de Control Interno del Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway (COSO). Son los siguientes:

Ambiente de control.

Evaluación y gestión de riesgos.

Actividades de control.

Información y comunicación.

Supervisión y mejora continua de controles internos (COSO, 2013[1]).

Para implementar las normas generales, en julio de 2013 el GENL estableció el Sistema Único de Control Interno, que se dedica a implementar mecanismos de control interno. La Contraloría y Transparencia Gubernamental (en adelante, la Contraloría) dedica esfuerzos para fortalecer la estructura y funcionamiento de las unidades de control interno. El Plan Anticorrupción del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León, publicado en enero de 2017, reafirmó el compromiso del GENL de tener una implementación firme del Sistema de Control Interno Único.

En este capítulo se evalúan los marcos de gestión de riesgo y de control interno del gobierno estatal de Nuevo León (GENL) en actividades de adquisición pública respecto de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (en adelante, Recomendación de la OCDE) y buenas prácticas internacionales. En particular, se evaluará la gestión de riesgos y el control interno del GENL respecto de los principios de la Recomendación OCDE descritos en el Recuadro ‎7.1.

Recuadro ‎7.1. OECD Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

XI. RECOMIENDA que los Adherentes integren las estrategias de gestión de riesgos para la definición, detección y atenuación de éstos a lo largo del ciclo de la contratación pública.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Elaborar herramientas de evaluación de riesgos que permitan identificar y abordar amenazas al óptimo funcionamiento del sistema de contratación pública. En la medida de lo posible, esas herramientas deberán poder detectar riesgos de todo tipo – incluidos los posibles errores en la ejecución de tareas administrativas y las conductas erróneas deliberadas – y ponerlos en conocimiento de los profesionales correspondientes, estableciendo objetivos concretos de intervención en los casos en que sean posibles medidas de prevención o de atenuación.

ii) Dar a conocer las estrategias de gestión de riesgos, a través, por ejemplo, de sistemas de alerta o de programas de fomento de las denuncias, y concienciar al personal de contratación pública y otras partes interesadas, y mejorar sus conocimientos, acerca de las estrategias de gestión de riesgos, sus planes de implantación y las medidas puestas en marcha para afrontar los riesgos detectados.

XII. RECOMIENDA que los Adherentes apliquen mecanismos de supervisión y control que favorezcan la rendición de cuentas a lo largo del ciclo de la contratación pública, incluidos los oportunos procedimientos de quejas y sanciones.

A tal fin, los Adherentes deberán:

(…)

iv) Asegurarse de que los controles internos (incluidos los controles financieros, la auditoría interna y los controles de la gestión), así como los controles y auditorías externos, están coordinados e integrados entre sí y disponen de suficientes recursos, con el fin de garantizar:

el seguimiento del desempeño del sistema de contratación pública;

un sistema fiable de presentación de información, el cumplimiento de las leyes y reglamentos y el establecimiento de mecanismos claros de comunicación a las autoridades competentes, sin miedo a represalias, de toda sospecha fundada de incumplimientos de esas leyes y reglamentos;

la aplicación uniforme de las leyes, reglamentos y políticas en materia de contratación pública;

la reducción de las duplicidades y una supervisión adecuada y conforme con las opciones nacionales; y

una evaluación a posteriori independiente y, en su caso, la comunicación a los organismos supervisores competentes.

Fuente: (OECD, 2015[2]).

Como se describe en la Recomendación de la OCDE, un marco de control interno debe incluir estrategias de gestión de riesgos y controles internos. Un marco de control interno sólido es la piedra angular de la defensa de una organización contra diversos riesgos de integridad y eficiencia que están presentes en los procesos de contratación pública. Un marco de control interno eficaz abarca políticas, estructuras, procedimientos y procesos que hacen posible que una organización identifique y responda adecuadamente a los riesgos. Los controles internos constituyen contrapesos que son responsabilidad de la administración y los efectúa el personal de manera cotidiana. Los controles internos incluyen una amplia gama de procesos que buscan asegurar que los empleados y gerentes ejerzan sus obligaciones conforme a los parámetros establecidos por la entidad.

Un marco de control interno eficaz debe finalmente ayudar a la organización a cumplir con su mandato y legislación relevante, salvaguardar los activos de la organización y facilitar el reporte interno y el externo. En contratación pública, en particular, el funcionamiento firme de un marco de control interno ayuda a garantizar que los recursos públicos se gasten de forma eficaz y eficiente.

En este capítulo se ofrece una perspectiva del marco y estructuras de control interno del GENL en lo que se relaciona con actividades de contratación pública. Además, se identifican fortalezas y debilidades del marco de control interno del GENL y se presentan propuestas de acción.

7.1. Marco, estructuras y ambiente de control interno de Nuevo León

En Nuevo León, la Contraloría es la entidad estatal principalmente responsable de fortalecer la coordinación con los órganos internos de control y supervisión de las dependencias y entidades de la administración pública estatal. En particular, la Dirección de Órganos de Control Interno y Vigilancia coordina, revisa y evalúa las actividades de control interno de las unidades de control interno. En particular, la Contraloría es responsable de:

Establecer y emitir reglas que regulen instrumentos y procedimientos de control interno de las dependencias y entidades del GENL.

Monitorear el cumplimiento de las dependencias y entidades del GENL de las disposiciones legales de la administración de recursos financieros y públicos.

Establecer programas dirigidos a cumplir los compromisos contenidos en el Código de Ética de servidores públicos del GENL, para promover valores éticos.

La Unidad Centralizada de Compras (UCC), de la Secretaría de Administración (SA), está a cargo de la adquisición de bienes y servicios para las 21 dependencias centrales y 24 (de 65) entidades paraestatales. Antes, la SA llevaba a cabo actividades de adquisición solo para el gobierno central. Con las nuevas regulaciones, en vigor desde abril de 2016, también hace esto para las entidades paraestatales que firmaron un acuerdo de cooperación con la UCC.

La UCC participa en todo el proceso de adquisición, desde definir necesidades y seleccionar proveedores hasta garantizar la entrega de bienes y servicios. Sin embargo, como se describe en el Cuadro ‎7.1, la unidad que requiere la adquisición es responsable de definir sus necesidades. Más aún, una vez adjudicado el contrato, el papel de cada unidad se destaca más en el manejo de los contratos. En este sentido, es crucial el control interno no solo de la UCC, sino también de cada unidad, para asegurar una contratación pública eficiente y eficaz. En consecuencia, es necesario identificar y manejar adecuadamente los riesgos que enfrenta cada entidad de acuerdo con su responsabilidad.

Cuadro ‎7.1. Autoridades responsables durante las fases de pre-licitación, licitación y post-licitación para adquisición de bienes y servicios¹
Fase de pre-licitación
Planeación de adquisición | Definición de requerimientos | Investigación de mercado | Determinación de valor estimado o valor de referencia | Elaboración de documentos de licitación
Unidad solicitante | Unidad Centralizada de Compras (UCC) | UCC. Dirección de Adquisición o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales² | UCC. Dirección de Adquisición o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales³ | UCC. Dirección de Adquisición o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales
Fase de licitación
Aviso de licitación | Aclaración de documentos de licitación | Modificación de documentos de licitación | Integración de documentos de licitación | Licitación

UCC. Dirección de Concursos

UCC. Dirección de Concursos

UCC. Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales.

UCC. Dirección de Concursos

UCC. Dirección de Concursos

Comité de Adquisiciones

Unidad Solicitante

Comité de Adquisiciones de la Administración Pública Estatal

Fase de post-licitación

Firma de contrato | Subcontratación | Adiciones y reducciones | Extensión del periodo acordado

UCC. Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales

Licitante ganador

Unidad solicitante

1. Las funciones de estas “autoridades” (unidades administrativas) cambian según la requisición provenga de una dependencia de gobierno central o de una dependencia descentralizada (paraestatal).

2. Las entidades descentralizadas (paraestatales) efectúan su propia investigación de mercado.

3. En el caso de las entidades paraestatales, en esta etapa también participa la unidad solicitante.

Fuente: Información proporcionada por el Gobierno del Estado de Nuevo León.

La UCC también es responsable de preparar y entregar un reporte anual de resultados correspondiente al avance del programa anual de adquisición al Comité de Adquisiciones, la Tesorería Estatal o Tesorería Municipal, lo que aplique, y la Contraloría o unidad de control interno.

7.1.1. Nuevo León puede asegurar que su ambiente de control interno sea un cimiento de apoyo para su sistema de control interno

La Contraloría es responsable de supervisar las obras públicas en Nuevo León. La Dirección de Control y Auditoría de Obra Pública lleva a cabo revisiones, auditorías, verificaciones, acciones de monitoreo y reportes expertos. Realiza esta labor para asegurar que las obras públicas, adquisiciones y servicios relacionados se lleven a cabo de acuerdo con la planeación, programa, presupuesto y especificaciones acordadas que obligan a los órganos de control interno de las dependencias y entidades de la administración pública estatal. Además de verificar el cumplimiento con las leyes y regulaciones estatales, la Dirección también es responsable de verificar el proceso de adquisición desde la aprobación, adjudicación, contratación y pago de adelantos hasta la terminación y entrega. Sin embargo, permanece como responsabilidad de la entidad solicitante asegurar que la adquisición se ejecute bien. Estas direcciones tienen algunas limitantes de recursos, en particular en relación con el personal y su profesionalización.

En 2007, el Poder Ejecutivo del estado de Nuevo León emitió un Acuerdo para la Coordinación Funcional de los Órganos Internos de Control. Este acuerdo describe que la Contraloría debe coordinar funcionalmente el sistema de control y supervisión internos entre las entidades y la Contraloría, así como la inspección y evaluación públicas; y que las entidades que establecieron su propio órgano interno de control deben coordinar y planear sus actividades con la Contraloría para evitar duplicaciones.

La coordinación es llevada a cabo mediante el Programa Anual de Auditoría y Control Interno (PAACI), preparado conforme al acuerdo de 2007 y los lineamientos asociados. El PAACI incluye títulos de auditoría, tiempos asociados y áreas responsables.

Las Disposiciones Normativas de Control Interno que envió la Contraloría a las unidades y dependencias de la administración pública estatal están en vigor por una carta fechada el 3 de julio de 2013. Estas disposiciones se basan en el Marco de Control Interno emitido en el nivel federal. De acuerdo con las Disposiciones Normativas, el Sistema de Control Interno Único comprende el conjunto de procesos y mecanismos que se aplican en una entidad en las etapas de planeación, organización, implementación, dirección y monitoreo de sus procesos administrativos, para dar certidumbre al proceso de toma de decisiones y para lograr sus objetivos en un ambiente de integridad, calidad, mejora continua, eficiencia y cumplimiento con la ley (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2013[3]).

Los propósitos del Sistema de Control Interno Único, respecto del logro de objetivos de las unidades o entidades, se describen en el Cuadro ‎7.2.

Cuadro ‎7.2. Propósitos del Sistema Único de Control Interno de Nuevo León
| Propósito
1 | Promover eficiencia, efectividad y economía en operaciones, programas, proyectos y calidad de servicios proporcionados a la sociedad
2 | Tener mecanismos para monitorear el avance en logros de objetivos y puntos específicos, e identificar y gestionar los riesgos que pudieran bloquearlo
3 | Medir la efectividad en el cumplimiento institucional de objetivos y evitar desviaciones en el logro de los mismos
4 | Mantener administración adecuada de recursos públicos y promover eficiencia, economía y transparencia
5 | Generar los estados financieros y otra información contable de acuerdo con los temas establecidos en la Ley General de Contabilidad Gubernamental y los lineamientos emitidos por el Consejo Nacional para la Armonización Contable
6 | Estimular el cumplimiento de las leyes, reglamentos y otras disposiciones que gobiernen la operación de las entidades
7 | Salvaguardar, preservar y mantener los recursos públicos para asegurar la integridad, transparencia y disponibilidad para los propósitos que se crearon
8 | Fortalecer los procesos sustantivos y de apoyo para el logro de objetivos, así como los utilizados para la aplicación de recursos de aquellos propensos a posibles actos de corrupción, para evitar o corregir desviaciones u omisiones que afecten el cumplimiento
Fuente: (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2013, pp. 2-3[3]).

Las Disposiciones Normativas describen las normas específicas en el ambiente de control; evaluación y gestión de riesgos; actividades de control; información y comunicación; y mejora continua de control interno.

7.1.2. Nuevo León debe considerar hacer un mejor uso de su función de informe de control interno para identificar brechas, problemas y riesgos, y reportarlos a la administración

La unidad de control interno de cada entidad es responsable de reportar a la Dirección de Órganos de Control Interno y Vigilancia dentro de la Contraloría cada dos meses si la entidad cumple con las leyes, normas y requerimientos relevantes, inclusive los relacionados con adquisiciones. En mayo de 2017, 11 entidades tenían órganos de control interno. Para las entidades sin una unidad de control interno, inclusive la UCC, esta responsabilidad se da a un contacto de Control Interno, una persona que tiene otro trabajo de tiempo completo pero toma la responsabilidad de elaborar el formato de reporte cada dos meses. Si la entidad no cumple los requerimientos, necesita dar una explicación. Este tipo de reporte ayuda con la aplicación constante de las leyes, regulaciones y políticas de contratación en el gobierno. Sin embargo, aunque la Dirección de Órganos de Control Interno y Vigilancia indicó que trata de dar seguimiento en estos casos, tiene recursos limitados para hacerlo y no existe un proceso para cotejar esta información para identificar tendencias o reportarlo a la administración.

Un gobierno debe también tener un sistema confiable de reportes de cumplimiento de leyes y reglamentos, así como canales claros para reportar sospechas creíbles de violaciones de esas leyes y regulaciones a las autoridades competentes, sin temor a represalias (las denuncias y mecanismos de reclamación se analizan en el Capítulo 6).

7.1.3. Nuevo León debe asegurar que se establezcan objetivos claros al inicio de una actividad de adquisición

Antes de determinar los riesgos y controles internos, es vital que una entidad establezca objetivos claros para la entidad en su conjunto, para programas individuales y para actividades específicas. Para una actividad de adquisición, debe ser claro por qué se realiza la compra, qué objetivo apoya, cómo se obtiene valor por el dinero y qué requerimientos clave y criterios de mérito hay para la adquisición. Cuando no existe un objetivo claro, no pueden implementarse con eficacia controles internos ni la gestión de riesgos. Es posible tener una actividad controlada con un proceso de gestión de riesgos implementado que no logre un resultado valioso o deseado.

Como se analiza en el Capítulo 2, la planeación anual del GENL para adquisición publica está todavía un tanto fragmentada y existe alguna flexibilidad dentro de los presupuestos acordados para hacer compras que inicialmente no se planearon, mientras el gasto total no exceda el presupuesto. Objetivos más claros y una planeación más controlada y robusta y sistemas de supervisión ayudarían a asegurar la integridad de actividades de adquisición.

7.1.4. Nuevo León puede garantizar que la voluntad en la alta administración, políticas de recursos humanos, y funciones y responsabilidades de control interno apoyen su sistema de control interno

Una vez establecidos objetivos claros y eficazmente comunicados al personal relevante, la administración debe considerar los elementos de su ambiente de control. El ambiente de control es el cimiento de todos los demás componentes del control interno. De acuerdo con las Directrices para las Normas de Control Interno de INTOSAI, los elementos del ambiente de control son:

Integridad individual y valores éticos de la administración y el personal, inclusive una actitud de soporte hacia el control interno en toda la organización.

Compromiso con la competencia.

“Voluntad en la alta administración” (es decir, la filosofía y estilo de operación del personal de niveles altos).

Estructura organizacional.

Políticas y prácticas de recursos humanos (INTOSAI, 2004, p. 17[4]).

Imbuir una cultura de integridad individual y una “voluntad ética en la alta administración” debe ser parte continua de las operaciones de una organización. Requiere el compromiso de la administración y del personal, reforzamiento positivo de acciones éticas y actitudes, y también la censura de comportamientos no éticos.

Una prioridad del gobierno de Nuevo León, como se detalla en el Plan Estatal 2016-2021, es “combatir la corrupción”. Una cultura de integridad y una “voluntad ética en la alta administración” son vitales para combatir la corrupción. Como se analiza en los capítulos 4 y 6, Nuevo León emprendió algunas acciones para promover una cultura de integridad mediante cursos de capacitación y la implementación de una “prueba de honestidad” como inicio y la introducción de un código de ética.

La Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública del Estado requiere que los servidores públicos firmen el Código de Ética, estableciendo que lo comprenden y se comprometen a cumplirlo. Firmar el Código de Ética es parte del proceso de contratación de personal.

La Contraloría llevó a cabo sesiones de capacitación para contralores internos, el primero de los cuales se realizó en marzo de 2016 sobre el desempeño de las unidades de control interno en la administración pública estatal (asistieron 135 funcionarios). En abril de 2016 se organizó otra capacitación relativa a la mejora de transparencia y prevención de corrupción en las unidades de control interno (asistieron 127 funcionarios); y en mayo de 2016 se presentó una sesión de control interno y gestión de riesgos. Como se aprecia en el Capítulo 6, los funcionarios de adquisiciones solo recibieron capacitación general y se beneficiarían de capacitación más específica sobre integridad de contratación pública.

Estos tipos de sesiones de capacitación ayudan al personal a comprender las funciones y responsabilidades del control interno. Esto debe comunicarse más ampliamente también, pues todos en la entidad tienen alguna responsabilidad de control interno y gestión de riesgos. Los administradores son directamente responsables de todas las actividades, inclusive diseño, implementación y monitoreo del sistema de control interno. Los auditores internos examinan y contribuyen a la efectividad continua del sistema de control interno con sus auditorías y recomendaciones; sin embargo, los auditores no deben tener la responsabilidad primaria del sistema de control interno; este sistema necesita ser propiedad de la administración e implementado por ella. El personal también comparte la responsabilidad al instrumentar controles internos y reportar problemas, riesgos emergentes e irregularidades conforme ocurren.

7.2. Gestión de riesgos

7.2.1. Nuevo León puede integrar estrategias de gestión de riesgos para la evaluación, tratamiento y monitoreo de riesgos en todo el ciclo de contratación pública

Como ya se mencionó, la contratación pública es particularmente susceptible a riesgos de desperdicio, malversación, fraude y corrupción. Más aún, existe el riesgo de que, de no lograr los resultados de adquisición o demoras en la entrega de bienes y servicios, se obstaculizaría el desempeño de las funciones de una entidad y podría dar como resultado que la entidad no cumpla su mandato.

Después de establecer objetivos claros y sentar bases firmes de ambiente de control, necesitan identificarse los riesgos que pueden obstaculizar el logro de objetivos y resultados. Nuevo León indicó que considera que es un elemento vital del proceso de planeación, que se alinea con buenas prácticas de gobernanza entre los países miembros de la OCDE. Las buenas prácticas también garantizan que la gestión de riesgos debe considerarse parte integral del marco de manejo institucional en lugar de tratarse de forma aislada. La gestión de riesgos debe permear la cultura y actividades de la organización en forma tal que se convierta en el trabajo de todos dentro de la organización. Así, todos los funcionarios que participen en cualquier etapa de contratación pública —desde la entidad que requiere la adquisición hasta la UCC y Contraloría— deben asumir la responsabilidad de la gestión de riesgos.

Si bien las Disposiciones Normativas de Control Interno del GENL (2013) establecen que el sistema de control interno debe “tener mecanismos […] para identificar y gestionar los riesgos que pudieran bloquear [los objetivos]” y el Plan Anticorrupción del GENL reafirma la importancia de la gestión de riesgos, el GENL no ha establecido actividades específicas de gestión de riesgos en sus procesos de adquisición pública (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2013[3]).

7.2.2. Nuevo León debe diseñar herramientas de evaluación de riesgos y metodologías para identificar, evaluar y tratar riesgos para la función adecuada del sistema de contratación pública

Como parte de una estrategia de gestión de riesgos, la evaluación de riesgos ayuda a las entidades a comprender la exposición de riesgo y permite a las organizaciones públicas tomar decisiones rentables y basadas en riesgos respecto de las actividades de control. Esto incluye identificar factores de riesgo (por ejemplo, ¿por qué habría corrupción en estas áreas específicas de la actividad de adquisición?). La evaluación de la probabilidad de que ocurran los riesgos identificados y el impacto potencial de la materialización de estos riesgos es también esencial para priorizar respuestas y asignar los recursos adecuados.

El resultado de la evaluación de riesgos es la identificación de riesgos inherentes y residuales, los cuales forman la base del plan de acción de tratamiento de riesgo. Por último, al considerar que el ambiente de riesgo evoluciona constantemente, la estrategia de gestión de riesgos debe supervisarse y afinarse de manera continua para garantizar que el tratamiento de riesgo mantenga su eficacia.

La gestión de riesgos es clave para comprender la exposición de riesgo y permitir a las organizaciones públicas tomar decisiones de gestión de riesgos informadas. COSO define el manejo de riesgo de la entidad como “un proceso realizado por un consejo de directores, administración y otro personal de la entidad aplicado en un ambiente de estrategia y en toda la entidad, diseñado para identificar sucesos potenciales que afectarían a la entidad y gestionar de modo que se contenga el riesgo [tolerancia], para proporcionar una garantía razonable en relación con el logro de los objetivos de la entidad” (COSO, 2004[5]). Esta amplia definición puede también aplicarse en el sector público, en donde el concepto de gestión de riesgos operativos comprendería los sistemas, procesos, procedimientos y cultura que facilitan la identificación, evaluación, calificación y tratamiento de riesgos con el fin de ayudar a las dependencias del sector público a alcanzar exitosamente sus estrategias y objetivos de desempeño (OECD, 2013[6]).

La evaluación de riesgos es un proceso de tres pasos que inicia con la identificación del riesgo y a la que sigue un análisis del riesgo (o “mapeo”), que implica desarrollar una comprensión de cada riesgo, sus consecuencias, la posibilidad de que esas consecuencias ocurran y la gravedad del riesgo. El tercer paso es la evaluación del riesgo, que significa determinar la tolerabilidad de cada riesgo y si debe aceptarse o tratarse. El tratamiento de riesgos es el proceso de adaptar los controles internos existentes o elaborar e implementar nuevos controles para disminuir la gravedad del riesgo a un nivel tolerable (Figura ‎7.1).

Figura ‎7.1. Ciclo de gestión de riesgos de acuerdo con estándares internacionales (ISO 31000:2009)

Fuente: (Adaptado de ISO, 2009[7]).

Nuevo León debe diseñar herramientas y metodologías de evaluación de riesgos con el fin de identificar, evaluar y tratar riesgos para el logro eficaz y ético de los objetivos de contratación pública. Identificar los riesgos y llamar la atención del personal relevante proporciona una oportunidad para intervenir, donde la prevención o tratamiento sea posible.

El estudio de caso del Recuadro ‎7.2 es un ejemplo de cómo integrar la evaluación de riesgos en un proceso de licitación. En este ejemplo, la entidad se enfoca en riesgos a la salud y seguridad, pero cabría un enfoque similar en riesgos de desperdicios, malversación, fraude y corrupción.

Recuadro ‎7.2. Estudio de caso. Evaluación estandarizada de riesgos de la pre-contratación en el gobierno federal australiano

Una entidad federal del gobierno australiano utilizaba un grupo de contratistas muy amplio de manera regular, por ejemplo, para soporte de TI, servicios corporativos, asesoría profesional, publicidad y promoción, y modificaciones. El papel de la entidad implicaba un acceso público significativo a sus instalaciones. La dependencia necesitaba gestionar en forma eficaz los altos niveles de riesgo sin asignar recursos innecesarios.

La entidad revisó sus procesos de negocios para solicitar una evaluación de riesgos antes de firmar cualquier contrato. El nivel de riesgo se determinó mediante un formato estándar de encuesta de riesgo. Por ejemplo, el formato evaluaba si el trabajo del contratista podía representar un riesgo a la seguridad de los miembros del público, el grado de riesgo financiero, etc. El nivel de riesgo entonces informó las decisiones sobre:

Qué forma de contrato utilizar, de un conjunto de contratos estándar conservados por la entidad.

Cómo se manejaría el contrato y quién lo haría.

Las medidas de transición necesarias, por ejemplo, al determinar el tipo de información que debían recibir los contratistas de la labor, el ambiente de la entidad en asuntos como salud, seguridad y seguridad personal en el lugar de trabajo.

Los procesos de monitoreo y gestión necesarios.

Cómo se valoraría el contrato y se finalizaría el proceso.

Determinar estos asuntos en la etapa de planeación también permitió a la entidad planear sus requerimientos de recursos para el manejo del contrato.

Fuente: Adaptado de Developing and Managing Contracts: Getting the right outcome, achieving value for money (ANAO, 2012, p. 19[8]).

7.2.3. Nuevo León debe elevar la concientización y conocimiento entre su fuerza laboral y otras partes interesadas relevantes respecto de sus estrategias de gestión de riesgos

Comunicación y consulta, supervisión y revisión deben ser elementos continuos del ciclo de gestión de riesgos. Comunicación y consulta con partes interesadas internas y externas es un paso clave para garantizar su información en el proceso y darles la propiedad de los resultados de la gestión de riesgos.

También es importante comprender las inquietudes de las partes interesadas respecto de los riesgos y su gestión, de modo que se planee su participación y se tomen en cuenta sus puntos de vista al determinar los criterios de riesgo (OECD, 2013[6]). La comunicación clara de la forma de identificar, evaluar y tratar riesgos ayudará al personal al abordar riesgos durante el proceso de adquisición.

7.2.4. Nuevo León debe integrar una supervisión, revisión y reporte de riesgos constante en su proceso de adquisición

La supervisión y revisión apoyan a la identificación de nuevos riesgos y la reevaluación de los existentes cuando cambien los objetivos de la organización o su ambiente interno y externo. Esto implica buscar nuevos riesgos posibles y aprender lecciones respecto de los riesgos y controles de los análisis de éxitos y fracasos (OECD, 2013[6]). Reportar oportunamente ayuda a la administración a intervenir, cuando sea necesario, para prevenir o tratar los riesgos.

Al identificar y supervisar riesgos, es útil estar conscientes de las señales de advertencia particulares que pueden indicar corrupción o fraude en un proceso de adquisición. El Chartered Institute of Public Finance and Accountancy generó una lista de banderas rojas (señales de advertencia) que deben considerarse, como se describe en el Recuadro ‎7.3.

Recuadro ‎7.3. Banderas rojas del Instituto Colegiado de Finanzas Públicas y Contabilidad

Pérdidas físicas de bienes.

Relación poco común con los proveedores.

Manipulación de datos.

Documentos fotocopiados.

Gestión y registro de auditoría incompletos.

Controles informáticos de registros de auditoría inhabilitados.

Gastos excesivos del presupuesto.

Entrada al sistema informático fuera del horario laboral.

Facturas fuera de lo común (por ejemplo, formato, numeración, dirección, teléfono).

Descripción vaga de los bienes/servicios que deben suministrarse.

Duplicado/fotocopia de factura.

Gran número de inicios de sesión fallidos en el sistema informático.

Importes facturados en suma redonda.

Favoritismo hacia clientes.

Números consecutivos de facturas durante un periodo prolongado.

Participación o propiedad en una organización externa.

Falta de declaración de interés, regalos o atenciones.

Falta de registros justificativos.

Ningún proceso de identificación de riesgos (por ejemplo: registro de riesgos).

Aumentos/bajas poco comunes.

Fuente: (OECD, 2015, p. 152[9]).

Para apoyar y facilitar la implementación de la Recomendación de la OCDE, la Organización diseñó un paquete de herramientas de contratación pública que incluye una sección sobre cómo identificar riesgos o “banderas rojas” en un proceso de adquisición, como se describe en el Recuadro ‎7.4.

Recuadro ‎7.4. Lista de la OCDE de verificación de riesgos de contratación

Para apoyar y facilitar la implementación de la Recomendación OCDE se elaboró El Paquete de Herramientas de Contratación Pública. Si bien se refiere a 12 principios integrados de la Recomendación, proporciona a los funcionarios públicos herramientas para implementar exitosamente las actividades de contratación, así como ejemplos específicos de países que muestran cómo enfrentar desafíos de contratación en ambientes complejos.

Se proporciona una herramienta designada, “Indicadores de riesgos de contratación” en el Paquete de Herramientas en relación con el principio de gestión de riesgos. Está diseñada específicamente para entidades de adquisición y puede implementarse en todas las etapas del proceso de contratación. Sirve como guía para identificar riesgos potenciales de corrupción y advertir del tipo de riesgos que pueden enfrentar los funcionarios de adquisición.

Según la etapa de adquisición y la complejidad de la compra, es finalmente responsabilidad de cada autoridad de adquisición identificar riesgos potenciales y “banderas rojas”, y manejar estos riesgos mediante tratamiento o controles internos. Los siguientes son varias “banderas rojas” que pueden ayudar a identificar corrupción o fraude en procesos de contratación:

Fase de pre-licitación

Planeación y presupuesto: falta de plan anual de adquisición alineado a objetivos estratégicos; estimados de costos incongruentes con tasas de mercado; o gobierno incapaz de supervisar unidades a cargo de compras.

Definición de requerimientos: condiciones relativas a requerimientos técnicos confusas; limitaciones impuestas a participantes extranjeros; selección y criterios de adjudicación poco claros; requerimientos de licitación creados mediante un proveedor de servicio de forma parcial; cuidado inadecuado del anonimato de proveedores y licitantes; o selección de proveedores no calificados debido a certificados de aseguramiento de calidad fraudulentos.

Selección de procedimiento: falta de estrategia para licitantes no competitivos; mal uso de procedimientos de excepción; o marcos de tiempo incongruentes.

Fase de licitación

Invitación a licitación: falta de notificación pública; invitación anunciada de forma limitada; información no pública revelada; información insuficiente en la notificación pública; o sobres de licitación sin sellar o abiertos.

Evaluación y análisis de cotizaciones: número limitado de cotizaciones; similitudes entre cotizaciones; evaluación de cotizaciones demorada; o interés particular entre los miembros del comité de evaluación.

Adjudicación: falta de listas de empresas excluidas de la adquisición; criterios de selección amañados; falta de certificados entregados; o falta de acceso a registros del procedimiento.

Fase post-licitación

Administración del contrato: modificaciones en las condiciones del contrato; producto o servicio que no cumple con los requerimientos del contrato; falta de cláusulas de penalización; o falta de reporte correspondiente de cambios en el contrato.

Pago de la orden: falta de actividades de auditoría interna o externa; incongruencias financieras entre los contratos; pagos y facturas tardías; o facturación de bienes y servicios no suministrados.

Fuente: (OECD, 2017[10]).

7.3. Actividades de control interno

Una forma fundamental de mitigar y tratar riesgos es con la implementación de controles internos. Los controles internos los implementan la administración y el personal de una entidad, y se adaptan y afinan continuamente en respuesta a los cambios del ambiente y riesgos de la entidad. Las actividades de control interno se diseñan para abordar riesgos que pueden afectar el logro de los objetivos de la entidad y dar una garantía razonable de que en la entidad las operaciones son éticas, económicas, eficientes y eficaces; se cumple la rendición de cuentas y la obligación de transparencia; las actividades y acciones cumplen las leyes y regulaciones aplicables; y los recursos se salvaguardan contra pérdida, mal uso, corrupción y daño (INTOSAI, 2010[4]).

7.3.1. Nuevo León puede fortalecer, estandarizar e integrar sus actividades de control interno para cerciorarse de que se da una garantía razonable de la integridad del proceso de contratación

De acuerdo con las Directrices para las Normas de Control Interno de INTOSAI, las actividades de control interno deben ocurrir en toda la entidad, en todos los niveles y en todas las funciones. Ello incluye una variedad de actividades de control de detección y prevención tan diversas como:

Procedimientos de autorización y aprobación

Separación de obligaciones (autorización, procesamiento, registro y revisión).

Verificaciones.

Conciliaciones.

Revisiones de desempeño operativo.

Revisiones de operaciones, procesos y actividades.

Supervisión (asignar, revisar y aprobar) (INTOSAI, 2004).

Por ejemplo, autorizar y ejecutar transacciones de adquisición solo debe realizarse por personas que actúan dentro del alcance de su autoridad. La autorización es el principal medio de garantizar que solo las transacciones y actos válidos se inicien como es la intención de la administración. Los procedimientos de autorización, que deben estar documentados y comunicarse con claridad a gerentes y empleados, deben incluir las condiciones específicas y términos en los cuales se realiza la autorización. Ajustarse a los términos de una autorización significa que los empleados actúan en concordancia con las normas y dentro de los límites establecidos por la administración o la legislación (INTOSAI, 2010[4]).

7.3.2. Nuevo León puede revisar su sistema de contratación para asegurar que cada control interno tiene un propósito —con más beneficios que costos— y que todo el sistema general está controlado, y es ético y eficiente

Las actividades de control interno para adquisición deben diseñarse para dar una garantía razonable a la administración de que el riesgo se está tratando y de que se está logrando la meta de la actividad (para la cual se requiere la adquisición). Los controles internos no deben tratar de dar una garantía absoluta, pues esto estrecharía las actividades a un punto de grave ineficiencia.

“Garantía razonable” es un término común en ambientes de auditoría y control interno. Significa un nivel de confianza satisfactorio con la debida consideración de costos, beneficios y riesgos. Determinar cuánta garantía es razonable requiere juicio. Al ejercer este juicio, los gerentes deben identificar los riesgos inherentes en sus operaciones y los niveles de riesgo que desean tolerar en diversas circunstancias. Una garantía razonable acepta cierta incertidumbre y que la confianza total está limitada por las siguientes realidades: el juicio humano en la toma de decisiones puede fallar; pueden ocurrir rupturas debido a un simple error; la colusión de dos o más personas puede burlar los controles; y la administración puede elegir evitar el sistema de control interno (INTOSAI, 2010[4]).

Al preparar los controles internos, la administración debe considerar los costos de cada control, por ejemplo, costos monetarios, de tiempo y de oportunidad. La administración necesita sopesar el beneficio potencial de cada control respecto del costo potencial y asegurar que los beneficios serán mayores que el costo. Si no es así, la administración debe considerar otros métodos de control que logren el mismo resultado deseado. La administración debe monitorear los sistemas de control interno y adaptarlos, cuando sea necesario, para garantizar que los controles internos se encuentren en el nivel correcto para ser eficaces y dar una garantía razonable sin que se sobrecarguen los sistemas y el personal con controles a tal punto que afecten la calidad, tiempo y capacidad de respuesta. Un sistema desequilibrado provoca que el personal eluda los procesos de control engorrosos, lo cual elimina su propósito y expone a una entidad a riesgos adicionales.

Los controles internos también dan una garantía razonable al público y las principales partes interesadas de que las transacciones gubernamentales se efectúan de forma transparente, ética y justa. Como ya se mencionó, la contratación pública es una actividad gubernamental particularmente vulnerable al fraude y la corrupción. El gobierno necesita implementar niveles de control para asegurar que los fondos públicos se gasten adecuadamente, que se obtiene valor por el dinero, que se cumplen las regulaciones y leyes, y que a proveedores y licitantes se les trata de forma justa y sin favoritismos. Esto es una cuestión de reputación y credibilidad. Esto tiene dos facetas. Por un lado, los controles internos incrementan la confianza en el gobierno y promueven un trato justo y congruente de las principales partes interesadas. Por otro lado, los controles internos sin equilibrio o con demasiadas capas de burocracia provocan procesos administrativos letárgicos que reducen la credibilidad del gobierno.

Durante las visitas de la OCDE de recopilación de información, el personal indicó que en el GENL se desarrolló una cultura en la que el personal compra artículos (como tinta para impresoras) con sus propios fondos, sin autorización previa, y después buscan, y reciben, su reembolso. Parece que esta cultura se desarrolló como resultado de un sistema de compras ineficiente y complicado. Por ejemplo, si el personal compra sus propios boletos de avión para viajes de trabajo y después recibe el reembolso, con poco o ningún control sobre el costo del boleto, no hay garantía de que se obtuvo valor por el dinero o de que el gasto se realizó de conformidad con la ley de contratación pública.

Otro control interno fundamental es la separación de obligaciones. Es un principio básico que ninguna persona o equipo debe controlar todas las etapas clave de una actividad de adquisición. Las obligaciones deben asignarse a varias personas para garantizar que existen controles y contrapesos eficaces, y para reducir el riesgo de fraude y corrupción. En algunas etapas del ciclo de adquisición participan pocos actores del GENL. Por un lado, la separación de obligaciones es un control benéfico. Sin embargo, si esto se sale de equilibrio —si participan demasiados actores—, este control crea problemas nuevos y presenta nuevos riesgos.

Se mencionó durante las visitas de recopilación de información que el complejo sistema multifacéticos de adquisición del GENL en ocasiones da como resultado que los proveedores no reciban su pago hasta durante seis meses. Este es un ejemplo de controles internos con consecuencias negativas no deseadas. Dejar de pagar a los proveedores por seis meses es una situación insostenible. Un gobierno con mala reputación en el mercado —ya sea por prácticas corruptas o por ser una organización ineficiente que no paga a tiempo— no es un gobierno que logre los mejores resultados para los contribuyentes. Los proveedores que no reciben su pago a tiempo dudarán en participar de nuevo con el gobierno, y cuando hay una oferta reducida, los costos se incrementan.

Más aún, se mencionó durante las visitas de búsqueda de información que los proveedores en ocasiones tratan de negociar después de los hechos para recibir al menos un pago parcial. Esto puede provocar riesgos adicionales. Por ejemplo, un servidor público no ético podría capitalizar la situación demorando pagos, negociando con los proveedores que no han recibido paga para intercambiar negociaciones más rápidas por una parte del pago.

7.3.3. Nuevo León puede asegurar que se supervise el sistema de control interno y existan medios claros para adaptar y afinar los procedimientos para responder a los cambios de objetivos, riesgos y circunstancias

Las actividades de control interno son un elemento vital de un servicio público operativo y ético, pero los controles internos sin equilibrio provocan más riesgos, costos e ineficiencias. Un sistema de control interno equilibrado, junto con una cultura de integridad, promueve una buena gobernanza y es esencial para asegurar la confianza pública.

Más aún, el control interno debe ser un proceso dinámico que se afine y adapte conforme cambian los riesgos y los ambientes. Un sistema de control interno es más eficaz cuando se supervisa y tiene medios claros para responder a los cambios de objetivos, riesgos y circunstancias.

7.4. Propuestas de acción

Para diseñar mecanismos eficaces de control interno y gestión de riesgos en la contratación pública, el Gobierno del Estado de Nuevo León puede emprender las siguientes acciones.

Marco, estructuras y ambiente de control interno de Nuevo León

a. Nuevo León puede asegurar que su ambiente de control interno sea una base sólida de su sistema de control interno.

b. Nuevo León puede considerar hacer un mejor uso de su función de reporte de control interno para identificar brechas, problemas y riesgos, y reportarlos a la administración.

c. Nuevo León puede asegurar que se establezcan objetivos claros en el inicio de una actividad de adquisición.

d. Nuevo León puede asegurar que la voluntad de su alta administración, políticas de recursos humanos, y funciones y responsabilidades de control interno apoyen su sistema de control interno.

Gestión de riesgos

a. Nuevo León puede integrar estrategias de gestión de riesgos para la evaluación, tratamiento y supervisión de riesgos en todo el ciclo de contratación pública.

b. Nuevo León puede diseñar herramientas y metodologías de evaluación de riesgos para identificar, evaluar y tratar riesgos para el funcionamiento adecuado del sistema de contratación pública.

c. Nuevo León puede elevar la concientización y el conocimiento entre su fuerza laboral y otras partes interesadas relevantes respecto de sus estrategias de gestión de riesgos.

d. Nuevo León puede integrar la supervisión, revisión y reporte de riesgos constantes en su proceso de contratación.

Actividades de control interno

a. Nuevo León puede fortalecer, estandarizar e integrar sus actividades de control interno para dar una garantía razonable respecto de la integridad del proceso de contratación.

b. Nuevo León puede revisar su sistema de contratación para asegurar que cada control interno tiene un propósito —con más beneficios que costos—, y que el sistema en general está controlado, y es ético y eficiente.

c. Nuevo León puede asegurar que el sistema de control interno se supervise y que existan medios claros para adaptar y afinar los procedimientos de modo que responda a los cambios de objetivos, riesgos y circunstancias.

Referencias

ANAO (2012), “Developing and Managing Contracts: Getting the right outcome, achieving value for money”.

COSO (2004), COSO Enterprise Risk Management - Integrated Framework, http://www.aicpastore.com/AST/Main/CPA2BIZ_Primary/InternalControls/COSO/PRDOVR~PC-990015/PC-990015.jsp (consultado el 1 de agosto de 2017).

COSO (2013), “Internal Control - Integrated Framework”, https://www.coso.org/Pages/ic.aspx (consultado el 11 de septiembre de 2017).

Gobierno del Estado de Nuevo León (2013), “Nuevo León’s Internal Control Normative Provisions”, http://oecdshare.oecd.org/gov/sites/govshare/psi/integrity/Shared%20Documents/Nuevo%20Leon%20Integrity%20Review/Questionnaire%20integrity%20Review/13.%20Anexo%2013.%20Disposiciones%20Normativas%20Control%20Interno%20en%20APENL.pdf (consultado el 13 de noviembre de 2017).

INTOSAI (2010), “Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector”, INTOSAI Guidance for Good Governance, núm. GOV 9100, http://www.issai.org/en_us/site-issai/issai-framework/intosai-gov.htm (consultado el 1 de agosto de 2017).

ISO (2009), ISO 31000-2009 Risk Management, https://www.iso.org/iso-31000-risk-management.html.

OECD (2013), “Strengthening integrity in the Italian public sector”, en OECD Integrity Review of Italy: Reinforcing Public Sector Integrity, Restoring Trust for Sustainable Growth, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264193819-4-en.

OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/recommendation/  (consultado el 11 de septiembre de 2017).

OECD (2015), Desarrollo efectivo de megaproyectos de infraestructura: El caso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249349-es.

OECD (2017), Public Procurement Toolbox, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/  (consultado el 11 de septiembre de 2017).

Capítulo 8.

Estimular la participación en el sistema de resolución de conflictos en Nuevo León

En este capítulo se examinan los cursos de acción que pueden seguir los proveedores en Nuevo León para apelar decisiones de adquisición durante el procedimiento y la ejecución de contratos de adquisición. En el capítulo también se analiza la eficacia actual de estos dos procesos, y si han tenido algún efecto en los procedimientos de contratación pública. Además, se destacan algunas de las fortalezas y debilidades del sistema, y se analizan los pasos que Nuevo León necesita dar para mejorar las funciones del sistema. Asimismo, aquí se resaltan experiencias pertinentes en otros países de la OCDE que pueden resultar útiles para el Gobierno del Estado de Nuevo León (GENL).

En el estado de Nuevo León existe una clara separación entre los procedimientos para adquirir bienes y servicios, por un lado, y obras públicas, por otro. También, ese es el caso en lo relativo a procedimientos de quejas que surjan durante el proceso de licitación o por asuntos que pudieran surgir durante la ejecución de los contratos. Se dispone de poca información sobre la cantidad de apelaciones a las decisiones de adquisiciones; sin embargo, durante la visita de la OCDE para recabar información, la sociedad civil y proveedores mencionaron que el número de apelaciones es muy bajo por la falta de confianza en el sistema actual. Nuevo León no es un caso aislado; el mismo problema se encuentra también en la Ciudad de México (OECD, 2017[1]). Más aún, las partes interesadas mostraron inquietudes durante la visita de recopilación de información respecto de la integridad del sistema. Las críticas se dirigieron específicamente al proceso de licitación, con quejas de que había corrupción en diferentes etapas del proceso. Algunas partes interesadas afirmaron asimismo que los fondos públicos generalmente se desviaban a empresas, individuos o grupos debido a favoritismo entre los funcionarios de adquisiciones.

Para ser eficaz, un sistema de soluciones debe estar bien diseñado, ser capaz de ofrecer protección, accesible a los proveedores, sin complicaciones, económico y eficiente en el procesamiento de casos. Cualquier parte interesada, como licitantes sin éxito, quienes creen que el proceso de contratación pública se realizó violando las leyes relevantes, debe tener acceso a una revisión eficaz y mecanismos de soluciones. Esos mecanismos contribuyen a crear confianza en el sistema entre las empresas. También, incrementan la justicia, legalidad y transparencia del procedimiento de adquisición en general. Al respecto, la Recomendación de la OCDE estimula a los países a “manejar las reclamaciones de forma justa, oportuna y transparente mediante el establecimiento de cursos de acción eficaces para las apelaciones de decisiones de adquisición con el fin de corregir defectos, evitar actos ilícitos y fomentar la confianza entre los licitantes, incluso competidores extranjeros, en la integridad y justicia del sistema de contratación pública. Otros aspectos básicos de un sistema de reclamaciones eficaz son una revisión dedicada e independiente y un desagravio adecuado” (OCDE, 2015[2]). Más aún, la OCDE promueve la rendición de cuentas en la contratación pública al destacar la importancia de que los Estados apliquen mecanismos de supervisión y control en todo el ciclo de contratación pública, inclusive los procesos de reclamación y sanciones adecuados (véase el Recuadro ‎8.1).

Recuadro ‎8.1. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

XII. RECOMIENDA que los Adherentes apliquen mecanismos de supervisión y control que favorezcan la rendición de cuentas a lo largo del ciclo de la contratación pública, incluidos los oportunos procedimientos de quejas y sanciones.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Establecer un orden jerárquico claro en la supervisión del ciclo de la contratación pública para asegurarse de que las cadenas de rendición de cuentas están bien definidas, que los mecanismos de supervisión se aplican y que los niveles de autoridad por delegación para las autorizaciones de gastos y la aprobación de las fases clave de la contratación están bien definidos. Las normas para la justificación y aprobación de excepciones en los procedimientos deberán ser completas y claras, como en el caso de las excepciones al mecanismo de licitación.

ii) Desarrollar catálogos de sanciones eficaces y aplicables dirigidas tanto a los participantes del sector público como del privado, que sean proporcionadas al nivel de ilicitud para resultar suficientemente disuasorias sin generar un temor infundado a las consecuencias o una aversión al riesgo en el personal de contratación pública o entre los proveedores.

iii) Gestionar las quejas de un modo equitativo, ágil y transparente mediante la implantación de vías efectivas para la impugnación de resoluciones en materia de contratación pública, dirigidas a la corrección de defectos, a impedir conductas ilícitas y a generar confianza entre los licitadores, incluidos los competidores extranjeros, en la integridad y ecuanimidad del sistema de contratación pública. Otros aspectos clave de un sistema eficaz de quejas son una fiscalización independiente y específica y unos mecanismos adecuados de reparación.

iv) Asegurarse de que los controles internos (incluidos los controles financieros, la auditoría interna y los controles de la gestión), así como los controles y auditorías externos, están coordinados e integrados entre sí y disponen de suficientes recursos, con el fin de garantizar:

el seguimiento del desempeño del sistema de contratación pública;

un sistema fiable de presentación de información, el cumplimiento de las leyes y reglamentos y el establecimiento de mecanismos claros de comunicación a las autoridades competentes, sin miedo a represalias, de toda sospecha fundada de incumplimientos de esas leyes y reglamentos;

la aplicación uniforme de las leyes, reglamentos y políticas en materia de contratación pública;

la reducción de las duplicidades y una supervisión adecuada y conforme con las opciones nacionales; y

una evaluación a posteriori independiente y, en su caso, la comunicación a los organismos supervisores competentes.

Fuente: (OECD, 2015[2]).

La estructura del sistema de supervisión de Nuevo León es similar a las de otros estados de México. A pesar de tener una cultura de supervisión y control moderadamente sólida, no se ha implementado un marco de soluciones. El sistema en su conjunto es un tanto complicado desde la perspectiva del proveedor. Por ejemplo, el proceso de resoluciones es diferente si la fuente de los recursos es federal o estatal. Además, el proceso para bienes y servicios no es el mismo que para obras públicas. La SA es responsable del manejo de reclamaciones de adquisiciones de bienes y servicios, con la participación de la Contraloría y Transparencia Gubernamental. Sin embargo, para obras públicas, la Contraloría recibe las quejas. El proceso de conciliación y arbitraje durante la ejecución del contrato por lo general está predeterminado en el contrato (véase el Cuadro ‎8.1). Pueden incluirse cláusulas que especifiquen el proceso de conciliación y arbitraje en los contratos de obras públicas. El procedimiento mencionado en la Ley de Métodos Alternos para la Solución de Conflictos del Estado de Nuevo León es accesible para ambas partes en caso de bienes, servicios y obras públicas.

Cuadro ‎8.1. Mecanismos para solucionar conflictos durante el proceso de licitación, y procesos de resolución durante la ejecución del contrato
Fases | Actividad | Bienes y servicios | Obras públicas
Licitación | Reclamaciones | Presentar a la unidad que emite las decisiones, la cual después se presenta a la administración de la Secretaría de Administración. | Las reclamaciones deben presentarse a la Contraloría o al contralor municipal correspondiente. Se puede también apelar al Tribunal de lo Contencioso-Administrativo la decisión del Contralor.

Ejecución del contrato

Conciliación y arbitraje

Las partes pueden acordar utilizar el mecanismo de resolución de conflictos para solucionar conflictos concernientes a la interpretación o implementación de contratos o (y) pueden recurrir al arbitraje basado en la Ley de Métodos Alternos para la Solución de Conflictos del Estado de Nuevo León (LMASCENL).

La cláusula de arbitraje solo puede agregarse en contratos respecto de las disputas que la Secretaría y la Contraloría en conjunto determinen, mediante reglas generales.

Fuente: Gobierno del Estado de Nuevo León.

El enfoque de este capítulo es evaluar dos mecanismos que Nuevo León aplica para resolver quejas que ocurren durante la etapa de licitación y la etapa post-licitación. Durante la etapa de licitación, el objetivo del capítulo es evaluar hasta qué grado hay soluciones que permitan que los operadores económicos soliciten el cumplimiento de regulaciones de contratación pública. En el capítulo también se abordan los derechos de los operadores económicos de conformidad con esos reglamentos en casos en que las autoridades contratantes, sea con intención o sin ella, no cumplan con el marco legal de contratación pública. Para la etapa post-licitación, en el capítulo se evalúan los procesos vigentes para la mediación y conciliación durante la ejecución de los contratos. Por último, aquí se examina el proceso de arbitraje que suele seguirse si las partes no pueden llegar a una resolución.

Si bien Nuevo León emprendió algunas medidas para resolver disputas de licitaciones, varios problemas inhiben el funcionamiento del sistema. El problema principal es que el proceso de contratación pública del estado está fragmentado. Además, cuando los funcionarios cometen errores o violan el procedimiento, por lo general no se reporta. Esto debe ser de gran preocupación para el estado de Nuevo León. Eso plantea la pregunta ¿cómo se resuelven los problemas si no es por procesos oficiales? ¿Cómo puede el estado de Nuevo León mejorar su sistema de adquisición o procesos de soluciones si nadie se queja y el sistema nunca se pone a prueba? Para ubicar esto en un contexto, la falta de reclamaciones es inusual y no es la norma en América Latina. En dos revisiones recientes de la OCDE en Colombia y Perú, se encontró que las reclamaciones registradas por año alcanzaron la cantidad de 300 (OECD, 2016[3]) (OECD, 2017[4]).

El objetivo del sistema de soluciones en el estado de Nuevo León debe ser permitir el reclamo y corrección de irregularidades tan pronto como ocurran durante el procedimiento de contratación. Es una parte importante de cualquier marco de contratación pública que los proveedores dispongan de un instrumento para hacer cumplir las reglas de adquisición. Sin embargo, ellos solo pueden hacer esto cuando disponen de cursos de acción adecuados. Para ser eficaz, un sistema de soluciones debe estar bien diseñado, y ser claro y capaz de ofrecer protección en una forma accesible, sin complicaciones, económica y rápida. En el Recuadro ‎8.2 se muestran algunos requerimientos medulares para un sistema de soluciones eficaz.

Recuadro ‎8.2. Requerimientos para un sistema de soluciones eficaz

Para los proveedores es importante disponer de soluciones para cumplir las reglas de adquisición. Si los proveedores cuentan con soluciones, estarán motivados para monitorear los procedimientos de adquisición y requerir que se sigan las reglas de adquisición para que sus posibilidades de obtener un contrato no disminuyan ilegalmente. Por ello, las soluciones mejoran la legalidad de los procedimientos así como estimulan la competencia.

Las soluciones, para ser eficaces, deben:

Ser claras y directas (es decir, comprensibles y fáciles de usar).

Estar disponibles para todos los operadores económicos que desean participar en un procedimiento de adjudicación de contrato específico sin discriminación, en particular en términos de nacionalidad.

Ser eficaces para evitar o corregir situaciones de ilegalidad por parte de los proveedores o las autoridades públicas.

Fuente: (OECD, 2016[3]).

8.1. El funcionamiento de la revisión y del sistema de soluciones

8.1.1. Proceso para el manejo de inconformidades durante el proceso de licitación

Nuevo León necesita generar un mecanismo de soluciones más eficaz para servicios y bienes al asegurar el anonimato e imparcialidad en todo el proceso

De acuerdo con la legislación de contratación pública, existe un mecanismo para apelar las decisiones de adquisición durante el proceso de licitación de bienes y servicios. Los participantes pueden presentar reclamaciones o desacuerdos antes de 30 días laborales después de adjudicar al ganador de un procedimiento de adquisición. Una vez que transcurre este tiempo, termina el derecho a presentar una queja. La autoridad que recibe la reclamación debe reenviarla el siguiente día laboral a sus autoridades de supervisión para decidir si revocan, modifican o confirman el resultado de un proceso de compra. En tres días del recibo de una reclamación el cuerpo de supervisión, en este caso, la SA, tiene que aceptar o desechar la apelación (véase la Figura 8.1). Si la SA acepta la apelación, informa a la unidad solicitante y al reclamante. Ambas partes tienen entonces cinco días laborales para proporcionar mayor evidencia. El procedimiento solo se suspende si existen irregularidades obvias que pongan en riesgo el logro de los propósitos de adquisición, arrendamiento o servicio. La SA debe revisar los agravios, ponderar la evidencia y resolver la reclamación en 45 días laborales. Si la SA no puede resolver la reclamación a tiempo, la decisión apelada se considera confirmada. Sin embargo, tras este procedimiento, el reclamante puede llevar el caso ante una corte competente. Las decisiones de la SA y de la corte respecto de las reclamaciones y apelaciones se publican en la plataforma electrónica de adquisición.

Figura 8.1. Proceso de inconformidad para bienes y servicios

Fuente: Gobierno del Estado de Nuevo León.

No es clara la cantidad de reclamaciones por año de procesos de contratación en Nuevo León. Los datos proporcionados parecen sugerir que el estado enfrentó dos casos reportados desde 2015. Esta cifra es muy baja para un estado tan grande. Con base en estas cifras y en las entrevistas con funcionarios durante la visita de la OCDE para recabar información, da la impresión de que en realidad el proceso no se ha puesto a prueba. La cultura desalienta el reporte de inconformidades. Esta cultura de silencio es un obstáculo para el estado. Si esperan mejorar su sistema de adquisición, las partes interesadas tendrán que acostumbrarse a expresar sus inconformidades. Además, si a los licitantes y proveedores les preocupa estar en la lista negra si reclaman, el sistema de contratación será menos eficaz. Este temor de represalias evita que el estado obtenga valor real por el dinero en sus compras. El problema de no reportar las quejas no es exclusivo de la adquisición. La cultura dentro del sector público en Nuevo León parece ver las reclamaciones como una falla del sistema. Por tanto, tal vez se necesiten más controles para evitar que se reporten más reclamaciones. Más aún, las repercusiones de las quejas pueden ser sustanciales para los empleados públicos que cometen los errores que provocan violaciones a legislaciones o violaciones de protocolos. Cuando esto sucede, el personal puede ser amonestado o incluso acusado penalmente. El carácter punitivo del sistema da al personal menos incentivos para fomentar el reporte de quejas. Se necesita una mayor comprensión dentro del sector público de que una reclamación no necesariamente es una señal de falla del sistema o de los funcionarios. Las quejas deben considerarse normales, pues con frecuencia los licitantes quieren ver las cosas en forma diferente. Si un licitante está dispuesto a dar los pasos necesarios para quejarse del sistema mediante un proceso de reclamación, debe tener la posibilidad de hacerlo. Los funcionarios públicos deben tratar de ver las quejas como una oportunidad. Al abordar la reclamación de manera estructurada y justa, los funcionarios pueden fortalecer el sistema desde adentro.

Es importante tener una definición clara de las bases legales y estructurales del sistema de reclamaciones. Las soluciones son acciones legales que permiten que los operadores económicos soliciten el cumplimiento de los reglamentos de contratación pública y de sus derechos conforme a esos reglamentos en casos en que las autoridades contratantes, ya sea con intención o sin ella, no cumplen con el marco legal de la contratación pública (OECD, 2016[5]). El sistema de reclamaciones debe tratar de tener un proceso claro para diferentes escenarios. Algunos de estos escenarios pueden ser reclamaciones relativas a la convocatoria de licitación y juntas de aclaración; convocatorias para al menos tres proveedores; presentación y apertura de propuestas y anuncio de adjudicación de contratos; y cancelación del procedimiento de licitación por parte de la entidad contratante. Más aún, tiene que estar claro quién tiene el derecho de presentar una reclamación, cuándo debe presentarse, qué órgano puede considerar las reclamaciones, qué costos implica una reclamación, cuáles son resultados posibles de la reclamación y qué soluciones están disponibles después de la resolución de la reclamación formal.

8.1.2. Proceso de manejo de inconformidades en obras públicas

Nuevo León necesita trabajar de cerca con otras partes interesadas y miembros de la sociedad civil para garantizar el anonimato de los reclamantes de obras públicas y evitar cualquier conflicto de intereses en relación con la resolución de reclamaciones

La legislación sobre obras públicas para el estado y los municipios de Nuevo León describe el procedimiento mediante el cual las partes interesadas pueden presentar reclamaciones. Estas partes pueden reclamar por hechos que infringen las disposiciones que gobiernan el tema en cuestión aclarando las irregularidades. Los reclamantes pueden hacerlo si a su juicio se cometieron violaciones en el procedimiento de licitación o la ejecución del contrato, para que puedan corregirse. La legislación sugiere que las partes interesadas podrían representarse a sí mismas ante el órgano interno de control de la entidad convocada o entidad adquiriente en relación con las razones de su reclamación. Sin embargo, el procedimiento establecido legalmente indica que las reclamaciones deben presentarse a la Contraloría o el contralor municipal correspondiente. Los reclamantes pueden también apelar la decisión del contralor en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León. No obstante, esta corte no tiene jurisdicción en conflictos que surjan durante la ejecución de contratos de adquisición (véase la Figura ‎8.2).

Figura ‎8.2. Proceso de inconformidades de obras públicas

Fuente: Estado de Nuevo León.

La fecha límite para reclamar la decisión durante el procedimiento de licitación, de acuerdo con la legislación de obras públicas de Nuevo León, es:

10 días hábiles después de que ocurrieron los hechos. Las partes que presenten una queja deben informar por escrito al contralor los hechos que infringen las disposiciones que gobiernan el tema en cuestión de la ley. En consecuencia, las partes deben sujetarse a las siguientes fechas límite:

Cinco días hábiles para que el reclamante complete la reclamación, una vez que la Contraloría asesore para mejorar la solicitud (en caso de que los resúmenes no cumplan los requerimientos).

Cinco días hábiles a partir de la recepción de la solicitud correspondiente, para que las dependencias y entidades proporcionen al contralor la información requerida para sus investigaciones.

45 días laborales a partir de la fecha en la cual se iniciaron las investigaciones correspondientes, para que la Contraloría resuelva la queja.

La ley no establece fechas límite para apelar en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Durante la investigación, el proceso de adjudicación puede suspenderse en ciertas circunstancias. Además, la resolución emitida por el contralor puede tener las siguientes consecuencias:

nulidad del procedimiento de adquisición y establecer un nuevo procedimiento legalmente sólido,

nulidad total del procedimiento o,

declaración de que la reclamación es infundada, lo cual producirá la confirmación de la validez de los hechos reclamados.

De acuerdo con la información proporcionada por el contralor, los contratos rara vez se nulifican y las entidades de compra siempre cumplen con la decisión legal de las soluciones. Como ya se mencionó, las irregularidades detectadas por los licitantes también pueden manifestarse ante el órgano interno de control del convocador. Con base en el principio de exactitud, el contralor debe emitir la resolución correspondiente al caso, para que, si el reclamante no la acepta, pueda presentar otra apelación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo u otra autoridad competente. Sin embargo, no existen reportes de ninguna apelación contra la resolución del contralor en relación con reclamaciones. Es probable que la presentación de la apelación de la inconformidad ante el contralor implique un costo para el reclamante, así como tiempo y dinero gastado en la empresa y posibles honorarios legales externos. Sin embargo no existe un cargo administrativo que necesite pagarse para la revisión de una reclamación.

En general, en el estado de Nuevo León hay datos limitados de contratación pública, y las soluciones en obras públicas no son la excepción. Sin embargo, durante visita de la OCDE de recopilación de información, los representantes de gobierno sugirieron que la razón de que no hubiese ningún dato era que muy pocas veces se generan reclamaciones durante el proceso de licitación. Durante la visita de recopilación de información, los proveedores reiteraron que no reclamaban, pero no porque no tuvieran quejas, sino por el temor de ser puestos en la lista negra. El uso limitado del sistema de soluciones es una causa de inquietud, pues sugiere que existe una cultura de temor de represalias si los licitantes ejercen su derecho a reclamar.

Existen varias medidas que el estado de Nuevo León debe tomar para remediar esta situación. En primer lugar, el estado debe garantizar que los que reclaman puedan entregar su apelación a la unidad solicitante sin tener que revelar quiénes son. Este proceso debe desarrollarlo la Contraloría. En segundo lugar, es importante normalizar el proceso de reclamación. El estado de Nuevo León puede hacerlo al promover una amplia estrategia de comunicación que incremente la del proceso de quejas y resoluciones. El estado debe usar varios canales para crear conciencia y normalizar estos procesos, incluyendo para ello a la sociedad civil.

El asunto de la imparcialidad permanece con el comité de fallo para obras públicas, el cual proporciona opiniones sobre todas las decisiones de adjudicación para obras públicas. En teoría, tener un comité interno de esta naturaleza ayudaría a asegurar que el proceso se lleve a cabo de acuerdo con las reglas. Sin embargo, el comité de Nuevo León tiene tiempo limitado para revisar todos los documentos, lo que provoca errores. En ese comité hay miembros de la Contraloría. Aunque no pueden votar, pueden participar y analizar asuntos con los demás miembros del comité. Esto es cuestionable. Tener empleados de la Contraloría en ese comité es una señal de advertencia, pues, después, las apelaciones van al contralor para su revisión. Eso puede considerarse un conflicto de intereses y podría socavar la credibilidad de las decisiones de la Contraloría.

8.2. Conflictos que surgen durante la ejecución de los contratos

8.2.1. Sistema de resolución de conflictos

Nuevo León necesita tener un papel claro en relación con la mediación, conciliación y arbitraje, ya sea de supervisión, administración o una participación activa en el proceso de resolución

De acuerdo con la legislación de contratación pública, las partes contratantes pueden acordar usar negociación o mediación como mecanismo para la solución de controversias en la interpretación de la ejecución de contratos. Dichos mecanismos de solución de controversias pueden acordarse en los contratos mismos o en un acuerdo independiente. En cualquier caso, conformarán lo siguiente:

La etapa de negociación o mediación, así como un acuerdo del momento en que tendrá lugar esta negociación.

Las partes acuerdan llevar a cabo procedimientos de negociación o mediación de buena fe.

Las leyes aplicables deben ser las del estado.

Las negociaciones deben efectuarse en español.

El acuerdo resultante de la negociación o mediación será obligatorio para ambas partes.

Las partes en un contrato pueden también acordar un procedimiento de arbitraje para resolver disputas respecto del cumplimiento con el contrato en términos de las disposiciones de la Ley de Métodos Alternos Para Resolución de Conflictos del Estado de Nuevo León. El uso de negociación, mediación o arbitraje no es mutuamente excluyente, ni restringe las acciones de las partes en caso de posible invalidación de actos de autoridad, violación de derechos humanos o delitos. El procedimiento de arbitraje puede acordarse en el contrato mismo o en acuerdo independiente. Con el método alterno no adversario (negociación o mediación), interviene en la disputa uno o más proveedores de servicios de métodos alternos, sin autoridad para decidir sobre la base del acuerdo que pudiera alcanzarse. Estos proveedores no tienen permitido emitir un juicio o sentencia, sino que facilitan la comunicación entre los participantes en el conflicto. El propósito de este proceso es que los proveedores tomen el control del caso y lleguen a una solución. Los casos pueden ir a una corte civil después de la decisión de un proveedor.

En caso de una violación grave de las obligaciones contraídas por el proveedor, el contrato se finaliza o se hace efectiva la garantía de cumplimiento. Por ejemplo, de acuerdo con el artículo 111 de la LAACSNL, los proveedores que, por razones distintas a una demora en el cumplimiento de las fechas acordadas para la entrega de los bienes o la proveeduría de servicio, no cumplan con sus obligaciones por cualquier otra causa establecida en el contrato, están sujetos al procedimiento de terminación de contrato, de acuerdo con el siguiente procedimiento.

La terminación iniciará tan pronto como el proveedor sea notificado por escrito de la violación en que incurrió, en un término de cinco días hábiles.

Después de cinco días hábiles, la (UCC) tendrá un periodo de 15 días para resolver el asunto considerando los argumentos y evidencia que el proveedor haya entregado. La determinación de finalizar o no el contrato debe estar debidamente soportada, razonada y comunicada al proveedor dentro del periodo.

Cuando se rescinde el contrato, se realiza el acuerdo correspondiente para registrar los pagos que debe efectuar la dependencia o entidad por los bienes o servicios proporcionados hasta el momento de la finalización.

Incluso después de que inicie un procedimiento, la UCC puede suspender el procedimiento de terminación. La UCC puede decidir no terminar un contrato cuando, durante el procedimiento, se aconseje que la finalización del contrato pudiera ocasionar daño o deterioro a las funciones de adquisición del estado. La UCC debe preparar una opinión en la cual justifique que los impactos económicos u operativos que se ocasionarían mediante la finalización del contrato serían mayores que las generadas por el incumplimiento del proveedor, y debe especificar cómo. Cuando se toma la decisión de no finalizar el contrato, la UCC establece con el proveedor otro término que permita solucionar la inconformidad que ocasionó el inicio del procedimiento. La terminación temprana de contratos no debe estar sujeta a arbitraje, de acuerdo con la regulación de contratación pública de bienes y servicios, excepto para acordar el saldo resultante de dichas acciones.

Actualmente no se dispone de datos de la frecuencia de casos que van a mediación o arbitraje relacionados con problemas que surjan durante la ejecución de contratos de contratación pública. El procedimiento rara vez se utiliza, de acuerdo con información gubernamental. Por tanto, se desconoce la efectividad del proceso, así como cualquier impacto que esos procedimientos pudieran tener en obras en proceso. Durante la visita de la OCDE para recabar información en Nuevo León, los funcionarios mencionaron varias fallas que ocurrieron durante la ejecución de contratos, comenzando con demoras excesivas en las órdenes hasta demoras excesivas en pagos. Estos son problemas válidos. Por desgracia, no obstante, los funcionarios no utilizan los canales adecuados para tratarlos.

Los procesos de conciliación y mediación en Nuevo León tienen varias etapas. Generalmente inician con las dos partes que tratan de resolver el problema entre ellos. Si eso no funciona, se incluye a un tercero, pero su función y autoridad varían. Si el desacuerdo continúa, el asunto se lleva a arbitraje.

El estado de Nuevo León debe aclarar su papel en el proceso, pues no está claro hasta qué grado supervisa o maneja el proceso de mediación. De acuerdo con las regulaciones de contratación pública de bienes y servicios en Nuevo León, tanto la parte compradora como la proveedora deben esforzarse en llevar a cabo acciones que promuevan la ejecución total de las obras, la entrega de bienes, proveeduría de servicios y la completa resolución de las controversias durante la negociación o mediación. Si las partes no llegan a un acuerdo en el conflicto, pueden, con su propio dinero, asignar a un experto que emita su opinión en los puntos en disputa. Después, se nombra una autoridad competente que escuche los procedimientos para habilitar a las partes a conciliar sus intereses. El costo y honorarios del arbitraje deben cubrirlos las partes contratantes, a menos que se determine otra cosa en el contrato. En Perú existe un sistema de arbitraje institucional administrado por el Organismo Supervisor de los Contratos del Estado (OSCE), que se especializa en resoluciones de conflictos en contratación pública. Es autónomo, gobernado por sus propios reglamentos y por el decreto legislativo que establece normas de arbitraje (véase el Recuadro ‎8.3).

Recuadro ‎8.3. Proceso de Arbitraje en Perú

El SNA-OSCE (Sistema Nacional de Arbitraje) es responsable de organizar y administrar los procedimientos de arbitraje institucional en Perú, con el objetivo de asentar disputas que ocurran durante la ejecución del contrato, de acuerdo con el marco regulatorio entre contratistas y entidades públicas. El SNA-OSCE solo organiza y administra aquellos procedimientos de arbitraje donde las partes acuerden mutuamente, así como aquellos que por mandato legal deben administrar, de acuerdo con los siguientes supuestos:

a. Si el contrato no incluye un acuerdo de arbitraje, la cláusula que se refiere a arbitraje institucional se referirá al SNA-OSCE como el órgano responsable para dicha asignación.

b. Si el acuerdo de arbitraje no hace referencia a una institución de arbitraje determinado, se comprende que el arbitraje estará bajo la responsabilidad del SNA-OSCE.

c. En caso que el acuerdo de arbitraje indique que la organización y la administración del arbitraje caerá en cualquiera de las autoridades funcionales del SNA, se entenderá que el SNA-OSCE estará a cargo de dicha tarea.

Además, existen instituciones de arbitraje en el sector privado que administran y organizan arbitrajes institucionales.

Procedimientos de arbitraje ad-hoc

Fuente: (OECD, 2017[4]).

8.2.2. Mediación y conciliación para la ejecución de obras públicas

Nuevo León debe dar pasos para asegurar la transparencia e integridad de sus procesos de mediación, conciliación y arbitraje mediante la concienciación y tomando medidas para garantizar el registro adecuado de conflictos que surjan entre las partes

La Ley de Obra Pública para el Estado y Municipios de Nuevo León (LOPNL) establece que en los contratos puede acordarse una cláusula de arbitraje respecto de las disputas que pudieran determinarse en forma conjunta por la Secretaría de Finanzas y Tesorería Estatal y la Contraloría. Si este es el caso, debe revisarse el acuerdo en el contrato para su “ejecución”. El proceso de negociación o mediación se utiliza muy pocas veces, de acuerdo con funcionarios gubernamentales en Nuevo León. Existen principalmente dos cursos de acción que se aplican en el estado cuando se trata de disputas durante la ejecución de contratos. Ambos procesos incluyen algún tipo de cláusula de conciliación o cláusula de mediación, pero no necesariamente con un tercero.

En Europa no existe un sistema de arbitraje elaborado para conflictos de contratación pública como en muchos países latinoamericanos, como México y Perú. Hay una tendencia para recurrir a tribunales civiles cuando un asunto no puede resolverse. En muchos países de América Latina existe a menudo un proceso público (es decir, con instituciones públicas o tribunales específicos que tienen una función cuando las partes llegan a mediación o arbitraje). La fase final puede en ocasiones ser un tribunal civil.

Como ya se mencionó, existe la LMASCENL; el objeto de esta ley es promover y regular métodos alternos para prevenir quejas. La ley también pretende, cuando es adecuado, resolver conflictos, así como crear centros públicos y privados que proporcionen servicios de mediación y conciliación a la población, y actividades desarrolladas por los proveedores de dichos servicios. Es probable que el gobierno de Nuevo León use el método alterno no contencioso para disputas en contratación pública. Con este método, uno o más proveedores de servicios de métodos alternos intervienen en una disputa. Estos proveedores son independientes, neutrales, imparciales, confidenciales, y tienen la capacidad de servir como mediadores. Sin embargo, no tienen la facultad de tomar decisiones. Esto facilita la comunicación entre las partes en conflicto. El propósito es que estas partes tomen el control del proceso y lleguen voluntariamente a una solución que ponga fin al conflicto completo o en parte. Para arbitraje en obras públicas, se aplica el método alterno adversario, regulado por el Código de Procedimientos Civiles del estado. En este caso, uno o más proveedores de servicios de métodos alternos (llamados árbitros) emiten una adjudicación definitiva y obligatoria para los participantes en conflicto, con el fin de finalizarlo.

A pesar de que Nuevo León tiene vigente una legislación detallada sobre mediación, reconciliación y arbitraje, se dispone de poca información respecto de su aplicación. Así, es difícil saber si los proveedores y contratistas utilizan los servicios particulares detallados en la legislación. Además, no está claro cuántos proveedores de servicios de métodos alternos están en servicio en Nuevo León (no se dispone de datos públicos ni privados).

El estado de Nuevo León debe aclarar su papel en el proceso de mediación, conciliación y arbitraje. El estado debe dejar en claro si es solo supervisor o también mediador. La información del uso de mediación y conciliación debe recabarse por una unidad dentro del gobierno. Más aún, el gobierno debe mantener una lista de casos irresueltos que han ido a tribunales. De acuerdo con funcionarios gubernamentales en Nuevo León, ningún caso ha ido a tribunales. Sin embargo, es poco probable que no se hayan presentado problemas durante la ejecución de contratos de obras públicas. Los contratos de obras públicas tienden a ser más complicados, pues los riesgos involucrados en proyectos de infraestructura son significativamente más altos comparados con la entrega de bienes y servicios. Además, los compromisos financieros son significativamente más altos en los contratos de obras públicas.

El bajo número de contratos que necesitan mediación o que van a arbitraje indica que los problemas se zanjan fuera de los procedimientos adecuados. Es también muy probable que los datos de registro sean deficientes, y que el estado de Nuevo León puede hacer un mejor trabajo al acumular información de los proveedores de servicios. El estado necesita asegurar que los problemas que surjan se manejen mediante los procedimientos adecuados. Hacer esto garantizará la transparencia. Es probable que resolver problemas fuera de las regulaciones incremente el riesgo de corrupción, pues no existe un proceso formal para monitorear cómo se está resolviendo el asunto.

8.3. Propuestas de acción

La situación en el estado de Nuevo León es muy singular. Existe un sistema muy fragmentado para conciliación, mediación y arbitraje. Este sistema no se ha puesto totalmente a prueba, pues se registran pocas quejas. La visita de la OCDE a Nuevo León para recabar información estableció que el sistema actual de contratación pública puede mejorarse significativamente en relación con bienes, servicios y obras públicas. A pesar de amplias razones para apelar, reclamar o presentar un problema de inconformidad, los licitantes que participan en un proceso de licitación son reacios a reclamar. Actualmente, el sistema de resolución de conflictos no funciona como debe, en parte porque la cultura necesita cambiar y en parte debido a cómo está establecida la estructura del sistema. Los conflictos que surgen durante la ejecución de un contrato y que no se registran incrementan el riesgo de corrupción. También hay inquietudes sobre conflictos de interés si los casos de hecho se reportaran. Además, los proveedores no confían en que las unidades solicitantes no tomarán represalias si reclaman. Estos son problemas graves que las autoridades relevantes necesitan analizar. Para mejorar aún más la transparencia del sistema de revisión y soluciones, y para incrementar el número de reclamaciones formales que se reportan y registran, el estado de Nuevo León puede considerar las siguientes acciones:

Funcionamiento del sistema de revisión y soluciones

Nuevo León necesita hacer más eficaz el mecanismo de soluciones para bienes y servicios al asegurar el anonimato e imparcialidad en todo el proceso.

Nuevo León necesita trabajar de cerca con otras partes interesadas y la sociedad civil para garantizar el anonimato de los reclamantes de obras públicas y evitar cualquier conflicto de intereses en relación con la resolución de reclamaciones.

Conflictos que se presentan durante la ejecución del contrato

Nuevo León necesita tener un papel claro en relación con la mediación, conciliación y arbitraje, ya sea como supervisor, administrador o participante activo en el proceso de resolución.

Nuevo León debe dar pasos para asegurar la transparencia e integridad del proceso de mediación, conciliación y arbitraje al generar conciencia y tomar medidas para garantizar el registro adecuado de conflictos que surjan entre las partes.

Referencias

OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

OECD (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia : Making the Difference, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.

OECD (2016), “Remedies”, SIGMA Papers, Brief, OECD, París, http://www.sigmaweb.org/publications/Public-Procurement-Policy-Brief-12-200117.pdf.

OECD (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, OECD Publishing, París,   http://dx.doi.org/10.1787/9789264280687-es.

OECD (2017), La Contratación Pública en el Perú: Reforzando Capacidad y Coordinación, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264281356-es.

Capítulo 9.

Garantizar resultados: implementar una gestión de contratos sólida posterior a la contratación en Nuevo León

En este capítulo se analiza la necesidad de una administración más sólida del desempeño de los proveedores de las compras públicas en el estado de Nuevo León. En el capítulo se examina cómo Nuevo León puede beneficiarse de la implementación de un amplio marco de gestión de contratos basado en la administración de la entrega, el manejo de las relaciones y la gestión misma del contrato. También examina algunos de los pilares clave de un sistema eficaz de gestión del desempeño de los proveedores, como la infraestructura de tecnología de la información y el personal adecuadamente capacitado.

La planificación e implementación adecuadas de un sistema de contratación pública ayuda a las instituciones gubernamentales a cumplir sus objetivos y a servir a los ciudadanos de manera más efectiva y eficiente. Para lograr estos objetivos, un sistema integral de contratación pública necesita realizar algunas tareas. En primer lugar, necesita adquirir las herramientas que le permitirán brindar respuestas ágiles a las necesidades urgentes. En segundo lugar, debe ser capaz de responder a los resultados esperados e inesperados. En tercer lugar, todas las partes interesadas en el sistema de contratación pública deben cumplir normativas claramente establecidas para un buen comportamiento. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública de 2015, describe estos objetivos, entre otros, con mayor detalle (véase el Recuadro ‎9.1).

Recuadro ‎9.1. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

VII. RECOMIENDA que los Adherentes desarrollen procedimientos que, satisfaciendo las necesidades de la administración pública y de los ciudadanos, impulsen la eficiencia a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Simplificar el sistema de contratación pública y su marco institucional. Los Adherentes deberán evaluar los actuales procedimientos e instituciones para identificar las duplicidades funcionales, ámbitos de ineficacia y otros elementos ineficientes. A continuación, y en la medida de lo posible, deberá desarrollarse, en torno a procesos de contratación y flujos de trabajo eficaces y eficientes, un sistema de contratación pública orientado al servicio, con el fin de reducir la carga administrativa y los costos de este capítulo, mediante, por ejemplo, servicios compartidos.

ii) Implantar procedimientos técnicos adecuados que satisfagan eficientemente las necesidades de los destinatarios. Los Adherentes deberán adoptar medidas encaminadas a asegurar que los resultados de los procesos de contratación satisfacen las necesidades de los administrados, por ejemplo, elaborando unas especificaciones técnicas adecuadas, estableciendo unos criterios apropiados de adjudicación de contratos, garantizando que los evaluadores de propuestas poseen los adecuados conocimientos técnicos, y asegurándose de que, tras la adjudicación de los contratos, se dispone de los recursos y conocimientos necesarios para la gestión de los mismos. […]

X. RECOMIENDA que los Adherentes estimulen mejoras en el rendimiento mediante la evaluación de la eficacia del sistema de contratación pública, tanto en procesos concretos como en el sistema en su conjunto, a todos los niveles de la administración pública siempre que resulte factible y adecuado.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Evaluar de un modo periódico y sistemático los resultados del procedimiento de contratación pública. Los sistemas de contratación pública deberán obtener información coherente, actualizada y fiable y aprovechar los datos relativos a procedimientos anteriores, en especial en lo que atañe al precio y a los costos globales, para organizar evaluaciones de nuevas necesidades, ya que son una valiosa fuente de conocimientos con potencial de orientar las decisiones futuras en materia de contratación.

ii) Desarrollar indicadores para cuantificar el rendimiento, la eficacia y el ahorro de costos en el sistema de contratación pública a efectos comparativos y para dar apoyo a la formulación estratégica de políticas sobre contratación pública.

Fuente: (OECD, 2015[1]).

Para garantizar que la compra de bienes y servicios se lleve a cabo de acuerdo con los principios y recomendaciones antes mencionados, es necesario implementar mecanismos para gestionar los contratos de principio a fin. Al hacer esto, los sistemas pueden garantizar tanto el cumplimiento de las condiciones contractuales como el mejor uso de los recursos.

Un marco integral de gestión de contratos debe proporcionar certeza de que todos los acuerdos contractuales incluyan instrumentos que garanticen los mejores resultados para todas las partes involucradas. Esto es importante en especial para las entidades públicas, pues a menudo tienen contratos que duran mucho tiempo con características muy específicas. Para garantizar que la gestión de los contratos se lleve a cabo de manera oportuna y eficiente en todas las circunstancias, es necesario que las reglamentaciones y el personal prioricen no solo el cumplimiento de los contratos, sino también el seguimiento y el aprendizaje del desempeño.

En el caso del Gobierno del Estado de Nuevo León (GENL), la Secretaría de Administración (SA) lleva a cabo diversas actividades para garantizar una selección adecuada de proveedores para los servicios o productos requeridos por las diferentes instancias del gobierno central. Si bien este trabajo es encomiable, la SA debe ampliar estos mecanismos para evaluar y obtener información sobre el desempeño de los proveedores una vez que se les adjudiquen los contratos. La implementación de este tipo de mecanismos requerirá una estrecha colaboración entre la SA y cada uno de los organismos que utilizan los bienes y servicios contratados. La razón de esto es que estos organismos conocen mejor a los proveedores que la SA y, por tanto, pueden mantener una relación estrecha con ellos.

La gestión de contratos se entiende como un proceso que requiere tres áreas amplias: administración de entregas, manejo de las relaciones y gestión de contratos.

Recuadro ‎9.2. Proceso de gestión de contratos

Las actividades de gestión de contratos se agrupan en general en tres áreas: administración de entregas, manejo de las relaciones y gestión de contratos.

La administración de entregas garantiza que todo lo que se ordena se entregue realmente con el nivel requerido de calidad y desempeño, como se establece en el contrato. La administración de entregas puede incluir verificar la naturaleza, cantidad y calidad de:

Productos suministrados en el momento de la entrega y, también cuando corresponda, en el momento de la fabricación.

Trabajos realizados, incluso la conformidad con diseños y dibujos, calidad de mano de obra y materiales.

Servicios realizados, como la comprobación de que se cumplan los niveles de servicio requeridos y los plazos.

El manejo de las relaciones busca mantener una relación abierta y constructiva entre el operador económico y la autoridad contratante. El objetivo es resolver o aligerar las tensiones e identificar problemas potenciales en una etapa temprana al tiempo que se identifican las oportunidades de mejora. Las relaciones deben ser profesionales, y deben incluir un enfoque profesional para gestionar problemas y resolver conflictos.

La gestión del contrato cubre la gobernanza formal del contrato y cualquier cambio permitido en la documentación durante la vigencia del contrato. Esta área de gestión de contratos asegura que se atiendan los aspectos cotidianos de ejecutar el contrato de manera efectiva y eficiente.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

Al elaborar un marco integral de gestión de contratos que cubra todas las áreas mencionadas, el GENL no solo podría facilitar el cumplimiento total de sus contratos, sino también podría obtener información útil sobre sus proveedores y la calidad de los bienes y servicios que brindan. Tener esta información puede permitir una mejor evaluación de los procedimientos anteriores de compras, así como una mayor planificación estratégica de los procesos futuros.

Además de estas ventajas de planificación, la gestión adecuada de los contratos tiene un impacto positivo en la calidad de los resultados inmediatos de las compras. La supervisión oportuna de los proveedores, así como un manejo adecuado de las relaciones con estos proveedores, mejoran la calidad de los servicios del proveedor y facilitan el cumplimiento de las expectativas del usuario. En la Figura ‎9.1 se muestran algunas de las posibles contribuciones de desempeño que se obtienen de la gestión de contratos, en lugar de los costos de una gestión deficiente.

Figura ‎9.1. Contribución de la gestión de contratos al desempeño

Fuente: (OECD, 2017[3]).

Para llevar a cabo una gestión de contratos adecuada que cubra la administración de entregas, el manejo de relaciones y la gestión de contratos, y además favorezca el monitoreo del desempeño, es necesario contar con suficiente infraestructura de tecnología de la información (TI) y personal adecuadamente capacitado. Las siguientes secciones detallan algunas oportunidades que tiene el GENL en ambas áreas.

9.1. Supervisión del desempeño de los proveedores

Los proveedores tienen el potencial de contribuir significativamente al cumplimiento de los objetivos del GENL. Al monitorear el desempeño de los proveedores, los funcionarios públicos pueden solicitar acciones correctivas cuando las condiciones contractuales no se cumplan. El monitoreo del desempeño de los proveedores también proporciona información que será beneficiosa en el futuro, cuando los funcionarios realicen la selección de proveedores. Debe registrarse a los proveedores descalificados para que las unidades contratantes no los incluyan en sus procesos de licitación. Esta sección explora las acciones que el GENL debe tomar para fortalecer la gestión del desempeño de los proveedores.

Actualmente, el GENL está en el proceso de modernizar su registro de proveedores. Aunque el proceso actual es ágil, aún requiere que los proveedores entreguen documentos físicos a las oficinas de la SA. Como parte del proceso de modernización, debe considerarse lo que sucede cuando la SA solicita información de otros estados sobre los proveedores que no pueden registrarse en Nuevo León. En estos casos, los proveedores fuera del estado están en desventaja, pues sus documentos deben entregarse físicamente a las oficinas de SA desde más lejos. Lo mismo es cierto para la renovación de registros de proveedores, que requiere que los proveedores completen una solicitud de renovación en Internet y luego entreguen los documentos físicamente.

Si bien Nuevo León tal vez debe reconsiderar el requisito de la entrega física de documentos para los proveedores de bienes y servicios, no debería facilitar los requisitos de registro; de hecho, debe fortalecerlos. La entrega de documentos como requisito para inscribirse en el Registro de Proveedores no es suficiente. También debe haber un proceso para validar datos, como inspecciones físicas en la sede del proveedor o un requisito de prueba de actividad o facturación registrada. Dicha validación de datos ayudará a evitar que la SA contrate proveedores con direcciones fantasmas o proveedores que no tienen la capacidad de llevar a cabo los pedidos. El caso es diferente para las obras públicas. El registro de proveedores de obras públicas en Nuevo León ya se lleva a cabo electrónicamente en una plataforma diferente, el Registro de Contratistas del Estado.

Dentro de la Unidad Centralizada de Compras (UCC) de Nuevo León, la Jefatura de Trámite y Control de Proveedores de la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales es la unidad responsable de gestionar y mantener actualizado el registro de proveedores. También se encarga de clasificar a los proveedores de acuerdo con la industria a la que pertenece o los servicios que ofrecen.

Como se mencionó en el Capítulo 5, con la creación del Registro Único de Proveedores y Contratistas (RUPC), el GENL aborda la necesidad de una digitalización completa del proceso de registro, así como el desarrollo de un registro consolidado de proveedores de bienes, servicios y contratistas de obras públicas. Cuando esta plataforma esté en pleno funcionamiento, permitirá que todos los pasos para el registro, la licitación y la adjudicación de contratos se lleven a cabo en un único portal electrónico. Este portal ya existe (con funcionalidades limitadas), y se llama Sistema Electrónico de Compras Públicas (SECOP). Una vez que esté en operación, el GENL debe usar el SECOP para publicar sus licitaciones. Si esto se logra, más proveedores podrán participar en las licitaciones, y se recibirán más propuestas. Estas mejoras permitirán una mejor gestión del registro de proveedores. Además, centralizar el registro, la licitación y la adjudicación de contratos en un solo portal simplificará el proceso y alentará la participación de un mayor número de proveedores.

9.1.1. Fuentes de información para la gestión de proveedores: planificación, recopilación y análisis de información

A pesar de los avances tecnológicos ya mencionados, el GENL debe aumentar el alcance de su plataforma de TI de adquisición para que se extienda a todas las fases del ciclo de contratación. Actualmente, los registros físicos de cada proceso de contratación incluyen información sobre todo el proceso, pero solo se archivan y almacenan con la intención de estar disponibles en caso de una auditoría. El contenido de los archivos, sin embargo, no se usa estratégicamente en la toma de decisiones.

Para lograr el objetivo de generar información estratégica sobre los procesos de contratación, el esquema óptimo no implica la digitalización de los archivos una vez completados los procesos. Más bien, el GENL debe generar una plataforma de TI que recopile información sobre el proceso mientras se lleva a cabo. De acuerdo con la información proporcionada por el GENL, en este momento, ninguna de las actividades de gestión de contratos del sistema de contratación estatal se realiza electrónicamente. Así, la OCDE recomienda que Nuevo León considere extender el SECOP para incluir estos aspectos.

Cuadro ‎9.1. Funciones del sistema de contratación electrónica
| ¿Esta función forma parte del sistema de contratación electrónica? SÍ o NO | ¿Qué sistema de TI es responsable de esta función?
Plataforma informativa | SÍ | Portal
Publicación de los planes de contratación (acerca de las necesidades gubernamentales pronosticadas) | SÍ | Portal
Registro de proveedores | NO | -
Publicación de oportunidades | SÍ | Portal
Anuncio de bases de licitación (Convocatoria) | SÍ | SECOP
Suministro de documentos de licitación | SÍ | SECOP
Presentación electrónica de las propuestas (excluye correos electrónicos) | SÍ | SECOP
Gestión de contratos ex post | NO | -
Subastas inversas electrónicas | SÍ | Portal
Fuente: Gobierno del Estado de Nuevo León.

Como se menciona en el Capítulo 5 de este estudio, el GENL utiliza diferentes plataformas tecnológicas para diferentes partes del proceso de adquisición. El desarrollo de una plataforma que cubra todas las etapas del proceso de contratación sería ventajoso para el estado. Un buen ejemplo de tal solución es el Sistema de Contratación Electrónica de Corea (KONEPS) utilizado por el gobierno de Corea del Sur. Entre otras cosas, esta plataforma facilita el acceso a la información para todas las entidades involucradas en contrataciones, así como el trabajo de evaluación y planificación de adquisiciones.

Figura ‎9.2. Conexiones de datos en el Sistema de Contratación Electrónica de Corea (KONEPS)

Fuente: (OECD, 2016[4]).

9.1.2. Funciones y responsabilidades para la evaluación del proveedor

Diferentes dependencias del GENL participan en la ejecución y gestión de contratos de compras. Entre estas dependencias están la SA, la unidad solicitante y la Secretaría de Finanzas y Tesorería General. Cada una de estas dependencias tiene diversas responsabilidades respecto de la ejecución y gestión de contratos. Con base en estas responsabilidades, cada una debe establecer diferentes relaciones con los proveedores. En la actualidad, ninguna de estas dependencias ha establecido formalmente funciones relacionadas con la evaluación y la retroalimentación sobre el desempeño de los proveedores. La única evaluación que lleva a cabo el GENL se refiere al incumplimiento de contratos, defectos ocultos en productos o en las obras públicas, y si se cumplió o no con las garantías.

Si bien el sistema de compras centralizado del GENL requiere que la SA administre el proceso de adquisición, otras dependencias tienen responsabilidades vitales. Como el proceso administrativo para la compra o contratación de un servicio lo realiza la SA, las unidades solicitantes son responsables de definir las especificaciones técnicas del bien o servicio que se comprará. Las unidades solicitantes también aprueban modificaciones a las hojas de datos técnicos según lo determinado por las Juntas de Aclaraciones. Sería beneficioso para el sistema de contratación de Nuevo León si las unidades solicitantes pudieran participar en mayor grado en la gestión de los contratos. Podrían hacerlo mediante la evaluación de proveedores y sus bienes y servicios.

Actualmente, los usuarios finales de bienes y servicios deben certificar que estos se entregaron de acuerdo con los requisitos establecidos en el contrato. Sin embargo, los usuarios no realizan ninguna otra evaluación formal de satisfacción con el desempeño del proveedor. En el caso de una extensión del SECOP para que abarque la gestión de contratos, la OCDE recomienda que el SECOP incluya una sección específicamente dedicada a la evaluación. Se podría presentar una encuesta de satisfacción del cliente o una declaración formal. Cuando los compradores reciben bienes o servicios, pueden completar una encuesta para evaluar el cumplimiento, la entrega y hasta qué punto el producto cumple con las especificaciones técnicas. Introducir estas evaluaciones en esta etapa sería más eficiente que esperar hasta el final del periodo de garantía.

9.1.3. Procesos, herramientas e indicadores básicos de desempeño (IBD) para evaluar el desempeño de los proveedores

Los indicadores de desempeño son una de las mejores herramientas con que una dependencia puede verificar que los bienes o servicios que compra ayuden a satisfacer la necesidad para la que se destinaron. Los indicadores de desempeño también permiten a los compradores cultivar una relación más estrecha con los proveedores. Además, los indicadores de desempeño ayudan a compradores y proveedores a comprender mejor cómo el desempeño del contrato puede beneficiarlos a ambos.

Cuando hay indicadores fuertes y bien diseñados, la supervisión y la evaluación de cualquier contrato se vuelven mucho más sencillos. Además, estos indicadores permiten al personal de adquisiciones obtener información útil, estandarizada y comparable de diversos procesos. Esto les permite realizar análisis para compras futuras. La OCDE elaboró recomendaciones para el diseño de indicadores básicos de desempeño (véase el Recuadro ‎9.3).

Recuadro ‎9.3. Establecer indicadores básicos de desempeño (IBD)

Los IBD deben tener algunas cualidades fundamentales que beneficien tanto a la institución como a los proveedores. Los IBD deben ser:

Pertinentes y vinculados a los principales objetivos de la institución (resultados o riesgos graves que deben evitarse) más que al proceso.

Claros, es decir, redactados con claridad en el documento contractual y lo más sencillo posible para garantizar un entendimiento común entre la institución compradora y el proveedor.

Medibles y objetivos, es decir, expresados en medidas y fórmulas determinadas con anterioridad, y basados en datos sencillos que se recopilen de manera rentable y objetiva.

Viables, es decir, realistas y bajo el control del proveedor.

Limitados, es decir, tan pocos como sea necesario para lograr los objetivos y reducir al mínimo sus desventajas, como costos, esfuerzos y riesgo de conflicto. En la medida de lo posible, la dependencia compradora debe utilizar la información y la documentación ya disponible en el proceso de gestión de contratos, en lugar de requerir datos o documentación adicionales.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

De acuerdo con estas recomendaciones, los IBD no deben considerarse una carga para los proveedores. El uso correcto de estos indicadores ayuda a alinear las expectativas durante el proceso de contratación. Los IBD también imponen controles que facilitan el logro de los objetivos de la adquisición. Por tanto, si el GENL decide crear y usar indicadores de desempeño en sus procesos de contratación, la OCDE recomienda involucrar en su diseño a los proveedores y otras partes interesadas relevantes.

El GENL debe diseñar indicadores que motiven a los proveedores a ofrecer condiciones más competitivas y beneficiosas. Si los indicadores no están diseñados adecuadamente, en lugar de tener este efecto, pueden desalentar la participación de los proveedores. Algunos de los principales indicadores en los procesos de contratación se ilustran en el Recuadro ‎9.4.

Recuadro ‎9.4. IBD de contratación útiles

Los IBD de contratación se pueden establecer para cualquiera de los objetivos importantes de la institución. Si bien se considera una amplia variedad de temas, los siguientes pueden ser adecuados en el contexto del GENL (la lista no es exhaustiva):

Programado, es decir, incluir plazos específicos para completar la contratación.

Entrega, es decir, si el proveedor entrega a tiempo, entrega los artículos y cantidades correctos, proporciona documentación e información precisas y responde a los requerimientos de entrega de emergencia.

Precio, es decir, competitividad, estabilidad de precios, volumen u otros descuentos.

Servicio al cliente, como información sobre la escasez de productos por causa del proveedor, capacitación para manejo de equipos y productos, servicios de garantía, eficiencia administrativa (incluso confirmación del pedido y facturación precisa), exactitud de los datos de desempeño e informes proporcionados por los proveedores.

Producto, como información sobre cumplimiento con las especificaciones (porcentaje de rechazo o defectos), confiabilidad o durabilidad de uso, embalaje, calidad y disponibilidad de documentos y manuales técnicos.

Por último, no todos los IBD deben monitorearse con la misma frecuencia; en su mayoría, deben evaluarse cada mes, mientras que otros solo cada trimestre o incluso cada año.

Fuente: (OECD, 2014[5]).

9.1.4. Intercambio de información y gestión del conocimiento respecto del desempeño de los proveedores

Una actividad que ayudaría a fortalecer el sistema de adquisiciones del GENL es promover el intercambio de información entre las diferentes unidades involucradas en el proceso de contratación. Cada unidad tiene diferentes experiencias con proveedores o diferentes opiniones sobre la calidad de los bienes o servicios ofrecidos (en el caso de compras consolidadas, por ejemplo). Por tanto, la dependencia en su conjunto puede coordinar mejor sus acciones si tiene acceso a la información diversa que estas unidades pueden proporcionar.

El intercambio de este tipo de información entre diferentes unidades puede facilitar la retroalimentación sobre el proceso de contratación y mejorarlo en el futuro. En la actualidad, el GENL no tiene mecanismos para fomentar el intercambio de información y la retroalimentación interna sobre los procesos de contratación, según la información recopilada durante la visita de la OCDE de investigación a Nuevo León. Esto provoca la contratación de proveedores que no necesariamente cumplen con las necesidades de las entidades solicitantes. Se debe diseñar una plataforma que notifique a las autoridades contratantes de proveedores que han sido descalificados en otros estados.

Para evitar tales complicaciones, es fundamental la implementación de estrategias para el intercambio de información y el aprendizaje conjunto. El diseño de una plataforma tecnológica que cubra todas las etapas del proceso de adquisición sin duda ayudaría a cumplir estos objetivos. Sin embargo, mientras se implementa, existen otros mecanismos más simples para fomentar la mejora continua de los procesos de compra.

Un ejemplo de tales instrumentos sería el diseño de encuestas de satisfacción. Estas encuestas podrían requerirse de las partes interesadas y completarse al final de los contratos. En ellas, las entidades solicitantes podrían compartir más información sobre el desempeño del proveedor. Otra alternativa es la creación de espacios, como reuniones informativas, en las que las entidades involucradas en los procesos de compra compartieran sus experiencias y tomaran nota de las lecciones aprendidas.

9.1.5. Incentivos para el desempeño

Garantizar el cumplimiento de un contrato de adquisición y la plena satisfacción con sus resultados requiere un arduo trabajo. Para alcanzar estos objetivos, los funcionarios deben controlar el contrato y comunicarse con el usuario o beneficiario del bien o servicio adquirido. Existen mecanismos que pueden ponerse en marcha para motivar a los proveedores a ofrecer productos y servicios de buena calidad que satisfagan a las unidades solicitantes. Algunos de estos mecanismos son:

Incentivos positivos asociados al buen desempeño de los proveedores en la ejecución del contrato.

Incentivos negativos asociados a un desempeño deficiente que no cumple con las expectativas de la entidad contratante.

Cuando se incluye este tipo de disposiciones en los contratos, los proveedores no solo se sienten apremiados a cumplir con sus obligaciones, sino que también procuran hacerlo de la mejor manera posible para garantizar que su desempeño cumpla con las expectativas de sus clientes. Existe una amplia gama de incentivos que se pueden incluir en cualquier contrato para la compra de bienes o servicios. El gobierno federal de Canadá ofrece una buena referencia sobre los instrumentos disponibles para los funcionarios públicos (véase el Recuadro ‎9.5).

Recuadro ‎9.5. Incentivos de desempeño de contratos en Canadá

Cuando sea necesario, el contrato puede contener varios mecanismos para alentar el desempeño oportuno, como los siguientes:

Seguridad financiera del contrato: Depósitos de seguridad, mediante los cuales el contratista deposita valores (bonos garantizados por el gobierno, letras de cambio o cartas de crédito contingentes irrevocables), que Obras Públicas y Servicios del Gobierno de Canadá (PWSC) puede convertir para completar la obligación del contratista; o bonos de desempeño, que son un tipo de fianza para garantizar el cumplimiento del contrato.

Retenciones: Mediante las cuales se retiene una cantidad para garantizar el debido cumplimiento del contrato.

Cláusula de daños liquidados, en virtud de la cual se prevé que Canadá recupere la pérdida previamente estimada o la tasa de pérdida que resultaría de un incumplimiento en la entrega, sin que se requiera que compruebe los daños reales. Cuando sea apropiada la inclusión de una cláusula de daños liquidados, el funcionario público contratante debe incorporar tales disposiciones al incluir la Cláusula de Adquisiciones Estatales y Condiciones (SACC) y la Cláusula H1003C (Pagos de progreso) en el contrato. Se debe tener cuidado para asegurar que la tasa de evaluación de los daños liquidados sea razonable.

Los daños probables se deben establecer por referencia a las circunstancias individuales de la adquisición particular. El contrato debe especificar los límites máximos para el cobro de los daños liquidados. Dichos topes o máximos se pueden indicar de cualquiera de las dos formas siguientes:

Se especifica un monto fijo a pagar en mora. Este método debe usarse cuando se pretende que el contrato se rescinda inmediatamente cuando se produce la infracción y los bienes o servicios se “readquieran” en otro lugar. El costo de “readquisición” debe incluirse en el monto fijo global.

Se especifica una tasa de evaluación de daños. Esta tasa por día calendario de retraso no debe exceder un porcentaje establecido del precio del contrato. Este método debe usarse cuando, una vez que se produce el incumplimiento, se tiene la intención de notificar al contratista para que repare el incumplimiento en un periodo establecido. El costo de “readquisición” debe excluirse al computar los daños liquidados, pues este artículo será reclamable por separado si el contrato se rescinde y los bienes o servicios se adquieren en otro lugar.

Para garantizar la uniformidad de la aplicación, el monto o el límite global no debe exceder 10% del precio del contrato. Los precios máximos superiores a 10% pueden utilizarse cuando lo justifiquen las circunstancias individuales de la adquisición particular, sujeto a la aprobación de la autoridad de aprobación del contrato.

Mediante los pagos de incentivo, se establece una base de precios para aumentar el valor por el dinero de Canadá.

Dichos incentivos (por ejemplo, para entregas anticipadas, ahorros de costos, desempeño mejorado o garantía adicional, u otros beneficios) deben considerarse solo en el caso de adquisiciones importantes con plazos de entrega largos, donde tales disposiciones de pago pueden actuar como incentivo para la adquisición. El contratista debe realizar esfuerzos especiales para lograr una entrega antes de lo programado, y el departamento del cliente está de acuerdo debido a los ahorros sustanciales de costos realizables y otros beneficios.

Fuente: (Public Works and Government Services Canada, 2017[6]).

Al igual que con los IBD, los incentivos de desempeño no están destinados a ejercer una presión innecesaria sobre los proveedores. Los incentivos no deben alentar a los proveedores a comprometerse a realizar actividades que no se pueden lograr. Por el contrario, estos mecanismos deben ayudar a los proveedores a aprovechar al máximo sus capacidades para satisfacer las necesidades de los compradores. En este sentido, la OCDE recomienda que el GENL establezca contacto con los proveedores para conocerlos mejor, y para garantizar que los incentivos de desempeño realmente tengan un impacto beneficioso para todos.

9.2. Es necesaria la implementación de un marco integral de gestión de contratos para garantizar la maximización del valor agregado de los proveedores

El GENL debe garantizar que los proveedores cumplan con las condiciones contractuales. Una gestión de contratos sólida es importante para facilitar la contribución de los proveedores para aumentar el valor de las operaciones del estado. La Recomendación de la OCDE destaca la importancia de contar con recursos adecuados y experiencia en gestión de contratos para avanzar en la eficiencia en la etapa posterior a la adjudicación del ciclo de contratación pública (OCDE, 2015[1]).

9.2.1. Funciones y responsabilidades de la gestión de contratos para reducir los riesgos y garantizar una ejecución adecuada (más allá del mero cumplimiento)

Durante la ejecución de los contratos siempre existe la posibilidad de condiciones imprevistas y otros obstáculos que amenazan el logro de los objetivos planificados. Por tanto, la gestión de los contratos debe entenderse como una tarea estratégica, en lugar de una actividad puramente administrativa. Vital para este cambio de perspectiva es también la comprensión de que la gestión estratégica de contratos debe permitir a las autoridades anticiparse a situaciones imprevistas y responder a ellas.

Un buen comienzo para implementar un marco integral de gestión de riesgos es contar con un cuerpo regulador sólido que anticipe y establezca las consecuencias de los riesgos que puedan surgir durante la ejecución de un contrato. Estas disposiciones son particularmente útiles cuando se trata de incumplimientos del proveedor. El GENL tiene un marco regulatorio que establece la inclusión de este tipo de disposiciones en cada uno de sus contratos. El marco también incluye protección contra cualquier tipo de incumplimiento por parte de los proveedores.

Si bien estos tipos de mecanismos rígidos ayudan a garantizar el cumplimiento de los contratos, no siempre aseguran los mejores resultados o el mejor desempeño por parte de los proveedores. Para evitar resultados menos que óptimos, Nuevo León puede usar mecanismos de cumplimiento más flexibles. Estos mecanismos permitirían al estado no solo reaccionar ante fallas cuando ocurran, sino también seguir cada contrato de cerca. Al hacer esto, el estado podría evitar fallas por medio del trabajo conjunto de todos los actores involucrados. Los mecanismos flexibles de cumplimiento definen tareas y funciones que deben seguirse para monitorear un contrato y reaccionar a los problemas. También identifican artículos específicos que pueden fallar durante la ejecución de cada contrato.

El marco desarrollado por la OCDE para la gestión de riesgos en la contratación pública contiene una mezcla de estos instrumentos. Es un buen ejemplo del tipo de marco que el GENL puede adoptar para complementar los controles contractuales con otros tipos de herramientas (véase el Recuadro ‎9.6).

Recuadro ‎9.6. Comprender y gestionar riesgos contractuales y de proveedores

Procesos y planes

La gestión de riesgos contractuales y de proveedores está implementada con responsabilidades y procesos claros, y los compradores identifican quién está mejor ubicado para gestionar los riesgos, así como la participación del proveedor, cuando corresponde.

Los riesgos se identifican formalmente y se monitorean en forma regular, con acciones de mitigación desarrolladas e implementadas donde sea posible, y se eliminan los riesgos “obsoletos” de la consideración cuando sea apropiado.

Existen rutas de avances e informes para la gobernanza de riesgos.

Se elaboran planes de contingencia para manejar la falla del proveedor (falla temporal o de largo plazo, o incumplimiento), así como estrategias de salida, y se actualizan durante la vigencia del contrato.

Términos contractuales

El gerente de contrato entiende y supervisa los términos contractuales en torno a la terminación, así como de garantías, indemnizaciones y seguros.

El gerente de contrato entiende y supervisa los términos contractuales en torno a la seguridad y la confidencialidad, en particular los asuntos relacionados con la seguridad y la confidencialidad de los datos personales.

Existen procesos de resolución de disputas, como procedimientos de adjudicación acordados, mediación y arbitraje.

Gestión continua del riesgo del proveedor

El gerente de contrato monitorea la salud financiera y el desempeño comercial del proveedor.

El gerente de contrato monitorea el cumplimiento del proveedor.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

9.2.2. Herramientas de su supervisión (incluso herramientas basadas en TI) e informes sobre la ejecución de contratos que brindan información estandarizada y permiten la toma de decisiones

La gestión adecuada de los riesgos asociados a un contrato implica el seguimiento oportuno de los contratos para identificar y resolver problemas cuando se producen. Esto evita situaciones en las que las fallas se identifican una vez que los productos o servicios se entregaron o completaron definitivamente.

En la actualidad, el GENL no cuenta con sistemas ni herramientas de monitoreo que permitan al estado obtener información más allá de los pasos administrativos establecidos en sus contratos. En pocas palabras, el estado solo puede obtener información sobre la entrega y recepción de bienes y servicios. Como resultado, es difícil para los funcionarios en Nuevo León tener información precisa sobre los riesgos posibles durante la ejecución de un contrato.

Es imperativo que el GENL considere diseñar herramientas que lo ayuden a identificar riesgos potenciales e informar estos riesgos o prácticas deficientes cuando se materialicen. Algunos de estos riesgos se describen en el Recuadro ‎9.7.

Recuadro ‎9.7. Riesgos y gestión de riesgos

Muchos de los riesgos involucrados en la gestión de contratos se relacionan con el operador económico que no puede entregar, o con los proveedores que entregan bienes y servicios con un nivel de calidad insatisfactorio. El riesgo de que surjan estos problemas aumenta cuando se producen los siguientes fallos:

Falta de capacidad.

El personal clave del operador económico se vuelve o reasigna en otra parte, lo que erosiona la calidad de los trabajos entregados o el servicio prestado.

El enfoque comercial del operador económico se traslada a otras áreas después de la adjudicación del contrato, lo que reduce el valor agregado para la autoridad contratante en el acuerdo, o afecta la puntualidad para la entrega de bienes u obras.

La posición financiera del operador económico se deteriora después de la adjudicación del contrato, lo que a la larga pone en peligro su capacidad para mantener los requisitos de calidad acordados para los bienes adquiridos o los niveles de servicio.

La demanda de bienes o servicios es mucho mayor de lo esperado, y el operador económico no puede hacerle frente.

La demanda de un servicio es demasiado baja, lo que significa que se pierden las economías de escala y los costos operacionales son desproporcionadamente altos.

El personal de la autoridad contratante con conocimiento del contrato se transfiere o se mueve, lo que debilita la relación entre la autoridad contratante y el proveedor.

Factores más allá del control del operador económico interrumpen la entrega de bienes o servicios. Por ejemplo, no se puede acceder a las instalaciones debido a un desastre natural.

La autoridad contratante no puede cumplir con sus obligaciones en virtud del contrato.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

El GENL puede adoptar diferentes indicadores basados en las categorías ya mencionadas para permitirle monitorear más adecuadamente los riesgos asociados con sus contratos. Un ejemplo de estos indicadores son los que elaboró el gobierno de Queensland, Australia, para su guía de contratación pública (véase el Recuadro ‎9.8).

Recuadro ‎9.8. ¿Qué supervisar y medir?

Algunos ejemplos de factores que el GENL puede querer abordar durante la supervisión del contrato son los siguientes:

Garantizar que el contratista cumpla con los estándares mínimos de servicio.

Contar el número de quejas de los clientes.

Presentar informes según los criterios básicos que exige el contrato.

Evaluación comparativa del desempeño con otros proveedores y otras actividades comparativas de rendimiento.

Calidad de las reuniones periódicas de las partes interesadas.

Aspectos de gestión financiera.

Aspectos de tecnología de la información.

Otras medidas de desempeño específicamente aplicables a las contrataciones.

Fuente: (Queensland Government, 2017[7]).

9.2.3. Procesos de entrega, evaluación de resultados e inspecciones

Sin una supervisión adecuada, la etapa de ejecución del contrato puede inducir a corrupción. Cuando esto sucede, las partes involucradas a menudo realizan trabajos ficticios, inflan el volumen de trabajo, cambian pedidos, usan materiales de menor calidad que los especificados en el contrato, suministran productos de menor precio y calidad que los citados y prestan los servicios contratados de forma inadecuada (Chartered Institute of Purschasing & Supply, 2007[8]).

Para evitar el desarrollo de cualquiera de estas situaciones, el GENL puede beneficiarse del fortalecimiento de los mecanismos de control e inspección que actualmente lleva a cabo sobre la adquisición. Este tipo de instrumentos permite a las partes informar incidentes a medida que ocurren y describirlos de manera apropiada. Tales acciones le permiten al estado obtener información útil para la toma de decisiones (véase el Recuadro ‎9.9).

Recuadro ‎9.9. Controles e inspecciones puntuales

Pueden ser necesarios controles e inspecciones puntuales para garantizar que los bienes o servicios entregados por un proveedor se ajusten a la norma del contrato. Las verificaciones puntuales del desempeño del proveedor pueden anunciarse o no anunciarse. Los controles e inspecciones puntuales son una herramienta poderosa para monitorear el desempeño de los proveedores, pero las entidades deben tener mucho cuidado de no abusar de ellos. La dependencia excesiva en controles no anunciados puede dañar las relaciones entre instituciones y proveedores, y dificultar la construcción de relaciones comerciales basadas en la confianza y el compromiso mutuo con la excelencia mediante la mejora continua. Además, deben incluirse controles e inspecciones puntuales en las condiciones de contrato que todas las partes ingresen.

Informes de contrato

En algunos contratos, es apropiado exigir que el contratista proporcione informes escritos. Es fundamental que el gestor del contrato reciba dichos informes de manera oportuna, de lo contrario, la oportunidad de gestión del desempeño puede perderse.

Informes de inconformidad desde el sitio

A veces, los funcionarios públicos no abordan con prontitud la inconformidad con las especificaciones. La notificación de la inconformidad desde el sitio permite respuestas rápidas a problemas reales o potenciales. La información sobre la inconformidad desde el sitio permite a los gerentes estratégicos y de riesgo de una organización ajustar los planes. Cuando los gerentes tienen información sobre inconformidades, pueden asesorar a la cadena de suministro para garantizar que se puedan implementar estrategias para reducir y administrar la posible exposición a sobrecostos de tiempo o precio. Estas acciones también pueden mitigar cualquier impacto potencial en las actividades centrales y los clientes de la organización.

Fuente: (Queensland Government, 2017[7]).

9.2.4. Modificaciones y controles del contrato para justificarlos. Manejo de cambios durante la ejecución de un contrato

Es necesario mantener un control estricto de los contratos para facilitar la ejecución adecuada. Si no están bien definidas las reglas con las cuales se llevarán a cabo los servicios contratados, es probable que se obtengan resultados deficientes. Es por eso que tener un marco regulatorio sólido que delinee las condiciones en las cuales se pueden hacer modificaciones y ajustes a los contratos es de suma importancia para cualquier institución.

Las regulaciones en el estado de Nuevo León establecen que los contratos deben contener disposiciones relativas a los casos en los que se pueden otorgar extensiones para el cumplimiento de las obligaciones contractuales. Sin embargo, no está claro qué otros tipos de modificaciones se pueden hacer a los contratos de adquisición en el estado. Además, como ya se mencionó, en Nuevo León, los servidores públicos a menudo ponen el cumplimiento primero, aunque algunas regulaciones sean excesivas en algunos casos.

Un buen marco para la modificación de contratos debe contener controles rígidos como los mencionados, pero también debe ser lo bastante flexible para dejar lugar a eventos imprevistos. Este tipo de situaciones puede poner en peligro la ejecución de un contrato. Al imponer un marco flexible, los funcionarios pueden resolver problemas imprevistos modificando el contrato. Estas modificaciones deben estar en línea con la asignación presupuestaria del trabajo, así como con las especificaciones técnicas. Además, no deben considerarse una extensión del contrato. De nuevo, para la implementación de este tipo de mecanismo, el GENL debe trabajar con los proveedores y garantizar así que las decisiones tomadas sean beneficiosas para todas las partes.

Recuadro ‎9.10. Manejo efectivo de cambios a los contratos

Cada vez que se llevan a cabo procesos para cambiar un contrato, se deben seguir procedimientos ordenados para proporcionar certeza a todas las partes involucradas y para mejorar la transparencia del proceso. Los siguientes son ejemplos de diferentes procesos que deben seguirse:

Procesos de cambio

Los funcionarios deben revisar los contratos periódicamente (con la intención de actualizarlos cuando sea necesario) para garantizar que cumplan con las cambiantes necesidades comerciales.

Deben existir procesos que establezcan claramente la gobernanza del cambio contractual, quién debe aprobar qué y cómo sucederá, con un enfoque en la implementación efectiva y rápida del cambio.

El estado debe tener procesos claros para la gestión de cambios menores y variaciones contractuales, con un enfoque en el costo o esfuerzo proporcional a la importancia y el valor del cambio.

El estado debe tener procesos más rigurosos para manejar los principales cambios contractuales, como mecanismos de aprobación y medidas de responsabilidad claros, y controles para demostrar que los cambios ofrecen una buena relación calidad-precio.

Cuando corresponda, los funcionarios deben evaluar los servicios existentes por el valor del dinero que proporcionan mediante evaluaciones comparativas u otros procesos.

El estado debe tener procesos para cubrir la introducción de nuevos servicios con contratos, como pruebas de mercado cuando sea necesario.

El estado debe tener procesos para manejar las disputas en curso con el fin de gestionar las disputas que surjan de los problemas relacionados con el cambio.

Procesos para diferentes tipos de cambios

Ambas partes deben tener una comprensión clara de los arreglos para cualquier extensión del contrato (en términos tanto de alcance como de tiempo), así como asuntos relacionados.

El estado debe tener procesos establecidos para manejar los cambios comerciales (financieros) en los contratos de una manera justa y estructurada.

Los funcionarios deben gestionar los cambios de precios de manera justa y efectiva con mecanismos como evaluación comparativa, licitación competitiva (por ejemplo, para trabajos adicionales importantes) y otras técnicas, como precios de libros abiertos, según corresponda, para evaluar el valor del dinero.

Los funcionarios deben considerar la racionalización de las especificaciones y la gestión de la demanda como opciones para lograr un mejor valor por el dinero.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

Como el enfoque actual de los funcionarios públicos del GENL toma prioridad en el cumplimiento de los términos del contrato, cualquier modificación es complicada. Incluso en situaciones críticas, los funcionarios pueden preferir obtener resultados deficientes que hacer cambios contractuales debido a su temor a violar una regulación. Actualmente, la violación de una regulación desencadena un Procedimiento de Responsabilidad Administrativa o un Pliego de Observaciones debido a la desviación de los recursos asignados a un programa específico.

Esta situación impide que el gobierno busque el valor por el dinero frente a las contingencias que surgen durante la ejecución de los contratos. Cuando ocurren estas situaciones, el GENL no tiene las herramientas para reaccionar estratégicamente y tomar decisiones informadas. Por tanto, el GENL debe revisar su esquema de control actual para permitir modificaciones simplificadas del contrato en circunstancias excepcionales, lo que debería anticiparse. El plan de control debe ser proporcional a los riesgos en que se incurre, con instrucciones que establezcan las razones y normativas institucionales para la modificación de un contrato en situaciones normales y excepcionales.

9.2.5. Gestión de finanzas. Facturas y problemas de pago

Un sistema integral de gestión de contratos debe permitir un cierre ágil de todos los acuerdos, que facilite el pago oportuno y eficiente a los proveedores. Tener un esquema de procesamiento de pagos bien coordinado ayuda a aumentar la competitividad de los procesos de contratación pública, y los hace más atractivos para las empresas, en particular para las pequeñas y medianas empresas (PYMES), que no soportan periodos de pago largos e inciertos. El marco legal de Nuevo León permite que los pagos anticipados se lleven a cabo en licitaciones donde las PYMES participan para permitirles entregar sus productos de manera oportuna.

Si un sistema se integra con eficiencia, ciertas acciones deben funcionar casi automáticamente. Por ejemplo, una vez recibidos los bienes o servicios y los acepta la unidad solicitante, el paso hacia la emisión de una solicitud de pago, la comparación correspondiente con el área administrativa y la posterior transferencia de fondos debe ocurrir rápidamente y sin dificultad. Sin embargo, en Nuevo León, diferentes obstáculos impiden el proceso. Esto da como resultado pasos ineficientes y poco claros que retrasan el pago a los proveedores.

De acuerdo con la información provista por el GENL, el Departamento de Administración Financiera del estado establece los términos con los cuales los pagos deben completarse para cada contrato de adquisición. Hasta la fecha, por lo general se establece en los contratos un plazo de pago de 45 días hábiles después de la prestación de los servicios. En la práctica, sin embargo, este término se extiende por periodos mucho más largos: el doble o el triple del tiempo.

Estas demoras provocan interrupciones significativas para los proveedores. Según la información proporcionada por los proveedores entrevistados por la OCDE, el pago diferido es una de las razones más importantes por las que las nuevas empresas no participan en los procesos de licitación pública. Las PYMES no siempre tienen la capacidad económica para soportar estos términos, lo que reduce el número de proveedores potenciales para el GENL y además dificulta el potencial de competencia y precios más bajos.

La gestión de pagos a proveedores requiere la intervención de diferentes divisiones y subdivisiones del GENL (véase el Cuadro ‎9.2).

Cuadro ‎9.2. Partes interesadas y responsabilidades en los procedimientos de pago
Partes interesadas | Responsabilidades
Usuario | Es responsable de recibir los bienes y servicios y emitir la nota de satisfacción correspondiente (devengo).
Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales | Es responsable de autorizar el procesamiento de pedidos y autorizaciones de pago.
Director de Compras | Para las compras de bienes, es responsable de determinar si se aplica una multa a los proveedores por el incumplimiento de los plazos de entrega acordados en los contratos.
Director de Mantenimiento y Servicios Generales | Para los contratos de servicios, es responsable de determinar si se aplica una multa a los proveedores por el incumplimiento de los plazos de entrega acordados en los contratos.
Jefe de Control de Operaciones | Es responsable de la autorización de órdenes y autorizaciones de pago, de acuerdo con la delegación de funciones por parte de la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales.
Asistente Administrativo del Jefe de Control de Operaciones | Es responsable de la preparación y revisión de los documentos relacionados con las órdenes y autorizaciones de pagos.
Presupuesto y Control Presupuestario | Es responsable de la autorización de las órdenes de gasto actuales y las autorizaciones de pago en el Sistema de Inversión del Estado, para la preparación del cheque o transferencia correspondiente.
Archivar dentro del control de operaciones | Es responsable de la custodia de las órdenes y autorizaciones de pago entregadas al proveedor, así como de las copias de las facturas procesadas.
Fuente: Gobierno del Estados de Nuevo León.

Las ofertas de Nuevo León delinean los procedimientos y tareas que debe seguir cada actor en el proceso de adquisición. Sin embargo, el estado no ha establecido tiempos de respuesta para estas acciones. En la práctica, el tiempo para la entrega del trabajo depende de la carga de trabajo que tenga cada entidad o de la presión ejercida por los proveedores. Los funcionarios también atribuyen retrasos a las restricciones presupuestarias y problemas con la autorización y aprobación de la entrega de productos y servicios.

Las complicaciones anteriores aumentan porque las diferentes entidades involucradas en el proceso de contratación no se comunican de manera rápida y precisa, y porque los diferentes pasos que realizan no se llevan a cabo en una plataforma estandarizada. Si bien algunos pasos se llevan a cabo en el Sistema Integrador de Recursos Electrónicos Gubernamentales (SIREGOB), otros se llevan a cabo en el SECOP. Además, algunos pasos se manejan con expedientes en papel. Para resolver estas complicaciones, es de suma importancia que el GENL implemente plataformas de TI que cubran todo el proceso de contratación.

Además, una de las causas más importantes de pagos atrasados es la falta de coordinación entre la Secretaría de Hacienda y Tesorería General, la SA y las entidades usuarias en Nuevo León. Esta falta de comunicación da lugar a planes y presupuestos de adquisición obsoletos, que generan información incompleta para todas las partes. Por tanto, como se mencionó en un capítulo anterior de este informe, el GENL necesita implementar un mejor sistema para vincular la planificación de adquisiciones y el presupuesto.

9.3. Los marcos de evaluación del desempeño deben ser proporcionales a la complejidad de los proveedores y los resultados del contratista

Un sistema de gestión de contratos debe ser capaz de completar tareas complejas y prolongadas que requieren una comunicación interna y externa sólida. Por tanto, es necesario desarrollar un marco equilibrado y sostenible para el sistema de gestión de contratos de Nuevo León. Al elaborar este marco, los funcionarios estatales deben considerar incluir la segmentación de proveedores. Al incorporar la segmentación de proveedores en su marco, Nuevo León puede asignar recursos estratégicamente para la gestión de contratos en función de sus posibles impactos. En Nuevo León generalmente se da prioridad a las necesidades inmediatas y a la lista de proveedores con capacidad de respuesta inmediata.

9.3.1. Segmentación de proveedores

En la actualidad, el GENL no cuenta con instrumentos que le permitan llevar a cabo la segmentación de proveedores adecuada. La información disponible para las dependencias gubernamentales solo indica la industria a la que pertenece cada proveedor o los servicios que ofrecen. El GENL no recopila información precisa o actualizada sobre el grado de valor agregado que aporta cada proveedor, o cómo estos proveedores pueden ayudar al estado a lograr sus objetivos.

El uso de herramientas de segmentación eficaces le permitiría al GENL tener un mejor conocimiento del mercado y de los proveedores. Ayudaría a los funcionarios a obtener mejores habilidades de negociación y mecanismos para realizar selecciones más estratégicas de proveedores, según su utilidad.

Los proveedores se clasifican en una de cuatro categorías, según el bien o servicio que prestan (véanse los cuadros 9.3 y 9.4) (Chartered Institute of Procurement & Supply, 2017[9]).

Cuadro ‎9.3. Marco de segmentación de proveedores
Segmentación de proveedores según los productos o servicios que ofrecen
Producto básico | Estratégico
Estándar | Clave

Cuadro ‎9.4. Segmentación avanzada de proveedores
Categorías avanzadas para la segmentación de proveedores
Dinero gastado | Complejidad del producto
Amplitud de la base de suministro | Volumen de bienes y servicios suministrados
Fuente: (Chartered Institute of Procurement & Supply, 2017[9]).

Al considerar que actualmente se lleva a cabo una actualización del registro de proveedores, el GENL se beneficiaría de estas categorías para clasificar a cada uno de sus proveedores.

9.3.2. Gestión de relaciones, negociaciones y reuniones con proveedores. Un marco para la gestión de relaciones con proveedores

La gestión adecuada de la relación entre el GENL y sus proveedores es clave para maximizar la utilidad de los contratos. Cuando las relaciones se manejan bien, pueden fomentar alianzas de colaboración que trabajan para lograr los mejores resultados posibles para todas las partes. Si bien la relación entre dos partes debe ser cercana y flexible en la medida en que permite un mejor trabajo conjunto, la relación también debe estar sujeta a controles proporcionales para evitar acuerdos que contravengan contratos u oportunidades abiertas de colusión.

Actualmente, el GENL tiene poco espacio para administrar sus relaciones con los proveedores. Esto se debe a que, de acuerdo con la información proporcionada durante la visita de la OCDE de recopilación de información en Nuevo León, una vez iniciado un contrato, en la mayoría de los casos solo hay dos oportunidades de intercambios entre los proveedores y el gobierno. La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público establece el primer momento de contacto entre usuarios y proveedores durante la emisión de la adjudicación y la emisión de las órdenes de compra correspondientes. Además, la Ley de Contabilidad del Gobierno establece que el segundo momento de contacto ocurre cuando se realiza el proceso de entrega y recepción de bienes y servicios. Este contacto incluye la emisión de una nota de satisfacción (devengo).

Como el estado tiene pocas oportunidades para administrar sus relaciones con los proveedores, la OCDE recomienda que el GENL fortalezca su marco para establecer relaciones con los proveedores. Puede hacerlo al incluir otros espacios para el intercambio y el seguimiento adecuado de los contratos. En general, a la autoridad contratante le conviene que estas relaciones funcionen. Esto permite a los compradores evitar los costos de terminación tardía y las consecuencias de un desempeño deficiente y cambios no planeados del proveedor. Los tres factores para el éxito en la gestión de estas relaciones son la confianza mutua y la comprensión, la apertura y la excelencia de la comunicación, y un enfoque conjunto para la gestión de la entrega.

Al entablar una relación de colaboración, es útil tener reuniones de trabajo en las que todas las partes expresen sus expectativas, problemas y reflexiones sobre los detalles del contrato. Algunos de los principales objetivos que pueden perseguirse en estas reuniones se describen en el Recuadro ‎9.11, así como también la forma en que deben llevarse a cabo para lograr resultados positivos.

Recuadro ‎9.11. Contenido y estructura de las reuniones de supervisión inicial y de contrato

Esta es una lista ilustrativa, no exhaustiva. Algunos procesos quizá no sean necesarios para todos los contratos, mientras que otros, aunque importantes en algunas situaciones, pueden no estar cubiertos aquí, pues lo relevante depende de la naturaleza del contrato que se administra.

Reunión inaugural o inicial: Para cualquier contrato importante, es una buena práctica tener una reunión inaugural o inicial formal poco después de que se adjudique oficialmente el contrato. En esta reunión, los representantes tanto del operador económico como de la autoridad contratante se reúnen por primera vez en el contexto del contrato. Es posible que estas personas ya se hayan reunido antes, pero cualquier reunión previa se habría llevado a cabo mientras las partes realizaban el proceso de adquisición. En la reunión inaugural, es fundamental que ambas partes pasen de un punto de vista competitivo a uno cooperativo. La razón de esto es que trabajarán juntos durante la vigencia del contrato, y ambos quieren un resultado exitoso. Los objetivos de la reunión incluyen:

entender las funciones y responsabilidades de todos los presentes,

discutir el plan del proyecto y su implementación,

discutir temas que impactan el funcionamiento del contrato y

discutir los mecanismos de control.

Aunque esta reunión es importante para gestionar la relación entre el proveedor y la autoridad contratante, no debe utilizarse como una oportunidad para realizar cambios en las especificaciones, requisitos o condiciones del contrato. Cuando sea necesario, dichos cambios pueden tratarse de acuerdo con los procedimientos previamente acordados (que se delinean en el contrato precisamente para este fin).

Reuniones de revisión: Las reuniones de revisión entre partes contratantes son otro medio práctico de administrar un contrato, en especial cuando el contrato es complejo o tiene una duración de varios años. La frecuencia y cobertura de las reuniones de revisión, de haberlas, dependerán de la naturaleza del contrato. Las reuniones de revisión son un medio útil de comunicación entre las partes durante la ejecución de un contrato. No tenerlas puede tener consecuencias negativas. Estas reuniones deben estar bien preparadas, enfocadas y no requerir mucho tiempo. Las reuniones de revisión pretenden ser un foro para las partes sujetas al contrato, no para otros beneficiarios o partes interesadas. En algunos casos, como grandes proyectos de infraestructura, quizá sea necesario consultar con otros beneficiarios o partes interesadas, o informarles sobre la ejecución continua del proyecto. Este proceso es independiente de las reuniones de revisión.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

9.4. Propuestas de acción

El GENL se beneficiaría de la implementación de un marco de gestión de contratos amplio basado en administración de entregas, manejo de relaciones y gestión de contratos. Tal esquema integral debe abordar lo siguiente:

Entrega

El GENL se beneficiaría del desarrollo de una serie de IBD que le permitirían obtener y comparar información útil sobre el desempeño de sus proveedores.

Para asegurar resultados óptimos para cada contrato, el GENL debe revisar sus mecanismos de monitoreo y control. Esto permitirá una toma de decisiones más oportuna cuando se requieran modificaciones.

El GENL debe generar un sistema integral de incentivos contractuales que no solo se centre en castigar el incumplimiento, sino también recompense y reconozca a los proveedores que superen sus expectativas.

El GENL debe permitir que las unidades solicitantes y los departamentos responsables de los procesos de adquisición tengan una relación más estrecha. Esto permitirá que ambas partes desarrollen un conocimiento más profundo del cumplimiento de los contratos celebrados. Para lograr esto, los usuarios finales deben informar sobre la calidad y la puntualidad de los bienes o servicios recibidos, así como la relación que tuvieron con cada proveedor.

El GENL debe invertir en materiales de información y capacitación para los funcionarios públicos a cargo de las adquisiciones. Estas capacitaciones deben incluir una visión estratégica de los procesos de compras basados en el desempeño.

Manejo de relaciones

El GENL debe cultivar mejores relaciones de colaboración con sus proveedores. Por esta razón, es importante formalizar espacios para intercambios. Durante estos intercambios, las autoridades contratantes y los proveedores deben discutir sus expectativas, el progreso realizado y sus experiencias. Estos encuentros pueden tener lugar en reuniones de inicio del contrato, reuniones de seguimiento y sesiones de información o evaluaciones.

Para fomentar una mejor comprensión de los proveedores y del mercado en el que participan, el GENL debe hacer uso de mejores herramientas de segmentación. Estas herramientas deben indicar adecuadamente la capacidad de cada proveedor, así como la importancia de los bienes o servicios que ofrecen.

Gestión de contratos

El GENL debe aprovechar las herramientas de TI que le permitirían gestionar los contratos de manera más eficiente. La OCDE recomienda que el GENL desarrolle una plataforma de TI que cubra todas las etapas del ciclo de contratación, inclusive la gestión de contratos.

El GENL debe implementar un marco más detallado para manejar las modificaciones del contrato. Esto permitiría al estado reaccionar ante circunstancias imprevistas sin comprometer los resultados contractuales.

Referencias

Chartered Institute of Procurement & Supply (2017), Supplier Segmentation, https://www.cips.org/en/knowledge/procurement-topics-and-skills/srm-and-sc-management/supplier-positioning1/supplier-segmentation/  (consultado el 25 de junio de 2017).

Chartered Institute of Purchasing & Supply (2007), Contract Management Guide, The Chartered Institute of Purchasing & Supply, https://www.cips.org/documents/CIPS_KI_Contract%20Management%20Guidev2.pdf.

OECD (2011), “Contract Management”, Sigma Policy Briefs, No. Brief 22, http://www.oecd-ilibrary.org/governance/contract-management_5js4vmns819v-en.

OECD (2014), Estudio sobre la contratación pública del Instituto Mexicano del Seguro Social: Aumentar la eficiencia e integridad para una mejor asistencia médica, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200364-es.

OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

OECD (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness., OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249431-en.

OECD (2017), Estudio sobre las contrataciones públicas de PEMEX: Adaptándose al cambio en la industria petrolera, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264278615-es.

Public Works and Government Services Canada (2017), Contract Performance Incentives, https://buyandsell.gc.ca/policy-and-guidelines/supply-manual/section/4/70/25  (consultado el 20 de junio de 2017).

Queensland Government (2017), Procurement guidance: Managing and monitoring suppliers’ performance, Office of the Chief Advisor – Procurement, http://www.hpw.qld.gov.au/SiteCollectionDocuments/ProcurementGuideSuppliersPerformance.pdf.

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