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Perspectives régionales de l'OCDE 2014

Régions et villes : Les politiques publiques à la rencontre des citoyens

Merci de citer cet ouvrage comme suit :
OCDE (2015), Perspectives régionales de l'OCDE 2014 : Régions et villes : Les politiques publiques à la rencontre des citoyens, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264239739-fr.

Mentions légales et droits

ISBN : 978-92-64-25027-7 (epub) - 978-92-64-23972-2 (imprimé) - 978-92-64-23973-9 (pdf)

DOI : http://dx.doi.org/10.1787/9789264239739-fr

Cet ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l'OCDE. Les opinions et les interprétations exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues officielles des pays membres de l'OCDE.

Ce document et toute carte qu’il peut comprendre sont sans préjudice du statut de tout territoire, de la souveraineté s’exerçant sur ce dernier, du tracé des frontières et limites internationales, et du nom de tout territoire, ville ou région. 

Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

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Avant-propos

Dans la bataille de la croissance inclusive, les régions et les villes sont aux premières lignes. Elles sont le point de rencontre entre les politiques publiques et les citoyens dans leur vie quotidienne. Cette deuxième édition des Perspectives régionales de l’OCDE paraît à une période où de nombreuses régions et villes pansent encore les plaies de la crise financière de 2008, et où les inégalités entre les territoires et au sein des populations restent profondément ancrées. Or, les citoyens appellent de leurs vœux une forme de croissance plus inclusive. Ils veulent une approche plus globale du bien-être, avec des politiques répondant à leurs préoccupations quotidiennes, qu’il s’agisse de l’accès à l’emploi et à l’éducation, d’un cadre de vie sûr et sain ou de soins de santé efficients et efficaces pour les plus jeunes comme les plus âgés. En outre, les citoyens attendent et exigent des autorités qu’elles rendent les régions et les villes aussi résilientes que possible face aux grandes évolutions économiques et démographiques et face aux catastrophes naturelles.

Les gouvernements sont à la recherche de nouveaux modes de collaboration efficaces avec les villes et les régions. Les ministres chargés du développement régional et urbain et des collectivités territoriales se sont rencontrés à Marseille les 5 et 6 décembre 2013, à l’occasion d’une réunion au niveau ministériel du Comité des politiques de développement territorial. Ils ont souligné que, dans plusieurs domaines, l’action à mener nécessitait plus de dialogue entre les gouvernements nationaux, l’OCDE et les responsables régionaux et municipaux ainsi que les représentants du secteur privé et les partenaires sociaux.

La partie I de ces Perspectives régionales de l’OCDE est axée sur la contribution que les régions et les villes peuvent apporter à la performance économique globale. Elle décrit les principales évolutions en cours à l’échelon des régions et des villes, notamment en termes de creusement des inégalités de revenus, et offre un panorama complet des réformes territoriales en cours et du cadre institutionnel applicable à la politique régionale des divers pays membres de l’OCDE. Face à ces défis et à ces possibilités, la partie II constitue une réponse directe aux attentes exprimées par les ministres, qui ont demandé à l’OCDE des données et des orientations sur des thèmes constituant des priorités nationales. Elle évoque les problèmes soulevés par la gestion des investissements publics et les difficultés liées à l’adaptation des politiques aux territoires. Les responsables publics ont besoin d’avoir une vision claire de ces réalités pour agir au bon échelon géographique, lequel ne coïncide pas toujours avec les frontières administratives municipales et régionales.

Le Grand débat autour du thème de « l’avenir des villes » présenté dans la partie III de ces Perspectives régionales rassemble des contributions de responsables politiques de très haut niveau – le Commissaire européen à la politique régionale et urbaine, Johannes Hahn, et le ministre américain du Logement et du Développement urbain, Shaun Donovan – et d’universitaires éminents : Paul Romer et Brandon Fuller, de la New York University (NYU), Amitabh Kundu, de l’Université Jawarharlal Nehru, et Sir Peter Hall, de l’University College de Londres.

Ces Perspectives régionales ajoutent une dimension territoriale à un ensemble de plus en plus exhaustif et cohérent de politiques structurelles visant à aider nos sociétés à surmonter leurs difficultés dans le sillage de la crise. Elles formulent des pistes sur la marche à suivre à tous les échelons administratifs pour coordonner des démarches territorialisées afin d’optimiser les retombées globales de l’action menée.

Premièrement – et c’est un principe de base – l’action publique doit mieux tenir compte de l’endroit où les citoyens vivent et des questions qui comptent dans leur vie quotidienne. Cela implique de ne pas s’arrêter aux frontières administratives, de prendre en compte les zones « fonctionnelles » et de mieux comprendre les articulations entre les différents types de régions. Deuxièmement, il existe un potentiel de croissance dans tous les types de régions, mais les politiques à mener pour favoriser cette croissance ne sont pas uniformes. Il faut adopter, en matière de développement rural, une nouvelle approche permettant de mieux comprendre les forces et faiblesses actuelles des zones rurales, notamment sous l’angle de leurs articulations avec les zones urbaines. « Réussir la ville » implique une approche plus stratégique et intégrée de la conception et de la mise en œuvre des politiques relatives aux zones urbaines. Les gouvernements doivent tourner la page des politiques urbaines étroitement définies et limitées à une ou deux problématiques, et opter pour des cadres d’action abordant les problèmes économiques, sociaux et environnementaux de façon intégrée.

Cela étant, une fois que les bonnes politiques ont été choisies, le combat n’est encore qu’à moitié gagné. Pour porter leurs fruits, les politiques régionales nécessitent une bonne gouvernance. Des réformes institutionnelles et locales constituent un complément indispensable pour des politiques régionales efficaces. Réduire le morcellement administratif et renforcer les capacités à l’échelon infranational permettra d’améliorer les services publics et de favoriser des investissements plus efficaces. L’investissement public efficace dont toutes les régions ont besoin pour exprimer pleinement leur potentiel de croissance implique une coordination substantielle entre les divers échelons administratifs et l’aptitude à combler de fréquentes lacunes en matière d’information, d’action publique ou de budget. Les Principes sur l’investissement public efficace entre niveaux de gouvernement récemment adoptés par l’OCDE formulent de bonnes pratiques en ce sens.

Nous espérons que ce rapport pourra servir de guide aux responsables publics sur lesquels pèse la lourde tâche d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques meilleures pour les régions et les villes.

Angel Gurría

Secrétaire général de l’OCDE

Remerciements

Les Perspectives régionales de l’OCDE 2014 ont été supervisées par Joaquim Oliveira Martins et coordonnées par Karen Maguire et Betty-Ann Bryce. Le rapport a été préparé par la Division des politiques de développement régional de la Direction de la gouvernance publique et du développement territorial, sous la direction de Rolf Alter. Y ont contribué Aziza Akhmouch, Rüdiger Ahrend, Betty-Ann Bryce, Dorothée Allain-Dupré, Monica Brezzi, Claire Charbit, Isabelle Chatry, José-Enrique Garcilazo, Claudia Hulbert, Alexander Lembcke, Soo-Jin Kim, Karen Maguire, Joaquim Oliveira Martins, Oriana Romano, Marissa Plouin, Alexis Robert, Abel Schumann, William Tompson et Paolo Veneri. Eric Gonnard et Daniel Sanchez-Serra ont assuré une assistance statistique. Nicholas Bray, Aileen Edenholm Hopper, Victoria Elliott, Jennifer Allain, Kate Lancaster et Katherine Kraig-Ernandes ont fourni une assistance rédactionnelle. Erin Byrne, Ulrike Chaplar et Jennifer Kilbourne ont mis en forme le rapport en vue de sa publication.

Ont participé au Grand débat de la partie II les professeurs Brandon Fuller et Paul Romer, qui sont respectivement directeur adjoint et directeur du Projet d’urbanisation de l’école de commerce de la New York University (NYU Stern) ; Amitabh Kundu, professeur d’économie au Centre d’étude du développement régional et doyen de l’École des sciences sociales de l’Université Jawaharlal Nehru (New Delhi) ; Shaun Donovan, ministre américain du Logement et du Développement urbain ; Johannes Hahn, Commissaire européen à la politique régionale et urbaine ; et Sir Peter Hall, professeur de renouvellement urbain et d’urbanisme à l’University College de Londres. Pendant la mise en forme de cet ouvrage, nous avons appris le décès de Sir Peter, qui était reconnu de longue date comme l’un des plus grands urbanistes du monde et qui savait allier la recherche universitaire la plus pointue à une participation directe au travail de terrain, notamment dans le cadre de sa collaboration avec l’OCDE, qui durait depuis pas moins de 20 ans. Nous sommes honorés de publier ce qui constitue peut-être son dernier article. Par ailleurs, nous remercions Brandon Fuller, Paul Romer et la Banque mondiale de nous avoir autorisés à reproduire l’article « L’urbanisation, une occasion à saisir », qui a déjà été publié sous forme de Document de travail de recherche sur les politiques de la Banque mondiale.

Le Secrétariat remercie également les délégués auprès du Comité des politiques de développement territorial de l’OCDE pour leurs précieux commentaires sur le projet de rapport.

Guide de lecture

Définitions et méthodologie

Administrations infranationales | Les administrations infranationales, ou gouvernements infranationaux, sont ici définies comme la somme des sous-secteurs S.1312 (administrations d’États fédérés) et S.1313 (administrations locales). Les données ne sont pas consolidées entre ces deux sous-secteurs.

Administrations publiques (S.13)

Les administrations publiques se composent de quatre sous-secteurs : l’administration centrale/fédérale et les entités publiques connexes (S.1311) ; les administrations d’États fédérés (« états fédérés ») et les entités publiques connexes (S.1312) ; les administrations locales, c.à.d. les autorités régionales et locales et les entités publiques connexes (S. 1313) ; et les administrations de sécurité sociale (S.1314). Les données sont consolidées au sein de la catégorie S.13, de même qu’au sein de chaque sous-secteur (neutralisation des flux financiers croisés).

Dépenses | Les dépenses englobent les dépenses courantes et les dépenses en capital (investissement direct et indirect).

Dépenses par fonction économique

Selon les 10 fonctions définies dans la Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP/COFOG) : services généraux des administrations publiques ; défense ; ordre et sécurité publics ; affaires économiques ; protection de l’environnement ; logements et équipements collectifs ; santé ; loisirs, culture et cultes ; enseignement ; et protection sociale.

Dette

Selon le SCN, la dette brute correspond à la somme des passifs suivants : numéraire et dépôts (AF.2) + titres autres qu’actions, hors dérivés financiers (AF.33) + crédits (AF.4) + réserves techniques d’assurance (AF.6) + autres comptes à payer (AF.7). La plupart des instruments de la dette sont évalués au prix du marché. NB : La définition de l’OCDE diffère de celle qui figure dans le Traité de Maastricht, qui prend uniquement en compte la somme des éléments AF.2 + AF.33 + AF.4 (c’est-à-dire qu’elle correspond principalement à l’emprunt).

Disparités régionales | On mesure les disparités régionales en faisant la différence entre la valeur régionale maximum et la valeur régionale minimum au sein d’un pays (fourchette régionale) ou en appliquant l’indice de Gini, qui reflète les inégalités pour l’ensemble des régions.
Investissement | L’investissement englobe l’investissement direct et l’investissement indirect.
Investissement direct | On définit l’investissement direct comme la formation brute de capital et les acquisitions, moins les cessions d’actifs non financiers non produits au cours d’une période donnée.
Investissement indirect | L’investissement indirect est défini comme les transferts en capital, c.à.d. les aides à l’investissement en espèces ou en nature fournies par les administrations infranationales à d’autres unités institutionnelles.
Recettes | Les recettes englobent les recettes fiscales ; les transferts (aides courantes et aides à l’équipement) ; les droits et redevances ; et les revenus de la propriété et des cotisations sociales.

Recettes fiscales

Les recettes fiscales englobent les impôts sur la production et les importations (D2) ; les impôts courants sur le revenu et la fortune (D5) ; et les impôts sur le capital (D91). Elles recouvrent les recettes fiscales propres (dites « autonomes ») et les recettes fiscales partagées entre les administrations centrales et infranationales.

Régions

L’OCDE classe les régions selon deux niveaux territoriaux qui reflètent le découpage administratif des pays. Les grandes régions (TL2) correspondent au premier niveau administratif infranational – au Canada, la région de l’Ontario, par exemple. Les petites régions (TL3) sont comprises dans une région TL2. Ainsi, en France, la région de l’Aquitaine, qui est de niveau TL2, rassemble cinq régions TL3 : les départements de la Dordogne, de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques. Dans la plupart des cas, les régions TL3 correspondent à des régions administratives, sauf en Allemagne, en Australie, au Canada et aux États-Unis.

Les régions TL3 ont été classées en différentes catégories : les régions essentiellement urbaines (EU), intermédiaires (IN), essentiellement rurales proches d’une ville (ERP) et essentiellement rurales éloignées (ERE). Faute de renseignements sur le réseau routier, il n’est pas précisé si les régions essentiellement rurales (ER) de l’Australie, du Chili et de la Corée sont proches ou éloignées d’une ville.

Régions fonctionnelles

Les régions fonctionnelles sont des zones géographiques définies par leur intégration économique et sociale plutôt que par les frontières administratives traditionnelles. Une région fonctionnelle est une unité économique autonome au regard des critères fonctionnels retenus (déplacements domicile-travail, réseau d’eau, circonscription scolaire, etc.)

Solde budgétaire | Le déficit/l’excédent est défini comme la capacité de financement/le besoin de financement. Il mesure la différence entre l’ensemble des dépenses et l’ensemble des recettes.
Zone OCDE | Cette mention signale que le chiffre correspond à une moyenne « pondérée » à l’échelle de l’OCDE, par opposition à une moyenne non pondérée entre les différents pays de l’OCDE.
Zones métropolitaines | Les zones métropolitaines sont définies comme les zones urbaines fonctionnelles de plus de 500 000 habitants. Il existe, dans les 29 pays de l’OCDE pour lesquels on dispose de données, 275 zones métropolitaines, dont 77 ont une population supérieure à 1.5 million d’habitants.

Zones urbaines fonctionnelles

Les zones urbaines fonctionnelles sont définies par l’OCDE et l’Union européenne comme les ensembles formés par une municipalité densément peuplée (centre urbain) et les municipalités adjacentes qui présentent un volume élevé de déplacements domicile-travail en direction du centre urbain (zone d’influence). Les zones urbaines fonctionnelles peuvent s’étendre au-delà des frontières administratives. L’OCDE s’attache aux zones urbaines fonctionnelles d’au moins 50 000 habitants.

Liste des régions TL2

Pour ce qui est du découpage administratif, l’OCDE a distingué deux niveaux d’unités géographiques au sein de chaque pays membre. Le niveau supérieur (niveau territorial 2 [TL2]) compte 362 grandes régions qui, le plus souvent, correspondent à la principale unité administrative infranationale (l’état fédéré ou la province), et le niveau inférieur (niveau territorial 3 [TL3]) compte 1 802 régions de dimensions plus réduites. Pour plus de précisions sur la classification régionale de l’OCDE, voir le Panorama des régions de l’OCDE 2013.

ISO | Région
AUS | Nouvelle-Galles du Sud
AUS | Victoria
AUS | Queensland
AUS | Australie méridionale
AUS | Australie occidentale
AUS | Tasmanie
AUS | Territoire du Nord (NT)
AUS | Territoire de la capitale australienne (ACT)
AUT | Burgenland (AT)
AUT | Basse-Autriche
AUT | Vienne
AUT | Carinthie
AUT | Styrie
AUT | Haute-Autriche
AUT | Salzbourg
AUT | Tyrol
AUT | Vorarlberg
BEL | Région de Bruxelles-Capitale
BEL | Région flamande
BEL | Wallonie
CAN | Terre-Neuve-et-Labrador
CAN | Île-du-Prince-Édouard
CAN | Nouvelle-Écosse
CAN | Nouveau-Brunswick
CAN | Québec
CAN | Ontario
CAN | Manitoba
CAN | Saskatchewan
CAN | Alberta
CAN | Colombie-Britannique
CAN | Yukon
CAN | Territoires du Nord-Ouest
CAN | Nunavut
CHE | Région lémanique
CHE | Espace Mittelland
CHE | Suisse du Nord-Ouest
CHE | Zurich
CHE | Suisse orientale
CHE | Suisse centrale
CHE | Tessin
CHL | Tarapacá
CHL | Antofagasta
CHL | Atacama
CHL | Coquimbo
CHL | Valparaíso
CHL | O’Higgins
CHL | Maule
CHL | Bío-Bío
CHL | Araucanie
CHL | Lacs
CHL | Aysén
CHL | Magallanes et Antarctique chilien
CHL | Santiago
CHL | Fleuves
CHL | Arica et Parinacota
CZE | Prague
CZE | Région de Bohême centrale
CZE | Sud-Ouest (CZ)
CZE | Nord-Ouest (CZ)
CZE | Nord-Est (CZ)
CZE | Sud-Est (CZ)
CZE | Moravie centrale
CZE | Moravie-Silésie
DEU | Baden-Württemberg
DEU | Bavière
DEU | Berlin
DEU | Brandebourg
DEU | Brême
DEU | Hambourg
DEU | Hesse
DEU | Mecklenburg-Vorpommern
DEU | Basse-Saxe
DEU | Rhénanie-du-Nord-Westphalie
DEU | Rhénanie-Palatinat
DEU | Sarre
DEU | Saxe
DEU | Saxe-Anhalt
DEU | Schleswig-Holstein
DEU | Thuringe
DNK | Région de la Capitale (DK)
DNK | Zélande
DNK | Danemark du Sud
DNK | Jutland-Central
DNK | Jutland du Nord
ESP | Galice
ESP | Asturies
ESP | Cantabria
ESP | Pays Basque
ESP | Navarra
ESP | La Rioja
ESP | Aragon
ESP | Madrid
ESP | Castille-et-León
ESP | Castille-La Mancha
ESP | Extremadura
ESP | Catalogne
ESP | Valence (ES)
ESP | Îles Baléares
ESP | Andalousie
ESP | Murcia
ESP | Ceuta
ESP | Melilla
ESP | Îles Canaries
EST | Estonie
FIN | Finlande occidentale
FIN | Helsinki-Uusimaa
FIN | Sud de la Finlande
FIN | Est et Nord de la Finlande
FIN | Åland
FRA | Île-de-France
FRA | Champagne-Ardenne
FRA | Picardie
FRA | Haute-Normandie
FRA | Centre (FR)
FRA | Basse-Normandie
FRA | Bourgogne
FRA | Nord-Pas-de-Calais
FRA | Lorraine
FRA | Alsace
FRA | Franche-Comté
FRA | Pays de la Loire
FRA | Bretagne
FRA | Poitou-Charentes
FRA | Aquitaine
FRA | Midi-Pyrénées
FRA | Limousin
FRA | Rhône-Alpes
FRA | Auvergne
FRA | Languedoc-Roussillon
FRA | Provence-Alpes-Côte d’Azur
FRA | Corse
GBR | Angleterre du Nord-Est
GBR | Angleterre du Nord-Ouest
GBR | Yorkshire et Humber
GBR | Midlands de l’Est
GBR | Midlands de l’Ouest
GBR | Angleterre de l’Est
GBR | Grand Londres
GBR | Angleterre du Sud-Est
GBR | Angleterre du Sud-Ouest
GBR | Pays de Galles
GBR | Écosse
GBR | Irlande du Nord
GRC | Grèce du Nord
GRC | Grèce centrale
GRC | Athènes
GRC | Îles Egée et Crète
HUN | Hongrie centrale
HUN | Transdanubie centrale
HUN | Transdanubie occidentale
HUN | Transdanubie du Sud
HUN | Hongrie septentrionale
HUN | Grande Plaine du Nord
HUN | Grande Plaine du Sud
IRL | Frontière, Midland et région de l’Ouest
IRL | Régions du Sud et de l’Est
ISL | Région de la capitale (ISL)
ISL | Autres régions
ISR | District de Jérusalem
ISR | District du Nord
ISR | Haïfa District
ISR | District Central
ISR | Tel Aviv District
ISR | District du Sud
ISR | Judée-Samarie
ITA | Piémont
ITA | Vallée d’Aoste
ITA | Ligurie
ITA | Lombardie
ITA | Abruzzes
ITA | Molise
ITA | Campanie
ITA | Pouilles
ITA | Basilicate
ITA | Calabre
ITA | Sicile
ITA | Sardaigne
ITA | Province de Bolzano-Bozen
ITA | Province de Trente
ITA | Veneto
ITA | Frioul-Vénétie julienne
ITA | Émilie-Romagne
ITA | Toscane
ITA | Ombrie
ITA | Marche
ITA | Lazio
JPN | Hokkaido
JPN | Tohoku
JPN | Nord-Kanto, Koshin
JPN | Sud-Kanto
JPN | Hokuriku
JPN | Toukai
JPN | Région du Kansai
JPN | Chugoku
JPN | Shikoku
JPN | Kyushu, Okinawa
KOR | Région de la capitale (KR)
KOR | Région Gyeongnam
KOR | Région Gyeonbuk
KOR | Région Jeolla
KOR | Région Chungcheong
KOR | Région Gangwon
KOR | Jeju
LUX | Luxembourg
MEX | Aguascalientes
MEX | Baja California Norte
MEX | Baja California Sur
MEX | Campeche
MEX | Coahuila
MEX | Colima
MEX | Chiapas
MEX | Chihuahua
MEX | District fédéral (MX)
MEX | Durango
MEX | Guanajuato
MEX | Guerrero
MEX | Hidalgo
MEX | Jalisco
MEX | Mexico
MEX | Michoacan
MEX | Morelos
MEX | Nayarit
MEX | Nuevo Leon
MEX | Oaxaca
MEX | Puebla
MEX | Queretaro
MEX | Quintana Roo
MEX | San Luis Potosi
MEX | Sinaloa
MEX | Sonora
MEX | Tabasco
MEX | Tamaulipas
MEX | Tlaxcala
MEX | Veracruz
MEX | Yucatan
MEX | Zacatecas
NLD | Pays-Bas du Nord
NLD | Pays-Bas de l’Est
NLD | Pays-Bas de l’Ouest
NLD | Pays-Bas du Sud
NOR | Oslo et Akershus
NOR | Hedmark et Oppland
NOR | Norvège du Sud-Est
NOR | Agder et Rogaland
NOR | Norvège de l’Ouest
NOR | Trøndelag
NOR | Nord de la Norvège
NZL | Île du Nord (NZ)
NZL | Île du Sud (NZ)
POL | Łódz´
POL | Mazovie
POL | Petite-Pologne
POL | Silésie
POL | Province Lublin
POL | Podkarpacia
POL | Sainte-Croix
POL | Podlasie
POL | Grande-Pologne
POL | Poméranie occidentale
POL | Lubusz
POL | Basse-Silésie
POL | Région d’Opole
POL | Cujavie-Poméranie
POL | Varmie-Mazurie
POL | Poméranie
PRT | Région Nord (PT)
PRT | Algarve
PRT | Centre du Portugal
PRT | Région de Lisbonne
PRT | Alentejo
PRT | Région autonome des Açores
PRT | Région autonome de Madère
SVK | Région de Bratislava
SVK | Slovaquie de l’Ouest
SVK | Slovaquie centrale
SVK | Slovaquie de l’Est
SVN | Slovénie orientale
SVN | Slovénie occidentale
SWE | Stockholm
SWE | Région Centre Est
SWE | Småland avec les îles
SWE | Sud de la Suède
SWE | Ouest de la Suède
SWE | Région Centre Nord
SWE | Norrland central
SWE | Norrland septentrional
TUR | Istanbul
TUR | Thrace
TUR | Marmara méridionale - Ouest
TUR | Izmir
TUR | Région égéenne méridionale
TUR | Région égéenne septentrionale
TUR | Marmara orientale - Sud
TUR | Marmara orientale - Nord
TUR | Ankara
TUR | Anatolie centrale - Ouest et Sud
TUR | Région méditeranéenne - Ouest
TUR | Région méditeranéenne - Centre
TUR | Région méditerranéenne - Est
TUR | Anatolie centrale - Centre
TUR | Anatolie centrale - Est
TUR | Mer Noire occidentale - Ouest
TUR | Mer Noire occidentale Centre et Est
TUR | Mer Noire centrale
TUR | Mer Noire orientale
TUR | Nord-Est de l’Anatolie - Ouest
TUR | Nord-Est de l’Anatolie - Est
TUR | Anatolie orientale - Ouest
TUR | Anatolie orientale - Est
TUR | Anatolie méridionale - Ouest
TUR | Anatolie méridionale - Centre
TUR | Anatolie méridionale - Est
USA | Alabama
USA | Alaska
USA | Arizona
USA | Arkansas
USA | Californie
USA | Colorado
USA | Connecticut
USA | Delaware
USA | District de Columbia
USA | Floride
USA | Géorgie
USA | Hawaii
USA | Idaho
USA | Illinois
USA | Indiana
USA | Iowa
USA | Kansas
USA | Kentucky
USA | Louisiane
USA | Maine
USA | Maryland
USA | Massachusetts
USA | Michigan
USA | Minnesota
USA | Mississippi
USA | Missouri
USA | Montana
USA | Nebraska
USA | Nevada
USA | New Hampshire
USA | New Jersey
USA | Nouveau-Mexique
USA | New York
USA | Caroline du Nord
USA | Dakota du Nord
USA | Ohio
USA | Oklahoma
USA | Oregon
USA | Pennsylvanie
USA | Rhode Island
USA | Caroline du Sud
USA | Dakota du Sud
USA | Tennessee
USA | Texas
USA | Utah
USA | Vermont
USA | Virginie
USA | Washington
USA | West Virginia
USA | Wisconsin
USA | Wyoming

Sigles et abréviations

BHNS

Bus à haut niveau de service

BSOL

Loi espagnole sur la stabilité budgétaire et la viabilité financière

CAF

Conseil de la Fédération australienne

CO2

Gaz carbonique

CE

Commission européenne

COAG

Conseil des autorités australiennes

DATAR

Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale

DOT

Ministère américain du Transport

EPA

Agence américaine de la protection de l’environnement

ER

Région essentiellement rurale

ERE

Région essentiellement rurale éloignée

ERP

Région essentiellement rurale proche d’une ville

EU

Région essentiellement urbaine

EUR

Euro

FBCF

Formation brute de capital fixe

FEDER

Fonds européen de développement régional

GBP

Livre britannique

GIACC

Global Infrastructure Anti-Corruption Centre

HUD

Ministère américain du Logement et du Développement urbain

IAB

L’Institut de recherche sur le marché du travail et les professions (Allemagne) Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung

IDH

Indice de développement humain

IN

Région intermédiaire

INEGI

Institut national de statistiques et géographie (Mexique) Instituto Nacional de Estadística e Geografía

LEED

Développement économique et création d’emplois locaux

LEED

Leadership in Energy and Environmental Design

LIHTC

Low Income Housing Tax Credit (États-Unis)

MOT

Mission Opérationnelle Transfrontalière

OMS

Organisation mondiale de la Santé

ONG

Organisation non gouvernementale

PPA

Parité de pouvoir d’achat

PIB

Produit intérieur brut

PME

Petites et moyennes entreprises

PPP

Partenariat public-privé

RMD

Régions les moins développées

RPD

Régions les plus développées

S&L

Les autorités des états fédérés et les administrations locales State and local

SNCF

Société nationale des chemins de fer français

SUBDERE

Secrétariat d’État au Développement régional et administratif Subsecretaría de Desarollo Regional y Administrativo (Chili)

TDPC

Comité des politiques de développement territorial

TGV

Train à Grande Vitesse

TIGER

Transportation Investment Generating Economic Recovery (États-Unis)

TL2

Niveau territorial 2

TL3

Niveau territorial 3

TOD

Quartier centré sur le transport collectif Transit-oriented developments

UE

Union européenne

USD

Dollar américan

USPLS

US Public Land Survey (États-Unis)

VAB

Valeur ajoutée brute

ZUF

Zones urbaines fonctionnelles

Éditorial

Un nouveau mot d’ordre : réussir la ville !

Cette édition des Perspectives régionales est plus particulièrement axée sur les villes, et ce n’est pas par hasard : les deux tiers des habitants de la zone OCDE vivent dans des villes d’au moins 50 000 habitants, et cette proportion passe à 90 % dans un pays comme la Corée. De plus, près de la moitié des citoyens de l’OCDE vivent dans des villes d’au moins 500 000 habitants. À l’échelle mondiale, la tendance à l’urbanisation est très marquée : plus de la moitié de la population mondiale réside désormais en zone urbaine, et l’Organisation des Nations Unies (ONU) estime que le taux d’urbanisation mondial atteindra 60 % d’ici 2030 et 70 % d’ici 2050.

En outre, si l’on centre la réflexion sur les dimensions géographiques et économiques des villes, indépendamment de leurs frontières administratives, on constate qu’une part importante de la population dite « rurale » vit, en réalité, dans le voisinage immédiat d’une ville. Ces espaces urbains de tailles diverses et rassemblant aussi bien des habitats urbains denses que des régions intermédiaires et rurales peu denses mais très connectées façonnent nos pays, nos économies et nos modes de vie. Ils constituent le point de rencontre entre les politiques publiques et les citoyens.

Cette situation s’accompagne d’incidences importantes, voire considérables, pour l’action publique. Dans les pays membres de l’OCDE les plus riches, le potentiel de croissance ne réside plus principalement dans l’accroissement du capital et du travail, mais dans un meilleur usage des facteurs de production existants – dans le cadre de ce que les économistes appellent la « productivité totale des facteurs » (PTF). On peut imaginer que la PTF soit étroitement liée à la façon dont les économies sont organisées, notamment sur le plan spatial.

Or, étonnamment, la plupart des politiques structurelles visant à doter nos économies de la meilleure PTF possible sont territorialement indifférenciées. Comment les villes et les régions peuvent-elles concourir à accroître la productivité de nos économies ? L’un des principaux objectifs de ces Perspectives régionales de l’OCDE 2014 est ainsi d’offrir plus de visibilité à cette problématique.

Ces Perspectives régionales proposent des données urbaines inédites et de nouvelles démarches d’analyse des données qui permettent de mieux comprendre le rôle moteur des villes en matière d’innovation, de prospérité et de croissance. La productivité est plus élevée dans les villes, et les salaires également. Les grandes villes servent de pôles ou de centres de services par lesquels transitent les flux commerciaux et financiers, entre autres. D’après les estimations de l’OCDE, les « avantages de l’agglomération » dont bénéficient les villes sous forme de productivité supérieure et, par conséquent, de salaires plus élevés sont de l’ordre de 2 à 5 % pour un doublement du nombre d’habitants. Ainsi, entre une ville de 100 000 habitants et une ville de 6 millions d’habitants, l’écart de productivité pourrait attendre les 20 à 30 %. À l’heure où nous approfondissons notre connaissance de l’impact des villes sur les économies nationales et sur la vie des populations, une occasion unique se présente de préparer l’avenir et de favoriser la mise en place de cadres de vie sûrs, durables et inclusifs pour les générations à venir.

Les villes peuvent favoriser la prospérité, si elles sont bien organisées

Les villes apportent une contribution considérable à l’économie nationale. Entre 2000 et 2010, dans la zone OCDE, les 270 « zones métropolitaines » de plus de 500 000 habitants ont concentré plus de 60 % de la croissance économique globale des pays membres de l’Organisation. De plus, les villes produisent un effet d’entraînement sur les zones environnantes. Dans les pays membres de l’OCDE, en moyenne, entre 1995 et 2010, la croissance des régions proches de grandes zones métropolitaines a été supérieure de plus d’un demi-point de pourcentage à celle des régions plus éloignées – soit un écart cumulatif d’environ 10 points de pourcentage de croissance sur l’ensemble de la période.

Toutefois, les villes ont aussi des coûts. Si les salaires tendent à y être plus élevés, les prix suivent la tendance. De manière générale, le logement et l’alimentation y coûtent plus cher, sans compter les coûts non monétaires tels que la pollution atmosphérique, le bruit ou le temps consacré aux trajets entre domicile et travail. Dans des villes bien organisées, certains de ces coûts peuvent être réduits grâce, par exemple, à des transports publics efficients permettant de réduire les temps de trajet et la pollution automobile.

Pour administrer une grande ville, il ne suffit pas de se concentrer sur quelques problèmes spécifiques, dans le cadre d’une gestion au coup par coup. Il faut un ensemble de politiques coordonnées porteuses de synergies et de complémentarités.

Les villes mal organisées perdent une partie des avantages de l’agglomération, comme le montrent certaines des données présentées dans ces Perspectives régionales 2014. Ainsi, au vu de sa population, la ville de Mexico pourrait présenter une productivité plus élevée. De son côté, Londres affiche une productivité remarquable, mais le phénomène le plus frappant est celui des performances médiocres de la plupart des autres zones métropolitaines du Royaume-Uni. Peu d’autres villes semblent profiter d’économies d’agglomération ou de retombées positives émanant de Londres. Il semble donc que les politiques pourraient être améliorées, en commençant à l’échelon national, sans toutefois oublier les échelons infranationaux.

Il faut réévaluer la gouvernance des villes

Une politique urbaine et régionale efficace implique une coordination entre de très nombreux acteurs or, jusqu’à une époque récente, cette coordination était insuffisante dans de nombreux pays de l’OCDE. Par le passé, les politiques urbaines lancées à l’échelon national par les pays membres de l’OCDE étaient souvent étroitement définies et limitées à une ou deux problématiques telles que la création d’infrastructures ou la réhabilitation de quartiers en difficulté.

Or, un large éventail de politiques nationales peuvent avoir un impact considérable sur le développement urbain, même si elles ne sont pas estampillées « politiques urbaines » dans l’esprit des responsables nationaux. Une meilleure coordination du large éventail des politiques nationales dotées d’incidences pour les villes peut permettre d’éliminer les tensions entre les diverses branches de l’action publique menée à l’échelon national et d’envoyer des signaux plus clairs aux responsables des villes, leur permettant ainsi de collaborer plus efficacement les uns avec les autres, avec les échelons administratifs supérieurs et avec le secteur privé.

Pour que les villes soient davantage maîtresses de leur destin, il leur faudra se doter d’une gouvernance plus efficiente. Il s’agit là d’un défi majeur pour les pouvoirs publics des pays de l’OCDE et des pays tiers. De fait, la plupart des pays de l’OCDE ont des systèmes de gouvernance des villes assez éclatés, surtout dans les grandes zones métropolitaines. Sur l’ensemble de la zone OCDE, on dénombre environ 140 000 municipalités et administrations locales (dont environ 1 700 pour Chicago et 1 400 pour Paris, à titre d’exemple). Le système est dépassé, dans la mesure où de nombreuses frontières administratives reflètent des modes d’occupation du territoire et des réalités socio-politiques qui ne correspondent plus au monde actuel.

De plus, le système n’est pas efficient. Le morcellement administratif alourdit les coûts et freine la croissance. Comme le montrent les données présentées dans ces Perspectives régionales, sur la dernière décennie, les zones métropolitaines les moins éclatées ont connu, en moyenne, une plus forte croissance économique que les zones métropolitaines les plus morcelées. Les zones métropolitaines dotées de systèmes de gouvernance adaptés ont connu moins d’étalement et suscitent plus de satisfaction chez leurs habitants, notamment en matière de transports.

Une réduction du morcellement administratif local pourrait assurer aux villes les mêmes gains de productivité que l’accroissement de la taille de l’agglomération urbaine. De meilleurs systèmes de gouvernance peuvent permettre à de petites villes ou à des villes intermédiaires de bénéficier des mêmes effets d’échelle que les grandes zones métropolitaines. Par extension, si les défis de la gouvernance métropolitaine ne sont pas relevés, cela peut annuler en partie les avantages économiques de l’agglomération – les villes peuvent subir les coûts liés à leur taille et à leur densité tout en perdant beaucoup des avantages correspondants.

Préparer les villes pour l’avenir

Ces Perspectives régionales 2014 décrivent certaines initiatives déjà lancées dans des pays de l’OCDE en réponse à ces défis et proposent un certain nombre de pistes. Dans de nombreux pays membres de l’OCDE, adapter les villes pour les préparer à l’avenir consistera, pour l’essentiel, à améliorer et à renforcer des dispositifs existants.

Selon l’ONU, la population urbaine des pays à revenu élevé ne devrait augmenter que de façon modeste au cours des deux prochaines décennies, puisqu’elle devrait passer de 920 millions à un peu plus d’un milliard d’habitants. Pour l’essentiel, les structures de base existent déjà, ce qui laisse moins de place à des changements majeurs.

Dans les pays en développement, en revanche, tout peut encore se jouer. Les villes existantes vont devoir être modifiées et agrandies, et de nouvelles villes vont devoir être construites. Se préparer à accueillir plusieurs milliards d’habitants supplémentaires au cours du prochain siècle représente une tâche que ni les autorités locales ni les gouvernements nationaux ne peuvent entreprendre seuls. Les choix que les responsables nationaux et infranationaux s’apprêtent à faire en la matière auront des conséquences dans un avenir proche, comme lointain.

Si l’on veut parvenir à une croissance inclusive, il faut mener, à l’échelon national et à l’échelon local, une action concertée pour bâtir des villes qui, tout en respectant l’environnement, permettent à leurs habitants de s’épanouir grâce aux possibilités qu’elles offrent en matière d’éducation, de compétences et d’emploi. C’est sur ce terrain que se jouera la concrétisation de nos espoirs et de nos aspirations à un monde plus juste et plus prospère. Œuvrons donc ensemble à « réussir la ville ».

Rolf Alter

Directeur de la Direction de la Gouvernance publique et du développement territorial de l’OCDE

Synthèse

Principales conclusions

Les disparités régionales sur le plan des revenus se sont creusées ces dernières décennies dans la plupart des pays membres de l’OCDE ; et la crise n’a guère contribué à inverser la tendance. Dans les pays où les écarts se sont réduits, l’explication tient généralement aux mauvais résultats des régions riches plutôt qu’à la croissance des régions pauvres. La crise a également accentué les disparités régionales en matière de chômage.

Au lendemain de la crise, l’abandon des plans de relance au profit d’un assainissement budgétaire a conduit à une forte contraction de l’investissement public, qui a chuté de 13 % en termes réels dans l’ensemble de la zone OCDE entre 2009 et 2012. Les investissements publics étant gérés à hauteur d’environ 72 % par les collectivités territoriales, cette baisse place les régions et les localités dans une situation particulièrement délicate. Si la réduction des investissements a favorisé la sauvegarde des services et transferts publics existants, elle risque de peser sur la croissance et sur l’avenir des services publics.

Les contraintes budgétaires figurent également parmi les facteurs qui expliquent le lancement d’un nombre croissant de réformes de la gouvernance infranationale. Ces réformes sont motivées, pour partie, par la nécessité de réaliser des économies d’échelle, entre autres sources d’économies, mais elles s’expliquent également par la volonté de déléguer des responsabilités supplémentaires.

La crise a mis en relief les limites des évaluations purement économiques du progrès social et la nécessité d’indicateurs plus larges en matière de bien-être. Cette question du bien-être doit être examinée et traitée à l’échelon régional. Les disparités au niveau des indicateurs de bien-être non pécuniaires sont souvent plus marquées entre les régions d’un même pays qu’entre des pays différents ; elles sont, en outre, extrêmement stables au fil du temps. Par ailleurs, les pays qui présentent les plus forts écarts régionaux en termes d’accès à l’éducation, à l’emploi et aux services publics essentiels enregistrent aussi des scores globaux plus faibles en matière de bien-être.

Dans le cadre de l’actuelle quête de croissance, on considère de plus en plus les villes comme les principales sources de croissance potentielles pour la plupart des économies de l’OCDE. Globalement, les villes sont plus productives et, plus elles sont grandes, plus elles creusent l’écart en matière de productivité. Les grandes villes tendent à tirer la croissance des régions environnantes, même à 200 ou 300 kilomètres de distance. De leur côté, les petites villes peuvent gagner en productivité quand elles entretiennent des liens étroits avec d’autres villes, en remplaçant en quelque sorte l’avantage lié à la taille par un avantage lié à la connectivité.

Les avantages de l’urbanisation en termes de croissance et de productivité ne sont pas automatiques : la gouvernance des villes a une incidence directe et forte sur leurs résultats économiques et sur la qualité de vie de leurs habitants. Les actions des ménages et des entreprises, de même que les interactions entre les différentes branches de l’action publique, produisent généralement plus de retombées positives ou négatives dans les villes que dans les zones moins denses. Cela entraîne un besoin accru en termes de coordination de l’action publique entre les secteurs, les territoires et les niveaux de gouvernement.

Une telle coordination fait souvent défaut : les politiques sectorielles nationales et infranationales créent souvent des incitations contradictoires et sont mal coordonnées entre les différents niveaux de gouvernement. L’éclatement horizontal à l’échelon municipal ne fait qu’aggraver le problème, surtout dans les zones métropolitaines vastes mais morcelées sur le plan politique. L’enquête de l’OCDE sur la gouvernance des métropoles met clairement en relief les coûts d’une gouvernance morcelée et attire l’attention sur les avantages d’une meilleure coordination des politiques à l’échelle de la métropole, c’est-à-dire à une échelle où la ville est définie par l’occupation du territoire et par l’activité économique plutôt que par des frontières administratives souvent archaïques.

Principales implications pour l’action publique

Des disparités qui se creusent, une croissance atone et une marge de manœuvre réduite sur le plan de la politique budgétaire et monétaire : la situation actuelle met en relief la nécessité d’adopter une approche efficace et territorialisée de l’action publique. Premièrement, même à l’intérieur des frontières nationales, les obstacles à la croissance diffèrent considérablement d’une région à l’autre. Deuxièmement, les décideurs publics doivent prêter une attention croissante aux arbitrages qui peuvent être effectués entre différents objectifs et aux complémentarités potentielles entre ces objectifs qui peuvent être exploitées dans le cadre d’une démarche intégrée. Ces arbitrages et ces complémentarités reflètent souvent des particularismes locaux, et ce sont fréquemment les acteurs régionaux ou locaux qui sont les mieux placés pour les détecter et les gérer.

La géographie compte : pour repérer et favoriser les articulations entre les objectifs économiques, environnementaux et sociaux, les responsables publics ne doivent pas s’arrêter aux frontières administratives, et doivent au contraire prendre en compte l’échelle géographique réelle des défis qu’ils souhaitent relever – tel est le cas, par exemple, des problèmes de transport public, qui doivent être résolus pour une zone métropolitaine dans son ensemble plutôt qu’abordés séparément par chaque municipalité de la métropole. L’échelle géographique à laquelle l’action publique doit être menée dépend du défi à relever : la zone desservie par une école n’est pas la même que celle desservie par un hôpital, et les autorités chargées des transports travailleront peut-être à une autre échelle que les autorités sanitaires. Toutefois, le nombre de niveaux de gouvernement ne peut pas être multiplié à l’infini, d’où la nécessité de données, d’outils et d’institutions propres à favoriser la coordination verticale et horizontale à différentes échelles.

Pour adapter les politiques aux territoires, il est primordial de franchir la ligne de démarcation entre zones urbaines et zones rurales. Dans la mesure où, dans la zone OCDE, environ 78 % des habitants de zones rurales vivent à proximité d’une ville, il est peu logique de voir la sphère urbaine et la sphère rurale comme des domaines distincts. Il est nécessaire de mieux coordonner les politiques rurales et urbaines si l’on veut qu’elles reflètent les réalités des territoires où elles sont mises en œuvre. Des partenariats entre zones rurales et zones urbaines peuvent contribuer à assurer un développement territorial plus intégré tirant le meilleur parti des liens qui existent entre la sphère urbaine et la sphère rurale sur les plans du marché du travail et de l’environnement, entre autres.

La contraction de l’investissement public signifie que les autorités locales et régionales doivent en faire plus – et faire mieux – avec moins. C’est dans cette optique qu’en mars 2014, le Conseil de l’OCDE a adopté une Recommandation sur l’investissement public efficace entre niveaux de gouvernement. Les principes qui y sont énoncés aideront les autorités à évaluer les points forts et les points faibles de leurs capacités en matière d’investissement public et à déterminer les aspects à améliorer en priorité.

À l’échelon des pays comme à celui des régions et des états fédérés, les autorités ont sans doute un rôle important à jouer pour favoriser l’émergence de solutions de gouvernance plus efficaces pour les métropoles. Les obstacles à l’action collective sont souvent substantiels, et même si toutes les municipalités d’une grande région ou zone urbaine ont à gagner à coopérer, il est possible qu’aucune d’entre elles n’ait les capacités et les incitations requises pour assumer les coûts liés à la collecte des renseignements requis ou à la mobilisation de partenaires, entre autres.

Une meilleure gouvernance des zones métropolitaines doit être étayée par des politiques nationales plus cohérentes à destination des villes. Traditionnellement, lorsqu’elles existent en tant que telles, les politiques urbaines nationales tendent à avoir un champ étroit et à être axées sur les problèmes des villes plutôt que sur leur potentiel. Parallèlement, des actions menées dans le cadre d’autres branches de l’action publique peuvent souvent s’accompagner d’implications considérables pour le développement urbain sans jamais être examinées sous l’angle d’une « perspective urbaine ». Si elles veulent réussir la ville, les autorités doivent adopter une vision beaucoup plus large de la politique urbaine et concevoir des stratégies trans-sectorielles visant à apporter des réponses coordonnées aux problématiques des villes.

Partie I.

Les grandes évolutions en cours dans les régions et les villes : données, politiques publiques et réformes

Chapitre 1.

Les évolutions régionales dans la zone OCDE¹

Ce chapitre évoque les performances récentes des régions et des villes et leurs effets sur la croissance inclusive. Si de nombreuses régions et villes se remettent progressivement de la crise économique et financière, celle-ci a laissé des traces au niveau de l’emploi, de la croissance économique et des finances publiques. Elle a également exacerbé les inégalités entre les individus et les territoires. Certains moteurs de croissance et goulets d’étranglement sont communs à différentes régions de la zone OCDE, mais seule une approche territorialisée permet de tenir pleinement compte des problèmes et des atouts liés à la géographie des régions.

Principaux enjeux

Dans la moitié des pays de l’OCDE, la crise a creusé les inégalités régionales en termes de richesse. Lorsque ces disparités se sont accentuées, c’est généralement sous l’effet d’une baisse des performances plus marquée dans les régions les plus pauvres que dans les régions les plus riches. Lorsqu’elles se sont atténuées, c’est généralement davantage parce que les performances des régions les plus riches se sont dégradées que parce que les régions les plus pauvres ont rattrapé leur retard. Les disparités régionales dans l’accès à l’emploi restent l’un des principaux freins au développement. La crise a également renforcé les disparités régionales en termes de chômage, en particulier pour les catégories les plus vulnérables (les jeunes et les chômeurs de longue durée).

Sous l’effet de la pression budgétaire liée aux dépenses sociales, l’investissement public s’est réduit et la dette publique infranationale s’est alourdie. En termes réels, le volume annuel d’investissement infranational a reculé de 4 % entre 2007 et 2012, et la dette infranationale brute par habitant s’est alourdie de 14 % sur la même période, soit environ 1 000 USD de plus par habitant.

Quand, au-delà du seul revenu, on s’intéresse au bien-être, on constate que celui-ci diffère fortement à l’échelle locale, notamment en termes de santé, de mortalité infantile et de pollution atmosphérique. Par exemple, un pays affiche un écart d’espérance de vie de 18 ans entre sa région la mieux classée et sa région la moins bien classée en la matière. De même, dans de nombreux pays, l’accès aux lits d’hôpitaux peut varier du simple au triple, d’une région à l’autre.

La crise a touché les régions urbaines et rurales de façons différentes. Les régions classées comme étant essentiellement rurales ont enregistré une baisse plus faible de leur produit intérieur brut (PIB) par habitant que celles classées comme étant essentiellement urbaines (-0.2 % contre -0.6 % par an sur la période 2008-10). Le schéma de croissance des régions rurales est plus diversifié que celui des régions urbaines et intermédiaires. Les schémas de croissance des zones rurales situées à proximité des villes présentent une variabilité plus grande. Leurs perspectives sont souvent déterminées par les liens économiques et démographiques qu’elles entretiennent avec les zones urbaines.

Vers une croissance plus inclusive

À l’heure où les pays membres de l’OCDE essaient de renouer avec une trajectoire de croissance, les citoyens réclament de plus en plus un modèle économique plus inclusif. Nombre des outils macroéconomiques et structurels dont disposent les pouvoirs publics ont atteint leurs limites. La confiance à l’égard des autorités a également souffert. Dans de nombreux pays, régions et villes, la situation budgétaire reste tendue, et les administrations infranationales sont placées face à des choix difficiles pour comprimer leurs dépenses, qu’il s’agisse de réduire le personnel enseignant, de fermer des hôpitaux ou de remettre à plus tard l’entretien d’infrastructures vieillissantes. Or, les réponses apportées aujourd’hui détermineront les possibilités de croissance de demain.

Les administrations nationales doivent mieux exploiter le potentiel de croissance des régions et des villes. Les réservoirs de croissance sont souvent inégalement répartis au sein d’un pays. La capitale, où sont concentrés les services, est confrontée à des problématiques différentes de celles que connaissent des villes manufacturières en pleine restructuration. Face à des problèmes communs, certaines villes ont trouvé des voies de reconversion, tandis que d’autres, comme Detroit, continuent de rencontrer des difficultés. Parmi les zones rurales, certaines sont en plein essor économique grâce à leurs ressources naturelles, d’autres profitent de l’expansion des zones urbaines, tandis que d’autres encore continuent de souffrir parce qu’elles ont perdu un gros employeur, que leur marché du travail est peu actif ou qu’elles sont géographiquement isolées.

« Réussir la ville » (tableau 1.1), c’est, pour les autorités, servir la population et l’économie au-delà des frontières des seules villes. Les villes représentent un enjeu important pour la politique économique nationale. Quelle que soit leur taille, elles ont un rôle vital à jouer au sein du contexte régional et national dans lequel elles s’inscrivent. L’expérience urbaine dépend de la taille de la localité et des modes d’occupation du territoire. C’est souvent au niveau de la ville qu’il est le plus pertinent d’aborder les problèmes économiques, sociaux et environnementaux.

Tableau 1.1. Réussir la ville : le point de vue de l’OCDE
Ce qu’il faut abandonner | Ce qu’il faut privilégier
Une logique administrative considérant les villes comme des entités administratives et ne s’attaquant aux problèmes que dans ce périmètre précis, même si les conséquences vont au-delà | Une logique fonctionnelle considérant les villes comme des zones économiques fonctionnelles, avec des solutions adaptées à la zone d’impact
Une approche axée sur les problèmes tels que la pollution atmosphérique, les embouteillages, les mauvaises performances économiques ou la précarisation des quartiers | Une approche stratégique axée sur les atouts (par ex. comment des villes de toutes tailles peuvent progresser et contribuer aux objectifs de la politique nationale)
Une approche étroite de la ville (par ex. une politique urbaine nationale se limitant à une ou deux thématiques telles que la création d’infrastructures ou la réhabilitation de quartiers en difficulté) | Une approche globale (avec des autorités centrales conscientes qu’un large éventail de politiques peut influer sur le développement urbain)
Une approche en silo apportant des réponses sectorielles et fragmentaires à des problèmes spécifiques (transport, aménagement du territoire, eau, déchets, développement économique) | Une approche intégrée des problèmes urbains transversaux reposant sur la coordination des politiques économiques, sociales et environnementales (par ex. : amélioration de la qualité de vie et du bien-être des citoyens, stratégies de croissance verte)
Notes : Voir les chapitres 2 et 5 pour plus de précisions sur la gouvernance des systèmes urbains.

De nouveaux outils pour une nouvelle vision des villes

Les responsables publics doivent examiner ces réalités économiques et sociales à la bonne échelle géographique afin de définir les ensembles de mesures adaptés. La politique nationale est généralement fondée sur des moyennes nationales qui ne sont pas représentatives d’une région ou d’une ville en particulier. Une fois que l’on a trouvé la bonne échelle, il devient plus simple d’identifier les problèmes locaux les plus urgents et de définir la meilleure manière de les résoudre. Certains problèmes peuvent se poser dans tout un pays, d’autres nécessitent des mesures complémentaires qui diffèrent selon le lieu. Si cette approche semble logique, elle n’est pas facile à mettre en œuvre dans le cadre d’une politique nationale. Elle nécessite des données et des indicateurs adaptés, des stratégies d’action publique pertinentes et des réponses coordonnées avec les administrations infranationales. À titre d’exemple, les politiques ciblant les lycéens en situation de décrochage scolaire devront sans doute aborder, dans les villes, des problématiques d’ordre social plutôt que des problèmes d’accessibilité physique alors que, dans les zones rurales, l’éloignement géographique des lycées peut décourager les élèves, ce qui peut appeler des solutions de transport supplémentaires.

De nouveaux outils sont nécessaires pour comprendre ce qui influe sur le bien-être là où les individus vivent et travaillent. En général, les données qui servent à élaborer la politique publique sont collectées au sein des unités administratives traditionnelles, mais les régions fonctionnelles ne correspondent pas toujours parfaitement à ces frontières administratives. Or, en l’absence de données très détaillées, les pouvoirs publics sont moins bien armés pour proposer des transports réduisant les temps de trajet et l’impact sur l’environnement et pour positionner au mieux les établissements d’enseignement et les hôpitaux. Le bien-être dépend des individus, mais aussi des conditions qui existent là où ils vivent. Afin de distinguer les aspects qu’il faudrait privilégier, les décideurs doivent tenir compte de ce à quoi les individus attachent le plus d’importance. Si le bien-être comporte une part de subjectivité, les individus préfèrent généralement ne pas avoir deux heures de transport pour aller travailler et ne pas résider dans un endroit où le niveau de délinquance est élevé. Les déterminants du bien-être sont un élément essentiel à prendre à compte par les administrations infranationales, qui sont plus proches des habitants et peuvent donc fournir des indications utiles pour la politique nationale.

Un impact de la crise persistant pour les villes et les régions de l’OCDE

La crise a touché différemment les régions urbaines et rurales. Les zones rurales, en particulier les plus éloignées des villes, ont surtout souffert d’une augmentation du chômage, alors que les zones urbaines ont été confrontées à des problèmes liés à la production (PIB). Les régions classées comme étant essentiellement rurales ont enregistré une baisse plus faible de leur PIB par habitant que celles classées comme étant essentiellement urbaines (-0.2 % contre -0.6 % par an sur la période 2008-10)² .

Au sein d’un même pays, la résilience face à la crise n’a pas non plus été uniforme dans les différentes régions et villes (tableau 1.2). Ainsi, au Danemark, les régions qui ont le plus renoué avec leur niveau d’avant la crise sont celles situées à proximité de la capitale, Copenhague. Dans d’autres pays également (France, Luxembourg ou Pologne), la crise a amplifié les inégalités existantes. Au Chili, une analyse ville par ville montre que certaines agglomérations ont moins souffert de la crise que l’ensemble de la région dont elles font partie, alors que, dans d’autres cas, la région s’est redressée plus rapidement qu’une ville donnée. Dans d’autres pays encore (Allemagne, Suisse ou Suède), aucun schéma unique ne se dégage parmi les régions qui affichent les meilleures performances : des zones urbaines et des zones rurales figurent parmi les régions les plus résilientes.

Tableau 1.2. Effets régionaux de la crise, pays par pays

Pays | Impact différencié de la crise selon les régions et les villes

Allemagne

Les villes et les comtés allemands ont réagi diversement à la crise. Environ 12 % d’entre eux n’ont pas enregistré d’évolutions négatives en 2008, 2009 et 2010, mais 6 % ont subi un recul constant de leur PIB sur la période. Entre ces deux extrêmes, les autres villes et comtés se sont redressés, mais à des degrés variables. Ceux qui sont dotés d’un secteur automobile robuste semblent s’être bien rétablis, puisqu’ils représentent cinq des sept comtés dont le PIB de 2010 a évolué le plus favorablement par rapport à celui de 2008.

Chili

En 2008-09, la plupart des régions du nord du pays ont subi une contraction économique d’une ampleur supérieure à la moyenne nationale. Cependant, en 2009-10, la plupart des régions ont affiché des taux de croissance positifs, à l’exception d’une région comptant beaucoup d’activités d’extraction de cuivre et d’une région touchée par une catastrophe naturelle (tremblement de terre, tsunami). En 2010-11, c’est pour les régions dont l’économie reposait sur l’extraction de cuivre que la reprise a été la plus difficile : ces régions ont enregistré des taux de croissance négatifs.

Danemark

Les régions danoises présentent des différences marquées dans leur capacité à renouer avec les niveaux de PIB de 2007. Celles qui se sont rétablies le plus rapidement sont celles qui affichaient au départ le PIB par habitant le plus élevé. Concernant l’emploi, les différences sont moins marquées. Les zones périphériques, tant urbaines que rurales, ont connu une contraction plus importante de l’emploi que celles bénéficiant d’une situation centrale.

Espagne | La baisse du PIB n’a pas été uniforme d’une région (« communauté autonome ») à l’autre. Entre 2008 et 2012, le PIB a perdu plus de 2 % dans trois régions, entre 1 et 2 % dans huit régions et moins de 1 % dans six régions.

Estonie

Après une période de forte croissance sur la période 2004-08, la crise a révélé des disparités régionales marquées, en particulier en termes de PIB. Cependant, après la crise, les déséquilibres entre les régions se sont estompés sous l’effet d’un recul des performances des régions qui affichaient les meilleurs résultats avant la crise.

France

La crise a frappé toute la France, et renforcé les disparités structurelles sur le marché du travail, frappant plus durement les régions qui enregistraient déjà de faibles performances. L’emploi industriel a souffert et les régions qui ont le mieux supporté la crise sont celles dans lesquelles les travailleurs qualifiés sont les plus nombreux, c’est-à-dire, en général, les zones métropolitaines. Seules quatre régions françaises ont vu leur PIB dépasser le niveau de 2007.

Grèce

L’ensemble de la Grèce a fortement souffert de la crise, mais des différences nettes demeurent entre les régions du pays. D’après une série d’indicateurs, ce sont les régions continentales qui sont les plus vulnérables aux chocs de la récession, y compris les zones métropolitaines telles qu’Athènes et Thessalonique. Certaines îles, ainsi que le Nord et le Nord-Ouest du pays, sont plus résilients.

Italie

La situation de l’emploi est très hétérogène sur le territoire italien. Certaines zones continuent d’afficher de solides performances tandis que d’autres sont frappées de plein fouet par la crise. L’explication réside en grande partie dans les différences de contextes et de spécialisations sectorielles, y compris au sein d’une même région.

Luxembourg

Malgré sa petite taille, le Luxembourg a vu s’accroître les disparités régionales en termes d’emploi. Les villes les plus touchées par le chômage en 2006 ont enregistré la hausse la plus forte du chômage sur les cinq dernières années. De manière générale, la partie méridionale du pays et les zones urbaines ont été les plus touchées.

Mexique

Au Mexique, le PIB et l’indice général de productivité du travail ont reculé pendant la crise, mais ils ont depuis dépassé leur niveau antérieur. Le Mexique entretient des rapports étroits avec le marché américain, et la baisse des envois de fonds des travailleurs mexicains expatriés aux États-Unis a surtout touché les régions rurales, entraînant une hausse du travail des enfants et, par conséquent, une diminution de la fréquentation des établissements scolaires.

Norvège | Les impacts régionaux ont été moins visibles au cours de la dernière crise que durant la grave récession de la première moitié des années 1990. On n’observe pas de différence flagrante entre zones rurales et urbaines (selon la typologie de l’OCDE) en ce qui concerne les effets de la crise de 2008.

Pologne

Ce sont les zones dont le niveau de développement économique est le plus élevé, notamment les grandes zones métropolitaines, qui ont enregistré la plus forte croissance du PIB par habitant. Les zones urbaines et les grandes villes continuent d’afficher des niveaux de revenu, d’instruction et de santé plus élevés, même si les régions rurales et moins développées ont connu des améliorations significatives entre 2007 et 2010.

Portugal

La crise a entraîné une chute de l’investissement et une envolée du chômage dans tout le Portugal. Cependant, sur le plan du chômage, la position des régions les unes par rapport aux autres a significativement changé. L’Algarve (tourisme) et Lisbonne enregistrent les taux de chômage les plus élevés. Ces changements sont étroitement liés à la spécialisation régionale de l’activité économique.

Royaume-Uni

De 2007 à 2011, la VAB de Londres s’est accrue de 12.4 % en valeur nominale, contre une hausse comprise entre 2.3 % et 6.8 % dans les autres régions britanniques. Londres a également enregistré la plus forte hausse de l’emploi, avec 449 000 emplois supplémentaires (+9.4 %) entre juin 2007 et juin 2013. Sur la même période, la progression n’a été que de +1.4 % dans le reste de l’Angleterre. En revanche, dans toutes les zones où les administrations sont décentralisées (Irlande du Nord, Écosse et Pays de Galles), le nombre d’emplois a reculé.

Suède

Sur les 21 petites régions (comtés) que compte la Suède, seules 2 n’ont pas enregistré de recul de leur PIB après 2008, et 4 seulement n’ont pas affiché de repli de leur PIB par personne occupée. En 2010, 18 sur 21 avaient retrouvé leur niveau de PIB de 2008, mais seules 4 avaient renoué avec la tendance de leur PIB d’avant la crise ou l’avaient dépassée. Aucun schéma de réussite régional ne se dégage clairement. Des 10 comtés où le PIB de 2010 a évolué le plus favorablement par rapport à 2008, certains sont densément peuplés et affichent une diversification industrielle, tandis que d’autres ont une population peu nombreuse et clairsemée et dépendent davantage des matières premières.

Suisse

Entre 2008 et 2009, l’évolution du PIB des cantons de la Suisse s’est échelonnée entre -6.5 % et +2.5 %. Le chômage est faible au regard de la moyenne des autres pays, et il n’y a pas eu d’écart marqué entre le taux de chômage des zones urbaines et celui des zones rurales dans les grandes régions du pays sur la période 2002-12.

Turquie

Entre 2008 et 2011, le recul de la valeur ajoutée brute (VAB) par habitant a été plus marqué dans les régions exportatrices telles que TR10 (Istanbul) et TR41 (Bursa, Eskisehir, Bilecik). En revanche, certaines régions à la traîne (comme l’Anatolie de l’Est et du Sud-Est) ont réussi à faire progresser leur VAB par habitant pendant la crise.

Source : Données communiquées par les pays et citées dans OCDE (2013), « The economic crisis and recovery in OECD regions and cities », note préparée pour la réunion ministérielle du Comité des politiques de développement territorial (TDPC), 5 et 6 décembre, Marseille, www.OECD.org/regional/ministerial/Monitoring-the-Crisis.pdf.

Creusement des écarts régionaux au niveau du PIB par habitant

Depuis la crise, les écarts régionaux en termes de PIB par habitant se sont creusés dans la moitié des pays de l’OCDE. D’après l’indice de Gini des inégalités entre les régions, les écarts de PIB par habitant entre les régions se sont accrus dans 20 pays de l’OCDE sur 33 sur la période 1995-2010³ . En pleine crise, pendant la période 2007-10, c’est en République slovaque, au Danemark, en Australie et en Pologne que l’écart entre les 10 % de régions les plus riches et les 10 % les plus pauvres s’est le plus creusé (de 6 à 15 points de pourcentage) (graphique 1.1). Il est frappant de constater que ce groupe de pays compte à la fois des pays sévèrement touchés par le ralentissement économique et des pays qui y ont en grande partie échappé (l’Australie et la Pologne n’ont pas connu de récession). La crise a entraîné une réduction du ratio inter-régional dans un nombre substantiel de pays de l’OCDE, dont certains enregistraient une hausse de ce ratio avant 2007/8. Cependant, le graphique 1.1 montre clairement que la source de convergence la plus fréquente a été un ralentissement encore plus marqué dans les régions les plus riches, plutôt qu’une amélioration des performances dans les plus pauvres.

Graphique 1.1. La crise a creusé l’écart entre les régions les plus riches et les plus pauvres dans la moitié des pays de l’OCDE

Variation en pourcentage du ratio entre le PIB par habitant des 10 % de régions les plus riches et celui des 10 % de régions les plus pauvres, 2008 et 2010

Notes : Première année disponible : 2007 pour l’Inde, la Chine, le Mexique, le Brésil. VAB régionale pour la Turquie. PIB régional non disponible pour l’Islande et Israël. Sauf indication contraire, les régions sont de niveau TL3 (deux échelons administratifs en dessous de l’échelon national).

Source : OCDE (2013), Panorama des Régions de l’OCDE 2013, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/reg_glance-2013-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294114

Ce n’est que dans des pays en développement tels que l’Inde et la République populaire de Chine que les régions riches comme les régions pauvres progressent et que ces dernières sont véritablement en train de rattraper leur retard.

Hausse du chômage régional

Le chômage reste l’un des principaux freins au développement régional. Dans la zone OCDE, le taux de chômage global est passé de 5.6 % en 2007 à 8 % en 2013. D’une région de l’OCDE à l’autre, l’écart ressort à 32 points de pourcentage, soit près de deux fois plus que l’écart entre pays de l’OCDE (18 points de pourcentage). Si la crise a fait reculer l’indice de Gini du chômage régional, il n’est guère possible de s’en réjouir, car cette évolution est souvent due à une détérioration de la situation, y compris dans les régions les mieux classées (OCDE, 2013b).

Les écarts régionaux sont plus substantiels pour les catégories de chômeurs les plus vulnérables (jeunes et chômeurs de longue durée) que pour le chômage dans son ensemble (graphique 1.2). Dans près de la moitié des régions de l’OCDE étudiées, un tiers des chômeurs sont des chômeurs de longue durée, c’est-à-dire en recherche d’emploi depuis plus d’un an (OCDE, 2013b). Le taux de chômage des jeunes⁴ ressort à près du double du taux de chômage global (12.2 % en 2007 et plus de 16 % en 2012). L’Espagne affiche certains des écarts régionaux les plus marqués en matière de chômage des jeunes, avec un écart de 30 points de pourcentage entre les régions les mieux loties et les plus mal loties. Sur la période 2007-12, l’Andalousie et la Catalogne concentrent à elles deux plus de 40 % de l’augmentation de la population de jeunes chômeurs. La Catalogne se distingue par sa proportion nettement plus grande de nouveaux jeunes chômeurs par rapport à la taille de sa population jeune.

Graphique 1.2. Les écarts de taux de chômage appellent des solutions régionales adaptées

Source : OCDE (2013), Panorama des Régions de l’OCDE 2013, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/reg_glance-2013-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294126

Des ressources réduites pour l’investissement public

Les administrations infranationales jouent un rôle significatif dans les finances publiques (graphique 1.3). Dans nombre d’économies de l’OCDE, les dépenses publiques jouent un rôle économique important, puisqu’elles représentent 43.2 % du PIB. Or, les administrations infranationales réalisent environ 40 % de ces dépenses. Les administrations infranationales sont responsables d’un pourcentage significatif de différents aspects des finances publiques. Les dépenses publiques totales, et la part supportée par les administrations infranationales, varient considérablement. Par exemple, en Grèce et en Belgique, les dépenses publiques représentent un pourcentage à peu près identique : environ 55 % de l’économie. Cependant, en Grèce, les administrations infranationales ne sont responsables que de 5.6 % des dépenses publiques, contre 41 % en Belgique, État fédéral. Au Mexique, 51.8 % des dépenses publiques sont réalisées par les états fédérés et les administrations locales, mais l’ensemble des dépenses publiques ne ressort qu’à 22.8 % du PIB. En Espagne, les autorités régionales et locales sont aussi responsables d’un peu plus de la moitié (50.7 %) des dépenses publiques, mais ces dernières représentent 47 % du PIB, soit plus de deux fois plus qu’au Mexique. On observe également des différences au niveau des dépenses discrétionnaires des administrations infranationales. Dans certains cas, les dépenses sont imposées, préaffectées ou financées grâce à des transferts de l’administration centrale. Le degré réel d’autonomie des administrations infranationales dans les choix de dépenses diffère donc selon le pays et le secteur considérés⁵ .

Graphique 1.3. Dépenses publiques et décentralisation : l’importance des administrations infranationales dans l’économie, pays par pays

Source : d’après les données de OCDE (2013), Les gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE : Chiffres clés (brochure), OCDE, Paris, www.OECD.org/fr/regional/politique-regionale (consultée le 3 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294130

Par ailleurs, les administrations infranationales sont aussi responsables de la moitié des marchés publics, du recouvrement d’un tiers des recettes fiscales (33.2 %) et d’environ un cinquième de la dette publique (19.6 %) (graphique 1.4). La majorité des salariés du secteur public sont employés à l’échelon infranational, lequel supporte 63.3 % des dépenses de personnel des administrations publiques. Cette situation a des conséquences importantes en termes de qualité et d’efficience des services et de l’investissement publics. En outre, en 2012, sur près de 1 200 milliards USD d’investissements publics directs réalisés dans la zone OCDE, 72.2 % ont été réalisés par les administrations infranationales⁶ , ce qui correspond à 1.9 % du PIB de l’OCDE. Si l’investissement public constitue une part de l’économie moins élevée que les dépenses publiques en général, il est de nature plus discrétionnaire. De plus, il nécessite de tenir davantage compte des besoins spécifiques d’une région et a de multiples effets à court et à long terme sur la compétitivité régionale et le bien-être de la population.

Graphique 1.4. Les administrations infranationales jouent un rôle essentiel dans les finances publiques

Poids des administrations infranationales dans les finances publiques

Source : d’après les données de OCDE (2013), Les gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE : Chiffres clés (brochure), OCDE, Paris, www.OECD.org/fr/regional/politique-regionale et OCDE (2014), Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données), http://www.oecd-ilibrary.org/fr/economics/data/statistiques-de-l-ocde-sur-les-comptes-nationaux_na-data-fr (consultée le 3 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294142

Avec la compression des budgets infranationaux, l’investissement public discrétionnaire a fortement reculé dans la zone OCDE (graphique 1.5). Les administrations infranationales cherchent à maintenir les dépenses courantes qui financent les services de base tels que l’éducation et la santé, qui concentrent à eux deux environ 44 % des dépenses infranationales de la zone OCDE. Ces dépenses ont augmenté plus rapidement que les recettes, limitant l’espace budgétaire dont disposent les administrations infranationales pour réaliser des investissements publics. Le volume annuel de l’investissement infranational a cédé 4 % en 2012 par rapport à 2007 en termes réels, et 13 % par rapport à son pic de 2009. Rapporté au nombre d’habitants, le changement est plus prononcé : diminution de 7 % en 2012 par rapport à 2007 en termes réels et de 15 % par rapport au pic de 2009. De surcroît, l’investissement public comme l’investissement privé, qui affichent en général des tendances opposées, ont tous les deux reculé par rapport à 2010 (graphique 1.6).

Graphique 1.5. L’investissement public infranational n’a pas encore retrouvé son niveau d’avant la crise

Évolution de l’investissement direct des administrations infranationales dans l’UE 27 en termes réels sur la période 2000-12

Notes : Les dépenses totales recouvrent les catégories suivantes : biens et services, dépenses sociales, dépenses de personnel, subventions et autres transferts courants, frais financiers, impôts et taxes, investissement direct et transferts en capital.

Source : Calculs de l’OCDE d’après les données de OCDE (2014), Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données), http://www.oecd-ilibrary.org/fr/economics/data/statistiques-de-l-ocde-sur-les-comptes-nationaux_na-data-fr (consultée le 3 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294153

Graphique 1.6. L’investissement public et l’investissement privé se contrebalancent souvent, mais ils ont tous deux diminué

Variation annuelle de l’investissement public et privé (formation brute de capital fixe [FBCF]) en termes réels dans 27 pays de l’OCDE (1996-2012)

Notes : Pas de données pour le Chili, la Grèce, Israël, le Japon, le Mexique, la Nouvelle-Zélande et la Turquie. Estimation de la FBCF publique pour la Corée en 2012.

Source : Calculs de l’OCDE d’après les données de OCDE (2014), Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données), http://www.oecd-ilibrary.org/fr/economics/data/statistiques-de-l-ocde-sur-les-comptes-nationaux_na-data-fr (consultée le 3 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294160

Dans le même temps, la dette infranationale a augmenté, atteignant 22 % du PIB en 2012. La dette infranationale brute par habitant a progressé de 14 % sur la période 2007-12, soit une hausse d’environ 1 000 USD par habitant. À l’échelon régional, dans les pays fédéraux ou quasi-fédéraux, la part de la dette dans le PIB va de 6 % en Autriche à 21 % en Espagne, 27 % en Allemagne et jusqu’à 52 % au Canada (graphique 1.7). À l’échelon local, cette part est inférieure à 2 % en Grèce et atteint 38 % au Japon. La dette par habitant des administrations infranationales va donc de 340 USD en Grèce à 18 250 USD pour les provinces canadiennes. Un niveau plus élevé de dette infranationale est associé à un degré plus important de compétence infranationale sur les niveaux de recettes et de dépenses. La plupart des administrations infranationales se financent par l’emprunt, alors que les entités fédérales recourent généralement davantage aux marchés financiers. Ces marchés opèrent de plus en plus une distinction entre la dette infranationale à risque élevé et la dette à risque faible, comme le montrent les rendements obligataires par notation. La notation des administrations infranationales est également dégradée lorsque la notation au niveau national (de la dette souveraine) est abaissée (pour de plus amples renseignements, voir Vammalle et Hulbert, 2013). Après la crise, certains pays, comme l’Espagne, ont pris des mesures pour limiter la dette publique infranationale (encadré 1.1).

Graphique 1.7. La dette infranationale par habitant s’est alourdie dans la grande majorité des pays de l’OCDE

Différence entre la dette brute des administrations infranationales de 2012 et de 2007 (en USD constants de 2005)

Notes : (L) renvoie aux autorités locales. (S) renvoie aux autorités des états fédérés des pays fédéraux. Pour les États non fédéraux, les valeurs renvoient uniquement aux autorités infranationales. Pour l’Australie et les États-Unis, les valeurs incluent à la fois les autorités des états fédérés et les administrations locales (S&L). Pour Israël, le Canada, le Japon et l’Islande, les données se rapportent à 2011 et, pour la Suisse, à 2010.

Source : OCDE (2013), Panorama des régions de l’OCDE 2013, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/reg_glance-2013-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294171

Encadré 1.1. Réduire les déficits infranationaux après la crise : l’exemple de l’Espagne

En Espagne, la crise économique a notamment entraîné une hausse du déficit et de la dette publique. En septembre 2011, avec la révision de l’article 135 de sa Constitution, l’Espagne a prévu l’équilibre budgétaire et instauré une limite stricte à l’endettement autorisé pour tous les niveaux de gouvernement, ce qui a ensuite été mis en œuvre dans le cadre de la loi organique n°2/2012 sur la stabilité budgétaire et la viabilité financière (BSOL), qui est entrée en vigueur le 1er mai 2012.

Cette loi régit les objectifs de tous les niveaux de gouvernement en termes de stabilité budgétaire et d’endettement, leur mise en œuvre et les conséquences des éventuels manquements. Elle prévoit en effet des mécanismes de prévention, de correction et de sanction. Elle instaure de nouveaux mécanismes de financement (un Fonds de liquidité régionale et un Mécanisme de paiement des fournisseurs) afin d’offrir plus de liquidité aux communautés autonomes (régions) et aux administrations locales. Ces mécanismes ont amélioré le respect des délais de paiement. Cette nouvelle réglementation et l’effort budgétaire réalisé à tous les niveaux de gouvernement ont eu des effets très positifs sur l’assainissement des finances publiques. Ainsi, dans les communautés autonomes, le déficit (en pourcentage du PIB) a été réduit de 46 % entre 2011 et 2012, et l’écart par rapport à l’objectif de stabilité budgétaire a été ramené de 2.1 points de pourcentage du PIB en 2011 à 0.34 point en 2012. Par exemple, la région de Castille-La Manche affichait un déficit de 8.11 % en 2011, mais de 1.57 % en 2012 (soit un recul supérieur à 80 %).

Source : Renseignements transmis par la Direction générale de la coordination des compétences avec les communautés autonomes et les entités locales du ministère espagnol des Finances et des Administrations publiques et présentés dans OCDE (2013), « The economic crisis and recovery in OCDE regions and cities », note préparée pour la réunion ministérielle du Comité des politiques de développement territorial (TDPC) qui s’est tenue les 5 et 6 décembre 2013 à Marseille, disponible à www.OECD.org/regional/ministerial/Monitoring-the-Crisis.pdf.

Les moteurs de la croissance régionale

Les schémas de croissance diffèrent fortement d’une catégorie de régions de l’OCDE à l’autre (selon qu’elles sont urbaines, intermédiaires ou rurales) et entre les régions de chaque catégorie. D’une façon générale, les performances des villes et des régions urbaines dépendent davantage des forces d’agglomération et de l’économie des services que celles des régions rurales, qui sont, elles, davantage tributaires des activités primaires et échangeables. Les effets de la récente crise financière mondiale n’ont pas été symétriques parmi les différentes régions de l’OCDE. De fait, le schéma de convergence conditionnelle observé sur la période 2000-08 semble avoir disparu depuis la crise (graphique 1.8).

Graphique 1.8. La convergence régionale dans la zone OCDE s’est grippée dans le sillage de la crise

Notes : La région du Nunavut, au Canada, et les régions des Fleuves et d’Arica-et-Parinacota, au Chili, ne sont pas représentées faute de données pour des années comparables. Le Danemark, l’Islande, Israël, la Norvège, la Suisse et la Turquie ne sont pas représentés faute de données pour des années comparables. Années disponibles : Japon (2001-08), Mexique (2003-08). Le District de Columbia (États-Unis) n’est pas représenté sur ce graphique pour des questions d’affichage, car son PIB par habitant avoisinait 114 815 USD en 2000.

Notes : L’Islande, Israël et la Turquie ne sont pas représentés faute de données pour les années comparables. Le District de Columbia (États-Unis) n’est pas représenté sur ce graphique pour des questions d’affichage, car son PIB par habitant avoisinait 153 651 USD en 2008.

Source : OCDE (2014), Statistiques régionales de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/region-data-fr (consultée le 3 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294185

Face à ces tendances, de récents travaux de l’OCDE sur les régions transfrontalières montrent qu’il est possible de favoriser la croissance régionale grâce à une politique de l’innovation (OCDE, 2013d) (encadré 1.2).Les schémas de croissance des régions rurales sont plus disparates que ceux des régions urbaines et intermédiaires. Les zones rurales proches des villes présentent des schémas de croissance plus variables (graphique 1.9). Leur sort est souvent déterminé par leurs articulations économiques et démographiques avec les zones urbaines. Avant la crise (1995-2007), ce constat se vérifiait tant en termes de croissance du PIB par habitant que du PIB par personne occupée (graphique 1.9).Les taux de croissance moyen et médian des zones rurales sont comparables à ceux des autres catégories de régions, mais on observe une plus grande variation dans les performances des régions essentiellement rurales. Dans le même temps, parmi les régions rurales éloignées, celles qui enregistrent la croissance la plus faible sont particulièrement vulnérables, car elles dépendent davantage d’atouts locaux (OCDE, 2014c) (encadré 1.3).

Encadré 1.2. Mettre les retombées de l’innovation transfrontalière au service de la croissance régionale

La politique d’innovation est un domaine dans lequel les pouvoirs publics régionaux gagneraient à collaborer plutôt qu’à se faire concurrence. Pour être compétitives à l’échelon mondial, les régions doivent sans cesse évoluer et trouver de nouvelles niches pour leurs produits et services échangeables. De toutes les formes de collaboration, c’est celle qui fait se rencontrer des atouts complémentaires au niveau des domaines de recherche, des spécialisations industrielles ou d’autres domaines de compétences qui est la plus susceptible d’être bénéfique à toutes les parties. Cela étant, contrairement à d’autres politiques, comme celle des transports, la politique d’innovation ne permet pas un calcul facile des coûts et des avantages de la coopération. En effet, une partie de ces coûts et avantages restent inconnus.

L’un des principaux problèmes liés à la coopération tient au fait que les financements publics s’arrêtent à la frontière administrative régionale ou nationale. Pour les décideurs politiques nationaux, régionaux et locaux, il n’est pas facile d’expliquer aux électeurs pourquoi des fonds issus de leur territoire ont été alloués à un autre. L’argument du juste retour, c’est-à-dire de l’avantage attendu en échange d’une contribution, est fréquemment soulevé dans le cadre de chaque projet. Or, une collaboration passant par de longues négociations visant à ce que chaque projet profite à parts égales à chacune des parties se traduit par des coûts de transaction élevés pour tous les partenaires. Il faut plutôt s’efforcer de construire, sur le long terme, une relation de collaboration offrant une valeur ajoutée à toutes les parties. Les occasions de faire apparaître cette valeur ajoutée se révèlent aussi avec le temps et avec l’expérience du travail en commun.

Les autorités locales et régionales doivent détecter les espaces de collaboration possibles. C’est souvent au niveau local que les effets de la collaboration se font le plus sentir. Les municipalités situées à la frontière d’une région ou d’un pays sont au cœur de l’action menée au quotidien pour traiter des questions liées au franchissement des frontières administratives. Ce sont elles qui perçoivent le mieux les avantages et les coûts associés à ce franchissement. C’est pourquoi elles doivent travailler ensemble pour trouver des solutions concrètes. Les possibilités de gouvernance transfrontalière en matière d’innovation dépendent des compétences régionales de conception et de mise en œuvre des instruments d’action dans ce domaine. Les régions dotées de larges compétences peuvent ainsi décider elles-mêmes de consacrer des fonds à une action transfrontalière en matière d’innovation. Les autres régions peuvent repérer des possibilités de collaboration, mais sans disposer des financements et des instruments nécessaires pour les concrétiser. Dans leur cas, les pouvoirs publics nationaux ont un rôle encore plus important à jouer.

Les responsables publics nationaux peuvent faciliter ou freiner la collaboration transfrontalière en matière d’innovation. Par exemple, le ministère danois des Affaires économiques finance des efforts transfrontaliers autour d’Eindhoven, l’un des centres technologiques du pays, qui entretient des liens étroits avec ses régions voisines dans le domaine de l’innovation. Le gouvernement français soutient la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT), qui fournit des services aux régions situées sur un territoire transfrontalier. La Hongrie, qui possède des frontières avec sept pays, a elle aussi appuyé des initiatives visant à exploiter ce type de liens.

Les obstacles réglementaires et administratifs nationaux peuvent empêcher la collaboration. Les pouvoirs publics nationaux déterminent la nature, les priorités, les niveaux de financement et les règles d’éligibilité de nombreux programmes liés à l’innovation. Ces règles peuvent soit faciliter, soit compliquer, voire empêcher la participation des acteurs appartenant à des territoires différents. Systématiser la dimension transfrontalière au sein des programmes nationaux peut permettre de faire profiter les territoires transfrontaliers de ces sources de financement nettement plus substantielles.

Source : OCDE (2013), Regions and Innovation : Collaborating across Borders, Examens de l’OCDE sur l’innovation régionale, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264205307-en.

Graphique 1.9. Les régions rurales affichent une fourchette de taux de croissance plus large

Taux de croissance annuels moyens pour la typologie TL3 élargie, 1995-2007

Note : La boîte à moustaches donne une représentation visuelle de la distribution. La ligne noire à l’intérieur de la boîte représente la valeur médiane, et les valeurs inférieure et supérieure de la boîte les valeurs du 25e (Q1) et du 75e (Q3) percentiles. Les moustaches représentent les valeurs adjacentes supérieures et inférieures, qui constituent les valeurs les plus extrêmes de la distribution : respectivement Q1-1.5*(Q3-Q1) et Q3+1.5*(Q3-Q1). Les données relatives au PIB de la Turquie ne sont disponibles que pour la période 1995-2001, et certaines régions de l’Australie, du Canada, des États-Unis, de l’Islande, du Mexique, de la Nouvelle-Zélande et de la Suisse ne sont pas représentées faute de données sur le PIB au niveau TL3. EU : région essentiellement urbaine, IN : région intermédiaire, ERP : région essentiellement rurale proche d’une ville, ERE : région essentiellement rurale éloignée.

Source : Garcilazo, E. (2013), « Growth trends and characteristics of OECD rural regions », Document de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2013/10, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5k4522x3qk9q-en.

Encadré 1.3. Favoriser la croissance économique dans les régions rurales : considérations importantes pour l’action publique

La croissance économique est tirée par une hausse de l’emploi conjuguée à une augmentation de la productivité du travail. Les régions rurales de l’OCDE entretiennent des relations étroites avec les marchés mondiaux et sont ouvertes aux échanges. Leur potentiel de croissance dépend de leur capacité à produire des biens et des services qui peuvent être vendus de façon profitable sur les marchés locaux et internationaux, ainsi qu’à développer de nouveaux secteurs et de nouveaux produits. Les régions rurales ne se développent pas de la même manière que les régions urbaines. Une analyse plus fine de leurs forces et de leurs faiblesses est donc essentielle pour améliorer leurs perspectives de croissance. Par exemple :

Étant donné leur faible densité de population, le coût élevé des transports et leur population peu nombreuse, les régions rurales s’appuient presque exclusivement sur les PME. Les grandes entreprises ne peuvent pas rassembler une main-d’œuvre suffisante pour être viables dans les zones rurales. Par ailleurs, dans les zones urbaines, de multiples entreprises d’un même secteur d’activité peuvent survivre, car le marché local est suffisamment vaste, mais les zones rurales ne peuvent généralement faire vivre qu’une entreprise, ou au mieux quelques entreprises, produisant un type précis de biens ou de services. La concurrence, la diffusion de l’information et les possibilités de développer des gisements de main-d’œuvre spécialisée s’en trouvent réduites. Les distances et la taille modeste du marché local peuvent aussi freiner la croissance des entreprises, qui peinent à repérer de nouveaux débouchés commerciaux.

La croissance des régions rurales dépend dans une large mesure de forces exogènes. Les économies rurales sont de petite taille, spécialisées et incomplètes, d’où une faible dynamique interne. La croissance s’amorce lorsqu’il est possible d’accroître les exportations vers un autre lieu, ce qui produit un afflux de capitaux qui peuvent servir à développer l’économie locale. Dans les zones rurales, les possibilités de développement resteront toujours déterminées par l’aptitude à repérer des marchés extérieurs tant pour les exportations que pour les importations requises.

Les régions rurales disposent d’un avantage absolu dans l’exploitation des ressources naturelles, qui restent essentielles pour l’économie des pays de l’OCDE. Cependant, même dans les régions dans lesquelles les ressources naturelles sont abondantes et où des investissements suffisants ont été réalisés dans la production et le transport pour que l’offre soit efficiente, le secteur des ressources naturelles n’est pas nécessairement capable de susciter une croissance économique rurale durable, entre autres parce que le remplacement progressif de la main-d’œuvre par du capital fait de ce secteur une source d’emploi mineure, même dans les régions où les ressources naturelles représentent une part substantielle de la production.

Dans les pays de l’OCDE, on observe un exode vers les villes dans quasiment toutes les régions rurales. En outre, ces régions ont du mal à attirer les immigrants étrangers. Ce déclin démographique rend nécessaire une forte augmentation de la productivité pour parvenir à une croissance économique, ou ne serait-ce que pour maintenir la production à son niveau actuel. Si leur nombre décroît dans les régions rurales, les travailleurs devront produire davantage. Si la productivité des régions rurales reste à la traîne par rapport à celle des zones urbaines, l’exode rural se poursuivra et le déclin rural s’accélèrera, car les travailleurs quitteront les campagnes pour trouver des emplois mieux rémunérés dans les villes. Les politiques de développement nationales et locales visant à encourager la croissance économique dans les régions rurales devraient s’attacher à :

Améliorer la qualité des emplois plutôt qu’accroître leur nombre.

Tirer le meilleur parti des débouchés offerts par les petits marchés locaux pour les entrepreneurs, en particulier pour les start-ups, les pôles d’activité et les collaborations.

Repérer les régions dotées d’une forte culture de l’entrepreneuriat et chercher à la reproduire ailleurs.

Investir dans de nouveaux dispositifs permettant de préparer et de former le personnel et étudier les nouvelles possibilités offertes par la formation. Avec un nombre de travailleurs en baisse, les employeurs devront dépenser de plus en plus pour la formation.

Trouver de nouveaux dispositifs permettant de stimuler la concurrence. La mobilité des zones rurales vers les zones urbaines crée de la concurrence, même si une seule entreprise est présente sur le marché rural.

Repérer et comprendre les différentes formes d’innovation dans les zones rurales et appuyer cette innovation. Les entreprises rurales développent généralement de nouveaux produits et processus car elles sont rarement à même d’acheter des solutions développées ailleurs.

Permettre aux régions rurales, plutôt qu’aux autorités nationales, de gérer leur propre développement économique. Le principe consiste à se concentrer davantage sur des stratégies rurales qui mettent en évidence et mobilisent les atouts locaux pour améliorer les performances économiques.

Source : OCDE (2014), Innovation and Modernising the Rural Economy, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264205390-en.

Dans l’ensemble, les régions rurales présentent un potentiel de croissance, mais sont également plus vulnérables aux chocs en général ou aux chocs qui touchent leurs secteurs de spécialisation, lesquels peuvent, par exemple, être particulièrement sensibles aux fluctuations des cours des matières premières.

La productivité du travail est une composante essentielle de la croissance régionale

La croissance du PIB régional par habitant peut être due à plusieurs facteurs (graphique 1.10). Par exemple, les individus peuvent être plus productifs dans leur travail (ce qui est mesuré par le PIB par travailleur), ou un plus grand nombre de personnes peuvent travailler (ce qui est mesuré par le rapport entre l’emploi au niveau du lieu de travail et la population)⁷ . Dans les 20 régions l’OCDE qui ont enregistré la plus forte croissance de leur PIB par habitant sur la décennie 2000-10, la hausse de la productivité du travail a constitué le principal facteur de croissance. Dans 17 régions sur 20, la progression de la productivité du travail a contribué à au moins 70 % de la hausse du PIB par habitant. Il n’y a que dans la région de Łódź, en Pologne, que la croissance du PIB par habitant ait été principalement tirée par l’augmentation du taux d’utilisation de la main d’œuvre (OCDE, 2013b).

Graphique 1.10. Les facteurs de la croissance et du recul du PIB par habitant dans les 20 régions de l’OCDE les mieux classées

Les 20 régions de l’OCDE les mieux classées ; 2000-10, variation en pourcentage

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294194

Concernant les 20 régions qui ont enregistré les plus mauvais résultats en termes de croissance de leur PIB par habitant, les explications sont plus diverses (graphique 1.10). Dans deux régions espagnoles (Îles Baléares et Canaries) et certains états des États-Unis (Géorgie, Caroline du Sud et Ohio), la croissance de la productivité du travail a été contrebalancée par une forte baisse de l’utilisation de la main-d’œuvre. Par ailleurs, neuf régions italiennes, quatre régions françaises et l’état du Michigan (États-Unis) ont vu leur productivité reculer sans qu’elle soit compensée par une augmentation de l’utilisation de la main-d’œuvre (OCDE, 2013b).

La productivité du travail est très variable. C’est pourquoi les régions affichent des niveaux différents de productivité et de performances. La fourchette inter-régionale de la productivité du travail pour 2010, mesurée par le PIB par travailleur, explique en partie ces différences de schémas de croissance. Par exemple, en Norvège (pays qui affiche le moins de disparités), la fourchette inter-régionale se situe entre 86 % et 115 % de la moyenne nationale. Les variations inter-régionales de la productivité sont nettement plus marquées dans des pays comme le Royaume-Uni, le Chili, le Mexique, la Suisse, la Corée et la Pologne (graphique 1.12). Dans ces pays, le PIB par travailleur de la région de tête était plus de deux fois supérieur à la moyenne nationale (OCDE, 2013b).

Graphique 1.11. Les facteurs de la croissance et du recul du PIB par habitant dans les 20 régions de l’OCDE les moins bien classées

2000-10, variations en pourcentage

Notes : La productivité du travail est mesurée par le PIB par travailleur. L’utilisation de la main-d’œuvre est mesurée par le rapport entre l’emploi au niveau du lieu de travail et la population. Le Danemark, l’Espagne, la Finlande, le Mexique et la Turquie ne sont pas représentés faute de données régionales pour des années comparables. La Nouvelle-Zélande, la Norvège et la Suisse sont exclues faute de données sur des années comparables. PIB régional non connu pour l’Islande et Israël. Première année disponible pour la Corée : 2004.

Source : OCDE (2013), Panorama des régions de l’OCDE 2013, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/reg_glance-2013-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294202

Graphique 1.12. Des écarts frappants au niveau de la productivité régionale

PIB par travailleur en pourcentage de la moyenne nationale, 2010

Note : Sauf indication contraire, les régions sont de niveau TL3 (deux échelons administratifs en dessous du niveau national).

Source : OCDE (2013), Panorama des régions de l’OCDE 2013, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/reg_glance-2013-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294216

Le capital humain est un déterminant essentiel de la productivité du travail dans les régions

Malgré les variations observées entre les différents types de régions, la productivité du travail est déterminante : elle favorise la croissance dans les régions prospères et la freine dans les autres. Du fait de son importance pour la productivité, le capital humain est aussi un moteur central de la croissance, mais c’est le pourcentage de travailleurs peu qualifiés qui semble importer le plus (encadré 1.4). De nombreuses politiques visent à attirer des travailleurs qualifiés vers une région et à améliorer les taux de diplômés de l’enseignement supérieur. Néanmoins, un pourcentage élevé de travailleurs ayant uniquement fréquenté l’enseignement primaire pèse généralement davantage sur la croissance que ne le ferait l’augmentation de la proportion de travailleurs ayant fréquenté l’université. Puisque les travailleurs peu qualifiés sont souvent moins mobiles, des solutions adaptées au contexte local peuvent contribuer à améliorer leurs perspectives d’emploi et leur bien-être individuel, mais aussi, de manière plus générale, à lever l’un des obstacles à la croissance régionale (OCDE, 2012a).

Encadré 1.4. Impact du capital humain sur la croissance dans 23 régions

Pour sa publication Promoting Growth in All Regions, l’OCDE a analysé l’impact sur la croissance du PIB régional par habitant qu’aurait une amélioration de 10 % du stock de capital humain dans les régions. Les auteurs ont recouru à des simulations afin de faire respectivement augmenter et baisser de 10 % le stock de travailleurs qualifiés et non qualifiés (c’est-à-dire de travailleurs ayant fait des études supérieures ou, au contraire, n’ayant pas dépassé le primaire) au sein de la population active. Les résultats, qui sont présentés dans le graphique ci-dessous, indiquent qu’une amélioration de 10 % en termes de rééquilibrage entre les travailleurs qualifiés et non qualifiés pourrait faire augmenter, en moyenne, le taux annuel de croissance par habitant d’un quart de point de pourcentage (0.26) dans les régions avancées, de 0.17 point dans les régions présentant un potentiel de rattrapage et de 0.13 point dans les régions présentant un fort potentiel de rattrapage.

Effets sur le taux de croissance d’une amélioration de 10 % du capital humain

Source : OCDE (2012), Promoting Growth in All Regions, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264174634-en.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294224

Évaluer les performances régionales en fonction du bien-être : perspectives d’avenir

Il est important de voir au-delà des tendances économiques et de la croissance et d’évaluer les performances régionales sur la base du bien-être. Les moyennes nationales masquent en effet souvent d’importants écarts de bien-être entre les régions. Par exemple, l’écart de revenu médian des ménages entre la région la plus riche et la région la plus pauvre est voisin de ou supérieur à 50 % dans neuf pays membres de l’OCDE. Même au sein d’une ville ou de sa zone métropolitaine, on observe souvent de profondes inégalités qui contribuent aux différences de bien-être. Dans la région de Chicago par exemple, les taux d’obtention du diplôme de fin d’études secondaires vont de 57 % pour la ville de Chicago à plus de 95 % pour sa banlieue (OCDE, 2012c). À Aix-Marseille, la part des non-diplômés dans la population en âge de travailler va de 39 % dans les quartiers nord de Marseille à 14 % à Aix-en-Provence (OCDE, 2013e). Enfin, dans la région de Puebla-Tlaxcala, quatrième région du Mexique par la taille, les zones périphériques affichent des niveaux d’études inférieurs à ceux du centre de la métropole. Dans certains secteurs, plus de 65 % de la population n’a pas achevé ses études secondaires, contre moins de 20 % dans le centre de la métropole (OCDE, 2013f).

Lorsque l’on se fonde uniquement sur la disponibilité d’un service pour juger du bien-être, les résultats peuvent donner une image tronquée de la réalité. Le système de santé des États-Unis constitue, à cet égard, un exemple intéressant. À voir le nombre de lits d’hôpitaux qu’il propose, Washington (District de Columbia) pourrait faire figure de bon élève en matière de bien-être. Or, c’est la région des États-Unis où le taux de mortalité infantile est le plus élevé (graphique 1.13). Cette contradiction illustre l’importance des différentes formes d’accessibilité, ainsi que la combinaison de considérations territoriales et individuelles.

Graphique 1.13. La présence de services de santé sur un territoire ne se traduit pas toujours par un meilleur état de santé de sa population

Notes : Graphique de gauche : Chaque observation (point) représente une région TL2 des pays figurant sur l’axe des ordonnées. Les valeurs régionales sont des multiples de la valeur nationale. Graphique de droite : Les taux plus élevés constatés au Canada et aux États-Unis pourraient s’expliquer en partie par le fait que les pratiques déclaratives appliquées concernant les nouveau-nés de moins de 500 g ne sont pas les mêmes que celles des autres pays de l’OCDE.

Source : OCDE (2013), Panorama des Régions de l’OCDE 2013, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/reg_glance-2013-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294230

Principales implications pour l’action publique

Face aux disparités régionales persistantes, il faut des données plus solides et des politiques de développement urbain, rural et régional au service d’une croissance nationale inclusive.

Du fait de l’impact de la crise sur l’investissement public et de la responsabilité financière partagée des administrations nationales, régionales et locales en la matière, une politique plus stratégique d’investissement s’impose à l’échelle de l’ensemble des niveaux de gouvernement.

La crise a exacerbé les disparités régionales et confirmé la nécessité d’une approche territorialisée de l’action publique, en particulier pour les zones rurales, qui ont été les plus touchées par la crise.

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Notes

 1. Les données statistiques sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice au statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

 2. Ces chiffres ne tiennent pas compte des effets des pays, mais uniquement des régions de l’OCDE.

 3. L’indice de Gini mesure les inégalités entre toutes les régions – en l’occurrence, les régions du niveau TL3 de la classification de l’OCDE – pour un pays donné. La valeur de cet indice est comprise entre 0 et 1, zéro correspondant à l’absence de disparité. L’indice confère une pondération égale à chaque région, indépendamment de sa taille ; les différences de valeurs de l’indice entre les pays peuvent donc être dues en partie à des différences au niveau de la taille moyenne des régions de chaque pays. Pour plus de détails, voir l’Annexe C dans OCDE (2013b).

 4. Le taux de chômage des jeunes correspond au ratio entre les individus âgés de 15 à 24 ans sans emploi et la population active de cette classe d’âge.

 5. Selon Bach, Blöchliger et Wallau (2009) d’après Bell et al. (2007), les différentes dimensions de l’autonomie infranationale en matière de dépenses sont les suivantes : i) autonomie en matière de politique publique : degré de contrôle exercé par les administrations infranationales sur les principaux objectifs de politique publique et les principaux aspects de la prestation de services ; ii) autonomie budgétaire : degré de contrôle exercé par les administrations infranationales sur le budget ; iii) autonomie en matière d’intrants : degré de contrôle exercé par les administrations infranationales sur les agents publics et sur les autres facteurs de production des services publics ; iv) autonomie en matière d’extrants : degré de contrôle exercé par les administrations infranationales sur les normes telles que la qualité et la quantité des services fournis ; et v) suivi et évaluation : degré de contrôle exercé par les administrations infranationales sur l’évaluation, le suivi et la comparaison.

 6. L’investissement direct se définit comme la formation brute de capital et les acquisitions, moins les cessions d’actifs non financiers non produits au cours d’une période donnée. C’est un sous-ensemble de l’investissement public qui comprend, outre l’investissement direct, l’investissement indirect, à savoir les transferts en capital (aides à l’investissement en espèces ou en nature fournies par les administrations infranationales à d’autres unités institutionnelles).

 7. Le personnel en place peut également travailler un plus grand nombre d’heures. C’est pourquoi la mesure de la productivité prend souvent en compte le PIB par heure travaillée. Malheureusement, on n’a pas accès à ce niveau de détail pour les données infranationales.

Chapitre 2.

Les moteurs des performances des villes : données probantes

Ce chapitre donne un aperçu des moteurs des performances des villes. Ces dernières offrent des possibilités considérables en matière de création d’emplois, d’innovation et de croissance verte. Elles constituent des plaques tournantes et des voies d’accès pour les réseaux mondiaux, notamment en matière d’échanges. Elles sont aussi souvent le lieu où s’exerce l’engagement citoyen. Cependant, elles se heurtent à des défis pour parvenir à une croissance durable et inclusive. Comprendre les villes et leur sphère d’influence en tant que zones urbaines fonctionnelles exige de disposer de données permettant de mettre en évidence des espaces qui ne coïncident pas toujours avec les frontières administratives locales. Les zones urbaines abritent la majeure partie de la population de l’OCDE et constituent un terrain d’expérimentation essentiel pour les objectifs nationaux dans les domaines économique, social et environnemental. En « réussissant la ville », les pouvoirs publics peuvent créer les conditions propices à une vie meilleure pour la plupart des citoyens.

Principaux enjeux

Deux tiers des résidents de l’OCDE (67 %) vivent dans des zones urbaines de 50 000 habitants ou plus, et à peine moins de la moitié (49 %) vivent dans des zones métropolitaines de 500 000 habitants ou plus. Les zones métropolitaines les plus étendues ont un niveau de productivité élevé (produit intérieur brut [PIB] par travailleur plus élevé, salaires supérieurs), mais leur contribution à la croissance nationale tient davantage à l’accroissement démographique qu’à des gains de productivité.

Les villes ont une influence qui s’étend au-delà de la région où elles se trouvent. Certaines données montrent que les villes peuvent tirer parti des avantages liés à une taille importante en entretenant des rapports étroits avec leur voisinage.

Les frontières des régions, des comtés, des villes et des autres unités administratives déterminent souvent la façon dont les politiques sont mises en œuvre. Or, elles ne sont pas toujours adaptées aux réalités d’aujourd’hui.

Les villes ont un coût pour leurs résidents et pour l’environnement, et ce coût dépend grandement de leur conception et de leur fonctionnement.

« Réussir la ville » peut présenter des avantages économiques, sociaux et environnementaux considérables

Les autorités nationales doivent penser les villes de façon plus stratégique. Dans de nombreux pays, la politique urbaine est étroitement définie et limitée à une ou deux problématiques telles que la création d’infrastructures ou la réhabilitation de quartiers en difficulté. Néanmoins, un nombre croissant de gouvernements adoptent en la matière des programmes d’action plus intégrés, ce qui montre qu’ils ont compris qu’un large éventail de politiques pouvait avoir des incidences sur le développement urbain. « Réussir la ville » implique, pour les pouvoirs publics, de suivre une démarche plus stratégique et globale en concevant et en mettant en œuvre des politiques qui permettent aux villes de devenir plus compétitives, plus respectueuses de l’environnement et plus inclusives sur le plan social (encadré 2.1). Il n’existe pas de ville « réussie », de ville « verte » ni de ville « durable ». Ces concepts doivent plutôt être perçus comme des continuums dans le cadre desquels les villes peuvent progresser ou reculer, notamment en fonction de l’évolution des conditions extérieures. Les villes doivent relever de nombreux défis, qu’il s’agisse de l’étalement des banlieues, des embouteillages, de la dégradation des centres-villes, des contraintes budgétaires liées au vieillissement de la population ou encore de la nécessité d’assurer une croissance durable. Comprendre les moteurs de leurs performances aidera les autorités nationales à adopter des politiques urbaines plus intégrées. Ce chapitre expose un certain nombre de défis communs à relever et de considérations importantes à prendre en compte.

Encadré 2.1. Définition de la croissance inclusive

L’OCDE définit la croissance inclusive comme la combinaison entre, d’une part, une forte croissance économique, et, d’autre part, une augmentation du niveau de vie et une amélioration de la qualité de vie, notamment dans les domaines de la santé, de l’emploi et des compétences, de l’environnement et du soutien de la collectivité. Cette croissance se mesure à l’aide d’un agrégat composé du revenu disponible des ménages, tel qu’il est calculé traditionnellement, et des équivalents de revenu que constituent les pertes et gains enregistrés dans des domaines non liés au revenu tels que la santé, l’éducation et l’environnement. Le concept s’appuie sur le constat selon lequel la croissance économique, bien qu’importante, ne suffit pas à elle seule à générer une amélioration durable du bien-être. En montrant clairement l’importance relative des composantes du niveau de vie, il permet de déterminer les effets de synergie et les équilibrages de l’action publique susceptibles d’optimiser les ressources, de sorte que l’écart entre les riches et les pauvres soit moins prononcé et que les « dividendes de la croissance » soient partagés plus équitablement.

Source : Voir l’annexe du document OCDE/Fondation Ford (2014), All on Board: Making Inclusive Growth Happen, www.oecd.org/inclusive-growth/All-on-Board-Making-Inclusive-Growth-Happen.pdf.

De meilleures données nous aident à comprendre ce qu’est une « ville »

Les frontières des régions, des comtés, des villes et des autres unités administratives déterminent souvent la façon dont les politiques sont mises en œuvre. Mais sont-elles adaptées aux réalités d’aujourd’hui ? Sous l’influence, entre autres, des réseaux de transport et d’Internet, les modes de vie et de travail sont très différents de ce qu’ils étaient il y a 200 ans. Or, de nombreuses frontières administratives déterminant l’organisation des services publics reposent encore sur d’anciennes définitions.

L’OCDE a mis au point une méthode qui permet de tracer les frontières d’une zone urbaine fonctionnelle conçue comme la zone géographique la plus pertinente pour la croissance économique et le bien-être de ses résidents (OCDE, 2012a). La comparaison entre la carte de ce type de zones et la carte établie à partir des frontières administratives locales aide à mettre en évidence les éventuels décalages (graphique 2.1). Les réformes du découpage administratif local et régional attendues ou récemment lancées dans de nombreux pays visent tout à la fois à rationaliser les dépenses publiques et à s’adapter aux nouvelles réalités. Cela étant, on dénombre encore près de 8 000 administrations locales dans les 20 premières zones métropolitaines¹ (graphique 2.2).

Graphique 2.1. Qu’est-ce qu’une zone métropolitaine pour Londres ? Houston ? Paris ?

Note : Ces cartes sont fournies à titre illustratif et ne préjugent en rien du statut des territoires qui y sont représentés ni de la souveraineté sur ces derniers. Les régions se trouvent au niveau territorial 3, c’est-à-dire deux niveaux en dessous de l’échelon national. Pour la méthode, voir OCDE (2012), Redefining Urban: A New Way to Measure Metropolitan Areas, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264174108-en.

Source : Calculs effectués par l’OCDE à partir de la densité démographique telle que ventilée avec Corine Land Cover, Centre commun de recherche pour l’Agence européenne pour l’environnement.

Graphique 2.2. Les zones métropolitaines peuvent comprendre des centaines de municipalités

Vingt premières zones métropolitaines en nombre d’administrations infranationales, 2008

Source : OCDE (2014), « Régions métropolitaines », Statistiques régionales de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/region-data-fr (consulté le 3 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294245

Les avantages économiques des villes

Les zones urbaines abritent la majeure partie de la population et de l’activité économique de l’OCDE. Environ deux tiers (67 %) des résidents de l’OCDE vivent dans des villes de plus de 50 000 habitants (graphique 2.3). Les zones métropolitaines (définies comme comptant plus de 500 000 habitants) couvrent seulement 4 % de la surface terrestre totale des pays membres de l’OCDE, mais représentent approximativement la moitié de leur population et près de 55 % de leur PIB cumulé. Leur poids économique est donc considérable.

Graphique 2.3. La plupart des habitants de l’OCDE vivent dans des villes de tailles diverses

Source : OCDE (2014), « Régions métropolitaines », Statistiques régionales de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/region-data-fr (consulté le 3 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294257

Les pays où la part de la population vivant dans des villes de plus de 50 000 habitants est la plus élevée sont la Corée (87 %), le Luxembourg (83 %) et le Japon (78 %)² . Parmi les pays où cette proportion est inférieure à 50 %, on trouve la Grèce (49 %), la Norvège (48 %) et plusieurs pays d’Europe orientale, dont la République tchèque (47 %), la Slovénie (40 %) et la République slovaque (37 %). À l’échelle nationale, les zones métropolitaines accueillent souvent une grande partie de la population urbaine. En Grèce, par exemple, alors que les urbains ne représentent pas tout à fait la moitié de la population, 64 % d’entre eux résident dans une agglomération de plus de 1.5 million d’habitants. On trouve également une forte proportion de la population urbaine (65 % ou plus) concentrée au sein de vastes zones métropolitaines en Corée, au Danemark et au Japon.

Une productivité du travail supérieure

Les zones métropolitaines et les villes de taille moyenne dynamiques ont un potentiel considérable en termes de création d’emplois et d’innovation, car elles constituent des plaques tournantes et des voies d’accès pour les réseaux mondiaux d’échanges et de transport. Dans nombre de pays de l’OCDE, on observe que la productivité du travail (mesurée par le PIB par travailleur) et les salaires augmentent avec la taille de la ville (graphique 2.4 et encadré 2.2). Dans les pays de l’OCDE d’Amérique latine, toutefois, ce schéma est modifié par le fait que les niveaux de productivité de Mexico sont inférieurs à ceux auxquels on pourrait s’attendre pour une ville de cette taille (graphique 2.5 et encadré 2.2). De même, dans les pays asiatiques de l’OCDE, la relation entre la taille des villes et la productivité est moins nette au vu des données disponibles, et appelle des recherches complémentaires (graphique 2.5).

Graphique 2.4. Productivité du travail en fonction de la taille de la ville : Europe, États-Unis et Canada

Note : La productivité du travail est mesurée par le PIB par travailleur.

Source : OCDE (2014), « Régions métropolitaines », Statistiques régionales de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/region-data-fr (consulté le 3 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294266

Graphique 2.5. Productivité du travail en fonction de la taille de la ville : Mexique, Chili, Japon et Corée

Note : La productivité du travail est mesurée par le PIB par travailleur.

Source : OCDE (2014), « Régions métropolitaines », Statistiques régionales de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/region-data-fr (consulté le 3 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294277

Encadré 2.2. La productivité augmente avec la taille des villes, mais les schémas diffèrent selon les pays

Les graphiques ci-après présentent, sur l’axe vertical, les primes de productivité qu’offrent certaines villes et les rapportent à la taille des villes en question, pour les États-Unis, le Royaume-Uni et le Mexique. Ils confirment que, dans chacun de ces trois pays, la productivité est plus forte dans les grandes villes. En revanche, les écarts de productivité entre villes de taille similaire diffèrent d’un pays à l’autre.

Aux États-Unis, l’avantage salarial constaté à Washington et à San Francisco est supérieur à celui auquel on pourrait s’attendre compte tenu de la taille de ces villes. À l’opposé, les villes où cet avantage est plus faible que prévu, dont Chicago et Los Angeles, sont souvent des villes assez étendues où la densité d’emploi est peu élevée et où le marché du travail est relativement fragmenté. Parmi les autres villes enregistrant des résultats particulièrement faibles, on trouve des villes proches de la frontière avec le Mexique.

Prime de productivité en fonction de la taille des villes : États-Unis

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294283

Au Royaume-Uni, la prime de productivité enregistrée à Londres est supérieure à celle à laquelle on pourrait s’attendre compte tenu de la taille de la capitale. À l’inverse, abstraction faite de Londres et de ses environs, la productivité dans le pays n’augmente presque pas avec la taille des villes. Quant aux variations constatées à l’intérieur du pays, la proximité de Londres semble être pour beaucoup, avec le capital humain, dans la performance des villes qui obtiennent des valeurs particulièrement élevées. Bracknell, Wokingham, High Wycombe et Guildford – qui ont toutes une forte proportion de diplômés de l’enseignement supérieur – se trouvent dans un rayon de 50 kilomètres de Londres, tandis que Basingstoke est située à moins de 80 kilomètres. À l’inverse, aucune spécificité géographique ne caractérise les villes obtenant des résultats particulièrement faibles, mais toutes ont une population dont le niveau d’études est inférieur à la moyenne du pays.

Prime de productivité en fonction de la taille des villes : Royaume-Uni

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294299

Le Mexique présente une nette fracture nord-sud. Les agglomérations pour lesquelles les résultats sont exceptionnellement faibles se trouvent pour la plupart dans le sud du pays, tandis que celles dont les résultats sont particulièrement positifs se situent généralement dans le nord, ou à proximité de la frontière avec les États-Unis (à l’inverse, comme on l’a vu plus haut, certaines des villes des États-Unis où les résultats sont extrêmement faibles se trouvent à la frontière avec le Mexique ou à proximité de celle-ci).

Prime de productivité en fonction de la taille des villes : Mexique

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294300

Notes : La prime de productivité d’une ville est définie comme l’avantage de salaire qui lui est associé après prise en compte des caractéristiques de sa population active. On effectue les régressions des salaires avec une neutralisation des effets des caractéristiques individuelles de la population active, afin de tenir compte de l’attraction que les différents territoires exercent sur des profils différents. La ville est définie au niveau des zones urbaines fonctionnelles (ZUF), de façon à pouvoir comparer des entités spatiales pertinentes sur la base de critères économiques pratiques, et non de frontières administratives.

Source : Ahrend, R., et al. (2014), « What makes cities more productive? Evidence on the role of urban governance from five OECD countries », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/05, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz432cf2d8p-en.

L’augmentation des niveaux de productivité témoigne de l’avantage inhérent aux villes, appelé « avantage de l’agglomération ». En moyenne, le salaire d’un travailleur augmente avec la taille de la ville où il exerce son activité, même après neutralisation des effets de caractéristiques telles que le niveau de formation. Les estimations de l’OCDE semblent indiquer que l’avantage que constitue un salaire plus élevé augmente de 2 % à 5 % pour un doublement de la population (Ahrend et al., 2014), ce que confirment des études comparables réalisées par pays (Combes, Duranton et Gobillon, 2012). Cependant, les avantages de l’agglomération ne sont pas engrangés de manière homogène d’une ville à l’autre, et présentent d’importantes variations à l’intérieur des pays.

Cette plus forte productivité s’explique, en partie, par la qualité de la main d’œuvre et par le type d’activité économique menée dans la zone. En moyenne, les grandes villes ont une population plus instruite, avec la proportion de travailleurs très qualifiés comme celle des travailleurs peu qualifiés qui augmentent avec la taille de la ville. Une augmentation de 10 points de pourcentage de la part des travailleurs diplômés de l’enseignement supérieur au sein d’une ville fait augmenter de 3 à 4 points de pourcentage la productivité des autres travailleurs de la ville (Ahrend et al., 2014). Les grandes villes abritent généralement une proportion supérieure d’activités à forte productivité liées au conseil, au droit ou aux services financiers. Elles ont aussi plus de chances d’être des plaques tournantes ou des centres de services par lesquels transitent les flux commerciaux, financiers ou autres. Ces flux exigent habituellement la fourniture de services à forte valeur ajoutée.

Les zones métropolitaines apportent une contribution considérable à la croissance du PIB national. De 2000 à 2010, elles ont contribué à hauteur de 50 % à la croissance du PIB des 23 pays de l’OCDE pour lesquels on dispose de données pertinentes, et à hauteur de plus de 70 %, sur la même période, à la croissance du PIB de la Grèce, du Japon, de la France et de la Hongrie (graphique 2.6).

Graphique 2.6. Les zones métropolitaines concentrent au moins la moitié de la croissance dans la plupart des pays de l’OCDE

Part en pourcentage des zones métropolitaines (plus de 500 000 habitants) dans la croissance du PIB national, 2000-10

Notes : Les valeurs de PIB des zones métropolitaines sont estimées sur la base des chiffres de PIB enregistrés au niveau TL3. Années disponibles : Mexique, 2003-10 ; Japon, 2001-10 ; l’Allemagne, l’Italie, la Norvège, la Suisse et le Royaume-Uni sont exclus faute de données sur la période considérée.

Source : OCDE (2013), Panorama des régions de l’OCDE 2013, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/reg_glance-2013-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294313

La contribution des zones métropolitaines à la croissance du PIB national a été davantage tirée par l’accroissement de leur population que par celui de leur productivité. Bien que la productivité du travail dans ces zones (telle que mesurée par le PIB par travailleur) soit bien supérieure à la moyenne nationale, son rythme de progression entre 2000 et 2010 a été plus lent, de façon générale, que le rythme moyen du pays correspondant (graphique 2.7). Il n’y a rien d’étonnant à cela. En effet, plus le niveau de productivité existant est élevé, plus les occasions de l’améliorer se raréfient ; en outre, les taux de croissance moyens plus élevés enregistrés ailleurs s’expliquent par le processus de rattrapage en cours dans d’autres régions. La contribution des villes à la croissance résulte donc souvent de l’accroissement de leur population, car les personnes qui migrent vers les grandes villes y sont, en moyenne, plus productives. Cela étant, un fort afflux de population peut aussi modérer le taux de croissance de la productivité, car la productivité initiale des nouveaux arrivants – quoique plus élevée que dans d’autres régions – est dans bien des cas inférieure à la productivité moyenne de la ville où ils s’installent³ .

Graphique 2.7. La croissance économique des zones métropolitaines ne s’explique généralement pas par des gains de productivité

Source : Calculs effectués par l’OCDE à partir du document OCDE (2014), « Régions métropolitaines », Statistiques régionales de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/region-data-fr (consulté le 3 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294327

De 1970 à 2000, la part des zones métropolitaines dans la population totale des pays de l’OCDE a augmenté uniquement dans les agglomérations de 2 millions d’habitants ou moins. La population des zones métropolitaines de plus de 2 millions d’habitants s’est accrue au même rythme que la population du pays (graphique 2.7). Depuis 2000, en revanche, la part de la population vivant dans des zones métropolitaines a augmenté quelle que soit la taille de l’agglomération.Les villes les plus petites, de 450 000 à 750 000 habitants enregistrent l’accroissement le plus prononcé. Même les zones métropolitaines les plus étendues ont connu des afflux importants de population (graphique 2.8).

Graphique 2.8. L’accroissement démographique annuel des zones métropolitaines s’est accéléré au cours de la dernière décennie

Sources : Calculs effectués par l’OCDE sur la base des recensements de 1970 pour le Mexique, www3.inegi.org.mx/sistemas/tabuladosbasicos/LeerArchivo.aspx?ct=953&c=16763&s=est&f=1 (consulté le 30 mai 2014) et pour les États-Unis, www.census.gov/popest/data/counties/asrh/pre-1980/tables/co-asr-1970.xls (consulté le 14 juin 2013) ; Henderson, J.V. et H.G. Wang (2007), « Urbanization and city growth: The role of institutions », Regional Science and Urban Economics, vol. 37, n°3, Elsevier, pp. 283-313, pour le Canada, le Chili, le Japon et la Corée ; données agrégées fournies par la Commission européenne (Direction générale de la politique régionale et urbaine) à partir du document Gløersen, E. et C. Lüer (2013), « Population data collection for European Local Administrative Units from 1960 onwards – Final report », contrat n°2012.CE.16.BAT.054, pour l’Europe ; et OCDE (2014), « Régions métropolitaines », Statistiques régionales de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/region-data-fr (consulté le 11 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294339

S’il est indéniable que les résultats économiques d’une ville dépendent de nombreux facteurs qui lui sont propres, des tendances générales se dégagent :

On constate une convergence économique pour les zones métropolitaines (plus de 500 000 habitants). En d’autres termes, les villes initialement moins productives se développent plus vite que les autres.

À l’image de la convergence économique qui se produit à l’échelon international, la croissance du PIB par habitant au sein des zones métropolitaines été moins forte dans les pays les plus riches que dans les autres.

La proximité d’une grande ville influe sur la croissance régionale

Les zones urbaines ne procurent pas des avantages aux seules populations qui y résident. Elles contribuent aussi à la prospérité et au bien-être des habitants d’un plus large territoire. Grâce à leur plus forte productivité (souvent à la frontière de la productivité), les zones métropolitaines servent de brise-glace, ouvrant la voie aux villes plus petites qui sont dans bien des cas des villes-marchés et des centres de services pour les zones rurales alentours. Les régions comprenant de grandes zones métropolitaines de plus d’un demi-million d’habitants ont connu, de 1995 à 2010, une croissance annuelle supérieure de 0.25 point de pourcentage à celle des autres régions.

L’influence des villes peut même s’étendre au-delà de la région où elles se trouvent. Les régions les plus proches des villes (surtout des grandes villes) sont plus prospères et ont une croissance économique plus forte (graphique 2.9). Bien que ces avantages s’estompent avec la distance, on a observé que les grandes villes – de plus de 2 millions d’habitants, par exemple – bénéficiaient à la performance économique des zones rurales situées dans un rayon qui peut aller jusqu’à 200 à 300 kilomètres. Les régions les plus proches des villes ont également connu un accroissement démographique plus rapide (Partridge et al., 2008 ; Veneri et Ruiz, 2013).

Graphique 2.9. La croissance économique augmente avec la proximité d’une grande ville

Taux de croissance annuel du PIB par habitant des régions TL3 (1995-2010) en fonction du temps de trajet en voiture jusqu’à la zone métropolitaine d’au moins 2 millions d’habitants la plus proche

Note : Taux de croissance annuel après neutralisation des effets fixes par pays et du PIB initial. Les données portent sur 18 pays de l’OCDE.

Source : Ahrend, R. et A. Schumann (2014), « Does regional economic growth depend on closeness to urban centres? », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/02, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz0t7fxh7wc-en.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294340

De plus, certaines données montrent que les villes peuvent tirer parti des avantages liés à une taille importante en entretenant des rapports étroits avec leur voisinage. Il s’agit là d’un net avantage pour les petites villes européennes, car elles peuvent tout simplement « emprunter de l’agglomération » aux villes voisines. Aux États-Unis, en revanche, l’éloignement entre les villes fait qu’il leur est plus difficile de profiter de cet avantage (Ahrend et al., 2014). Il semble qu’une plus forte dispersion des villes aille de pair avec un PIB par habitant plus faible à l’échelle régionale. Le fait d’avoir une grande ville dans une région plutôt qu’un réseau de petites villes peut donc être plus avantageux sur le plan économique (Brezzi et Veneri, 2014).

Les coûts économiques et environnementaux des villes

La pollution et la congestion

Le fait de vivre dans une grande ville offre des avantages, mais présente aussi des inconvénients (graphique 2.10). Si la productivité, les salaires et l’accès à de nombreux équipements augmentent généralement avec la taille de la ville, c’est également le cas de ce que l’on a coutume d’appeler les coûts d’agglomération. Certains de ces coûts sont d’ordre financier. Ainsi, le prix du mètre carré, les loyers et, plus largement, les prix en général tendent à être plus élevés dans les grandes villes. Un certain nombre de coûts non financiers tels que la pollution, les embouteillages, les inégalités et la délinquance augmentent généralement eux aussi avec la taille de la ville. De leur côté, le degré de confiance et les indicateurs de capital social du même ordre baissent souvent à mesure que la taille de la ville s’accroît. Les enquêtes réalisées auprès des habitants de villes européennes confirment que ceux qui vivent dans une grande ville, tout en appréciant les équipements auxquels ils ont accès, sont généralement moins satisfaits s’agissant des autres aspects évoqués, et notamment celui de la pollution atmosphérique.

Graphique 2.10. Les coûts et les avantages des grandes villes

Dans une certaine mesure, la taille d’une ville résulte d’un compromis entre ces avantages et ces coûts. La mobilité inter-urbaine et la mobilité intra-urbaine font que le niveau des salaires, le coût des trajets domicile-travail et le coût d’autres (dés)avantages urbains finissent – du moins à moyen et long termes – par se refléter dans le prix des terrains et, plus généralement, dans le coût de la vie d’une ville. Le phénomène est confirmé par les observations indiquant qu’en cas d’accroissement démographique, les avantages et les coûts d’agglomération augmentent à un rythme globalement comparable (voir Combes, Duranton et Gobillon, 2012, pour des données probantes sur la France, et Gibbons, Overman et Resende, 2011, pour le Royaume-Uni). Un tableau similaire se dessine si l’on s’intéresse directement au niveau de la productivité et des prix dans les villes. Les données recueillies pour l’Allemagne montrent qu’en moyenne, l’augmentation de la productivité, et donc des salaires, d’une ville coïncide avec celle du niveau des prix locaux (voir l’encadré 2.3).

Encadré 2.3. Coût de la vie et avantages économiques en milieu urbain : l’exemple des villes de Munich et d’Ingolstadt (Allemagne)

Le niveau de la productivité et le niveau des prix augmentent généralement tous deux avec la taille de la ville. Par conséquent, l’avantage salarial est, en moyenne, neutralisé par un coût de la vie plus élevé (voir le graphique ci-dessous). On constate cependant des variations considérables selon les villes, certaines offrant un rapport entre rémunération et prix plus avantageux que d’autres. Ces écarts peuvent s’expliquer en grande partie par les avantages (tels que les équipements collectifs) ou les inconvénients (comme la pollution) associés à certaines villes. D’une certaine façon, les gens acceptent un revenu réel (rémunération rapportée au niveau des prix) inférieur pour vivre dans une ville qu’ils jugent plus attractive parce qu’elle offre un accès à de vastes plans d’eau ou de grands espaces verts, parce qu’elle abrite des activités culturelles (présence de salles de spectacle, par exemple) ou encore parce que son atmosphère est moins polluée. Ce consentement à payer semble particulièrement prononcé chez les personnes les plus instruites.

Niveau de la productivité et niveau des prix dans l’Est et l’Ouest de l’Allemagne

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294357

Prenons, par exemple, les villes de Munich et d’Ingolstadt, qui ont des niveaux de salaire et de productivité similaires, mais des niveaux de prix différents. Le fait que de nombreuses personnes préfèrent vivre à Munich malgré un niveau de prix bien plus élevé peut s’expliquer, en grande partie du moins, par les avantages qu’elles tirent de l’utilisation des équipements collectifs de la ville (voir ci-après). D’après les estimations, près de la moitié de l’écart des salaires par rapport au niveau des prix peut s’expliquer par certains de ces équipements mesurables.

Équipements collectifs urbains à Munich et à Ingolstadt
Environnement urbain | Munich | Ingolstadt
Population de la zone urbaine fonctionnelle (définition de l’OCDE) | 2.8 millions | 336 370
Vaste plan d’eau à l’intérieur de la zone urbaine fonctionnelle | Oui | Non
Réserves de nature (espaces verts) en pourcentage de la superficie totale | 1.2 % | 0.5 %
Hôtels | 1 079 | 238
Visiteurs (avec un séjour à l’hôtel) | 7.4 millions | 712 000
Qualité de l’air (niveau moyen annuel normalisé de PM10) | 1.31 | 0.59
Théâtres, opéras et autres scènes (centre-ville uniquement) | 41 | 6
Théâtres et orchestres recensés | 11 | 1
Universités (délivrant des doctorats) | 15 (6) | 2 (1)
Proportion de travailleurs diplômés de l’enseignement supérieur | 23.6 % | 11.5 %

Notes : Calculs effectués par l’OCDE à partir des définitions et des sources de données indiquées ci-après. Pour la définition de la zone urbaine fonctionnelle : OCDE (2012), Redefining Urban: A New Way to Measure Metropolitan Areas, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264174108-en ; pour l’estimation de la population et la proportion de travailleurs diplômés de l’enseignement supérieur : IAB Employment Panel (2007), www.iab.de/en/erhebungen/iab-betriebspanel.aspx ; pour les lacs : VMap0 (2000) ; pour les réserves de nature : Base de données mondiale sur les aires protégées (2013), www.protectedplanet.net/ (consulté le 15 février 2014) ; pour les hôtels et les visiteurs : Regionaldatenbank Deutschland (www.regionalstatistik.de) (2008) ; pour le niveau de PM10 : Umweltbundesamt (www.umweltbundesamt.de/themen/luft/luftschadstoffe/feinstaub) (2007) ; pour les théâtres : Deutscher Bühnenverein: Theaterstatistik (2007) et www.buehnenverein.de (2014) ; pour les universités : www.hs-kompass2.de/kompass/xml/download/hs_liste.txt.

Source : Ahrend, R. et A.C. Lembcke (à paraître), « Gross- and net- agglomeration benefits: Cross-city disparities in Germany », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, Éditions OCDE, Paris.

L’étalement des zones métropolitaines

Bien planifiées, l’organisation et les structures de fonctionnement des villes peuvent réduire les coûts associés à la taille de celles-ci. Les villes compactes ont des modes d’aménagement denses, sont liées par des réseaux de transports en commun et maintiennent l’accessibilité des services et des emplois locaux (OCDE, 2012b). Pour le moment, toutefois, les zones métropolitaines de la plupart des pays de l’OCDE ont plutôt tendance à s’étendre (graphique 2.11). Dans beaucoup de pays, les villes ont mis en place, dans des domaines tels que la fiscalité et la réglementation, des politiques qui favorisent – souvent involontairement – l’étalement, éloignant les gens les uns des autres plus qu’ils ne le souhaiteraient. Corriger ces politiques pourrait grandement contribuer à un développement plus compact.

Graphique 2.11. L’étalement des zones métropolitaines augmente dans de nombreux pays, mais certaines évoluent vers plus de densité

Note : L’axe vertical mesure l’évolution moyenne de la déconcentration spatiale de la population à l’intérieur des zones urbaines fonctionnelles. La déconcentration spatiale est mesurée au moyen d’un indice d’entropie dont les valeurs élevées indiquent un faible degré de regroupement (une dispersion plus forte) des personnes dans l’espace considéré. Sur l’axe horizontal, l’indice ADC mesure l’éloignement de la population par rapport au principal centre urbain. Plus la valeur augmente, plus grand est l’éloignement, en moyenne (forte décentralisation). On obtient les valeurs par pays en faisant la moyenne des valeurs des zones urbaines fonctionnelles.

Source : Veneri P. (2015), « Urban spatial structure in OECD cities: Is urban population decentralising or clustering? », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2015/13, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz43zldh08p-en.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294369

La morphologie des villes influe fortement sur l’accès à l’emploi

Au sein d’un marché du travail local, l’accès des travailleurs à l’emploi dépend fortement de l’organisation de la ville et des réseaux de transport. Cet aspect est particulièrement important pour les travailleurs à faible revenu, qui n’ont pas nécessairement les moyens de vivre plus près des lieux d’emploi ou à proximité de lignes de transport facilitant l’accès à ces derniers. Le marché du travail « effectif » est donc parfois beaucoup plus petit qu’il n’y paraît. L’exemple de Sydney (Australie) montre que, à partir de certains lieux de résidence, moins de 10 % des emplois de la ville sont accessibles en moins de 45 minutes de voiture ou en moins de 60 minutes de transports en commun, dans ce qui serait sans cela considéré comme la zone métropolitaine (graphique 2.12).

Graphique 2.12. Morphologie urbaine et transports en commun : l’accès aux emplois à Sydney (Australie)

Note : Ces cartes sont fournies à titre illustratif et ne préjugent en rien du statut des territoires qui y sont représentés ni de la souveraineté sur ces derniers.

Source : Kelly, J.-F. et al. (2012), Productive Cities, Grattan Institute.

Les conséquences environnementales du mode d’organisation des villes et des activités qu’elles abritent sont considérables. À l’échelle nationale, certaines villes émettent beaucoup plus de CO2 par habitant que d’autres. En Italie, par exemple, Venise émet dix fois plus de CO2 par habitant que Palerme. Aux États-Unis, Bâton-Rouge en émet cinq fois plus que Raleigh. Dans des villes comme Cleveland (États-Unis) ou Mexico (Mexique), le secteur des transports représente la moitié des émissions de CO2. Ailleurs, comme à Cincinnati (États-Unis) ou à Cologne (Allemagne), c’est le secteur de l’énergie qui est responsable d’environ la moitié des émissions de CO2 (OCDE, 2013b). La source des émissions de CO2 variant selon le contexte, la stratégie d’atténuation variera également. Les villes compactes permettent de raccourcir les trajets intra-urbains et de contribuer ainsi à réduire la pollution automobile et les émissions de CO2, ce qui est un indicateur important non seulement pour les résidents de la zone urbaine en question, mais aussi pour la performance globale.

Principales implications pour l’action publique

Pour « réussir la ville », il est essentiel de rechercher et de développer les liens entre les objectifs économiques, environnementaux et sociaux.

Les décideurs publics doivent étudier à la fois les territoires et les questions qui comptent dans la vie quotidienne. Cela nécessite de regarder au-delà des frontières administratives pour s’intéresser aux zones « fonctionnelles ». Ces zones peuvent renvoyer à des questions telles que la fourniture de services à une échelle métropolitaine, les liens entre zones rurales et urbaines à l’intérieur d’une région ou encore les politiques applicables aux secteurs qui ont une incidence sur la croissance, comme l’innovation, ou sur le bien-être, comme la gestion des ressources en eau.

Du fait de l’importance des zones urbaines pour les performances économiques, sociales et environnementales à l’échelle nationale, il faut s’orienter davantage vers des cadres d’action englobant aussi bien des politiques clairement étiquetées comme « urbaines » que les autres politiques nationales ayant de fortes répercussions en milieu urbain.

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Ahrend, R., et al. (2014), « What makes cities more productive? Evidence on the role of urban governance from five OECD countries », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/05, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz432cf2d8p-en.

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OCDE (2012b), Compact City Policies: A Comparative Assessment, Études de l’OCDE sur la croissance verte, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264167865-en.

OCDE/Fondation Ford (2014), All on Board: Making Inclusive Growth Happen, www.oecd.org/inclusive-growth/All-on-Board-Making-Inclusive-Growth-Happen.pdf.

Partridge, M., et al. (2008), « Lost in space: Population growth in the American hinterlands and small cities », Journal of Economic Geography, vol. 8, n° 6, Oxford University Press, pp. 727-757.

Veneri P. (2015), « Urban spatial structure in OECD cities: Is urban population decentralising or clustering? », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2015/13, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz43zldh08p-en.

Veneri, P. et V. Ruiz (2013), « Urban-to-rural population growth linkages: Evidence from OECD TL3 regions », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2013/03, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5k49lcrq88g7-en.

Notes

 1. Classées dans l’ordre du nombre de collectivités locales.

 2. La Turquie n’est pas incluse dans la base de données métropolitaines de l’OCDE ; on estime toutefois qu’environ 80 % de sa population vit dans des zones métropolitaines.

 3. Pour des informations sur les États-Unis, voir, par exemple, Glaeser et Maré (2001).

Chapitre 3.

La gouvernance régionale : politiques, dispositifs institutionnels et réformes municipales¹

Ce chapitre offre un aperçu de la façon dont les politiques de développement régional sont gérées par les autorités nationales. On y examine certaines questions liées tant au développement rural qu’au développement urbain, notamment la prise de conscience croissante du rôle des villes dans le développement régional et les éléments qui contribuent à l’élaboration d’une politique moderne de développement rural. Le chapitre traite aussi de l’importance des réformes visant à modifier la taille et les responsabilités respectives de différents niveaux d’administration infranationaux, réformes qui visent généralement à réduire le nombre d’autorités locales et s’accompagnent souvent d’un élargissement des domaines de compétence de ces dernières.

Principaux enjeux

Les approches suivies en matière de développement régional dans un pays donné dépendent en partie du ou des portefeuilles ministériels dont elles relèvent. Dans la plupart des pays de l’OCDE, l’existence d’un ministère chargé exclusivement du développement régional est l’exception plutôt que la règle. Dans plus d’un tiers de ces pays, la politique de développement régional est menée par les ministères traitant de l’économie, du commerce et des questions connexes. Dans les autres pays, elle est pilotée par des ministères chargés avant tout des affaires intérieures, des collectivités locales ou encore des infrastructures. Un grand nombre de dispositifs intergouvernementaux visent également des objectifs de développement régional.

Le développement urbain entre souvent dans le portefeuille de ministères qui ne sont pas concernés par le développement régional plus généralement. Le recours accru à des comités interministériels et à des cadres élargis dénote une prise de conscience quant au fait que les besoins des villes vont au-delà des thèmes traditionnels que sont la politique sociale ou les infrastructures.

La politique de développement rural est presque toujours gérée par des ministères axés sur l’agriculture ou les ressources naturelles. Cependant, de nombreux pays cherchent à adopter une approche plus moderne du développement rural, notamment en raison d’une prise de conscience des liens qui existent entre régions rurales et villes.

Le rythme des réformes institutionnelles au niveau des administrations infranationales s’est accéléré ces dernières années, en partie pour faire de nouvelles économies, mais aussi pour déléguer des compétences supplémentaires. Environ la moitié des pays de l’OCDE ont connu une réforme de l’échelon des municipalités ces dernières années, y compris dans le but de relever les défis que présente la gouvernance des zones métropolitaines.

La politique régionale est influencée par la façon dont elle est organisée

Au cours des dernières décennies, les politiques de développement régional sont passées par de nombreuses phases (encadré 3.1). Elles ont tout d’abord été axées sur les subventions et la redistribution avant de s’orienter progressivement vers des actions visant à attirer les entreprises grâce à des incitations financières. À l’heure actuelle, de nombreux pays cherchent plus particulièrement à jouer sur des facteurs de croissance régionale tels que les compétences et le niveau éducatif, l’expansion des entreprises et l’innovation. Parallèlement, on prête une attention croissante aux questions liées à la protection de l’environnement et au bien-être. L’aptitude des administrations infranationales à faire les bons investissements et à assurer des services publics dans une optique de croissance, mais aussi d’inclusion, reste une problématique centrale pour les politiques de développement régional (OCDE, 2009 ; OCDE, 2011).

Encadré 3.1. Bref historique des approches suivies en matière de politiques de développement régional dans les pays de l’OCDE

Dans la plupart des pays membres de l’OCDE, la politique régionale a débuté dans les années 1950 et 60, alors que la croissance économique était relativement forte, les budgets en expansion et le chômage faible. Les principaux objectifs recherchés étaient une plus grande équité et un développement équilibré, dans un contexte d’industrialisation rapide dans lequel les disparités régionales allaient en s’accentuant. Sur le plan théorique, on supposait que l’intervention publique pouvait agir sur la demande dans les régions à la traîne, et que les autorités centrales pouvaient redistribuer les richesses au moyen de transferts financiers accompagnés d’investissements publics à grande échelle.

Durant les années 1970 et au début des années 1980, les chocs économiques successifs et les changements qui se sont produits dans l’économie mondiale ont conduit, dans de nombreux pays membres de l’OCDE, à des concentrations géographiques du chômage. La politique régionale a rapidement évolué pour relever ce nouveau défi. Son champ d’action a été élargi afin d’ajouter à la réduction des disparités de revenus et d’infrastructures celle des disparités en matière d’emploi. L’hypothèse théorique qui guidait les politiques de l’époque était que l’action publique pouvait influer sur l’offre, essentiellement en agissant sur les déterminants des coûts de production au moyen de subventions et d’incitations. L’idée était que cela permettait d’influer sur le choix d’implantation des entreprises industrielles de façon à attirer de nouveaux emplois et des investissements vers les régions les plus touchées par le chômage.

Pourtant, en dépit d’une action gouvernementale de longue haleine, les disparités régionales n’ont pas été réduites de façon notable. De surcroît, à partir des années 80, les économies ont dû faire face à l’accentuation de la mondialisation, de la décentralisation et des tensions budgétaires. Sous l’effet d’une succession de récessions économiques, d’une généralisation du chômage et de pressions croissantes sur les dépenses publiques, l’octroi de crédits généreux aux programmes régionaux a cessé d’être viable. Par conséquent, la politique régionale, qui consistait à l’origine en un ensemble de mesures descendantes, reposant sur des subventions et visant à réduire les disparités entre régions, implique désormais, le plus souvent, des politiques bien plus vastes destinées à améliorer la « compétitivité régionale ».

Aujourd’hui, les autorités nationales privilégient de plus en plus la croissance régionale plutôt que la redistribution, dans une optique de compétitivité nationale ou régionale et de développement national équilibré. La portée des instruments de développement territorial s’est élargie, même dans les régions aidées, et ces instruments se sont adaptés aux exigences des différentes régions. Cette approche de l’action publique s’est accompagnée d’une tendance croissante à la décentralisation au profit des échelons régionaux. La programmation et les programmes stratégiques régionaux ont pris de l’importance, ce qui témoigne d’une réorientation générale de l’action publique vers un soutien centré sur le développement endogène et sur l’environnement des entreprises, exploitant les possibilités et les capacités régionales et visant à favoriser les initiatives axées sur l’innovation.

Source : OCDE (2010), Regional Development Policies in OECD Countries, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264087255-en.

Les politiques de soutien aux régions sont gérées par différents types de ministères (tableau 3.1), ce qui n’est pas sans influer sur la façon dont la politique de développement régional est abordée. La pratique la plus courante consiste à confier ce domaine d’action à des ministères chargés principalement du développement économique ou du commerce, plutôt qu’à des ministères se consacrant exclusivement au soutien du développement régional. Dans les pays fédéraux, ce soutien est souvent dévolu aux régions ou aux états, diverses stratégies étant prévues pour l’intervention à l’échelle nationale. Ailleurs, il est souvent réparti entre différents types de ministères et coordonné par un comité.

Tableau 3.1. Les principaux acteurs de la politique de développement régional, par pays

Note :

* En Belgique, la politique régionale est gérée directement à l’échelon régional (Flandre, Wallonie et Région de Bruxelles-Capitale) et à l’échelon des communautés linguistiques.

Dans plus d’un tiers des pays membres de l’OCDE, le développement régional est géré par le ministère chargé de l’Économie, du Commerce ou du Développement. Cette configuration reflète en partie l’évolution récente des politiques de développement régional, qui sont de plus en plus axées sur les moteurs de l’innovation et de la productivité. Ainsi, au Danemark, l’un des pays où la part des fonds structurels de l’Union européenne (UE) consacrée à l’innovation est la plus élevée, le déploiement de ces fonds est supervisé par le ministère des Entreprises et de la Croissance. Quant à la Finlande, elle a toujours favorisé les centres d’expertise, qui constituent une plateforme de développement régional axée sur des pôles d’activité/des spécialisations.

L’attention accrue portée aux villes dans le cadre du développement régional

Dans de nombreux pays membres de l’OCDE, les politiques urbaines ont traditionnellement été centrées sur des problèmes spécifiques. Aux États-Unis, par exemple, la priorité a initialement été placée sur l’accès au logement et les questions sociales. Au Japon et en Corée, l’accent a été mis au départ sur les infrastructures, signe du caractère hautement urbanisé de ces pays. Dans les pays où la politique urbaine continue d’avoir un champ d’action relativement étroit, il peut s’ensuivre des occasions manquées, les décideurs publics ne tenant aucun compte des besoins des villes en tant que moteurs de croissance.

Dans certains pays, la population urbaine est surtout concentrée dans des zones métropolitaines relativement vastes tandis que, dans d’autres, une proportion non négligeable de cette population réside dans des villes de taille moyenne ou de petite taille. Dans nombre de villes, pourtant grandes et productives, l’augmentation de la productivité n’est pas très forte. Les politiques visant à s’attaquer à ces différences peuvent contribuer à la croissance. Celles qui ne tiennent pas compte de ces facteurs, à l’inverse, risquent de brider le potentiel des villes et de ralentir par là-même la croissance nationale.

L’impact des performances d’une ville s’étend au-delà de ses frontières administratives et de sa zone urbaine, et participe au développement de toute la région. Dans un pays étendu, un réseau de villes plus dispersées contribue à des articulations plus fortes entre les villes et les lieux moins densément peuplés. Dans une large mesure, les performances des régions dépendent de leurs zones urbaines. C’est d’ailleurs ce qui a amené la Commission européenne à renommer sa Direction générale de la politique régionale « Direction générale de la politique régionale et urbaine ».

La modernisation des politiques de développement rural, pour une meilleure adaptation aux réalités d’aujourd’hui

On sait depuis longtemps que les communautés rurales ne dépendent plus uniquement du secteur agricole. Pour mieux exploiter un système économique complexe, qui englobe parfois de vastes réseaux territoriaux et notamment des zones urbaines, une approche plus nuancée s’impose. Elle implique des cadres d’action axés sur l’investissement et la croissance et des interventions qui tiennent compte des caractéristiques des territoires (approche « territorialisée ») tout en améliorant la cohérence et l’efficience des dépenses publiques en zone rurale (OCDE, 2006).

Le débat sur la marche à suivre pour élaborer des politiques modernes de développement rural porte en fait sur l’introduction de mesures plus en phase avec un contexte rural en transformation. Le développement rural est un sujet vaste et complexe, qui exige une action allant au-delà des prescriptions générales ou des politiques globales. Le rapport de l’OCDE intitulé Innovation and Modernising the Rural Economy (OCDE, 2014a) fournit aux décideurs publics un certain nombre de grands enseignements, détaillés ci-après, dont ils peuvent s’inspirer pour élaborer des politiques répondant aux défis actuels du monde rural.

Recadrer le discours sur les zones rurales en s’intéressant à leurs avantages plutôt qu’à leurs lacunes supposées, et rechercher le meilleur moyen de tirer parti des possibilités que ces zones offrent actuellement. Il ne faut pas s’intéresser uniquement aux débouchés évidents susceptibles de dynamiser le développement économique local (énergies renouvelables, tourisme, foresterie et circuits alimentaires courts, par exemple), mais aussi aux solutions moins évidentes, telles que le soutien à de petits marchés favorisant la collaboration entre les entreprises et le recours à des prestataires de services non traditionnels.

Adopter une approche territorialisée, car les territoires ruraux appellent une démarche individualisée, sans doute plus que les autres. Moins une région est peuplée, plus les principaux déterminants de sa croissance tendent à lui être propres. Ce phénomène tient en partie au fait que les économies rurales ont une probabilité plus grande d’être façonnées par leur géographie naturelle que les villes. Les politiques uniformes à l’échelle de toute une économie – qui sont élaborées pour la plupart dans des environnements urbains et pour des populations principalement citadines – ne tiennent souvent pas compte des besoins particuliers des territoires ruraux.

Viser en priorité l’augmentation de la productivité dans les zones rurales, pour aider à améliorer les compétences de la main-d’œuvre, accroître l’investissement dans les entreprises et favoriser l’entrepreneuriat.

Adopter et soutenir les stratégies qui mettent en évidence et mobilisent les atouts locaux – par opposition à celles qui reposent sur des subventions externes et d’autres aides – peut contribuer à améliorer les performances rurales.

Chercher à comprendre en quoi l’innovation dans les zones rurales diffère de l’innovation dans les zones urbaines, de façon à améliorer les dispositifs de soutien correspondants. Il est essentiel de comprendre comment valoriser l’innovation dans les zones rurales, car celle-ci est tout aussi vitale pour les économies rurales que pour les économies urbaines. Elle est cruciale à la fois pour accroître la productivité et pour relever le défi d’une meilleure prestation des services publics. De nombreuses économies rurales sont déjà très innovantes. Cet aspect est souvent négligé, car l’innovation dans les territoires ruraux se présente différemment.

Une approche plus nuancée et plus « moderne » du développement rural doit aussi réduire la fracture entre zones urbaines et zones rurales, en établissant des liens entre les villes et les régions moins densément peuplées. Elle peut aider à exploiter les complémentarités spatiales et donc faciliter la prestation des services publics, améliorer la qualité de vie et favoriser de nouveaux débouchés. Ce type d’approche allie les constatations formulées dans le rapport sur Le nouveau paradigme rural (OCDE, 2006) et les connaissances accumulées à l’occasion d’études de cas et de travaux de recherche thématiques récents.

Dans son étude intitulée Promoting Growth in all Regions (OCDE, 2012a), l’OCDE souligne le potentiel de rattrapage des régions rurales et l’importance des facteurs de compétitivité locaux, parallèlement aux facteurs institutionnels et au rôle des politiques publiques.

Quant à l’étude intitulée Rural-Urban Partnerships: An Integrated Approach to Economic Development (OCDE, 2013a), elle montre les liens étroits et les fortes interactions qui existent entre espaces urbains et ruraux, ce qui donne à penser que les décideurs publics ne peuvent plus s’intéresser à ces espaces séparément s’ils veulent exploiter au mieux le potentiel des uns et des autres.

Le tableau 3.2 résume les principaux piliers d’une approche moderne du développement rural conçue pour exploiter le potentiel de croissance des régions rurales.

Tableau 3.2. Vers des politiques modernes de développement rural : les dix principaux piliers

Principaux travaux de l’OCDE sur le développement rural | Principales observations relatives au développement rural | Piliers essentiels à une approche moderne du développement rural

Promouvoir la croissance dans toutes les régions

Les régions rurales ont un potentiel de croissance.

La densité n’est pas une condition préalable pour parvenir à des performances élevées.

Avant la crise, les régions essentiellement rurales ont connu, en moyenne, une croissance plus rapide que les régions intermédiaires ou les régions essentiellement urbaines.

1. Innovation (adopter une approche souple de l’innovation et encourager les activités entrepreneuriales et la création d’entreprise)

2. Capital humain (améliorer l’enseignement supérieur et les compétences techniques et faire en sorte que le capital humain réponde aux besoins du marché)

3. Infrastructures/connectivité (favoriser les investissements susceptibles d’améliorer les liens avec les marchés internes et externes)

4. Politiques (promouvoir des politiques de croissance et réduire le cloisonnement et la fragmentation)

5. Institutions (encourager les dispositifs permettant de mobiliser les acteurs clés, affermir la « voix du monde rural » et soutenir le développement économique)

Le nouveau paradigme rural

Une évolution qui va au-delà :

de la péréquation, du revenu agricole, de la compétitivité agricole ;

de l’agriculture ;

des subventions ;

des administrations nationales et des agriculteurs.

6. Compétitivité et valorisation des atouts du milieu rural

7. Diversité économique et approche globale du développement faisant intervenir différents secteurs de l’économie rurale

8. Approche du développement axée sur l’investissement plutôt que sur les subventions

9. Approche multipartite faisant intervenir des acteurs à différents niveaux d’administration

Articulations entre le rural et l’urbain | Les partenariats rural-urbain peuvent aider une région à atteindre ses objectifs de développement. | 10. Les régions rurales proches de régions urbaines doivent étudier la possibilité d’adopter, avec ces dernières, une approche intégrée du développement.

Des réformes municipales et territoriales à l’ordre du jour dans de nombreux pays

Avec la crise et la pression sur les coûts qu’elle entraîne, on constate un regain d’intérêt pour les réformes « territoriales » qui s’intéressent à l’organisation des administrations régionales et locales, parfois pour adapter les structures aux réalités d’aujourd’hui (encadré 3.2). En règle générale, la réforme territoriale va de pair avec une réforme institutionnelle, en particulier la décentralisation, qui élargit les responsabilités exercées à l’échelon infranational pour ce qui concerne les missions, les effectifs et les moyens financiers. À noter que certains pays vont à contre-courant en recentralisant des domaines de compétence.

Encadré 3.2. Les frontières administratives locales ont souvent été établies en fonction d’une réalité qui a changé

Les frontières politiques et administratives reposent souvent sur des structures de peuplement très anciennes, ce qui veut dire que certaines autorités infranationales ont des racines historiques profondes.

France : les premiers départements français ont été créés à la suite de la Révolution de 1789. Le principe général pour en définir les limites était que tout individu habitant le département devait pouvoir rallier le chef-lieu et en revenir en moins d’une journée de cheval. Certes, la liste des 83 départements initiaux s’est considérablement allongée (on en compte 101 aujourd’hui), et plusieurs modifications leur ont été apportées. Les cantons, subdivisions électorales des départements, ont également été créés à cette époque. Le canton est un territoire d’environ 16 à 20 km2 dont les frontières ont été déterminées selon une logique similaire à celle utilisée pour les départements, à savoir que l’on devait pouvoir en atteindre le chef-lieu et revenir chez soi en moins d’une journée, de marche cette fois. Les noms des départements reprennent ceux de montagnes ou de cours d’eau situés sur leur territoire, en rupture avec le nom des provinces de l’Ancien régime.

Pays-Bas : les provinces sont l’une des plus anciennes institutions des Pays-Bas et sont antérieures à la formation du pays, en 1839. Exception faite de la province du Flevoland, qui a été créée en 1986, leur nombre et leur taille sont les mêmes depuis des siècles.

Belgique : comme les provinces néerlandaises, les provinces belges existent depuis longtemps dans leurs frontières actuelles. Seules font exception la province du Limbourg, dont la moitié du territoire a été intégrée aux Pays-Bas en 1839, et la province du Brabant, qui a été divisée pour donner naissance en 1995 à deux nouvelles provinces (Brabant flamand et Brabant wallon) et à la région de Bruxelles-Capitale.

Italie : les provinces italiennes ont été créées par Napoléon Bonaparte sur le modèle des départements français. À l’unification du royaume, en 1861, les provinces sont restées, et leur statut a été formalisé en 1865 par la loi Rattazzi, qui en fixait le nombre à 59. Depuis lors, la plupart des provinces sont demeurées inchangées, même si leur nombre a augmenté régulièrement à la faveur d’annexions supplémentaires (Frioul, Mantoue, Rome, Vénétie, etc.). En 1927, une Charte royale donnait naissance à 19 nouvelles provinces. Depuis 2000, sept provinces supplémentaires ont été créées, dont quatre en Sardaigne, soit un nombre total de 110 provinces aujourd’hui. La plupart des municipalités italiennes ont également une longue histoire.

Espagne : l’organisation en provinces a été mise en place par Javier de Burgos, alors Secrétaire d’État, au moyen d’un décret royal du 20 novembre 1833 reprenant dans une large mesure un découpage antérieur réalisé en 1822. Le territoire a été divisé en 49 provinces qui ont pris le nom de leurs capitales respectives, à l’exception de quatre d’entre elles, qui ont gardé leur nom historique. Le découpage s’est effectué au moyen de critères « rationnels », en particulier la superficie (sur la logique des départements français, à savoir permettre à chacun de rallier la capitale de la province et d’en revenir en moins d’une journée de cheval), la population (une province devait comprendre de 100 000 à 400 000 habitants) et la cohérence géographique. Depuis 1833, seules des modifications mineures ont été apportées aux provinces. Ainsi, quelques frontières ont été ajustées (le cas le plus notable étant la division des îles Canaries en deux provinces en 1927), et certains noms ont changé pour tenir compte de la langue et de l’identité régionale. Avec la Constitution espagnole de 1978, les provinces sont restées des unités décentralisées fondamentales de l’organisation territoriale, situées à un niveau intermédiaire entre les municipalités et les « régions historiques », qui sont aujourd’hui appelées « communautés autonomes ». L’Espagne compte à présent 52 provinces, dont les villes autonomes de Ceuta et de Melilla.

Suède : le nombre de comtés est presque identique à ce qu’il était en 1634, année de leur création par la Constitution en remplacement des provinces historiques de Suède. Certaines évolutions se sont produites plus récemment : en 1997, par exemple, les comtés de Kristianstad et Malmö ont fusionné pour former le comté de Scanie (Skåne, qui était le nom historique de ce même territoire au Moyen Âge), et en 1998, trois comtés ont été regroupés en un seul, appelé Västra Götaland.

Norvège : les comtés (ou Fylker), et leur prédécesseurs appelés Amts, sont les unités administratives les plus anciennes de la Norvège. Ils ont été créés dans les années 1660 sous la forme de 12 Amts (en remplacement des précédents Len et Sysler). Un découpage supplémentaire effectué sur la période 1671- 1866 a porté le nombre des Amts à 20. C’est en 1919 que le terme Amt a été remplacé par Fylke. En 1972, le nombre de comtés a été ramené à 19 lorsque la ville-comté de Bergen a été intégrée au comté de Hordaland. Au fil de ces évolutions, quelques modifications mineures ont été apportées aux frontières et certaines municipalités ont changé d’Amt / de comté.

Suisse : la majorité des 26 cantons suisses ont des racines très anciennes remontant au Moyen Âge. La Confédération suisse s’est construite au coup par coup, des cantons supplémentaires ayant rejoint les trois cantons d’origine que sont Uri, Schwytz et Unterwald. À quelques rares exceptions près, les frontières cantonales n’ont pas évolué depuis des décennies. Créé en 1979 à la suite de sa sécession du canton de Berne, le canton du Jura est le plus récent.

Portugal : les municipalités sont très anciennes et trouvent leur origine dans la Carta de Foral, acte par lequel le roi du Portugal accordait des privilèges à une ville, créait un concelho (conseil) et régissait l’administration et les frontières de la municipalité. Ces actes ont été octroyés entre les XIIe et XVIe siècles. Les subdivisions municipales actuelles remontent au XIXe siècle, lorsque la révolution de 1835-36 a supprimé la moitié des municipalités. Au fur et à mesure de l’accroissement démographique et de l’expansion géographique des municipalités, leurs paroisses (ou freguesias) ont été intégrées au sein de l’administration municipale sous la forme d’unités inframunicipales. Lorsque le Portugal est devenu une république, en 1910, les municipalités sont restées. Elles sont devenues des entités décentralisées avec l’adoption de la Constitution démocratique de 1976.

États-Unis : les comtés des États-Unis ont été délimités selon divers systèmes. En règle générale, ceux dont les frontières ont été dessinées dans un second temps (et plus à l’Ouest, en raison de l’histoire du peuplement du pays) ont des formes régulières, sauf lorsqu’ils sont délimités par de grands fleuves ou d’autres barrières topographiques. Le système de l’US Public Land Survey (USPLS) privilégiait généralement la simplicité des lignes droites ou des angles droits chaque fois que cela était possible. Certaines parties de l’Amérique du Nord qui faisaient partie autrefois des possessions françaises au Nouveau Monde gardent des traces du « système seigneurial », lequel tendait à allouer de longues parcelles étroites le long des fleuves et d’autres grands cours d’eau afin de permettre à tout le monde d’accéder à l’eau. (On peut également trouver des traces de ce système si l’on observe la forme des champs et des clairières dans certaines régions de ce qui était jadis la « Nouvelle-France ».) Dans les colonies britanniques d’Amérique du Nord, c’est le système des « bornes et limites » (metes and bounds) qui prévalait avant l’USPLS. Utilisé en Angleterre et dans de nombreuses juridictions fonctionnant sous un régime de common law hérité des Anglais, ce système repose sur des distances définies par rapport à des repères clairement établis au moment du tracé de la frontière. Dans de nombreux cas, ces repères n’existent plus, mais leur influence se retrouve dans les contours très irréguliers des comtés situés dans les régions où ce système avait cours. En Californie, au Nouveau-Mexique et au Texas, la délimitation de certains comtés rappelle encore les concessions accordées aux empresarios en application du droit espagnol ou mexicain pour encourager l’installation de ces derniers, tandis que les frontières d’autres comtés ont été arrêtées en application du système de l’USPLS. À Hawaï, on retrouve les tracés qui avaient cours dans le royaume de l’archipel avant son annexion par les États-Unis.

Mexique : les origines des municipalités mexicaines remontent aux calpulli, qui étaient des organisations sociales et territoriales autonomes régies par un groupe d’anciens chez les peuples autochtones du Mexique préhispanique. À leur arrivée, les conquistadors ont organisé leurs nouveaux territoires sur la base des communautés autochtones en place. Sur les territoires dont les frontières n’étaient pas déjà tracées, les « milices » ont entrepris elles-mêmes le découpage, en passant avec la couronne espagnole des contrats appelés capitulaciones reales. Par la suite, pendant la période coloniale, les provinces ont été organisées autour de villes, qui devaient obligatoirement mettre en place un cabildo (conseil municipal), des cabildos distincts étant créés pour les autochtones et pour les Espagnols. Les structures administratives municipales transplantées d’Espagne, alliaient, à leur tour, des caractéristiques héritées des Arabes, des Wisigoths et des Romains.

Source : Diverses sources rassemblées lors de travaux de recherche de l’OCDE.

Dans les pays membres de l’OCDE, on dénombre près de 141 000 gouvernements infranationaux à vocation généraliste situés un, deux ou trois échelons en dessous de celui de l’administration centrale (graphique 3.1 et tableau 3.3). Dans sept pays, les seules autorités infranationales sont les municipalités² , mais dans un plus grand nombre de pays (19), on trouve deux niveaux d’administration infranationale (les municipalités et les États fédérés/les régions). Environ un quart des pays membres de l’OCDE possèdent un troisième niveau entre les municipalités et les états fédérés/les régions, une caractéristique que l’on retrouve beaucoup plus souvent dans les pays fédéraux. Le nombre d’administrations infranationales n’est pas forcément lié à la taille ni à la densité de la population. Ainsi, en 2012, les États-Unis et la France concentraient à eux deux 54 % de l’ensemble des administrations infranationales de l’OCDE (avec, respectivement, 39 000 et 37 000 administrations infranationales). Ces chiffres ne tiennent pas compte des multiples entités infranationales qui jouent un rôle dans les investissements publics et la prestation de services publics. Rien qu’aux États-Unis, ces administrations à vocation spécialisée sont plus de 51 000³ .

Graphique 3.1. La plupart des pays de l’OCDE comptent plusieurs niveaux d’administrations infranationales

Source : OCDE (2013), « Les gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE : données clés » (brochure), OCDE, Paris, www.oecd.org/fr/regional/politique-regionale/.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294372

Tableau 3.3. Nombre de gouvernements infranationaux : pays par pays, 2012-13
Pays | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau des régions/États fédérés | Total
Fédérations et quasi-fédérations |  |  |  |
Allemagne¹ | 11 327 | 295 | 16 | 11 638
Australie | 565 |  | 8 | 573
Autriche | 2 354 |  | 9 | 2 363
Belgique | 589 | 10 | 6 | 605
Canada² | 4 147 |  | 13 | 4 160
Espagne³ | 8 116 | 52 | 17 | 8 185
États-Unis⁴ | 35 879 | 3 031 | 50 | 38 960
Mexique | 2 457 |  | 32 | 2 489
Suisse | 2 408 |  | 26 | 2 434
États unitaires |  |  |  |
Chili | 345 |  | 15 | 360
Corée⁵ | 227 |  | 17 | 244
Danemark | 98 |  | 5 | 103
Estonie⁶ | 226 |  |  | 226
Finlande | 320 |  |  | 320
France⁷ | 36 700 | 101 | 27 | 36 828
Grèce | 325 |  | 13 | 338
Hongrie⁸ | 3 177 |  | 19 | 3 196
Irlande⁹ | 114 |  |  | 114
Islande | 74 |  |  | 74
Israël | 254 |  |  | 254
Italie | 8 092 | 110 | 20 | 8 222
Japon | 1 719 |  | 47 | 1 766
Luxembourg | 106 |  |  | 106
Norvège¹⁰ | 428 |  | 18 | 446
Nouvelle-Zélande | 67 |  | 11 | 78
Pays-Bas | 408 |  | 12 | 420
Pologne | 2 479 | 380 | 16 | 2 875
Portugal¹¹ | 308 |  | 2 | 310
République slovaque | 2 927 |  | 8 | 2 935
République tchèque | 6 253 |  | 14 | 6 267
Royaume-Uni¹³ | 406 | 28 | 3 | 437
Slovénie | 211 |  |  | 211
Suède | 290 |  | 21 | 311
Turquie | 2 950 |  | 81 | 3 031
OCDE 34 | 136 346 | 4 007 | 526 | 140 879
Notes :
1. Allemagne : les 107 villes-districts ont été comptabilisées au niveau municipal. Le niveau intermédiaire comprend uniquement les districts ruraux.

2. Canada : le niveau municipal correspond à des « subdivisions de recensement », notamment les villes, les districts, les villages ou encore les municipalités régionales. Sont exclus les réserves indiennes, les établissements indiens et les territoires non organisés (soit 1 106 entités en 2011) ainsi que les entités à vocation spécialisée, telles que les conseils d’école.

3. Espagne : les deux villes autonomes de Ceuta et de Melilla sont comptabilisées ici à la fois dans les municipalités et dans les provinces.

4. États-Unis : le niveau municipal comprend ici uniquement les entités à vocation généraliste, c’est-à-dire les municipalités, les villes et les townships. Les entités à vocation spécialisée, à savoir les districts spéciaux et les districts scolaires indépendants tels que les conseils d’école (51 146 entités en 2012), ne sont pas prises en compte.

5. Corée : un niveau inframunicipal structuré regroupe 3 477 subdivisions municipales, appelées Eup et Myeon dans les zones rurales et Dong dans les zones urbaines.

6. Estonie : en octobre 2013, on comptait 215 municipalités à la suite d’une série de fusions.

7. France : les chiffres relatifs aux collectivités locales englobent les collectivités territoriales de la Corse et les départements et territoires d’Outre-Mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane, la Réunion, et Mayotte depuis le 31 mars 2012). En janvier 2013, le nombre total de communes a reculé pour passer à 36 681 entités.

8. Hongrie : le nombre de municipalités comprend les 23 districts de Budapest. En revanche, la capitale n’est pas incluse dans le nombre de comtés.

9. Irlande : la réforme des administrations locales qui est en cours devait être mise en œuvre à l’occasion des élections locales de mai 2014. Les 114 autorités locales seront remplacées par 31 conseils d’agglomération et conseils de comté dans le cadre d’un processus donnant lieu à des fusions, à des dissolutions et à la mise en place de dispositifs de gouvernance à l’échelon inférieur à celui des comtés, sous la forme de districts municipaux.

10. Norvège : la ville d’Oslo peut être comptée comme une municipalité et comme un comté, mais, étant donné qu’elle ne constitue pas une « autorité de comté » aux termes de la loi sur les collectivités locales, elle n’est pas incluse dans les 18 régions recensées.

11. Portugal : un niveau inframunicipal structuré (freguesias) a été réorganisé par deux lois (en novembre 2012 et en janvier 2013). En septembre 2013, leur nombre a été réduit d’environ 27 %, passant de 4 259 à 3 091. Le niveau régional comprend les régions autonomes des Açores et de Madère.

12. République slovaque : le nombre de municipalités comprend les districts urbains de Bratislava et de Košice, ainsi que trois districts militaires.

13. Royaume-Uni : l’Angleterre, en particulier, a un niveau inframunicipal structuré (10 479 paroisses en décembre 2010), et le Pays de Galles compte 872 communautés, dont 735 disposent actuellement d’un conseil.

Source : OCDE (2013), « Les gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE : données clés » (brochure), OCDE, Paris, www.oecd.org/fr/regional/politique-regionale/.

Le morcellement des administrations infranationales freine la croissance économique

Un morcellement excessif des collectivités locales entrave la croissance. Il demeure, toutefois, de grandes différences selon les pays, tant sur le plan de la superficie moyenne des collectivités locales que sur celui de leur population moyenne. En 2012, les municipalités des pays de l’OCDE comptaient en moyenne 9 115 habitants, la Corée arrivant en tête (220 285 habitants par municipalité), et la République tchèque fermant la marche (1 680) (graphique 3.4). Du point de vue de la taille, c’est l’Australie qui affichait la superficie moyenne par municipalité la plus élevée (6 000 km²), la République tchèque se plaçant là encore en dernière position (13 km²).

Graphique 3.2. Population et superficie moyennes des municipalités de la zone OCDE, par pays, 2012

Note : La Corée, le Portugal et le Royaume-Uni ont un niveau inframunicipal.

Source : OCDE (2013), « Les gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE : données clés » (brochure), OCDE, Paris, www.oecd.org/fr/regional/politique-regionale/.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294381

Le morcellement administratif pèse sur les performances économiques des zones métropolitaines. Ces zones traversent généralement plusieurs frontières administratives. Ainsi, on compte environ 1 400 collectivités locales dans l’agglomération de Paris et 1 700 dans celle de Chicago. Sans surprise, cette combinaison d’autorités locales aboutit généralement à une approche fragmentée de l’élaboration des politiques. Même s’il est possible que différentes entités administratives atteignent leurs objectifs d’action à court terme individuellement, en travaillant chacune de leur côté, elles ont davantage de risques de ne pas parvenir à développer le potentiel économique de la zone métropolitaine. De fait, les travaux de l’OCDE montrent que, dans la zone OCDE, au cours de la première décennie du XXIe siècle, le PIB par habitant a connu une croissance moins forte dans les zones métropolitaines les plus morcelées sur le plan administratif (graphique 3.3).

Graphique 3.3. Les zones métropolitaines les moins morcelées ont enregistré une croissance plus forte

Notes : On obtient le degré de morcellement administratif en divisant le nombre de municipalités par le nombre d’habitants de la zone métropolitaine, puis en normalisant le résultat par rapport au morcellement de la zone métropolitaine la moins morcelée du pays considéré. Les quatre catégories de morcellement sont donc établies comme suit : le groupe à faible morcellement correspond à la zone métropolitaine la moins morcelée de chaque pays et sert de référence aux trois autres groupes ; ensuite, le groupe à morcellement faible à moyen comprend les zones métropolitaines dont le morcellement est jusqu’à deux fois supérieur à celui du groupe de référence ; le groupe à morcellement moyen à élevé, celles dont le morcellement est plus de deux fois et moins de quatre fois supérieur à celui du groupe de référence ; et le groupe à morcellement élevé, celles dont le morcellement est au moins quatre fois supérieur à celui du groupe de référence.

La croissance est calculée sur la période 1999-2010, sauf pour le Japon et le Danemark (2001-10) et pour le Mexique (2003-10). La Norvège et la Suisse ne sont pas prises en compte, car les chiffres de PIB de leurs zones métropolitaines ne sont disponibles qu’à compter de 2008.

Source : Ahrend, R. et A.C. Lembcke (à paraître), « Economic and demographic trends in cities », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, Éditions OCDE, Paris.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294397

Les réformes à l’échelon municipal, une réponse au morcellement des administrations infranationales

Depuis 2010, un certain nombre de pays ont lancé des réformes à l’échelon municipal : la Finlande (programme de développement New Municipality), la France (Acte III de la décentralisation), la Grèce (réforme Kallikratis), l’Irlande (Action Programme for Effective Local Government: Putting People First), les Pays-Bas (accord Building Bridges), le Royaume-Uni (politique des City Deals en Angleterre et fusions en Irlande du Nord), l’Estonie, la Hongrie, l’Espagne, la Turquie, l’Australie (Australie-Occidentale), le Canada (Manitoba) et le Luxembourg. Trois grands types d’approches sont de plus en plus fréquents en la matière (voir l’annexe 3.A2 relative aux réformes municipales et métropolitaines) :

Fusions de municipalités : pour réduire le nombre de municipalités et accroître leur échelle géographique et démographique.

Coopération intermunicipale : pour favoriser des dispositifs permettant aux autorités locales de coopérer dans le cadre de certains services ou investissements communs.

Gouvernance métropolitaine : pour répondre aux besoins spécifiques des grandes villes et des zones avoisinantes. Ces dispositifs peuvent prendre différentes formes, mais ils sont axés sur les zones métropolitaines, et non sur les municipalités.

Ces 15 dernières années, la moitié des pays de l’OCDE ont planifié ou mené à bien des fusions de municipalités (voir l’annexe 3.A2). Ces réformes des autorités infranationales peuvent passer par des décisions imposées depuis le sommet (logique « descendante ») ou par des choix de fusion ou d’association émanant de la base (logique « ascendante »), et elles peuvent être échelonnées ou non. Les autorités nationales peuvent imposer à toutes les municipalités (ou à d’autres échelons territoriaux) de fusionner selon un plan préétabli.

Les autorités nationales peuvent aussi imposer les fusions tout en autorisant les municipalités, les échelons intermédiaires ou les régions à choisir leurs partenaires, soit à leur propre rythme, soit avant une certaine échéance.

Certains pays ont connu des vagues de réforme successives. Ainsi, le Japon a entrepris des fusions en 1953 (grande réorganisation du Showa), en 1999 (grande réorganisation du Heisei) et en 2005-06, avec l’adoption de deux nouvelles lois encourageant vivement les municipalités à fusionner, lois qui ont été révisées en 2010 (graphique 3.4). Dans les pays fédéraux, ce sont souvent les états fédérés/régions qui ont compétence en matière de promotion des fusions des municipalités. L’état d’Australie-Occidentale a lancé des fusions en 2013 pour faire passer le nombre de conseils métropolitains de 30 à 15 d’ici à 2015.

Graphique 3.4. Les fusions de municipalités réduisent le nombre d’administrations locales : exemples nationaux

Notes : Japon, 9 868 municipalités en 1953 ; Turquie, loi de 2012 entrée en vigueur après les élections de mars 2014.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294404

En Finlande, en Islande, en Norvège et aux Pays-Bas, les regroupements ont été menés selon une approche plutôt ascendante, souvent en recourant à des référendums. En Norvège, la réforme visant à fusionner des municipalités s’est faite en deux temps : tout d’abord dans les années 1950, puis en 2003, lorsque le gouvernement a proposé une réduction radicale de leur nombre. À la suite de référendums locaux au sujet de la proposition du gouvernement, seul un petit nombre de municipalités ont accepté de fusionner, mais d’autres l’ont fait depuis, ce qui a fait passer leur nombre total de 744 en 1957 à 428 en 2012. En Finlande, la réforme PARAS de 2007 encourageait les fusions volontaires entre municipalités au moyen d’incitations financières. Le nouveau plan de réforme qui a débuté en 2014 repose également sur des fusions volontaires, les propositions devant être formulées avant le mois de juillet 2014, mais il est aussi possible que les fusions soient imposées dans les grandes agglomérations.

Dans d’autres pays, dont le Danemark, la Grèce, la Suède et la Turquie, les municipalités ont été forcées à se regrouper. Dans le cadre de la réforme menée en 2007 au Danemark, on a procédé à des fusions obligatoires pour créer des municipalités d’au moins 20 000 habitants ; les autorités locales étaient libres de choisir les municipalités voisines avec lesquelles s’associer. Pour inciter à la fusion, les compétences des comtés supprimés étaient transférées aux municipalités. En Irlande, le programme en cours (dans le cadre du Local Government Reform Act de 2014) fera passer le nombre de structures de 114 à 31. Avec la fusion d’un certain nombre de city councils et de county councils et avec le remplacement de 80 town councils (lesquels étaient obsolètes et n’assuraient pas une pleine représentation des zones à l’échelon inférieur à celui des comtés), on va mettre en place grâce à des municipal districts un système de gouvernance à l’échelon inférieur à celui des comtés qui sera représentatif à l’échelle nationale.

Ailleurs, toutefois, le nombre de municipalités est demeuré relativement stable ces dernières décennies (Autriche et Belgique) ; il a même parfois augmenté. Dans plusieurs pays d’Europe orientale en effet, le nombre de municipalités a augmenté dans les années 1990 après la transition démocratique qui a fait suite à la période communiste, durant laquelle les municipalités avaient été incorporées au sein d’unités plus grandes. La République tchèque (1993), la Hongrie (1992), la République slovaque (1998) et la Slovénie (2001) ont ainsi rétabli les municipalités historiques. Aujourd’hui, pour lutter contre le morcellement du territoire, ces pays préfèrent généralement la coopération intermunicipale aux fusions.

Aux États-Unis, le nombre de municipalités (en comptant les towns et les townships) a augmenté de 5.5 % entre le recensement de 1952 et celui de 2012 (graphique 3.5). La légère diminution du nombre de municipalités depuis 2007 tient principalement à la suppression de 86 d’entre elles au Kansas et de 37 au Nebraska. Sur la même période, le nombre d’entités locales à vocation spécialisée a reculé de 36 %, surtout du fait du regroupement de circonscriptions scolaires.

Graphique 3.5. Nombre de municipalités, de towns et de townships aux États-Unis

Administrations locales à vocation généraliste

Source : Graphique réalisé à partir de données de l’US Census Bureau (2012), « Census », www.census.gov/govs/cog2012 (site consulté le 19 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294418

En plus de réduire le nombre total de municipalités, ces réformes modifient leur taille, d’un point de vue géographique et démographique. À mesure que ces entités s’agrandissent, on s’efforce de préserver un sentiment de proximité en instaurant un niveau inframunicipal. Dans certains pays, les organes inframunicipaux ont un statut juridique, comme les 3 091 freguesias du Portugal, qui participent activement à la fourniture des services publics. Les exemples des 12 086 paroisses au Royaume-Uni et des 3 477 Eup, Myeon et Dong en Corée montrent également qu’il est possible de préserver un sentiment de responsabilité locale en dépit d’une taille démographique moyenne des municipalités comparativement grande. Ce niveau institutionnel supplémentaire, non reflété dans les statistiques ci-dessus, est souvent une contrepartie nécessaire à l’augmentation de la taille des municipalités, et permet de gagner l’adhésion des citoyens.

Les études portant sur les économies réellement permises par les fusions de municipalités aboutissent à des conclusions mitigées. On pense souvent que le regroupement des municipalités est motivé par la recherche d’économies d’échelle, car une municipalité plus grande devrait être capable d’assurer des services publics à un coût unitaire inférieur grâce à un meilleur pouvoir de négociation et à la suppression des fonctions redondantes. Or, en pratique, le principal objectif est généralement l’amélioration de la qualité des services, ce qui ne se traduit, dans les faits, par aucune réduction de coûts. La fusion peut aussi s’accompagner d’un transfert de responsabilités imposant une augmentation des dépenses après la fusion. Les économies peuvent donc n’intervenir que plusieurs années après la réforme.

Les grandes villes et les organes de gouvernance métropolitaine

L’importance des villes est aussi évidente dans le processus de réforme. En Finlande, une loi vise à accorder à Helsinki et à dix autres zones urbaines un statut spécial dans le cadre de la réforme des municipalités. En France, une loi de 2014 a créé de nouvelles structures de gouvernance pour les trois principales zones métropolitaines que sont Paris-Île de France, le Grand Lyon et Aix-Marseille-Provence, ainsi que pour 11 autres agglomérations de plus de 400 000 habitants réparties sur tout le territoire. En Italie, les villes métropolitaines (Città metropolitane) remplaceront les provinces dans dix centres urbains à partir de 2015. En Grèce, plusieurs compétences métropolitaines ont été transférées à la région de l’Attique et à celle de Thessalonique, en application de la réforme Callicratès. Dans le cadre de leur réforme de 2012 (accord Building Bridges), les Pays-Bas ont en revanche décidé de supprimer les huit villes-régions dont la création avait été imposée en 1995 par la loi WGR+. Le recours accru à la gouvernance métropolitaine pour améliorer les performances nationales témoigne d’une prise de conscience du fait que les grandes villes et leur sphère d’influence, c’est-à-dire les zones métropolitaines, exigent une coopération plus large, à l’échelle de ces zones.

L’analyse par l’OCDE de l’incidence du morcellement horizontal dans les zones métropolitaines fait apparaître des niveaux de productivité plus faibles dans les villes dotées de structures de gouvernance morcelées (Ahrend et al., 2014). L’analyse de la situation de cinq pays de l’OCDE (Allemagne, Espagne, États-Unis, Mexique et Royaume-Uni) montre que, pour un nombre d’habitants donné, une zone métropolitaine comptant deux fois plus de municipalités connaît une productivité inférieure d’environ 6 points de pourcentage (graphique 3.6). Cela étant, cet effet négatif sur l’efficience économique est atténué de moitié environ lorsqu’il existe un organe de gouvernance à l’échelon métropolitain. De fait, plus une ville est grande, et plus elle a tendance à chercher à remédier au morcellement en se dotant d’un tel organe : une augmentation de 10 % de la population est associée à une progression de 0.8 % de la probabilité que la métropole dispose d’un organe de gouvernance (Ahrend, Gamper et Schumann, 2014).

Graphique 3.6. Fragmentation administrative et moindre productivité

Allemagne, Espagne, États-Unis, Mexique et Royaume-Uni

Source : Ahrend, R., C. Gamper et A. Schumann (2014), « The OECD Metropolitan Governance Survey: A quantitative description of governance structures in large urban agglomerations », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/04, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz43zldh08p-en.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294425

Les organes de gouvernance métropolitaine – qui se définissent au sens large comme des organes dotés de peu de pouvoirs légaux, voire d’aucun, et chargés d’organiser les responsabilités entre les diverses autorités publiques des zones métropolitaines, y compris les associations volontaires de municipalités – sont donc extrêmement répandus dans les pays membres de l’OCDE et existent dans environ deux tiers des zones métropolitaines de ces pays. Les créations d’autorités de gouvernance métropolitaine, tous types confondus, ont considérablement augmenté ces dernières années. Parmi les 275 entités métropolitaines d’au moins 500 000 habitants que comptent les pays de l’OCDE, 49 ont été créées dans les années 2000, et au moins 15 autres entre 2010 et 2013 (graphique 3.7).

Graphique 3.7. Les organes de gouvernance métropolitaine suscitent un intérêt croissant

Nombre moyen d’organes de gouvernance métropolitaine créés ou réformés dans les pays de l’OCDE, par décennie

Note : Pour une définition des institutions de gouvernance métropolitaine, voir l’annexe 3.A1. Pour connaître la méthode de délimitation des zones urbaines de l’OCDE, voir OCDE (2012), Redefining Urban: A New Way to Measure Metropolitan Areas, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264174108-en.

Source : Ahrend, R., C. Gamper et A. Schumann (2014), « The OECD Metropolitan Governance Survey: A quantitative description of governance structures in large urban agglomerations », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/04, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz43zldh08p-en.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294430

Environ deux tiers des zones métropolitaines de l’OCDE disposent aujourd’hui d’une structure de gouvernance qui leur est propre. On recense communément quatre modalités de gouvernance métropolitaine, qui vont de la coordination flexible à des dispositifs institutionnalisés (tableau 3.4). Plusieurs dispositifs de gouvernance métropolitaine peuvent coexister dans le même pays, voire dans la même région. Dans certains cas, ils peuvent aussi englober les partenariats rural-urbain établis à l’intérieur des zones métropolitaines. Ces dispositifs peuvent résulter d’un choix exprimé par les municipalités – qui sont généralement l’échelon administratif (ou le niveau d’action) le plus proche des citoyens et l’unité qui se prête le mieux aux comparaisons entre pays – ou bien d’une décision prise dans les strates supérieures de l’administration. Ces deux options peuvent être prévues par des réformes menées à l’échelon national (ou à l’échelon régional dans les pays fédéraux).

Tableau 3.4. Les quatre modalités de gouvernance métropolitaine les plus courantes

Les points représentent une municipalité ou toute autre administration locale.

Coordination informelle/douce. Souvent situées dans des zones métropolitaines comprenant plusieurs centres urbains, les plateformes peu institutionnalisées de partage de l’information et de concertation sont relativement faciles à mettre en place et à supprimer. Elles ne disposent généralement pas d’outils d’exécution, et leurs relations avec les autres niveaux d’administration tendent à rester minimales.

Autorités intermunicipales. Lorsque leur création a une vocation unique, les autorités de ce type visent un partage des coûts et des responsabilités entre les municipalités membres – parfois avec la participation d’autres niveaux d’administration et d’organisations sectorielles. Les autorités à vocation multiple s’occupent d’un ensemble défini de politiques essentielles au développement urbain, notamment dans les domaines de l’aménagement du territoire, des transports et des infrastructures.

Autorités supramunicipales. Une strate supplémentaire peut être introduite au-dessus des municipalités par la création d’une autorité métropolitaine directement élue ou par l’instauration, à l’initiative des échelons supérieurs de l’administration, d’une structure métropolitaine non élue. Le degré de participation des municipalités et sa force de frappe financière déterminent souvent l’efficacité de l’autorité supramunicipale.

Statut spécial de « ville métropolitaine ». Les villes dépassant un seuil de population fixé par la loi peuvent bénéficier du statut spécial de « ville métropolitaine », qui les place sur le même pied que le niveau d’administration immédiatement supérieur et leur donne des compétences élargies. | [picture]

Source : OCDE (2015), Governing the City, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264226500-en.

Différents facteurs peuvent guider le choix d’un modèle de gouvernance métropolitaine

Les schémas de gouvernance métropolitaine mis en place diffèrent selon les pays (tableau 3.5), et un modèle qui fonctionne dans un cas n’est pas forcément facile à reproduire dans un autre. La sélection du dispositif le plus pertinent pour chaque zone reste une question de choix politique et social. Elle est conditionnée par des facteurs qui varient d’un pays à l’autre, et parfois d’une zone métropolitaine à une autre au sein d’un même pays.

Tableau 3.5. Modèles de gouvernance métropolitaine : pays par pays

Pays | Zones métropolitaines définies par l’OCDE | Aperçu général

Allemagne

24

L’Allemagne se caractérise par une diversité inhabituelle des structures de gouvernance métropolitaine. Les plus répandues sont les associations de collectivités locales (Kommunalverbände), que l’on retrouve dans 19 cas sur 24. Elles disposent bel et bien de pouvoirs, mais ces derniers se limitent le plus souvent à l’aménagement du territoire. Ailleurs, la ville principale de la région a fusionné avec les comtés voisins pour former ce que l’on appelle des comtés régionaux. En outre, Berlin, Hambourg et Brême sont toutes trois des villes dotées de pouvoirs habituellement attribués aux états fédérés dans le système fédéral allemand, même si deux d’entre elles font également partie d’une association. La présence systématique de réseaux de transports publics intégrés à l’échelle régionale est une autre caractéristique de la gouvernance métropolitaine en Allemagne.

Australie | n.d. | Le pays ne compte aucune structure de gouvernance métropolitaine, mais il semble que les états assurent parfois certaines des fonctions de coordination qui incombent souvent aux structures de ce type.
Autriche | 3 | Deux des zones métropolitaines ont mis en place une association de collectivités locales, plutôt orientée vers la planification dans un cas et dotée d’un mandat plus large dans l’autre. La troisième ne dispose d’aucune structure de gouvernance.
Belgique | 4 | Le pays ne compte aucune structure spécifique de gouvernance métropolitaine.

Canada

9

On observe au moins quatre approches différentes de la gouvernance métropolitaine : i) aucune structure ; ii) des associations volontaires de collectivités locales servant uniquement de lieux de dialogue stratégique ; iii) des associations de collectivités locales servant de structures de planification ; et iv) des organes de gouvernance dotés de pouvoirs étendus en matière de fourniture de services et d’aménagement du territoire (pour Vancouver et Montréal, par exemple).

Chili | 3 | Le pays ne compte aucune structure spécifique de gouvernance métropolitaine.
Corée | 10 | En Corée, la gouvernance métropolitaine s’appuie principalement sur le concept de ville métropolitaine (광역시 / gwangyeok-si). Les sept villes métropolitaines ont le statut de province, le plus haut niveau d’administration infranationale.

Espagne

8

Seules les deux plus grandes zones métropolitaines espagnoles ont des structures de gouvernance spécifiques. Dans le cas de Madrid, les frontières de la zone métropolitaine correspondent exactement à celles de la communauté autonome (Comunidad de Madrid). Pour Barcelone, l’objectif était de créer une structure de gouvernance métropolitaine bien distincte. Il s’agit d’une association de municipalités qui effectue des tâches aussi nombreuses que variées relevant généralement de la municipalité. Les autres zones métropolitaines espagnoles n’ont pas de structure de gouvernance.

États-Unis

70

La structure de gouvernance locale est déterminée par les états fédérés, et le degré d’autonomie locale varie considérablement. Aux États-Unis, la gouvernance des zones métropolitaines s’articule principalement autour de deux piliers. Le premier regroupe les Councils of governments, qui sont des associations volontaires de collectivités locales fonctionnant comme des lieux de dialogue sur les politiques régionales. Le second est la Metropolitan planning organization (MPO), un organisme de planification de la zone métropolitaine.

France

15

Par rapport à de nombreux autres pays de l’OCDE, l’approche suivie par la France en matière de gouvernance métropolitaine (communautés urbaines) est institutionnalisée et relativement homogène, même si Paris fait exception. Des réformes visant à renforcer cette gouvernance pour les plus grandes villes sont en cours.

Irlande | 1 | L’Autorité régionale de Dublin est l’une des huit autorités régionales d’Irlande créées en 1994. Elle sert de lieu d’échange sur les politiques pour les municipalités et propose des orientations dans le domaine de la planification.

Italie

11

L’Italie ne dispose d’aucune structure spécifique de gouvernance métropolitaine. Les entités s’approchant le plus de cette fonction sont les provinces, qui forment le deuxième échelon de l’administration infranationale. Des tentatives sont en cours pour réformer la gouvernance métropolitaine du pays, en particulier par l’introduction de ce que l’on appelle les « villes métropolitaines » (Città Metropolitane). Contrairement à ce que l’on voit dans de nombreux autres pays de l’OCDE, on trouve peu d’autorités sectorielles chargées des transports dans les zones métropolitaines italiennes.

Japon

36

Au Japon, les structures de gouvernance métropolitaine sont généralement des associations volontaires de collectivités locales. À de nombreux égards, elles sont comparables aux associations de ce type que l’on trouve dans d’autres pays de l’OCDE. Elles tendent toutefois à ne jouer qu’un rôle mineur dans la gouvernance des zones métropolitaines au Japon.

Mexique

33

Au Mexique, la plupart des zones métropolitaines sont gérées par des structures de gouvernance spécifiques. Celles-ci ont été créées en réponse aux incitations financières du gouvernement fédéral, qui alloue des fonds spéciaux à cet effet. Le Mexique ne possède aucune autorité sectorielle ayant compétence sur l’ensemble d’une zone métropolitaine.

Nouvelle-Zélande

n.d.

En 2010, la fusion de huit municipalités indépendantes (autorités territoriales) a donné naissance à l’Auckland Council. Wellington et Christchurch n’ont pas de structures de gouvernance métropolitaine spécifiques, mais les conseils régionaux – le plus haut niveau d’administration locale en Nouvelle-Zélande – remplissent une grande partie des fonctions habituellement assurées par ces structures.

Pays-Bas

5

Actuellement, la gouvernance métropolitaine passe par les Plusregios, des régions dans lesquelles les municipalités sont tenues de coopérer étroitement sur un large éventail de questions, dont les transports, la fourniture d’infrastructures, le développement économique régional, l’aménagement du territoire et le logement. Une réforme destinée à abolir toute coopération obligatoire à l’intérieur des Plusregios est en cours, les responsabilités étant transférées dans la plupart des cas aux provinces (provincies).

Pologne

8

Les structures spécifiquement chargées de la gouvernance des zones métropolitaines sont courantes en Pologne. Quatre des huit zones métropolitaines ont des structures de gouvernance, qui se présentent sous la forme d’associations de collectivités locales et qui servent surtout de lieux de dialogue stratégique. Dans les autres zones métropolitaines, le premier niveau d’administration infranational (voivodeship) remplit certaines des fonctions habituellement assurées par les structures de gouvernance.

Portugal | 2 | Les deux zones métropolitaines du Portugal, à savoir l’Area Metropolitana de Lisboa et l’Area Metropolitana de Porto, sont gérées par des structures de gouvernance spécifiques. Celles-ci ont été créées en 1991 par une loi nationale et sont organisées en associations de collectivités locales.

Royaume-Uni

15

Seules 4 des 15 zones métropolitaines du pays ont des structures de gouvernance. C’est notamment le cas des zones métropolitaines écossaises d’Édimbourg et de Glasgow, qui disposent d’associations de collectivités locales axées sur l’aménagement stratégique du territoire et sur le développement régional. Les deux autres sont les zones métropolitaines de Londres et de Manchester.

Suède

3

On trouve des associations volontaires de collectivités locales dans les trois zones métropolitaines (Stockholm, Göteborg et Malmö). Les comtés (Län) de Stockholm et Malmö ont un tracé similaire à celui des zones métropolitaines, et remplissent certaines des fonctions des structures de gouvernance métropolitaine.

Suisse

3

Trois zones métropolitaines ont des associations volontaires de collectivités locales que l’on peut considérer comme des structures de gouvernance. Celles en place à Genève et à Bâle reposent sur la coopération entre les cantons. L’association des collectivités locales de la région de Zurich comprend aussi bien des cantons que des municipalités parmi ses membres.

Notes : Pour une définition des institutions de gouvernance métropolitaine, voir l’annexe 3.A1. À l’exception de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, la définition d’une zone métropolitaine est celle développée dans OCDE (2012), Redefining Urban: A New Way to Measure Metropolitan Areas, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264174108-en.

Source : Ahrend, R. et A. Schumann (2014), « Approaches to metropolitan area governance: A country overview », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/03, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz5j1q7s128-en.

Il faut donc tenir compte de la diversité des contextes institutionnels et des considérations locales, au cas par cas. Chaque type de dispositif présente des avantages et des limites, qui doivent être évalués au regard du contexte national et métropolitain. En revanche, les enseignements relatifs au processus adopté pour mettre en œuvre une réforme métropolitaine peuvent guider les décideurs publics engagés dans cette voie ailleurs, et ce même si le dispositif final visé est différent. Les observations issues de l’expérience de l’OCDE permettent de dégager un certain nombre de principes à respecter pour mener une réforme efficace de la gouvernance métropolitaine.

La réforme de la gouvernance métropolitaine est un processus long et comportant plusieurs phases. En effet, il faut du temps pour créer des institutions et instaurer la confiance, et même une fois les structures de gouvernance pleinement opérationnelles, des adaptations supplémentaires peuvent s’imposer. D’après l’expérience acquise dans les zones métropolitaines de l’OCDE, il convient de prendre en compte trois grandes phases en la matière (graphique 3.8). Premièrement, il faut s’assurer qu’il existe un contexte général propice sur les plans économique, budgétaire, politique et social permettant d’envisager une réforme de la gouvernance métropolitaine. Deuxièmement, au cours de la phase de la conception de la réforme, il faut veiller soigneusement à la cohérence entre sa logique, son objet et sa conception. Troisièmement, lors de sa mise en œuvre, il faut assurer la gestion et l’accompagnement de la réforme de sorte qu’elle demeure utile dans la durée.

Graphique 3.8. Processus de réforme de la gouvernance métropolitaine

Source : OCDE (2015), Governing the City, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264226500-en.

Tableau 3.6. Efficacité des réformes de la gouvernance métropolitaine : enseignements tirés de l’expérience de pays de l’OCDE

Enseignement | Description | Exemple

Trouver un objet commun de collaboration, puis s’appuyer (et communiquer) sur les résultats d’une collaboration réussie pour aller plus loin.

Le fait de partir de petits projets concrets peut parfois aider à mobiliser les énergies et à gagner progressivement en ambition, car le succès appelle le succès et la confiance.

À Barcelone, trois autorités intermunicipales sectorielles (transports, environnement et planification) ont été créées en 1987. À la suite d’une participation à la formulation d’un plan stratégique métropolitain avec la municipalité de Barcelone en 1999, une autorité métropolitaine de Barcelone a été mise sur pied en 2011.

Développer le leadership et/ou l’appropriation à l’échelon métropolitain.

Il arrive souvent qu’une personnalité ou une institution joue un rôle central dans la conduite du changement et dans le lancement et le maintien d’une dynamique de réforme. La réforme a besoin d’un défenseur déterminé pour faire avancer le processus. Elle peut être demandée de façon claire par différentes forces.

En France, l’élan de la réforme de la gouvernance réalisée dans les trois plus grandes zones métropolitaines a été donné en grande partie (pour ne pas dire exclusivement) par l’administration centrale pour Paris, par les collectivités locales (communes et département) pour Lyon et par le secteur privé et l’administration centrale pour Marseille.

Intégrer les parties prenantes et leur confier des responsabilités à un stade précoce, et garantir la responsabilité et la transparence.

Les destinataires finaux de la gouvernance ou de l’action publique (qui ont la continuité que les structures politiques n’ont pas), tels que les citoyens, les entreprises et les universités, doivent être associés au processus dès le début. Les décideurs publics, les citoyens et les parties prenantes concernées ont besoin d’informations claires sur les gains ou les pertes aussi bien à court terme qu’à long terme.

La Communauté métropolitaine de Montréal a créé un comité mixte d’élus et de citoyens chargé d’organiser tous les deux ans une Agora métropolitaine, à l’occasion de laquelle les élus et la société civile peuvent débattre et faire le bilan de la mise en œuvre du Plan métropolitain d’aménagement et de développement à l’horizon 2031. La première série de débats a eu lieu en février et mars 2013.

Enrichir la base de données probantes et suivre les progrès accomplis.

La réalisation, par des spécialistes neutres, de travaux de recherche de fond et d’un examen minutieux de l’avancement des projets peut aider à forger et à maintenir la crédibilité de la réforme. L’utilisation d’instruments solides et fiables de suivi et d’évaluation contribue à favoriser une amélioration continue.

Au Canada, à la suite de la publication de son rapport-diagnostic intitulé « Enough Talk: An Action Plan for the Toronto Region » (2003), la Greater Toronto CivicAction Alliance a réuni des représentants des trois niveaux d’administration et des acteurs du monde des entreprises et du travail ainsi que des milieux universitaire et associatif. L’Alliance organise un sommet du Grand Toronto tous les quatre ans pour mener une action collective sur des questions urgentes telles que les transports, l’énergie et la cohésion socioéconomique.

Fournir (ou obtenir) des sources de financement.

Les finances publiques métropolitaines sont souvent au cœur des oppositions politiques, car les décideurs sont tiraillés entre la recherche de l’autonomie budgétaire et une fiscalité dissuasive. Obtenir des ressources financières adéquates et régulières aide à éviter les mandats insuffisamment financés et constitue souvent l’élément déterminant d’une collaboration efficace. Outre les instruments budgétaires classiques (impôts levés directement par la structure métropolitaine, subventions, transferts et redevances), les partenariats stratégiques avec le monde de l’entreprise ou des finances peuvent permettre de réunir des ressources supplémentaires à des fins d’investissement public.

L’ancien maire de Londres, Ken Livingstone, avait noué des relations étroites avec la chambre de commerce et d’industrie de la capitale, la branche locale de la Confederation of British Industry et London First en les invitant à siéger au tout nouveau London Business Board (2000), qui se réunissait fréquemment.

Trouver l’équilibre entre calendriers clairs et flexibilité. | Donner aux acteurs concernés une visibilité à court et long termes leur permettra d’anticiper les étapes suivantes du processus, tout en laissant une marge pour l’expérimentation et pour des ajustements à mi-parcours. | En Suède, avant que la formule soit étendue aux autres régions intéressées, les réformes de la gouvernance ont d’abord été expérimentées dans quelques régions pilotes (Västra Götaland autour de Göteborg et Scanie autour de Malmö), avec un calendrier pluriannuel assorti de mécanismes d’évaluation.

Source : OCDE (2015), Governing the City, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264226500-en.

La gouvernance métropolitaine améliore la qualité de vie

Les structures de gouvernance métropolitaine s’occupent généralement du développement régional, des transports et de l’aménagement du territoire. Cependant, elles restent très disparates pour ce qui est de leur statut, de leur composition, de leurs pouvoirs, de leur budget et de leurs effectifs, et influent donc très diversement sur l’élaboration et la mise en œuvre des politiques. Sur les deux tiers de zones métropolitaines dotées d’une structure de gouvernance, plus de la moitié ont recours à un dispositif de coordination informelle/incitative (graphique 3.9 et annexe 3.A1).

Graphique 3.9. Les structures de gouvernance métropolitaine existantes sont souvent des dispositifs de coordination informelle/douce

Ventilation des zones métropolitaines par type de structure de gouvernance

Notes : À partir d’un échantillon de 263 zones métropolitaines de 500 000 habitants ou plus de la zone OCDE.

Source : Ahrend, R., C. Gamper et A. Schumann (2014), « The OECD Metropolitan Governance Survey: A quantitative description of governance structures in large urban agglomerations », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/04, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz43zldh08p-en.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294442

Plus de 80 % des structures de gouvernance métropolitaine s’occupent du développement régional, plus de 70 %, des transports, et plus de 60 %, de l’aménagement du territoire (graphique 3.10). Plus de la moitié interviennent dans les trois domaines. Cette situation tient probablement au fait que, dans les domaines en question, les résidents sont davantage demandeurs d’une approche à l’échelle de l’ensemble de la zone métropolitaine. En outre, c’est dans ces secteurs que les avantages (les externalités positives) d’un travail en commun sont les plus évidents. Pour finir, les municipalités peuvent avoir plus de facilité à coopérer sur ces questions que dans les domaines d’action où la concurrence qu’elles se livrent est plus vive, notamment pour attirer des entreprises ou des infrastructures publiques spécialisées.

Graphique 3.10. Le développement régional, les transports et l’aménagement du territoire sont les principales responsabilités des structures de gouvernance métropolitaine

Proportion des structures de gouvernance métropolitaine intervenant dans différents domaines d’action

Notes : Une même autorité peut prendre en charge plusieurs domaines d’action.

Source : Ahrend, R., C. Gamper et A. Schumann (2014), « The OECD Metropolitan Governance Survey: A quantitative description of governance structures in large urban agglomerations », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/04, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz43zldh08p-en.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294452

Environ 60 % des zones métropolitaines analysées disposent d’une autorité spécifiquement chargée des transports publics. Or, les zones métropolitaines ainsi dotées déclarent un niveau de pollution de l’air (mesuré par le niveau de particules, PM2.5) inférieur de 8 % environ à celui des zones ne possédant pas d’autorité de ce type. Les résidents sont également plus satisfaits du réseau de transports en commun dans les zones métropolitaines dans lesquelles cette question est gérée par une autorité spécialisée (graphique 3.11).

Graphique 3.11. La planification à l’échelle d’une zone métropolitaine réduit l’étalement urbain et accroît la satisfaction à l’égard des transports publics

Notes : Une augmentation de la densité démographique dans les secteurs bâtis est interprétée comme un indicateur de la densification de la zone métropolitaine, tandis qu’une diminution de cette densité indique un étalement. Le graphique de droite renvoie aux zones métropolitaines définies par l’OCDE qui se trouvent dans des pays de l’Union européenne.

Source : Ahrend, R., C. Gamper et A. Schumann (2014), « The OECD Metropolitan Governance Survey: A quantitative description of governance structures in large urban agglomerations », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/04, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz43zldh08p-en, et calculs de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294469

L’aménagement du territoire pour une bonne gestion de l’espace est le deuxième domaine d’action où les structures de gouvernance métropolitaine sont les plus présentes. La coordination intermunicipale dans ce secteur aide à éviter les doublons au niveau de l’investissement et le gaspillage des ressources publiques, à l’heure où celles-ci se font de plus en plus rares. En outre, le fait d’aborder les transports et l’aménagement du territoire à l’échelle des zones métropolitaines contribue à éviter certaines difficultés qui peuvent être particulièrement marquées dans ces zones, avec les avantages suivants :

Un impact stratégique à l’échelle métropolitaine plutôt que des décisions prises séparément par les municipalités. La somme des décisions des différentes municipalités en matière de transports et d’aménagement du territoire ne constitue pas un plan de développement métropolitain cohérent. Le défaut de coordination des politiques municipales dans ces domaines engendre des coûts considérables à l’échelle métropolitaine en raison de la congestion, de la duplication des investissements et de la sous-utilisation ou de la mauvaise utilisation des terrains.

Un leadership aux mains du secteur public plutôt que du secteur privé. Les réseaux de transport sont des outils importants permettant aux pouvoirs publics de façonner le développement urbain. L’aménagement de l’espace, en revanche, est souvent mû en grande partie par le développement du secteur privé, car c’est le marché qui indique quelles sont les préférences en matière d’occupation des sols. L’influence de la réglementation publique sur les choix du marché peut parfois être marginale. La déconnexion entre les infrastructures de transport fournies par le secteur public et l’aménagement des terrains mené par le secteur privé ressort encore plus clairement au niveau des grandes agglomérations urbaines, et appelle une coordination métropolitaine plus efficace.

Des horizons à long terme plutôt qu’à court terme. Il arrive que les décisions relatives à l’occupation des sols soient appliquées rapidement, alors que les projets de grande ampleur en matière de transports sont généralement menés à moyen ou long terme et sont souvent difficiles à réorienter. Les avantages qu’offre l’intégration stratégique entre les transports et l’occupation des sols n’apparaîtront souvent pas avant dix ans ou plus, ce qui ne correspond pas aux mandats politiques, qui exigeront probablement des gains concrets à court terme tels que la création d’emplois.

Les autorités métropolitaines nouvellement créées doivent faire face à un certain nombre de défis

Les facteurs influant sur le choix du modèle de gouvernance métropolitaine varient, mais toute autorité métropolitaine doit :

assurer une coordination, aussi bien sur le plan horizontal, entre les municipalités et entre différents domaines d’action, que sur le plan vertical, avec les niveaux supérieurs de l’administration ;

agir sur le plan institutionnel et financier en s’appuyant sur son personnel, son budget et ses pouvoirs ;

instaurer la confiance pour être perçue comme légitime par les citoyens, les organisations non gouvernementales (ONG), les autres niveaux de l’administration et le secteur privé.

La présence d’une autorité métropolitaine n’est pas une garantie de coordination des politiques

Pour rendre la coordination efficace, il est essentiel de déterminer les incitations qui modèlent le comportement des administrés et des institutions (Bartolini, 2013). Si les zones métropolitaines sont généralement plus riches que les régions plus petites, elles doivent aussi faire face à des besoins de dépense plus élevés. La ville principale doit souvent financer les infrastructures publiques nécessaires aux déplacements domicile-travail de travailleurs qui payent leurs impôts ailleurs. Il faut rechercher le meilleur moyen de mettre en place des incitations, en particulier financières, à coopérer.

La structure du système budgétaire des zones métropolitaines jouera un rôle dans la réalisation des objectifs de croissance commune. Les recettes fiscales municipales peuvent être pensées pour encourager le développement économique. Elles peuvent être associées à des sources de recettes plutôt diversifiées, afin d’éviter l’instabilité et d’assurer la régularité des financements. Les subventions interadministrations peuvent être conçues de façon à promouvoir la solidarité et un comportement budgétaire responsable, et non une dépendance exagérée à l’égard des transferts. Quant aux sommes acquittées par les usagers, telles que les redevances de congestion, elles peuvent servir à remédier aux retombées négatives des zones métropolitaines. L’aptitude des municipalités d’une zone métropolitaine à emprunter de manière responsable accroîtra les moyens financiers dont elles disposeront pour réaliser ensemble les investissements de grande ampleur requis.

Les budgets et les effectifs des structures de gouvernance métropolitaine varient selon l’étendue de leurs pouvoirs

Les pouvoirs des structures de gouvernance métropolitaine varient considérablement au sein de la zone OCDE. Moins d’une zone métropolitaine de l’OCDE sur cinq possède une structure de gouvernance dotée de compétences en matière réglementaire. Ces structures sont généralement des organes supramunicipaux ou des villes métropolitaines, c’est-à-dire les dispositifs habituellement associés aux zones métropolitaines les plus vastes. Une autorité métropolitaine dotée de peu de pouvoirs est obligée de s’en remettre au bon vouloir des acteurs concernés pour qu’ils coordonnent leur action et trouvent des compromis. Les autorités métropolitaines qui ont peu de pouvoirs – quand elles en ont – peuvent faciliter l’échange d’informations et les arbitrages, mais elles ne peuvent pas les imposer. En outre, pour qu’un projet métropolitain réussisse à long terme, les acteurs doivent consentir à poursuivre la coopération indépendamment des liens personnels ou des appartenances politiques.

Devant la complexité des problèmes budgétaires, les zones métropolitaines ont souvent du mal à traduire un accord de coordination – parfois obtenu aux forceps – en un dispositif budgétaire concret permettant une action conjointe. Il arrive que les municipalités et les niveaux supérieurs de l’administration se rejoignent sur la nécessité de mettre sur pied un mécanisme de coordination métropolitaine, mais ne s’entendent pas sur la manière de le financer. Même lorsqu’une structure de gouvernance métropolitaine a été créée avec un mandat clairement établi en matière de coordination, elle peut être pénalisée par une insuffisance chronique de moyens financiers ou humains.

Ces problèmes expliquent la prédominance des dispositifs de gouvernance métropolitaine les plus informels, qui ne perturbent que très peu les institutions et les dispositifs de financement en place. Les structures de coordination informelle/douce et les autorités supramunicipales, aussi diverses soient-telles, ont généralement un budget annuel d’environ 10 USD ou moins par habitant (graphique 3.12). Le budget des structures intermunicipales avoisine d’ordinaire les 200 USD par habitant. Ces chiffres ne sont rien en comparaison du budget des villes métropolitaines, dont les fonctions sont souvent proches de celles du niveau d’administration supérieur. La dotation en personnel suit plus ou moins les budgets, avec toutefois des écarts plus prononcés.

Graphique 3.12. Il existe de forts écarts au niveau du budget des organes de gouvernance métropolitaine

Budget médian par habitant (USD, en parité de pouvoir d’achat [PPA])

Source : Ahrend, R., C. Gamper et A. Schumann (2014), « The OECD Metropolitan Governance Survey: A quantitative description of governance structures in large urban agglomerations », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/04, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz43zldh08p-en.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294476

Les autorités de gouvernance des grandes zones métropolitaines ne sont pas toujours comprises des résidents

La prise en compte des préoccupations et des préférences des citoyens à un stade précoce de la prise de décisions et dans le cadre de consultations plus régulières peut contribuer à instaurer la confiance à l’égard des autorités métropolitaines. En règle générale, le niveau de confiance des gens à l’égard de leurs voisins, des autres résidents et de l’administration de la ville diminue à mesure que la taille de celle-ci augmente (graphique 3.13). Souvent, les arguments d’efficience économique avancés pour défendre une plus grande intégration métropolitaine ne suffisent pas pour gagner la confiance. Environ 65 % des structures de gouvernance métropolitaine sont composées d’élus locaux (tels que les maires), mais seulement 10 % de ces structures sont elles-mêmes directement élues, et il s’agit généralement des types de gouvernance les plus institutionnalisés, à savoir les structures supramunicipales⁴ ou les villes métropolitaines.

Graphique 3.13. Plus la ville est grande, plus le niveau de confiance est faible

Pourcentage des résidents qui font confiance aux habitants de leur quartier, à ceux de leur ville et à l’administration de celle-ci, en fonction du nombre d’habitants

Notes : Les données renvoient aux zones métropolitaines définies par l’OCDE qui se trouvent dans les pays de l’Union européenne.

Source : Calculs effectués par l’OCDE à partir d’Eurostat (2012), Audit urbain : Enquête d’opinion, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/region_cities/city_urban/perception_surveys.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294483

La société civile et le secteur privé sont des partenaires essentiels du développement des zones métropolitaines, mais ils sont rarement associés de manière formelle à la gouvernance. Au-delà de considérations purement électorales, les organes de gouvernance métropolitaine rencontrent des difficultés croissantes pour faire participer des acteurs non gouvernementaux susceptibles d’exprimer les besoins d’une population plus diverse économiquement, socialement et culturellement. Cela étant, seuls 9 % des organes de gouvernance métropolitaine comptent en leur sein des représentants du secteur privé et d’autres groupes d’intérêt. En outre, les organes qui accueillent des représentants de la société civile ont généralement des responsabilités moins grandes que ceux qui n’en accueillent pas.

Principales implications pour l’action publique

Les autorités nationales devraient examiner soigneusement les différentes politiques qui ont une incidence sur les villes, afin d’assurer le développement des zones urbaines en tenant compte de leur caractère propre et de leur potentiel spécifique.

Il convient de promouvoir des politiques modernes de développement rural qui prennent en compte les facteurs de croissance propres au monde rural et les liens avec les zones urbaines.

Il convient d’accélérer la réforme institutionnelle des administrations infranationales pour réaliser de nouvelles économies, mais aussi pour déléguer certaines responsabilités supplémentaires.

Il convient de lancer des réformes au niveau municipal pour réduire le morcellement, en mettant l’accent sur l’amélioration de la gouvernance des grandes zones métropolitaines.

Bibliographie

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Ahrend, R. et A. Schumann (2014), « Approaches to metropolitan area governance: A country overview », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/03, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz5j1q7s128-en.

Ahrend, R., C. Gamper et A. Schumann (2014), « The OECD Metropolitan Governance Survey: A quantitative description of governance structures in large urban agglomerations », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2014/04, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jz43zldh08p-en.

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US Census Bureau (2012), « Census », www.census.gov/govs/cog2012 (consulté le 19 mars 2014).

Annexe 3.A1.

Note méthodologique sur la gouvernance métropolitaine

Définition des organes de gouvernance métropolitaine

À des fins statistiques, une organisation est classée comme un organe de gouvernance métropolitaine (Ahrend, Gamper et Schumann, 2014) si elle remplit les quatre critères suivants :

i) Champ d’action géographique : l’organisation doit prendre en charge la ville centrale et une grande partie du reste du territoire de la zone métropolitaine. Si son champ d’action géographique dépasse la zone métropolitaine, celle-ci doit constituer la majeure partie de sa sphère de responsabilité.

Le champ d’action géographique de l’organisation doit être centré sur la zone métropolitaine pour que la structure soit considérée comme l’organe de gouvernance métropolitaine. En particulier, la ville centrale comme les zones périphériques doivent y être représentées.

Dans la pratique, il arrive rarement que l’étendue géographique gérée par un organe de gouvernance coïncide parfaitement avec celle de la zone métropolitaine. Dans de nombreux pays, en outre, il n’existe pas de définition officielle d’une zone métropolitaine. Le champ d’action géographique peut donc être légèrement différent du territoire couvert par la zone métropolitaine, dès lors que celle-ci est au centre de l’action de l’organisation.

ii) Acteurs concernés : les administrations nationales ou infranationales doivent jouer un rôle prépondérant au sein de l’organisation, ou celle-ci doit avoir elle-même le statut d’administration infranationale.

Les administrations nationales et infranationales sont les principaux acteurs de la gouvernance métropolitaine. Cet aspect doit se retrouver dans la composition de l’organe de gouvernance, qui doit être constitué en majeure partie de représentants de ces administrations. Si les administrations sont les acteurs les plus importants de la gouvernance métropolitaine, elles ne sont toutefois pas les seuls. Par conséquent, ce critère n’exclut pas la présence au sein de l’organe d’autres acteurs, tels que les entreprises ou des représentants de la société civile.

Dans certains pays, les organisations créées spécifiquement pour assurer la gouvernance d’une zone métropolitaine ont le statut de collectivité locale à part entière. Ces organisations suivent généralement l’approche la plus intégrée en matière de gouvernance métropolitaine, et sont également considérées comme des organes de gouvernance.

iii) Ciblage thématique : l’organisation doit s’occuper de questions relevant principalement et directement de la gouvernance métropolitaine.

Celle-ci embrasse un large éventail de sujets. Il est impossible d’en dresser la liste exhaustive, mais tous concernent des domaines d’action exigeant une coordination entre différentes parties de la zone métropolitaine. Souvent, ces questions appellent, dans une partie de cette zone, des décisions dont les retombées la dépassent. En outre, les questions traitées doivent avoir un rapport direct avec les zones métropolitaines. Elles doivent se poser plus fréquemment ou être plus pertinentes dans ces zones qu’ailleurs.

Dans la pratique, la zone de compétence de nombreuses administrations infranationales coïncide avec une zone métropolitaine. Dans bien des cas, ces administrations infranationales n’ont pas été créées spécifiquement dans le but d’assurer une gouvernance métropolitaine, et leur action n’est pas axée sur ce type de gouvernance. Au lieu de cela, elles remplissent des fonctions similaires à d’autres administrations infranationales de même niveau qui ne comprennent aucune zone métropolitaine. Elles ne sont donc pas considérées comme des organes de gouvernance métropolitaine, car elles n’ont pas reçu d’attributions ou de responsabilités particulières en la matière.

iv) Champ thématique : l’organisation doit avoir un mandat lui permettant de travailler sur plusieurs questions relatives à la gouvernance métropolitaine.

Ce critère sert à distinguer les organes de gouvernance métropolitaine des organismes à vocation unique et des autorités sectorielles. La gouvernance métropolitaine porte sur des questions qui peuvent rarement être abordées de manière isolée, car elles sont généralement interdépendantes. Pour être considérée comme un organe de gouvernance métropolitaine, une organisation doit être en mesure d’agir à ce niveau de complexité.

Autorités des transports dans les zones métropolitaines

Parmi les autorités sectorielles des zones métropolitaines, les autorités chargées des transports publics sont de loin les plus répandues et souvent celles dotées des budgets les plus élevés. Une organisation est considérée comme une autorité des transports si elle s’occupe exclusivement des transports publics d’une zone métropolitaine et si elle est chargée de la planification stratégique dans ce domaine, qu’elle ait ou non le pouvoir de prendre des décisions stratégiques. Cette définition permet de distinguer les autorités des transports d’autres organismes publics ainsi que des entreprises privées qui exploitent les réseaux de transports en commun dans les zones métropolitaines mais qui ont peu d’influence sur leur conception générale.

On trouve une grande diversité d’autorités des transports dans les zones métropolitaines de l’OCDE. À l’une des extrémités du spectre, certaines organisations sont chargées uniquement de la planification stratégique des transports en commun et comptent quelques dizaines d’agents dans leur effectif. À l’autre extrémité, des organisations planifient et exploitent elles-mêmes l’ensemble du réseau de transports en commun d’une zone métropolitaine et emploient plusieurs dizaines de milliers d’agents. Aucune tentative n’a été faite pour établir une distinction entre ces autorités sectorielles, parce que le volume d’informations disponibles est assez limité et que les structures organisationnelles sont généralement complexes et difficiles à comparer d’un pays à l’autre.

Données relatives aux organes de gouvernance métropolitaine

Les résultats présentés ici reposent sur des informations recueillies auprès de sources en accès libre consultées sur Internet de mai à décembre 2013. Il est possible de trouver en ligne des informations détaillées sur les organes de gouvernance de la plupart des zones métropolitaines. Si aucune mention d’un organe de gouvernance ou d’une autorité des transports n’est apparue lors des recherches, il a été supposé qu’il n’en existait pas. En règle générale, les informations sur les organes de gouvernance semblent à jour et sont assez détaillées. Étant donné que la plupart des données proviennent des sites Web officiels des organes de gouvernance ou des collectivités locales concernées, il est possible de leur accorder un degré de confiance élevé. Néanmoins, on ne peut jamais écarter le risque d’informations inexactes, incomplètes ou obsolètes dans certains cas isolés. En particulier, quand aucune information n’a pu être trouvée en ligne sur un quelconque dispositif de gouvernance, il existe toujours une possibilité que ce type de dispositif existe malgré tout.

Les données portent sur 263 zones, réparties ainsi : 252 zones font partie des 275 zones métropolitaines des pays de l’OCDE recensées au moyen de la méthode décrite dans OCDE (2012a) ; et 11 sont de grandes villes-régions de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande (deux pays de l’OCDE où aucune zone métropolitaine n’a encore été définie). Pour être classée comme une zone métropolitaine, une zone urbaine doit avoir une population d’au moins 500 000 habitants. Le nombre moyen d’habitants par zone métropolitaine est tout juste inférieur à 2 millions, et le nombre médian légèrement supérieur à 1 million. Les zones métropolitaines les plus petites de l’échantillon abritent environ 500 000 habitants, tandis que la plus grande, Séoul, en compte plus de 20 millions.

Tableau 3.A1.1. Nombre de zones métropolitaines de l’OCDE incluses dans l’enquête sur la gouvernance des zones métropolitaines, par pays, 2013
Allemagne | Australie | Autriche | Belgique | Canada | Chili | Corée
24 | 8 | 3 | 4 | 9 | 3 | 10
Espagne | États-Unis | France | Irlande | Italie | Japon | Mexique
8 | 68 | 15 | 1 | 11 | 35 | 26
Nouvelle-Zélande | Pays-Bas | Pologne | Portugal | Royaume-Uni | Suède | Suisse
3 | 5 | 8 | 2 | 14 | 3 | 3

Les informations tirées de l’enquête sur la gouvernance des zones métropolitaines (Metropolitan Area Governance Survey) ont été fusionnées avec celles d’autres sources de données, notamment la base de données métropolitaines de l’OCDE, qui contient 44 indicateurs se rapportant aux 275 zones métropolitaines recensées. Des enquêtes d’opinion de l’Audit urbain d’Eurostat ont par ailleurs été utilisées.

Annexe 3.A2.

Réformes à l’échelle municipale et métropolitaine

Tableau 3.A2.1. Les réformes à l’échelle municipale et métropolitaine se sont accélérées ces dernières années
| Fusions de municipalités | Coopération intermunicipale | Gouvernance métropolitaine | Observations
En une fois | Progressivement

Allemagne

Réformes territoriales élaborées et mises en œuvre par les Länder (fusions, coopération intermunicipale).

Plusieurs fusions de municipalités ont été menées à bien par les Länder dans les années 70 (Bade-Wurtemberg, Hesse, Rhénanie-du-Nord-Westphalie), en ex-Allemagne de l’Est après 1990 (dans le Brandebourg en 2003, par exemple) et, plus récemment, dans le Land de Saxe-Anhalt (où l’on est passé de 1 015 municipalités en 2008 à 222 en 2012). Des fusions sont prévues dans le Land de Rhénanie-Palatinat pour 2014.

Globalement, le nombre de municipalités allemandes a diminué, passant de 16 216 en 1990 à 11 327 en 2012, soit une réduction de 30 %.

La coopération intermunicipale est également fortement encouragée par les Länder.

Australie

Réformes territoriales conçues et mises en œuvre par les divers états fédérés (fusions, coopération intermunicipale).

De 1992 à 1998, plusieurs états fédérés ont engagé des politiques de fusion : l’Australie-Méridionale (qui a réduit le nombre de municipalités de 119 à 69), la Tasmanie (de 46 à 29), le Victoria (de 210 à 79) et le Queensland, et, plus récemment, la Nouvelle-Galles du Sud (2004) et l’Australie-Occidentale (2013). Globalement, le nombre de municipalités a diminué, passant de 869 en 1980 à 565 aujourd’hui (-35 %).

Plusieurs états fédérés ont lancé des réformes métropolitaines et créé des autorités métropolitaines, à Brisbane par exemple.

Autriche | Réformes territoriales conçues et mises en œuvre par les divers Länder (fusions, coopération intermunicipale). Les autorités fédérales ont toutefois renforcé la coopération intermunicipale au moyen d’une loi constitutionnelle adoptée en 2011. | Plusieurs Länder ont réduit le nombre de leurs municipalités dans les années 60 et 70, comme la Basse-Autriche (qui est passée de 1 652 municipalités à 673). La coopération intermunicipale est grandement facilitée (en vertu de la loi constitutionnelle).
Belgique | 1975 |  | X |  | En 1975, on est passé de 2 359 municipalités à 596 ; on est ensuite arrivé au total actuel de 589 municipalités. Les réformes territoriales relèvent de la compétence des régions depuis la Loi spéciale du 13 juillet 2001.

Canada

Réformes territoriales conçues et mises en œuvre par les diverses provinces (fusions, coopération intermunicipale).

Des politiques de fusion de municipalités ont été mises en place par les provinces de la Nouvelle-Écosse (1995-96), de l’Ontario (1996-2002), du Nouveau Brunswick (progressive), du Québec (2000-06) et du Manitoba (2013).

Plusieurs villes métropolitaines ont été créées : Toronto, Ottawa, Montréal, Vancouver, Halifax, etc.

Corée |  |  |  | 1995 : statut spécial. | 1995 : Séoul et les six zones métropolitaines de plus d’un million d’habitants ont le statut de province.
Danemark | 1970 et 2007 |  |  | Attribution d’un statut spécial au Grand-Copenhague dans le cadre de la réforme de 2007. | 1970 : réduction du nombre de bourgs et municipalités, qui sont passés de 1 386 à 275. 2007 : de 271 à 98
Espagne |  |  | X |  | Le projet de loi de rationalisation et de viabilité des collectivités locales actuellement examiné par le parlement envisage des fusions de petites municipalités (moins de 5 000 habitants).
Estonie | 2014-17 |  | X |  | Une politique de fusion de municipalités prévue pour 2014-17 permettrait de fusionner les 215 municipalités actuelles (octobre 2013) pour n’en conserver que 30 à 50.
États-Unis | Réformes territoriales conçues et mises en œuvre par les états (fusions, coopération intermunicipale). | Depuis les réformes de 1952 et 2012, le nombre de municipalités (towns et townships compris) a augmenté de 5.5 %. Sur la même période, le nombre d’entités locales à vocation spécialisée (circonscriptions scolaires, par exemple), a reculé de 36 %.
Finlande | 2014 | X |  | Projet de réforme de la zone métropolitaine d’Helsinki et d’autres zones urbaines. | 2014 : une nouvelle politique de fusions de municipalités est prévue ; elle partira de la base, sauf pour 10 municipalités situées en zone urbaine.

France

1971 et 2010

X

Nouveau statut de métropole (2013)

Échec de la politique de fusions de 1971 (loi Marcellin) et de la réforme territoriale de 2010 qui a créé le statut de « commune nouvelle » pour l’entité issue de la fusion.

Loi de décembre 2013 : nouveau statut de métropole pour 14 zones métropolitaines.

L’acte III de la décentralisation (2014-15) pourrait encourager d’autres fusions de municipalités.

Grèce | 1997 et 2011 |  |  | Nouveau statut pour l’Attique et Thessalonique. | 1997 (plan Capo d’Istria) : passage de 5 825 municipalités et communautés à 1 033. 2011 (réforme Callicratès) : passage de 1 033 municipalités et communautés à 325 municipalités, et attribution d’un statut régional aux zones métropolitaines de l’Attique et de Thessalonique.

Hongrie

X

X

La loi cardinale (de mise en œuvre) sur les collectivités locales (décembre 2011) stipule que les petites municipalités (moins de 2 000 habitants) doivent regrouper leurs services administratifs au sein de bureaux administratifs locaux. Depuis avril 2014, environ 85 % des municipalités ont réorganisé leurs services administratifs, désormais assurés par 545 bureaux conjoints.

Irlande | Juin 2014 |  | Programme de mise en commun des services. |  | Après les élections locales de mai 2014, les 114 collectivités locales devaient être remplacées par 31 conseils d’agglomération et conseils de comté, dont deux nouveaux conseils communs d’agglomération et de comté ; des districts municipaux seront également créés.
Islande |  | X |  |  | Des fusions volontaires ont fait passer le nombre de municipalités de 229 en 1950 à 170 en 1995, puis à 74 aujourd’hui.
Israël | 2002 |  |  |  | La réforme de 2002 a réduit le nombre de municipalités, qui est passé de 264 à 253.

Italie

X

Loi de 2014 portant création d’un nouveau statut pour les 10 Città metropolitane.

2011 : le plan visant à supprimer les petites municipalités de moins de 1 000 habitants semble avoir été abandonné.

Loi 53/2014 : dix provinces italiennes correspondant à de grandes zones métropolitaines deviendront des « villes métropolitaines » d’ici au 31 décembre 2014, après approbation de leur statut.

La coopération intermunicipale est encouragée, en particulier pour les municipalités de moins de 5 000 habitants.

Japon

1953 et 1999

X

(depuis les lois de 2005-06)

1953 (grande réorganisation du Showa) : de 9 868 municipalités à 3 232.

1999 (grande réorganisation du Heisei) : de 3 232 à 2 190.

2005-06 (nouvelles lois) : de 2 190 à 1 719 à l’heure actuelle.

À l’heure actuelle : L’objectif est de parvenir à un millier de municipalités environ, mais aucun calendrier n’a été fixé.

Luxembourg

2009-17

Accords formels

Il est prévu de faire passer le nombre de municipalités de 116 en 2009 à 71 en 2017 (il y en avait 106 en 2012).

Coopération intermunicipale : certaines villes et municipalités limitrophes ont signé des accords formels ou des « conventions » avec le ministère dans le but de parvenir à un développement plus durable.

Norvège | 1957-67 | X |  |  | 1957-67 : réduction du nombre de municipalités, qui est passé de 744 à 454. 1974-77 : création de 11 nouvelles municipalités, suivie d’une période de relative stabilité. De 1988 à 2014, le nombre de municipalités a diminué progressivement pour passer à 428.

Nouvelle-Zélande

1989

X

2010 : création de l’Auckland Council.

1989 : environ 850 municipalités et organes à vocation spécialisée ont été regroupés au sein de 86 collectivités locales.

Coopération intermunicipale : le projet de 2013 visant à modifier la loi de 2002 sur les collectivités locales encourage celles-ci à collaborer davantage et à mettre en place des services communs.

2010 : fusion de huit conseils de région, conseils municipaux et conseils de districts pour englober l’ensemble de la zone métropolitaine et former l’Auckland Council.

Pays-Bas

X

X

Projet de suppression des villes-régions.

Le cadre d’action actuel favorise les fusions de municipalités (mai 2013).

La coopération intermunicipale est encouragée, par exemple en matière de centres communs de services publics (pour les services sociaux, par exemple).

2014 : projet de loi prévoyant l’abolition des 8 villes-régions (régions WGR plus) d’ici janvier 2015.

Pologne |  |  | X |  | Des incitations fiscales ont été proposées pour encourager les fusions volontaires. L’introduction des « contrats territoriaux » visait à resserrer les partenariats et à améliorer la coordination des activités axées sur les territoires que menaient diverses parties prenantes.
Portugal |  |  | X | 2003 : statut spécial pour les zones métropolitaines de Lisbonne et de Porto. | Le nombre de paroisses (entités inframunicipales) a été réduit de 30 % en application des lois de novembre 2012 et de janvier 2013, passant de 4 259 à 3 091. Depuis 2003, les zones métropolitaines de Lisbonne et Porto jouissent d’un statut spécial.
République slovaque |  |  | X |  | Les municipalités coopèrent dans le cadre de bureaux municipaux conjoints.

République tchèque

X

Une réforme territoriale programmée depuis 2000-02 prévoit notamment des incitations à resserrer la coopération intermunicipale (Loi 128/2000 Coll. sur les municipalités). Les fusions de municipalités sont possibles. La décision revient à celles-ci, mais elles ne semblent guère disposées à adopter ce type de réforme pour le moment.

Royaume-Uni

1992 (Écosse) ; 2009 (Angleterre) ; 2015 (Irlande du Nord)

X

Angleterre : Accords sur des services communs.

Statut spécial accordé à la Greater London Authority.

Angleterre : lancement des City Deals.

Écosse (1992) : depuis 1992, 32 conseils unitaires ont remplacé les conseils de région et les conseils de district.

Angleterre (2009) : un nouveau cycle de réorganisation d’administrations locales en « conseils unitaires », initialement créés en 1996-98, a permis de regrouper les fonctions de conseils de comté et de conseils de district au sein d’une nouvelle autorité unique ; 35 conseils ont été supprimés.

Irlande du Nord (2015) : la réforme des collectivités locales fera passer le nombre de conseils de comté de 26 à 11.

Slovénie |  |  |  |  | La proposition gouvernementale préconisant de supprimer les municipalités de moins de 5 000 habitants a été reportée à 2018.
Suède | 1952 | 1962-86 |  |  | Réforme municipale ponctuelle de 1952 (réduction du nombre de municipalités de 2 414 à 949), puis réforme progressive sur la période 1962-86.
Suisse | Réformes territoriales conçues et mises en œuvre par les divers cantons (fusions, coopération intermunicipale). | Réduction progressive du nombre de municipalités par canton. Diminution globale de 20 % du nombre de municipalités entre 1990 et 2012.

Turquie

2008 et 2012

Statut de ville métropolitaine.

2008 : loi imposant la dissolution des municipalités de moins de 2 000 habitants. Passage de 3 225 à 2 950 municipalités.

2012 : loi promulguée en décembre 2012 prévoyant de faire passer de 2 950 à 1 395 le nombre de municipalités avant les élections de mars 2014.

Le nombre de « villes métropolitaines » va passer de 16 à 30 après les élections de mars 2014, comme le prévoyait la loi de 2012.

Source : Diverses sources réunies par l’OCDE, Dexia (2008), Sub-national Governments in the European Union: Organisation, Responsibilities and Finance, Dexia Editions, Paris, et Dexia-Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE) et I. Chatry (2012), Sub-national Public Finance in the European Union, Dexia Crédit Local.

Notes

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

 2. Ces pays sont l’Estonie, la Finlande, l’Islande, l’Irlande, Israël, le Luxembourg, la Slovénie et le Portugal.

 3. D’après le recensement de 2012 réalisé par l’US Census Bureau, ce chiffre était de 51 146.

 4. L’organisation des structures supramunicipales au Mexique est une exception à cette règle (OCDE, 2013c).

Partie II.

Le point sur les outils d’une croissance plus inclusive des régions et des villes

Chapitre 4.

L’investissement public : intelligent, coordonné et efficient¹

Ce chapitre met en relief l’importance des investissements infranationaux pour la compétitivité des régions et des villes ainsi que pour le bien-être de leurs habitants. L’investissement public sert de levier à l’investissement privé ; il doit être adapté aux conditions propres à une région et fait souvent intervenir différents échelons administratifs. Trois catégories de problématiques sont évoquées, ainsi que 12 principes correspondants visant à rendre l’investissement public plus intelligent. Les défis de la coordination doivent être relevés à plusieurs niveaux (entre les ministères nationaux, entre les administrations nationales et infranationales et entre les collectivités locales) pour obtenir de meilleurs résultats et éviter un gaspillage des ressources ou la réalisation d’investissements produisant des effets contradictoires. Il faut aussi que des moyens existent au niveau infranational pour que les grands choix d’investissement s’opèrent dans la transparence. Enfin, la mise en place d’un contexte approprié en matière de financement, de marchés publics et de réglementation favorise la réalisation d’investissements plus intelligents.

Principaux enjeux

En 2012, les administrations infranationales ont assuré 72 % des 1 200 milliards USD d’investissement public direct réalisés dans la zone OCDE (soit 2 % du PIB). L’investissement public représente 15 % de l’investissement total et sert de levier à l’investissement privé. Or, le montant annuel de l’investissement infranational n’a pas encore retrouvé ses niveaux d’avant la crise. Dans les pays de l’OCDE, les investissements sont consacrés, pour l’essentiel, à l’exploitation et à l’entretien d’investissements antérieurs ; dans les pays de l’UE, la proportion est de l’ordre de 70 %.

L’investissement public infranational influe sur la compétitivité future. Il est consacré à hauteur de quelque 37 % aux affaires économiques (transports, communications, développement, énergie, construction, etc.), à hauteur d’environ 23 % à l’enseignement et à hauteur de 11 % au logement et aux équipements collectifs.

Un investissement public efficace exige une coordination entre les administrations nationales et infranationales ; c’est pourquoi près de la moitié des pays de l’OCDE ont recours à des incitations pour faciliter la coopération entre les administrations infranationales. On maximise les chances d’une croissance viable à long terme en encourageant la complémentarité des priorités d’investissement (développement des infrastructures, compétences, innovation, etc.).

Les données empiriques montrent que l’investissement public et la croissance sont corrélés à la qualité de la gouvernance, y compris à l’échelon infranational. Renforcer les capacités de gouvernance à l’échelon régional et local, du stade de la sélection des projets à celui de leur exécution, permet d’optimiser les investissements, la priorité étant de faire face aux contraintes les plus pesantes en termes de capacités.

L’investissement public est un levier important du développement régional

L’investissement public est indispensable pour atténuer les inégalités, rétablir la confiance, restaurer la croissance et faire progresser le bien-être. Ses effets dépendent beaucoup de la manière dont les différents niveaux de gouvernement gèrent leurs responsabilités partagées en ce domaine. Étant donné que l’investissement public est l’un des éléments les plus discrétionnaires et flexibles du budget, les choix stratégiques sont particulièrement importants, surtout lorsque les ressources budgétaires sont limitées. S’il est bien géré, l’investissement public peut être la catégorie de dépenses publiques la plus favorable à la croissance. En revanche, de mauvais choix en ce domaine gaspillent les ressources, nuisent à la confiance de la population et freinent les possibilités de croissance.

Les autorités régionales et locales sont en première ligne pour construire des économies résilientes et pour renforcer ou affaiblir l’efficacité de l’investissement. Dans tous les pays de l’OCDE, elles prennent en charge une grande partie de la protection sociale, de l’enseignement et de la protection de l’environnement, ainsi que du développement des infrastructures. Ces missions représentent près des trois quarts de l’investissement public direct infranational dans les pays de l’OCDE² . Un investissement public efficace implique une coordination substantielle entre les divers échelons administratifs afin de combler les éventuelles lacunes en matière d’information, d’action publique ou de budget, mais aussi des capacités de gouvernance stratégiques aux différents niveaux pour la conception et l’exécution des projets d’investissement public.

Pour aider les pays à relever ces défis, l’OCDE a conçu un ensemble de Principes sur l’investissement public efficace entre niveaux de gouvernement qui ont été adoptés en mars 2014 en tant que recommandation officielle de l’OCDE³ (voir annexe 4.A1). Les Principes de l’OCDE ont pour objet d’aider les administrations de tous niveaux à évaluer les points forts et les points faibles de leurs capacités en matière d’investissement public, dans le cadre d’une démarche englobant l’ensemble des administrations publiques, et à déterminer les aspects à améliorer en priorité. Les Principes sont regroupés en trois piliers correspondant aux défis systémiques de la gouvernance multi-niveaux de l’investissement public :

Défis en matière de coordination : la coordination entre secteurs, territoires et administrations est nécessaire, mais difficile à mettre en pratique. En outre, de multiples acteurs interviennent dans l’investissement public, et il peut être nécessaire de faire coïncider les intérêts des différentes parties.

Défis en matière de capacités : quand il y a peu de capacités pour concevoir et appliquer des stratégies d’investissement, les politiques publiques risquent de ne pas atteindre leurs objectifs. Les données empiriques montrent que l’investissement public et la croissance sont corrélés à la qualité de la gouvernance, y compris à l’échelon infranational.

Défis en matière de contexte général : alors que de bonnes pratiques sur le plan de la budgétisation, des marchés publics et de la qualité réglementaire conditionnent la réussite des investissements, elles ne sont pas toujours suffisantes ou systématiques à tous les niveaux de gouvernement.

Les investissements publics sont importants pour la croissance, le développement durable et le bien-être

En 2012, les pays de l’OCDE ont consacré 1 170 milliards USD à l’investissement public, ce qui représente 2.7 % du PIB de l’OCDE et 15 % de l’investissement total de la zone. Ces chiffres globaux masquent des différences entre les pays et en leur sein. Ainsi, le poids de l’investissement public dans le PIB peut aller, selon les régions, de moins de 2 % à 15 %.

Globalement, les administrations régionales et locales jouent un rôle significatif – et croissant – dans l’investissement public. En 2012, les administrations infranationales ont effectué 72 % de l’investissement public total dans la zone de l’OCDE (graphique 4.1). Ce ratio est en général supérieur dans les pays fédéraux (comme la Belgique, la Canada, l’Allemagne, la Suisse et les États-Unis), où il représente la conjonction des investissements des états fédérés et des administrations locales. Toutefois, dans certains pays unitaires tels que la France ou le Japon, les administrations locales assurent aussi une grande partie de l’investissement public total.

Graphique 4.1. Les administrations infranationales assurent la plus grande part de l’investissement public direct

Part infranationale de l’investissement public, 2012

Source : Données tirées d’OCDE (2013), « Les gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE : chiffres clés » (brochure), OCDE, Paris, www.OECD.org/fr/regional/politique-regionale, et d’OCDE (2014), Statistiques des comptes nationaux de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/na-data-en (consultée le 20 juillet 2012).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294490

La plus grande part de l’investissement public infranational bénéficie à des domaines d’une importance primordiale pour la croissance économique, le développement durable et le bien-être des citoyens (graphique 4.2). L’analyse de l’investissement total des administrations infranationales de l’OCDE montre que 37 % des montants en jeu sont consacrés à l’économie (transports, communications, développement, énergie, construction, etc.). À peu près 23 % vont à l’enseignement, qui contribue à déterminer la qualité de la main d’œuvre future, tandis que 11 % sont consacrés au logement et aux équipements collectifs. La santé publique et la protection de l’environnement représentent aussi une grande part de l’investissement des administrations infranationales.

Graphique 4.2. L’investissement public infranational est un facteur potentiel de compétitivité

Ventilation des investissements directs des administrations infranationales par fonction économique, 2011

Source : OCDE (2013), Panorama 2013 des régions de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/reg_glance-2013-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294507

Les investissements produisent également des effets immédiats, car une bonne partie d’entre eux servent à entretenir les infrastructures existantes. Dans les pays de l’Union européenne, environ 70 % de l’investissement public est affecté à l’entretien des investissements d’infrastructures antérieurs⁴ . Aux États-Unis, les secteurs du transport et de l’eau absorbent 52 % des dépenses publiques, et les administrations infranationales effectuent près de 90 % de ces dépenses d’entretien (US Congressional Budget Office, 2010). Différer l’entretien est une stratégie répandue en période de tensions budgétaires, mais elle risque de porter atteinte à la qualité d’infrastructures publiques indispensables, ce qui a pour conséquences des bâtiments scolaires et des installations hospitalières inutilisables, la fermeture de ponts et la saturation d’axes routiers. Non seulement le désinvestissement à long terme et les économies sur l’entretien peuvent éroder la valeur des actifs, mais ils sont préjudiciables au bien-être et à la compétitivité.

L’investissement public comme variable d’ajustement dans un contexte de resserrement budgétaire

Au cours de la période récente, la nécessité d’un assainissement budgétaire a mis l’investissement public sous pression. Dans la mesure où il est l’un des éléments les plus flexibles du budget, il sert de variable d’ajustement. Il a culminé en 2009 sous l’effet de mesures de stimulation, mais, dans l’ensemble de l’OCDE, son montant annuel n’a pas encore retrouvé son niveau d’avant la crise. En 2012, l’investissement public par habitant était inférieur à celui de 2007 dans 15 des 33 pays de l’OCDE. Dans la plupart d’entre eux, on a taillé dans l’investissement public pour réduire les déficits infranationaux, tout en préservant les dépenses courantes consacrées à la protection sociale, à la santé et à l’éducation. La baisse a été particulièrement marquée dans des pays comme l’Espagne, l’Irlande, l’Islande, l’Italie et le Portugal. En Espagne, l’investissement public infranational a diminué, en volume, de 30 % par an en moyenne après avoir connu un pic en 2009, passant de 35 milliards EUR en 2009 à 12 milliards EUR en 2012. Dans les 27 pays de l’Union européenne, l’investissement public a reculé au rythme de plus de 7 % par an entre 2009 à 2012, soit de plus d’un cinquième en trois ans. Dans quelques pays, comme le Canada, le Danemark, la Finlande et la Suède, l’investissement public par habitant avait néanmoins augmenté sensiblement en 2012 par rapport à 2007. Une contraction durable de l’investissement public en période de faible activité peut peser à long terme sur la croissance économique et le bien-être des populations.

Sachant que les budgets publics vont probablement rester durablement serrés dans les pays de l’OCDE, tous les niveaux de gouvernement vont devoir faire mieux avec moins en dépensant plus intelligemment. Les défis vont bien au-delà du seul financement de l’investissement. Même lorsqu’ils trouvent des financements, il arrive que les différents échelons administratifs ne disposent pas des instruments de gouvernance permettant d’en faire le meilleur usage (OCDE, 2011a).

La coordination permet d’éviter les doublons et de trouver des raisons communes d’investir

Le premier pilier des principes de l’OCDE vise à relever les obstacles à l’efficacité de l’investissement public tenant à la coordination. Il consiste en trois grandes recommandations : i) investir en utilisant une stratégie intégrée adaptée aux différents territoires ; ii) adopter des instruments efficaces pour la coordination entre les administrations nationales et infranationales ; iii) assurer une coordination entre les administrations infranationales pour investir à l’échelon pertinent. De nombreuses difficultés de coordination entre les différents niveaux de gouvernement (« lacunes de la gouvernance pluri-niveaux ») ne sont pas propres à l’investissement public. Toutefois, la réalisation des investissements est compliquée par d’autres facteurs, notamment leur horizon lointain et l’insuffisance des informations disponibles sur leurs retombées probables (ou réalisables).

La coordination est difficile, car elle engendre des coûts divers

La collaboration en matière de stratégies d’investissement entre les administrations infranationales et entre les différents niveaux de gouvernement est délicate, même quand les acteurs concernés en reconnaissent la nécessité. Les coûts de transaction, la pression concurrentielle, les contraintes liées aux ressources, les divergences en termes de priorités et les craintes d’une répartition inéquitable des coûts ou des avantages de la coopération sont autant d’éléments susceptibles d’entraver les efforts de rapprochement des administrations. Si la plupart des difficultés ressortant des réponses au questionnaire 2012 de l’OCDE relèvent des limites habituelles de la coordination, le problème de la circulation de l’information dans les deux sens a été particulièrement mis en avant.

Il y a beaucoup de désincitations et d’obstacles à la collaboration, par exemple la concurrence entre les territoires. Les cadres budgétaires favorisent souvent certaines pratiques en matière d’impôts et de dépenses qui dissuadent de collaborer. Les obstacles dus à la réglementation et à d’autres aspects de l’action publique peuvent aussi diminuer l’attrait de la coordination. Il arrive que, dans certains programmes, les critères d’éligibilité des investissements permettent de dépenser dans l’un des territoires, mais pas ailleurs (c’est par exemple le cas des fonds structurels de l’UE).

La collaboration entre les territoires et entre les niveaux de gouvernement prend du temps, a une courbe d’apprentissage et peut représenter différents types de coûts, qui ont tendance à augmenter avec le nombre d’autorités concernées. Différents mécanismes peuvent contribuer à limiter les coûts et à maximiser les bénéfices de la coordination entre secteurs de l’action publique ou entre niveaux de gouvernement. On peut, par exemple, définir les objectifs de coordination en amont, mettre au point des mécanismes de coordination crédibles, avec des incitations et un engagement politique clair, ménager de la souplesse au niveau de la mise en œuvre et éviter de mettre en place trop d’instances de coordination, ce qui peut être contre-productif. Il est important d’avoir un haut niveau de transparence et de confiance entre les acteurs, ainsi que des mécanismes de partage de l’information avec les citoyens, les acteurs privés, les organisations non gouvernementales (ONG) et les acteurs locaux. Le leadership, qui peut se trouver à tous les niveaux de gouvernement, est également crucial pour résoudre les différents types de problèmes collectifs que pose la coordination.

La coordination verticale et horizontale maximise les résultats des investissements

Les investissements doivent être adaptés aux besoins des territoires qu’ils visent

Pour tirer le maximum de tout investissement, des politiques se renforçant mutuellement sont nécessaires. Il ressort d’analyses de l’OCDE qu’un investissement en infrastructures a peu de conséquences sur la croissance régionale, à moins d’être associé à du capital humain et à de l’innovation (OCDE, 2009a). Il est probable qu’il n’influera sur la croissance que si des externalités positives existent dans la région, faute de quoi son rendement économique pourrait être négatif. Pour qu’une région bénéficie d’une nouvelle route, d’une nouvelle école ou de toute autre catégorie d’investissement public, il doit y avoir des infrastructures ou des services locaux complémentaires. Ces complémentarités étant plus faciles à définir au niveau régional et local, les administrations infranationales ont un rôle essentiel à jouer pour les créer et les combiner au sein de stratégies intégrées.

Il faut des stratégies différenciées pour adapter l’investissement aux besoins locaux et aux avantages compétitifs de chaque région. Il y a partout des possibilités de croissance, mais la manière de les exploiter n’est pas uniforme (OCDE, 2012a) et les besoins d’investissement diffèrent en fonction de la densité, de la structure économique et du niveau de développement (encadré 4.1). Les autorités doivent donc concevoir et mettre en œuvre des stratégies d’investissement adaptées aux territoires auxquels les investissements sont censés profiter.

Encadré 4.1. Constitution et analyse de données à l’appui des stratégies d’investissement public

France : La Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) a rédigé un guide des bonnes pratiques et œuvré aux côtés des régions pour élaborer des stratégies d’innovation régionale individualisées. La DATAR accompagne également des initiatives de collecte de données à l’échelon infranational, y compris l’Observatoire européen des données localisées de l’innovation (EuroLIO), qui réunit plusieurs centres de recherche français dans le cadre de travaux de collecte et d’analyse des données infranationales sous l’angle de l’innovation. Elle contribue également à l’action menée avec des pays frontaliers pour mieux connaître les régions transfrontalières.

Chili : Le Secrétariat d’État au Développement régional et administratif (SUBDERE) a mis en place un Observatoire régional qui fournit, sur chaque région, des statistiques permettant des comparaisons. Trois catégories de statistiques sont disponibles :i) des variables économiques ; ii) des variables sociales ; et iii) des variables relatives à l’environnement et au territoire. Le système sert de base à la production d’une publication trimestrielle présentant des données pour chaque région. Afin d’aider les utilisateurs à trouver les renseignements qu’ils recherchent, le système leur permet de soumettre des commentaires et des questions.

Mexique : L’Institut national de la statistique et de la géographie (INEGI) a élaboré un système unifié de données géo-référencées permettant de faire coïncider des données issues de sources diverses et présentant un niveau de détail différent. Par exemple, le géoréférencement produit des données sur la délinquance et les rapproche d’autres informations en vue de la prise de décisions stratégiques. Une budgétisation axée sur des indicateurs met en relation les crédits budgétaires et les variables socioéconomiques de chaque région afin de simuler les effets de financements supplémentaires sur la réalisation d’objectifs tels que la lutte contre la pauvreté.

Une bonne stratégie d’investissement comporte plusieurs éléments. Elle doit être axée sur les résultats, avec des objectifs d’action clairement définis. Elle doit aussi être réaliste et éclairée, c’est-à-dire fondée sur des preuves de la capacité de la région à faire un usage fructueux des investissements. Toutefois, comme les situations changent, la stratégie doit être anticipative, avec des investissements permettant de positionner les régions en termes de compétitivité et de développement durable dans le contexte des tendances mondiales. Il faut aussi des données de qualité pour appuyer de bonnes décisions. Les pouvoirs publics doivent encourager la production de données à l’échelon infranational le plus pertinent pour éclairer les stratégies d’investissement et fournir des éléments concrets aux fins de la prise de décision. Ces données peuvent être recueillies par les organismes chargés des statistiques, mais aussi par l’intermédiaire des dossiers administratifs, d’autres sources de données et des citoyens eux-mêmes.

Les instruments de coordination entre les administrations nationales et infranationales

Les pays membres de l’OCDE utilisent différents mécanismes pour renforcer la coordination verticale entre les niveaux de gouvernement. Il peut s’agir de stratégies nationales prévoyant des objectifs bien définis pour l’investissement public, de représentants locaux de l’administration centrale, d’agences de développement régional à financement national, de contrats et d’accords officiels entre niveaux de gouvernement (OCDE, 2013c), de cofinancements, de procédures formelles de consultation, des plateformes de dialogue régulier entre les administrations ou encore d’accords de coordination ponctuels. Ces méthodes peuvent être appliquées seules ou conjuguées (OCDE, 2013c). Leur application dépend du contexte national, des problèmes à résoudre et des objectifs à atteindre.

Le cofinancement de l’investissement public compte parmi les formes les plus élémentaires de coordination nationale et infranationale. Il permet d’assurer l’engagement des acteurs nationaux et infranationaux en faveur du succès d’un projet. Grâce au cofinancement national, les projets de développement régional tiennent compte des priorités nationales. Réciproquement, les priorités régionales sont prises en compte dans les projets entrepris par les autorités nationales. Cela peut être aussi un mécanisme important pour partager les risques des projets d’investissement. La condition préalable est évidemment l’existence au niveau infranational de fonds suffisants pour le financement.

La coordination de l’investissement public s’accompagne souvent de conditions spéciales (« conditionnalité »). Un programme d’investissement peut répondre à des motivations contradictoires ou complémentaires, selon le point de vue de chaque niveau administratif. Ainsi, la construction de nouvelles infrastructures de transport de grande envergure peut être considérée par les autorités nationales comme un moyen de faciliter les échanges. En revanche, la région aura peut-être tendance à s’intéresser plutôt à la promotion de ses petites et moyennes entreprises (PME) grâce aux marchés publics liés au projet. De leur côté, les administrations locales se préoccuperont peut-être surtout de limiter les nuisances sonores et les autres externalités négatives locales. C’est pourquoi les niveaux de gouvernement supérieurs assortissent souvent de conditions spécifiques le financement et le cofinancement des investissements publics (graphique 4.3).

Graphique 4.3. Les différentes conditions associées au cofinancement de l’investissement public

Note : Les pays ont pu citer plusieurs conditions.

Source : OCDE (2012), questionnaires nationaux et régionaux sur la gouvernance multi-niveaux de l’investissement public, www.oecd.org/regional/effectivenessofpublicinvestmentatsub-nationallevelintimesoffiscalconstraints.htm.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294512

Les contrats sont des accords formalisés généralement utilisés pour coordonner l’investissement entre les administrations nationales et infranationales. Dans la plupart des cas, cela implique une certaine forme de cofinancement et la fixation de conditions. Ces instruments de coordination inter-administrations résultent souvent d’un accord entre responsables de haut niveau et prévoient des financements préaffectés permettant de garantir leur mise en œuvre ainsi que des dispositifs bien définis pour résoudre d’éventuels différends⁵ . Ils sont utilisés dans à peu près la moitié des pays membres de l’OCDE (OCDE, 2013c) et on les trouve communément dans les fédérations comme dans les pays unitaires (le Canada, la France, l’Italie, l’Espagne, ou le Portugal par exemple). Les contrats sont souvent conçus à haut niveau, avec des budgets pluriannuels spécialement préaffectés. Ils peuvent encourager les partenariats plutôt qu’une approche « descendante » et contribuer au renforcement des capacités. Ils peuvent aussi constituer un cadre flexible et sur mesures propre à clarifier la répartition des responsabilités entre les niveaux de gouvernement, une répartition souvent imparfaite en leur absence (encadré 4.2 et tableau 4.1).

Encadré 4.2. Le Conseil des autorités australiennes (COAG) : dialogue entre les autorités nationales et régionales

Le Conseil des autorités australiennes (Council of Australian Governments – COAG) est l’autorité chargée à titre principal de définir et d’appliquer la politique de coopération interinstitutionnelle. Sous la présidence du Premier ministre australien, il réunit les Premiers ministres des états fédérés australiens, les ministres en chef des territoires australiens et le président de l’Association des autorités locales australiennes (Australian Local Government Association).

Le COAG a été institué en mai 1992 mais, depuis 2007, son programme de réforme a été stimulé par le nouveau gouvernement du Commonwealth et par l’adoption de nouvelles méthodes, notamment le recours à des groupes de travail composés de hauts fonctionnaires des états fédérés et présidés par un ministre du Commonwealth pour recenser les domaines à réformer et concevoir des projets.

Sous les auspices du COAG, des conseils ministériels facilitent la consultation et la coopération entre le gouvernement australien et les gouvernements des états et des territoires dans des domaines d’action spécifiques, tout en menant des actions communes pour résoudre les différends qui opposent les autorités. En particulier, les conseils ministériels élaborent des réformes qui sont ensuite examinées par le COAG, et supervisent la mise en œuvre de celles qui ont été approuvées.

En 2006, les États fédérés ont mis en place un Conseil de la Fédération australienne (CAF) qui réunit la totalité des premiers ministres des états fédérés et des ministres en chef des territoires. Il a vocation à faciliter la conclusion d’accords avec le Commonwealth préparés par le COAG, en tentant de trouver une position commune entre les états fédérés, ainsi qu’un apprentissage commun et un partage des expériences entre eux.

Dans les réunions du COAG, la collaboration est très poussée entre les dirigeants politiques des états fédérés, des territoires et du Commonwealth et les responsables d’agences, qui participent à la prise des décisions du COAG dans le cadre de réunions des chefs de gouvernement, de conseils ministériels et de groupes de travail.

Source : OCDE (2010), OECD Reviews of Regulatory Reform: Australia 2010: Towards a Seamless National Economy, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264067189-en.

Tableau 4.1. Exemples d’accords contractuels interadministrations visant à appliquer la politique de développement régional
| Autriche | Pays-Bas | Pologne | Suède | Royaume-Uni
Nom du contrat (année d’établissement) | Contrats territoriaux d’emploi (1997) | Contrats ruraux (2006) | Contrats régionaux (2001) | Accords régionaux de croissance (2000) | Partenariats stratégiques locaux
Objectif du contrat | Renforcer la coordination des politiques d’emploi entre les niveaux de gouvernement afin d’améliorer les performances du marché de l’emploi. | Renforcer la coordination de la politique rurale entre les divers échelons administratifs en transférant des compétences à l’échelon provincial. | En théorie, coordonner la politique de développement régional entre les niveaux de gouvernement. | Renforcer la coordination entre les différents niveaux de gouvernement tout en stimulant la réflexion sur les priorités régionales au niveau infranational et en introduisant une « perspective régionale » dans toute une série de politiques sectorielles du gouvernement central. | Renforcer la coordination autour des priorités locales de développement grâce à la conception d’une Stratégie locale durable (et à des accords locaux/multisectoriels).

Description du contrat

Coordonne la coopération entre les acteurs de la politique de l’emploi : améliore le flux d’informations et harmonise les politiques stratégiques et opérationnelles du marché de l’emploi entre les autorités de la fédération, des Länder et des districts ; inclut l’élaboration d’une stratégie et d’un programme communs de développement ainsi qu’une coordination financière.

Instrument de conversion des objectifs du « Programme pour une campagne vivante » du gouvernement central en objectifs mesurables au niveau provincial ; négociation de subventions aux interventions des autorités provinciales en matière de politique rurale. Suivi strict du respect des objectifs, fondé sur des sanctions plutôt que sur des récompenses pour bonnes performances.

Instrument de coordination de la politique régionale et des investissements publics régionaux entre les niveaux de gouvernement, avec une forte propension à employer les fonds structurels de l’UE.

Instrument destiné à améliorer la coordination horizontale et entre les échelons, en harmonisant les priorités des programmes stratégiques régionaux et les objectifs généraux du gouvernement central ; alignement sur le cadre des fonds structurels de l’UE ; accent placé sur la coordination stratégique ; peu d’attention portée à la mise en œuvre et au suivi.

Les stratégies et accords de mise en œuvre locaux devraient conforter les mesures prises à l’échelon local grâce à la définition de priorités conjointes et d’objectifs et de critères permettant d’évaluer si ces priorités ont été atteintes, avec des récompenses en fonction des performances.

Source : OCDE (2013), Investir ensemble: vers une gouvernance multi-niveaux plus efficace, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200609-fr.

Les pays ont souvent recours à des organes nationaux chargés de la coordination infranationale pour harmoniser les politiques de développement régional aux différents niveaux de gouvernement. Ils ont aussi recours à des forums où les représentants des échelons infranationaux peuvent se rencontrer. En Italie, le dialogue politique a lieu dans le cadre d’une instance permanente de négociation : la Conférence État-Régions. En Australie, le Conseil des autorités australiennes (Council of Australian Governments - COAG) est bien connu au sein de l’OCDE en tant que forum de dialogue efficace entre la fédération et les États fédérés (encadré 4.2). L’Allemagne organise des « conférences » ou des « exercices communs » dans des secteurs particuliers, par exemple les sciences ou le développement régional, et les différents niveaux de gouvernement s’y réunissent régulièrement pour déterminer les priorités stratégiques. Aux États-Unis, il existe plusieurs organes de ce type, dont le Conseil rural de la Maison-Blanche et des commissions régionales. En outre, la programmation des investissements au niveau national repose sur des projets élaborés à l’échelon infranational. Au Canada, les provinces se réunissent pour définir les priorités d’investissement et le gouvernement fédéral est représenté chez elles par des structures comme les conseils fédéraux régionaux ou les agences régionales de développement. Ces instances fédérales ont pour rôle de défendre les priorités du gouvernement central dans les provinces, mais aussi de faire connaître les préférences des provinces aux autorités fédérales.

Des incitations peuvent aider les administrations infranationales à coordonner les investissements à l’échelle appropriée

La coordination de tous les aspects de l’investissement public n’est pas toujours possible, mais l’objectif minimum est d’éviter que les territoires ou les niveaux de gouvernement ne mènent des actions contradictoires. La recherche de retombées économiques et d’économies d’échelle est le moteur essentiel de la coopération en matière de planification et de mise en œuvre des projets d’investissement. Une action publique axée sur les régions fonctionnelles plutôt que sur les régions administratives tient compte de ces aspects. Le secteur de l’eau est un exemple intéressant de la difficulté qu’il y a à coordonner l’investissement public (encadré 4.3). Les politiques de l’eau concernent un grand nombre de secteurs et sont appliquées à diverses échelles géographiques. Le morcellement est dû à l’inadéquation entre les bassins hydrographiques et le découpage administratif local.

Encadré 4.3. Politique de l’eau : les défis de la coordination

Le secteur de l’eau étant particulièrement morcelé, la politique de l’eau nécessite une bonne coordination entre les institutions, les politiques et les territoires. En effet, on trouve dans ce secteur à la fois des institutions gouvernementales et non gouvernementales et d’autres parties prenantes, y compris les usagers eux-mêmes. De plus, les politiques susceptibles d’avoir des incidences sur la gestion des ressources en eau ne se limitent pas à la politique de l’eau elle-même, puisque c’est aussi le cas de la politique d’occupation des sols, la politique des transports, etc. Les territoires concernés sont par ailleurs aussi bien urbains que ruraux.

La responsabilité de la politique de l’eau est éclatée entre des institutions nombreuses et diverses. Cette politique associe un large éventail de parties prenantes à différents niveaux de gouvernement, et sa bonne mise en œuvre exige l’adoption d’une démarche « systémique ». Il faut donc gérer le partage explicite ou implicite du pouvoir de décision, de la responsabilité et des tâches d’élaboration et de mise en œuvre de la politique entre les différents niveaux administratifs. La politique de l’eau mobilise : i) différents ministères et/ou agences publiques au niveau central (coordination horizontale supérieure) ; ii) différents acteurs au niveau infranational (coordination horizontale inférieure) ; et iii) différentes strates administratives au niveau local, régional, provincial/fédéré, national et supranational (coordination verticale).

Le secteur de l’eau illustre la nécessité de faire coïncider les intérêts de diverses catégories de territoires. La tendance à l’urbanisation va influer sur le mode de gestion de l’eau par-delà les frontières administratives et les domaines de l’action publique, générant un fort lien de dépendance entre les centres urbains et leur périphérie rurale. Les villes se divisent en plusieurs catégories (sous l’angle de la dimension, de l’occupation de l’espace, de la structure de gouvernance et de la démographie), ce qui a des conséquences importantes sur leur aptitude à relever les défis de la gestion de l’eau (besoins d’investissements en infrastructures, gestion des ressources et des services à l’échelle appropriée, constitution de partenariats avec la périphérie, exploitation des complémentarités intersectorielles). Plusieurs instruments de gouvernance peuvent être sollicités pour gérer ces défis.

La segmentation de l’action publique entraîne un cloisonnement entre la politique de l’eau et des domaines comme le développement économique ou l’occupation des sols. Or, la politique de l’eau concerne des secteurs très divers, et elle est appliquée à différentes échelles géographiques. Dans un souci de cohérence et pour remédier au morcellement et aux difficultés de la coordination, il est essentiel de mettre en évidence les synergies entre les différents domaines de l’action publique. Il faut une coordination au niveau des différents aspects de la gestion de l’eau (fourniture d’eau de boisson, traitement des eaux usées, évacuation des eaux, protection contre les inondations) et au-delà de la chaîne de l’eau (notamment en ce qui concerne le développement économique, l’occupation des sols, l’aménagement du territoire, la biodiversité, les écosystèmes et l’énergie).

Les acteurs régionaux et locaux peuvent jouer un rôle crucial s’agissant de faire ressortir les complémentarités de l’action publique dans le secteur de l’eau et de trouver des solutions nouvelles. En général, les autorités municipales et régionales sont bien placées pour concevoir de nouvelles politiques et de nouveaux programmes adaptés à la spécificité des conditions géographiques, climatiques, économiques et culturelles. Elles le sont aussi pour concevoir des solutions innovantes qui pourront ensuite être généralisées à l’échelon régional ou national, ainsi que pour fournir des incubateurs au niveau urbain pour les programmes pilotes nationaux. Les administrations locales traitent de diverses problématiques liées à la politique de l’eau, de la réduction de la consommation à la prévention des incidents dans le cadre plus large de l’action menée en matière d’environnement, d’aménagement du territoire et d’agriculture. En outre, elles sont plus susceptibles que les niveaux administratifs supérieurs d’influer sur les habitudes de la population à l’égard de l’eau et de modifier leur politique pour s’adapter à l’évolution des comportements.

Faire coïncider les objectifs et les incitations peut permettre de remédier au morcellement de l’action publique au-delà de la chaîne de l’eau. Généralement, la gestion de l’eau a des liens avec les politiques environnementales et agricoles, en raison des conséquences néfastes de l’utilisation des engrais et des pesticides ; avec l’aménagement du territoire et la politique d’occupation des sols, car les projets d’aménagement et d’infrastructures peuvent être préjudiciables aux systèmes d’eau ; et avec l’énergie, parce que les différents usages de l’eau peuvent soulever la question de la disparité entre les populations et les territoires. Dans de nombreux pays de l’OCDE, l’existence d’intérêts contradictoires entrave souvent l’adoption d’objectifs cohérents à l’échelle de l’ensemble des secteurs, et la poursuite de différents objectifs de façon compartimentée mène fréquemment à l’incohérence. On peut assurer la cohérence de l’action publique en exploitant les situations gagnant-gagnant, en évitant les conflits et en gérant les arbitrages (OCDE, 2012c). À Singapour, la réduction de la consommation d’eau grâce à sa conservation permet de poursuivre simultanément de multiples objectifs. En Israël, il y a une coordination explicite entre la politique d’affectation des ressources en eau et la politique de l’énergie. Aux Pays-Bas, des instruments juridiques tels que « l’espace pour l’eau » améliorent la coordination entre la gestion de l’eau et l’aménagement du territoire et, parallèlement, les taxes prélevées par les autorités régionales de l’eau peuvent fournir des indications utiles sur les coûts potentiels de propositions spécifiques d’occupation des sols (OCDE, 2014b).

Au Pays-Bas, l’exemple de l’accord de 2011 sur les questions relatives à l’eau illustre la possibilité de faire des économies en intensifiant la coordination entre les autorités nationales et les administrations infranationales. Dans ce pays, la gestion de l’eau est du ressort de tous les échelons publics. Les autorités centrales, les provinces (au nombre de 12), les autorités régionales chargées de l’eau (24) et les municipalités (408) exercent toutes des tâches concrètes et des responsabilités dans ce domaine, même si les responsabilités des municipalités portent plus sur les travaux publics en général, y compris l’évacuation des eaux urbaines, que sur les activités strictement liées à l’eau. L’accord administratif de 2011 sur les questions relatives à l’eau souligne la nécessité commune d’assurer le bon fonctionnement du système et prévoit des responsabilités spécifiques et des instruments propres à permettre des gains d’efficience et une meilleure coordination entre les différentes autorités concernées.

Notes : 1. Voir, par exemple, Ministère de l’Environnement et des Ressources en eau de Singapour (2010). 2. Schéma directeur 2010 pour la gestion de l’eau et des eaux usées de l’autorité israélienne de l’eau.

Sources : OCDE (2014), Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future?, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264102637-en; OCDE (2013), Making Water Reform Happen in Mexico, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264187894-en; OCDE (2011), La gouvernance de l’eau dans les pays de l’OCDE : une approche pluri-niveaux, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264119284-fr.

Une meilleure coordination entre les municipalités et les régions est indispensable dans les quelques 141 000 administrations infranationales à vocation généraliste de l’OCDE. Dans les zones métropolitaines, le défi est particulièrement frappant. Il arrive que l’on y dénombre plusieurs centaines, voire plus d’un millier de collectivités locales. Une coordination horizontale au niveau infranational s’impose pour encourager l’investissement quand il a des retombées positives, gagner en efficience par des économies d’échelle et développer des synergies entre les politiques de territoires voisins (ou liés) comme les localités, les villes, les comtés ou les régions⁶ . C’est important pour la création d’infrastructures physiques, domaine où l’échelle d’efficience dépasse souvent les frontières administratives des régions ou des localités, ainsi que pour les investissements dans le développement du capital humain et l’innovation, pour lesquels les frontières administratives et fonctionnelles ne coïncident pas nécessairement.

Les gouvernements nationaux peuvent offrir des incitations et/ou chercher des possibilités de coordination entre les autorités régionales et locales, afin que l’investissement public s’effectue à la bonne échelle géographique. Dans près de la moitié des pays de l’OCDE, des mécanismes permettent d’encourager la collaboration en matière d’investissement public entre les administrations régionales et entre les administrations locales (graphique 4.4). Certains encouragent les deux à la fois. Presque tous les pays fédéraux ou quasi-fédéraux signalent l’existence de tels mécanismes entre les unités fédérées. Certains pays traditionnellement centralisés accordent généralement moins d’importance à la collaboration horizontale, sous réserve d’exceptions notables comme la Finlande et la France. Les mécanismes employés pour favoriser la collaboration entre les territoires varient énormément, allant d’incitations juridiques ou financières « dures » à des modalités de collaboration « douces ». On peut aussi citer l’octroi de préférences financières par l’échelon national en faveur des projets communs d’investissements publics infranationaux, comme c’est le cas en Espagne, en Estonie et en Norvège. En Slovénie, le remboursement par le gouvernement central de 50 % des coûts de personnel des organes communs de gestion municipale a entraîné une augmentation significative de leur nombre. En Suisse, un tiers des financements infranationaux émanant du gouvernement central est réservé à des projets d’investissements intercantonaux. De nombreuses réformes ont été lancées pour favoriser la coordination des administrations infranationales en général, et plus particulièrement dans les zones métropolitaines.

Graphique 4.4. Il peut y avoir des incitations à la coopération entre les administrations infranationales

Source : OCDE (2012), questionnaires nationaux et régionaux sur la gouvernance multi-niveaux de l’investissement public, www.oecd.org/regional/effectivenessofpublicinvestmentatsub-nationallevelintimesoffiscalconstraints.htm.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294527

Le renforcement des capacités infranationales peut permettre de tirer un meilleur parti des investissements publics

Le deuxième pilier des principes met l’accent sur les capacités de base en matière d’investissement public, notamment à l’échelon infranational, afin de créer les conditions d’un investissement public efficace et de favoriser une amélioration constante, depuis le choix stratégique de l’investissement jusqu’à son exécution et son suivi. Il s’agit de capacités permettant: i) d’évaluer en amont les effets et les risques à long terme de l’investissement public ; ii) d’inciter les parties prenantes à participer tout au long du cycle d’investissement ; iii) de mobiliser les acteurs et institutions de financement privés pour diversifier les sources de financement et renforcer les capacités ; iv) de renforcer l’expertise des agents et des institutions publics pour toutes les étapes du cycle d’investissement ; v) de mettre l’accent sur les résultats et de favoriser l’apprentissage. De fait, quand les capacités de conception et de mise en œuvre des stratégies d’investissement sont insuffisantes, les objectifs de l’action publique risquent de ne pas être atteints, même s’il existe des mécanismes de coordination.

La qualité de la gouvernance compte pour l’investissement public

La qualité de la gouvernance est un indicateur de la capacité des autorités publiques à sélectionner et à mettre en œuvre des investissements publics efficaces. On peut la définir comme l’aptitude d’une administration publique à exercer les fonctions qui lui sont confiées. Ces dernières années, de nombreux travaux ont été menés pour mesurer la qualité des institutions et sa variabilité entre les pays ainsi que la relation entre qualité des institutions et performances économiques. L’existence d’un lien entre les deux est désormais largement reconnue, mais la question de savoir si, comment et dans quelle mesure on peut établir un lien de causalité reste controversé. De meilleures institutions contribuent à de meilleures performances économiques, mais la qualité des institutions peut aussi être la conséquence de bonnes performances économiques, tout comme il est possible que ces deux éléments soient déterminés par un troisième facteur, tel que le capital humain⁷ .

Il existe, au sein de chaque pays, des écarts importants au niveau de la qualité de la gouvernance qui peuvent influer sur l’impact des investissements. Pour de nombreux critères, les écarts régionaux au sein d’un même pays de l’OCDE sont plus marqués que les écarts d’un pays à l’autre. Cet état de fait a suscité un regain d’intérêt à l’égard de la dimension régionale du débat sur la qualité institutionnelle et les performances économiques, la plupart des études ayant porté sur le niveau national.

Pour l’Europe au moins, on a conçu un indicateur subjectif composite de la qualité de la gouvernance⁸ . En utilisant ce nouvel indicateur, Charron, Lapuente et Dijkstra (2012) constatent une forte variation de la qualité de l’administration telle qu’elle est perçue au sein des pays européens et de l’un à l’autre. En Grèce, en Italie et au Portugal, en particulier, la variation intranationale est significative. Surtout, ces auteurs montrent que 60 % de la variation de l’indice de développement humain (IDH) régional s’expliquent par la variation de la qualité de la gouvernance. Notons qu’à l’instar de Filipetti et Reggi (2012), ils observent que le degré de centralisation ou de décentralisation politique d’un pays n’a pas d’incidence sur la variabilité de la qualité de sa gouvernance (pour plus de précisions sur ces points, voir OCDE, 2013c).

Les données empiriques montrent que l’investissement public et la croissance sont corrélés à la qualité de la gouvernance, y compris à l’échelon infranational. Plusieurs études portant sur la qualité de la gouvernance ont examiné les liens entre celle-ci, l’impact des investissements publics et la croissance régionale et ont conclu à l’existence d’une corrélation positive. C’est notamment le cas pour les fonds structurels de l’UE, principale source de financement des investissements dans l’Union européenne. Des études empiriques récentes démontrent que plus la qualité institutionnelle est élevée au niveau infranational, plus les fonds de l’UE sont efficaces. L’importance de la qualité de la gouvernance semble augmenter parallèlement au montant des dépenses de cohésion (Rodríguez-Pose et Garcilazo, 2013). Il est probablement vain de dépasser un certain seuil de dépenses, à moins d’une amélioration significative de la qualité de la gouvernance de la région qui reçoit les fonds. Il semble qu’une corruption importante soit particulièrement préjudiciable au rendement des dépenses de cohésion là où elles sont élevées.

Les capacités infranationales constituent des goulets d’étranglement pour l’efficacité de l’investissement public, quels que soient le pays, la région du monde ou le contexte. Les difficultés sur ce plan peuvent aussi varier selon la région et le degré de développement. Toutes les régions – pas seulement celles qui sont à la traîne – gagneraient à renforcer leurs capacités : les différences tiennent au type de lacunes rencontrées et à l’ordre de priorité à respecter. Contrairement à ce qu’on croit souvent, le renforcement des capacités de gouvernance en matière d’investissement public doit être prioritaire dans l’ensemble des pays et des régions. Même dans les régions performantes, il peut y avoir une marge de progression sur ce plan, notamment pour mieux exploiter les complémentarités entre les priorités d’investissement.

Les difficultés varient aussi en fonction du cadre institutionnel d’un pays et de son degré de décentralisation. Les besoins de cofinancement, l’intégration des priorités sectorielles au sein d’un éventail équilibré d’investissements et la participation du secteur privé posent des problèmes aux autorités infranationales dans les pays où elles sont peu autonomes et où la décentralisation budgétaire est faible⁹ . En revanche, ce sont surtout l’insuffisance de ressources au niveau infranational et le manque de discipline budgétaire qui posent problème dans les pays fédéraux/régionalisés. Il ne faut pas en conclure qu’il existe un modèle institutionnel idéal. Cela montre plutôt qu’il est important d’évaluer le degré local de décentralisation afin de bien appréhender les problèmes de capacités.

Les capacités requises diffèrent selon les projets. Des investissements importants, complexes et pluriannuels exigent probablement des compétences techniques plus diverses, plus poussées et plus pérennes qu’un projet à relativement court terme. En ce qui concerne les grands projets d’infrastructures, il faut sans doute davantage d’études préalables, de montages financiers complexes, de participation du secteur privé, de suivi et d’évaluation. De même, les projets à forte intensité capitalistique sont plus susceptibles de mettre à l’épreuve l’intégrité et l’efficience de la passation des marchés publics. Avec leurs capacités actuelles, certaines administrations infranationales sont peut-être mieux à même de concevoir et d’exécuter des projets traditionnels d’infrastructures (et des projets relevant de secteurs traditionnellement associés au développement régional, comme celui des transports) que des projets axés sur l’innovation.

Renforcer les capacités pour réduire les goulets d’étranglement

Tous les échelons administratifs devraient être en mesure de mieux évaluer leurs besoins en capacités et de lever les contraintes les plus lourdes. Le renforcement des capacités est loin de se limiter aux activités de formation et de perfectionnement de la main-d’œuvre : une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration est nécessaire pour les différentes étapes du cycle d’investissement (Mizell et Allain-Dupré, 2013). Peu de pays évaluent eux-mêmes leurs difficultés ou leurs besoins sur le plan des capacités : seuls 8 des 22 pays interrogés en 2012 ont signalé, dans leurs réponses au questionnaire de l’OCDE, qu’ils avaient récemment procédé à l’évaluation de leurs capacités infranationales.

L’appréciation préalable des effets et des risques à long terme des investissements

Des évaluations approfondies sur le long terme peuvent permettre de préciser les objectifs et fournir des indications permettant d’affiner la sélection des investissements. Ces évaluations en amont sont déterminantes en vue d’une bonne sélection des projets, car elles guident les décisions d’investissement. Elles doivent donc être de bonne qualité technique, les grands projets exigeant une analyse plus rigoureuse (Dabla-Norris et al., 2011). Ces évaluations doivent aussi permettre de sélectionner les investissements en fonction de leur intérêt économique, après avoir envisagé d’autres solutions que l’investissement pour atteindre des objectifs particuliers et examiné la possibilité d’une utilisation efficiente des infrastructures existantes à cette fin (voir par exemple, Posner, 2009 ainsi que Laursen et Myers, 2009). Elles doivent aussi tenir compte d’éventuelles complémentarités entre les politiques et les projets. De bonnes évaluations préalables bénéficient énormément à la prise de décision¹⁰ . Les outils d’évaluation préalable des projets d’investissement sont l’analyse coûts-avantages, l’évaluation d’impact économique, l’analyse coût-efficacité et l’évaluation des risques. Toutefois, au-delà d’une simple analyse coûts-avantages, il est nécessaire de déterminer l’ensemble des effets sociaux, environnementaux et économiques.

Ces évaluations posent de nombreux problèmes, parmi lesquels l’incertitude, le biais d’optimisme, les fausses déclarations délibérées ou, plus simplement, la médiocrité. L’analyse coûts-avantages produit ses meilleurs résultats quand il y a beaucoup d’informations sur le projet, son contexte et les risques courus pendant le cycle d’investissement. Ainsi, il peut être relativement simple d’évaluer les avantages d’une réduction des encombrements sur un parcours très fréquenté. En revanche, une analyse plus poussée est nécessaire pour créer des infrastructures importantes qui modifient les flux de circulation existants ou en génèrent de nouveaux. En Australie, l’État de Victoria a mis au point une procédure innovante pour les projets importants à hauts risques (procédure « valeur élevée, risque élevé ») qui reflète l’importance et la difficulté d’une évaluation rigoureuse de certains investissements (encadré 4.4). Il existe des cas de fausses déclarations au stade de la sélection des projets dans lesquels on truque les coûts et les avantages pour s’assurer qu’un projet soit retenu. Il y aussi la possibilité d’un « biais d’optimisme » qui conduit à surestimer les avantages et à sous-estimer les coûts lors de la sélection de grands projets (Flyvbjerg, 2009). Les cycles électoraux peuvent aussi influer sur les investissements publics, ce qui peut entraîner une affection non optimale des ressources (Sutherland et al., 2009). Enfin, les évaluations peuvent simplement ne pas être d’une qualité suffisante, comme l’ont démontré certains cas aux États-Unis et en Europe¹¹ . Il arrive aussi que des pays soient incités à financer des projets non optimaux, mais prêts à être lancés, afin de ne pas perdre les financements correspondants (Banque mondiale, 2009). Un examen indépendant de l’évaluation peut et doit être effectué pour mieux assurer sa qualité (comme l’ont noté Banque mondiale, 2009 ; Rajaram et al., 2010 ; ainsi que Dabla-Norris et al., 2011). Les administrations infranationales peuvent aussi améliorer la qualité de la mise en œuvre des investissements en réexaminant régulièrement leurs pratiques et en prêtant constamment attention aux risques spécifiques et à des « signaux d’alerte ».

Encadré 4.4. La procédure « valeur élevée, risque élevé » dans l’état de Victoria, en Australie

Le ministère du Trésor et des Finances de l’État de Victoria assure un contrôle plus direct de la qualité des grands projets d’investissement public. Le gouvernement de cet état a récemment mis en place une procédure intitulée « valeur élevée, risque élevé ». Pour les projets d’une valeur supérieure à un seuil défini ou jugés très risqués même si ce seuil n’est pas atteint, le trésorier (c’est-à-dire le ministre) doit personnellement vérifier et approuver le projet d’investissement à des moments cruciaux avant sa présentation en vue d’une décision finale. Si l’usage était que le ministère examine les propositions de dépenses a posteriori, la nouvelle procédure l’engage désormais dans le processus décisionnel directement et « en temps réel ». Ce dispositif centralisé d’assurance qualité vise avant tout à renforcer les contrôles a priori, avec de grands investissements mieux justifiés. Ces grands investissements exigent désormais beaucoup plus d’efforts et d’expertise de la part du ministère responsable et font l’objet d’un examen rigoureux qui porte à la fois sur le plan technique et sur les hypothèses sous-jacentes. La nouvelle procédure a réduit un facteur important d’échec des investissements : la tendance à l’élargissement du périmètre des projets d’investissement au fur et à mesure de leur conception, en l’absence de toute autorisation expresse.

Source : Bounds, G. (2012), « Public investment across levels of government: The case of Victoria, Australia », rapport destiné à la 28ème session du Comité des politiques de développement territorial de l’OCDE, 4 et 5 décembre 2012, www.oecd.org/regional/effectivenessofpublicinvestmentatsub-nationallevelintimesoffiscalconstraints.htm.

L’intérêt de ces évaluations dépend aussi des capacités des organisations et des individus qui les entreprennent. Même quand elles ont lieu, elles ne contribuent pas systématiquement à la prise de décision. L’évaluation des compétences techniques disponibles en interne, c’est-à-dire celles des agents publics, peut être utile à cet égard, au même titre que les indications officielles comme celles données par le « Guide de l’analyse coûts-avantages des projets d’investissement » de l’UE¹² . Pour les grands projets, dont l’évaluation est particulièrement complexe, il convient aussi d’envisager le recours à l’expertise technique d’entités publiques ou privées indépendantes et expérimentées. Ce facteur incite les autorités à créer des organismes spécialisés et indépendants, en marge du noyau central de l’administration.

La capacité à dialoguer avec les parties prenantes publiques et privées

Le choix et la mise en œuvre d’un investissement peuvent aboutir à de meilleurs résultats si les parties prenantes y sont associées tout au long du cycle d’investissement. Les acteurs publics, privés et de la société civile ont tous des intérêts à défendre et un rôle essentiel à jouer dans la conception d’une vision et d’une stratégie pour l’avenir économique d’une région ou d’une localité. Les parties prenantes peuvent participer à la fixation de priorités et à l’évaluation des besoins aux premiers stades du cycle d’investissement, puis aux retours d’information et à l’évaluation. Cela suppose, au minimum, de recenser les acteurs concernés, d’élaborer une bonne procédure de consultation, de communiquer sur les processus et les résultats et de répondre aux réclamations. En outre, les informations relatives à l’investissement public (par exemple les chiffres relatifs aux dépenses) doivent être diffusées publiquement pour favoriser la transparence et la responsabilité.

Associer des parties prenantes telles que les administrés, les universités et le secteur privé peut permettre d’améliorer la qualité de la planification. Cela permet de dégager une vision commune du développement, d’améliorer l’évaluation des besoins d’investissement, de faire apparaître l’importance des articulations entre les territoires, de renforcer la confiance à l’égard des pouvoirs publics et de susciter l’adhésion aux divers projets d’investissement. Il peut aussi en résulter des progrès tirés par la demande au niveau des capacités de gestion des investissements publics. Cela signifie concrètement que les administrations infranationales doivent être en mesure d’associer les parties prenantes à la formulation des politiques et à l’évaluation des besoins aux premiers stades du cycle d’investissement, puis de les faire participer au retour d’information et à l’évaluation. Pour réussir à associer les parties prenantes, il faut, entre autres : i) les recenser et comprendre leurs liens avec le projet, leur droit à être associées et leurs capacités en la matière ; ii) concevoir des solutions de sensibilisation et de concertation avec les groupes de parties prenantes; iii) choisir la technique adaptée pour associer les parties prenantes ; iv) concevoir une stratégie pour la communication avec les parties prenantes (par exemple des rapports publics accessibles sur les plans d’investissement, l’état d’avancement de leur mise en œuvre et les résultats) ; et v) gérer les réclamations¹³ .

Encadré 4.5. Un exemple d’association des parties prenantes : le Danemark

Au Danemark, en 2007, 14 comtés ont été restructurés en 5 régions, et le nombre de municipalités a été ramené de 271 à 98. Dans le cadre de cette opération, chaque région a dû constituer au moins un forum régional de croissance pour guider les stratégies de développement économique régional ainsi que l’utilisation des fonds régionaux et des fonds structurels européens. Ces forums se composent de 20 membres issus des secteurs public et privé ; il s’agit d’élus régionaux et municipaux ainsi que de représentants du monde des affaires, des syndicats, de l’enseignement supérieur et du milieu de la recherche.

Source : Mizell, L. et D. Allain-Dupré (2013), « Creating conditions for effective public investment: Sub-national capacities in a multi-level governance context », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2013/04, Éditions OCDE, http://dx.doi.org/10.1787/5k49j2cjv5mq-en.

Les acteurs du secteur privé peuvent jouer des rôles divers aux différents stades du cycle d’investissement public, mais il convient de gérer les risques de captation par certains groupes d’intérêt. En tant que parties prenantes des décisions d’investissement public, ils peuvent apporter des informations importantes pour la planification du développement régional et la mise en œuvre des stratégies d’investissement. Toutefois, il peut y avoir un problème d’influence indue (« captation »), en particulier quand les entreprises donnent la priorité à la création de marchés futurs pour elles-mêmes plutôt qu’à la formulation des meilleures stratégies possibles pour la région concernée (OCDE, 2009c). Une fois que les marchés ont été attribués, les partenaires privés peuvent aussi contribuer aux stratégies de communication et de consultation avec la population. Les autorités publiques peuvent les encourager à opter pour une grande transparence, à donner des informations complètes sur les paramètres du projet et sur l’état de réalisation des infrastructures ainsi qu’à s’engager sur les aspects environnementaux et sociaux de leurs activités (OCDE, 2007). Les autorités peuvent prendre des mesures pour prévenir la captation par des groupes d’intérêts, par exemple réfléchir aux résultats à long terme de leurs décisions d’investissement, chercher le bon équilibre quand elles intègrent l’avis des parties prenantes, veiller à ce que le processus de consultation soit ouvert, transparent et sans exclusivité et favoriser la transparence et l’intégrité des activités de lobbying.

Mobiliser les acteurs privés et diversifier les sources de financement

Mobiliser les acteurs et institutions de financement privés peut permettre de diversifier les sources de financement et de renforcer les capacités. Bien que les financements publics soient au cœur des efforts d’investissement, la nécessité de recourir à des financements privés est indéniable (voir par exemple, OCDE, 2008a, et Forum économique mondial, 2010). L’aptitude à comprendre, à obtenir et à tirer le meilleur parti des financements privés est donc essentielle pour les administrations en général et, en particulier, pour les administrations infranationales gérant des investissements présentant un intérêt commercial. Les administrations infranationales doivent avoir les capacités nécessaires pour évaluer l’intérêt d’une participation du secteur privé et pour choisir le mode de participation à privilégier. Cette participation ne doit intervenir qu’après un examen rigoureux des autres modalités de financement et de prestation envisageables, et la répartition des risques doit reposer sur une évaluation de l’intérêt général. Il faut notamment avoir la capacité de prouver, par exemple, qu’un partenariat public-privé (PPP)¹⁴ est plus avantageux qu’un investissement public pur et simple (Banque mondiale, 2009). Les administrations ne doivent pas s’adresser aux acteurs, aux institutions financières et aux banques du secteur privé uniquement pour obtenir des fonds. Leur implication peut renforcer les capacités administratives et apporter une expertise au moyen d’une meilleure évaluation préalable des projets, d’une analyse plus fine des risques de marché et de crédit ainsi que de l’identification des projets d’un bon rapport qualité-prix. En Grèce, par exemple, l’intervention de la Banque européenne d’investissement a aidé le pays à élaborer des projets mais aussi, et surtout, à élaborer les bons projets (OCDE, 2014d).

Malgré ses avantages potentiels, la participation du secteur privé à l’investissement public infranational reste relativement limitée. Impliquer des investisseurs privés dans des projets d’investissement public est considéré comme un défi dans la plupart des régions ayant fait l’objet d’étude de cas et par les trois quarts des gouvernements nationaux (OCDE, 2013c). Des difficultés peuvent apparaître du fait des contraintes financières auxquelles font actuellement face les éventuels partenaires du secteur privé et de la capacité limitée de certains acteurs infranationaux à évaluer le rôle du secteur privé et à travailler avec lui. Lorsque les administrations infranationales tentent de créer un contexte de nature à attirer des financements privés, elles peuvent tenir compte d’un certain nombre de facteurs importants : une politique d’investissement claire, une politique de marchés publics transparente et compétitive, une multiplicité de possibilités, un régime réglementaire bien pensé, des projets pionniers, des occasions d’affaires appréciables, des calendriers crédibles de réalisation des projets, un soutien politique et des capacités administratives suffisantes (Forum économique mondial, 2010).

Il faut aussi des solutions innovantes pour financer les investissements, mais leur complexité peut exiger des moyens dont certaines administrations manquent. Les administrations infranationales doivent être capables de tirer le meilleur parti des instruments traditionnels (par exemple efficience du recouvrement, compétences techniques pour obtenir des subventions, pouvoir réglementaire et volonté politique suffisants pour faire augmenter les tarifs ou les redevances) et des nouvelles formes de financement (comme le recours aux technologies pour optimiser les redevances payées par les usagers, la taxation des bénéficiaires privés des investissements ou le financement carbone des investissements verts). Il est important de comprendre les avantages et les inconvénients des différents modes de financement et ce qu’ils exigent au regard de la situation financière locale, de la gestion des risques, des coûts de transaction et du marché (Chan et al., 2009). Les régions les plus en difficulté sont donc peut-être les moins à même d’utiliser ces nouveaux instruments financiers.

Tout examen sérieux des possibilités de participation du secteur privé doit prendre en compte la possibilité de nouer un partenariat public-privé (PPP) au niveau infranational. Les décisions relatives aux PPP doivent être coordonnées avec le processus budgétaire et fondées sur le critère d’optimisation de la dépense publique. Les PPP ne doivent pas être, pour les pouvoirs publics, un moyen de contourner les plafonds de dépenses et les autres règles budgétaires. Ils doivent faire l’objet d’un traitement rigoureux dans le cadre de la procédure budgétaire, avec une bonne comptabilisation et une bonne divulgation de l’ensemble des coûts, garanties et autres éléments de passif éventuel. La faiblesse des moyens dont disposent les administrations infranationales pour gérer les PPP est considérée comme un problème, voire un problème majeur, dans la plupart des pays de l’OCDE¹⁵ . Des études comparatives, une formation ciblée, la création d’unités chargées des PPP et l’adoption de bonnes pratiques peuvent permettre de renforcer les capacités infranationales. Les administrations nationales peuvent aussi apporter leur concours au moyen d’actions de formation et d’unités chargées des PPP (ainsi, l’Allemagne, l’Australie, la Belgique et le Canada disposent d’unités spécialisées au niveau des états fédérés ou des provinces ; voir OCDE, 2010a).¹⁶

Il faut aussi développer l’expertise de ceux qui participent à la gestion des investissements

L’expertise des agents et des institutions publics qui s’occupent des investissements est une capacité de base que les administrations se doivent de renforcer. Cela suppose de recruter du personnel qualifié, de former les acteurs de l’investissement public et de faire en sorte que les institutions disposent de moyens suffisants dans des domaines comme les ressources financières, les mécanismes de collaboration entre les secteurs et les niveaux de gouvernement, le dialogue avec les parties prenantes, la qualité de la réglementation, etc. Les capacités des administrations infranationales méritent une attention particulière, car les ressources financières, les compétences spécialisées ou la qualité institutionnelle peuvent y être insuffisantes. Plus les administrations infranationales ont la maîtrise du cycle d’investissement, plus leurs capacités doivent être développées. Il n’est toutefois pas possible de renforcer toutes les capacités en même temps. Il est donc utile de repérer les contraintes les plus fortes et de réfléchir à l’ordre dans lequel les réformes doivent être menées.

Le développement de l’expertise infranationale est d’autant plus important que, dans de nombreux pays, la majorité des investissements et des fonctionnaires se situe à ce niveau : c’est le cas de la grande majorité des investissements publics (près des trois quarts) et de la majeure partie des agents publics. Les dépenses de personnel des administrations infranationales représentent 63.3 % des dépenses de personnel des administrations publiques (graphique 4.5). Dans certains pays, la décentralisation a conféré à ces administrations la responsabilité de domaines dont elles n’ont pas nécessairement une connaissance approfondie. Des tâches comme l’aide à l’innovation, le traitement de problèmes sociaux tels que le changement climatique ou l’utilisation d’instruments financiers complexes exigent de nouvelles compétences. La nature de la gouvernance nécessite davantage d’aptitude à travailler en réseau, les agents devant être capables de se concerter, de négocier et de se coordonner avec des niveaux de gouvernement différents, mais aussi avec des partenaires extérieurs au secteur public. Les grandes régions, notamment celles qui sont bien établies et qui disposent d’une autonomie et d’effectifs substantiels, peuvent s’appuyer sur un faisceau de compétences. Il n’en va pas nécessairement de même pour les petites régions, les municipalités ou les régions ou administrations infranationales de création récente pour lesquelles la décentralisation a été plus rapide que le développement correspondant des capacités administratives. Ce problème peut aussi frapper particulièrement durement les zones rurales, qui peuvent avoir plus de peine à attirer des fonctionnaires qualifiés¹⁷ .

Graphique 4.5. La plupart des fonctionnaires travaillent au sein d’administrations régionales ou locales

Part des dépenses de personnel par niveau de gouvernement, 2012

Notes : données 2011 pour la Corée, le Japon et la Turquie. Il n’y a pas de données pour l’Australie, le Chili et la Nouvelle-Zélande.

Source : Calculs de l’OCDE à partir de OCDE (2014), Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/na-data-en (consultée le 7 juillet 2013).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294531

Les administrations infranationales sont confrontées à de sérieux problèmes de gestion des ressources humaines quand il s’agit de répondre aux besoins de capacités techniques du secteur public (voir par exemple OCDE, 2008b). La captation des compétences nécessaires est un véritable défi pour de nombreuses régions, sachant que les grilles de salaires peuvent ne pas être compétitives par rapport au secteur privé, ce qui entraîne une rotation excessive des effectifs. Les administrations, qu’elles soient locales ou centrales sont souvent en concurrence entre elles pour recruter du personnel qualifié. Les solutions pour remédier à l’insuffisance de compétences vont du recrutement, de la formation et de la planification des effectifs jusqu’au recours à des sources externes. La planification et la gestion stratégiques de la main-d’œuvre aident les organisations à placer la bonne personne au bon poste, au bon moment. Elles permettent d’utiliser le personnel de façon plus efficace et plus efficiente, mais elles sont aussi un moyen pour les organisations de préparer une restructuration, une réduction ou un accroissement de leurs effectifs¹⁸ . Outre les capacités dont disposent les administrations infranationales, il est indispensable qu’elles aient aussi accès à des compétences extérieures. Elles peuvent se les procurer dans d’autres entités administratives ou en dehors des administrations, auprès des universités, de consultants techniques, d’organismes para-publics ou d’autres structures qui disposent de l’expertise en interne ou peuvent plus facilement employer les experts requis. Cela vaut particulièrement pour les projets complexes, les « méga-projets » ou les projets autour d’un réseau, car les exigences techniques peuvent, au-delà des capacités ordinaires d’évaluation des projets, nécessiter une expertise spécifique (en ingénierie, par exemple)¹⁹ . Il arrive toutefois que cette externalisation constante empêche le maintien en interne de la capacité nécessaire à la compréhension et la lecture critique des rapports. La gestion des compétences ne doit donc pas être perdue de vue.

Pour réaliser des investissements axés sur les résultats, il faut savoir tirer les enseignements du passé

Les procédures axées sur les résultats peuvent permettre de renforcer l’impact des investissements. Tous les niveaux de gouvernement devraient mettre l’accent sur les objectifs visés par l’investissement public et les poursuivre tout au long du cycle d’investissement. Les mécanismes à employer englobent, entre autres, des stratégies d’investissement tournées vers des objectifs d’action clairement définis, la budgétisation axée sur les résultats, une bonne conception des procédures d’appel d’offres et du suivi des performances pour les marchés publics, des évaluations de projets rigoureuses sur le plan technique, des systèmes de suivi efficaces et des évaluations en aval de qualité.

Le suivi et l’évaluation sont au service d’une culture axée sur les résultats. Il s’agit d’outils importants pour renforcer la responsabilité des acteurs et pour combler les déficits d’information qui ne manquent pas d’apparaître entre les divers niveaux de gouvernement. Le suivi peut porter sur les entrées, les sorties et même les résultats produits. Les systèmes d’indicateurs doivent trouver le bon équilibre entre exhaustivité, utilité et lourdeur administrative. L’évaluation porte sur les objectifs des investissements et vise à apprécier les résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés ainsi que le rôle joué par les activités liées à l’investissement. Les renseignements tirés des systèmes de suivi et d’évaluation devraient être mis à profit dans les décisions d’investissement prises lors des cycles d’investissement ultérieurs.

Pour concevoir et gérer des investissements axés sur les résultats, les administrations infranationales doivent aussi fixer des objectifs de performance faisant l’objet d’un suivi²⁰ . Cela implique de choisir les indicateurs devant être associés aux différents objectifs, de définir des valeurs de référence, de fixer les objectifs, d’établir le calendrier d’évaluation et d’information et de déterminer les conséquences auxquelles s’exposent les acteurs responsables des objectifs en cas d’échec – en prenant soin de minimiser les distorsions souvent créées par les systèmes axés sur la performance. Le suivi ne se limite pas à des informations financières ; il porte aussi sur les indicateurs de performance, puisqu’il va bien au-delà d’un simple audit financier.

Un système de suivi bien conçu comporte un nombre limité d’indicateurs qui permettent de donner en temps voulu des informations crédibles sur les dépenses et la performance. La liste peut comprendre certains indicateurs communs à tous les investissements et d’autres susceptibles de varier selon la nature des investissements nécessaires. Les indicateurs doivent être pertinents (liés à des objectifs nationaux et régionaux), valides (mesurer des données intéressantes), fiables et utiles (donner aux administrations et aux autorités des informations exploitables). Un système de suivi des investissements publics peut être lourd et, de ce fait, chronophage et coûteux. Il faut donc souligner l’intérêt d’un ensemble d’indicateurs bien ciblés fournissant des informations exploitables. Pour que le suivi soit mieux compris et suscite une plus grande adhésion, il faudrait que la liste des indicateurs de mesure des entrées, des sorties et des résultats produits soit fixée d’un commun accord par l’ensemble des acteurs infranationaux, nationaux et supranationaux qui diffuseront, suivront et utiliseront les résultats du système d’indicateurs²¹ .

Les mécanismes de remontée de l’information jouent un rôle important dans le suivi et l’évaluation en permettant de tirer des enseignements du passé et en améliorant la qualité de l’investissement public. Un système d’évaluation bien conçu n’aboutira à rien si les renseignements que l’on en tire ne sont pas mis à profit. Il n’y a apprentissage que si les informations obtenues lors d’une première étape sont ensuite utilisées. Il faut absolument le faire de façon productive. Les utilisateurs possibles des informations ainsi obtenues sont les administrateurs des programmes, les responsables à tous les niveaux de gouvernement, les entreprises et les citoyens. Il faut noter que les informations disponibles ne sont pas nécessairement employées efficacement. La preuve doit être faite que les informations sur les performances sont à la fois communiquées aux parties prenantes et utilisées pour prendre des décisions. L’évaluation est moins entrée dans les mœurs que le suivi. Cela signifie que de nombreux territoires de l’OCDE, et peut-être même la plupart d’entre eux, n’exploitent pas les possibilités offertes par les indicateurs pour guider leurs politiques et améliorer progressivement leurs résultats.

Un cadre général adapté favorise de meilleurs résultats pour les investissements

Le troisième pilier des principes de l’OCDE évoque les caractéristiques devant être réunies au niveau du cadre général de gouvernance de l’investissement public. Ces caractéristiques sont : i) un cadre budgétaire adapté aux objectifs d’investissement visés ; ii) une gestion financière solide et transparente ; iii) la transparence et l’utilisation stratégique des marchés publics ; iv) une réglementation de qualité et cohérente. Un bon cadre général de gouvernance est une condition préalable à la réalisation de bons investissements. Si ce cadre est déficient, les efforts de renforcement de la coordination et des capacités (infranationales) risquent de ne pas atteindre une partie de leurs objectifs. Les caractéristiques du cadre général de gouvernance de l’investissement sont généralement du ressort des administrations nationales, mais pas uniquement ; les administrations infranationales ont souvent clairement un rôle à jouer.

L’importance d’un bon cadre budgétaire et d’une bonne gestion financière

Un cadre budgétaire adapté et l’accès aux financements conditionnent la réalisation des investissements

L’aptitude des administrations infranationales à remplir leur mission d’investissement public dépend du cadre budgétaire qui régit leur situation financière. Les dispositifs budgétaires interinstitutionnels déterminent en grande partie la capacité financière d’investissement des administrations infranationales. Ces dispositifs varient à l’échelon international, mais tous les pays auraient intérêt à mettre en place un cadre budgétaire adapté aux objectifs recherchés. Les choix relatifs aux transferts vers les administrations infranationales, aux recettes propres et à l’emprunt devraient respecter les bonnes pratiques, convenir au contexte institutionnel de chaque pays et être conformes à ses objectifs d’action publique. Les niveaux de gouvernement supérieurs devraient créer des conditions propices à l’exploitation par les administrations infranationales de leur propre potentiel de production de recettes en vue de financer des investissements, d’assurer le financement des dépenses d’exploitation et d’entretien à long terme, et de participer à des dispositifs de cofinancement.

Le cofinancement des investissements permet aux administrations infranationales non seulement d’obtenir des fonds, mais aussi d’accroître l’impact des investissements. Une démarche conjointe peut favoriser l’engagement des différents acteurs en faveur de la réussite d’un projet. C’est aussi un moyen de veiller à la cohérence des priorités d’investissement des différents niveaux de gouvernement. Dans certains cas, le cofinancement peut inciter les autorités infranationales à participer à des projets ayant des retombées positives sur d’autres territoires, au-delà de la simple mise en commun des ressources avec les autorités voisines.

Les administrations infranationales pourraient faire un meilleur usage des sources de financement traditionnelles des investissements publics (ressources propres, transferts entre administrations et emprunts). Les ressources propres sont importantes pour autofinancer et cofinancer les investissements, mais aussi pour encourager les administrations régionales à dépenser davantage pour les infrastructures (économiques) favorisant la croissance que pour les infrastructures (sociales) redistributives – incitation qui est peut-être contrecarrée par les subventions en capital (Kappeler et al., 2012)²² . Les subventions entre administrations contribuent grandement aux investissements publics infranationaux, mais, dans certains pays, la crise financière a entraîné une baisse des transferts. Même dans les périodes favorables, certaines des administrations mal loties sont les moins à même d’obtenir ces transferts en raison de l’absence de cofinancement ou de compétences pointues pour demander des subventions. Les moyens budgétaires d’investir peuvent être complétés par des emprunts, mais il arrive que l’accès à cette source de financement soit limité par des règles budgétaires ou par la situation économique générale. Outre les limites posées à l’endettement infranational, les facteurs qui déterminent la capacité d’emprunt sont les forces et les faiblesses propres à une administration infranationale et au pays où elle se situe (c’est-à-dire sa situation économique générale ou sa notation de crédit), ainsi que la santé des banques et du secteur financier. Actuellement, même les administrations infranationales aux finances saines et très bien notées éprouvent des difficultés à obtenir des prêts bancaires du fait de la faiblesse du système bancaire dans un certain nombre de pays (en Espagne, par exemple).

Une gestion financière et des pratiques budgétaires rigoureuses facilitent la gestion des investissements

La budgétisation fait le lien entre la planification et les ressources. Les projets d’investissement public doivent être chiffrés exactement et intégralement, y compris s’agissant des coûts futurs d’exploitation et d’entretien, qui sont souvent sous-estimés. L’absence de discipline en matière de chiffrage et de budgétisation compromet la capacité d’une administration à fixer des priorités dans son programme d’investissement. Elle peut aussi entraîner un sous-financement chronique de tous les projets. L’intégration des projets d’investissement public à un cadre budgétaire à moyen terme donne de la visibilité sur les ressources disponibles (voir par exemple, Rajaram et al., 2010 et Banque mondiale, 2009). C’est particulièrement vrai pour les projets à long terme, qui doivent pouvoir survivre à l’alternance politique. La budgétisation pluriannuelle exige, entre autres, des flux de recettes et des engagements de dépenses stables et prévisibles, ce qui peut dépendre du système budgétaire national. Aux États-Unis, la plupart des états fédérés emploient une forme de budgétisation qui fixe les recettes et les dépenses pour deux ans. Les collectivités locales effectuent souvent des projections pluriannuelles dans le cadre de leur procédure budgétaire (Boex et al., 1998). Dans l’Union européenne, le cycle de programmation sur sept ans des fonds structurels et de cohésion a fortement incité les régions européennes à adopter une budgétisation qui soit plus pluriannuelle.

Une gestion financière prudente et transparente à tous les niveaux de gouvernement favorise des investissements plus efficaces. Une bonne évaluation des coûts et une bonne budgétisation permettent de bien hiérarchiser et exécuter les programmes d’investissement. Des dispositifs de contrôle financier robustes favorisent la responsabilité. Les bonnes pratiques de budgétisation et de responsabilité financière sont les suivantes : chiffrage précis des plans d’investissement public ; prise en compte de ces plans dans les stratégies budgétaires et les procédures d’affectation des ressources ; intégration à un cadre budgétaire à moyen terme ; et prise en compte des coûts d’exploitation et d’entretien à long terme. Cela implique notamment d’appliquer le traitement budgétaire qui convient aux partenariats public-privé, aux entreprises publiques locales et aux dettes éventuelles.

L’intégrité des marchés publics et des systèmes réglementaires de qualité réduisent les coûts d’investissement

La qualité de la passation des marchés publics est déterminante pour assurer l’intégrité des procédures d’investissement

Les procédures de passation des marchés publics, qui font partie intégrante du processus d’investissement public, ont beaucoup d’importance pour les administrations infranationales. En moyenne, les marchés passés par les administrations publiques représentent 13 % du PIB et près d’un tiers des dépenses publiques dans les pays de l’OCDE, et 50% des marchés publics sont passés au niveau infranational (graphique 4.6). C’est aussi l’activité officielle la plus exposée aux risques de gaspillage, de fraude et de corruption.

Graphique 4.6. La moitié des marchés publics sont passés par des administrations infranationales

Part des marchés publics par niveau de gouvernement en 2012

Note : données 2011 pour la Corée, le Japon, la Nouvelle-Zélande et la Turquie. Il n’y a pas de données pour l’Australie et le Chili.

Source : Calculs de l’OCDE à partir de OCDE (2014), Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/na-data-en (consultée le 3 mars 2014).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294544

La transparence et l’utilisation stratégique des marchés publics sont importantes pour les administrations infranationales comme pour les administrations nationales. Toutefois, les premières manquent souvent de savoir-faire et de personnel spécialisé en la matière. Or, des systèmes imparfaits peuvent compromettre l’intégrité du processus d’investissement, décourager les investisseurs et empêcher la réalisation des objectifs de l’action publique. Il faut de la transparence tout au long du cycle de la passation des marchés, une professionnalisation des agents publics chargés de ce cycle et des mécanismes de responsabilité et de contrôle clairement définis. De plus, on peut faire appel à la passation des marchés publics pour garantir la bonne prestation des services publics tout en s’employant à atteindre les objectifs stratégiques des pouvoirs publics – non seulement l’optimisation de la dépense publique et l’intégrité, mais aussi des objectifs plus larges tels que des infrastructures publiques plus respectueuses de l’environnement, l’innovation ou le développement des PME.

Tout le cycle d’investissement est soumis à des risques en matière d’intégrité qui peuvent nuire à l’efficacité de l’investissement infranational. L’investissement public est très exposé au risque de corruption, car il met en jeu des sommes importantes pour des projets qui sont souvent uniques et sans précédent, d’où la difficulté pour les non-initiés d’évaluer les coûts, les détails techniques, etc. La corruption, d’origine publique ou privée, est de nature à entraîner des coûts politiques, économiques et sociaux substantiels (tableau 4.2). Toutes les menaces qui pèsent sur l’intégrité ne sont pas illégales. Ainsi, les entreprises privées peuvent influencer les décisions publiques, la législation et la réglementation qui déterminent l’environnement dans lequel elles opèrent. Elles peuvent parfois le faire légalement en exerçant un lobbying, en faisant des dons importants pendant des campagnes électorales ou en profitant des allers-retours de certains acteurs entre secteur public et secteur privé (voir, par exemple, Svensson, 2005 et Kaufmann, 2005). Dans d’autres cas, les comportements sont clairement illégaux.

Tableau 4.2. Il peut y avoir différentes formes de corruption et de fraude tout au long du cycle d’investissement

Étape du cycle d’investissement | Formes de corruption

Planification

Versement de pots-de-vin (ou de « cadeaux ») à des responsables pour orienter les dépenses publiques dans un sens particulier

Versement de pots-de-vin pour que la conception d’un projet favorise une entreprise

Justification mensongère d’un investissement

La « captation » entraîne des choix d’investissement qui procurent des avantages à des intérêts particuliers plutôt qu’à l’ensemble de la société

Financement et budgétisation | Détournement de fonds, vol

Choix du projet

Des entreprises offrent des pots-de-vin (ou des commissions) pour décrocher un marché public

Des responsables publics violent la réglementation relative à l’occupation des sols pour permettre le lancement de projets

Des responsables publics réclament des pots-de-vin pour délivrer des licences et des autorisations

Des responsables publics et/ou des entreprises recourent au truquage des offres, au fractionnement des marchés, à des exceptions injustifiées à la mise en concurrence ou à la transmission de renseignements au soumissionnaire favorisé

Des candidats s’entendent pour se partager le marché

Des fournisseurs s’entendent pour maintenir leurs coûts à un niveau artificiellement élevé

Présentation délibérément erronée des coûts et des avantages pour décrocher un marché

Exécution du projet

Falsification de documents pour tromper sur le coût, la qualité ou la quantité

Substitutions de matériaux ou de services de moindre qualité à ceux prévus dans le contrat

Des entreprises versent des pots-de-vin pour faire approuver des travaux médiocres, défectueux, incomplets ou inexistants

Modifications illégitimes des termes ou du montant des marchés attribués

La « captation » entraîne des choix au niveau de l’exécution qui procurent des avantages à des intérêts particuliers plutôt qu’à l’ensemble de la société

Recours à des travailleurs en situation irrégulière

Réclamations injustifiées ou exagérées à un prestataire dans le but de ne pas effectuer ou de réduire un paiement

Exploitation et entretien

Un opérateur privé applique un tarif excessif pour un service final (par exemple électricité)

Versement de pots-de-vin pour obtenir des contrats d’exploitation et d’entretien, éventuellement de la part de l’entrepreneur

Des opérateurs exigent des pots-de-vin des clients en contrepartie d’un accès aux services

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Les différentes formes de corruption coûtent annuellement des milliards, voire des milliers de milliards, à tous les niveaux de gouvernement. On estime que les pots-de-vin représentent chaque année 1 000 milliards USD, et c’est sans compter les autres éléments ne relevant pas de cette catégorie²³ . Au sein de l’Union européenne, le coût annuel de la corruption est estimé à 120 milliards EUR (Malmström, 2013). La corruption englobe, sans s’y limiter toutefois, les pots-de-vin, le détournement de fonds, le vol, le népotisme, le clientélisme, la captation de l’État ou par les élites et l’extorsion²⁴ . Le tableau 4.2 donne certains exemples de ces formes de corruption. Les chiffres et les exemples indiqués se réfèrent à tous les échelons administratifs, y compris l’échelon infranational. Le rapport 2014 de l’UE sur la lutte contre la corruption signale qu’une majorité d’Européens (76 %) estiment que la corruption est très répandue dans leur pays. Selon l’enquête Eurobaromètre Flash de 2013 sur la corruption en rapport avec les entreprises, plus de la moitié d’entre elles déclarent que la corruption est très répandue dans les marchés publics gérés par les autorités nationales (56 %) et régionales ou locales (60 %) (Commission européenne, 2014).

De bonnes procédures de passation des marchés publics peuvent donc faire baisser les coûts en faisant reculer le gaspillage, la fraude et la corruption qui accompagnent les investissements, et encourager l’investissement privé. Les déficiences et la corruption à l’échelon national sont de nature à entamer la confiance, à dissuader les investissements externes, à alourdir le coût des emprunts et des investissements, à en compromettre éventuellement la qualité et à perturber l’utilisation des fonds. Ainsi, les principales erreurs concernant l’absorption de fonds de l’UE sont liées à des marchés publics (41 % des erreurs quantifiables cumulées de 2006 à 2009) et concentrées sur quelques programmes (régionaux) dans quelques pays membres (Commission européenne, 2011). De bonnes pratiques sont nécessaires tout au long du cycle des marchés publics – de la conception d’un projet jusqu’à l’attribution du marché puis à la gestion du contrat. Des procédures complètes et transparentes mises en œuvre sans retard et de façon efficiente jouent aussi un rôle important pour attirer les financements privés (Forum économique mondial, 2010).

Plusieurs stratégies peuvent aider les petites régions et communes très défavorisées à passer des marchés publics sains et stratégiques. De nombreuses administrations infranationales ne disposent que d’un petit service chargé de cette question – ou n’en n’ont pas du tout – ou encore manquent de personnel formé. Les marchés publics sont trop souvent considérés comme une tâche administrative plutôt que stratégique, ce qui mène certaines administrations à multiplier les procédures d’attribution selon les domaines, créant ainsi des risques de collusion des opérateurs économiques et de restriction des marchés infranationaux. Au niveau infranational, les petites unités chargées des marchés publics ne sont pas toujours dotées de la spécialisation ou des compétences juridiques, économiques et techniques nécessaires. Or, il leur est possible d’employer de nouveaux outils juridiques, techniques et électroniques. Les marchés publics conjoints sont susceptibles de favoriser la rationalisation et la simplification de l’ensemble de la chaîne logistique – de la définition des obligations jusqu’à la livraison – à quoi s’ajoutent une réduction des coûts et une plus grande spécialisation. La collaboration en matière de marchés publics entre les différents niveaux de gouvernement et à l’échelon régional peut prendre les formes suivantes : centrales d’achat, réseaux et accords-cadres. La centrale d’achat peut aider le niveau local pour l’analyse du marché, sa stratégie en matière d’achats et la négociation de contrats-cadres avec les opérateurs économiques.

Un cadre réglementaire de qualité exige une action nationale et infranationale

Des systèmes réglementaires bien conçus et dûment appliqués à tous les niveaux de gouvernement peuvent favoriser l’investissement et permettre d’éviter certains coûts inutiles. Des textes divergents, se chevauchant, contradictoires ou en constante évolution sont contre-productifs. Ils peuvent entraîner des coûts, surtout pour les autorités infranationales, peser sur l’efficience et décourager les investisseurs (Rodrigo et Allio, 2012). Pour favoriser la cohérence, il est important que les autorités évaluent le cadre réglementaire applicable au moment de l’établissement des priorités et des programmes d’investissement. Cela peut permettre de détecter les obstacles potentiels à l’utilisation efficiente des fonds publics. De plus, des mécanismes devraient permettre de coordonner la politique réglementaire des divers niveaux de gouvernement. Il est important que les autorités infranationales disposent des capacités nécessaires pour assurer la qualité de la réglementation. Elles devraient être en mesure d’appliquer les textes émanant de niveaux de gouvernement supérieurs, mais aussi de définir et de mettre en œuvre leur propre stratégie de gestion de la réglementation, y compris s’agissant d’analyser l’impact de la réglementation et les réformes nécessaires. Les niveaux de gouvernement supérieurs peuvent contribuer à la mise en place de ces capacités.

Il peut être bon de s’employer à réduire la charge administrative pesant sur les administrations infranationales – surtout pour les plus petites d’entre elles, qui consacrent une plus grande part de leurs ressources à des tâches administratives. Aux Pays-Bas, l’Association des municipalités a proposé que chaque ministère nomme un juriste chargé d’assurer la coordination pour tout nouveau texte ayant des incidences à l’échelon local. En 2010, la France a décidé un moratoire sur les normes coûteuses imposées aux administrations infranationales. Selon un rapport de 2011 du Sénat français, on estime que l’inflation normative a coûté 1 milliard EUR en France en 2009-10 et que plus de 55 % des articles du Code général des collectivités territoriales ont été modifiés en l’espace de moins de dix ans (Sénat français, 2011). La Slovénie a récemment taillé dans sa réglementation existante – tâche prioritaire dans un pays où, du fait des fréquents changements des règles d’aménagement du territoire, il est presque impossible pour les municipalités de rester à jour.

Bien que les acteurs infranationaux n’aient pas la maîtrise complète du contexte réglementaire et de sa qualité, ils peuvent y apporter une contribution précieuse. Outre qu’ils peuvent simplifier la réglementation infranationale des marchés de produits et mieux assurer la transparence des textes infranationaux (de Mello, 2010), ils peuvent mettre en place un certain nombre de bonnes pratiques. Il s’agit notamment de l’allégement des formalités administratives (en particulier pour les petites et moyennes entreprises), de l’évaluation préalable des coûts et des avantages de la réglementation (au moyen d’instruments comme les analyses d’impact de la réglementation, les listes de référence réglementaires, les évaluations d’impact sur les petites entreprises ou les commissions délibérantes) et de l’application de procédures de consultation (enquêtes informelles, diffusion des projets de textes pour recueillir les commentaires de la population, notification publique, audiences et organes consultatifs) (García Villarreal, 2010). La capacité d’améliorer la réglementation diffère selon les pays et les administrations infranationales. Peu de pays membres de l’OCDE disposent de moyens développés de gestion de la réglementation à tous les niveaux d’administration (Rodrigo et Allio, 2012). Lorsque le rythme de la décentralisation dépasse celui de l’acquisition des capacités correspondantes, les administrations infranationales risquent d’être mal équipées pour exercer des responsabilités réglementaires.

Principales implications pour l’action publique

L’OCDE a adopté en mars 2014 des Principes sur l’investissement public efficace entre niveaux de gouvernement (voir annexe 4.A1) qui formulent un certain nombre de recommandations essentielles visant à renforcer l’efficacité de l’investissement public à tous les niveaux de gouvernement (voir Annexe 4.1). Les Principes mettent l’accent sur les aspects suivants :

Un investissement public efficace requiert une solide coordination entre les administrations de l’échelon national et des échelons infranationaux.

Une conjonction d’investissements dans les infrastructures matérielles et immatérielles est nécessaire pour optimiser la croissance à long terme.

Une coordination entre les administrations infranationales est essentielle pour concevoir et appliquer des stratégies d’investissement à l’échelon pertinent.

Renforcer les capacités de gouvernance à l’échelon régional et local, du stade de la sélection des projets à celui de leur exécution, est particulièrement crucial pour améliorer les retombées des investissements.

Le renforcement des capacités en matière de développement régional ne peut pas se limiter à la formation du personnel : une démarche à l’échelle de l’ensemble des institutions est nécessaire pour accompagner les individus et les institutions tout au long du cycle de l’investissement public.

Toutes les régions – pas seulement celles qui sont à la traîne – gagneraient à renforcer leurs capacités : les différences tiennent aux défis à relever. Tous les niveaux d’administration devraient repérer leurs contraintes les plus pesantes en termes de capacités et définir un ordre de priorité pour leurs réformes.

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Annexe 4.A1.

Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’Investissement public efficace entre niveaux de gouvernement

Les Recommandations sont des actes de l’Organisation adoptés par le Conseil de l’OCDE qui n’ont pas de caractère juridiquement contraignant. Toutefois, la pratique leur reconnaît une force morale importante, dans la mesure où elles représentent la volonté politique des pays membres. On s’attend à ce que ceux-ci fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour les mettre pleinement en œuvre. Par conséquent, les pays membr`es qui n’ont pas l’intention de mettre en œuvre une recommandation s’abstiennent généralement lors de son adoption. La mise en œuvre des Recommandations fait l’objet d’un suivi régulier. Le texte intégral de la Recommandation est disponible sur le site Web de l’OCDE (www.oecd.org/fr/gov/politique-regionale/recommendation-investissment-public-efficace.htm).

Principes de l’OCDE pour l’Investissement public efficace à tous les niveaux de gouvernement

Le Conseil,

Sur proposition du Comité des politiques de développement territorial :

RECOMMANDE que les Membres mettent en œuvre les Principes suivants afin de renforcer l’efficacité de l’investissement public entre niveaux de gouvernement :

Pilier I : Coordonner l’investissement public entre les différents niveaux de gouvernement et les différentes politiques.

Investir en utilisant une stratégie intégrée adaptée aux différents territoires.

Adopter des instruments efficaces pour la coordination entre les gouvernements nationaux et infranationaux.

Assurer une coordination horizontale entre gouvernements infranationaux pour investir à l’échelon pertinent

Pilier II : Renforcer les capacités d’investissement public et promouvoir l’apprentissage en matière d’action publique à tous les niveaux de gouvernement.

Évaluer en amont les effets à long terme de l’investissement public et les risques connexes.

Impliquer les parties prenantes tout au long du cycle d’investissement.

Mobiliser les acteurs et institutions de financement privés pour diversifier les sources de financement et renforcer les capacités.

Renforcer l’expertise des personnes et des institutions impliquées dans l’investissement public.

Mettre l’accent sur les résultats et promouvoir les enseignements tirés de l’expérience.

Pilier III : Veiller à l’existence d’un solide cadre d’investissement public à tous les niveaux de gouvernement.

Mettre en place un cadre budgétaire adapté aux objectifs d’investissement visés.

Développer une gestion financière solide et transparente à tous les niveaux de gouvernement.

Promouvoir la transparence des marchés publics et leur utilisation stratégique à tous les niveaux de gouvernement.

Appliquer une réglementation de qualité et cohérente à l’échelle des différents niveaux de gouvernement.

Notes

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

 2. L’investissement public englobe l’investissement direct et l’investissement indirect. On définit l’investissement direct comme la formation brute de capital et les acquisitions, moins les cessions d’actifs non financiers non produits au cours d’une période donnée. L’investissement indirect est défini comme les transferts en capital, c.à.d. les aides à l’investissement en espèces ou en nature fournies par les administrations infranationales à d’autres unités institutionnelles. Ce chapitre porte sur l’investissement direct et tous les chiffres s’y réfèrent, sauf indication contraire.

 3. Une Recommandation est un instrument de l’OCDE adopté par le Conseil. Elle n’est pas juridiquement contraignante, mais la pratique lui confère un grand poids moral, car elle représente la volonté politique des pays membres.

 4. Informations émanant de Dexia, juillet 2012.

 5. La typologie des contrats recensés dans les travaux antérieurs de l’OCDE établit une distinction en fonction du programme ou de la nature du projet. Un contrat « transactionnel » suppose la détermination préalable de l’ensemble des droits et des devoirs contraignants et opposables des parties. Dans un contrat « relationnel », en revanche, les parties s’engagent à coopérer (après la signature) et la surveillance du respect de l’accord tend à être axée sur le projet, bilatérale et fondée sur un esprit de coopération. En pratique, la plupart des contrats comportent des éléments à la fois transactionnels et relationnels et se situent quelque part entre le transactionnel pur et le relationnel pur (OCDE, 2007).

 6. Des études montrent qu’une forte corrélation existe entre la performance d’une région donnée et des régions voisines (OCDE, 2009a).

 7. Selon les tenants de la première explication, la mise en place d’institutions stables conditionne le développement économique, l’idée étant que les institutions influent sur la croissance (voir Ecemoglu, Johnson et Robinson, 2005 ; Rodrik, Subramanian et Trebbi, 2004). De nombreuses stratégies ont été employées pour tenter de résoudre le problème d’endogénéité lié à cet argument, c’est-à-dire l’éventualité d’une relation de causalité inverse.

 8. Pour rassembler des données sur la qualité de la gouvernance à l’échelon infranational, Charron, Lapuente et Dijkstra (2012) ont effectué une enquête représentative régionale dans 27 pays de l’UE, en demandant aux répondants comment ils percevaient la qualité de leurs administrations infranationales. Les données de l’enquête ont ensuite servi à établir un indice composite de la qualité de la gouvernance dans 172 régions européennes. L’indicateur est fondé sur la perception par la population de quatre composantes de la gouvernance: i) l’état de droit; ii) la corruption; iii) la qualité de l’administration, iv) la démocratie et la solidité des institutions électorales. Les données ont été collectées au cours d’une année unique (2009) auprès de 34 000 répondants de 18 pays européens.

 9. Le degré de décentralisation budgétaire est mesuré au moyen des indicateurs de l’OCDE sur les recettes et dépenses infranationales. Voir OCDE (2014c), Réseau de l’OCDE sur les relations budgétaires entre les différents niveaux de gouvernement (base de données), www.oecd.org/ctp/federalism/oecdfiscaldecentralisationdatabase.htm (29 avril 2014).

 10. Comme le font remarquer Florio et Myles (2011), « un examen très approfondi des décisions d’investissement peut contrecarrer les distorsions induites par les contraintes budgétaires et un environnement institutionnel médiocre ».

 11. Aux États-Unis, par exemple, l’organe de contrôle des comptes publics (General Accounting Office – GAO) signale que, même si l’on effectue en général une évaluation des coûts et/ou des avantages, « beaucoup d’agences fédérées et locales chargées des transports ne font pas toujours une analyse économique formelle, dans le cadre de leurs procédures de décision sur les investissements, pour évaluer les autres possibilités pouvant être envisagées [pour les investissements dans les autoroutes et le transport ] » (US General Accounting Office, 2005). Même dans l’UE, dont les règles exigent une analyse coûts-avantages des grands projets d’investissement financés par les fonds de cohésion, l’incitation à lancer de nouveaux projets ou à utiliser les fonds de l’UE peut être plus forte que l’incitation à optimiser les ressources publiques.

 12. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf.

 13. Pour plus de précisions sur les procédures de consultation, la participation citoyenne et l’association des parties prenantes, voir OCDE (2009b) et Société financière internationale (2007).

 14. Les PPP sont des accords contractuels à long terme entre un acteur privé et une entité publique, employés pour financer des investissements, partager les risques et améliorer l’efficience des investissements. Les diverses catégories de PPP diffèrent en ce qui concerne le rôle et les responsabilités des partenaires publics et privés ; ils vont des modèles construction-transfert (dans lesquels le secteur public garde une responsabilité) au désengagement, l’entité publique transférant alors tout ou partie d’un actif au secteur privé.

 15. Dans 16 pays des 19 pays qui ont répondu sur ce point au questionnaire national de l’OCDE.

 16. Les administrations infranationales peuvent aussi examiner et adopter la récente Recommandation du Conseil de l’OCDE sur les principes de gouvernance des partenariats public-privé (OCDE, 2012d).

 17. Hall (2008) note, au sujet des États-Unis, que « l’insuffisance des capacités de développement économique s’observe surtout au sein des collectivités rurales et de petite taille » et que « plus une zone est rurale, plus elle manque de ressources financières, d’expertise et de professionnalisme ».

 18. OCDE (2012e), à partir des débats intervenus lors d’un symposium organisé les 11 et 12 juin 2012 au Siège de l’OCDE, à Paris.

 19. La complexité d’une bonne évaluation préalable a conduit certains à suggérer des unités institutionnelles consacrées à l’analyse et à l’évaluation des projets ainsi qu’à la conception et à la gestion des réseaux au niveau des administrations centrales, avec des unités similaires aux niveaux infranationaux chargées d’évaluer et de juger les projets au regard des orientations techniques fixées à l’échelon national (Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, 2009).

 20. On trouvera une discussion des principaux problèmes posés par la fixation d’objectifs dans OCDE (2009a).

 21. Voir, par exemple, les suggestions d’indicateurs dans OCDE (2009b) ainsi que dans Barca et McCann (2011a ; 2011b ; 2011c).

 22. Cette constatation concerne « la décentralisation des recettes mesurée par la part dans le budget des rentrées fiscales d’origine locale ».

 23. Source Banque mondiale (2004) et Kaufmann (2005). Ce chiffre, qui est une estimation des pots-de-vin versés à l’échelle mondiale, ne représente qu’une partie du coût de la corruption. Il ne comprend pas d’autres coûts directs, comme les détournements de fonds publics, ou indirects, comme le coût d’opportunité des dépenses frauduleuses, de la dégradation de l’environnement due au non-respect de la réglementation, etc. (voir Kaufmann, 2005, pour une discussion sur la méthodologie).

 24. On trouvera des définitions de la corruption dans Svensson (2005) ; Chêne (2009) et Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (2002).

Chapitre 5.

Une stratégie nationale pour les villes : s’impliquer dans la politique urbaine

Ce chapitre porte sur la nécessité, pour les pouvoirs publics, de se doter de cadres transversaux de politique urbaine à l’échelle nationale afin d’adopter, s’agissant des politiques dotées d’une forte incidence sur le développement urbain, une stratégie fondée sur des données probantes et associant les institutions publiques dans leur ensemble. Il présente les éléments à prendre en compte pour élaborer ce type de cadre et les questions à retenir pour évaluer la cohérence de l’action publique sur cinq aspects : i) les finances (finances urbaines) ; ii) les lieux (aménagement du territoire et occupation des sols) ; iii) les liens (au sein des zones urbaines et entre ces zones) ; iv) les personnes (prise en compte des évolutions démographiques, économiques et sociales) ; et v) les institutions (instances chargées de coordonner les politiques de développement urbain entre secteurs, territoires et niveaux de gouvernement).

Principaux enjeux

De nombreuses grandes villes, comme Porto (Portugal) et Berlin (Allemagne), affichaient déjà des performances médiocres avant la crise. Depuis la crise, la proportion de grandes régions métropolitaines enregistrant des taux de chômage supérieurs à la moyenne nationale a augmenté pour s’établir à près de 50 %.

Lorsqu’elles existent en tant que telles, les politiques urbaines nationales ont souvent un champ étroit et sont axées sur les problèmes des villes plutôt que sur leur potentiel. De nombreuses potentialités restent donc inexploitées, dans la mesure où, dans la plupart des pays, les villes concentrent une forte proportion de la croissance et de la population.

De nombreux champs de l’action publique ont des conséquences sur le développement urbain, bien qu’ils ne soient généralement pas considérés comme une composante de la politique urbaine. Plusieurs ministères sont par ailleurs investis de compétences dans le domaine de la politique urbaine. À la mi-2013, en moyenne, on dénombrait au sein de chaque gouvernement des pays de l’OCDE 6.7 ministères ou services nationaux dotés de fonctions explicitement liées à la politique urbaine ; nombre d’entre eux en comptaient 8, voire davantage.

De plus en plus de pays membres de l’OCDE adoptent des cadres, des stratégies ou des documents d’orientation nationaux pour les villes afin d’améliorer la coordination des politiques. Même si 18 pays de l’OCDE étaient encore dépourvus d’un cadre global mi-2013, des cadres étaient en préparation dans plusieurs de ces pays et dans d’autres, la politique urbaine était prise en compte dans des stratégies d’aménagement régional ou territorial plus vastes. Ailleurs encore, la création de nouveaux mécanismes de coordination était en cours.

La politique urbaine, un enjeu national

De nombreuses politiques assorties d’incidences considérables pour les villes ne sont jamais vraiment examinées sous l’angle d’une « perspective urbaine ». Alors que nombre de politiques nationales sont susceptibles d’avoir des effets importants sur le développement urbain, la plupart des pays n’évaluent pas ces effets de manière systématique. La situation évolue néanmoins, car de plus en plus de pays ont désormais une conception plus large de la politique urbaine et tentent de mieux coordonner les différents volets de l’action publique qui ont des conséquences importantes pour les villes. Bien souvent, pour renforcer la cohérence de l’action publique dans le domaine du développement urbain, les pouvoirs publics doivent non seulement améliorer la communication entre les acteurs chargés de dossiers explicitement « urbains », mais aussi tenir compte, plus largement, des politiques sectorielles qu’ils analysent comme ayant une « dimension urbaine ». Ce faisant, ils facilitent en principe la coordination entre les différentes politiques sectorielles engagées à l’échelon national et améliorent la cohérence entre les mesures prises au niveau national et celles adoptées à l’échelon des villes, renforçant l’impact des unes et des autres.

Un cadre de diagnostic peut faciliter l’évaluation de la portée et de la cohérence des politiques urbaines nationales. Ce cadre ne doit pas être trop prescriptif. Compte tenu de la diversité des situations qui existent au sein de la zone de l’OCDE et au-delà, il doit être conçu comme un outil de diagnostic plutôt que comme une longue liste de recommandations précises. Il englobe deux types de politiques qui, bien que différentes d’un point de vue analytique, se recoupent à certains égards :

les politiques pour lesquelles une intervention des autorités centrales est nécessaire (en matière de protection de l’environnement ou de planification des infrastructures nationales de transport, par exemple) ;

les politiques relevant de domaines d’action qui pourraient, en principe, être entièrement confiés aux autorités municipales ou à d’autres autorités infranationales, mais dans lesquels les autorités nationales interviennent dans la quasi-totalité des pays, généralement pour des raisons d’efficience et/ou d’équité (le logement, par ex.).

Ce chapitre part du constat que les pouvoirs publics doivent élaborer des cadres d’action transversaux pour la politique urbaine, et tente d’expliquer pourquoi. Cinq grands aspects de l’action publique sont ensuite abordés – les finances, les lieux, les personnes, les liens et les institutions – qui, bien que n’étant pas toujours considérés comme des dimensions de la « politique urbaine », exercent une forte influence sur le développement urbain, et analysons les interactions au sein de ces aspects et entre eux. Pour chacun de ces aspects, ce chapitre pose des questions susceptibles d’aider les pouvoirs publics à évaluer dans quelle mesure les dispositifs institutionnels et cadres d’action en place sont cohérents par rapport aux objectifs globaux poursuivis par l’action publique.

Les villes performantes sont confrontées à des défis majeurs sur le plan économique, social et environnemental

Beaucoup de villes de l’OCDE éprouvent des difficultés à réaliser leur potentiel en termes de création de richesse, d’innovation et de bien-être. Si certaines grandes villes contribuent fortement à la croissance, de nombreuses autres continuent d’obtenir des résultats inférieurs aux résultats nationaux. Ainsi, au cours des douze années qui ont précédé la crise mondiale, 15 des régions de l’OCDE qui ont affiché la croissance la plus faible étaient des régions essentiellement urbaines, et comptaient au total plus de 16 millions d’habitants. Elles englobaient par exemple Porto (Portugal), Hainaut (Belgique), Hyogo (Japon) et Berlin (Allemagne). Pour les responsables de l’action publique, la situation de ces régions ou de régions similaires constitue un défi de taille mais aussi un potentiel inexploité. Le seul fait de renforcer le dynamisme des villes en difficulté pourrait en effet avoir un effet visible sur la situation globale des pays concernés et aurait probablement des retombées positives pour les régions avoisinantes.

De surcroît, les régions métropolitaines en difficulté sont beaucoup plus nombreuses depuis la crise. Le chômage a augmenté dans les zones métropolitaines de la quasi-totalité des pays de l’OCDE (graphique 5.1). Au cours de la période 2007-11, le nombre total de chômeurs a progressé de plus de 56 % dans les 207 grandes régions métropolitaines de l’OCDE pour lesquelles des données sont connues (la hausse a culminé à plus de 60 % en 2010). Au cours de cette période, dans les 25 pays dans lesquels ces régions sont situées, le chômage total a augmenté de près de 49 % (la hausse la plus forte, enregistrée en 2010, s’est établie à 53 % par rapport au taux de chômage antérieur à la crise, en 2007). En 2012, la situation s’est légèrement inversée, le taux de chômage ayant légèrement reculé dans les zones métropolitaines de l’OCDE alors que le taux de chômage global des pays concernés connaissait une légère hausse. Néanmoins, la proportion de grandes régions métropolitaines de l’OCDE affichant un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale est passée d’environ 40 % en 2007 à 48 % en 2011-12. La part du chômage des régions métropolitaines dans le chômage total a progressé dans la zone de l’OCDE dans son ensemble et dans 18 pays de la zone, dont 6 pays du G7 (la France constituant l’exception). Cette concentration du chômage dans les grandes villes s’explique non seulement par la crise qui les a frappées, mais aussi, dans certains cas, par l’afflux de chômeurs quittant leur région pour chercher du travail dans les villes. Dans un cas comme dans l’autre, les grandes villes ont ressenti l’impact de la crise de plus en plus vivement. Or, l’atonie du marché du travail des grandes agglomérations constitue un problème grave pour les économies nationales parce que depuis 2000, les grandes zones métropolitaines sont à l’origine de plus de la moitié de la croissance nette de l’emploi (OCDE, 2013a).¹

Graphique 5.1. Dans le sillage de la crise, le taux de chômage des zones métropolitaines a augmenté dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE

Évolution annuelle moyenne du taux de chômage dans les zones urbaines fonctionnelles d’au moins 500 000 habitants

Note : Le taux de chômage dans les régions métropolitaines a été calculé à partir des données sur l’emploi au niveau TL2. Années pour lesquelles des données sont disponibles : Danemark, 2007-12 ; Finlande, 2000-11 ; Japon, 2000-11 ; Slovénie, 2001-12 ; Suisse, 2001-12 ; Mexique, 2000-10.

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StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294557

Les responsables de l’action publique ne doivent cependant pas se borner à répondre aux besoins des villes en difficulté et des quartiers pauvres. En effet, bon nombre des zones métropolitaines les plus prospères sont elles aussi confrontées à d’énormes problèmes, tels que l’augmentation des encombrements, l’aggravation des inégalités sociales et la dégradation de l’environnement. Ainsi, même dans les pays développés, où la qualité de l’air s’est dans l’ensemble considérablement améliorée ces dernières décennies, beaucoup de grandes villes affichent des taux de particules qui dépassent, parfois de beaucoup, les valeurs guides. Ce constat, qui porte sur les particules de diamètre inférieur à 10 microns (PM10), vaut pour la grande majorité des villes européennes de plus de 100 000 habitants (OMS, 2013). Le problème de la pollution de l’air se pose avec encore plus d’acuité dans les villes en croissance rapide de la Chine et de l’Asie du Sud-Est, une étude des taux de PM10 dans 243 grandes villes asiatiques au cours de la période 1994-2010 montrant que pendant la quasi-totalité de la période, le taux moyen de PM10 a été plus de quatre fois supérieur à la valeur guide recommandée par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) (Clean Air Asia, 2013).

L’autre problème auquel sont confrontées les villes des pays de l’OCDE, même lorsqu’elles ont une économie dynamique, réside dans la montée des inégalités. Les inégalités de salaire et de revenu sont souvent plus fortes dans les zones urbaines qu’en dehors. De surcroît, ces dernières décennies, les inégalités dans les villes ont augmenté plus vite que les inégalités globales dans les régions et les pays (Glaeser et al., 2008 ; Rodríguez-Pose et Lee, 2013). Ainsi, en 2009, d’après les estimations, 17 des 25 principales zones métropolitaines des États-Unis affichaient un coefficient de Gini supérieur – dans certains cas, nettement supérieur – à la moyenne nationale (Fiscal Policy Institute, 2012). En outre, les données les plus récentes, qui se rapportent à la période 2007-12, confirment que les inégalités ont continué de se creuser pendant toute la durée de la crise dans les 50 plus grandes villes des États-Unis (Berube, 2014).

Cela peut s’expliquer par le fait que beaucoup des facteurs à l’origine de l’augmentation globale des inégalités, par exemple le progrès technique favorable au travail qualifié,² sont tout simplement plus marqués en milieu urbain (tableau 5.1). Par exemple, la dispersion des qualifications est souvent plus forte dans les villes, et beaucoup de villes sont spécialisées dans des secteurs caractérisés par une dispersion des salaires relativement grande (Lee et al., 2013 ; Florida, 2002). D’autres villes sont spécialisées dans des secteurs comme les services non marchands ou la construction, qui ont enregistré les taux de croissance les plus faibles ces cinq dernières années. Toutefois, certaines données montrent également que des politiques urbaines inadaptées et des erreurs en matière d’urbanisme peuvent, en particulier lorsqu’elles se traduisent par de fortes disparités sur le plan de la fourniture de services et de la qualité des services, aggraver la ségrégation spatiale et les inégalités dans les villes. Or, en présence de ségrégation spatiale, il est plus difficile pour les groupes vulnérables d’accéder à une vie meilleure (Kamal-Chaoui et Sanchez-Reaza, 2012). Les ménages pauvres se regroupent souvent dans des quartiers pauvres, où le coût du logement est plus faible mais qui sont souvent défavorisés en termes d’équipements collectifs et d’accès à l’éducation et autres services publics ou privés. Lorsque le réseau de transport n’est pas suffisamment dense, la ségrégation spatiale peut venir aggraver des handicaps existants sur le plan de l’emploi et renforcer ainsi la corrélation négative observée entre confiance des citoyens et taille des villes.

Tableau 5.1. Les causes potentielles de la hausse des inégalités dans les villes et les régions de l’OCDE

Inégalité salariale | Inégalité de revenu

Mondialisation : conséquences de la libéralisation des échanges et de l’externalisation.

« Progrès technique favorable au travail qualifié » et rendement des qualifications. L’inégalité des qualifications s’explique elle-même par :

les antécédents scolaires,

l’immigration.

Réformes de la réglementation : réglementation des marchés de produits et du travail – des conséquences contrastées sur l’emploi et les salaires?

Réformes des institutions du marché du travail (négociation collective, syndicalisation).

Augmentation des inégalités salariales (voir colonne de gauche).

Caractéristiques de l’emploi, en particulier en matière de durée du travail (progression du travail à temps partiel).

Concentration croissante des revenus non salariaux.

Transformation des modalités de formation et de dissolution des familles.

Réformes des politiques sociales, en particulier des systèmes de prélèvements et de prestations.

Source : OCDE (2011), Toujours plus d’inégalité : pourquoi les écarts de revenus se creusent, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264119550-fr.

Dans beaucoup de pays, on observe depuis relativement peu de temps une corrélation positive entre la taille des villes et les inégalités : les grandes agglomérations sont souvent plus aisées, mais aussi plus inégalitaires. Ce résultat se confirme même après prise en compte des effets de facteurs tels que la composition sectorielle et la structure des qualifications de la main-d’œuvre (Baum-Snow et Pavan, 2013 ; Bolton et Breau, 2012). II s’agit là d’un phénomène relativement nouveau. Alors que dans les années 1970 encore, le lien entre la taille des villes et les inégalités était presque inexistant, aujourd’hui, il existe une corrélation positive et forte, robuste à l’utilisation de différents indicateurs de l’inégalité. De surcroît, cette corrélation se renforce au fil des décennies (Baum-Snow et Pavan, 2013). Il s’agit là d’une évolution particulièrement préoccupante compte tenu de la tendance à une plus forte concentration de la population et de l’activité dans les grandes villes observée de longue date dans une grande partie de la zone de l’OCDE. Elle pourrait être due à une transformation des spécialisations économiques des villes, à savoir que les très grandes villes se spécialisent de plus en plus dans les services liés aux fonctions support (services aux entreprises et gestion), tandis que les villes de plus petite taille restent caractérisées par une spécialisation sectorielle (Duranton et Puga, 2005). Il en résulte peut-être une plus grande dispersion du revenu dans les très grandes agglomérations, où sont concentrés les sièges d’entreprise et les services aux entreprises à forte valeur ajoutée. La structure des qualifications est plus dispersée et les inégalités au sein même des niveaux de qualification ont augmenté plus vite dans les grandes villes (Baum-Snow et Pavan, 2013). Ces deux observations semblent corroborer l’hypothèse de Duranton et Puga au sujet de la spécialisation et des inégalités.

Les politiques nationales façonnent les villes, souvent de manière inattendue

Le fait que les villes abritent un grand nombre d’individus et d’activités crée un formidable potentiel d’innovation mais accroît également la nécessité d’une coordination de l’action publique – entre secteurs, territoires et niveaux de gouvernement. Cette coordination revêt une importance particulière en période de changements rapides. Les actions des ménages et des entreprises, de même que les interactions entre les différentes branches de l’action publique, produisent généralement plus de retombées positives ou négatives dans les villes que dans les zones moins denses. Pour les villes, tous les niveaux de gouvernement doivent donc rechercher des solutions globales aux problématiques étroitement liées que sont la croissance économique, la préservation de l’environnement et l’inclusion sociale, et ont besoin, pour y parvenir, de cadres d’action nationaux bien conçus. Il y a plusieurs raisons à cela.

En premier lieu, dans une large mesure, ce sont les autorités nationales qui fixent les règles du jeu pour les villes. Des textes émanant de ces autorités (et, dans certains systèmes fédéraux, des autorités des états fédérés ou des provinces) définissent généralement les responsabilités des villes, leurs pouvoirs et – point crucial – leurs sources de recettes. Il est essentiel de s’intéresser au cadre législatif de base qui s’applique aux villes, mais cet aspect est trop souvent négligé.

Les dispositifs fiscaux et budgétaires peuvent créer des incitations puissantes qui vont à l’encontre de certaines priorités nationales, par exemple en favorisant l’étalement urbain. Ainsi, le régime fiscal appliqué à la propriété foncière et immobilière peut rendre l’aménagement de sites vierges plus intéressant pour les villes que la construction de logements sur des terrains interstitiels (Merk et al., 2012). Lorsque les taxes et impôts fonciers et immobiliers s’appliquent davantage au cadre bâti et autres aménagements qu’à la valeur des terrains, comme c’est le cas dans une grande partie de la zone de l’OCDE, les propriétaires de terrains interstitiels qui n’affectent pas ces terrains à la construction de logements alors qu’ils s’y prêteraient sont très peu imposés, et il est souvent plus avantageux, pour construire de nouveaux logements, d’investir des sites vierges. Ainsi, une étude réalisée aux États-Unis montre qu’en moyenne sur l’ensemble du territoire national, le taux effectif de l’impôt sur le patrimoine foncier et immobilier est plus élevé dans le centre des villes et plus faible dans les zones plus reculées (par exemple en grande banlieue) ; le taux appliqué aux maisons individuelles est également plus faible que celui appliqué aux immeubles collectifs (Center for Urban Policy Research, 2007). Le régime fiscal appliqué à la propriété foncière et immobilière peut donc créer des incitations contraires à l’objectif affiché de maîtrise de l’étalement urbain de certaines politiques adoptées au niveau national ou au niveau des villes.

Les dispositifs budgétaires peuvent également renforcer les inégalités au sein des zones urbaines. Au Chili, par exemple, d’après les règles qui régissent l’accès des collectivités infranationales au crédit pour le financement de projets d’investissement, les municipalités sont tenues de démontrer qu’elles ont la capacité de rembourser l’emprunt sollicité dans un certain délai. Ces règles sont favorables aux municipalités relativement riches et renforcent les inégalités en matière de fourniture de services, tant au sein des zones métropolitaines qu’entre ces zones (OCDE, 2013b). Au Mexique, les règles relatives aux transferts fédéraux sont en définitive susceptibles d’inciter les municipalités pauvres et marginalisées sur le plan social à ne pas se développer pour pouvoir continuer de bénéficier de ces fonds fédéraux (OCDE, 2015a). De manière plus générale, les mécanismes tels que les dotations liées aux résultats, auxquels beaucoup de pays de l’OCDE font appel, risquent de renforcer les inégalités entre municipalités, celles qui sont les mieux dotées en ressources et en capacités étant davantage en mesure de « jouer le jeu » (Steffensen, 2010). S’il peut y avoir d’énormes avantages à appliquer des critères de résultats pour allouer des fonds, ces avantages doivent être mis en balance avec le risque d’aggravation des inégalités territoriales lié à l’application de ces critères (OCDE, 2013c).

Les politiques nationales définissent également en grande partie les termes de la concurrence entre les territoires. Certaines formes de concurrence sont saines et peuvent conduire les villes à améliorer leurs services et leurs équipements pour attirer les entreprises et les ménages (Tiebout, 1956).D’autres, en revanche, ne sont pas souhaitables et risquent d’encourager les villes à tenter de transférer la pression fiscale sur les non-résidents, de pérenniser les inégalités géographiques ou de favoriser un nivellement par le bas de la réglementation (Spink, Ward et Wilson, 2012). Par exemple, un recours important à la fiscalité sur la consommation, en particulier aux taxes sur les ventes, tend à fausser les marchés et à se traduire par un transfert de recettes fiscales entre territoires (voir infra). Dans le domaine de l’environnement, de nombreuses mesures vertes prises à l’échelon des villes peuvent voir leur efficacité compromise si elles ne peuvent pas s’appuyer sur des normes et politiques environnementales adoptées à l’échelon national (OCDE, 2013d). En l’absence de dispositifs nationaux, les mesures prises par les villes risquent tout simplement d’inciter les entreprises et les ménages à rechercher ailleurs un environnement où la réglementation est moins stricte.

En deuxième lieu, la politique urbaine est souvent axée sur les problèmes des villes plutôt que sur leur potentiel. Alors que les autorités nationales interviennent dans la quasi-totalité des domaines de l’action publique qui ont une incidence sur les villes, il est fréquent que les politiques nationales « urbaines » à proprement parler fassent défaut ou soient définies de manière trop étroite. Ainsi, elles sont souvent élaborées en réaction à des problèmes urbains précis, tels que l’exclusion sociale ou les goulets d’étranglement dans les infrastructures, ou procèdent d’une volonté délibérée d’influencer les schémas de peuplement sur le territoire national (Le Galès, 2007). L’adoption de politiques urbaines centrées sur les problèmes et la non-prise en compte d’autres politiques qui ont un impact important sur les villes conduisent à méconnaître les besoins plus vastes des villes.

La politique urbaine s’apparente en grande partie à une politique sociale géographiquement ciblée. Ainsi, en France, la « politique de la ville » vise spécifiquement les « zones urbaines en difficulté », l’objectif étant de réduire les inégalités territoriales.³ De même, dans beaucoup de pays de l’OCDE (par exemple aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et aux États-Unis), la politique urbaine à proprement parler a toujours été principalement axée sur certains problèmes sociaux rencontrés par les grandes villes.

Dans certains pays confrontés à une urbanisation très rapide, les politiques urbaines nationales portent souvent sur les aspects physiques de l’urbanisation avant tout, par exemple sur le développement des infrastructures, les normes de construction, etc. C’était par exemple l’approche que privilégiait le Chili jusqu’à la récente adoption d’une nouvelle politique urbaine, la Politica de desarrollo urbano (OCDE, 2013b).

Certains pays à fortes concentrations urbaines souhaitent parvenir à un schéma de peuplement plus équilibré. La Corée, par exemple, a recours aux politiques nationales pour « répartir » la population et l’activité économique sur l’ensemble du territoire national, cherchant à favoriser le développement de nouveaux pôles afin d’éviter une surconcentration de la population et de l’activité dans sa principale région métropolitaine. Ainsi, son quatrième plan national global d’aménagement du territoire définit une stratégie de développement économique qui repose sur trois niveaux, le pays étant divisé en 7 méga-régions économiques, complétées par 4 « ceintures » économiques et 161 zones résidentielles de base (OCDE, 2012a). De surcroît, le gouvernement a toujours imposé à la région de la capitale des restrictions législatives et juridiques en ce qui concerne l’installation de nouvelles usines, de nouveaux bureaux et de nouvelles universités, et a transféré certaines administrations publiques en dehors de la capitale.⁴

En troisième lieu, la coordination intermunicipale nécessite en général l’intervention de niveaux de gouvernement supérieurs. L’avantage qu’il peut y avoir à gérer les villes comme des unités économiques fonctionnelles plutôt que comme des unités administratives suscite un intérêt croissant depuis quelques années. Aux États-Unis, la région métropolitaine de Chicago, qui s’étend sur le territoire de trois états fédérés, ne compte pas moins de 1 700 municipalités et collectivités publiques spécialisées. D’autres agglomérations urbaines, même de taille relativement modeste, sont souvent très fragmentées. L’expérience montre qu’un pilotage par des niveaux de gouvernement supérieurs est souvent indispensable pour garantir la coopération entre territoires qui est nécessaire dans les régions métropolitaines complexes (OCDE, 2013c).

La réalisation d’objectifs de politique urbaine transversaux nécessite une démarche intégrée

Repérer et favoriser les articulations entre les objectifs économiques, environnementaux et sociaux est à la fois possible et crucial pour bâtir des villes qui fonctionnent. Il faut promouvoir le développement durable du point de vue de ses trois dimensions : économique, sociale et environnementale (OCDE, 2011a).

Les solutions de transport en commun peuvent améliorer le fonctionnement du marché du travail et réduire la durée des trajets entre domicile et lieu de travail et leur coût pour les travailleurs (productivité et bien-être), réduire les émissions de gaz à effet de serre (viabilité environnementale) et faciliter l’accès à l’emploi, à l’éducation, aux soins de santé et aux loisirs (viabilité sociale) – autant d’aspects susceptibles d’améliorer la qualité de vie.

Les infrastructures intelligentes peuvent réduire les coûts des entreprises et accélérer les transactions (productivité), réduire les émissions de dioxyde de carbone liées au transport (viabilité environnementale) et élargir l’accès aux services éducatifs, sociaux et culturels (inclusion et qualité de vie).

Le renforcement du potentiel d’innovation d’une ville (amélioration de la productivité) peut nécessiter une amélioration de la qualité de l’environnement (viabilité environnementale) et des aménités locales (qualité de vie), afin d’attirer des individus dotés d’un capital humain de haut niveau et de faire en sorte qu’ils restent dans la ville.

Les administrations nationales comme les collectivités infranationales interviennent sous une forme ou une autre dans la quasi-totalité des politiques mises en œuvre dans un pays. Alors que de nombreux domaines de l’action publique relevaient autrefois de la compétence exclusive des autorités nationales, aujourd’hui, la majeure partie de l’action publique relève de la compétence partagée de plusieurs niveaux de gouvernement (Hooghe et Marks, 2009). De ce fait, la question des capacités et celle de la coordination verticale revêtent une importance capitale, y compris s’agissant des politiques qui ont une incidence sur les villes.

Ni les villes ni les autorités nationales ne peuvent relever seules le défi de la compétitivité. À l’heure de la mondialisation, les plus grandes villes sont en concurrence avec leurs homologues étrangers dans le domaine des échanges, ainsi que pour attirer des investissements et du personnel qualifié. Or, la plupart des marchés du travail sont locaux. Par conséquent, la solution aux difficultés rencontrées dans le domaine de l’emploi nécessite souvent une forte contribution locale, même lorsque les dispositifs sont appliqués à l’échelle nationale. Dans ce contexte, il est important qu’existe une coordination efficace entre les autorités nationales et les collectivités urbaines en matière de politiques du marché du travail. De même, les aspects du perfectionnement des compétences et de la mise à disposition d’infrastructures qui ont une influence sur l’attractivité économique des villes ne peuvent être traités que dans le cadre d’une action coordonnée des différents niveaux de gouvernement.

La viabilité environnementale est une problématique qui nécessite une approche multi-niveaux. S’il est indispensable d’adopter des mesures applicables au pays dans son ensemble (par exemple, tarification du carbone) pour lutter contre le changement climatique et autres menaces pour l’environnement, les mesures qui influent sur la morphologie des villes, l’infrastructure urbaine et la fourniture de services (transports en commun, par exemple) sont de nature à réduire le coût de la lutte contre les problèmes d’environnement. Toutefois, les possibilités d’action des villes en matière d’environnement dépendent en grande partie du cadre d’action national : en cas d’incohérence, les mesures qu’elles prennent peuvent se révéler inopérantes. Par exemple, les retombées positives sur l’économie et l’environnement des politiques de rénovation des bâtiments et autres dispositifs mis en place par les villes dans le domaine de l’efficacité énergétique ou des mesures prises pour favoriser l’installation de pôles écotechnologiques, dépendent dans une très large mesure des politiques nationales qui ont une influence sur les prix de l’énergie et du carbone (OCDE, 2013d). Lorsqu’un cadre national solide reposant sur une taxe carbone ou sur la tarification du carbone est en place, les villes ont à leur disposition un éventail plus large de solutions susceptibles de se révéler efficaces sur le plan de l’environnement.⁵

La croissance inclusive doit s’appuyer à la fois sur des mesures applicables à l’échelle du pays dans son ensemble et sur des interventions territorialisées. Ainsi, beaucoup de villes abritent des populations victimes de diverses formes de discrimination ou d’exclusion. L’exclusion sociale ne se résume pas à une inégalité de revenu : elle est également due aux obstacles auxquels se heurtent certains groupes pour accéder aux chances. Il s’agit d’un phénomène multidimensionnel, qui appelle des réponses multidimensionnelles. En réalité, les mesures prises pour y remédier doivent, pour l’essentiel, être applicables à l’échelle nationale (en d’autres termes au pays dans son ensemble). Toutefois, l’exclusion ayant à l’évidence une dimension territoriale, des mesures territorialisées peuvent également se révéler utiles, en particulier en matière d’accès aux services et à l’emploi, de compétences, de logement et de mobilité intra-urbaine.

Pour parvenir à un bon dosage entre mesures nationales et mesures locales, il importe d’avoir une vision globale des synergies qui peuvent exister entre différents instruments de politique publique, qu’il s’agisse d’instruments tels que la persuasion, les campagnes de sensibilisation, les dispositifs et codes de bonne conduite facultatifs (instruments « non contraignants »), ou de taxes, redevances et instruments de marché, de la réglementation directe, de mesures de promotion des technologies ou d’investissements publics dans des infrastructures et services essentiels. Le choix du bon dosage entre différentes mesures n’est pas seulement un gage d’efficacité : dans beaucoup de contextes, il peut aussi être indispensable à l’acceptation des mesures, laquelle détermine elle-même la part des coûts supportée par différents acteurs. En effet, même si divers instruments de politique urbaine peuvent permettre de remédier à un problème, le choix d’un instrument donné s’accompagne souvent de conséquences en termes de répartition, en fonction de la part des coûts de l’instrument supportée par les différents acteurs. Par exemple, les mesures qui augmentent le prix des énergies fossiles peuvent avoir des conséquences négatives en termes de répartition et il peut être souhaitable qu’elles soient assorties d’autres instruments, tels que des aides à la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages modestes.

Les pouvoirs publics éprouvent souvent des difficultés à mettre en œuvre des politiques intégrées

Dans les faits, l’action menée et les niveaux de gouvernement suivent souvent des logiques contradictoires. C’est pourquoi la cohérence de l’action menée dans les villes est très loin d’être acquise. Par exemple, dans bon nombre de pays de l’OCDE, les régimes d’impôts fonciers continuent de favoriser les résidences unifamiliales par rapport aux logements collectifs, et les logements occupés par les propriétaires par rapport aux logements locatifs⁶ . La préférence pour les résidences unifamiliales stimule l’étalement urbain, et l’accession à la propriété a tendance à réduire l’efficience du marché du travail. Ces deux orientations posent en outre des problèmes en termes d’équité. Or, ces mécanismes fiscaux coexistent avec des politiques nationales et municipales visant à limiter l’étalement urbain, à accroître la mobilité de la main d’œuvre et à réduire les inégalités entre individus. De même, l’action menée dans de nombreuses villes pour lutter contre les embouteillages – et, par conséquent, pour améliorer l’efficience, la qualité de l’environnement et la qualité de vie en ville – se heurte à une certaine résistance parce que les politiques de transport et d’aménagement du territoire ne sont pas coordonnées. De surcroît, nombre des problèmes rencontrés pour financer le coût de la mobilité urbaine sont liés au fait que l’essentiel du produit de la fiscalité sur les véhicules individuels est affecté au budget central, seule une petite fraction revenant aux collectivités locales (OCDE/FIT, 2008). De ce fait, ces dernières sont souvent excessivement dépendantes des recettes de stationnement, si bien qu’elles peuvent se sentir menacées par les politiques visant à réduire la circulation ou le nombre de places de stationnement dans les centres-villes.

Alors que des stratégies adoptées au niveau de l’administration dans son ensemble seraient nécessaires, beaucoup de problèmes transversaux donnent lieu à des réponses cloisonnées, reposant sur une approche sectorielle étroite. Par exemple, on évalue souvent les mesures de planification des transports en termes de diminution de la durée des trajets, en confondant « accessibilité » et « mobilité ». De ce fait, on privilégie des solutions qui reposent sur les transports (augmentation de la capacité routière, par exemple), même lorsqu’une planification différente de l’occupation des sols (aménagement à usage mixte ou transfert de certaines installations et certains services, par exemple), pourrait donner de meilleurs résultats à long terme (Martínez et Viegas, 2013). Les stratégies qui reposent sur les transports peuvent favoriser l’étalement urbain et les encombrements. Paradoxalement, elles peuvent également aggraver la segmentation de l’espace urbain, dans le cas, par exemple, où de grands axes de transport relient des lieux distants les uns des autres tout en empêchant la circulation transversale entre des lieux plus proches. De même, l’intervention de la puissance publique sur le marché du logement a souvent eu des effets involontaires et indésirables sur le marché du travail, en premier lieu parce qu’elle a induit une diminution de la mobilité de la main d’œuvre. C’est par exemple le cas des mesures visant à promouvoir l’accession à la propriété et de nombreuses autres mesures prises dans le domaine du logement social (voir infra).

La plupart des gouvernements nationaux ont des difficultés à assurer une véritable coordination entre les politiques sectorielles du fait du nombre d’institutions impliquées. À la mi-2013, en moyenne, on dénombrait au sein de chaque gouvernement 6.7 ministères ou services nationaux dotés de fonctions explicitement liées à la politique urbaine ; nombre d’entre eux en comptaient 8, voire davantage. En toute logique, compte tenu du grand nombre de ministères ayant des attributions dans le domaine de la politique urbaine, pas moins de 20 pays avaient clairement désigné des ministères « chef de file » en matière de politique urbaine, et 14 disposaient d’un organe de coordination nationale pour les questions urbaines, même si les attributions, la composition et les pouvoirs de ces structures variaient grandement. Toutefois, ces groupes de pays se chevauchaient quelque peu : 11 pays disposaient à la fois d’organes de coordination et de ministères chefs de file, mais 11 pays n’avaient ni l’un ni l’autre⁷ .

Il est fréquent que la méconnaissance de l’ensemble des instances nationales impliquées, officiellement ou implicitement, dans la définition des politiques urbaines nuise à une bonne coordination. En Pologne par exemple, alors que de nombreux champs de compétence de l’administration nationale avaient, par certains aspects, des conséquences importantes sur le développement urbain, seulement un des 34 champs de compétence comprenait un volet « politique urbaine » (Section Ia, Construction, gestion du territoire et du logement) (OCDE, 2011b). Au contraire, il existait à la fois un champ de compétences intitulé Développement rural (XVII) et un champ dénommé Développement régional. Toutefois, la Stratégie nationale d’aménagement du territoire à l’horizon 2030 prévoit la formulation d’une politique urbaine globale.

Lorsqu’ils définissent leur cadre de politique urbaine, les pouvoirs publics doivent tenir compte de différents champs de l’action publique

De plus en plus de pays adoptent des cadres, stratégies ou documents d’orientation nationaux pour les villes, démontrant ainsi qu’ils prennent de plus en plus conscience de la nécessité d’une coordination des politiques publiques en faveur des villes. Même si 18 pays de l’OCDE étaient encore dépourvus d’un cadre global mi-2013, des cadres étaient en préparation dans plusieurs de ces pays et dans d’autres, la politique urbaine était prise en compte dans des stratégies d’aménagement régional ou territorial plus vastes. D’autres pays encore travaillaient à l’instauration de nouveaux mécanismes de coordination de la politique urbaine, tels que la mission urbaine confiée à l’Observatoire de l’aménagement du territoire nouvellement créé dans le cadre de la Direction générale de l’aménagement du territoire au Portugal. De surcroît, comme indiqué précédemment, de nombreuses instances nationales de coordination ont été créées ces dernières années, ce qui constitue un autre signe de la volonté des pouvoirs publics d’aborder les questions de politique urbaine de manière plus globale et plus cohérente.

Le champ couvert par ces cadres nationaux est très variable : s’ils sont souvent très axés sur la politique sociale, ils sont de plus en plus nombreux à reposer sur une approche transversale. L’Australie, par exemple, a adopté un cadre d’action qui englobe la productivité, le développement durable, la qualité de vie et la gouvernance et qui aborde un grand nombre de problématiques nationales, par exemple la formation de capital humain, les infrastructures, le logement, la qualité de l’environnement et la cohésion sociale (gouvernement australien, 2011). Au Chili, la politique nationale de développement urbain, approuvée en 2013, a pour objectif général l’aménagement de villes durables et l’amélioration de la qualité de vie urbaine. Elle est articulée autour de cinq thèmes, à savoir l’intégration sociale, le développement économique, l’état de l’environnement, le patrimoine culturel et la gouvernance (ministère du Logement et de l’Urbanisme, 2013). Plus récemment encore, la Colombie et le Mexique ont travaillé à l’élaboration de stratégies urbaines transversales fondées sur l’observation des faits, censées servir de référence pour la formulation des politiques dans divers champs de l’action publique. La stratégie adoptée par la Colombie privilégie l’infrastructure de connexion tandis que celle du Mexique met l’accent sur les politiques du logement, chacun des deux pays ayant retenu l’enjeu qu’il juge crucial. Toutefois, les deux stratégies portent sur beaucoup d’autres problématiques et instruments de politique publique (Perfetti, 2013; OCDE, 2015a).

Pour concevoir des cadres nationaux de politique urbaine de nature à renforcer la coordination et la cohérence de l’action publique, il est indispensable :

d’identifier les mesures qui ont un effet particulièrement important sur le développement urbain, même si elles ne sont pas explicitement qualifiées de « mesures de politique urbaine » ;

d’analyser les interactions entre ces mesures afin d’éviter les incompatibilités et, si possible, de repérer les synergies potentielles.

Toute évaluation des politiques urbaines nationales doit tenir compte de cinq grands aspects : les finances, l’espace, les liens, les individus et la société. Ces aspects doivent être considérés comme les composantes d’un même système, non comme des domaines de l’action publique à gérer séparément les uns des autres de manière cloisonnée. L’essentiel est de s’interroger pour savoir dans quelle mesure les politiques adoptées dans ces cinq domaines sont cohérentes entre elles. En réalité, deux de ces cinq aspects – les finances et les institutions – sont transversaux et ont une influence sur tous les autres. Les trois autres aspects constituent des problématiques centrales autour desquelles les politiques sectorielles doivent s’articuler (graphique 5.2).

Graphique 5.2. Les cinq grands aspects à prendre en compte pour évaluer les politiques urbaines

Tout outil de diagnostic utilisé pour évaluer les politiques urbaines doit d’abord poser les bonnes questions. Nous présentons ci-après un cadre général et des questions utilisables pour réaliser cette évaluation. Ce cadre et ces questions ont été établis à partir d’une douzaine d’études portant sur différents pays, politiques urbaines et régions métropolitaines et sont illustrés à l’aide d’exemples tirés de l’expérience des pays de l’OCDE. Bien que la plupart des questions soient adaptées à tous les pays, l’importance relative des différents aspects varie vraisemblablement beaucoup selon les réalités nationales, en fonction, notamment, du rythme d’urbanisation, du cadre constitutionnel, du schéma de peuplement et du niveau de développement économique.

Les finances : les systèmes budgétaires sont le socle de la politique urbaine

Dans la plupart des pays, le système budgétaire ne fait pas explicitement partie des composantes essentielles de la stratégie urbaine. Pourtant, il en est à bien des égards une composante fondamentale. Les différents éléments qui le composent déterminent dans une large mesure ce que peuvent et ne peuvent pas faire les villes – et ce qu’elles ont intérêt à faire ou à ne pas faire (encadré 5.1). L’élaboration des budgets municipaux doit donc se faire dans le souci de l’équilibre entre les objectifs d’efficience, d’équité et de préservation de l’environnement. Tout examen des politiques urbaines doit commencer par une analyse rigoureuse des quatre volets du cadre budgétaire sous l’angle de leurs conséquences sur les villes : les ressources propres, les dépenses, les transferts et l’endettement. La capacité budgétaire des niveaux de gouvernement infranationaux et la plus ou moins grande maîtrise qu’ils ont de leurs ressources propres et de leurs dépenses revêtent une importance particulière dans les pays dans lesquels les décisions en matière d’urbanisme sont principalement prises à l’échelon local. Outre ces volets élémentaires du cadre budgétaire, tout examen rigoureux doit également évaluer si les villes ont la possibilité – à la fois en termes de compétences légales et de capacités effectives – de coopérer avec le secteur privé pour financer la fourniture de services et les investissements.

Encadré 5.1. Finances urbaines et étalement urbain en République populaire de Chine

L’expérience récente de la République populaire de Chine, qui connaît une urbanisation rapide, constitue une bonne illustration du fait que des incitations budgétaires mal conçues peuvent conduire, en matière de politique urbaine, à des résultats contraires aux objectifs nationaux. En Chine, les recettes des villes sont en grande partie liées à la terre : elles sont par exemple tirées des baux fonciers, des ventes aux enchères de terrains ou des droits d’aménagement des terrains. Cette situation a favorisé un étalement urbain incontrôlé et abouti à une offre excédentaire de terrains disponibles aux fins d’aménagement industriel. De surcroît, les mécanismes de financement utilisés encouragent généralement les villes à réserver d’importantes superficies à l’aménagement industriel pour attirer l’investissement et à restreindre, parfois radicalement, l’offre de terrains mis à disposition du secteur résidentiel ou du secteur des services. L’extension géographique rapide des villes chinoises s’accompagne de ce fait d’une densité de logements très élevée, d’entraves au développement des services et d’une utilisation très inefficiente des terrains par les entreprises industrielles. De surcroît, la séparation fonctionnelle existant de longue date en matière de zonage a pour effet d’allonger les trajets entre domicile et lieu de travail et d’accroître les encombrements.

Sources : Tian, L. et W. Ma (2009), « Government intervention in city development of China: A tool of land supply », Land Use Policy, vol. 26 ; Peterson, G. (2006), « Land leasing and land sale as an infrastructure-financing option », Document de travail de la Banque mondiale consacré à la recherche sur les politiques, n° 4043, Washington ; OCDE (2010), Cities and Climate Change, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264091375-en ; OCDE (2013), Études économiques de l’OCDE : Chine 2013, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-chn-2013-fr.

Recettes

Lorsque les autorités infranationales disposent d’une plus grande autonomie en matière de recettes, elles ont une plus grande maîtrise de leurs décisions d’investissement, mais risquent aussi d’être encouragées à s’engager dans un processus de concurrence fiscale « vers le bas » avec les villes voisines. Ainsi, la campagne « Illinoyed » menée par l’État de l’Indiana pour attirer des entreprises de l’Illinois en mettant en avant la pression fiscale moins lourde de l’Indiana, a fait obstacle à l’adoption de stratégies plus coordonnées pour relever des défis communs à l’ensemble de la région, par exemple pour attirer et fidéliser la main-d’œuvre qualifiée, moderniser une infrastructure vieillissante ou tirer parti du potentiel d’innovation de la région (OCDE, 2012b). Au Mexique, les États sont parvenus à attirer l’investissement direct étranger et les grandes entreprises multinationales, mais ont déployé moins d’efforts pour se doter de l’infrastructure fondée sur le savoir nécessaire pour retenir ces investisseurs et ces entreprises (OCDE, 2009). Au Brésil, la concurrence fiscale entre États et entre villes fausse les échanges commerciaux entre les États et influence les décisions d’implantation des entreprises (OCDE, 2013f). Pour mieux encadrer la concurrence fiscale, les pouvoirs publics pourraient, en plus de faire davantage peser la fiscalité sur les biens immeubles (voir infra), harmoniser l’assiette fiscale horizontalement (entre municipalités) et verticalement (entre niveaux de gouvernement) et recourir à des mécanismes de péréquation budgétaire pour compenser les différences de recettes entre localités lorsqu’elles sont « excessives ».

Les règles relatives à la fiscalité foncière peuvent avoir un effet non négligeable sur l’urbanisme et sur la capacité des municipalités à fournir des services publics de manière efficace. Dans la zone de l’OCDE, les impôts fonciers constituent l’une des principales sources de revenu des collectivités locales. Dans la plupart des pays, cette fiscalité favorise l’habitat individuel par rapport à l’habitat collectif (Bird et Slack, 2004), et la propriété par rapport à la location, à travers trois mécanismes : i) une sous-évaluation de la valeur des logements individuels par rapport aux immeubles collectifs à usage d’habitation ou aux locaux commerciaux ; ii) l’application d’un taux d’imposition plus faible aux logements individuels ; ou iii) l’octroi d’allègements fiscaux (crédits d’impôt, subventions en faveur des propriétaires occupants ou moratoires fiscaux) en faveur des immeubles à usage d’habitation (Haveman et Sexton, 2008 in Merk et al., 2012). À Toronto par exemple, le taux d’imposition appliqué aux immeubles collectifs est 2.6 fois celui appliqué aux logements individuels (Bird et al., 2012), et à New York, le rapport entre la valeur imposable et la valeur marchande est nettement plus avantageux pour les immeubles situés dans des zones à faible densité d’habitation (Merk et al., 2012). Il arrive également que l’application de taux d’imposition très différents selon l’usage auquel est affecté un immeuble (usage d’habitation, commercial ou industriel) crée des distorsions préjudiciables aux villes (OCDE, 2010b).

Plusieurs principes généraux peuvent faciliter la définition d’une fiscalité locale favorable à la croissance (encadré 5.2). Ces principes ont cependant seulement valeur de référence. Certaines caractéristiques des impôts et taxes municipaux peuvent sensiblement modifier l’incidence de ces impôts sur la situation des villes, en termes, non seulement de croissance mais aussi d’état de l’environnement et de qualité de vie. De surcroît, malgré les vertus de la fiscalité foncière, l’expérience de plusieurs villes montre qu’il est nécessaire de diversifier les ressources et disposer de ressources plus directement liées au développement économique (OCDE, 2003 ; 2004 et 2010b).

Encadré 5.2. Principes à respecter pour concevoir une fiscalité locale favorable à la croissance

Si les principes auxquels doit obéir la fiscalité locale pour favoriser la croissance sont en général similaires à ceux que doit respecter la fiscalité nationale, il existe, à l’échelon local, quelques contraintes supplémentaires (Johansson et al., 2008) :

En principe, les collectivités locales doivent recourir à une fiscalité qui établit un lien entre les impôts et taxes payés par les ménages ou les entreprises et les services publics dont ils bénéficient (Oates et Schwab, 1988).

Les entreprises et les ménages étant mobiles, ces impôts et taxes doivent être relativement peu redistributifs et s’appliquer à des assiettes fiscales moins mobiles (pour éviter toute érosion de l’assiette fiscale) ; les niveaux de gouvernement supérieurs sont probablement mieux placés pour appliquer une fiscalité redistributive.

L’assiette de la fiscalité locale ne doit pas être trop sensible au cycle conjoncturel, les collectivités locales n’ayant pas la possibilité de mener des politiques contracycliques.

Le système fiscal ne doit pas encourager les municipalités à « exporter » la pression fiscale pour la faire peser sur d’autres territoires, un tel transfert faussant les marchés et rompant le lien fondamental entre imposition et avantages.

L’assiette fiscale doit être répartie de manière égale entre les territoires (afin d’éviter les fortes disparités et/ou pour qu’il ne soit pas nécessaire de mettre en place des mécanismes de péréquation budgétaire de grande ampleur).

Il ressort de ces critères que la fiscalité foncière constitue une source de recettes intéressante pour les collectivités locales. Un recours trop important à l’impôt sur le revenu des personnes physiques ou à l’impôt sur les sociétés risque en effet de fausser les décisions d’implantation des entreprises et des ménages et/ou de favoriser une forme de concurrence fiscale dommageable, en particulier lorsque les collectivités locales ont toute latitude pour modifier les taux d’imposition ou instaurer des allègements fiscaux ou autres incitations. Les recettes tirées de l’impôt sur les sociétés sont toujours mobiles, extrêmement sensibles au cycle conjoncturel, concentrées géographiquement ; de surcroît, cet impôt se prête à un transfert de la pression fiscale sur les non-résidents. Enfin, un recours excessif à la fiscalité sur la consommation, en particulier aux taxes sur les ventes, se traduit souvent par un transfert de recettes fiscales entre territoires et fausse les marchés.

Sources : Blöchliger, H. et O. Petzold (2009), « Taxes and grants: On the revenue mix of sub-central governments », OECD Working Papers on Fiscal Federalism, n° 7, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5k97b11972bn-en ; Johansson, Å., et al.(2008), « Taxes and economic growth », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 620, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/241216205486 ; Oates, W. et R. Schwab (1988), « Economic competition among jurisdictions: Efficiency-enhancing or distortion-inducing? », Journal of Public Economics, vol. 35.

Dépenses

Les autorités nationales imposent parfois, explicitement ou implicitement, certaines dépenses aux collectivités infranationales sans leur allouer les moyens de financement correspondants. Rares sont les gouvernements prêts à reconnaître qu’ils transfèrent des dépenses à des collectivités de rang inférieur à travers des « mandats non financés ». Force est pourtant de constater que, face aux difficultés que connaissent les finances publiques depuis la crise, certains pays recourent à cette pratique (OCDE, 2010c). En outre, il est établi que même avant la crise, ces mandats et le transfert de coûts étaient en progression (Shah, 2008). Les mandats non financés peuvent prendre la forme de règlements interadministrations, de conditions imposées pour l’octroi de dotations, d’une interdiction de prendre des mesures contraires aux politiques nationales (doctrine dite de la « préemption ») et, dans certains cas, d’une sous-estimation importante du coût réel de mandats assortis, à tout le moins en principe, de moyens de financement. Les réformes engagées pour limiter ou supprimer ces mandats sont souvent d’envergure limitée et peuvent devenir progressivement inopérantes à mesure de l’instauration de nouveaux mécanismes de transfert des coûts (OCDE, 2010c). Si les mandats sont souvent des instruments légitimes qui contribuent parfois à réduire une concurrence préjudiciable entre territoires, à limiter les retombées des politiques au-delà du territoire où elles s’appliquent (externalités) et à garantir la cohérence des politiques locales par rapport aux priorités nationales, ils peuvent aussi influencer les priorités des collectivités locales en matière de dépenses et peser sur les budgets locaux (et, par conséquent, sur la fourniture de services et l’investissement). À cela s’ajoute, dans le même ordre d’idée, la question de la plus ou moins grande maîtrise que les collectivités locales ont de leurs propres dépenses, la part de « dépenses obligatoires » imposées par la législation nationale étant relativement élevée.

Il arrive également que les politiques nationales incitent à des surinvestissements ou à des sous-investissements susceptibles d’avoir des retombées (positives ou négatives) au-delà du territoire concerné. Ce phénomène constitue d’ailleurs l’un des principaux arguments avancés pour justifier les différents types de mandats imposés par les autorités de rang supérieur. Les collectivités locales peuvent être tentées d’allouer des budgets insuffisants à des services ou des investissements qui ont des répercussions positives pour la région dans son ensemble (externalités positives), tandis qu’elles ont parfois une trop grande propension à faire des choix d’investissement qui ont des retombées négatives pour les localités voisines. La nécessité d’une coopération dans ce type de circonstances est l’une des principales raisons pour lesquelles il peut être indispensable, dans le domaine de l’investissement public en particulier, d’opter pour une approche multi-niveaux dans le cadre de laquelle un niveau de gouvernement supérieur joue un rôle pilote (OCDE, 2013c). L’exemple de l’affectation des fonds structurels de l’Union européenne en Slovénie illustre bien le fait que lorsque les collectivités locales ont trop de pouvoir, elles risquent de privilégier les aménités et besoins locaux au détriment des objectifs de croissance de la région dans son ensemble (OCDE, 2011c).

Transferts

La dépendance à l’égard des transferts financiers des niveaux de gouvernement supérieurs limite souvent la capacité de planification à moyen et long terme des villes et fragilise leur situation en période de crise. Il peut alors être plus compliqué pour les villes de planifier et d’établir leur budget de manière efficace, de garantir la fourniture des services publics et d’investir dans des priorités à long terme plus stratégiques. Ainsi, à Antofagasta (Chili), les autorités locales définissent souvent leurs projets sans savoir avec certitude si des fonds leur seront alloués, ce qui complique la gestion des flux financiers et, in fine, décourage les investisseurs potentiels. Une trop grande dépendance à l’égard des transferts peut également rendre inopérants les mécanismes incitatifs destinés à favoriser l’efficience des dépenses locales et l’obligation de rendre compte dans ce domaine (OCDE, 2012c ; 2013b).

Dans tous les pays du monde, les collectivités locales sont souvent très tributaires des transferts provenant de niveaux de gouvernement supérieurs. Elles ne disposent quasiment jamais de ressources propres suffisantes pour financer leurs dépenses, lesquelles dépendent souvent de délégations de compétences reçues d’un niveau de gouvernement plus élevé. L’analyse de l’ensemble des types de dotations et transferts auxquels recourent les niveaux de gouvernement supérieurs irait au-delà des objectifs de la présente publication. Toutefois, les travaux réalisés par l’OCDE permettent de dégager des principes élémentaires à observer par les autorités centrales (encadré 5.3). Ces principes ne constituent cependant qu’un point de départ, la situation dépendant en grande partie des règles applicables à l’affectation des dotations. Cela se reflète par exemple, dans la plus ou moins grande latitude dont disposent les municipalités et autres collectivités locales pour cumuler des dotations provenant de plusieurs sources et/ou pour mutualiser des dotations avec des collectivités d’autres territoires afin de fournir des services ou de réaliser des investissements à une plus grande échelle territoriale. L’un des avantages des dotations libres d’emploi par rapport aux dotations affectées réside dans le fait qu’en raison des conditions attachées à ces dernières, il est souvent difficile d’adopter des solutions remédiant à des problèmes qui concernent plusieurs champs de l’action publique ou plusieurs territoires administratifs. Les États-Unis, par exemple, ont réalisé des efforts particuliers dans ce domaine, le Partnership for Sustainable Communities étant en grande partie destiné à faciliter la coordination locale de fonds fédéraux provenant de sources différentes (OCDE, 2013c).⁸

Encadré 5.3. Principes directeurs pour une réforme des dotations interadministrations

Le tableau ci-après présente une synthèse des principes à respecter pour garantir une utilisation efficiente des divers types de dotations. Trois catégories d’utilisation sont définies en fonction de la finalité de la dotation : le subventionnement, la péréquation ou le financement. Ces trois catégories peuvent elles-mêmes être subdivisées selon que : i) l’administration centrale prend l’initiative d’imposer la fourniture de services ou l’investissement à l’administration infranationale ou exerce une influence dans ce sens (délégation de fonctions, par exemple) ; ou que ii) l’administration infranationale est à l’initiative de la fourniture de services ou de l’investissement. La première colonne recense les différents types de dotations qui existent, ainsi que divers instruments réglementaires susceptibles de permettre d’atteindre de manière plus efficiente les fins auxquelles il est fréquent que des dotations soient utilisées. Les dotations facultatives sont mentionnées en tant qu’instruments utilisables dans le cadre d’un cofinancement. Les mécanismes de cofinancement sont employés par certains pays pour financer des projets nécessitant l’implication de l’administration centrale et des collectivités infranationales et dont les objectifs peuvent difficilement être atteints au moyen d’une dotation proportionnelle aux fonds mobilisés localement. Ce tableau ne doit pas être considéré comme prescriptif, l’architecture institutionnelle et la situation spécifique du pays jouant un rôle déterminant. Il fournit néanmoins un cadre susceptible de servir de point de départ à une réflexion sur la manière dont les dotations peuvent être conçues et utilisées.

Conseils pour une utilisation efficiente des dotations
Finalités et nature de la dotation ou de l’instrument réglementaire | Initiative de l’administration centrale | Initiative des administrations infranationales
Programmes ou normes imposés | Compensation d’externalités | Programmes et projets temporaires | Services essentiels | Services accessoires
Financement |  |  |  |  |
Élargissement de l’assiette de la fiscalité infranationale | X |  |  | X | X
Dotations libres d’usage non affectées | X |  |  | X |
Dotations globales non affectées | X |  |  |  |
Dotations affectées facultatives |  |  | X (cofinancement) |  |
Dotations affectées proportionnelles et non proportionnelles aux fonds mobilisés localement | (X) |  | X (partage des risques) |  |
Subventionnement |  |  |  |  |
Dotations affectées proportionnelles aux fonds mobilisés localement |  | X (externalités nationales) | X (expériences) |  |
Coopération imposée |  | X (externalités régionales) |  |  |
Péréquation |  |  |  |  |
Dotations horizontales obligatoires | X |  |  | X |
Dotations libres d’usage non affectées | X |  |  | X |
Source : Bergvall, D. et al. (2006), « Intergovernmental transfers and decentralised public spending », Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire, vol. 5, n° 4, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/budget-v5-art24-en.

Enfin, il importe de concevoir les systèmes de péréquation avec soin pour ne pas risquer d’inciter les municipalités à adopter un comportement contraire à celui recherché – à dépenser trop ou à appliquer une fiscalité trop légère. Les caractéristiques précises que doivent présenter les mécanismes de péréquation dépendent dans une large mesure des attributions des municipalités – la péréquation budgétaire revêt d’autant plus d’importance que les collectivités locales doivent fournir des services dans lesquels les considérations d’équité jouent un rôle particulier (services de santé, éducation, etc.). Il importe aussi que le mécanisme de péréquation tienne compte à la fois des besoins des collectivités infranationales sur le plan des dépenses (lesquels peuvent différer selon la situation locale, par exemple sur le plan démographique) et de leur potentiel sur le plan des ressources. En Pologne par exemple, la décision d’accorder des dotations sur la seule base du potentiel de ressources a pénalisé les régions qui ont des dépenses de services plus élevées (OCDE, 2011b). D’autres caractéristiques ont également de l’importance. L’expérience de la Slovénie en est l’illustration : le mécanisme de péréquation, conçu pour que les municipalités soient en mesure de financer les services essentiels, a en réalité favorisé une fragmentation municipale (OCDE, 2011c). De même, des formules de péréquation trop complexes risquent d’affaiblir l’obligation qu’ont les collectivités locales de rendre des comptes (OCDE, 2013h).

Endettement

Dans leur contrôle de l’endettement municipal, les autorités nationales (ou, dans les systèmes fédéraux, les autorités des États fédérés ou des régions) sont confrontées à un dilemme : d’un côté, les villes fournissent souvent des services essentiels et investissent dans des projets importants pour la croissance future, et doivent donc pouvoir disposer de marges de manœuvre, en particulier en période de restrictions budgétaires ; de l’autre, de nombreux pays rencontrent des difficultés en raison de l’endettement infranational, ce qui a fait naître, à raison, des inquiétudes au sujet du fait que les villes et les autres collectivités infranationales risquent de n’être soumises qu’à une faible contrainte budgétaire si elles bénéficient, officiellement ou implicitement, d’une garantie de l’État. Tout l’enjeu consiste donc à mettre au point des mécanismes garantissant une stabilité économique et une gestion budgétaire rigoureuse. Il faut cependant aussi que les collectivités infranationales aient assez de latitude pour pouvoir faire face à des événements imprévus et disposent de moyens financiers suffisants pour fournir des services publics et financer des investissements essentiels (Vammalle et Hulbert, 2013).

Les autorités centrales doivent donc accorder beaucoup de soin à la manière dont elles conçoivent et appliquent les dispositifs de contrôle des finances locales. Elles doivent fixer des objectifs, prévoir des systèmes de communication d’informations et des règles budgétaires, vérifier et contrôler les budgets des villes et prendre des mesures correctives si nécessaire. Ces dispositifs de contrôle varient certainement considérablement en fonction des pays du fait que les systèmes budgétaires, les attributions des municipalités et l’architecture constitutionnelle diffèrent très fortement d’un pays à l’autre. Malgré la grande diversité des pratiques des pays de l’OCDE dans ce domaine, il est possible de dégager quelques points communs (Vammalle et Hulbert, 2013) :

Les pays fédéraux ou quasi fédéraux s’appuient généralement davantage que les pays unitaires sur la discipline de marché ou sur des règles budgétaires auto-imposées. Étant donné que dans les pays fédéraux, il appartient généralement aux États fédérés, provinces ou régions de fixer les règles budgétaires et de contrôler les finances locales, il existe des disparités au sein même de ces pays.

Depuis le début de la décennie, les administrations centrales ont accru le contrôle exercé sur l’endettement des collectivités infranationales.

Les mécanismes destinés à faire respecter les règles ont été durcis depuis 2010.

Les règles se sont complexifiées au lieu d’être simplifiées.

La coopération avec le secteur privé

Aussi complexes qu’elles soient, les relations financières entre niveaux de gouvernement ne constituent qu’un volet du financement de la politique urbaine, les financements privés constituant l’autre volet. Comme il est de plus en plus admis que l’intervention publique a ses limites, la coopération entre secteur public et secteur privé en matière d’investissement dans les infrastructures et de fourniture de services s’est renforcée. Ainsi, les partenariats public-privé (PPP) et autres formes de participation du secteur privé à la fourniture de biens et services publics à l’échelon local occupent une place croissante dans bon nombre de villes des pays de l’OCDE. Cependant, dans les pays de l’OCDE, le bilan du recours aux PPP est mitigé et bon nombre de décideurs nationaux et infranationaux continuent de se méfier de ces dispositifs. Si les PPP peuvent, dans certains cas, se révéler plus rentables que les marchés publics traditionnels, ils ont parfois été utilisés pour financer des dépenses qui, en leur absence, n’auraient pas été approuvées dans le même contexte budgétaire. En outre, ils ont pu être employés par des responsables publics qui ne comprenaient pas parfaitement leur fonctionnement et méconnaissaient les pièges qu’ils recèlent. De surcroît, dans beaucoup de pays (en Allemagne et en Suède par exemple), ils ont été considérés comme un instrument de financement parmi d’autres – certes lourd sur le plan administratif et plus coûteux que d’autres instruments. Leur utilisation est sans doute plus justifiée lorsqu’ils poursuivent d’autres finalités que le financement, par exemple le partage des risques, l’apport de compétences techniques et la conception et la mise en œuvre de projets. Plusieurs publications de l’OCDE présentent des exemples de bonnes pratiques susceptibles de servir de référence dans le domaine des politiques urbaines.⁹

De surcroît, la gestion des PPP est exigeante sur le plan technique, ce qui laisse penser que l’insuffisance des capacités, en particulier au niveau infranational, peut expliquer la lenteur à laquelle progresse leur utilisation. D’après une récente enquête de l’OCDE, le fait que les collectivités infranationales disposent de capacités insuffisantes pour gérer des PPP était considéré comme un obstacle important par 16 des 19 pays interrogés (OCDE, 2013c). Par conséquent, peut-être est-il nécessaire que les pays souhaitant donner plus de place aux financements privés dans l’investissement urbain commencent par remédier à ces problèmes de capacités – par exemple en créant des unités spécialistes des PPP, susceptibles de coopérer avec les autorités infranationales (OCDE, 2010d). Ils pourraient également élaborer des directives à l’intention des collectivités infranationales. C’est la voie suivie par l’Australie, par exemple, avec l’adoption des National Public Private Partnership Policy and Guidelines (OCDE, 2011d). Par ailleurs, les politiques adoptées à l’échelon national peuvent explicitement favoriser ou décourager l’implication du secteur privé. En Allemagne, par exemple, la part des fonds publics alloués par l’administration centrale au financement de projets d’infrastructures publiques régionales peut passer de 80 % à 20 % en cas de participation financière du secteur privé. Il s’ensuit que généralement, les infrastructures sont construites par le secteur public, qui en est par ailleurs propriétaire, tandis que leur exploitation incombe à des entreprises privées sous contrat. À l’inverse, aux États-Unis, la participation financière du secteur privé est de plus en plus une condition à laquelle est subordonnée l’obtention d’un financement fédéral (OCDE, 2013c).

Les lieux : les politiques nationales contribuent à façonner la morphologie des villes

La manière dont les villes se développent géographiquement et dont les individus et les biens circulent à travers les espaces urbains permet de déterminer si les avantages de l’agglomération sont supérieurs à ses coûts. Les décisions prises en matière d’aménagement du territoire ont également une incidence directe sur la qualité de vie des citoyens, notamment sur l’accès à l’emploi, aux services et aménités. Dans les pays membres de l’OCDE, les administrations nationales et infranationales sont impliquées à divers degré dans des politiques qui ont trait à « l’espace » (aménagement du territoire et politiques en matière d’occupation des sols, droits de propriété, aménagement et réaménagement de terrains, cadastres, transport urbain et résultats des zones urbaines en matière d’environnement). Elles ont à leur disposition divers instruments d’action (réglementation, définition de normes, assistance technique, par exemple). L’évaluation des politiques nationales qui ont une incidence sur la dimension spatiale du développement urbain doit porter sur la cohérence de différents aspects de ces politiques et sur la souplesse des instruments d’action utilisés.

Aménagement du territoire

Dans la plupart des pays de l’OCDE, les administrations nationales jouent un rôle plus ou moins important dans l’aménagement du territoire local. À travers ce rôle, elles peuvent veiller à ce que les plans d’urbanisme municipaux respectent des objectifs publics plus larges en matière économique, sociale et environnementale. En France par exemple, les dispositions du Grenelle de l’environnement ont nettement renforcé la dimension environnementale des objectifs et instruments du système de planification urbaine, notamment à travers le renforcement des objectifs de densification et l’introduction de normes d’efficacité énergétique pour les bâtiments (Kamal-Chaoui et Plouin, 2012). En Corée, l’administration nationale a défini des principes directeurs pour l’élaboration des plans d’urbanisme locaux afin que ces derniers soient compatibles avec les objectifs nationaux en matière de compétitivité (OCDE, 2012a). Certains pays de l’OCDE vont encore plus loin, cherchant à orienter la croissance urbaine vers des régions spécifiques (par exemple les régions autres que celle de la capitale) ou vers certains quartiers d’une ville (développement des centres-villes, par exemple). Ainsi, la Corée a tenté de remédier aux disparités régionales en orientant la croissance vers les régions moins développées et en désengorgeant les grands centres habités et centres industriels.

Les outils de gestion de la croissance sont beaucoup utilisés pour diriger la croissance vers des zones spécifiques au sein d’une région et mettre ainsi en adéquation la croissance urbaine, les infrastructures et la protection des ressources environnementales. Bien que très souvent appliqués au niveau infranational, ces outils ont fréquemment besoin d’être légitimés par la législation nationale ; en outre, leur utilisation peut être justifiée par les stratégies nationales d’urbanisation durable. Au nombre de ces instruments figurent l’acquisition de terrains par la puissance publique, la réglementation (dispositions imposant le zonage, moratoires sur l’aménagement, frontières urbaines, ceintures vertes) et les politiques budgétaires (taxes d’aménagement, incitations au resserrement du tissu urbain ou au réaménagement). Plusieurs pays de l’OCDE ont mis en place des ceintures vertes, avec des résultats pour le moins contrastés. Ainsi, des ceintures vertes ont été créées dans le cadre de la politique urbaine nationale au Royaume-Uni, de la politique nationale d’aménagement du territoire aux Pays-Bas, de même qu’autour de beaucoup de villes, telles que Vienne, Barcelone, Budapest, Berlin, Hong Kong, Séoul, Tokyo, Toronto, Vancouver, Chicago, Sydney et Melbourne (Kamal-Chaoui et Sanchez-Reaza, 2012). Au Japon et en Corée, l’administration nationale définit des catégories de zonage qui définissent la forme et l’intensité de l’occupation des sols. En Corée, par exemple, la réforme du zonage adoptée en 2008 contenait des mesures destinées à favoriser une urbanisation diversifiée et organisée autour des transports en commun (OCDE, 2012a).

Il arrive que le contrôle exercé par l’administration nationale rende le processus d’aménagement du territoire inutilement rigide, lourd, voire – dans le pire des cas – vain. Une enquête internationale sur les pratiques en matière d’aménagement du territoire réalisée au milieu des années 2000 a montré que l’utilisation d’un schéma directeur global ou document d’urbanisme comparable est quasi universellement acceptée (Friedmann, 2005). En principe, les administrations nationales exigent des municipalités qu’elles élaborent des schémas directeurs prévoyant la manière dont les sols seront occupés à l’avenir et dont la circulation sera organisée. Souvent, ces schémas doivent être approuvés par les autorités de rang supérieur et les collectivités locales. Une fois approuvés, ils servent de référence pour la prise de décisions relatives à l’occupation des sols et aux implantations. Dans la pratique, ces outils de planification sont en grand partie obsolètes et souvent reconnus comme tels par les municipalités, qui sont néanmoins légalement tenues de s’y conformer. Au Chili par exemple, le processus d’approbation du schéma directeur municipal prend environ sept ans, si bien qu’à la date de leur approbation, les schémas sont déjà obsolètes (OCDE, 2013b ; 2013g). De surcroît, la réglementation nationale laisse peu de marge aux nombreuses villes côtières du Chili pour tirer parti du littoral, qui constitue le principal atout du pays en termes de qualité de vie et de développement du tourisme (OCDE, 2013g). Ce type de rigidité des règles nationales applicables à l’aménagement du territoire concerne également les villes de beaucoup d’autres pays (OCDE, 2015a ; 2011c).

Les méthodes classiques employées en matière d’aménagement du territoire comportent notamment les limites suivantes (Friedmann, 2007) :

elles définissent généralement les unités de planification en fonction de critères administratifs plutôt que fonctionnels (en d’autres termes, ces unités correspondent aux municipalités plutôt qu’aux régions ou zones urbaines fonctionnelles) ;

elles concernent exclusivement l’occupation des sols et sont déconnectées de problématiques étroitement liées à la politique urbaine telles que, par exemple, la planification des transports, les politiques d’environnement et le développement économique ;

elles sont depuis toujours très technocratiques, la stratégie d’aménagement du territoire étant décidée par les services spécialisés des autorités municipales et non dans le cadre d’un processus de délibération collaborative et de participation citoyenne ;

les schémas directeurs sont souvent obsolètes lorsqu’ils entrent en vigueur parce que le processus d’élaboration et d’adoption dont ils résultent peut être très long ; de surcroît, ils ont toutes les chances d’être obsolètes dans les lieux où ils sont le plus nécessaires, à savoir dans les lieux en mutation rapide ;

en tout état de cause, il est fréquent que ces schémas directeurs ne soient pas pris en compte, pour permettre de mener à bien des projets qui n’avaient pas été prévus par les aménageurs.

Ces pratiques traditionnelles évoluent – et, dans certains lieux, cette évolution est rapide. Les pays et les villes sont de plus en plus nombreux à opter pour des démarches plus élaborées d’urbanisme stratégique. Cette approche suppose un mandat plus large (regroupant les différentes dimensions de l’urbanisme dans le processus de planification), un processus plus souple et plus ouvert (approche participative plutôt que technocratique) et un changement de conception, la priorité étant accordée, non plus aux plans d’urbanisme, mais à une planification conçue comme un outil de coordination (United Cities and Local Governments, 2010).¹⁰ Plus que les plans qui en résultent, c’est probablement le processus de planification qui est important. Un processus de planification réellement dynamique et participatif est en effet de nature à renforcer la communication entre les partenaires publics et privés, à permettre de découvrir des informations et à favoriser l’identification du potentiel économique. Tous les plans préparés au fil de ce processus sont conçus comme des documents provisoires, donnant une image ponctuelle d’une dynamique continue. Néanmoins, dans beaucoup de pays, les villes sont contraintes par la législation nationale de continuer de fonctionner sur la base de schémas directeurs classiques, même si elles cherchent également à adopter des pratiques plus souples et plus dynamiques. Au Portugal par exemple, la planification demeure relativement statique et repose sur des territoires administratifs plutôt que fonctionnels. De surcroît, selon l’administration centrale, il existe théoriquement des dispositions prévoyant une planification globale de l’occupation des sols, des transports, du développement économique et du développement des infrastructures, mais elles sont rarement appliquées dans la pratique¹¹ .

Marchés immobiliers

Ce sont également les niveaux de gouvernement supérieurs qui définissent le cadre juridique et institutionnel sur lequel repose le marché foncier. Ce cadre comprend la protection des droits de propriété, un système de règlement des litiges et un système cadastral (Kamal-Chaoui et Sanchez-Reaza, 2012). Une protection efficace des droits de propriété et l’existence d’un cadastre transparent sont des conditions essentielles pour réduire les coûts de transaction et protéger les droits des propriétaires fonciers. La propriété collective non enregistrée et l’occupation sans titre de terrains risquent de réduire l’assiette fiscale locale et de fragiliser davantage la situation des résidents. En outre, la propriété foncière informelle, qui reste fréquente dans un petit nombre de pays de l’OCDE, peut accroître le coût et le manque d’efficience de la fourniture des infrastructures, avec les effets négatifs qui en découlent sur le plan de l’environnement et de la cohésion sociale (OCDE, 2008). Les administrations nationales peuvent également aider les collectivités infranationales à améliorer les systèmes d’information foncière, par exemple à travers des levés topographiques, et éclairer ainsi les décisions prises en matière d’urbanisme et d’investissement d’infrastructure. Le gouvernement japonais, par exemple, finance une partie des coûts engagés par les municipalités pour réaliser des levés topographiques.

Beaucoup de pays de l’OCDE sont directement passés d’un système fondé sur l’offre directe de logements sociaux à des dispositifs reposant sur des quotas obligatoires ou objectifs volontaires d’offre de logements financièrement accessibles produits par le secteur privé. En France par exemple, une loi récente fait passer de 20 % à 25 % la part minimale de logements sociaux imposée aux communes de plus de 3 500 habitants et alourdit les sanctions financières appliquées à celles qui ne respectent pas leurs obligations (Institut d’aménagement et d’urbanisme, 2013). D’autres pays ont tenté d’accroître l’offre de logements financièrement accessibles en facilitant la production de logements par des promoteurs sans but lucratif (par exemple en accordant des subventions proportionnelles, en facilitant l’accès des promoteurs au crédit ou en leur réservant une part des dotations nationales au logement). Ainsi, les États-Unis ont institué un crédit d’impôt, le Low Income Housing Tax Credit (LIHTC), dont les promoteurs peuvent bénéficier sous certaines conditions pour la construction de logements financièrement accessibles destinés à des ménages modestes (ministère américain du Logement et du Développement urbain, document non daté). D’autres pays (comme l’Irlande et le Royaume-Uni) ont tenté de réserver des terrains à la construction de logements à faible loyer (Kamal-Chaoui et Sanchez-Reaza, 2012). Au Mexique, l’octroi d’aides fédérales au logement aux travailleurs du secteur formel a entraîné des modes d’urbanisation peu efficients, qui se sont traduits par des coûts économiques, sociaux et environnementaux non négligeables (étalement urbain important, schémas de peuplement irréguliers, construction de logements dans des zones à risque, fort pourcentage de logements désaffectés, etc.). Une réforme fédérale introduite en 2013 prévoit un ambitieux programme de logement et de développement urbain durables, notamment à travers l’instauration de nouvelles règles d’octroi des aides (OCDE, 2015a).

Qualité de l’environnement

Comme souligné précédemment, les choix en matière de planification et de développement urbains ont des conséquences sur l’état de l’environnement à l’échelle mondiale (en termes de changement climatique, par exemple), mais aussi des effets plus localisés (particules, par exemple). Les décisions prises en matière de planification urbaine s’appliquant en général durablement, elles peuvent enfermer les villes pendant des décennies dans une trajectoire de développement positive ou négative. Lorsque les interventions locales sont axées sur les retombées locales, elles peuvent avoir rapidement un impact positif sur la santé humaine et améliorer sensiblement la qualité de vie, ce qui peut permettre de faire accepter d’autres mesures destinées à favoriser la croissance verte. Bien que beaucoup de normes et politiques relatives à l’environnement puissent et doivent s’appliquer de la même manière sur l’ensemble du territoire national – en particulier pour éviter de déplacer les activités nuisibles à l’environnement plutôt que de les réduire –, les décisions de planification urbaine prises à l’échelon local peuvent avoir une influence sur la consommation d’énergie et la tendance à l’étalement urbain (OCDE, 2010a ; 2013d).

Les villes doivent réagir aux problèmes d’environnement mondiaux et locaux, mais pour que leurs interventions portent pleinement leurs fruits, il est nécessaire qu’elles soient coordonnées avec les mesures prises au niveau national. Ainsi, il peut être nécessaire que les administrations nationales veillent à ce que les normes environnementales applicables à l’échelle nationale empêchent les villes de niveler par le bas la réglementation relative à l’environnement dans des domaines tels que l’assainissement ou la gestion des déchets, mais soient suffisamment souples pour que des solutions moins coûteuses, adaptées à la situation locale, puissent être adoptées. Par exemple, les orientations nationales relatives à l’aménagement du territoire peuvent laisser beaucoup de décisions à la discrétion des acteurs locaux tout en renforçant les mécanismes incitatifs destinés à maîtriser l’étalement urbain et à favoriser un aménagement plus dense (encadré 5.4). Plusieurs pays de l’OCDE commencent à faire du développement urbain compact un élément central de la création de villes durables. Cependant, en l’absence de politiques nationales adaptées, les mesures en faveur de la compacité des villes adoptées dans certaines localités peuvent tout simplement inciter les ménages et les entreprises à la recherche d’espace à se déplacer vers des territoires appliquant des règles moins restrictives (Gaigné et al., 2012). De même, les politiques nationales dans le domaine des subventions aux énergies fossiles, par exemple, peuvent avoir une incidence directe sur la circulation urbaine et la qualité de l’air et sur la réussite des politiques urbaines destinées à promouvoir l’utilisation des transports en commun. La tarification du carbone ou l’instauration d’une taxe carbone, en particulier, peuvent permettre aux villes de prendre de nombreuses mesures qui ne présenteraient guère d’intérêt en l’absence de tarification ou de taxe (OCDE, 2013d).

Encadré 5.4. Politiques en faveur de la compacité des villes

Depuis quelques années, les stratégies urbaines englobent de plus en plus souvent des mesures destinées à favoriser la compacité des villes. Le concept de « ville compacte » est encore débattu, mais selon ses partisans, il peut rendre les villes plus durables sur le plan de l’environnement et de l’économie. Bien qu’il existe une diversité de villes et que les villes compactes puissent revêtir différentes formes, il est possible de dégager les principales caractéristiques d’une ville compacte :

Un profil de développement fondé sur la densité et la proximité. La densité renvoie à l’intensité de l’occupation du sol urbain, et la proximité à la localisation des agglomérations urbaines dans une région métropolitaine. Une ville compacte se caractérise par une occupation intensive du sol et par la contiguïté ou la proximité des agglomérations urbaines. Il existe une démarcation nette entre utilisations urbaines et utilisations rurales du sol à la périphérie des villes. Néanmoins, les espaces publics tels que places, rues et parcs sont également des éléments essentiels. La densité et la proximité sont deux caractéristiques physiques (ou morphologiques) fondamentales de la ville compacte. Il est possible de recourir à des modèles morphologiques simples pour en avoir une vision plus précise.

Des zones urbaines reliées par un réseau de transport en commun. Cette caractéristique donne une indication de l’efficacité avec laquelle l’espace urbain est utilisé. Les réseaux de transport en commun facilitent la mobilité urbaine et permettent aux zones urbaines de fonctionner efficacement.

Une facilité d’accès aux emplois et services locaux. Cette caractéristique renvoie à la facilité avec laquelle les résidents peuvent accéder aux services locaux, tels que commerces alimentaires, restaurants et centres médicaux, ainsi qu’aux emplois disponibles à proximité. Dans une ville compacte, l’utilisation des sols est mixte et la plupart des résidents peuvent accéder à ces services à pied ou en empruntant les transports en commun.

La zone urbaine fonctionnelle est l’unité généralement retenue pour formuler les politiques en faveur de la compacité des villes. Lorsqu’elle est considérée comme une zone fonctionnelle, la ville est définie comme une unité économique fonctionnelle composée d’un « noyau urbain » à forte densité de population et d’une « zone d’influence », dont le marché du travail est étroitement lié au noyau. Il est intéressant d’adopter les mesures en faveur de la compacité des villes à l’échelle d’une zone urbaine fonctionnelle car dans la majorité des cas, les déplacements domicile-travail vers les centres urbains des villes concernent un territoire géographique qui ne se limite pas aux frontières administratives de la commune.

Il importe d’insister sur le fait que les mesures en faveur de la compacité des villes ne se résument pas à des mesures destinées à favoriser la densification. Au contraire, pour que l’aménagement compact fonctionne, il faut encourager une densité efficace, ce qui suppose de tenir compte, non seulement d’aspects tels que le coût du logement ou l’organisation de l’aménagement en fonction des infrastructures de transport, mais aussi du resserrement du tissu urbain et de la densification. Selon les travaux de recherche, la composition urbaine a un rôle à jouer à cet égard : une forte densité va souvent de pair avec une moindre qualité de vie, mais il existe de multiples manières de densifier une ville et une composition urbaine réussie permet souvent de densifier le peuplement et l’activité tout en garantissant un accès aux espaces verts, en limitant les encombrements et en veillant à l’esthétique de la ville. Lorsque l’on fixe des obligations de densité minimum, il est utile de donner des directives de composition urbaine pour atténuer la perception négative de la densité.

Le tableau ci-après illustre la manière dont un ensemble global de mesures en faveur de la compacité des villes peut contribuer à une amélioration de la situation environnementale, économique et sociale.

Contribution potentielle de l’aménagement compact à la durabilité urbaine
| Contribution à la durabilité urbaine
Gains pour l’environnement | Gains sociaux | Gains économiques
1. Trajets intra-urbains plus courts | Diminution des émissions de CO2 Diminution de la pollution automobile | Amélioration de l’accessibilité grâce à la diminution des coûts | Gains de productivité dus à la diminution du temps de trajet des travailleurs
2. Diminution de la dépendance à l’égard de l’automobile | Diminution des émissions de CO2 Diminution de la pollution automobile | Diminution des frais de transport Amélioration de la mobilité des personnes qui n’ont pas accès à une voiture Amélioration de la santé grâce à l’augmentation de la pratique de la bicyclette et de la marche | Développement des emplois et technologies verts
3. Utilisation plus efficiente de l’énergie et production d’énergie à l’échelon local | Diminution de la consommation d’énergie par habitant, diminution des émissions de CO2 |  | Développement des emplois et technologies verts Moindre dépendance énergétique
4. Utilisation optimale des sols et augmentation des possibilités de liens entre le monde rural et le monde urbain | Préservation des terres agricoles et de la biodiversité naturelle Diminution des émissions de CO2 grâce au raccourcissement de la distance parcourue par les produits alimentaires | Amélioration de la qualité de vie grâce au développement des activités de loisir | Développement économique rural (agriculture urbaine, énergies renouvelables, etc.)
5. Fourniture plus efficiente de services publics |  | Maintien du niveau des services publics grâce à des gains d’efficience | Diminution des investissements d’infrastructure et des coûts d’entretien
6. Amélioration de l’accès à divers services et emplois locaux |  | Amélioration de la qualité de vie grâce à l’accès aux services locaux (commerces, hôpitaux, etc.) | Arrivée d’une main-d’œuvre qualifiée, attirée par la qualité de vie élevée Gains de productivité du fait de l’augmentation de la diversité, du dynamisme, de l’innovation et de la créativité

Sources : OCDE (2012), Compact City Policies: A Comparative Assessment, Études de l’OCDE sur la croissance verte, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264167865-en ; OCDE (2012), Redefining Urban: A New Way to Measure Metropolitan Areas, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264174108-en.

Coordination entre régions métropolitaines

La coordination entre municipalités contiguës appartenant à la même zone urbaine doit être renforcée en ce qui concerne les décisions en matière d’occupation des sols, les infrastructures et la fourniture de services. Il s’agit là de trois domaines dans lesquels la nécessité de gérer les villes comme des entités fonctionnelles plutôt qu’administratives se fait particulièrement sentir, l’absence de coordination des décisions prises par des municipalités voisines en matière d’occupation des sols pouvant être très lourde de conséquences. Ainsi, l’absence de coordination entre les 39 municipalités qui composent la région métropolitaine de Puebla-Tlaxcala, au Mexique, a concouru à l’expansion urbaine rapide de la région et à d’importantes pénuries de service dans les banlieues (OCDE, 2013h). Ce type de fragmentation de la gouvernance se rencontre, avec des conséquences similaires, dans beaucoup d’autres régions métropolitaines de l’OCDE, dont Chicago (OCDE, 2012b) et Marseille (OCDE, 2013i).

Mettre en place une gouvernance à l’échelle fonctionnelle n’est cependant pas une tâche aisée. En Italie par exemple, le cadre législatif de la gouvernance locale change constamment depuis vingt ans. Une réforme de 2012 tentait certes d’éliminer l’écart entre les frontières municipales administratives et les frontières fonctionnelles, mais le renforcement de l’intégration institutionnelle ne s’effectue que lentement, d’une part parce qu’en dépit des réformes, les systèmes de gouvernance locaux n’ont évolué qu’à la marge et d’autre part parce que le climat politique est plus propice à une formulation des politiques à l’échelle locale qu’à une vision régionale plus large (OCDE, 2013j). Au Mexique, la Constitution interdit la création d’un niveau de gouvernement officiel à l’échelle de la métropole. La coopération intermunicipale pourrait combler cette lacune, mais elle est souvent compromise par l’insuffisance des capacités des municipalités et, jusqu’à une période récente, par le fait que le maire exerçait un mandat de trois ans non renouvelable (OCDE, 2013h). Beaucoup de pays de l’OCDE ont mis en place des instances de gouvernance au niveau des métropoles pour répondre aux besoins des zones urbaines fonctionnelles.

Instruments

La législation nationale laisse parfois suffisamment de marge de manœuvre aux niveaux de gouvernement inférieurs pour leur permettre d’avoir davantage recours à des instruments économiques susceptibles de favoriser une utilisation des sols plus durable. Les municipalités des pays de l’OCDE font ainsi appel à des droits d’aménagement ponctuels ou à des redevances d’impact pour financer une partie du coût de l’infrastructure rendue nécessaire par un nouvel aménagement. Pour que les droits acquittés par les promoteurs tiennent compte des retombées externes d’une nouvelle construction urbaine et découragent l’étalement urbain, il faut qu’ils soient modulés selon le lieu, de manière à refléter les différences de coût entre les infrastructures. Il faut par exemple appliquer des droits plus élevés au titre des aménagements situés plus loin des principaux équipements existants et pour les aménagements de faible densité, le coût de la fourniture de services étant plus élevé dans ce contexte (Merk et al., 2012). Dans la pratique, ce type de système s’est cependant révélé difficile à mettre en place, les droits uniformes – sans distinction entre aménagement sur un site vierge et aménagement sur des terrains interstitiels ou entre une occupation des sols peu intense et très intense – restant plus répandus. De surcroît, aux États-Unis, un arrêt rendu en 2013 par la Cour suprême risque de limiter la possibilité, pour les villes, de recourir aux taxes d’aménagement parce qu’il exige des collectivités locales qu’elles démontrent que la taxe imposée reflète bien le coût de l’infrastructure ou de la fourniture de services associé au nouvel aménagement (Echeverria, 2013).

Les liens : les relations des villes avec l’extérieur dépendent de décisions nationales

Les villes n’existant pas indépendamment de leur contexte, l’établissement de relations à toutes les échelles revêt une importance croissante pour les systèmes urbains nationaux. Il s’agit également là d’un domaine dans lequel les mesures adoptées à l’échelon national ont de l’importance. Dans plusieurs pays, l’administration nationale a envisagé d’améliorer les réseaux de transport au sein des régions métropolitaines et entre ces régions afin de stimuler le potentiel de développement. Or, les décisions nationales relatives aux grands réseaux d’infrastructures peuvent avoir un impact énorme sur la compétitivité et le potentiel de croissance des villes, en particulier dans les pays où le pouvoir décisionnel en matière d’infrastructure nationale est une prérogative de l’administration centrale. Par exemple, dans beaucoup de pays de l’OCDE, le choix de l’implantation des aéroports relève de la compétence des autorités nationales. De même, ce sont généralement ces autorités qui planifient les liaisons ferroviaires et les liaisons routières interurbaines. La manière dont elles évaluent les investissements potentiels dans les nouvelles infrastructures joue un rôle déterminant. Au Royaume-Uni par exemple, les adversaires de ce fonctionnement contestent depuis longtemps les formes d’analyse coût-avantage généralement employées, estimant qu’elles accordent trop d’importance à la résolution des tensions immédiates et trop peu de poids au potentiel de croissance. De ce fait, au cours de la période récente, 80 % des dépenses au titre des grandes infrastructures de transport ont été engagées pour Londres et le Sud-Est de l’Angleterre, contre 6 % pour le Nord de l’Angleterre (NEFC, 2012 ; HM Treasury, 2011).

Dans certains pays, l’administration nationale joue aussi un rôle important en matière de transport intra-urbain. Cette situation s’explique en partie par le fait qu’un financement national est souvent indispensable pour les gros investissements d’infrastructure et en partie par le fait que les autorités de rang supérieur doivent parfois intervenir pour assurer la coordination des réseaux de transport à l’échelle des métropoles ou des régions, territoires qui s’étendent au-delà des frontières des municipalités.

Certains pays cherchent à promouvoir la formation de réseaux de villes en renforçant les liens entre des villes de tailles diverses, en particulier à travers la mise en place de réseaux de transport. Les pouvoirs publics peuvent assigner différents rôles aux villes (« villes innovantes », « villes-entreprises », « écovilles ») ou renforcer les connexions entre les zones métropolitaines et des villes de plus petite taille au sein d’une région plus vaste (le projet de création d’un axe « Vallée de la Seine » entre Paris et Le Havre en est une illustration). Les autorités nationales peuvent également soutenir la construction de réseaux de transport urbain dans les régions métropolitaines. En 2008, le projet du gouvernement français de stimuler la compétitivité économique de la région parisienne à travers le projet de Grand Paris reposait sur la construction d’une ligne de transport souterrain à grande vitesse pour relier les banlieues de la capitale (Kamal-Chaoui et Plouin, 2012).

L’insuffisance des connexions interurbaines peut fortement peser sur la croissance des villes et justifier une intervention des niveaux de gouvernement supérieurs, parce que les villes ne peuvent pas assurer seules cette gestion. Outre le niveau souvent prohibitif des coûts en jeu, les villes sont rarement en mesure de gérer des projets d’infrastructures régionales ou nationales dont la portée dépasse amplement leur propre territoire. Comme indiqué précédemment, même le lieu d’implantation des aéroports résulte souvent d’une décision nationale, l’objectif étant notamment d’éviter des doublons inefficients en matière d’investissements d’infrastructure. En Pologne par exemple, l’insuffisance de l’infrastructure de transport, qui ne relie pas les différents pôles urbains ou ne permet pas de relier les quartiers au sein des agglomérations urbaines, constitue un frein au développement. L’insuffisance des liaisons limite également l’influence que peuvent exercer les villes sur les régions environnantes en termes de stimulation de la croissance. D’après l’étude publiée par le Forum économique mondial sous le titre Global Competitiveness Report, la Pologne se classe au 105e rang sur 148 pays en ce qui concerne la qualité de son infrastructure routière. En plus d’arriver en dernière position parmi les pays de l’OCDE, elle se classe derrière de nombreux pays non membres de l’OCDE comme l’Argentine ou la Chine (Forum économique mondial, 2013). La Colombie, qui occupe le 130e rang dans ce domaine, a indiqué que l’insuffisance des liaisons entre ses grandes villes constituait le principal défi à relever en matière de politique urbaine – à l’heure actuelle, ses deux principales métropoles ont moins de relations commerciales entre elles qu’avec le reste du monde et sont mal reliées aux ports du pays. C’est pourquoi le document intitulé mision de ciudades insiste sur la nécessité de relier les villes colombiennes entre elles et d’améliorer leurs liaisons avec les autres pays (Perfetti, 2013).

Il peut cependant se révéler difficile de coordonner l’investissement et la planification de l’infrastructure urbaine entre les différents niveaux de gouvernement. Au Portugal, par exemple, s’il existe une coordination entre les institutions chargées des réseaux routiers et celles chargées des transports en commun, il n’en va pas de même s’agissant de la planification et de la coordination multimodale.¹² Au Mexique, dans le cadre de la construction du réseau de bus rapides de Puebla-Tlaxcala, la fragmentation institutionnelle qui prévaut dans le secteur des transports, les incohérences du processus décisionnel et l’insuffisante concertation entre les niveaux de gouvernement sont peut-être à l’origine de choix sous-optimaux concernant l’implantation de certaines lignes et ont empêché d’exploiter pleinement les retombées potentielles de l’investissement dans le réseau de transport en termes de développement (OCDE, 2013h). De surcroît, des réseaux de transport en commun de mauvaise qualité ou une desserte géographique insuffisante risquent de toucher principalement les populations urbaines défavorisées, qui n’ont pas d’autre solution de transport financièrement abordable à leur disposition, et de les rendre ainsi moins mobiles pour aller travailler. Ainsi, la région métropolitaine de Chicago, qui s’étend sur le territoire de trois États fédérés, se caractérise par une forte concentration de ménages modestes dans des quartiers où les services sont de mauvaise qualité et où les emplois sont peu accessibles par les transports en commun (OCDE, 2012c).

Les personnes : les autorités nationales et les municipalités doivent coopérer afin d’améliorer le bien-être des citadins

Beaucoup de politiques nationales visent directement à améliorer les perspectives économiques des individus, ainsi qu’à accroître leur bien-être et les chances qui s’offrent à eux. Nombre d’entre elles ont d’importantes conséquences pour les villes, non seulement parce qu’une grande partie du public ciblé réside en zone urbaine, mais aussi parce que les mesures adoptées au niveau national (par exemple dans le domaine de l’immigration) peuvent entraîner une augmentation, parfois imprévue, de la demande de services à laquelle doivent répondre les villes. Il ne s’agit pas là de préconiser un transfert de ces compétences des autorités nationales aux régions et aux villes, mais plutôt d’insister sur le fait qu’un dialogue dynamique est nécessaire entre niveaux de gouvernement et que les responsables publics nationaux doivent être sensibles aux conséquences locales – voulues ou non – des mesures qu’ils prennent. Dans d’autres domaines (par exemple celui des mesures actives du marché du travail), il peut être suffisant d’adapter les politiques nationales au contexte local pour qu’elles soient le plus efficace possible. Par ailleurs, comme le montrent de plus en plus clairement les travaux que l’OCDE consacre aux villes et au vieillissement, certaines évolutions démographiques (telles que le vieillissement de la population), quoique ne résultant pas d’une intervention publique nationale, nécessitent une étroite coordination entre l’échelon national et l’échelon local ; l’expérience de pays aussi différents que la Corée et la Pologne, par exemple, illustre la place du vieillissement dans les politiques urbaines (OCDE, 2011b et 2012a). Dans certains domaines, l’enjeu essentiel, pour les pouvoirs publics, consiste à rechercher cet équilibre entre mesures nationales et adaptations locales.

Marchés du travail

Certains aspects des politiques du marché du travail doivent être identiques dans l’ensemble du pays (en d’autres termes, territorialement indifférenciés), tandis que d’autres peuvent être très territorialisés.

La situation est plus claire dans certains cas que dans d’autres. Les politiques relatives à la mobilité, par exemple, doivent probablement continuer de relever de l’échelon national. La migration du travail, positive en termes de performances globales et pour les individus concernés, séduit souvent peu les villes et les régions touchées parce qu’elle peut se traduire par une perte de main-d’œuvre qualifiée ou une érosion de l’assiette fiscale.

En revanche, il est probablement plus pertinent que les mesures visant à améliorer l’information sur la situation du marché du travail ou l’adéquation entre formation et besoins du marché du travail, ou encore les subventions accordées aux employeurs soient conçues au niveau des zones urbaines fonctionnelles. L’efficacité de ces mesures peut en effet dépendre de manière décisive de l’information sur la situation locale. De surcroît, certaines mesures peuvent avoir peu d’effets sur les agrégats nationaux mais un impact important localement, y compris des effets positifs sur d’autres aspects que l’emploi à proprement parler (maintien de la population et préservation de l’assiette fiscale, augmentation de la capacité à fournir des services essentiels localement, etc.).

Plusieurs études empiriques laissent penser que des politiques actives du marché du travail conçues pour s’appliquer à toutes les situations peuvent produire des effets très différents selon les lieux, ce qui pourrait concourir à expliquer la forte disparité des résultats de l’évaluation de ces politiques¹³ . Pourtant, dans la pratique, beaucoup de pays de l’OCDE considèrent les politiques du marché du travail comme une prérogative nationale et élaborent des dispositifs qui sont peu modulables en fonction du contexte local (graphique 5.3). Or, si la situation globale de l’emploi s’explique davantage par des agrégats macroéconomiques tels que la demande globale que par les interventions locales, la souplesse des dispositifs peut jouer un rôle important dans certains lieux, en particulier lorsque la situation de l’emploi pâtit davantage d’inadéquations sur le marché du travail que de la faiblesse de la demande. En l’absence de flexibilité, il n’est pas exclu que coexistent des poches de chômage et des pénuries de main-d’œuvre (OCDE, 2012b). Il en va ainsi à divers niveaux territoriaux, mais plus encore dans les villes, dont le marché du travail est souvent relativement profond et diversifié et où tend à se concentrer une forte proportion du chômage. Ce besoin de flexibilité est également dû au fait que les villes, en particulier les grandes villes, sont la principale destination des migrants internationaux. Or, l’insertion de cette catégorie de travailleurs sur le marché du travail est souvent un défi de taille, qu’il est plus facile de relever lorsqu’il est possible d’adapter les dispositifs publics en fonction de besoins spécifiques (OCDE, 2012f).

Graphique 5.3. Une flexibilité locale limitée en matière de gestion des politiques du marché du travail

Indice de flexibilité au niveau local dans 25 pays de l’OCDE, 2007-08

Note : L’indice de flexibilité en matière de gestion des politiques du marché du travail a été estimé à partir des résultats du questionnaire du Comité de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’OCDE (ELSA) sur les politiques actives du marché du travail de 2007 et de travaux complémentaires menés en 2008. Il repose sur une échelle de flexibilité qui comporte six points et qui évalue la flexibilité en fonction de six critères : conception des programmes ; financement ; publics ciblés ; objectifs et gestion des performances ; collaboration ; externalisation.

Source : Giguère, S. et F. Froy (dir. pub.) (2009), Flexible Policy for More and Better Jobs, Développement économique et création d’emplois locaux (LEED), Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264059528-en.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294565

Les administrations nationales peuvent aider les villes à insérer – ou, à la suite de la crise mondiale, à réinsérer – les travailleurs sur le marché du travail. Ainsi, le Mexique a mis au point un système de validation des acquis professionnels qui offre une nouvelle voie pour l’amélioration des compétences des travailleurs des secteurs formel et informel. De même, plusieurs pays de l’OCDE ont cherché à favoriser l’adoption de politiques innovantes à l’échelon local en assouplissant des règles nationales susceptibles de faire obstacle à l’application de solutions locales pour remédier à des problèmes locaux (le système de dérogation mis en place par le ministère fédéral du Travail, aux États-Unis, et les fonds alloués par l’État français pour financer l’innovation sociale dans les villes et les régions en sont une illustration). Il n’en reste pas moins que la flexibilité est trop rarement la norme (graphique 5.3). S’agissant des migrants, il pourrait être utile d’améliorer l’évaluation et la reconnaissance des qualifications acquises à l’étranger, ce qui, dans beaucoup de pays, relève de règlementations et orientations nationales. En Suède par exemple, l’administration nationale procède à un recensement des qualifications des primo-arrivants pour améliorer les perspectives professionnelles de cette population et pour mieux adapter les programmes publics d’accueil ; de plus, la loi de finances pour 2013 prévoit diverses mesures destinées à inciter les employeurs à recruter des primo-arrivants, dont un renforcement de la flexibilité et un assouplissement des conditions d’accès aux programmes d’accueil (OCDE, 2013k).

Logement

Comme souligné précédemment, nombre des mesures nationales qui favorisent la propriété par rapport à la location (en France, au Mexique et aux États-Unis, entre autres) entravent la mobilité de la main-d’œuvre. Dans les pays membres de l’OCDE, la valeur des logements occupés par leur propriétaire bénéficie d’un traitement fiscal préférentiel par rapport à l’investissement locatif, ce qui peut peser sur la mobilité de la main-d’œuvre.

Il est fréquent que les mesures nationales destinées à stimuler la demande de logement soient en contradiction avec des mesures locales qui ont pour effet de limiter l’offre de logement. En général, les mesures nationales portent sur la demande – elles rendent par exemple le fait d’être propriétaire d’un logement individuel plus intéressant financièrement –, tandis que les mesures locales peuvent avoir d’énormes conséquences sur l’offre (OCDE, 2011a). Ainsi, les mesures de maîtrise de la croissance locale peuvent limiter l’espace disponible pour de nouveaux aménagements ou imposer des conditions supplémentaires (densité maximale, surface habitable minimale, interdiction de construction d’immeubles collectifs) destinées à renchérir le logement et à exclure ainsi les familles modestes (Kamal-Chaoui et Sanchez-Reaza, 2012). En outre, elles limitent la réactivité de l’offre de logement. Comme signalé plus haut, au Mexique, l’octroi d’aides fédérales au logement a favorisé un étalement urbain excessif, des schémas de peuplement irréguliers et l’urbanisation de zones à risque. Ainsi, alors que les décisions prises par les municipalités peuvent jouer un rôle décisif dans la réalisation des objectifs nationaux en termes d’offre de logements financièrement accessibles, l’administration adopte parfois ces objectifs nationaux sans avoir une vision concrète de leurs conséquences territoriales (à travers une ventilation des objectifs chiffrés par région ou commune, par exemple) et sans les assortir de mécanismes destinés à convaincre les municipalités d’accepter la construction de logements sociaux. Au Portugal par exemple, les objectifs nationaux sont rarement respectés, sauf dans le cas de projets financés par des autorités nationales ou régionales spécifiques ou par des fonds européens.¹⁴

Les tensions entre différentes politiques nationales peuvent avoir le même effet, même en l’absence d’intervention locale. Par exemple, l’instauration de frontières urbaines pour maîtriser l’étalement urbain (qui, dans beaucoup de pays, relève des compétences des niveaux de gouvernement supérieurs plutôt que des municipalités) peut entraîner une hausse des prix du logement et réduire l’offre à travers une augmentation du coût d’aménagement des espaces résidentiels. Selon certains adversaires de ce type de politiques, les mesures de maîtrise de la croissance destinées à prévenir l’étalement urbain seraient même incompatibles avec les politiques conçues pour promouvoir le logement bon marché. Les politiques de gestion de la croissance urbaine qui ont pour but de réduire l’étalement urbain doivent donc englober des mesures visant à rendre le logement plus accessible financièrement et à éviter de fausser de manière potentiellement dangereuse le marché immobilier (OCDE, 2011a).

Les institutions : renforcer la gouvernance multi-niveaux

Les institutions peuvent faciliter ou entraver la coordination des politiques qui est nécessaire pour que les villes soient plus compétitives, plus durables et plus inclusives. Pour mesurer l’impact des politiques nationales sur le développement urbain, les responsables de l’action publique doivent déterminer comment renforcer les capacités institutionnelles et améliorer la coordination pour garantir une meilleure cohérence entre les objectifs nationaux dans les domaines économique, social et environnemental et les politiques mises en œuvre au niveau des villes. Ces politiques ayant une incidence sur de multiples secteurs et niveaux de gouvernement, la coordination entre institutions doit être à la fois verticale et horizontale.

Coordination horizontale au niveau national

La coordination de l’action publique est une tâche particulièrement ardue parce qu’elle doit permettre d’identifier les complémentarités des politiques d’investissement menées dans différents secteurs, complémentarités qui sont nécessaires à la mise en œuvre de politiques urbaines territorialisées. Comme l’illustre le tableau 5.2, la notion de complémentarités des politiques renvoie à des interventions dont les effets sur un indicateur de résultats donné s’amplifient mutuellement. En d’autres termes, pour que les mesures adoptées produisent le maximum d’effet, les institutions chargées des divers volets de la politique sectorielle au niveau national doivent coordonner les mesures visant certains territoires. Au Japon par exemple, la loi de 2012 sur la promotion de la ville sobre en carbone encourage les collectivités locales à établir un plan d’aménagement territorialisé et transsectoriel pour la ville sobre en carbone. Ce plan bénéficie du soutien de trois ministères sectoriels différents et doit identifier, dans différents secteurs (santé, transport, logement social, etc.), les projets sobres en carbone que doit financer l’administration centrale. Il est démontré que même dans des pays dotés d’un système fédéral très décentralisé, le cloisonnement sectoriel reste très marqué, ce qui complique non seulement la coordination centrale transsectorielle, mais aussi la coordination entre administrations et entre secteurs. Or, en l’absence de coordination, les effets positifs d’une mesure, quelle qu’elle soit, risquent de ne pas se concrétiser et des investissements en principe souhaitables risquent d’avoir des conséquences négatives et imprévues (OCDE, 2011d).

Tableau 5.2. Complémentarités entre certaines politiques mises en œuvre dans les zones urbaines
Politique | Impact
Zonage de l’occupation des sols | Transport | Ressources naturelles
Zonage de l’occupation des sols Définit la densité et la hauteur du cadre bâti et la proportion de terrain non aménagé sur chaque parcelle. | — | La séparation des différents usages a une incidence sur la longueur et la durée des trajets ; l’aménagement en fonction des infrastructures de transport favorise le recours aux transports en commun. | Le zonage désigne les zones de ressources naturelles qu’il convient de préserver pour réduire l’exposition au risque d’inondation ou limiter les îlots de chaleur urbains.
Transport Les politiques de transport déterminent la construction et l’extension des réseaux routiers et des réseaux de transport en commun. | Les politiques relatives à l’infrastructure de transport influent sur la demande foncière et accroissent l’acceptation de la densité. | — | Les réseaux de transport ont une incidence sur les ressources naturelles et les zones protégées.
Ressources naturelles Les politiques relatives aux ressources naturelles désignent les zones qui ne doivent pas être aménagées et définissent les usages qui peuvent en être faits. | Les politiques relatives aux ressources naturelles délimitent les zones qui peuvent être aménagées ; elles peuvent améliorer la qualité des zones de forte densité. | Les politiques relatives aux ressources naturelles influent sur l’emplacement de l’infrastructure routière et de l’infrastructure de transport. | —
Source : D’après Kamal-Chaoui, L. et A. Robert (2009), « Competitive cities and climate change », Documents de travail de l’OCDE sur le développement régional, n° 2009/02, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/218830433146.

La coordination transsectorielle reste faible dans beaucoup de pays de l’OCDE, ce qui est particulièrement problématique pour les zones urbaines. En Pologne par exemple, l’information sur les décisions d’investissement prises par le gouvernement dans les divers secteurs qui ont un effet sur l’aménagement du territoire régional est disséminée entre les ministères sectoriels et il est très compliqué pour les acteurs régionaux de trouver et d’obtenir l’information dont ils ont besoin pour coordonner leur action avec les plans nationaux. De ce fait, il est plus difficile de tirer parti des synergies potentielles entre diverses politiques urbaines, comme les mesures prises dans le domaine du transport, de l’environnement et de l’eau. Les collectivités régionales doivent également se mettre en relation avec les ministères sectoriels lorsqu’elles établissent leur plan d’aménagement territorial. Il existe cependant des exemples de bonnes pratiques. Aux États-Unis la création du Conseil de la Maison blanche sur l’initiative Strong Cities, Strong Communities est un exemple de coopération transsectorielle destinée à garantir le développement économique à long terme des villes. Dans ce cadre, plusieurs ministères fédéraux sectoriels ont travaillé ensemble pour expérimenter le dispositif dans six villes pilotes. Le projet a été doté d’un budget de 11 millions USD, qui devrait augmenter grâce à la réduction de la paperasserie et des délais de transaction et à l’obtention de fonds supplémentaires auprès de l’administration fédérale (US Economic Development Administration, 2012). Il existe diverses modalités de coordination horizontale entre les ministères chargés de politiques ayant une incidence sur les villes, depuis la coordination assurée par une instance informelle jusqu’à la création d’instances formelles dotées d’un pouvoir réglementaire. Comme indiqué précédemment, de plus en plus de pays de l’OCDE ont désigné un ministère chargé de la politique urbaine ou créé une instance de coordination dans le cadre de laquelle différents ministères et services examinent les interactions entre les diverses mesures qui ont une influence sur le développement urbain.

Coordination intermunicipale

Les collectivités locales qui interviennent dans une même zone urbaine peuvent recourir à divers mécanismes de coordination, depuis des modes volontaires de coordination jusqu’à la création d’autorités élues investies de pouvoirs réglementaires. Ces diverses stratégies de gouvernance métropolitaine présentent des avantages et des inconvénients. Quoi qu’il en soit, cette coordination suppose en général une intervention plus ou moins importante des autorités centrales (OCDE, 2013c). Cette intervention nationale est souvent nécessaire pour lever les multiples obstacles à la coopération entre les territoires à l’échelle métropolitaine, obstacles qui trouvent parfois leur origine dans les politiques nationales et qui sont toujours plus faciles à surmonter lorsque les autorités nationales interviennent :

Il y a un problème d’action collective à surmonter. Même en supposant que toutes les municipalités d’une grande zone ou région urbaine aient intérêt à coopérer, il est possible qu’aucune d’entre elles n’ait les capacités de prendre à sa charge ou n’ait intérêt à prendre à sa charge les dépenses associées au recueil des informations nécessaires, à la mobilisation des autres acteurs, etc. Dans certains cas, les municipalités n’ont pas les moyens de s’engager dans un processus de coopération. Ainsi, l’insuffisance des capacités locales en matière de planification stratégique a entravé la coopération intermunicipale dans deux pays aussi différents l’un de l’autre que le Canada et la Slovénie (OCDE, 2013c).

L’existence de différences importantes de capacités et de ressources entre les territoires est susceptible d’aggraver le problème parce qu’elle peut saper la confiance et affaiblir les incitations à coopérer. En présence de différences en matière de taille, de richesse ou de priorités, des municipalités voisines peuvent avoir des difficultés à se mettre d’accord, en particulier lorsque certaines d’entre elles sont de très grande taille et d’autres beaucoup plus petites. Les grandes villes risquent de se demander dans quelle mesure elles ont vraiment besoin de leurs voisines plus petites et de se méfier à l’idée qu’elles pourraient avoir à assumer leurs problèmes, tandis que les petites municipalités doutent souvent de leur capacité à défendre leurs propres intérêts dans le cadre d’un partenariat inégal. La coopération peut également se révéler difficile en présence d’écarts de revenu importants entre deux territoires voisins, le plus riche craignant souvent d’avoir à subventionner l’autre (OCDE, 2013b).

La concurrence entre les territoires constitue souvent un autre obstacle à un renforcement de la coopération horizontale à l’échelon local. Cette concurrence l’emporte souvent sur les incitations à coopérer, les municipalités tendant à être en compétition pour obtenir des financements de niveaux de gouvernement supérieurs. Lorsque des actifs indivisibles tels qu’écoles ou hôpitaux sont concernés, la coopération peut se révéler plus difficile encore, les municipalités pouvant se montrer réticentes à participer à la modernisation de grandes infrastructures si cette participation se traduit par l’implantation d’équipements essentiels (et d’emplois) dans d’autres territoires. En dépit des économies d’échelle qu’elles pourraient éventuellement réaliser, les autorités locales peuvent privilégier une solution locale moins efficiente. Par exemple, dans des lieux de faible densité, comme la Slovénie (OCDE, 2011c) ou le Sud-Est de la Suède (OCDE, 2012f), les municipalités sont conscientes des économies d’échelle qui peuvent résulter d’une coopération dans des domaines comme l’éducation et les soins de santé par exemple, mais craignent que leur viabilité et leur attractivité à long terme dépendent en partie de leur capacité à faire en sorte que les principaux équipements (et les emplois qui en découlent) soient implantés sur leur territoire¹⁵ . C’est la raison pour laquelle la coopération est souvent plus facile quand elle porte sur les transports en commun ou l’élimination des déchets par exemple que lorsqu’elle concerne de nouveaux projets d’infrastructures (OCDE, 2013c).

Enfin, il peut exister des obstacles réglementaires. Par exemple, les obligations légales imposées aux municipalités peuvent leur interdire de « déléguer » certaines fonctions à des municipalités voisines ou à des instances communes, même lorsque cette solution permettrait des gains d’efficience. En outre, il arrive que la législation nationale rende plus coûteuse la création de structures communes à plusieurs municipalités (OCDE, 2011c ; 2012f). Des règles administratives nationales voire supranationales, comme celles qui régissent les fonds structurels de l’Union européenne, peuvent par ailleurs empêcher toute action commune, comme l’illustrent, en Allemagne, les tentatives de collaboration entre la ville-État de Berlin et le Brandebourg voisin.

La gouvernance métropolitaine suscite un intérêt croissant dans les pays de l’OCDE depuis quelques années, même si les solutions retenues diffèrent selon les pays. Ainsi, en 2013 la France a adopté une loi qui crée de nouvelles entités administratives dotées de compétences stratégiques à l’échelle de la métropole dans plusieurs des plus grandes régions métropolitaines du pays (OCDE, 2013i). L’Italie a également adopté de multiples réformes de la gouvernance locale ces dix dernières années afin de favoriser un renforcement du regroupement des municipalités. Elle envisage actuellement la création de dix « métropoles » (città metropolitane) afin d’améliorer la gouvernance des plus grandes zones urbaines.

Coordination verticale

La coordination entre niveaux de gouvernement nécessite la mise en place de mécanismes pour gérer différents types de relations. Il existe trois types de relations verticales : les relations entre les niveaux national et municipal, entre les échelons régional et municipal et entre les niveaux national et régional. Les administrations nationales qui cherchent à garantir une coordination verticale efficace des politiques nationales doivent tenir compte de trois aspects :

Premièrement, il faut que les différentes institutions publiques échangent des informations sur les défis auxquels chacune d’elles est confrontée, sur leurs préférences en termes d’action publique et sur les dispositifs de mise en œuvre existants. Les différents niveaux de gouvernement déplorent trop souvent que leurs besoins et leurs atouts sont mal compris par les autres niveaux (OCDE, 2013c).

Deuxièmement, il est parfois nécessaire de prévoir des mécanismes pour garantir que les partenaires qui participent à un projet public s’engagent réellement à coopérer et qu’ils aient à rendre compte de leur action vis-à-vis des autres partenaires et des citoyens (en cas de cofinancement, par exemple).

Troisièmement, l’expérience montre que la coopération fonctionne mieux lorsqu’elle repose sur le consentement que lorsqu’elle est imposée dans le cadre d’une démarche descendante.

À l’évidence, toute la difficulté consiste à surmonter les contradictions qui peuvent opposer ces trois objectifs. Ainsi, il peut y avoir une contradiction manifeste entre l’obligation de rendre compte et le consentement, en particulier si le niveau de gouvernement supérieur agit sur la base d’un rapport hiérarchique fort. Cependant, des tensions peuvent également apparaître entre information et obligation de rendre compte (l’information étant indispensable à l’obligation de rendre compte), en particulier lorsque les administrations sont soumises à de multiples obligations de rendre compte – vis-à-vis des niveaux de gouvernement supérieurs mais aussi des citoyens.

Capacités institutionnelles

Il est aussi très important d’évaluer l’impact des capacités des niveaux de gouvernement sur la situation des villes. D’importantes capacités sont nécessaires, en particulier à l’échelon infranational aux diverses étapes du cycle de l’investissement public (Mizell et Allain-Dupré, 2013). Au Mexique par exemple, dans certains cas, la faiblesse relative des capacités budgétaires, techniques et humaines s’est traduite par le fait que le développement urbain a été en grande partie décidé par les promoteurs privés, ce qui concourt à expliquer la progression rapide de l’étalement urbain constatée dans ce pays (OCDE, 2015a).

Principales implications pour l’action publique

L’outil de diagnostic destiné à évaluer les cadres de politique urbaine permet d’émettre les recommandations suivantes pour chacune de ses dimensions thématiques :

Finances : Le rôle des systèmes budgétaires qui déterminent les finances municipales ne reçoit généralement pas l’attention nécessaire dans l’analyse de la politique et de la gouvernance urbaines. Les responsables publics doivent analyser précisément les incitations que créent leurs systèmes budgétaires sous l’angle de l’effet de ces incitations sur les mesures prises au niveau des villes et des zones environnantes.

Lieux : L’aménagement du territoire et l’occupation des sols ont d’importantes conséquences sur l’évolution des villes et des banlieues. Il est particulièrement important de coordonner les politiques qui concourent à définir la structure et le fonctionnement d’une zone urbaine fonctionnelle, afin que ces politiques ne produisent pas des effets contradictoires.

Liens : Les caractéristiques des systèmes de transport de personnes et de marchandises, au sein des zones urbaines et entre ces zones, ont des conséquences en termes de croissance économique, ainsi que sur les plans environnemental et social. Les responsables publics doivent intégrer ces liens importants à leur cadre de politique urbaine.

Personnes : Nombre de mesures de politique urbaine sont en réalité des mesures de politique sociale. Les responsables publics doivent tenir compte des diverses politiques destinées à accroître le bien-être des individus qui ont un effet particulièrement important sur les villes, comme les politiques du marché du travail, les politiques dans le domaine du logement social ou celles qui s’adressent à certaines catégories de la population comme les migrants.

Institutions : Pour améliorer la cohérence des politiques publiques, il est indispensable d’adapter les modes de gouvernance afin que les structures existantes ou de nouvelles structures puissent assurer la coordination des mesures relatives au développement urbain entre secteurs, territoires et niveaux de gouvernement.

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Notes

 1. Quelque 232 régions métropolitaines, réparties dans 22 pays, ont été à l’origine 56 % de la création d’emplois. Le Danemark, la Grèce, le Japon et le Portugal ont été exclus du calcul parce qu’ils ont enregistré une destruction nette d’emplois au cours de la période considérée. La Hongrie et l’Estonie ont été exclues pour une raison fort différente : la création d’emplois a été plus élevée dans les régions métropolitaines qu’au niveau national (en d’autres termes, l’emploi a reculé dans les zones non métropolitaines).

 2. Sur le phénomène plus vaste qu’est le progrès technique favorable au travail qualifié, voir Acemoglu (1998, 2002, 2007) ; Acemoglu et Autor (2011) ; Blackburn et al. (1990) et OCDE (2011a). Pour une position plus critique sur les conséquences du progrès technique favorable au travail qualifié, voir Goos et Manning (2007) ; Card et DiNardo (2002).

 3. www.ville.gouv.fr/?ol-essentiel-de-la-politique-de-la.

 4. Pour de plus amples informations sur les mesures adoptées afin de réduire la concentration dans la région de Séoul, voir OCDE (2005).

 5. En l’absence d’un cadre d’action national adapté, les résultats obtenus peuvent même être contraires à ceux recherchés : l’amélioration de l’efficacité énergétique peut en réalité se traduire par une augmentation de l’utilisation d’énergie fossile (phénomène connu sous le nom de « paradoxe de Jevons », Sorrel, 2009 ; Helm, 2012), ce qui fait obstacle à la réduction des émissions et réduit fortement le rendement financier de l’efficacité énergétique.

 6. Pour des exemples, voir Center for Urban Policy Research (2007) ; Haveman et Sexton (2008) et Kamal-Chaoui et Sanchez-Reaza (2012).

 7. Évaluation réalisée par l’OCDE à partir des informations disponibles mi-2013.

 8. Voir également la contribution de Shaun Donovan, Secrétaire fédéral au logement et à l’urbanisme, dans la partie III de la présente publication.

 9. Parmi ces publications figurent les Principes applicables à la gouvernance publique des partenariats public-privé et la Recommandation concernant les Principes pour l’investissement public efficace – une responsabilité partagée entre niveaux de gouvernement.

 10. Même si leur savoir-faire professionnel reste nécessaire, les aménageurs travaillent au sein d’équipes comprenant également des experts d’autres domaines.

 11. Information transmise au Secrétariat de l’OCDE par la Direction générale de l’aménagement du territoire du ministère portugais de l’Agriculture, de la Mer, de l’Environnement et de l’Aménagement du territoire, juillet 2013.

 12. Information transmise au Secrétariat de l’OCDE par la Direction générale de l’aménagement du territoire du ministère portugais de l’Agriculture, de la Mer, de l’Environnement et de l’Aménagement du territoire, juillet 2013.

 13. Voir, par exemple, Calmfors et al. (2001) sur la Suède, Hujer et Caliendo (2000) sur l’Allemagne et Altavilla et Caroleo (2009) sur l’Italie.

 14. Information transmise au Secrétariat de l’OCDE par la Direction générale de l’aménagement du territoire du ministère portugais de l’Agriculture, de la Mer, de l’Environnement et de l’Aménagement du territoire, juillet 2013.

 15. Les petites communes peuvent ainsi, à juste titre, être inquiètes à l’idée de ne plus avoir leurs propres établissements d’enseignement secondaire ou leurs propres établissements de soins, même si le coût que représente leur entretien peut poser un problème.

Partie III.

Grand débat sur l’avenir des villes

Chapitre 6.

L’urbanisation, une occasion à saisir¹

par

Brandon Fuller

Directeur adjoint du NYU Stern Urbanisation Project

Professeur Paul Romer

Directeur du NYU Stern Urbanisation Project

Le « projet d’urbanisation » de l’humanité devrait être largement achevé d’ici la fin de ce siècle, ce qui signifie que pendant les décennies à venir, nous assisterons à une croissance urbaine sans précédent en termes d’échelle et de rapidité. Cette contribution étudie les conséquences de ce constat. Les auteurs analysent à la fois les défis et les perspectives associés à ce processus, en affirmant que, si elle est bien gérée, la vague d’urbanisation qui s’annonce permettra de construire des villes qui seront durables et vivables pendant très longtemps. Cependant, les conséquences de choix malencontreux pourraient être tout aussi persistantes. Plutôt que d’essayer d’imaginer un modèle unique d’urbanisation à l’intention des pouvoirs publics, ils plaident pour l’expérimentation et pour une approche assez décentralisée, mais enracinée dans quelques principes élémentaires de l’urbanisme. Sachant qu’une grande partie de cette croissance urbaine devrait se produire dans des pays aux capacités institutionnelles modestes, cette simplicité est perçue comme un avantage.

Il y a quelque 10 000 ans, les êtres humains ont commencé à réorganiser leurs univers social et physique en lançant ce que Shlomo Angel (2012) appelle le projet d’urbanisation. Comme tout projet, celui-ci traduit une intention humaine : la construction d’habitats denses est le fruit d’une décision. Comme tout projet, il a aussi un début et une fin. Un travail quasiment incommensurable reste à faire ; néanmoins, la fin est proche.

Les autorités, universitaires, entrepreneurs et réformateurs sociaux de toutes obédiences doivent s’intéresser sans plus attendre à l’urbanisation. Rien d’autre ne saurait offrir autant de possibilités de progrès économique et social rapide. S’il est difficile de cerner l’ampleur du travail qui reste à faire, il est encore plus difficile d’appréhender le rythme auquel ce travail est en train de s’accomplir. Par conséquent, il pourrait bientôt être trop tard pour saisir les occasions uniques qu’offre la croissance rapide de la population urbaine.

L’histoire de l’humanité conduit à penser que nous avons beaucoup de temps. Le projet d’urbanisation a débuté pendant le millénaire qui a suivi le passage du Pléistocène à la période interglaciaire, douce et plus stable, de l’Holocène (Richerson, Boyd et Bettinger, 2001). Lorsque le climat a commencé à favoriser une agriculture sédentaire, les êtres humains se sont mis à bâtir des habitats denses. Il a fallu attendre 2010 pour que la part urbaine de la population mondiale atteigne 50 % (3.5 milliards de personnes).

La population de la planète devrait se stabiliser entre 10 milliards et 11 milliards d’habitants. La valeur limite de la population urbaine devrait dépasser les 8.5 milliards d’habitants. S’il a fallu 100 siècles pour parvenir à 3.5 milliards de citadins, n’est-il pas raisonnable de supposer qu’il faudra de nombreux siècles pour accueillir 5 milliards de résidents urbains supplémentaires ?

De fait, non. La population urbaine s’accroît à un rythme qui a atteint les 60 millions de citadins supplémentaires par an et qui continue de s’accélérer. Les calculs qui suivent montrent que l’on pourrait gagner plus de 5 milliards de citadins supplémentaires sur les 100 prochaines années, et que tout au plus 1 milliard pourraient s’y ajouter pendant les siècles qui suivront.

Ce n’est pas simplement l’incroyable croissance actuelle qui défie l’imagination, mais aussi le fort ralentissement qui devrait lui succéder à brève échéance. À l’époque qui est la nôtre, nous devons construire des logements urbains à une cadence plus effrénée que jamais. Nous devons également nous préparer pour un avenir proche qui se caractérisera par une population urbaine stable, et dans lequel il sera beaucoup plus difficile d’entreprendre des réformes ou de modifier la configuration des axes de transport et des autres espaces publics qui définissent la vie urbaine.

Dans les pays développés, le projet d’urbanisation est pour l’essentiel achevé. La croissance urbaine concernera désormais presque uniquement les pays en développement. En 2010, la population urbaine des régions que l’Organisation des Nations Unies (ONU) qualifie de « régions les moins développées » (RMD) ressortait à 2.6 milliards d’habitants. Dans 100 ans, elle sera certainement trois fois plus nombreuse. De plus, comme le montre Angel (2012), le profil historique de la croissance urbaine suggère qu’à cette échéance, la densité de la population urbaine des villes en développement pourrait facilement diminuer de moitié.

Le monde en développement peut faire face à cette croissance de la population urbaine et à ce recul de la densité urbaine de nombreuses manières. L’une consisterait à multiplier par trois la population moyenne des villes existantes et par six la superficie bâtie moyenne. Une autre solution consisterait à laisser la superficie bâtie des villes existantes inchangée et à créer 625 nouvelles villes de 10 millions d’habitants chacune : 500 villes nouvelles pour absorber l’augmentation nette de la population urbaine et 125 pour accueillir les 1.25 milliard de personnes qui devront quitter les villes existantes, puisque la densité moyenne reculera de moitié. Ces solutions aux deux extrêmes et toutes les solutions intermédiaires qu’elles laissent entrevoir ont des implications radicalement différentes pour la distribution des villes par taille et pour les possibilités d’innovation sociale et de réforme. Nous savons qu’une ville peut étendre sa superficie bâtie spectaculairement et avec succès. Au cours du XIXe siècle, la superficie construite de Manhattan a été multipliée par sept le long d’un quadrillage de rues dessiné en 1811 (Angel, 2012).

Nous savons également que des villes nouvelles peuvent grossir de manière spectaculaire et avec succès. En Chine, Shenzhen était en 1980 un petit village de pêcheurs qui est devenu aujourd’hui une métropole de 10 millions d’habitants. Si Shenzhen était une cité-État, elle afficherait le taux de croissance du PIB le plus élevé jamais enregistré (Zeng, 2010). Parce que c’était une ville nouvelle qui a été créée avec des règles nouvelles, Shenzhen a expérimenté un modèle fondé sur les exportations, les incitations du marché, les emplois peu qualifiés dans le secteur manufacturier et les entrées d’investissements directs étrangers. Une fois la réussite de Shenzhen avérée, ce modèle s’est répandu dans tout le pays.

Ces deux projets à grande échelle montrent quelle peut être l’influence de l’intention humaine. Dans chaque cas, quelques personnes se sont projetées des décennies en avant et ont établi un plan. Ce n’est pas une main invisible qui a dessiné les blocs rectangulaires d’immeubles privés enchâssés dans un quadrillage public d’avenues et de rues à Manhattan. C’est une véritable main qui l’a fait, celle de John Randel Jr., l’ingénieur chargé par une commission de l’État de New York de faire le levé topographique de l’île (Ballon, 2012).

Ce n’est pas non plus une main invisible qui a conduit les entreprises étrangères en Chine. Deng Xiaoping a exécuté un plan de réforme clair, conçu pour faire accepter à des travailleurs élevés dans le culte du Petit Livre rouge de Mao l’idée d’être embauchés par des « laquais du capitalisme » étrangers. Les représentants des organisations multilatérales qui ont introduit le Consensus de Washington en Chine critiquent toujours cette entorse à leur orthodoxie. Ils étaient persuadés que la meilleure voie de réforme consistait en une application uniforme dans tout le pays. Deng Xiaoping avait une vision différente, et sans doute plus réaliste, de la méthode à privilégier pour entreprendre des réformes sociales durables dans une société qui sortait tout juste des turbulences de la Révolution culturelle :

Au départ, les opinions étaient divisées sur la politique de réformes et d’ouverture. C’était normal. […] Pour appliquer la ligne, les principes et les politiques adoptés depuis la Troisième session plénière du Onzième Comité central, nous n’avons pas recouru à la force ni à des mouvements de masse. Les gens étaient autorisés à suivre la ligne sur la base du volontariat, et à en faire autant ou aussi peu qu’ils le souhaitaient. Ainsi, progressivement, d’autres leur ont emboîté le pas. Mon idée était d’éviter la contestation pour avoir plus de temps pour l’action. Lorsque les conflits éclatent, ils compliquent les choses et font perdre beaucoup de temps. En fin de compte, on n’avance pas. Ne polémiquez pas, faites des expériences audacieuses et empruntez des sentiers inexplorés. C’est ainsi que cela s’est passé pour la réforme rurale et c’est ainsi que cela devrait se passer pour la réforme urbaine (Deng Xiaoping, 1992).

En créant une ville entièrement nouvelle, la stratégie de Deng Xiaoping a exploité la même dynamique de start-up que celle qui introduit les nouvelles technologies dans de nombreux secteurs. Sur les quatre premières zones économiques spéciales créées, Shenzhen est la seule réussite incontestable. Curieusement, un taux de réussite de un sur quatre est considéré comme un échec total pour les projets de start-up lancés par les pouvoirs publics, alors qu’il pourrait passer pour un succès retentissant, au regard du taux de un sur dix évoqué pour les start-ups de la sphère privée. À l’évidence, le faible taux de réussite enregistré pour les start-ups du monde de l’entreprise ne signifie pas que ce soit une erreur d’autoriser les start-ups. Personne ne prétend qu’au prétexte que la plupart des start-ups échouent, le seul moyen fiable d’accroître la productivité des entreprises serait de se focaliser sur l’obtention de meilleurs résultats dans la totalité des entreprises existantes. La fameuse visite de Deng Xiaoping dans le Sud de la Chine a montré qu’une réussite très visible à Shenzhen a suffi pour entretenir l’élan de la réforme après la contre-attaque des réactionnaires, alors que la poursuite du processus de libéralisation économique était très incertaine (Zhao, 1993).

La perspective de créer de grandes villes entièrement nouvelles dans les décennies qui viennent offre au monde des occasions inédites de réformes en tout genre. Nous n’en citerons ici que quelques exemples. Avec la baisse des prix du gaz naturel rendue possible par les nouvelles techniques d’extraction pétrolière et gazière, il serait d’un bon rapport coût/efficacité d’utiliser les technologies déjà utilisées pour les véhicules et la production d’électricité au gaz afin de construire des villes nouvelles qui ne consomment ni combustible fossile liquide ni charbon. Dans le cas des villes existantes, du fait des coûts de conversion, il reviendrait plus cher d’appliquer cette stratégie afin de réduire les dépenses de santé gigantesques induites par la pollution atmosphérique. Une conversion serait également sujette à controverse, car il serait inévitablement difficile de définir d’un commun accord qui devrait supporter le coût, pourtant beaucoup moins lourd, de l’abaissement des niveaux de pollution existants. Les habitants des villes existantes pourraient être condamnés à attendre indéfiniment que les autorités locales parviennent à un consensus politique sur la diminution de la pollution atmosphérique et se dotent des capacités sophistiquées nécessaires pour réguler les émissions des centrales fonctionnant au charbon et des nombreux véhicules roulant à l’essence ou au diesel. Dans une ville nouvelle, même des autorités disposant de peu de capacités administratives pourraient limiter les types de carburants autorisés avant que les habitants ne viennent s’installer, et faire appliquer cette règle par la suite. En démontrant la faisabilité et les bienfaits d’un air pur, quelques villes de ce type pourraient accélérer la formation d’un consensus pour le changement dans les villes existantes, tout comme la réussite de Shenzhen a incité le reste de la Chine à engager des réformes.

Bien d’autres mesures, comme l’adoption de systèmes de transports publics et de barèmes de tarifs favorisant la mobilité sans engendrer d’embouteillages, seront moins coûteuses et moins sujettes à controverse si elles sont mises en œuvre dans les nouveaux quartiers d’une ville en pleine croissance plutôt que dans son centre ancien. Lorsque la ville de New York a planifié son expansion en 1811, il était déjà trop tard pour revoir le réseau des rues dans le bas de Manhattan, qui demeure aujourd’hui tel qu’il était à l’époque. Néanmoins, il a été possible, pour un coût très modique, d’éviter d’étendre ce réseau dysfonctionnel au reste de Manhattan.

Nous vivons à une époque où les êtres humains peuvent planifier à la fois des extensions de zones urbaines qui soient aussi ambitieuses que le plan conçu pour Manhattan en 1811 et des villes nouvelles qui pourraient être aussi influentes que Shenzhen. Des centaines de villes pourraient s’étendre, comme l’a fait New York, ou sortir de nulle part, comme l’a fait Shenzhen. Mais la fenêtre de tir ne restera pas ouverte éternellement. Dans 100 ans, il sera trop tard. Et la trame de l’aménagement des villes est si pérenne que les choix que nous faisons, intentionnellement ou par inadvertance, auront des conséquences durables. D’innombrables générations devront vivre avec les aménagements et les politiques défectueuses que nous leur lèguerons en 2110.

Les 100 prochaines années

Pour estimer combien de temps il faudra pour achever le projet d’urbanisation, il est inutile de fonder les projections sur le type de courbe exponentielle que nous utilisons pour des indicateurs tels que le revenu par habitant. Pour estimer la dynamique de croissance en présence d’une limite supérieure, l’analyse logistique est l’option qui s’impose naturellement. Une variable x qui suit une courbe logistique est forcément comprise entre 0 et 1 et augmente au taux de g*(1 - x). La fonction logistique présente un avantage : pour deux courbes aux taux de croissance de départ g similaires, il est simple de calculer le nombre d’années de retard que l’une a sur l’autre.

L’ONU publie des données sur la population totale et la population urbaine pour la période 1950-2010 (Département des affaires économiques et sociales de l’ONU, 2012). Elle regroupe également les données en deux grands agrégats : les régions les plus développées (RPD) et les régions les moins développées (RMD). Pour la population, le graphique 6.1 présente les données observées sous la forme de ronds vides et une courbe logistique ajustée sous la forme d’une courbe continue ou en pointillés. L’observation pour une année donnée est la population dans chaque région en proportion de la population finale estimée pour cette région. Ici, les courbes logistiques ajustées impliquent une population finale de 1.35 milliard (erreur type de 0.023 milliard) pour les RPD et de 9.91 milliards (erreur type de 0.37 milliard) pour les RMD, ce qui correspond dans l’ensemble à la variante intermédiaire de la fécondité dans les projections de la population mondiale de l’ONU jusqu’en 2100.

Graphique 6.1. Population normalisée observée et projetée pour les régions les plus développées et les moins développées, 1700-2200

Source : Calculs des auteurs à partir de Département des affaires économiques et sociales de l’ONU (DAES) (2012), World Population Prospects: The 2011 Revision, http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294576

Au-delà des apparences, l’ajustement ici n’a rien de particulièrement impressionnant. De nombreuses formes fonctionnelles pour les distributions, y compris une normale centrée réduite, pourraient produire un bel ajustement. L’avantage de la fonction logistique, c’est que ses trois paramètres clés – la population finale, le taux de croissance initial et l’écart entre les deux courbes – ont une interprétation naturelle.

Aux niveaux de signification conventionnels, les données acceptent facilement la restriction d’un taux de croissance initial identique pour les deux régions, de 3.17 % par an (erreur type de 0.08). La courbe pour les RMD affiche un retard de 63.5 ans (erreur type de 3.3). Ce résultat concorde avec d’autres données plus granulaires sur la santé et la démographie. Par exemple, l’espérance de vie actuelle dans les pays à revenus faibles et intermédiaires qui correspondent aux RMD est approximativement la même que celle mesurée en 1960 dans les pays à revenus élevés qui correspondent aux RPD (Banque mondiale, 2012).

Le graphique 6.2 présente deux paires de courbes logistiques pour la part des citadins dans la population de chaque région. Pour chaque paire, le modèle contraint la proportion finale à être la même dans les deux régions. Les données pour les RMD seules ne déterminent pas une valeur précise pour la proportion finale, si bien que la contrainte d’avoir des proportions finales identiques pour les deux régions est facilement acceptée. Notre modèle préféré impose également un même taux de croissance initial dans les deux régions. Un modèle moins restrictif autorise deux taux de croissance différents. Si nous supposions que les erreurs sont des tirages, indépendants et identiquement distribués, d’une distribution normale, les données rejetteraient la restriction selon laquelle les taux de croissance sont identiques. Le graphique 6.3 suggère que les erreurs pour les RPD ne sont pas indépendantes et identiquement distribuées. Elles présentent au contraire une oscillation autour de la tendance sous-jacente prédite par la fonction logistique.

Graphique 6.2. Part observée et projetée des citadins dans la population des régions les plus développées et les moins développées, 1700-2200

Source : Calculs des auteurs à partir de Département des affaires économiques et sociales de l’ONU (DAES) (2012), World Population Prospects: The 2011 Revision, http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294585

Graphique 6.3. Nombre observé et projeté de nouveaux citadins dans les régions les plus développées et les moins développées, 1900-2200

Source : Calculs des auteurs à partir de Département des affaires économiques et sociales de l’ONU (DAES) (2012), World Population Prospects: The 2011 Revision, http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294596

On ne devrait pas accorder trop de foi à l’estimation d’une valeur limite dérivée exclusivement d’une procédure qui s’appuie massivement sur une hypothèse de forme fonctionnelle ad hoc. Nous préférons les estimations issues du modèle avec contrainte, avec son paramètre imposant une limite supérieure de 0.87 (erreur type de 0.01), principalement parce que la proportion urbaine de la population continue d’augmenter dans presque tous les pays et dépasse déjà cette valeur dans un groupe de pays aussi variés que l’Argentine, l’Australie, la Belgique, le Chili, Israël, le Japon et le Liban. Par ailleurs, pour la période sur laquelle elles se chevauchent, les projections de la population urbaine totale résultant du modèle restreint sont un peu plus proches de celles issues de la procédure détaillée de prévision pays par pays que suit l’ONU que des projections résultant du modèle non restreint. Pour 2050, à savoir la dernière année pour laquelle l’ONU fournit des projections, notre modèle préféré suggère pour les RMD une proportion légèrement supérieure (65.1 %) à celle issue des projections de l’ONU (64.1 %). L’estimation sans contrainte (62.6 %) est nettement inférieure. Avec la restriction d’un taux de croissance g identique dans les deux régions, sa valeur estimée s’établit à 2.46 % par an (erreur type de 0.08). La courbe de la part des citadins dans la population des RMD se situe plus loin derrière celle des RPD (80.0 ans, erreur type de 1.6) que la courbe de la population totale (63.5 ans, erreur type de 3.3).

Les estimations pour les deux courbes logistiques impliquent des valeurs pour la population urbaine totale dans chaque région ainsi que des augmentations annuelles. Le graphique 6.3 représente l’augmentation annuelle en millions de nouveaux citadins par an. Si les graphiques 6.1 and 6.2 ressemblent à des représentations d’une fonction de distribution de probabilité ajustée, le graphique 6.3 ressemble plutôt à une fonction de densité de probabilité implicite. Comme toujours, les écarts par rapport à la courbe ajustée, y compris l’oscillation qu’ils induisent pour les RPD, sont plus manifestes lorsque l’on utilise la densité plutôt que la distribution.

En plaçant les deux courbes sur un même axe, le graphique 6.3 montre à quel point la suite du processus d’urbanisation concerne principalement les RMD, et principalement ce siècle. D’après ces projections, l’augmentation annuelle du nombre de citadins dans les RMD devrait bientôt atteindre son point culminant et amorcer un repli. Le point culminant est déjà largement passé dans les RPD.

Le tableau 7.1 présente les effets de l’arrivée cumulée de nouveaux citadins par intervalles de 100 ans en prenant 3 années de référence définies par rapport au jalon de 2010 : 1910, 2110 et 2210. Pour chaque année de référence, le tableau présente la population urbaine et la population totale pour chaque région. Sur la période de 100 ans comprise entre 1910 et 2010, la population urbaine mondiale a progressé de 3.4 milliards d’habitants. Sur les 100 prochaines années, l’augmentation projetée s’établit à 5.2 milliards dans les RMD et à 0.2 milliard dans les RPD. Sur les 100 années qui suivent, les projections ressortent à 800 millions d’habitants seulement, tous dans les RMD.

Tableau 6.1. Citadins et population
Citadins et population (en milliards)
Année | Citadins | Population
Régions les moins développées | Régions les plus développées | Monde | mondiale
1910 | 0.04 | 0.15 | 0.19 | 0.9
2010 | 2.5 | 1.0 | 3.5 | 6.9
2110 | 7.3 | 1.2 | 8.5 | 10.1
2210 | 8.0 | 1.2 | 9.2 | 10.3
Source : Calculs des auteurs à partir de Département des affaires économiques et sociales de l’ONU (DAES) (2012), World Population Prospects: The 2011 Revision, http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm.

Interpréter les retards

Le retard persistant de la dynamique de la croissance démographique et de l’urbanisation reflète le résultat déconcertant observé dans un premier temps dans la littérature empirique sur la croissance du PIB par habitant : une absence de convergence inconditionnelle entre les RPD et les RMD (voir Barro, 2012, pour une analyse récente des données sur la convergence). Pour les mesures qui sont bornées, il est plus logique de fonder toute inférence relative à la convergence inconditionnelle sur des estimations de courbes logistiques plutôt que sur la tendance du ratio des valeurs dans les deux régions. Ce ratio peut diminuer alors même que l’écart entre les deux courbes reste constant. Par exemple, le ratio de l’espérance de vie dans les RMD par rapport aux RPD augmente (Bourguignon et Morrison, 2002), mais c’est précisément ce que nous nous attendons à observer pour deux variables qui suivent la même courbe logistique et qui sont séparées par un décalage temporel fixe. Ici, le ratio du taux d’urbanisation dans les RMD sur celui des RPD augmente pour passer de 0.32 à 0.59, et pourtant, le retard estimé reste constant (pour les estimations contraintes) ou augmente (pour les estimations non contraintes).

Ces retards persistants sont déconcertants parce qu’aujourd’hui, les RMD peuvent utiliser des technologies qui existent déjà dans les RPD, si bien que la croissance dans les RMD est davantage une croissance de rattrapage qu’une croissance à la frontière technologique. Toutes choses étant égales par ailleurs, les RMD devraient progresser plus vite, à n’importe quel stade du développement, que les RPD ne l’ont fait lorsqu’elles se trouvaient au même stade de développement, et les retards associés au développement devraient se réduire. C’est ce qui s’est produit dans un certain nombre de pays, mais en moyenne pour tous les pays, le retard des RMD ne donne aucun signe de diminution. On peut donc se demander si les avantages offerts par le potentiel de croissance de rattrapage fondé sur les technologies des RPD ont été contrebalancés par une capacité limitée à délivrer les services publics qui complètent ces technologies.

Dans cette interprétation, les ordres de grandeur relatifs de ces retards sont évocateurs. Si le développement était un processus à un facteur, nous pourrions nous attendre à ce que le retard dans le comportement de la démographie, de l’urbanisation et du revenu par habitant entre les RMD et les RPD soit le même dans tous les cas. Au lieu de cela, nous constatons que la population dans les RMD affiche un retard de 63.5 ans (erreur type de 3.3) et reste constante. Dans le modèle préféré, l’urbanisation a un retard de 80.2 ans (erreur type de 1.6) et reste constante (dans le modèle sans contrainte, le retard commence à 70 et augmente).

Un rapide calcul fondé sur les données d’Angus Maddison (2012) suggère que le retard accusé par le PIB par habitant est encore plus grand. Pour nous rapprocher de la définition des RPD donnée par l’ONU, nous avons créé un agrégat composé de l’Europe occidentale, de l’Australie, du Canada, des États-Unis, du Japon et de la Nouvelle-Zélande. En 1870, le PIB par habitant dans notre agrégat de RPD s’établissait à environ 1 900 USD (mesuré dans l’unité utilisée par Maddison, les dollars internationaux Geary-Khamis de 1990). Dans le reste du monde, qui correspond globalement aux RMD, le PIB par habitant n’a pas atteint les 1 900 USD avant 1970, ce qui constitue un retard de 100 ans. En 1900, le PIB par habitant dans l’agrégat de RPD s’établissait à 2 950 USD. L’agrégat de RMD a atteint ce niveau en 1995, soit avec un retard de 95 ans. Ainsi, le PIB par habitant accuse encore plus de retard que l’urbanisation par rapport aux indicateurs démographiques.

Supposons maintenant que les capacités des pouvoirs publics constituent le facteur limitatif dans les RMD. La variation des retards suggère alors que la complémentarité avec les services publics est au plus haut pour les activités privées qui engendrent une croissance rapide du PIB grâce à des entrées de technologies, plus basse pour les activités privées qui tirent l’urbanisation, et au plus bas pour les technologies médicales qui influent sur la démographie. Les populations peuvent toujours s’urbaniser, quoique avec moins d’efficience, même si peu de services publics leurs sont offerts (par exemple, bidonvilles et favelas). S’agissant de la diffusion des technologies sanitaires qui allongent la durée de vie et réduisent la fécondité, les services publics sont peut-être encore moins pertinents.

On peut penser qu’au même niveau d’urbanisation, les RMD auront davantage accès à la technologie mais bénéficieront de moins de services publics que ce ne fut le cas des RPD.

Une urbanisation à son apogée, des capacités insuffisantes

Ces arguments suggèrent que l’urbanisation atteint son point culminant dans le monde en développement à un moment où les capacités en termes de gouvernance restent insuffisantes. On reconnaît certes pour la forme qu’il faut renforcer les capacités dans les RMD, mais rien ne dit que les pouvoirs publics pourront étoffer à temps leurs capacités afin de gérer la vie urbaine d’une manière qui ressemble un tant soit peu à la façon dont elle est gérée actuellement dans les pays riches. Une boutade attribuée à Gordon Brown en dit long sur l’horizon temporel sur lequel il faut tabler : « lorsqu’on instaure l’état de droit, les cinq premiers siècles sont toujours les plus difficiles ».

Si c’est effectivement la gouvernance qui fait défaut, l’une des solutions consisterait à trouver le moyen de faire déplacer davantage de personnes depuis les endroits où la gouvernance présente des carences vers ceux où elle est plus efficace (Clemens, Montenegro et Pritchett, 2008). Une stratégie parallèle consisterait à exporter des services publics depuis les endroits où les capacités de gouvernance sont bien développées vers ceux où elles sont lacunaires. Ces deux stratégies seraient l’une ou l’autre bien plus efficaces que la poursuite de l’abaissement des obstacles aux échanges qui ne profiterait qu’aux flux de biens et de services vendus par des acteurs privés (Clemens, 2011).

Le secteur privé des RPD pourrait apporter une grande partie des moyens financiers et du savoir-faire nécessaires pour créer de nouvelles villes dans les RMD, mais ces services privés sont tributaires de services publics complémentaires. Par exemple, les villes nouvelles pourraient choisir de confier la régulation des réseaux publics à des territoires davantage expérimentés dans ce domaine. Tant les opérateurs privés de gestion des eaux que les consommateurs pourraient trouver plus facile de parvenir à un accord bénéfique aux deux parties si une autorité de régulation indépendante pouvait prévenir le double risque d’une tarification monopolistique ex post par la compagnie des eaux et d’une pression à l’expropriation qu’une tarification monopolistique non régulée peut exercer. Une politique d’externalisation de la régulation des entreprises de services publics pourrait être controversée si elle était imposée aux résidents d’une ville existante, mais pourrait ne pas rebuter les migrants qui envisagent de s’installer dans une ville nouvelle optant pour un tel dispositif dès sa création. Après tout, si un grand nombre de migrants sont prêts à aller vivre dans une ville d’un pays développé où ce sont les électeurs de ce pays qui décident de la régulation des entreprises de services publics sans que les migrants n’aient leur mot à dire, on ne peut pas exclure qu’un grand nombre de migrants soient également prêts à s’installer dans une ville du monde en développement où ce sont les électeurs de ce même pays développé qui décident de la régulation des entreprises de services publics. Certes, la mise en place de ce type de dispositif serait complexe, mais peut-être pas davantage que l’instauration d’une zone de libre-échange de plus, et pour des avantages nettement supérieurs.

La construction de villes nouvelles devrait donc constituer un objectif important, parallèlement au besoin impérieux d’agrandir les villes qui existent déjà. Les villes nouvelles pourraient offrir un cadre idéal pour expérimenter des solutions inédites au problème qui bride le potentiel implicite de croissance de rattrapage : l’insuffisance des capacités des autorités locales. Pourtant, même si l’on construit beaucoup de villes nouvelles, la plupart des villes existantes des RMD devront également s’étendre considérablement. Même si l’on table sur la progression la plus optimiste des échanges internationaux de services publics, de graves limitations de capacités contraindront les pays en développement en urbanisation rapide à hiérarchiser leurs priorités pour gérer cette extension. Les pouvoirs publics devront donc rester concentrés et ne pas essayer de faire trop de choses, mais s’appliquer à faire bien le peu qu’ils feront.

Pour les villes à l’urbanisation la plus rapide, le plan conçu en 1811 pour Manhattan constitue un bon point de départ, car c’est un modèle réaliste d’urbanisme puissant mais restreint. Ce plan était restreint au sens où il ne précisait pas les densités, l’occupation des sols ni l’emplacement de catégories spécifiques d’activités culturelles, sociales et économiques, ce que même les administrations aux capacités pléthoriques ont du mal à faire correctement. Il était également restreint parce qu’il prévoyait de construire et de financer les rues selon une logique du « juste à temps » qu’il a d’ailleurs fallu près de 100 ans pour mener à bien.

Ce plan était puissant parce que l’administration a recouru à son pouvoir d’expropriation pour réserver dès le départ les terres qui seraient ultérieurement nécessaires pour les rues. Il était puissant parce qu’il a contraint les propriétaires terriens à couvrir le coût de la construction des routes adjacentes à leurs propriétés, construction qui a renchéri la valeur de leurs terres d’un montant bien supérieur aux impôts qu’ils ont dû acquitter. Et surtout, il était puissant parce que les terrains publics retenus pour la construction des rues ont été protégés pendant des décennies contre l’occupation illégale et les établissements informels.

Comme l’observe Angel (2008), aujourd’hui, dans les régions connaissant une urbanisation rapide, les pouvoirs publics ont la capacité de faire ce que Manhattan a fait en 1811. Ils peuvent commencer par réserver de l’espace public destiné aux parcs et un réseau artériel de chemins de terre. Angel mentionne explicitement des « chemins de terre » pour souligner que l’on peut réserver de l’espace public et le protéger sans engager les grandes dépenses nécessaires à la construction de toute l’infrastructure que cet espace public finira par accueillir. Ces dépenses peuvent être reportées en attendant que la ville s’agrandisse et que ses nouveaux résidents se mettent à exiger des services. À ce moment-là, le réseau de voies artérielles pourra recevoir une infrastructure primaire capable d’assurer les services nécessaires. Des programmes-pilotes menés en Éthiopie pour ce type de construction ont montré que la planification et la réservation des terres en vue de la construction d’un réseau de voies artérielles constituaient une tâche gérable pour les autorités locales actuelles (Angel et al., 2013).

Cette approche puissante de la planification pourrait aussi se révéler restreinte, au sens où elle n’impose pas de limites à ce que les promoteurs privés peuvent faire à l’intérieur d’un superbloc défini par le réseau artériel. Tant qu’il y a une certaine diversité parmi les promoteurs privés travaillant sur les superblocs, d’éventuelles mauvaises pratiques au sein d’un bloc ne devraient pas gêner le développement d’ensemble de la ville. Comme la valeur des terrains augmente, en cas d’erreur dans un superbloc, on finira par détruire et reconstruire. En revanche, puisque tout ajustement au niveau du réseau artériel demanderait d’introduire des changements coordonnés à une échelle bien supérieure, il est peu probable que le réseau lui-même change un jour. Par conséquent, la grande priorité sera de mettre de côté l’espace public qui accueillera l’infrastructure logistique et les réseaux de services publics à même d’intégrer une ville dans un marché unique du travail et des biens, plutôt que de faire appliquer les codes de la construction aux structures, d’imposer des limites à la densité, ou de définir en détail ce que les acteurs privés ont le droit de faire dans les superblocs.

Un objectif de développement pour le siècle actuel

Ce que l’être humain a fait est unique au sein du règne animal : il est passé d’un type de structure sociale – des hordes nomades comptant tout au plus quelques centaines d’individus – à une structure sociale radicalement différente reposant sur des nids urbains sédentaires d’une complexité et d’une échelle avec lesquelles même les insectes sociaux ne peuvent rivaliser. Ce qui est encore plus frappant, c’est que ces nids ont formé un système de noyaux reliés par des rayons logistiques à haut débit. Le projet d’urbanisation construit un système social intégré dans lequel 10 ou 11 milliards de personnes, réparties sur toute la planète, peuvent coopérer. Dans ce système, les villes sont à la fois des lieux qui facilitent la coopération locale et des nœuds qui canalisent les flux de marchandises et de personnes qui facilitent la coopération mondiale.

Les êtres humains ont fait des progrès en découvrant de nouvelles technologies non rivales, et qui peuvent donc être partagées avec n’importe qui sur la planète. La possibilité de découvrir de nouveaux biens non rivaux constitue le cœur du progrès technologique. Elle explique également pourquoi les gains que l’on tire des extensions du marché se perpétueront jusqu’à ce que chacun fasse partie d’un réseau coopératif unique du type de celui que nous sommes en train de construire.

Parce que les villes sont essentielles au développement de ce réseau, il est vital que les individus adoptent les nouvelles règles sociales requises pour structurer les interactions denses de la vie urbaine. De plus, il ne suffira pas d’adopter des règles qui sont raisonnablement efficientes aujourd’hui. Nous devons également créer une dynamique qui permettra aux règles d’évoluer au rythme des changements de notre environnement social et technologique. Dans une petite ville, « Passez au vert » constitue une règle efficiente pour gérer le trafic à une intersection contrôlée par des feux de circulation. À mesure que la population des villes augmente, la règle du « Passez au vert » peut devenir très inefficiente. Elle devra être complétée par une nouvelle règle : « Ne bloquez pas l’intersection ».

Dans cette vaste dynamique de nouvelles technologies et d’interactions toujours plus denses et plus larges, structurées par un ensemble de règles en perpétuelle évolution, ce sont généralement les règles qui nous entravent. Des règles autrefois efficientes peuvent devenir totalement inefficientes, et pourtant terriblement persistantes.

Parce qu’une superficie sans précédent de zones urbaines sera construite au XXIe siècle, deux solutions existent pour créer des villes qui fonctionneront relativement bien dans un avenir proche. Premièrement, il faudrait, dès que possible au cours du processus d’urbanisation, baliser l’espace public destiné à accueillir le réseau logistique, les conduites des grands réseaux de services publics et les espaces verts avant que l’espace privé environnant ne soit occupé. Les règles sociales régissant la conversion en espaces publics de terrains privés sont si inefficientes une fois que des personnes occupent ces terrains qu’il est recommandé de délimiter l’espace public avant que des acteurs privés n’arrivent en masse. Une administration qui protège un ensemble d’espaces publics dans une zone susceptible d’accueillir une expansion urbaine à grande échelle peut ensuite recourir au pouvoir des incitations individuelles pour construire les structures urbaines dans lesquelles la population pourra vivre et travailler. Même si, dans les premières décennies, l’administration n’est pas en mesure de construire des infrastructures de base telles qu’un réseau d’eau et d’assainissement, ni même d’encourager les investisseurs privés à construire de tels réseaux, ces derniers pourront être créés ultérieurement, du moment qu’auront été créées précédemment les artères capables de les accueillir.

Deuxièmement, durant ce siècle au moins, les pays en développement peuvent créer de nouvelles villes permettant à la population de choisir de se soumettre à un nouveau système de règles. Une ville nouvelle telle que Shenzhen peut aider la société à s’affranchir des règles qui la brident. Lorsqu’on utilise les villes nouvelles pour mettre en œuvre des réformes, il est plus facile de trouver le juste équilibre entre la protection des intérêts de la collectivité, qui requiert souvent de faire évoluer les règles, et le respect de la liberté individuelle, qui conduit à vouloir limiter le nombre d’habitants contraints de suivre de nouvelles règles qu’ils jugent illégitimes. Lorsque des villes nouvelles se font concurrence pour attirer des résidents, c’est l’occasion pour un pays, une région ou le monde entier de laisser de nouvelles entités politiques expérimenter des règles différentes et les soumettre à un test de marché, qui sera réussi si la population décide de s’installer là où ces règles s’appliquent. Cette dynamique supplémentaire au niveau des règles, articulée sur les entrées et les sorties de population, peut coexister avec une dynamique plus familière, celle de l’opinion publique. À noter que les entrées et les sorties sont tout aussi susceptibles d’alimenter la dynamique liée aux opinions exprimées que de l’entraver.

Certes, certaines villes nouvelles seront des déceptions, voire des échecs, de la même manière que des entreprises nouvelles sont des déceptions ou des échecs. Néanmoins, ces deux types de start-ups sont précieuses, car le coût de l’échec est infime comparé au bénéfice produit par un seul succès retentissant. Ensemble, New York et Shenzhen sont des modèles qui montrent comment les êtres humains peuvent engendrer une augmentation de l’offre à l’échelle requise. Le marché seul n’est toutefois pas en mesure de reproduire leur succès. Même aux premières phases de son développement, une ville a besoin d’autorités locales qui soient suffisamment puissantes pour protéger l’espace public nécessaire à la libre circulation des biens et des personnes. Plutôt que d’entraver les administrations locales de crainte qu’elles n’utilisent ne serait-ce qu’une infime partie de leurs pouvoirs de manière contre-productive, il serait nettement préférable de renforcer la concurrence entre les villes.

Si nous tirons pleinement parti de l’occasion qui s’offre à nous aujourd’hui et si nous nous préparons à la fois à l’apparition de villes nouvelles et à une extension spectaculaire des villes existantes, nous pourrons nous affranchir du constat d’échec implicite des Objectifs du Millénaire pour le développement : de la triste conviction selon laquelle le seul espoir, pour les pauvres de la planète, consisterait à tabler sur la mauvaise conscience des pouvoirs publics pour obtenir davantage de services publics dans une optique de charité. Le meilleur espoir pour concrétiser les intentions que sous-tendent ces objectifs est de se concentrer sur un but suprême : chaque famille du monde devrait être en mesure de choisir entre plusieurs villes se faisant concurrence pour attirer des résidents permanents.

Bibliographie

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Zhao, S. (1993), « Deng Xiaoping’s southern tour: Elite politics in post-Tiananmen China », Asian Survey, vol. 33, n° 8.

Note

 1. Nous remercions les auteurs et la Banque mondiale de nous avoir autorisés à reproduire cet article, qui a déjà été publié sous la référence suivante : Banque mondiale (2014), « Urbanization as opportunity », Document de travail de recherche sur les politiques, n° 6874, Groupe de la Banque mondiale, Washington.

Chapitre 7.

Urbanisation et développement économique en Asie

par

Amitabh Kundu

Professeur d’économie au Centre d’étude du développement régional et doyen de l’École des sciences sociales de l’Université Jawaharlal Nehru, New Delhi

Cette contribution remet en cause certaines idées communément admises sur l’urbanisation du continent asiatique, qui est le plus vaste et le plus peuplé du monde. L’auteur explique que les projections récentes ont surestimé le rythme futur d’urbanisation d’une grande partie de l’Asie, et qu’il est probable que seuls les pays les moins urbanisés et les moins avancés enregistreront un rythme d’urbanisation soutenu dans les prochaines décennies. On peut s’attendre à ce que les autres pays asiatiques limitent les migrations pour encadrer cette urbanisation et assurer la bonne gouvernance des villes. Selon l’auteur, ces projections exagérées ont eu des répercussions sur l’action publique de certains pays, notamment ceux qui s’emploient activement à réfréner l’exode rural. Il indique, par ailleurs, que le lien fréquemment évoqué entre l’urbanisation et le revenu est plus complexe qu’on ne le croit souvent, et qu’il dépend dans une large mesure du niveau de développement du pays.

L’hémisphère sud va-t-il subir une urbanisation massive ?

La carte des taux de croissance économique nationaux prévus pour la période 2010-2030 par les institutions bancaires de développement mondiales est très différente de la carte actuelle des niveaux de développement économique et de revenu par habitant. En effet, les pays développés devraient enregistrer une croissance annuelle inférieure à 3 %, soit bien en dessous de la moyenne mondiale, tandis que les pays en développement tels que les pays asiatiques devraient afficher une croissance de 6 à 7 % par an en termes réels. Si l’on suppose une relation entre l’urbanisation et le développement économique, hypothèse sur laquelle nous reviendrons plus loin, il serait logique que la répartition spatiale future de la croissance urbaine marque elle aussi une rupture par rapport aux niveaux d’urbanisation actuels et aux pourcentages actuels de citadins au sein de la population. On considère donc, tout aussi logiquement, que dans les quatre décennies qui viennent, l’épicentre de l’urbanisation glissera progressivement des latitudes principalement septentrionales des pays développés aux latitudes méridionales des pays en développement, et que l’Asie connaîtra une « urbanisation massive ».

Il faut souligner que pendant la seconde moitié du XXe siècle, l’Amérique latine (Caraïbes incluses) a connu une urbanisation extrêmement rapide. La part des citadins dans la population a grimpé de 41 % à 75 % en 50 ans (toutes les données relatives à l’urbanisation citées dans ce document proviennent du Département des affaires économiques et sociales de l’ONU [DAES], 2012). De son côté, l’Afrique a enregistré un taux de croissance urbaine similaire, mais uniquement pendant la période 1950-70, qui a été suivie d’un ralentissement. Un certain nombre d’organisations internationales considèrent que l’Asie suivra le même schéma que l’Amérique latine.

Plusieurs pays asiatiques ont fait état d’une croissance accélérée du nombre de migrants et de la population urbaine entre les années 1950 et les années 1990. Par conséquent, la part de l’Asie dans la population urbaine mondiale est passée de 33 % en 1950 à 38 % en 1970. Aujourd’hui, elle s’élève à 53 % et devrait à peu près se maintenir jusqu’en 2050. Tous ces chiffres ont souvent été cités à l’appui d’une vision alarmiste de l’urbanisation en Asie.

Ces exercices de prévision ont souvent tendance à négliger l’impact du poids démographique de l’Asie, qui est souvent interprété à la lumière de la dynamique urbaine, voire confondu avec elle. De nombreux chercheurs, urbanistes et administrateurs ont une vision de la migration et de l’urbanisation qui se fonde sur des grandeurs absolues ou sur des variations absolues au regard des chiffres mondiaux correspondants. Certes, entres autres constatations, la population urbaine de l’Asie représente plus de la moitié de la population urbaine mondiale, mais les chiffres de ce type ne marquent que des jalons, et non des tournants décisifs. La part importante de l’Asie (actuelle ou prévue pour 2050 par la Division de la population de l’ONU) dans la population urbaine totale ou croissante, ou dans le nombre total de migrants, s’explique en grande partie par son poids massif au sein de la population totale (plus de 60 %). Il en va de même pour les arguments fondés sur le nombre de villes qui comptent, par exemple, plus de 1 million ou 5 millions d’habitants. Ce nombre s’est accru considérablement ces dernières années et devrait encore augmenter d’ici à 2050 ; on estime que, sur les 37 villes qui compteront au moins 10 millions d’habitants à cette échéance, 22 pourraient être situées en Asie. Ces prévisions montrent simplement qu’une partie de ces villes se situaient juste en dessous du seuil, et que leur croissance démographique aura été plus importante que dans d’autres parties du monde en raison de facteurs naturels ou socioculturels qui n’ont que peu à voir avec l’urbanisation. Elles ne permettent en rien de conclure que l’Asie va subir une explosion urbaine. Si l’on observe les chiffres d’augmentation de la population urbaine asiatique en les comparant aux chiffres pour les pays de l’OCDE, une explosion semble effectivement se produire, mais au regard de la population asiatique totale, ce n’est tout simplement pas le cas.

Quant à l’avenir de l’urbanisation, il est possible que la part de l’Asie dans la population urbaine mondiale fléchisse de un à deux points de pourcentage. Surtout, le taux de croissance de la population urbaine passera de 3.22 % par an durant la période 1970-2011 à environ 1 % pour 2030-50, et ce n’est que partiellement imputable à une baisse prévue de la fécondité. De tous les continents, l’Asie est celui qui enregistre la plus forte baisse dans les projections de l’ONU sur les taux de croissance urbaine pour 2030-50.

Dans les années 1990, la Division de la population de l’ONU prévenait qu’il fallait s’attendre à ce que la population urbaine franchisse le seuil de 50 % de la population mondiale vers 2006-07 au plus tard. Après quelques accrocs, la barre a fini par être franchie en 2009, le retard étant dû au fait que le taux de croissance de la population urbaine des pays en développement, notamment en Asie, avait été quelque peu surestimé. Selon la révision de 1994 des World Urbanization Prospects, la population urbaine de l’Asie devait atteindre 2.72 milliards en 2025. La révision de 2009 réévaluait ce chiffre à 2.38 milliards pour la même année, ce qui représentait 440 millions de citadins de moins. Quant au taux de croissance annuel de la population urbaine, la révision de 1994 l’annonçait à 2.19 %, mais il a été ramené à 1.46 % dans la révision de 2011.

La méthode de projection employée par la Division de la population de l’ONU pour estimer la future population urbaine des pays en développement s’appuie sur le modèle logistique modifié. Son hypothèse de base est que le différentiel de croissance entre la population urbaine et la population rurale augmentera dans les pays où moins de la moitié de la population est urbaine, jusqu’à ce qu’ils atteignent un niveau d’urbanisation de 50 %. Malheureusement, la plupart des organisations internationales mais aussi des gouvernements nationaux ont adopté ce modèle qui, d’une certaine façon, présuppose ex ante l’hyperurbanisation des pays asiatiques. Face aux écarts relevés entre les valeurs projetées et les valeurs réelles, la Division de la population a revu sa façon d’estimer le différentiel en utilisant une équation de régression. Les prévisions restent quand même souvent supérieures à la réalité, comme le montre la fréquence des ajustements à la baisse effectués ces dernières années.

Il est temps de remettre en cause la méthodologie de projection employée pour la population et la croissance urbaines, qui se fonde sur le différentiel de croissance entre la population urbaine et la population rurale et sur le pourcentage de citadins au sein de la population. Contrairement aux présupposés du modèle et de ses variantes, la croissance urbaine dépend d’une multitude de facteurs propres à une région et à un pays, en particulier dans plusieurs pays asiatiques en développement. Or, le modèle ne permet pas d’intégrer des facteurs socio-économiques inhérents aux pays en tant que variables explicatives dans le cadre prédictif.

Les dernières données fiables de l’ONU dont on dispose sur les taux de croissance des populations urbaines couvrent la période 2000-05. Il est frappant de constater que l’Asie enregistre le deuxième taux le plus bas après l’Afrique. Aujourd’hui, le taux de croissance urbaine de l’Asie est même inférieur (2.4) lorsque la République populaire de Chine est exclue du calcul (les chiffres de la population urbaine chinoise font l’objet d’une controverse, y compris parmi les chercheurs chinois). Mieux encore, le taux asiatique de croissance urbaine s’est effondré entre la période 1980-85 et la période 2000-05, comme le montrent les tableaux 7.1 and 7.2. Devant cette tendance à la baisse, il devient difficile de croire que le différentiel de croissance entre la population urbaine et la population rurale, paramètre crucial dans l’élaboration des prévisions, sera à son plus haut niveau en 2025-30. Les chercheurs et les responsables politiques doivent s’interroger sur le fondement empirique de ce scénario urbain irréaliste pour l’Asie.

Tableau 7.1. Taux annuels de croissance de la population urbaine dans les grandes régions du monde
Période | Monde | Pays développés | En dév. | En dév., Chine exclue | Amér. latine et Caraïbes | Amér. du Sud | Amér. du Nord | Afrique | Asie
1980-85 | 2.66 | 0.93 | 3.86 | 3.72 | 2.98 | 3.09 | 1.23 | 4.3 | 3.81
2000-05 | 2.07 | 0.61 | 2.68 | 2.56 | 1.86 | 1.95 | 1.42 | 3.38 | 2.62
Différence | 0.59 | 0.32 | 1.18 | 1.16 | 1.12 | 1.14 | -0.19 | 0.92 | 1.19
2025-30 | 1.6 | 0.42 | 1.91 | 2.08 | 0.98 | 0.91 | 0.86 | 2.87 | 1.79
Source : Département des affaires économiques et sociales de l’ONU (2012), World Urbanisation Prospects: The 2011 Revision, Nations Unies, New York.

Tableau 7.2. Différentiels de croissance entre population urbaine et population rurale dans les grandes régions du monde
Période | Monde | Pays développés | En dév. | En dév., Chine exclue | Amér. latine et Caraïbes | Amér. du Sud | Amér. du Nord | Afrique | Asie
1980-85 | 1.54 | 1.14 | 2.56 | 2 | 2.66 | 3.09 | 0.79 | 1.98 | 2.66
2000-05 | 1.59 | 0.95 | 2.11 | 1.48 | 2.41 | 2.98 | 1.98 | 1.68 | 2.27
2025-30 | 2.03 | 1.92 | 2.26 | 2.15 | 1.7 | 1.69 | 1.7 | 2.26 | 2.46
Source : Département des affaires économiques et sociales de l’ONU (2012), World Urbanisation Prospects: The 2011 Revision, Nations Unies, New York.

Dans ces conditions, comment les administrateurs et les décideurs mondiaux et asiatiques ont-ils pu retenir quasiment sans réserve le scénario d’une explosion urbaine ? Peut-être parce que de telles projections justifient les politiques qui visent à contenir la migration rurale et à ralentir la croissance des grandes villes. Paradoxalement, même les pourfendeurs de telles politiques acceptent des affirmations sur les taux élevés de migration et d’urbanisation souvent fondées sur des observations ponctuelles et parcellaires. En réalité, leur but est de mobiliser des fonds humanitaires pour les migrants et de sensibiliser les médias, plus que d’obtenir des données fiables et de remettre en cause cette vision alarmiste des choses et les discours anti-migrants de nombreux acteurs étatiques et non étatiques.

Rien n’indique dans les sources statistiques mondiales que les migrations rurales et internationales vers les villes se soient accélérées ou qu’elles représentent une part accrue de la croissance urbaine en Asie. Une analyse détaillée de 49 pays considérés comme faisant partie de l’Asie par la Division de la population de l’ONU révèle que la croissance urbaine a décliné dans 38 pays, dont 34 enregistrent aussi une baisse du différentiel de croissance entre la population urbaine et la population rurale, ce qui donne à penser que l’exode rural de ces pays est en recul (Kundu, 2009).

Ces constatations doivent nous inciter à examiner de plus près le fondement même de l’exercice de projection de l’urbanisation et à recalculer les chiffres avancés, sachant que :

Depuis un demi-siècle, la croissance urbaine en Asie est modérée et plus lente que sur la plupart des continents.

Les taux de croissance urbaine fléchissent considérablement depuis une quinzaine d’années.

Le différentiel de croissance entre la population urbaine et la population rurale en Asie est inférieur aux différentiels de la plupart des continents et du reste du monde, en excluant les pays de l’OCDE (dans lesquels les possibilités de poursuite de l’urbanisation sont limitées).

La population des grandes villes asiatiques est déjà trop concentrée. Les politiques qui encouragent une plus grande concentration des activités économiques dans ces villes, et donc un remodelage de la géographie économique, doivent être revues. Il suffit de consulter le tableau 7.3 pour observer à quel point la population est déjà concentrée au sein des grandes villes. Le tableau illustre la proportion de la population urbaine nationale vivant dans une ville d’au moins 5 millions d’habitants. Le pourcentage est de 9.5 % en Europe, contre 15 % dans le monde. L’Asie affiche le résultat le plus élevé, c’est-à-dire 18 %.

Tableau 7.3. Proportion de la population urbaine vivant dans une ville de plus de 5 millions d’habitants
Europe | Afrique | Pays en dév. | Moyenne mondiale | Pays dév. | Asie | Asie centrale et du Sud | Inde
7.5 | 9.0 | 15.0 | 15.5 | 16.0 | 18.0 | 23.0 | 23.5
Source : Département des affaires économiques et sociales de l’ONU (2012), World Urbanisation Prospects: The 2011 Revision, Nations Unies, New York.

À la lumière des tendances actuelles, on peut se demander si la population et les activités économiques peuvent se concentrer davantage. En effet, le nombre de villes asiatiques d’au moins 10 millions d’habitants n’augmente plus depuis une vingtaine d’années. Le taux de croissance démographique de ces villes n’est que de 1.7 % par an – résultat nettement inférieur à celui des villes entrant dans la fourchette des 5 à 10 millions d’habitants. Ce sont toutefois les villes de la catégorie des 1 à 5 millions d’habitants qui enregistrent une croissance réelle en Asie. Ces villes de troisième catégorie devraient grossir plus rapidement que celles de toutes les autres catégories. Elles attireront une grande partie du capital financier et industriel du marché mondial et de l’Union européenne. Le nombre de villes de plus d’un million d’habitants est passé de 113 en 1990 à 168 en 2000, puis à 226 en 2010. Ce nombre est passé de 63 à 94 en Chine et de 23 à 52 en Inde au cours des vingt dernières années. Malgré cette évolution de la dynamique urbaine, un grand nombre de villes petites et moyennes de moins de 100 000 habitants enregistrent une stagnation économique et une décélération de leur croissance démographique dans la majorité des pays asiatiques. L’émergence de nouvelles villes a été très rare, ce qui s’est traduit par une urbanisation concentrée vers le sommet, sauf en Asie du Sud-Est.

Étudions à présent les facteurs explicatifs de l’urbanisation et les variables dépendantes. La corrélation entre la croissance urbaine et la croissance économique, le niveau de revenu par habitant, la croissance du secteur manufacturier et la croissance des secteurs de services modernes s’avère faible et statistiquement négligeable dans les pays asiatiques. Plusieurs pays ont enregistré un rythme de croissance urbaine soutenu, non pas du fait d’une forte croissance économique, mais plutôt de la composition de cette croissance, d’une technologie à haute intensité de main-d’œuvre et d’un secteur parallèle florissant.

Il est intéressant d’observer que dans les publications internationales, ce ne sont pas tant la croissance urbaine et la croissance économique qui sont mises en relation que les niveaux d’urbanisation et de développement économique. De fait, la corrélation entre le revenu par habitant et le pourcentage de citadins au sein de la population s’avère positive, mais relativement ténue. Le développement économique n’explique l’urbanisation qu’à hauteur de 30 %. Si l’on prend en abscisse le logarithme du revenu par habitant, le pourcentage causal est augmenté de 15 %.

Le graphique 7.1 met en évidence quelques relations statistiques intéressantes, affranchies de la lourdeur des procédures économétriques. Il représente le revenu par habitant mesuré en parité de pouvoir d’achat et le pourcentage de citadins dans les 187 pays pour lesquels des données sont disponibles dans le Rapport sur le développement humain 2011 du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Une ligne droite illustre une relation positive, mais elle n’est pas très inclinée. La relation s’avère statistiquement significative du fait du grand nombre de pays examinés. Si l’on ajuste un polynôme de deuxième degré (la ligne incurvée), la capacité explicative du modèle passe de 30 % à 45 %.

Graphique 7.1. Fonctions linéaire et quadratique reliant l’urbanisation et le revenu par habitant

Source : calculs de l’auteur effectués à partir des données du PNUD (2011), Rapport sur le développement humain, Nations Unies, New York.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294607

Toutefois, cette relation obtenue à l’échelle mondiale ne permet pas de fournir des orientations politiques pour l’urbanisation et l’industrialisation des pays en développement de l’Asie et de l’Afrique. Les relations qui se dégagent varient selon le degré de développement des pays. L’analyse qui suit classe les 187 pays en quatre catégories fondées sur le revenu annuel par habitant : moins de 2 500 USD ; entre 2 500 et 7 500 USD ; entre 7 500 et 20 000 USD ; et plus de 20 000 USD.

La première catégorie englobe la plupart des pays africains et trois pays asiatiques. À ce niveau, l’explication de l’urbanisation par le développement économique ne représente que 8 % (graphique 7.2). Dans la deuxième catégorie, qui comprend la plupart des pays asiatiques dont l’Inde, la relation est encore plus ténue (graphique 7.3). Dans la troisième catégorie, le lien disparaît complètement (graphique 7.4). Ce n’est que dans le cas des pays développés que la relation causale se renforce et atteint 14 % (graphique 7.5). L’emploi du logarithme du revenu par habitant accroît la corrélation, mais pas au point de donner une signification statistique à la relation.

Graphique 7.2. Fonction linéaire reliant le niveau d’urbanisation et le revenu par habitant pour les pays dont le revenu est inférieur à 2 500 USD par an

Source : calculs de l’auteur effectués à partir des données du PNUD (2011), Rapport sur le développement humain, Nations Unies, New York.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294610

Graphique 7.3. Fonction linéaire reliant le niveau d’urbanisation et le revenu par habitant pour les pays dont le revenu est compris entre 2 500 USD et 7 500 USD par an

Source : calculs de l’auteur effectués à partir des données du PNUD (2011), Rapport sur le développement humain, Nations Unies, New York.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294626

Graphique 7.4. Fonction linéaire reliant le niveau d’urbanisation et le revenu par habitant pour les pays dont le revenu est compris entre 7 500 USD et 20 000 USD par an

Source : calculs de l’auteur effectués à partir des données du PNUD (2011), Rapport sur le développement humain, Nations Unies, New York.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294636

Graphique 7.5. Fonction linéaire reliant le niveau d’urbanisation et le revenu par habitant pour les pays dont le revenu est supérieur à 20 000 USD par an

Source : calculs de l’auteur effectués à partir des données du PNUD (2011), Rapport sur le développement humain, Nations Unies, New York.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294640

Comme indiqué plus haut, la relation est beaucoup plus forte lorsque tous les pays du monde sont examinés ensemble. Mais cette formule associe l’histoire et la géographie de l’urbanisation, en comparant des pays qui ont 300 ans ou plus d’histoire urbaine, d’autres qui en ont 50, et d’autres encore dans lesquels l’urbanisation ne fait que commencer. Il n’est pas certain que les résultats de ces données mondiales soient d’une grande pertinence pour l’action publique menée dans les pays asiatiques et africains en développement. De la même manière, des équations de régression établies avec des données temporelles sur l’urbanisation et le revenu par habitant, qui traitent les pays un à un, ont une capacité explicative plus importante, comme on pouvait s’y attendre. Il existe en fait un problème de corrélation sérielle, car les deux indicateurs sont affectés par des facteurs exogènes eux-mêmes associés au temps. En outre, pour de nombreux pays, le nombre d’observations sur l’urbanisation est inférieur à quatre, car il n’y a pas de données comparables disponibles. Par conséquent, il n’a pas été procédé au calcul d’équations de régression pour les pays pris un à un.

Graphique 7.6. Fonctions linéaires reliant le niveau d’urbanisation et le revenu par habitant

Source : calculs de l’auteur effectués à partir des données du PNUD (2011), Rapport sur le développement humain, Nations Unies, New York.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294656

Pour conclure, il est possible d’affirmer que dans les pays asiatiques et africains peu développés économiquement, aucune corrélation positive ne se dégage entre le développement économique et l’urbanisation, que l’on raisonne en termes de niveaux ou en termes de croissance. Rien ne permet donc d’affirmer que l’urbanisation en général est alimentée par la croissance économique. Toutefois, rien ne prouve non plus que l’urbanisation peut être associée à la déstabilisation des économies agraires, à la pauvreté et à la paupérisation, même si la mondialisation a contribué à accentuer les déséquilibres régionaux. Plusieurs gouvernements ont pris des initiatives majeures pour résoudre le problème en promouvant le développement rural et en créant des villes satellites destinées à ralentir l’exode rural et à réduire les pressions pesant sur les infrastructures, notamment dans les métropoles en voie de mondialisation. Dans un certain sens, ces mesures de développement régional sont venues compléter les interventions intra-urbaines qui ont encouragé une migration sélective vers les centres-villes et l’« aseptisation » des villes. Le faible taux d’urbanisation peut donc être associé, dans une certaine mesure, à l’appropriation de l’espace urbain par les classes moyennes et supérieures. Exclus du flux migratoire, les plus démunis se sont en grande partie déplacés vers les périphéries de ces villes, dont l’état s’est dégradé. Des programmes de protection sociale et de lutte contre la pauvreté menés dans les zones rurales ont également contribué à freiner l’exode rural. À la lumière de tous ces éléments, on peut douter que l’Asie se retrouve en pointe de la dynamique d’urbanisation dans les prochaines décennies, malgré l’ampleur des chiffres absolus d’augmentation de la population urbaine, qui tient simplement au poids démographique de la région.

En dehors de la Chine et de l’Inde, quelques pays de taille plus modeste pourraient faire leur entrée sur la scène urbaine car, dans ces pays, un investissement international modeste peut avoir un effet considérable sur la croissance urbaine. Cela pourrait modifier l’équilibre géopolitique de la région.

Il convient cependant de noter que la plupart des pays asiatiques n’accueillent qu’un petit nombre de migrants internationaux – qui représentent généralement moins de 1 % de la population. Les pays de l’Asie occidentale font exception, car ils ont connu une croissance économique rapide entre 1950 et 1990, période faste pour leurs secteurs du pétrole et du bâtiment. La part, au sein de la population immigrée totale, des réfugiés confrontés à de graves problèmes de réadaptation a augmenté en Asie, passant de 2.3 % en 1960 à 14.6 % en 2005. Dans le même temps, leur part au sein de la population immigrée à l’échelle mondiale n’est passée que de 3 % à 7 %. Par ailleurs, la population migrante de l’Asie affiche un plus large écart numérique entre hommes et femmes que dans le reste du monde. En 2005, la part des femmes dans le total des migrants en Asie était de 45 %, contre 50 % à l’échelle mondiale. Ces dernières années, ce pourcentage a augmenté à l’échelle mondiale, tandis qu’il déclinait légèrement en Asie.

Au cours des prochaines décennies, le rythme de l’urbanisation ne devrait être rapide que dans les pays les moins urbanisés et les moins développés. Les pays les plus développés et les plus vastes du continent limiteront probablement la migration pour encadrer l’urbanisation et assurer la bonne gouvernance des villes. Dans un contexte positif en termes de croissance économique, principalement à l’avantage des classes moyennes et supérieures, les autorités seront sans doute incitées à favoriser des réformes sur le marché foncier et sur les marchés des capitaux et du travail qui donneront plus de latitude aux acteurs de marché. Si tel est le cas, cela se traduira par l’adoption, au niveau des administrations des États fédérés et des villes, de politiques et de programmes créant des restrictions à l’entrée des migrants démunis et non qualifiés en provenance des zones rurales et d’autres pays, notamment ceux accompagnés de personnes à charge. Cela renforcerait le processus de croissance urbaine porteuse d’exclusion.

Bibliographie

Kundu, A. (2009), « Urbanisation and migration: An analysis of trend, pattern and policies in Asia », UNDP Human Development Research Paper, n° 2009/16, avril.

Département des affaires économiques et sociales de l’ONU (DAES) (2012), World Urbanization Prospects: The 2011 Revision, ONU, New York.

Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) (2011), Rapport sur le développement humain, Nations Unies, New York.

Chapitre 8.

L’avenir des villes aux États-Unis : vers la résilience sociale, économique et environnementale

par

Shaun Donovan

Ministre américain du Logement et du Développement urbain

Cette contribution est consacrée aux trois grandes priorités que le gouvernement américain s’est donné pour l’avenir des villes. La première est l’adaptation au changement climatique et la reconstruction après les catastrophes naturelles. La deuxième priorité est la planification régionale pour l’avenir des villes. Depuis quelques années, le ministère américain du Logement et du Développement urbain (HUD), le ministère américain du Transport (DOT) et l’Agence américaine de la protection de l’environnement (EPA) coordonnent leurs activités avec les actions menées à l’échelle locale. La troisième priorité est la résilience sociale et économique. L’un des objectifs fondamentaux est de mettre un terme au cloisonnement entre ministères et entre villes, de façon à encourager la coordination régionale qui permettra de déployer des politiques propices à la résilience sociale et économique. Le Conseil de la Maison Blanche pour des villes et des populations fortes (White House Council on Strong Cities, Strong Communities)a opté pour une approche territorialisée et généraliste de la résilience à l’échelle de la ville.

Introduction

L’avenir des villes n’est pas seulement une question ou un sujet de conversation : c’est aussi un défi majeur et toujours d’actualité. Comment nous préparer le mieux possible à l’avenir ? Quelle voie emprunter pour que nos villes, nos régions et nos pays soient robustes et en bonne santé demain ? L’analyse montre de plus en plus clairement que, lorsque nous évoquons l’avenir des villes, c’est en réalité la question de la résilience des régions qui se pose. Devant la multiplication des crises économiques et environnementales dans le monde, il nous faut adopter une vision plus large du rôle des villes et de l’importance inestimable de la résilience. Le ministère du Logement et du Développement urbain (HUD) des États-Unis s’attache à renforcer les régions en accroissant leur résilience. Si la question de la résilience évoque naturellement celles du changement climatique et du relèvement post-catastrophe, il nous apparaît tout aussi important de remédier à la crise économique et à la concentration de la pauvreté.

En ces temps de crise majeure, il est normal et nécessaire de réfléchir à notre rôle et à notre responsabilité dans un monde qui se transforme. Les effets de plus en plus visibles des crises économiques et du changement climatique appellent à faire des choix entièrement nouveaux, tant de la part des individus que des pouvoirs publics, pour préparer l’avenir. Les défis de grande ampleur liés à la crise économique et environnementale de ces dernières années nous ont donné l’occasion de repartir sur des bases plus solides. Afin de remédier aux problèmes infrastructurels, politiques et sociaux, nous avons donc engagé des politiques territorialisées de longue portée.

S’adapter au changement climatique et agir en cas de catastrophe naturelle

Pour reprendre les termes employés en 2013 par Barack Obama dans son discours d’investiture, nous devons « répondre à la menace du changement climatique, en sachant que l’inaction reviendrait à trahir nos enfants et les générations futures ». Grâce à l’impulsion donnée par le président Obama, les États-Unis n’ont jamais autant produit d’énergie à partir de sources renouvelables ; ils utilisent désormais deux fois plus l’énergie éolienne, solaire et géothermique, et ils ont durci les normes relatives au carburant afin que, d’ici le milieu de la prochaine décennie, les automobiles parcourent deux fois plus de kilomètres avec un litre d’essence.

Au sein du HUD, qui est chargé de veiller à la construction de logements décents et d’assurer un cadre de vie correct à tous les Américains, nous travaillons sans relâche en ce sens. Nous avons par exemple établi un partenariat avec le ministère du Transport et avec l’Agence de la protection de l’environnement afin de constituer le Partenariat pour des communautés durables (Partnership for Sustainable Communities), premier partenariat axé sur la durabilité au niveau fédéral. En l’espace de quelques années, cette initiative inter-administrations a permis de verser des subventions pour l’aménagement du territoire à des localités où vivent près de la moitié des Américains. Ces subventions les aident à atteindre leurs objectifs en matière de logement, de transports, de développement économique et d’énergie. Les efforts déployés par l’administration Obama changent réellement la donne. Ainsi, malgré la vive opposition aux réformes engagées, les émissions américaines de carbone sont tombées à leur plus bas niveau des deux dernières décennies.

Tandis que nous réduisons notre empreinte carbone, notre économie croît, et nous démontrons que ceux qui affirment qu’elle pâtit des mesures de protection de l’environnement ont tort. Croissance et protection de l’environnement ne sont pas incompatibles. C’est pourquoi le gouvernement est bien décidé à atteindre les objectifs du nouveau Plan d’action pour le climat défini par le Président Obama. Dévoilé en juin 2013, ce plan constitue l’initiative la plus ambitieuse jamais lancée par un président américain pour faire face au changement climatique. Il vise trois grands objectifs :

Inverser les tendances du changement climatique en réduisant la pollution imputable aux émissions de carbone aux États-Unis ;

Collaborer avec la communauté internationale pour relever ce défi mondial en déployant des solutions globales ;

Préparer les localités à faire face à l’impact que les événements climatiques extrêmes ont déjà sur les individus et sur les territoires.

L’ouragan Sandy qui a ravagé le Nord-Est des États-Unis en 2012 a fait des dégâts considérables, mais il a aussi été l’occasion de réfléchir aux moyens d’atteindre ces trois objectifs et de repenser notre approche de l’avenir des villes. Dans la région de New York, Sandy a endommagé ou détruit 650 000 logements – les dégâts et les préjudices économiques ont été chiffrés à 65 milliards USD – et privé d’électricité plus de 9 millions de personnes. Nous savions que le processus de reconstruction après un tel désastre serait long et difficile. Le Président m’a demandé de diriger l’équipe qu’il a mise en place suite à cet ouragan et, ce faisant, de contribuer à la reconstruction de ma région d’origine.

Parallèlement à la fourniture d’une aide d’urgence aux localités touchées, nous nous sommes fixé pour objectif de reconstruire la région sur des bases plus solides et de façon plus intelligente, afin qu’elle puisse mieux résister à de futures tempêtes d’envergure. Nous avons commencé par appliquer un principe que le président Obama a toujours fait sien : s’agissant de notre environnement et de la protection de nos villes, c’est la science qui doit être en première ligne. L’équipe a donc travaillé avec les meilleurs scientifiques pour formuler des recommandations visant à fournir aux autorités, aux entreprises et aux populations locales les outils dont elles ont besoin pour l’avenir. Nous avons, par exemple, conçu un outil qui permet de cliquer sur une carte en ligne pour obtenir les projections relatives à l’élévation du niveau de la mer dans les diverses localités sur les 100 prochaines années. Cet outil aide les pouvoirs publics, les propriétaires immobiliers et les entreprises à planifier et à construire pour l’avenir. Grâce à ces informations, les populations peuvent prendre les mesures nécessaires pour se protéger des futures inondations.

En complément de ces efforts, l’administration Obama a décidé que tous les projets bénéficiant du plan d’aide de 50 milliards USD visant à financer la reconstruction après le passage de Sandy devraient prendre en compte les risques d’inondation à venir. C’était la première fois que l’administration fédérale prenait une telle décision. L’administration fédérale a désormais décidé de déployer cette approche au niveau national, en prenant en compte les risques d’inondation pour tous les projets d’investissements dans les infrastructures. Par ailleurs, le HUD aide déjà les localités à intégrer l’adaptation au changement climatique à leurs projets. Par exemple, dans l’État du Mississippi, sur la côte du golfe du Mexique, les subventions versées par le HUD ont financé une évaluation de l’état du rivage. Cette étude a permis de déterminer les zones les plus exposées aux risques de catastrophe naturelle, ce qui a révolutionné l’exécution de projets tels que les projets de construction de logements pour les personnes âgées ou de création de zones commerciales. Quand la résilience est l’un des principes directeurs du développement régional, les villes du pays tout entier y gagnent en termes de robustesse et de prospérité.

Les villes seront aussi plus fortes si elles adoptent les idées les plus novatrices en provenance du monde entier. C’est dans cet objectif que nous avons lancé Rebuild by Design, concours inédit visant à recueillir des propositions de projets innovants destinés à protéger les localités touchées par Sandy et à améliorer leur résilience. Nous pensons en effet que, bien souvent, les défis les plus difficiles à relever inspirent des solutions totalement nouvelles. Et nous voulions aussi optimiser notre action de reconstruction en recueillant les meilleures idées à l’échelle mondiale. C’est pourquoi nous avons lancé ce concours international d’idées. Les participants ont fait montre d’une imagination remarquable, avec des projets très variés allant de l’infrastructure aux espaces verts. Lors de l’évaluation, nous ne nous sommes pas contentés de repérer des concepts abstraits : nous étions en quête d’idées que nous pourrions mettre en pratique et financer de manière à renforcer les localités. Les équipes de concepteurs se sont ensuite réunies avec les responsables sur le terrain afin de déterminer comment ces propositions pouvaient être concrétisées. Ces innovations représentent la marche à suivre pour préparer l’avenir des villes. En trouvant les moyens les plus innovants pour renforcer les villes, en les diffusant et en les mettant en œuvre localement, nous pourrons non seulement sauver des vies et protéger les localités visées, mais également aider d’autres localités, sur l’ensemble de la planète, à se préparer au monde de demain.

En se plaçant au niveau des localités, notre équipe opère un changement radical dans la manière dont les villes américaines peuvent envisager les actions de prévention et de relèvement après une catastrophe, mais aussi catalyser leur futur développement. À l’heure de la reconstruction, la tragédie que constitue l’ouragan Sandy nous rappelle que les victimes les plus durement touchées par les catastrophes climatiques sont celles qui doivent aussi faire face à d’autres défis que le changement climatique. Les localités vulnérables sont en effet confrontées à de graves disparités économiques et à la montée des inégalités de revenus en raison d’un autre problème mondial : la crise économique. Si « vulnérabilité » et « résilience » sont deux termes récurrents dans les débats sur le changement climatique, ce sont, dans une large mesure, les mêmes approches et les mêmes stratégies de résilience qui pourront aider les localités très pauvres.

L’un des constats les plus importants est que les villes et les pouvoirs publics doivent impérativement prendre en compte les principes suivants :

Toute planification doit intégrer des données scientifiques ;

L’administration fédérale doit procurer aux dirigeants locaux les outils dont ils ont besoin ;

Une approche régionale est la voie la plus efficace pour assurer la résilience des localités ;

Nous devons faire bénéficier les localités des meilleures idées issues du monde entier afin de mettre en place les solutions les plus novatrices.

Le changement climatique est une réalité, et c’est un péril pour les localités. C’est pourquoi la résilience devrait faire partie intégrante de tout aménagement du territoire. L’administration Obama est ouverte aux meilleures idées en provenance du monde entier qui permettront d’amorcer cette évolution de manière plus sûre et plus intelligente. Si nous voulons inverser la tendance au réchauffement de la planète, nous devons également penser différemment. À l’heure actuelle, aux États-Unis, le secteur résidentiel consomme un cinquième de l’énergie produite, et il est responsable des émissions qui en résultent ; pour faire face au changement climatique, nous devons trouver des solutions nouvelles.

Dans cette optique, le Bureau du HUD chargé de la durabilité des logements et des localités (OSHC) a pris un engagement sans précédent en faveur d’une écologisation des logements aux États-Unis. En partenariat avec le ministère de l’Énergie, le HUD a contribué à mettre à niveau 1.4 million de logements sur la période 2009-13. Au Texas, nous avons collaboré avec l’office du logement d’El Paso pour mener à bien le premier programme national de construction de logements publics à bilan énergétique neutre conformes à la norme Leadership in Energy and Environmental Design (LEED) « Platine ». Dans le Colorado, nous avons conçu avec l’office du logement de Denver un ambitieux projet portant sur la production de 2.3 mégawatts d’électricité d’origine renouvelable grâce à l’installation de 10 000 panneaux solaires sur près de 400 toits. Nous avons ensuite lancé des initiatives destinées à réduire le gaspillage et la production de déchets et à promouvoir l’utilisation d’énergies renouvelables. L’une de ces initiatives, le programme Better Buildings, qui date de 2011, vise à accroître de 20 % d’ici 2020 l’efficacité énergétique des bâtiments à usage commercial et industriel. En 2013, nous avons étendu ce programme au secteur des logements collectifs, en demandant aux propriétaires de s’engager à réduire de 20 % la consommation d’énergie d’ensemble de leur parc immobilier au cours de la prochaine décennie.

Ces projets offrent l’occasion de faire repartir nos villes sur de bonnes bases, de réduire les coûts supportés par les propriétaires, de soutenir les activités innovantes de demain, de créer de bons emplois et de concevoir des quartiers plus sains, surtout là où vivent les populations vulnérables, qui ont une probabilité plus grande de souffrir d’asthme ou d’autres problèmes de santé. À travers tout le pays, les partenaires ont pris conscience de cette occasion et l’ont saisie. En l’espace de quelques mois, nous avons obtenu des engagements de la part de propriétaires de logements collectifs représentant 200 000 appartements, y compris certains des principaux promoteurs immobiliers spécialisés aussi bien dans les logements à loyer libre que dans les habitations à loyer modéré.

L’un des principaux volets de notre approche axée sur les localités consiste à encourager la collaboration entre l’échelon fédéral et l’échelon local grâce à la mise en relation directe des localités en difficulté avec les ressources et le personnel de l’échelon fédéral. Outre qu’il met à disposition des ressources et des financements, le HUD a pris conscience du rôle central qu’il pouvait jouer s’agissant de fournir des orientations et de l’information, à l’heure où d’importantes innovations et de profonds bouleversements sont à l’œuvre tout autour de nous.

Sous l’effet du changement climatique et des crises économiques, un dialogue international s’est ouvert, et nous nous sommes positionnés de façon à promouvoir à l’échelon local les pratiques et les cadres définis à l’échelon international. Nous avons ainsi défini des procédures nouvelles et stratégiques pour établir entre l’échelon fédéral et l’échelon local des relations qui nous permettent d’envoyer des ressources et des informations via des réseaux efficients et de mobiliser directement l’innovation et le savoir acquis sur le terrain. Nous avons également travaillé avec nos homologues internationaux, notamment au Chili, pour observer les efforts de reconstruction dans ce pays après le séisme de 2010, et aux Pays-Bas, pour collaborer sur un large éventail de problématiques et d’initiatives liées au changement climatique. Cette forme de dialogue existe à tous les niveaux et dans toutes les sphères de l’administration Obama, ainsi que dans le cadre du Plan d’action présidentiel pour le climat. Certes, le relèvement post-catastrophe nécessite une action immédiate et ciblée, mais nous sommes convaincus qu’une vision de long terme pour la prévention à l’échelle régionale et mondiale est tout aussi essentielle à la résilience.

Une planification régionale pour l’avenir des villes

Pour assurer la bonne santé et la prospérité de toutes les localités, nous devons aussi être attentifs aux liens entre le logement et le développement local et régional en général. En 2009, le président Obama a ainsi demandé au HUD, au DOT et à l’EPA d’améliorer leurs mécanismes de coopération afin d’aider les localités de tout le pays à mieux atteindre leurs objectifs en matière de logement, de transports et d’environnement afin de jeter les bases d’une économie créatrice de bons emplois dans l’immédiat et porteuse de prospérité à long terme.

Les Américains ont montré qu’ils étaient prêts à accepter une vision nouvelle pour leurs localités, avec la remise en état et la réutilisation de terrains en friche au service du développement économique, la réduction des embouteillages et la création de possibilités de transports et de logements à prix abordable – autant d’éléments qui faisaient jusque-là défaut en ces temps difficiles. Le DOT, le HUD et l’EPA ont établi un partenariat pour rationaliser les ressources, mieux collaborer avec les parties prenantes locales et assurer de bons résultats aux localités. En coordonnant les investissements et l’assistance technique au niveau fédéral, nous concrétisons des objectifs économiques, environnementaux et communautaires avec chaque dollar dépensé.

Depuis plus de quatre ans, le HUD, le DOT et l’EPA coordonnent leurs activités dans le cadre du Partenariat pour des communautés durables. Ce Partenariat a déjà financé 744 projets, dans les 50 États fédérés, dans le District de Columbia et dans le District de Porto Rico, en apportant quelque 3.7 milliards USD, et son aide est très demandée. Ces efforts font réellement la différence au niveau des localités et des quartiers. Ainsi, à Bridgeport, dans le Connecticut, nous travaillons ensemble à la réalisation d’objectifs de durabilité. En 2010, Bridgeport a reçu du DOT, au titre du fonds TIGER (Transportation Investment Generating Economic Recovery), 11 millions USD pour le financement du transport multimodal. Cette dotation lui permettra d’améliorer son infrastructure routière autour de la péninsule de Steel Point, dans le quartier de l’East Side, en perspective du réaménagement de cette zone. Elle vient s’ajouter à une subvention de l’EPA pour la justice environnementale (Environmental Justice Showcase Community Grant), qui a financé nombre d’améliorations dans deux quartiers défavorisés de la ville, l’East End et l’East Side, notamment la construction d’un nouveau ponton de pêche et d’un nouveau passage pour les habitants qui n’avaient plus accès au front de mer.

À Bridgeport, le Partenariat a permis une meilleure connectivité non seulement entre les habitants et les quartiers, mais également, plus largement, entre la ville et l’économie régionale. De fait, Bridgeport fait également partie du Consortium des communautés durables des États de New York et du Connecticut, qui réunit un grand nombre de villes, de comtés et de représentants régionaux. En 2010, ce Consortium a reçu du HUD une subvention au titre de la planification régionale. Dans le cadre de cette aide financière, il examine actuellement si un projet de construction d’une gare, la Barnum Station, dans le quartier de l’East End, pourrait servir de point d’ancrage au réaménagement de l’East Side avec, à la clé, de nouveaux investissements productifs, un aménagement à usage mixte laissant une place importante aux transports collectifs et des logements à prix abordable.

Ce qui fait la spécificité de ce Partenariat, c’est qu’il offre aux localités la possibilité d’utiliser les aides financières de la manière qui correspond le mieux à leurs besoins et à leur vision, et non à celle de l’administration fédérale. Le HUD, le DOT et l’EPA s’attachent aujourd’hui à poursuivre l’harmonisation de leurs efforts au profit des localités en rationalisant la procédure de demande de subventions et en repérant d’autres programmes de subventions qui pourraient à l’avenir être intégrés au Partenariat. En outre, étant donné que, dans les faits, la politique du logement, la politique des transports et la politique environnementale sont étroitement liées, nous allons continuer d’encourager la collaboration entre nos trois entités et avec d’autres partenaires.

Toutes ces activités reposent sur une idée simple : en dialoguant régulièrement avec les villes et en étant à l’écoute de leurs besoins, nous pouvons aider les localités à résoudre certains de leurs problèmes les plus graves et faire en sorte que l’économie repose non pas sur des projets individuels, mais sur la collaboration et sur une vision partagée. C’est une économie conçue pour durer.

Dans tous les États-Unis, il faut que l’administration fédérale mette à la disposition des localités les outils et les ressources qui leur permettront d’harmoniser leurs efforts et d’agir au niveau régional. Parce que les localités sont encouragées à soutenir des initiatives de planification régionale qui intègrent le logement, l’aménagement du territoire, le développement économique, la formation de la main-d’œuvre, les transports et l’infrastructure, les régions sont de mieux en mieux armées pour comprendre comment tous ces facteurs concourent à la compétitivité économique et à la régénération des localités. En privilégiant les partenariats et, notamment, en faisant une place à l’art, à la culture, à la philosophie et aux idées novatrices au sein du processus de planification régional, nous pouvons mettre fin au cloisonnement traditionnel des services fédéraux et cibler stratégiquement les ressources fédérales et locales consacrées aux transports, à l’aménagement du territoire, à l’environnement, au logement et au développement local afin d’offrir aux localités les moyens dont elles ont besoin pour devenir des lieux de vie plus agréables et plus durables.

De nouveaux outils pour aider les villes à accroître leur résilience sociétale et économique

En recourant à une approche similaire à celle suivie pour faire face au changement climatique, atténuer ses effets et renforcer la résilience, et en éliminant le cloisonnement de façon à encourager la coordination régionale, nous avons conçu des interventions territoriales ciblées ainsi que des méthodologies globales placées sous le signe de la croissance inclusive visant à doter les villes de la résilience sociétale et économique requise pour préparer leur avenir. Le Conseil de la Maison Blanche pour le projet « Villes fortes, Communautés fortes » (Strong cities, Strong communities – SC2) s’est engagé en faveur d’une planification territorialisée et d’une vision large de la résilience à l’échelle des villes. Conformément à ses idéaux de planification territorialisée et de croissance inclusive, le projet SC2, qui a été lancé en 2011, s’appuie sur un vaste réseau de partenariats et sur une collaboration entre le niveau fédéral et le niveau local. Il s’agit d’aider les localités aux prises avec des difficultés financières à atteindre leurs objectifs, tout en leur permettant de mieux mettre en œuvre les politiques et les programmes fédéraux. Le SC2 est centré sur un partenariat unique en son genre entre les maires et l’administration fédérale, au service de la croissance économique.

Grâce à l’initiative SC2, des équipes composées d’agents fédéraux travaillent avec leurs homologues locaux pour mettre fin au cloisonnement et pour alléger les procédures administratives dans l’optique de permettre à chaque ville de concrétiser ses objectifs de développement économique et de création d’emplois. En se concentrant sur les priorités de chaque localité, les équipes du SC2 ont, entre autres, contribué à la réalisation d’études et à l’élaboration de projets pour la régénération des centres-villes, aidé à la planification des transports, apporté des compétences nationales sur les questions de santé et de sécurité publiques et levé les obstacles de nature réglementaire qui pesaient sur la disponibilité des fonds fédéraux.

Cette initiative de renforcement des capacités a déjà produit des résultats remarquables. Elle a aidé les villes pilotes à mieux mobiliser les ressources fédérales et à comprendre leurs atouts et leurs faiblesses spécifiques. Voici quelques exemples de réalisations notables :

À la Nouvelle-Orléans, le SC2 a aidé la ville à économiser près de 20 millions USD de fonds destinés au logement en lui évitant d’avoir à les rembourser aux autorités fédérales. La ville a travaillé en partenariat avec le HUD pour effectuer le rapprochement de comptes mal tenus, en remontant jusqu’à 1996, et pour mettre à plat les dépenses consacrées à des projets de logement. Elle a ainsi pu continuer de se conformer à la réglementation fédérale et éviter d’avoir à rembourser des dotations ou à y renoncer. Le cadre solide que les représentants de l’administration fédérale et de la municipalité ont mis en place permettra de pérenniser cette importante source de financement.

À Detroit, le SC2 a collaboré avec la municipalité et avec le consortium M-1 Rail pour la création d’un système de tramway le long du Woodward Corridor. Le consortium M-1 Rail rassemble des fonds de capital-risque, des fondations et des institutions publiques et privées régionales qui apportent plus de 100 millions USD pour la construction et l’exploitation d’une ligne de tramway, d’une longueur d’environ 5 kilomètres, sur la Woodward Avenue, le principal axe Nord-Sud de la région. De son côté, le ministère des Transports a promis 25 millions USD pour la construction de cette ligne, qui reliera le centre-ville de Detroit – le plus grand bassin d’emplois de la région – à deux quartiers en expansion rapide : Midtown et New Center, au nord.

À Memphis, le SC2, sous la direction du ministère de la Santé et des Services sociaux (HHS), a fourni une assistance technique sur mesures aux autorités locales chargées de la santé. L’équipe du SC2 a établi le profil sanitaire détaillé de la population de Memphis et le profil des habitants sans assurance médicale. Ensemble, ces deux profils permettent de repérer les possibilités offertes par la loi sur les soins de santé abordables (Affordable Care Act) et alimentent le programme Healthy Shelby mis en place à Memphis. Cette loi et ce programme contribuent à l’amélioration de la santé de la population locale.

Les équipes du SC2 aident chaque ville à définir des approches novatrices qui lui permettront d’atteindre ses objectifs. Ce faisant, elles tirent des enseignements de ces approches et testent de nouvelles solutions susceptibles d’être ensuite mises en œuvre à l’échelle nationale. Le développement du réseau SC2 prend en compte la diversité des villes et des localités, ainsi que le savoir-faire et la capacité de décision des responsables urbains. L’administration fédérale joue un rôle central en mobilisant des ressources, en apportant des éclairages supplémentaires et en favorisant l’apprentissage commun. Les localités jouent elles aussi un rôle de premier plan, car le projet SC2 part du principe que nos centres urbains sont une composante essentielle de notre identité nationale et que les stratégies territorialisées portent leurs fruits quand on y associe les décideurs et les innovateurs locaux et quand elles bénéficient de ressources, d’orientations et de réseaux issus de l’échelon fédéral.

Le code postal ne devrait pas déterminer l’avenir des jeunes

Aux États-Unis, les statistiques montrent que, bien souvent, l’avenir des jeunes est déterminé par le code postal de la ville où ils grandissent, et non par leur potentiel, même si ces jeunes ou leurs parents ne ménagent pas leurs efforts. La concentration de la pauvreté que l’on observe dans nombre de nos localités constitue un échec moral et un désastre économique pour nos villes et pour notre pays. Chaque année, les États-Unis perdent quelque 500 milliards USD parce que des enfants y vivent dans la pauvreté. La plupart de ces coûts sont évidents : il s’agit notamment du coût de la délinquance et des soins de santé. Mais le coût le plus dommageable est celui lié à la perte de productivité et à la non-valorisation du potentiel de ces enfants. C’est pourquoi la création de possibilités économiques pour toutes les populations est l’une des priorités de l’administration Obama.

L’approche que l’administration fédérale avait retenue au milieu du XXe siècle pour la rénovation urbaine et pour les villes s’est révélée infructueuse. Nous devons apprendre de nos erreurs. Au cours des décennies précédentes, l’administration fédérale n’a souvent vu que les problèmes auxquels tel ou tel quartier en difficulté était confronté. Par arrogance, elle considérait que c’était elle qui savait le mieux ce qu’il convenait de faire, et elle ne tenait pas compte des atouts locaux. Elle intervenait et rasait des quartiers entiers. Dans de nombreux cas, les problèmes ne faisaient qu’empirer car, lorsque les familles choisissent un logement, elles choisissent bien plus qu’un toit : des possibilités d’emploi, des écoles, la sécurité publique, des moyens de transport, etc. Aujourd’hui, pour que nos villes puissent avoir un avenir prospère et leurs habitants de meilleures conditions de vie, le gouvernement fédéral adopte une vision radicalement différente, qui consiste à :

envisager de manière globale la régénération des zones en difficulté, au lieu de chercher à remédier aux différents problèmes de façon isolée ;

collaborer avec les responsables locaux, au service de leur vision d’avenir pour leur collectivité ; et trouver des solutions nouvelles et créatives à des problèmes anciens, surtout dans le contexte budgétaire actuel.

Il faudra dans un premier temps veiller à ce que les institutions fédérales travaillent bien ensemble. C’est une question de bon sens, mais l’administration publique ne fait pas toujours preuve de bon sens. Hier, les services se cantonnaient généralement à leur domaine d’action : le HUD s’occupait du logement, le ministère de l’Éducation des écoles, le ministère de la Justice de l’ordre public. Même si ces domaines d’action sont liés les uns aux autres dans nos villes, les services ne coordonnaient guère leurs activités pour en optimiser l’impact. L’administration Obama a décidé de rompre avec cette pratique, notamment en lançant l’Initiative pour la régénération des quartiers (Neighborhood Revitalization Initiative). Mis en place au début du premier mandat du président, ce programme interministériel (HUD, HHS et ministères de l’Éducation, de la Justice et des Finances) a éliminé les cloisonnements qui faisaient obstacle aux avancées. Nos services respectifs accompagnent les responsables locaux qui transforment des communautés déshéritées en quartiers durables et socialement mixtes.

Cette initiative s’articule autour de Choice Neighborhoods, programme sélectif de subventions qui permet de transformer des quartiers en difficulté comportant des logements publics dégradés ou des logements subventionnés par le HUD. Avec les habitants, les autorités publiques chargées du logement, la municipalité, les écoles, la police, les entreprises, les associations et les promoteurs privés, les responsables locaux élaborent un plan pour remettre à niveau les logements subventionnés par le HUD et pour remédier aux problèmes de ces quartiers. Choice Neighborhoods apporte ensuite un financement à effet de levier pour la construction de logements à mixité sociale, pour la réalisation d’améliorations essentielles et pour la mise en place de services qui donneront accès à tout ce dont les habitants ont besoin pour prospérer. Depuis 2010, ces subventions ont été versées à 8 entités chargées de la mise en œuvre (Implementation Grantees) et à 56 entités chargées de la planification (Planning Grantees), dans tout le pays. L’effet de levier a permis de multiplier la dotation totale par plus de huit, soit plus de 2 milliards USD d’investissements privés et publics supplémentaires. Avec le programme Choice Neighborhoods, des quartiers à l’habitat obsolète et dégradé deviennent des zones dynamiques où règne la mixité sociale. Les investissements à effet de levier permettent l’implantation de nouveaux commerces et d’entreprises, la transformation d’écoles en établissements performants, la prévention de la délinquance, l’amélioration des transports et un plus large accès à l’emploi.

Cette initiative change littéralement la vie de nombreux habitants.

Nous sommes profondément convaincus qu’il est possible d’obtenir de meilleurs résultats quand on travaille ensemble et quand on offre des possibilités aux populations. Les acteurs locaux ont joué un rôle déterminant dans le programme Choice Neighborhoods pour mettre en place des partenariats et opérer un décloisonnement. C’est sur ces bases que le président a lancé, en janvier 2014, une nouvelle initiative intitulée Promise Zones. Cette initiative est destinée à régénérer les quartiers les plus défavorisés du pays, à accélérer les progrès accomplis par les responsables locaux qui s’engagent ensemble pour obtenir des résultats et à aider les Américains aux prises avec des difficultés à rejoindre la classe moyenne.

Dans chaque Promise Zone, le gouvernement fédéral travaille avec les partenaires locaux à la réalisation des objectifs suivants :

transformer le logement afin que chaque habitant dispose d’un endroit décent pour vivre, à un coût abordable,

faire bénéficier chaque enfant de l’accompagnement éducatif dont il a besoin pour réussir tout au long de ses études,

renforcer l’ordre public pour que la population des quartiers ne vive pas dans la crainte,

créer des emplois et accroître l’activité économique pour aider les familles qui travaillent dur à rejoindre les rangs de la classe moyenne.

Cette initiative étant très récente, on ne peut pas encore l’évaluer. Mais elle est emblématique de notre façon d’envisager l’avenir des villes. Les Promise Zones bénéficieront d’une approche globale du développement, qui valorisera et mettra en relation les actifs locaux : écoles, logements et emplois. Chacune des cinq premières Promise Zones – situées à San Antonio, à Philadelphie, à Los Angeles, dans le Sud-Est du Kentucky et sur le territoire de la Choctaw Nation of Oklahoma – a présenté un plan décrivant comment elle mobilisera les ressources et les partenariats fédéraux avec le plus d’efficacité possible, de manière à améliorer les conditions de vie locales. En échange, ces zones pourront accéder à des investissements fédéraux qui leur permettront d’atteindre leurs objectifs.

L’initiative Promise Zones est un partenariat axé sur le progrès. C’est la première fois que les services fédéraux travaillent autant les uns avec les autres et avec les responsables locaux pour apporter aux communautés (urbaines, rurales et tribales) défavorisées ce dont elles ont besoin, notamment de bonnes écoles, des rues sûres et des logements de qualité. Ensemble, nous allons donner aux familles ce à quoi tout Américain a droit : des chances équitables de réussite. Ces partenariats uniques en leur genre appuient les objectifs et les stratégies locaux grâce aux moyens suivants :

La reddition de comptes sur la réalisation d’objectifs clairement définis : Chaque Promise Zone a défini des objectifs clairs pour donner un nouvel élan à sa communauté, en donnant la priorité à la création d’emplois, à l’amélioration de la sécurité économique, à l’accès à l’éducation, à des logements de qualité d’un coût abordable et au renforcement de l’ordre public.

Un partenariat fédéral intensif : Chaque Promise Zone accueillera du personnel fédéral qui travaillera sur le terrain, aux côtés du personnel local, pour aider les communautés à lever les obstacles imputables à la réglementation, à utiliser plus efficacement les financements existants et à concrétiser leur vision économique.

L’amélioration de l’accès aux ressources : Lorsque ce sera nécessaire, les Promise Zones disposeront d’un accès à des fonds fédéraux qui favoriseront la réalisation de leurs objectifs de création d’emplois, de renforcement de l’investissement privé, d’expansion de l’activité économique, d’amélioration de l’accès à l’éducation, de mise à disposition de logements de qualité et d’un coût abordable et de lutte contre la violence.

L’investissement dans ce qui marche : Pour être désignées comme des Promise Zones, ces cinq communautés ont dû montrer qu’elles déployaient des stratégies reposant sur des données factuelles en vue de favoriser la réalisation de leurs objectifs et d’améliorer leurs résultats, et qu’elles ont redéployé leurs ressources fédérées et locales pour y parvenir.

Un allègement de la fiscalité pour les entreprises : Le président Obama a proposé de réduire les taxes pesant sur l’embauche et sur l’investissement dans les Promise Zones –sur la base de modèles de crédits d’impôt qui ont fait leurs preuves pour attirer les entreprises et créer des emplois.

Les Promise Zones constituent un exemple intéressant d’action fédérale menée à l’échelon local selon une stratégie territorialisée. Elles reposent sur des partenariats clés avec des entreprises et des organisations philanthropiques et intègrent ces partenaires dans le processus de planification, afin de favoriser l’innovation. Le succès de ces partenariats public-privé montre qu’un large éventail de partenaires se préoccupe de l’avenir de nos villes et a besoin d’un soutien fédéral significatif pour réussir. À l’heure où la crise économique et environnementale s’aggrave, tous les partenaires sont les bienvenus, et leur appui est nécessaire.

L’initiative Promise Zones correspond à une grande priorité politique de l’administration Obama et à un objectif dont l’importance est reconnue dans le monde entier : agir auprès des populations les plus vulnérables pour remédier à des inégalités grandissantes. Même si cette initiative cible certaines zones urbaines, les zones rurales et tribales en bénéficient également car les inégalités touchent un large pan de la population ;un aspect qu’il faut impérativement prendre en compte dans la réflexion sur l’avenir de nos villes.

Conclusion

L’action que nous menons à l’échelle mondiale pour lutter contre le changement climatique et à l’échelle régionale pour améliorer la résilience, faire face aux catastrophes naturelles et mettre en place une planification durable, ainsi que nos efforts destinés à renforcer les capacités dans nos villes et à répondre aux besoins des quartiers s’inscrivent tous dans une approche visant à trouver le juste équilibre pour assurer la santé et la prospérité de nos villes pour les générations à venir. Sans cette approche intégrée, qui tire les leçons de nos réussites, de nos échecs et de nos défaillances, nous ne serons pas en mesure de répondre aux attentes futures. Cette course dont l’enjeu est une croissance équilibrée et inclusive pour les villes de la planète n’est pas tant une compétition qu’un moyen d’apprendre les uns des autres afin que nul ne soit laissé pour compte.

Si les crises climatiques et les catastrophes naturelles telles que l’ouragan Sandy ont suscité une remise à plat stratégique au niveau local, la crise économique a eu le même effet, et les initiatives fédérales visant à accroître la résilience économique au niveau des communautés, des zones urbaines et des régions reflètent désormais les bonnes pratiques internationales. À l’heure de nous mobiliser pour l’avenir de nos villes en déployant des stratégies pragmatiques et ciblées, nous nous appuyons sur une conception de la résilience qui permettra d’assurer aux populations de demain un avenir dynamique et sain.

Chapitre 9.

Les villes sont essentielles au développement durable dans l’Union européenne

par

Johannes Hahn

Commissaire européen à la politique régionale et urbaine

Cette contribution axée sur l’avenir des villes européennes dans le contexte des politiques de l’Union européenne (UE) propose une vision large du développement urbain en Europe et montre comment les politiques et les instruments communautaires pourraient contribuer à sa concrétisation. Les défis décrits ici sont considérables. En effet, l’Europe souffre de son manque de dynamisme économique et démographique, ainsi que de processus qui engendrent, dans une certaine mesure, un découplage entre croissance économique et progrès social. Face à ces problèmes, la Commission européenne propose un modèle de développement urbain global, qui met l’accent sur la coordination des politiques publiques, à la fois entre les secteurs et entre les niveaux de gouvernement. En se concentrant sur l’intégration des politiques, cette contribution souligne la nécessité de conférer aux villes un rôle plus important dans la mise en œuvre non seulement des politiques régionales de l’UE, mais également d’un large éventail de politiques européennes ayant trait à des aspects aussi divers que les transports, l’environnement, l’énergie et les technologies de l’information.

Introduction

L’Europe est l’un des continents les plus urbanisés. Aujourd’hui, plus des deux tiers de la population européenne, soit environ 350 millions de personnes, vivent dans des agglomérations urbaines de plus de 5 000 habitants, une proportion qui ne cesse d’augmenter. Le développement de nos villes déterminera donc l’évolution économique, sociale et territoriale de l’Union européenne.

Les villes concentrent à la fois des possibilités et des problèmes considérables.

Les villes jouent un rôle essentiel en tant que moteurs de l’économie, en tant que lieux de connectivité, de créativité et d’innovation et en tant que centres de services pour les zones environnantes. Les villes forment aussi une masse critique suffisante pour pouvoir orienter l’Europe vers une trajectoire de développement plus durable.

Cependant, c’est également dans les villes que se concentrent les problèmes tels que la pollution, le chômage, la ségrégation et la pauvreté. En effet, les villes affichent les taux de chômage les plus élevés. La mondialisation s’accompagne d’une destruction d’emplois, surtout dans le secteur manufacturier, et ce phénomène est amplifié par la crise économique.

L’Europe ne se trouve plus dans une situation de croissance économique continue, et de nombreuses villes, en particulier les villes d’Europe centrale et orientale qui ne sont pas des capitales, mais aussi d’anciennes villes industrielles d’Europe occidentale, sont sérieusement menacées par la stagnation ou le déclin économique. Nos économies, sous leur forme actuelle, ne sont pas en mesure de fournir des emplois à tous. Il existe aujourd’hui un découplage entre, d’une part, la croissance économique et, d’autre part, l’emploi et le progrès social. Une partie de plus en plus importante de la population est exclue du marché du travail ou est orientée vers des emplois peu qualifiés et peu rémunérés du secteur tertiaire.

Dans certains quartiers, la population locale souffre d’une concentration d’inégalités en termes de logements insalubres, d’éducation de mauvaise qualité et de chômage, et il lui est difficile, voire impossible, d’accéder à des services de base (santé, transports, TIC). La polarisation et la ségrégation sociales augmentent – la récente crise économique a intensifié les effets liés au marché et au démantèlement progressif de l’État providence dans la plupart des pays d’Europe. Même dans nos villes les plus riches, la ségrégation sociale et spatiale pose des problèmes grandissants. Les processus de ségrégation spatiale – une conséquence de la polarisation sociale – empêchent de plus en plus les groupes à bas revenu ou marginalisés de trouver des logements décents à des prix abordables.

Ces processus sont accentués par l’évolution démographique, qui engendre plusieurs défis, différents d’une ville à l’autre, tels que le vieillissement démographique, la décroissance urbaine ou l’intensification des processus d’étalement urbain. L’étalement urbain et la progression des zones d’habitation à faible densité figurent parmi les principales menaces pour un développement territorial durable ; les services publics sont plus coûteux et plus difficiles à fournir, les ressources naturelles sont surexploitées, les réseaux de transports publics sont insuffisants et le recours à l’automobile a accru la congestion dans les villes et leur périphérie.

Tous ces facteurs influent également sur le type de mesures que les pouvoirs publics mettent en œuvre pour remédier à ces problèmes.

Les défis sociaux, économiques et environnementaux doivent être abordés aussi bien au niveau des quartiers que dans des contextes territoriaux plus larges. Les villes ne peuvent plus être définies uniquement par leurs frontières administratives, et les politiques urbaines ne peuvent plus cibler les unités administratives uniquement au niveau de la ville. Une attention doit être accordée aux complémentarités nécessaires entre les approches fonctionnelles – au niveau des grandes agglomérations et des métropoles – et les approches sociales et culturelles impliquant la participation et l’autonomisation des citoyens – au niveau des quartiers. Tant la réalité territoriale existant au-delà des frontières administratives de la ville que la forme urbaine propre à la ville doivent être prises en compte. Les politiques urbaines devront assurer une cohérence entre les initiatives sectorielles dotées d’un impact spatial et les initiatives territorialisées.

Pour réaliser ces objectifs, les mécanismes de coordination fixes doivent être complétés par des mécanismes flexibles, de manière à garantir le dialogue et la coopération entre les différents niveaux territoriaux et administratifs, ainsi qu’entre les différents secteurs concernés par le développement urbain. Les tensions entre différents groupes d’intérêt doivent être maîtrisées. Il sera donc nécessaire de négocier des compromis entre des objectifs qui entrent en concurrence et entre des modèles de développement qui s’opposent. L’élaboration d’une vision partagée est importante pour qu’un tel dialogue puisse s’établir.

Quelles villes pour demain ?

Tous ces éléments m’ont amené, en 2010, à engager une réflexion visant à mieux comprendre les problèmes auxquels nos villes européennes devront faire face à l’avenir. Cette réflexion a débouché sur la publication, en octobre 2011, d’un rapport ambitieux intitulé Les villes de demain : Défis, visions et perspectives (Commission européenne, 2011). Ce rapport présente une vision prospective des possibilités et du potentiel des villes européennes. Il met en avant le rôle que les villes elles-mêmes peuvent jouer dans la recherche de solutions, sur la base de leur potentiel spécifique et, ainsi, contribuer à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020. Le rapport présente également un certain nombre d’idées sur la marche à suivre pour encadrer ce processus. Il propose une vision des villes qui en fait des lieux de progrès social, avec une forte cohésion sociale, une mixité sociale au niveau du logement ainsi que des services sociaux, de santé et d’« éducation pour tous ». Les villes devraient aussi être des socles de la démocratie, du dialogue culturel et de la diversité, des lieux de régénération environnementale et des moteurs de la croissance.

Ce rapport montre clairement que les villes européennes suivent des trajectoires de développement différentes, et cette diversité doit être reconnue et exploitée. La compétitivité dans l’économie mondiale doit être combinée à des économies locales rendues durables par l’ancrage de compétences clés et de ressources dans le tissu économique local et le soutien à la participation sociale et à l’innovation. Les stratégies devront tenir compte de la diversité des villes, à savoir de leur mode de développement, de leur taille, de leur contexte démographique et social et de leurs actifs culturels et économiques.

L’innovation devra être encouragée dans le but de soutenir la transition vers les villes de demain. Ces dernières devront être conçues comme l’expression de la diversité et de la cohésion et être attrayantes ; elles seront vertes et proposeront des lieux de résidence sains. Les villes de demain abriteront une économie résiliente et inclusive. Le potentiel qu’offre la diversité socioéconomique, culturelle, générationnelle et ethnique devrait être exploité pleinement en tant que source d’innovation. Les stratégies d’innovation devront prendre en compte les multiples facettes de l’innovation, qu’elle porte sur les services ou la technologie ou qu’il s’agisse d’innovation institutionnelle et sociale. Ces stratégies d’innovation devront également aborder les questions organisationnelles et institutionnelles, de nouvelles formes de gouvernance étant nécessaires pour s’attaquer à la complexité des défis à venir.

Les stratégies de croissance inclusive devront venir à bout des conséquences négatives du découplage entre croissance économique et progrès social. Elles devront aussi entraver le cercle vicieux issu de la combinaison du déclin démographique et économique auquel un nombre croissant de villes européennes devront faire face dans les années à venir. Une approche cohérente des différentes stratégies pour une croissance intelligente, inclusive et verte doit être adoptée afin que les conflits et les contradictions entre ces différents objectifs puissent être surmontés et que la réalisation d’un objectif n’empêche pas d’atteindre les autres.

Des ressources financières insuffisantes, un pouvoir budgétaire ou réglementaire limité ou encore un faible potentiel de développement endogène empêchent de nombreuses villes européennes de se développer d’une manière harmonieuse et durable, en s’appuyant sur un modèle idéal d’attractivité et de croissance. Les villes en décroissance seront donc peut-être amenées à redéfinir leurs bases économiques et à gérer leur transition vers de nouvelles formes d’organisation économique, sociale et spatiale. En outre, si les tendances actuelles persistent, l’exclusion sociale et la ségrégation spatiale croissantes toucheront un nombre toujours plus important de régions et de villes, y compris les plus riches. Ces dernières ne sont pas exemptes de poches de pauvreté et de dénuement, phénomène aujourd’hui aggravé par la « précarité énergétique » qui frappe les groupes les plus vulnérables, en particulier dans les villes dotées d’un parc de logements médiocre ou vétuste.

Les responsables politiques ont toutes les raisons d’accorder une attention particulière aux quartiers défavorisés, dans le contexte général de la ville et du territoire dans son ensemble. L’éducation et la formation jouent un rôle fondamental en favorisant la mobilité sociale et spatiale et en stimulant l’emploi et l’entrepreneuriat. L’inclusion sociale ne devrait toutefois pas être un but uniquement pour des politiques « centrées sur la population » ; ces politiques doivent en effet être combinées à des politiques territorialisées. En effet, les actions uniquement centrées sur la population peuvent aider les individus à s’éloigner géographiquement des zones en difficulté, ce qui ne fait qu’appauvrir davantage les quartiers défavorisés. Quant aux approches uniquement territoriales, elles risquent soit de déplacer le problème, soit d’avoir des effets de verrouillage sur les localités.

Le rapport Les villes de demain : Défis, visions et perspectives attire également l’attention sur le rôle stratégique du renouvellement urbain intégré, qui s’inscrit dans le cadre du concept plus large de développement urbain intégré. Ce concept constitue un cadre de réflexion important pour parvenir à la réalisation de plusieurs objectifs, tels que la promotion de la participation des citoyens et des parties prenantes à la réalisation d’un « modèle plus durable et socialement inclusif dans l’ensemble de l’environnement bâti et dans tous les tissus sociaux de la ville existante » ; la prise en compte du changement climatique, de l’évolution démographique et de la mobilité en tant que défis urbains majeurs ; la garantie d’une plus grande cohérence entre les questions territoriales et les questions urbaines ; et le développement d’une vision commune de l’approche intégrée du développement urbain.

L’un des obstacles au développement territorial harmonieux de l’Europe est par ailleurs la rapide artificialisation des terres due à la progression des zones d’habitation à faible densité, c’est-à-dire à l’étalement urbain. Des stratégies de recyclage du territoire (réhabilitation urbaine, réaménagement ou réutilisation de zones abandonnées ou inutilisées) ont déjà été élaborées dans de nombreuses villes, et elles joueront peut-être un rôle clé à l’avenir. C’est aussi le cas d’autres stratégies « vertes » telles que le développement de ceintures et/ou de couloirs verts, l’écologisation de la ville ou encore la promotion de villes répondant aux besoins des familles et des personnes âgées à travers le développement d’espaces publics et de services pour tous. Parallèlement, il est possible d’améliorer la gestion des ressources et des flux d’énergie et de matériaux dans la ville grâce à des solutions en matière de métabolisme urbain, de recyclage et d’énergie locale.

Enfin, les systèmes de gouvernance doivent être adaptés à l’évolution des situations et prendre en compte différentes échelles temporelles et territoriales (par ex. supra-urbaines et infra-urbaines). Les villes doivent prendre en compte tous les secteurs et ne pas laisser les visions « monosectorielles » présider à la définition de ce que la vie urbaine devrait devenir. Une coordination horizontale et verticale est nécessaire, car les villes doivent collaborer avec d’autres niveaux de gouvernance et renforcer leur coopération et leur mise en réseau avec d’autres villes afin de partager les investissements et les services nécessaires sur une plus grande échelle territoriale. De nouveaux modes de gouvernance fondés sur une plus grande implication des citoyens, la participation de tous les acteurs pertinents et une utilisation novatrice du capital social sont nécessaires. Dans un contexte de découplage entre croissance économique et progrès social, l’innovation sociale offre la possibilité d’élargir l’espace public ouvert à l’engagement des citoyens et à la créativité, à l’innovation et à la cohésion.

Le rapport insiste également sur la nécessité de renforcer l’intégration territoriale dans les régions fonctionnelles transfrontalières et transnationales et souligne l’importance d’une meilleure connectivité territoriale et d’une meilleure coopération entre les villes européennes. Pour rendre les villes « vertes et saines », il ne faut pas simplement réduire les émissions de CO2. Une approche globale des problèmes environnementaux et énergétiques doit être adoptée, les différents éléments de l’écosystème naturel étant intrinsèquement liés à ceux du système social, économique, culturel, politique et urbain.

En résumé, la vision émergente est celle d’un modèle global de développement durable, dans lequel les villes de demain devront :

relever les défis d’une manière intégrée et globale,

faire correspondre les approches axées sur les territoires avec celles axées sur les personnes,

combiner les structures gouvernementales formelles avec des structures de gouvernance plus flexibles et informelles, adaptées à l’ampleur des défis,

développer des systèmes de gouvernance capables de faire émerger des visions partagées permettant de concilier des objectifs divergents et des modèles différents de développement, et

coopérer afin d’assurer un développement spatial cohérent et une utilisation efficace des ressources.

La politique régionale de l’UE et les villes d’Europe

La politique régionale est l’une des politiques d’investissement de l’UE les plus importantes. Cependant, nombre d’autres politiques sectorielles prévoient aussi des investissements dans le développement de nos villes ou proposent des directives qui influent sur nos villes. Au sein de la Commission européenne, j’ai été chargé de donner l’impulsion qui renforcera les synergies et la cohérence entre les différentes initiatives urbaines. Une plus grande coordination devrait nous aider à produire davantage de résultats avec moins de moyens. Une part substantielle des investissements réalisés au titre de la politique régionale de l’UE est déjà consacrée aux zones urbaines. Ces investissements sectoriels visent différents objectifs au niveau régional ou national, par exemple en ce qui concerne les eaux usées, la maîtrise de l’énergie, la mobilité, l’innovation ou l’adaptation au changement climatique. Le défi consiste à mieux faire correspondre ces investissements sectoriels avec les stratégies au niveau des villes, à éviter que des interventions non coordonnées ne produisent des résultats contradictoires et à améliorer les dépenses ainsi que leur efficacité. Beaucoup a déjà été accompli dans ce domaine.

La dimension urbaine était déjà l’un des éléments essentiels sur la période de programmation qui vient de s’achever. L’ensemble des États membres et des régions ont eu la possibilité de concevoir, de programmer et de mettre en œuvre, dans leurs villes, des opérations de développement intégrées et sur mesures. Une étude récemment publiée, qui présente 50 exemples de bonnes pratiques, montre ce que l’on peut faire avec l’aide de nos financements. Cela va des interventions au niveau des quartiers jusqu’aux interventions à l’échelle de toute une métropole, sans oublier les zones urbaines polycentriques et la coopération régionale.

L’un des principaux constats est que les bonnes pratiques impliquent un minimum d’intégration des politiques. Au stade le plus avancé, le renouvellement physique favorise des approches plus complètes et plus intégrées pour repenser l’avenir d’une zone ou de toute une ville. Les exemples les plus intéressants sont les projets qui combinent intégration horizontale et intégration verticale et qui sont axés sur une croissance à la fois intelligente, durable et inclusive. Ainsi, à Leipzig, « Halle 14 » est un grand projet de régénération de terrains en friche, via la reconversion de ce qui était autrefois la plus grande filature de coton d’Europe. Cet exemple montre bien comment la réutilisation d’une friche industrielle et l’implantation d’entreprises innovantes ont un effet dynamisant dans un contexte de renouvellement urbain. L’approche retenue, qui consiste à faire émerger une nouvelle croissance durable grâce à la réutilisation de terrains en friche et de bâtiments en grande partie abandonnés, est dans la droite ligne de la stratégie phare d’utilisation efficiente des ressources, décrite dans « Europe 2020 ». Le recyclage de sites y est défini comme l’un des moyens de gagner en efficience en la matière.

D’une manière générale, il est évident que le financement apporté par l’UE crée de la valeur ajoutée. D’une part, il favorise des pratiques locales en mettant l’accent sur le principe d’une approche durable et intégrée. D’autre part, il appuie la mise en œuvre des projets. Ce financement contribue à faire avancer des idées ou des projets qui produisent déjà des résultats fructueux sur le terrain, ce qui encourage de nouveaux partenaires et parties prenantes à s’associer à des projets locaux et à expérimenter de nouvelles formes de gouvernance. Les municipalités ont montré qu’elles pouvaient adopter de bonnes pratiques. Le renforcement du soutien aux villes intègrera les actions dans un cadre de développement territorial plus large.

Perspectives pour 2020

Ma proposition relative à la politique de cohésion pour la période de programmation 2014-2020 est axée sur le développement urbain durable, tout particulièrement en termes d’intégration et d’innovation. La dimension urbaine de la future politique régionale de l’UE englobera des priorités d’investissement spécifiques aux zones urbaines, des outils flexibles pour promouvoir la participation et des actions intégrées, un élargissement des possibilités d’expérimentation et de mise en réseau, des instruments financiers et une participation accrue des villes à la mise en œuvre de notre politique.

La première proposition consiste en un ensemble de priorités d’investissement permettant de faire coïncider les financements publics destinés aux zones urbaines avec les grandes priorités stratégiques de l’UE. Il s’agit de promouvoir une économie plus verte, plus compétitive et utilisant les ressources avec davantage d’efficience grâce à des stratégies à faibles émissions de carbone dans les zones urbaines, à des mesures de maîtrise de l’énergie dans les lieux publics et les logements, à la mobilité urbaine durable et à l’aide au renouvellement physique et économique des communautés urbaines défavorisées.

Il faut néanmoins mieux aligner ces interventions et les autres interventions sectorielles sur les stratégies de développement urbain intégré des villes. Pour cela, il faut associer davantage les villes à la coordination des interventions de différents niveaux ciblant les zones urbaines. Les villes sont les mieux placées pour combiner différents investissements de façon intégrée. Un partenariat plus étroit est proposé, dans lequel les villes participeront à l’élaboration des nouveaux programmes, afin de mieux prendre en compte les besoins et les problèmes de développement urbain. Les villes devraient être invitées à faire partie des comités de suivi des programmes, à examiner la mise en œuvre des programmes et à aider à la réalisation de leurs objectifs.

Pour qu’une réponse intégrée puisse être apportée aux besoins de développement des zones urbaines, il est proposé que chaque État membre affecte au moins 5 % des ressources du Fonds européen de développement régional (FEDER) aux actions intégrées au profit du développement urbain durable. Ces ressources doivent soutenir des stratégies territoriales intégrées qui seront gérées en totalité ou en partie par les villes ou par les zones urbaines fonctionnelles concernées : les villes doivent être non seulement des lieux d’investissement, mais également des acteurs responsables de l’utilisation de ces investissements. Après plusieurs décennies d’expériences positives d’un développement local piloté par les acteurs locaux dans les zones rurales, les États membres pourraient aujourd’hui introduire ce type d’approche dans les zones urbaines pour donner plus de latitude à la population urbaine. De plus, les acteurs pourront s’appuyer sur une plateforme de développement urbain qui permettra aux villes et à la Commission d’engager un dialogue direct et intensif sur l’approche intégrée du développement urbain durable figurant dans la politique régionale de l’UE.

De même, il faudrait que les villes soient en première ligne sur le front de l’innovation. Les quelque 370 millions EUR consacrés aux actions urbaines innovantes y contribueront. Ces actions favoriseront des réponses nouvelles et innovantes aux défis urbains et constitueront des projets pilotes présentant un intérêt au niveau européen.

Toutefois, la politique régionale n’est pas la seule politique de l’UE qui cible les zones urbaines. Le Traité de Lisbonne confère à la gouvernance multi-niveaux et à la subsidiarité un rôle plus fondamental et accroît l’importance de l’échelon infrarégional et local. De plus en plus de politiques de l’UE ciblent explicitement les zones urbaines ; plusieurs Directions générales (Transport, Énergie, Société de l’information, Environnement et Changement climatique, notamment) soutiennent des initiatives comme Villes et communautés intelligentes, le prix de la Capitale verte de l’Europe et le Pacte des maires. Nombre d’autres initiatives ou directives de l’UE ciblent elles aussi implicitement les zones urbaines. C’est notamment le cas des directives sur les nuisances sonores et la qualité de l’air ou sur les politiques de migration, qui, bien que n’étant pas axées sur les zones urbaines, concernent en premier lieu ces zones. À mesure que cette tendance s’affirmera, il faudra veiller à la cohérence et à la transparence des différentes initiatives urbaines de l’UE.

Étant donné l’importance de l’échelon local et la nécessité d’une plus grande coordination des politiques de l’UE ciblant les zones urbaines, la Direction générale de la politique régionale a été rebaptisée Direction générale de la politique régionale et urbaine en 2012. Cette nouvelle désignation reconnaît le rôle pilote qu’elle joue pour les questions urbaines au sein de la Commission. Elle rappelle aussi au monde extérieur qu’il faut non seulement se concentrer sur les régions et les zones rurales, mais également considérer les villes et les zones urbaines comme des cibles d’investissement importantes.

Conclusion : donner aux villes les moyens de mieux maîtriser leur avenir

En conclusion, le développement de nos villes déterminera le futur développement économique, social et territorial de l’UE. Le rôle que jouent les villes dans le déploiement de la stratégie Europe 2020 est mis en avant à la fois au niveau européen et par les villes elles-mêmes. On ne saurait trop insister sur l’importance de ce rôle. Les villes sont non seulement les acteurs les mieux placés pour mettre en œuvre des solutions durables qui réduiront les émissions de CO2 et qui permettront une croissance inclusive, mais également les acteurs qui doivent remédier aux contradictions et aux tensions entre les objectifs économiques, environnementaux et sociaux.

Les villes ne peuvent agir isolément. Les réglementations et les politiques nationales et européennes doivent reconnaître et faciliter leur rôle économique, social, environnemental et, en particulier, territorial. Sans cadres de gouvernance multi-niveaux et sans politiques urbaines en provenance des niveaux de gouvernement supérieurs propices à une approche territoriale intégrée, les villes peineront à relever les défis à venir.

L’échelon européen peut faciliter le processus et veiller à ce que ses politiques tiennent pleinement compte de la dimension territoriale. Il devra relever deux grands défis dans la perspective d’un développement urbain durable. Le premier doit être relevé dès à présent : il s’agit de faire en sorte que la nouvelle génération des programmes relevant de la politique régionale de l’UE réponde aux besoins urbains et territoriaux et mette à profit le potentiel urbain et territorial afin de contribuer au mieux à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020. Le second défi consiste, pour l’UE, à formuler sa propre stratégie urbaine cohérente, avec des objectifs clairs et transparents qui pourront guider ses différents services. Les initiatives, les investissements et les directives qui influent sur le développement urbain doivent être cohérents et créer des synergies plutôt que des tensions et des conflits. Notre rapport Les villes de demain : Défis, visions et perspectives décrit une vision européenne commune du développement urbain durable, une vision qui mobilise tous les atouts et le potentiel de nos villes. Mais il est nécessaire que toutes les parties prenantes concernées, notamment les habitants de nos villes, s’approprient cette vision.

Dans l’immédiat, nous devons traduire la stratégie Europe 2020 en objectifs clairs pour les zones urbaines. Il est de la plus haute importance de veiller à ce que les spécificités et le potentiel de nos villes soient pleinement pris en compte dans nos stratégies de croissance intelligente. La réalisation de nos objectifs environnementaux ne doit pas se faire au détriment du tissu social et du patrimoine architectural de nos villes. Et les politiques d’inclusion doivent prendre en considération les réalités urbaines.

À mon sens, il est crucial de mettre en place des passerelles permanentes entre la recherche et la pratique dans le domaine de la gouvernance urbaine. La recherche urbaine, en particulier, doit enrichir le savoir des décideurs sur le terrain. Elle doit enrichir la vision des villes d’aujourd’hui ainsi que celle des villes de demain.

Je prône une stratégie urbaine qui confère à nos villes un rôle plus important dans la mise en œuvre de nos politiques européennes et qui leur donne les moyens de mieux développer leur propre potentiel et d’être plus à même d’apporter de meilleures réponses à leurs problèmes pressants. Je souhaite que nos villes puissent prendre davantage leur destin en mains.

Bibliographie

Commission européenne (2011), Les villes de demain : Défis, visions et perspectives, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_final_fr.pdf.

Commission européenne (2013), Urban Development in the EU: 50 Projects supported by the European Regional Development Fund during the 2007-13 Period, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/50_projects/urban_dev_erdf50.pdf.

Chapitre 10.

Des corridors de transport pour atteindre les endroits où les autres transports ne vont pas

par

Sir Peter Hall

Professeur de renouvellement urbain et d’urbanisme à l’University College de Londres

Cet article étudie comment des villes du monde entier commencent à relever un défi en matière de transports publics : celui qui consiste à assurer des services de transports publics efficients et efficaces dans les zones périurbaines, au-delà des centres urbains. Dans la zone OCDE, on évoque de plus en plus souvent la nécessité de réduire l’utilisation des véhicules privés, pour de multiples raisons, notamment environnementales, et de recourir davantage aux transports publics. Une telle approche peut être coûteuse dans les grandes villes, mais elle est relativement simple. Pourtant, même dans les villes qui ont su axer leur développement autour des pôles de transports publics, les « périphéries périurbaines » situées au-delà des terminus des réseaux de transport demeurent fortement dépendantes de l’automobile. Comme le décrit le présent article, un nombre croissant de villes d’Europe et du continent américain ont opté pour des solutions de transport telles que le tram-train et le bus à haut niveau de service, conjuguées à de nouvelles approches de la planification du développement économique, afin de créer des quartiers articulés autour de pôles de transports collectifs situés en lointaine périphérie. Une telle démarche atténue la dépendance vis-à-vis des véhicules particuliers là où elle était particulièrement marquée.

Introduction

On entend souvent dire que la population rurale migre vers les villes, et ce sur l’ensemble de la planète. Cette affirmation est incontestablement vraie pour les régions en développement, au Moyen-Orient et dans une grande partie de l’Extrême-Orient ainsi qu’en Amérique latine. Dans le monde entier, on observe que la population a une grande tendance à converger. Il suffit de voyager dans le métro londonien et d’entendre les passagers parler dans une multitude de langues dans leur téléphone portable pour se convaincre que de nouvelles Tours de Babel existent dans certaines de nos grandes villes européennes.

Mais il y a là un paradoxe, parce qu’au moment même où des habitants viennent s’installer dans les villes, d’autres les quittent, et c’est le cas depuis très longtemps. Le défunt Martin Mogridge a montré il y a un certain temps que pendant 200 ans, Londres a exporté de la population vers sa périphérie immédiate, puis vers des périphéries de plus en plus lointaines. Ce processus de décentralisation, largement répété ailleurs, se poursuit et se traduit en règle générale par le passage de modes de transport durables à des modes moins durables, et surtout par une dépendance à l’automobile.

De nombreuses villes s’efforcent toutefois de se doter de réseaux de transport en commun durables et, sur ce plan, Londres peut se féliciter de disposer désormais d’un excellent système de transports publics. Cela n’a pas toujours été le cas mais, aujourd’hui, les transports londoniens n’ont peut-être jamais été aussi efficients : le Docklands Light Railway, par exemple, affiche un taux de ponctualité impressionnant de 99.2 %.

Ces améliorations s’opèrent à très grande échelle, surtout sur le continent européen, qui ouvre la voie en matière de transports publics durables s’étendant des grandes villes vers les zones métropolitaines environnantes. Cependant, les « périphéries périurbaines » situées au-delà des terminus de ces lignes de métro, de tramway ou de métro léger conservent une forte dépendance à l’automobile. Là, la réponse (qui ne sera pas forcément complète) réside peut-être dans ce que l’on peut appeler le « modèle Heineken ». Il y a une génération, Heineken se vantait dans une publicité d’être la bière qui « rafraîchit les endroits que les autres bières ne peuvent pas atteindre ». Aujourd’hui, il faut des solutions de transport pour desservir les endroits que les transports publics n’atteignent pas encore. Cela passe par le développement d’options de transport novatrices – tram-trains et bus à haut niveau de service – qui seront utilisées pour former, à partir des réseaux de transport, des corridors qui constitueront le point de départ de nouvelles extensions du tissu urbain.

La dynamique urbaine

Commençons par nous intéresser aux faits : que se passe-t-il dans nos villes ? Aux États-Unis, William Frey, de la Brookings Institution, a publié en mars 2012 un rapport très remarqué, qui montre que les villes primaires des grandes zones métropolitaines grossissent plus vite que leurs banlieues (Frey, 2012). La différence de rythme n’est pas considérable, mais l’évolution est significative. Le rapport de William Frey montre qu’il s’agit là d’une inversion par rapport à une tendance qui a duré 90 ans. Les villes des États-Unis n’avaient pas grossi plus vite que leurs banlieues depuis les années 1920. L’auteur estime que l’explication réside en partie dans la chute brutale des constructions résidentielles dans les banlieues après la crise de 2008, mais aussi que cette évolution traduit un changement de mode de vie : les jeunes se détournent du mode de vie banlieusard de leurs parents et vont s’installer en ville.

Au Royaume-Uni, le recensement de 2011 a, lui aussi, mis en évidence une croissance des villes. Londres a gagné 1.1 million d’habitants en l’espace de 10 ans. Même si ce chiffre n’est pas vraiment fiable (de nombreux démographes estiment que les chiffres du recensement de 2001 sont en deçà de la réalité), l’augmentation est incontestablement considérable, et alimentée par l’immigration venant de l’Union européenne et d’autres régions. Mais cette croissance s’observe aussi ailleurs : à Manchester, Milton Keynes, Leicester et Peterborough. Elle intervient en grande partie dans le Sud de l’Angleterre, y compris dans beaucoup de petites localités d’une zone que l’on considère comme un prolongement de la méga-région urbaine de Londres. Quoi qu’il en soit, il semble qu’une tendance installée de longue date au Royaume-Uni soit aussi en train de s’inverser. Néanmoins, et c’est tout aussi important, beaucoup d’autres villes sont sur le déclin, et notamment les vieilles villes industrielles de la rust belt des Midlands et du Nord de l’Angleterre. On voit désormais apparaître une « économie d’archipel », expression inventée par l’urbaniste français Pierre Veltz en 1996 et récemment empruntée par le professeur Danny Dorling, géographe à l’Université de Sheffield (Veltz, 1996 ; Dorling et Thomas, 2004). Le concept désigne le processus par lequel une très grande ville mondiale, comme Londres, se transforme en méga-région urbaine, tandis que quelques îlots de croissance isolés subsistent à l’extérieur (au Royaume-Uni, principalement dans les grandes villes telles que Manchester et Leeds), entourés d’un vaste océan de déclin.

Il convient de souligner que croissance et déclin peuvent coexister. Des recherches ont révélé l’existence, dans l’Union européenne, d’un phénomène très répandu de décentralisation relative : le centre urbain et sa vaste agglomération grossissent, mais la périphérie progresse plus vite que la ville.

Les grandes tendances en matière de transport

Pourquoi est-ce important ? Deux rapports d’étude sur les transports méritent d’être évoqués ici. Le premier, publié par l’Office statistique du Royaume-Uni (Office for National Statistics) en 2008, révèle le degré élevé de dépendance vis-à-vis de l’automobile de certaines régions du Sud-Est de l’Angleterre situées à plus de 80 kilomètres du centre de Londres (Littlefield et Nash, 2008). Ce rapport montre que les seules zones du Sud-Est du pays à afficher une dépendance significative vis-à-vis des transports publics sont Londres (surtout) et quelques autres centres urbains. La dépendance vis-à-vis des transports publics emprunte un tracé qui suit celui des principales lignes ferroviaires partant de ces centres. Cependant, les zones dans lesquelles la voiture est reine sont précisément celles où viennent s’installer les anciens Londoniens.

Le deuxième rapport, intitulé On the Move (Le Vine et Jones, 2012) est une réponse à une thèse exposée par le professeur Phil Goodwin, qui affirmait avec force qu’au Royaume-Uni, l’utilisation de la voiture avait culminé il y a une dizaine d’années, et qu’elle perdait désormais du terrain. Ces nouveaux travaux concluent que cette supposée fin de l’essor de l’automobile est une idée reçue, et que les automobiles continuent de représenter pas moins de 79 % du total des déplacements. Londres fait ici figure de grande exception sur le plan national, car l’utilisation de la voiture y diminue effectivement (grâce à l’excellent système de transport en commun déjà évoqué), même si les choses ne sont pas si limpides comme l’a montré le rapport de la Mayor’s Outer London Commission en 2010 (Maire de Londres, 2010). Si le centre de Londres (Inner London) est fortement tributaire des transports publics, les zones périphériques (Outer London), c’est-à-dire les banlieues apparues entre les deux guerres mondiales, et qui sont également dotées d’excellents services de transports publics, dépendent largement de l’automobile. Ainsi, même à Londres, les transports publics sont loin d’être utilisés par tous.

Ce qu’il faut retenir, c’est que dans toute l’Europe, la population a tendance à s’installer de plus en plus loin du centre, même si la plupart des gens continuent de travailler dans la grande ville. C’est ce que démontre un rapport relatif à la Suède, qui expose comment une méga-région urbaine s’est développée dans la région de Mälar, aux environs de Stockholm, ces 25 dernières années. Des investissements intelligents dans un système de transports publics ferroviaires ont rapproché les petites villes environnantes comme Eskilstuna et Örebro des emplois du centre de Stockholm (Hall, 2013), au prix d’un allongement des trajets quotidiens, comme dans le reste de l’Europe.

Quelques exemples de transport urbain durable

Certaines villes européennes montrent avec brio comment élaborer des systèmes de transport public urbain durable qui desservent des endroits très éloignés du centre (Hall, 2012). À Fribourg-en-Brisgau, petite ville de 200 000 habitants du Sud-Ouest de l’Allemagne, le mouvement écologiste, qui s’était formé en opposition à l’énergie nucléaire dans les années 1970, gouverne la ville de manière très efficace et souvent dans le cadre d’une coalition depuis une trentaine d’années. Il est épaulé dans sa tâche par un excellent service d’urbanisme dirigé par l’urbaniste de renom, Wulf Daseking (aujourd’hui retraité et professeur honoraire à l’University College de Londres). Le nouvel éco-quartier de Vauban, construit à la périphérie avec des densités modérées, est relié au centre-ville par un trajet de tramway de 15 minutes. Le tramway longe l’axe central de cette nouvelle banlieue, avec de nouvelles zones résidentielles de part et d’autre. Vauban réunit une masse extraordinaire de blocs bâtis selon une densité modérée, généralement des maisons et des immeubles de 3 à 5 étages disposés au sein d’un espace ouvert. Ces immeubles ont été construits selon des plans parachevés, dans le respect des orientations fixées par la ville, par les résidents eux-mêmes, réunis pour l’occasion en Baugruppen (groupes de construction).

Aux Pays-Bas, Ypenburg, qui jouxte la Haye, est ce que les Néerlandais appellent un prolongement urbain de la Haye, récemment terminé et construit là encore dans des densités modérément élevées. Séparé de la masse bâtie de la Haye par une autoroute (qui enserre la zone sur deux côtés, réduisant ainsi la qualité écologique du projet), Ypenburg est desservi par deux lignes de tramway, dont l’une en correspondance avec un nouveau système de tram-train, le RandstadRail, à la lisière du quartier, et bénéficie ainsi d’un niveau enviable de services de transports publics.

Si Vauban et Ypenburg sont des réalisations remarquables, elles ne sont pas uniques en leur genre. Ainsi, Montpellier, la ville française qui a affiché la croissance la plus rapide au cours du demi-siècle dernier, a construit trois longues lignes de tramway traversant la ville de part en part et se terminant dans l’agglomération, ainsi qu’une quatrième ligne circulaire qui assure la correspondance entre les trois autres autour du centre-ville (Desjardins, 2012). Ces lignes favorisent le développement et le renouvellement urbains à grande échelle dans l’agglomération montpelliéraine. Un nouveau campus universitaire, qui sera désormais le plus important de l’agglomération, a été implanté à l’est du centre, dans une zone auparavant presque sous-développée, qui devient ainsi une vaste extension du centre-ville médiéval. De plus, le terminus de la ligne de tramway se situe dans un nouveau quartier appelé Odysseum, qui combine loisirs et commerces et constitue en quelque sorte un deuxième centre-ville. C’est dans ce quartier que sera construite la gare de la nouvelle ligne de train à grande vitesse (TGV) reliant Paris à Barcelone.

À Montpellier encore, la ligne la plus remarquable est la ligne 3, inaugurée en avril 2012 et desservie par des tramways arborant une livrée quelque peu surréaliste dessinée par le couturier Christian Lacroix. S’inscrivant dans un exercice délibéré de création d’image, elle servira de point de départ à un nouveau corridor de croissance, long de 5 kilomètres, et peut-être ultérieurement de 25 kilomètres, si elle rejoint un jour la station balnéaire de La Grande-Motte (construite dans les années 19ç70). Ce prolongement devrait s’accompagner de gigantesques chantiers de construction de logements, de bureaux et de bâtiments publics, bien au-delà des limites de la ville de Montpellier. Si un tel projet est possible, c’est parce qu’il y a 40 ans, la France a décidé de regrouper les communes, souvent petites, de ses zones urbaines en communautés d’agglomérations, et une telle communauté d’agglomération s’est constituée autour de Montpellier. Pour cette ville mais aussi d’autres, comme Strasbourg, ces communautés donnent l’impulsion à la création de nouvelles liaisons de transport et permettent en particulier de mutualiser les investissements dans les tramways et dans le développement urbain.

Les options de transport pour les zones périurbaines

Les lignes de tramway de Montpellier pourraient bien un jour aller jusqu’à 25 kilomètres du centre-ville, mais plusieurs grandes questions se posent : jusqu’où peuvent aller des réseaux tels que celui-ci ? Et peut-on reproduire à grande échelle des réseaux aussi étendus ? Les nouveaux travaux de Xavier Desjardins, géographe à l’Université Panthéon-Sorbonne, montrent que dans trois villes françaises équipées du tramway (Strasbourg, Amiens et Rennes), ce que l’on appelle la ceinture périurbaine constitue désormais une partie importante de l’agglomération (Desjardins, 2012). Ces travaux montrent par ailleurs que dans toutes ces villes, à des degrés divers, une grande proportion des résidents de ces ceintures périurbaines vivent en dehors du périmètre facilement accessible par le rail. Ils sont donc dépendants de l’automobile.

Les recherches de Xavier Desjardins montrent qu’entre les deux derniers recensements, à Amiens et à Rennes, la population vivant en dehors des corridors ferroviaires a crû beaucoup plus vite que celle vivant à l’intérieur. En d’autres termes, à Amiens comme à Rennes, les personnes vivant en dehors de la ville deviennent de plus en plus tributaires de la voiture. À Strasbourg, la situation est différente : la population en dehors des corridors ferroviaires progresse, mais l’augmentation est nettement plus importante à l’intérieur de ces corridors. Cette situation s’explique par un effort délibéré de la ville de Strasbourg, ou plutôt des communes environnantes, qui délivrent davantage de permis de construire à l’intérieur des corridors ferroviaires par comparaison avec Amiens et Rennes, qui ne semblent guère se soucier de cet aspect, à l’instar de leurs petites communes.

Cela nous ramène au « modèle Heineken ». Les autorités des transports doivent se demander : « comment desservir les endroits que les autres transports ne peuvent pas atteindre ? » Autrement dit, comment développer des options de transport desservant les zones périurbaines ? Il existe deux principales options : le tram-train et le bus à haut niveau de service.

Commençons par le tram-train. Dans ce domaine, c’est la ville de Karlsruhe, non loin de Fribourg-en-Brisgau, dans le Sud-Ouest de l’Allemagne, qui a fait figure de pionnière en 1992 en se dotant d’un vaste réseau interurbain comportant une ligne de 230 kilomètres, la ligne de tramway S4, reliant Baden-Baden, Karlsruhe et Heilbronn, à quelques 83 kilomètres de distance. Karlsruhe possède ainsi l’un des systèmes de transport interurbain les plus singuliers au monde. Compte tenu de son immense succès, ce système a été choisi pour modèle par d’autres villes d’Allemagne et d’Europe.

L’une de ces villes est Kassel, une cité industrielle de 170 000 habitants au centre de l’Allemagne, qui a créé sur le modèle de Karlsruhe un système de tram-train reliant une nouvelle gare ferroviaire, inaugurée en 1991 pour desservir la première ligne à grande vitesse du pays (inaugurée la même année), et la vieille gare du centre-ville. Ce système assure aussi la desserte interurbaine loin dans les campagnes environnantes, sur des voies partagées avec les trains du réseau ferré régional. Il a été lancé en août 2007 sous l’appellation marketing de « RegioTram » (Holzapfel, 2012). Il constitue peut-être l’exemple par excellence de ce qui pourrait et devrait être fait dans les agglomérations de nombreuses villes moyennes européennes, lesquelles se prêtent particulièrement bien à ce type de transport par tramway.

C’est ce qui va se passer à Strasbourg. Il est intéressant de noter que dans ce coin de l’Europe où la France de l’Est rencontre l’Allemagne du Sud-Ouest et la Suisse du Centre-Nord, un ensemble de villes (Strasbourg en France, Bâle en Suisse et Fribourg-en-Brisgau et Karlsruhe en Allemagne) font preuve d’un grand sens de l’innovation, chacune à sa manière mais en apprenant les unes des autres. Strasbourg a fait figure de pionnière en instaurant un impressionnant réseau de tramways, comparable à celui de Montpellier ; désormais, cette ville s’apprête à lancer la construction d’une ligne de tram-train sur le modèle de la ligne Karlsruhe/Kassel, qui utilisera les voies de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et desservira la campagne aux alentours, jusqu’aux contreforts des Vosges. Une nouvelle ligne pourrait à terme faire franchir le Rhin à ces trams-trains pour les conduire en Allemagne, dans le cadre d’un réseau de trams-trains international.

Cela nous ramène aux travaux de Xavier Desjardins. Lorsque l’on compare Kassel aux études de cas français réalisées par Xavier Desjardins, il est frappant de constater que Kassel a délibérément élaboré sa politique d’aménagement du territoire (pas uniquement en centre-ville, mais aussi dans les Gemeinden environnantes), en termes de densité, de répartition par taille et de connectivité ferroviaire, de façon à rendre le RegioTram possible, et aussi de façon à permettre la création d’un chemin de fer régional, via un système intégré de trams-trains et de trains régionaux. Les villes françaises n’en sont pas encore là, à l’exception peut-être de Strasbourg. C’est l’un des grands enseignements des travaux de Xavier Desjardins.

La deuxième option « Heineken », le bus à haut niveau de service (BHNS), a jusqu’ici moins retenu l’attention en Europe, mais a révolutionné le transport urbain dans d’autres régions du monde, surtout en Amérique latine, mais aussi, dans une certaine mesure, en Australie. Dans ces régions, notamment pour des raisons de coût, on a souvent renoncé à créer un réseau de métro et on a choisi le bus à haut niveau de service. La première fois, c’était il y a une quarantaine d’années au Brésil, à Curitiba, l’une des villes les plus innovantes au monde. L’exemple de Curitiba a été largement reproduit en Amérique latine, et aujourd’hui, on s’en inspire dans bien d’autres endroits.

D’une certaine manière, Bogota, la capitale de la Colombie, qui compte 7 millions d’habitants, est le cas le plus intéressant de tous. Cette ville ne possède pas de métro, mais elle est desservie par 1 100 autobus express rouges, transportant chacun jusqu’à 270 passagers, en correspondance avec des autobus de rabattement verts, et empruntant les voies express (Hall, 2009). Ce système étonnant été construit dans des délais très serrés et terminé juste à temps pour le changement de millénaire, d’où son nom, « TransMilenio ». Il dessert de vastes zones dans la ville, n’est pas subventionné et est exploité en franchise (comme à Londres, tous les bus sont peints de la même couleur, mais sont exploités par des entreprises privées). Sur les lignes les plus fréquentées, la densité du trafic est égale ou supérieure à celle de bon nombre de réseaux de métro. Une carte à puce sans contact est utilisée sur les bus express rouges, tandis que les autobus verts assurent une desserte de proximité gratuite. Le TransMilenio est un modèle pour le reste du monde, qui est aujourd’hui suivi.

L’une des premières villes à avoir adopté le BHNS a été Adélaïde, en Australie-Méridionale, il y a 25 ans. Son système de bus guidés est désormais utilisé à Cambridge, en Angleterre. Le système de bus non guidés mis en place à Brisbane, ville moyenne australienne en plein essor, est plus intéressant à plusieurs égards et constitue un exemple remarquable. Les bus partent de la gare routière du centre-ville, circulent sur des voies spéciales souvent construites sur d’anciennes voies à double sens, marquent un arrêt à des stations intermédiaires en correspondance avec les trains, et poursuivent leur trajet, en longeant les autoroutes, jusqu’à des terminus éloignés de la ville, ce qui permet de constituer un véritable réseau régional.

Les BHNS peuvent ainsi desservir de très larges territoires, non seulement dans les agglomérations urbaines, mais aussi dans toute la région environnante. Les cas de Curitiba et Bogota montrent que ces systèmes ont une capacité proche de celle du métro, mais qu’ils reviennent moins cher à construire et à exploiter. Comme les villes qui ont opté pour le tramway, celles qui ont choisi l’autobus peuvent offrir un service de qualité à un grand nombre de passagers pour un coût modique. Si, au Royaume-Uni, le système de bus guidés de Cambridge a dans un premier temps connu une envolée des coûts, aujourd’hui, ses statistiques de fréquentation dépassent largement les prévisions, ce qui n’est pas souvent le cas dans les transports publics.

Mais la grande question demeure : les services de trams-trains et de BHNS peuvent-ils accomplir un miracle et offrir des transports publics de qualité à des périphéries toujours plus éloignées du centre ? La réponse est probablement négative, mais il existe tout de même une solution, qui ressort des travaux effectués il y a environ sept ans dans le cadre d’une étude financée par l’UE intitulée POLYNET (Hall et Pain, 2006). Cette étude porte sur les grandes régions urbaines du Nord-Ouest de l’Europe, dont le Sud-Est de l’Angleterre ainsi que, entre autres, la Randstad aux Pays-Bas et la région Rhin-Main en Allemagne. Dans le Sud-Est de l’Angleterre, région comptant quelque 19 à 20 millions d’habitants centrée autour de Londres et comportant une cinquantaine de régions urbaines fonctionnelles beaucoup plus petites dispersées dans un rayon de 130 kilomètres autour de la capitale, on a assisté à une décentralisation massive des logements, des personnes et des emplois, qui ont quitté Londres. Bon nombre des villes-régions de cette zone ont grossi encore plus vite que la capitale elle-même. Cette étude a toutefois réservé quelques surprises intéressantes. Au nord et à l’ouest de Londres, les trajets pendulaires se sont longtemps allongés pour atteindre jusqu’à 130 kilomètres entre des localités telles que Peterborough et Bournemouth et le centre de Londres. Toutefois, on a également assisté à l’essor des trajets quotidiens croisés entre les autres petites localités. À l’est de Londres, on a noté quelques trajets pendulaires tout aussi longs, mais quasiment aucun trajet croisé. En d’autres termes, la région à l’ouest de Londres est en train de devenir une méga-région urbaine complexe à part entière. Elle se caractérise par une dépendance croissante vis-à-vis des longs trajets en direction de Londres mais développe également ce que l’on pourrait appeler une vie propre.

L’autre surprise, c’est qu’au-delà d’un « cercle magique » de 40 à 50 kilomètres depuis le centre de Londres, les localités deviennent de plus en plus autonomes, même si une minorité d’habitants continuent de faire chaque jour de longs trajets jusqu’à la capitale. C’est un schéma qui est probablement en train de se répandre largement en Europe, et que l’on observe déjà dans la région de Stockholm, comme indiqué plus haut.

Il sera peut-être suffisant de laisser le marché faire son œuvre – ou, mieux encore, de l’aider par des politiques d’urbanisme encourageant le développement le long des axes de transports publics (corridors ferroviaires inter-cités). Dans l’intervalle, il sera nécessaire de trouver des solutions pour la minorité d’habitants qui effectuent de longs trajets quotidiens, tout en créant un modèle qui permettra à la plupart des habitants de travailler près de chez eux. Il restera toutefois un problème à régler : celui des zones urbaines périphériques, évoqué plus haut.

En résumé, l’alliance « croissance plus déconcentration » semble être un fait en Europe et dans d’autres pays de l’OCDE. Toute la difficulté consiste à offrir à la périphérie, aux régions périurbaines, des transports publics durables. La première réponse réside dans des trams-trains et des BHNS traversant des corridors de transport et d’aménagement du territoire denses, ou dans ce que l’urbaniste californien Peter Calthorpe appelle les quartiers centrés sur le transport collectif (quartiers TOD). La deuxième réponse, dans les grandes zones métropolitaines – ces méga-régions urbaines qui grossissent autour de villes telles que Londres, Paris, Amsterdam et Francfort – consiste à créer des villes plus éloignées en étendant le tissu urbain et en encourageant ces zones à être autonomes. Il resterait toujours à résoudre le problème des trajets parfois longs entre cette cinquantaine de localités au Sud-Est de l’Angleterre, ou entre leurs équivalents ailleurs en Europe. Peut-être que la ligne S4 du tramway de Karlsruhe apportera une réponse dans ce cas-là aussi. Mais il faudra certainement attendre quelques années pour y parvenir.

Bibliographie

Desjardins, X. (2012), « About the territorial conditions of regional tram systems: Some case studies in France », exposé à l’occasion de l’atelier SINTROPHER organisé à Kassel (Allemagne), www.sintropher.eu/sites/default/files/images/editors/Workshops/Kassel_2012/WP2/Xavier%20Desjardins.pptx.

Dorling, D. et B. Thomas (2004), People and Place 2001: A Census Atlas, Policy Press.

Frey, W.H. (2012), Population Growth in Metro America since 1980: Putting the Volatile 2000s in Perspective, Programme de politique métropolitaine de la Brookings Institution, Washington, www.brookings.edu/~/media/research/files/papers/2012/3/20%20population%20frey/0320_population_frey.pdf.

Hall, P. (2013), Good Cities, Better Lives: How Europe Discovered the Lost Art of Urbanism, Routledge.

Hall, P. (2012), « Lifestyle lines and dynamic decentralisation », Town & Country Planning, vol. 81.

Hall, P. (2009), « A regional metro in the mountains », Town & Country Planning, vol. 78.

Hall, P. et K. Pain (dir. pub.) (2006), The Polycentric Metropolis: Learning from the Mega-City Regions in Europe, Earthscan.

Holzapfel, H. (2012), « The city that came out of the shadows », Town & Country Planning, vol. 81.

Le Vine, S. et P. Jones (2012), On the Move: Making Sense of Car and Train Travel Trends in Britain, RAC Foundation/Office of Rail Regulation/Independent Transport Commission/Transport Scotland, www.racfoundation.org/assets/rac_foundation/content/downloadables/on_the_move-le_vine_&_jonesdec2012.pdf.

Littlefield, M. et A. Nash (2008), Commuting Patterns as at the 2001 Census, and their Relationship with Modes of Transport and Types of Occupation, Office statistique du Royaume-Uni, http://neighborhood.statistics.gov.uk/HTMLDocs/images/Commuting%20by%20Occupation%20and%20Transport%20-%20Final%20for%20pdf_tcm97-70153.pdf.

Maire de Londres (2010), The Mayor’s Outer London Commission Report.

Veltz, P. (1996), « Mondialisation, villes et territoires : l’économie d’archipel », Presses Universitaires de France, Paris.

Partie IV.

Notes par pays

Sources

OCDE (2014), « Régions métropolitaines », Base de données statistiques régionales de l’OCDE, http://dx.doi.org/10.1787/data-00531-fr.

OCDE (2014), Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/na-data-fr.

OCDE (2014), Statistiques régionales de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/region-data-fr.

Des données proviennent également d’Eurostat. Eurostat (2014), Comptes nationaux (base de données), http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database et des offices statistiques nationaux pour certains pays ou indicateurs.

Pour en savoir plus

OCDE (2013), « Les gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE : Chiffres clés » (brochure), OCDE, Paris, http://www.oecd.org/fr/regional/politique-regionale/Chiffres-cles-gouvernements-infranationaux-2013.pdf.

Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

Allemagne

Mesures récentes

Le Comité conjoint pour l’amélioration de la structure économique régionale (GRW), qui rassemble le gouvernement fédéral et les régions, devrait prendre de l’importance après la baisse des subventions à l’investissement intervenue en 2013.

Pour la nouvelle période de programmation (2014-2020), l’Allemagne recevra 19.3 milliards EUR au titre des fonds structurels européens (FEDER, FSE et coopération territoriale européenne) dans le cadre de la nouvelle politique de cohésion de l’UE. Les fonds structurels européens restent le principal outil de financement des mesures structurelles prises par l’Allemagne et par ses régions.

Les fusions de municipalités relèvent de la compétence des régions. Ainsi, le Land de Saxe-Anhalt a réduit en 2010 et 2011 le nombre de ses municipalités, qui est passé de 814 à 220.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Fédération | 11 327 | 295 | 16

Politique de développement régional

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère fédéral de l’Économie et de la Technologie

Cadre en matière de développement régional

La plupart des missions sont déléguées aux Länder. Le Comité conjoint pour l’amélioration de la structure économique régionale (GRW) et son cadre pluriannuel de coordination, d’une part, et les fonds structurels européens, d’autre part, sont au cœur de l’action menée à l’échelon national pourle développement régional.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère fédéral des Transports, de la Construction et du Développement urbain (BMVBS) ; Bureau fédéral de la construction et de l’aménagement du territoire (BBR).
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | La Politique nationale de la ville (Nationale Stadtentwicklungspolitik, NSP) de 2007 sert surtout de plate-forme de discussion entre les acteurs concernés sur certains points précis de la politique et des tendances urbaines et permet aussi le partage d’expériences.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère fédéral de l’Alimentation et de l’Agriculture (BMEL) ; Ministère fédéral de la Justice et de la Protection du consommateur (BMJV).
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Des programmes de développement rural existent au niveau des Länder. Quatorze programmes régionaux sont consacrés à la mise en œuvre du Plan de développement rural national.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Ces dernières années, le chômage a reculé, et c’est dans le Land du Mecklenburg-Vorpommern qu’il reste le plus élevé, avec un taux de 10.8 %. Le chômage des jeunes, qui avait atteint un niveau record à Berlin, a reculé pour s’établir à 14.9 % dans la capitale en 2012.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295030

L’importance des zones urbaines

En Allemagne, 64 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 39 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295041

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

La protection sociale et les services généraux des administrations publiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Allemagne ; ces dépenses représentent 47 % des dépenses infranationales, contre 26 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295052

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, l’Allemagne se classait au 7e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-2010, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 0.1 % dans le Schleswig-Holstein et 1.6 % à Hambourg.

Australie¹

Mesures récentes

L’alternance politique de septembre 2013 a entraîné la création d’un nouveau ministère chargé du développement régional : le ministère des Infrastructures et du Développement régional, qui reprend les missions relevant du développement régional du précédent ministère des Régions, des Collectivités locales, des Arts et des Sports. Le nouveau ministère est chargé des infrastructures, du développement régional, des collectivités locales, des territoires et de l’administration du Groupe de travail national de relèvement après les catastrophes.

Étant donné que plus des trois quarts de la population australienne vit dans des centres urbains d’au moins 100 000 habitants, l’idée d’un programme pour les villes a fait son chemin. Elle a abouti, en 2011, à l’adoption d’une Politique urbaine nationale qui reconnaît l’importance du rôle des autorités, du secteur privé et des citoyens dans la planification et la gestion des villes, mais aussi dans l’investissement destiné à ces dernières. Elle a également abouti, plus récemment, à une Stratégie de transport urbain (2013) axée sur les besoins des villes australiennes en matière d’infrastructures de transport.

Le Plan d’activités 2012-17 de la RIRDC (Rural Industries Research and Development Corporation) met l’accent sur les gains de productivité, les capacités de recherche et le soutien à l’économie rurale.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Fédération | 565 |  | 8

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Infrastructures et du Développement régional
Cadre en matière de développement régional | Les états fédérés mènent leurs propres initiatives de développement régional, mais l’administration fédérale soutient le développement et la mobilisation des collectivités.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Infrastructures et du Développement régional
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | La Politique urbaine nationale de 2011 fixe un triple objectif de productivité, de durabilité et d’habitabilité pour les grands centres urbains.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Infrastructures et du Développement régional
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le programme de développement rural et régional prévoit l’amélioration du bien-être dans les zones rurales par la construction, le développement et l’amélioration des infrastructures économiques.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Ces dernières années, le taux de chômage australien s’est maintenu à un niveau modeste, et les disparités régionales ont été parmi les plus basses de la zone OCDE (l’Australie se classant, en termes de disparités régionales, au 24e rang sur 34 pays).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294667

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

En Australie, 66 % de l’investissement public est réalisé par les administrations infranationales, contre 72 % pour l’ensemble de la zone de l’OCDE. Ces dernières années, malgré le ralentissement économique, l’investissement infranational est passé, en Australie, de 964 USD par habitant en 2007 à 1 047 USD par habitant en 2011, tandis que ce montant diminuait d’environ 46 USD par habitant dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294673

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

Sur la décennie 2000-10, la croissance du PIB dans l’ensemble des régions australiennes a été supérieure à la moyenne OCDE. Elle s’est échelonnée entre 6.2 % par an pour l’Australie occidentale et 1.5 % par an pour la Nouvelle-Galles du Sud, ce qui place l’Australie au 5e rang des pays de l’OCDE enregistrant les écarts régionaux de croissance les plus marqués.

Note

 1. Aucune zone urbaine fonctionnelle n’a été identifiée pour l’Australie.

Autriche

Mesures récentes

Les orientations stratégiques décennales de la politique régionale autrichienne sont définies dans le dernier Cadre d’aménagement du territoire, l’ÖREK 2011, qui repose sur les quatre piliers suivants : i) la compétitivité régionale et nationale ; ii) la diversité sociale et la solidarité ; iii) le changement climatique, l’adaptation à ce dernier et l’exploitation efficace des ressources ; et iv) une gouvernance efficiente et fondée sur la coopération.

L’ÖREK 2011 met aussi en relief l’importance d’un habitat dense, d’un système multi-axial, de structures polycentriques, d’une intégration fonctionnelle entre milieu urbain et milieu rural et de réseaux de centres de petites et moyennes dimensions.

L’accord de partenariat austro-européen STRAT.AT 2020 définit la stratégie d’affectation des fonds européens destinés au développement régional et rural et à l’emploi.

L’Autriche a consacré près de la moitié de sa dotation au titre de la politique de cohésion pour la période 2007-13 à la recherche-développement (R-D), ce qui représente, en valeur relative, l’une des plus fortes proportions constatées parmi les pays de l’Union européenne (la moyenne de l’UE s’établissant à 25 %). Ces fonds ont servi à financer des centres de R-D et des réseaux de petites et moyennes entreprises (PME), mais aussi à favoriser l’innovation dans les éco-technologies et les technologies liées à l’énergie renouvelable.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Fédération | 2 354 |  | 9

Politique de développement régional

Ministère(s) ou comités chefs de file | Chancellerie fédérale (Direction de la coopération territoriale)

Cadre en matière de développement régional

Le développement régional relève de la responsabilité des régions (Länder). La Conférence autrichienne sur l’aménagement du territoire (ÖROK) rassemble la Chancellerie fédérale et les Länder. L’ÖREK 2011 est le dernier cadre décennal d’aménagement du territoire autrichien. L’accord de partenariat STRAT.AT 2020 définit les modalités d’application en Autriche de la politique européenne de cohésion et de développement rural.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Chancellerie fédérale (Direction de la coopération territoriale)
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Au niveau fédéral, aucune stratégie n’est explicitement formulée en matière de politique urbaine, mais le Cadre d’aménagement du territoire couvre les zones urbaines et prévoit l’élaboration d’une politique des agglomérations.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Chancellerie fédérale (Direction de la coopération territoriale) ; ministère de l’Agriculture, des Forêts, de l’Environnement et des Eaux (qui comprend le BABF - Institut fédéral des zones défavorisées et montagneuses).
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le Plan stratégique national (PSN) en matière de développement rural et un plan unique de développement rural visent à doter l’Autriche d’une agriculture et d’une sylviculture plurifonctionnelles, durables et compétitives dans des zones rurales prospères.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Les taux de chômage s’échelonnent entre 2.5 % dans le Tyrol et 7.9 % à Vienne. À Vienne, le chômage des jeunes a atteint 18 % en 2012, ce qui est deux fois supérieur à la moyenne nationale mais reste inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE, laquelle s’établit à 22 %.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294680

L’importance des zones urbaines

En Autriche, 58 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des métropoles (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 47 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294698

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

La santé et la protection sociale représentent les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Autriche. Ensemble, elles représentent 42 % des dépenses infranationales, contre 30 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294707

Les écarts régionaux en termes de revenus, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

L’Autriche se classe au 2e rang des pays de l’OCDE ayant le plus réduit l’écart entre leurs PIB régionaux par habitant sur la période 2000-10. Sur la décennie en question, la croissance du PIB des régions autrichiennes a été supérieure à la moyenne OCDE, l’écart le plus important étant observé entre le Vorarlberg (1.9 % de croissance par an) et la Carinthie (1.2 % par an).

Belgique

Mesures récentes

Les « contrats de ville durable » proposés par les autorités fédérales belges visent à renforcer la cohésion sociale des quartiers défavorisés, à réduire l’empreinte écologique des villes et à soutenir leur rayonnement.

La dernière version du plan de développement régional de la Wallonie est le Plan Marshall 2.vert, qui couvre la période 2009-14 et s’articule autour des axes suivants : i) capital humain ; ii) pôles de compétitivité et réseaux d’entreprises ; iii) recherche scientifique ; iv) cadre propice à la création d’activités et d’emplois de qualité ; v) alliance emploi-environnement ; et vi) conciliation entre emploi et bien-être social.

La dernière mouture du programme La Flandre en Action, Pacte 2020 constitue la stratégie générale de développement qui sert de base à l’accord de coalition du gouvernement flamand pour 2009-2014. Les trois piliers du programme sont les suivants : i) vivre mieux ; ii) travailler de façon plus intelligente ; iii) favoriser le développement durable. Le Pacte 2020, signé avec des partenaires sociaux et le secteur privé, présente des projets visant à relever 13 défis sociétaux.

Une réforme promulguée en 2011 a renforcé l’autonomie budgétaire des trois régions belges.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Fédération | 589 | 10 | 6

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Aucun ministère fédéral chef de file, gestion déléguée aux régions, à savoir Bruxelles-Capitale, Flandre et Wallonie.
Cadre en matière de développement régional | Aucun cadre fédéral. Chaque région dispose de sa propre stratégie globale de développement, comme le programme La Flandre en Action ou le Plan Marshall de la Wallonie.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Service public fédéral (Service de la politique des grandes villes)
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Le programme Politique des grandes villes/Grootstedenbelaid a été lancé en 1999/2000. Il est axé sur la cohésion sociale, le développement durable et la réhabilitation urbaine.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Aucun ministère fédéral chef de file, gestion déléguée aux régions : Direction générale de l’agriculture (Wallonie) et Département de l’agriculture et de la pêche (Flandre).
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Les régions disposent de leur propre programme de développement rural.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, les taux de chômage s’échelonnaient entre 4.5 % en région flamande et 17 % dans la région de Bruxelles-Capitale, où le chômage des jeunes atteignait 36 %, soit 14 points de plus que la moyenne OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294712

L’importance des zones urbaines

En Belgique, 59 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des métropoles (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 44 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294721

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et la protection sociale sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales. Ensemble, ils représentent 51 % des dépenses infranationales, contre 39 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294735

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, la Belgique se classait au 5e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. La croissance du PIB a toutefois été très similaire d’une région à l’autre sur la période 2000-10, puisqu’elle s’est établie à 1.5 % par an pour la Wallonie et à 1.4 % par an pour la Flandre.

Canada

Mesures récentes

Parmi les nouvelles mesures, il convient de citer la création, en 2009, de deux organismes fédéraux de développement régional (ce qui porte leur nombre total à six) : l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario et l’Agence canadienne de développement économique du Nord.

En parallèle à la politique nationale d’innovation, les organismes de développement régional continuent à mettre en avant l’importance de l’innovation et des compétences pour le développement régional. Ainsi :

Le ministère de la Diversification de l’économie de l’Ouest a lancé l’Initiative d’innovation dans l’Ouest (InnO), un programme fédéral sur cinq ans doté d’un budget de 100 millions CAD qui propose un financement remboursable aux PME souhaitant commercialiser de nouvelles technologies novatrices lorsqu’elles arrivent aux derniers stades de la recherche et du développement.

Les Initiatives pour la prospérité du Sud de l’Ontario (IPSO) de l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario (FedDev Ontario) portent sur l’innovation, la productivité et la diversification économique ; en outre, le Fonds de fabrication de pointe de l’Agence est doté d’un budget de 200 millions CAD destiné à soutenir l’innovation au niveau des produits et des procédés du secteur manufacturier.

L’Agence de promotion économique du Canada atlantique fournit un financement annuel d’environ 90 millions CAD en faveur de l’innovation et de la commercialisation dans le cadre de ses programmes tels que le Fonds d’innovation de l’Atlantique et le Programme de développement des entreprises.

Le développement rural redevient prioritaire, car le gouvernement fédéral a cessé de financer le Secrétariat rural du ministère de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire. Le Programme fédéral d’aide au développement des collectivités, qui soutient le développement d’entreprises en milieu rural, a été renforcé ces dernières années. Ce Programme, qui tient compte du savoir-faire en matière de développement rural présent au sein du réseau des organismes fédéraux de développement régional, occupe désormais une place centrale dans le programme d’action de ces organismes.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Fédération | 4 147 |  | 13

* L’échelon municipal correspond aux « divisions de recensement », à savoir les villes, les districts, les villages, les communautés urbaines, etc. Les réserves indiennes, les établissements indiens et les territoires non organisés (au nombre de 1 106 en 2011) ainsi que les unités ad hoc comme les circonscriptions scolaires ne sont pas comptabilisés.

Politique de développement régional

Ministère(s) ou comités chefs de file

Les six organismes fédéraux de développement régional (ODR) qui mettent en œuvre la politique de développement régional et dont l’action vient s’ajouter aux actions déléguées aux provinces et aux localités sont les suivants : Agence de promotion économique du Canada atlantique

Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec

Initiative fédérale de développement économique dans le Nord de l’Ontario

Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario,

Ministère de la Diversification de l’économie de l’Ouest

Agence canadienne de développement économique du Nord.

Cadre en matière de développement régional | Les ODR ont pour principale mission de soutenir l’innovation, le commerce et l’investissement, le développement des entreprises et le développement économique communautaire et local.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Compétences partagées et présence des ODR qui investissent dans des projets locaux.
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Aucun cadre général au niveau fédéral.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Attributions partagées. Programme de développement des collectivités intégré au mandat de base des ODR.
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | La politique rurale ne s’inscrit dans aucun cadre de portée générale au niveau fédéral.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, c’est dans le Nunavut que le taux de chômage était le plus élevé (15 %) et dans l’Alberta qu’il était le plus bas (4.6 %). Le chômage des jeunes était inférieur à la moyenne de l’OCDE, mais restait élevé dans la province de Terre-Neuve-et-Labrador (19 %).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294743

L’importance des zones urbaines

Au Canada, 73 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des métropoles (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 56 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294755

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

Au Canada, 91 % de l’investissement public total est réalisé par les administrations infranationales, ce qui correspond au pourcentage le plus élevé des pays de l’OCDE (72 % dans la zone de l’OCDE). Cet investissement a augmenté, passant de 1 129 USD par habitant en 2007 à 1 474 USD par habitant en 2012.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294766

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, le Canada s’est classé au 3e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, les taux de croissance annuels se sont échelonnés entre 1.2 % dans l’Ontario et 7.1 % dans le Nunavut.

Chili

Mesures récentes

La Politique nationale de développement rural a été approuvée par le Comité des ministres de la ville et du territoire et par le président en février 2014.

Le 11 mars 2014, Michelle Bachelet a pris ses fonctions de présidente du Chili. Elle s’est fixé pour objectif de réduire les injustices et les inégalités au sein des territoires ruraux et urbains ; elle mènera à bien, par décret présidentiel, la Politique nationale de développement rural qui a été adoptée en y intégrant des thèmes évoqués dans le nouveau programme de gouvernement.

Le Chili a adopté sa toute première politique nationale de développement urbain en 2013, l’objectif prioritaire étant le développement de villes durables et l’amélioration de la qualité de la vie en ville. Les cinq grands axes thématiques de cette politique sont les suivants : intégration sociale, développement économique, respect de l’environnement, protection du patrimoine culturel et bonne gestion des affaires publiques. Le gouvernement a récemment approuvé la création d’un Conseil national du développement urbain (Consejo Nacional de Desarrollo Urbano) chargé de mettre en œuvre cette politique.

Les membres des conseils régionaux seront élus au suffrage direct (et non plus par les conseillers municipaux de la région) à partir de 2014.

En 2013, le Sous-secrétariat au développement régional et administratif (SUBDERE) a commencé à élaborer une politique nationale des régions.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 345 |  | 15

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Intérieur (Sous-secrétariat au développement régional et administratif (SUBDERE))
Cadre en matière de développement régional | Cadre en cours d’élaboration

Politique de développement urbain
Ministère(s) oucomités chefs de file | Ministère du Logement et de l’urbanisme et ministère de l’Intérieur (SUBDERE)
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | La Politique nationale de développement urbain de 2013 (PNDU - Política Nacional de Desarrollo Urbano) porte sur le développement durable et la qualité de la vie en ville.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture, ministère de l’Intérieur (SUBDERE)
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le SUBDERE et le ministère de l’Agriculture ont élaboré une Politique nationale de développement rural qui repose sur quatre grands axes : débouchés économiques ; viabilité écologique ; culture et identité ; et bien-être social.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Entre 2010 et 2012, le chômage a diminué dans toutes les régions chiliennes. Le Chili se classe au 9e rang des pays de l’OCDE affichant le taux de chômage le plus bas chez les jeunes. Ce taux s’est échelonné entre 9.3 % et 22 % selon les régions.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294805

L’importance des zones urbaines

Au Chili, 73 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des métropoles (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 48 %.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294811

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

On ne trouve pas de statistiques sur les finances des administrations infranationales chiliennes dans OCDE (2014), Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/na-data-fr.

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En 2010, le Chili se classait au 4e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Au cours de la décennie qui a précédé, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 0.8 % dans la région de Magallanes-et-Antarctique et 5.2 % dans la région des Fleuves.

Corée

Mesures récentes

Dans sa version révisée, le 4e Plan national global d’aménagement du territoire (2011-20)propose un nouveau dispositif de stimulation du potentiel du développement régional sur trois niveaux. Il s’agit de diviser le pays en sept « zones économiques méga-régionales » spécialisées dans certains secteurs prioritaires et de les compléter par des régions supra-économiques (zones) et 161 zones résidentielles de base.

À l’issue de diverses tentatives de délocalisation de certaines fonctions de la capitale, une « ville spéciale autonome » appelée Sejong a été officiellement inaugurée en juillet 2012. Elle se trouve à environ 120 kilomètres au sud de Séoul et, d’ici à 2015, elle devrait abriter 36 administrations et compter 500 000 habitants.

Le nouveau gouvernement (2013) a annoncé que l’aménagement de zones construites deviendrait prioritaire par rapport à la création de villes nouvelles, afin de mieux faire le lien entre utilisation des sols et plans d’urbanisme d’une part, et programmes de protection de l’environnement d’autre part. Dans le cadre de plusieurs initiatives récentes, les pouvoirs publics ont cherché à réorienter la politique foncière en l’axant sur la rénovation urbaine plutôt que sur une extension des banlieues et à rationaliser l’aménagement du territoire grâce à des techniques d’analyse spatiale.

Les autorités centrales préconisent les fusions de municipalités dans l’espoir de réaliser des économies d’échelle. Le premier exemple (2010) a été la fusion de trois villes (Masan, Jinhae et Changwon).

Structure de l’État | Niveau municipal* | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 227 |  | 17
* Existence d’un échelon inframunicipal structuré (3 477 subdivisions municipales, appelées Eup et Myeon en zone rurale et Dong en zone urbaine).

Politique de développement régional

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Aménagement du territoire, des Infrastructures et des Transports

Cadre en matière de développement régional

Le Plan national global d’aménagement du territoire 2000-2020, qui est actualisé tous les cinq ans, définit les objectifs généraux d’aménagement du territoire. Les plans quinquennaux de développement régional (qui suivent le Plan quinquennal de développement national équilibré) portent essentiellement sur la compétitivité industrielle internationale et sur l’amélioration du niveau de vie.

Politique de développement urbain

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Aménagement du territoire, des Infrastructures et des Transports ; Comité présidentiel du développement régional (PCRD)

Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine

La stratégie urbaine de la Corée à l’horizon 2020 (Urban Vision for 2020), qui a été formulée en 2008, définit quatre grands objectifs de politique urbaine : alimenter les moteurs de la croissance, améliorer les conditions de vie en zone urbaine, créer une identité urbaine et réhabiliter l’environnement naturel.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le Plan 2013-2017 de développement de l’agriculture, des zones rurales et de l’agro-alimentaire, rendu public en octobre 2013, repose sur trois axes stratégiques : compétitivité, revenus et bien-être/qualité de vie.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, la Corée s’est classée au 7e rang des pays de l’OCDE affichant les disparités régionales les plus basses en matière de chômage. Le taux de chômage s’est échelonné entre 1.7 % pour la région de Jeju et 3.8 % pour la Région de la capitale.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295258

L’importance des zones urbaines

En Corée, 87 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 73 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295263

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et les affaires économiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Corée. Ensemble, ces dépenses représentent 48 % des dépenses infranationales, contre 40 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295273

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

La Corée s’est classée au 3e rang des pays de l’OCDE enregistrant les disparités régionales les plus basses en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 2.8 % dans la région de Gangwon et 5.5 % dans celle de Chungcheong.

Danemark

Mesures récentes

Le ministère du Logement et des Affaires urbaines et rurales a été créé en 2011. Il a notamment pour mission de faciliter le développement urbain et rural et d’améliorer les échanges entre zones urbaines et zones rurales.

Le gouvernement danois a constitué huit groupes (« cellules de croissance ») composés de représentants du secteur et chargés d’élaborer des plans de croissance dans les domaines suivants : construction et navigation maritime ; design et industries de la création ; eau, agriculture biologique et environnement ; soins de santé ; énergie et climat ; secteur alimentaire ; TIC et numérique ; tourisme et « économie de l’expérience » (www.evm.dk/english/publications).

Plusieurs initiatives de lutte contre le dépeuplement des zones rurales et isolées et contre l’augmentation de la population dans les grandes villes ont été lancées : plans de croissance pour le tourisme (2014) et les produits alimentaires (2013), provisionnement de 3.7 milliards EUR pour l’amélioration des liaisons ferroviaires entre les grandes villes et la réduction de la durée des trajets, et ajustement du système de redistribution entre municipalités afin de mieux tenir compte des difficultés des zones rurales isolées.

Après une évaluation récente de la réforme régionale de 2007, la loi sur le développement des entreprises a été modifiée ; le nombre de Forums sur la croissance régionale, qui réunissent des chefs d’entreprise, des représentants d’établissements d’enseignement et de recherche et des représentants du marché du travail ainsi que des autorités locales et régionales, est resté élevé. En outre, le Conseil danois de la croissance joue un rôle plus important pour ce qui est de mesurer et de comparer les efforts en faveur de la croissance régionale.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 98 |  | 5

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Entreprises et de la Croissance, ministère du Logement et des Affaires urbaines et rurales
Cadre en matière de développement régional | La loi de 2005 sur le développement des entreprises axe le développement régional sur la croissance notamment par la création des Forums public-privé sur la croissance régionale.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Logement et des Affaires urbaines et rurales
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Pas de cadre unique. La loi sur la rénovation et le développement urbains est un outil qui permet aux municipalités de cibler leur action en matière de politique urbaine et de logement.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Pêche, ministère du Logement et des Affaires urbaines et rurales
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | L’accord de partenariat 2014-2020 entre le Danemark et la Commission européenne définit le cadre stratégique d’affectation des fonds structurels d’investissement européens au Danemark ainsi que le cadre global de la politique de développement rural.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

C’est dans la région de la capitale que le taux de chômage était le plus élevé (8.2 %) en 2012. Conformément à l’évolution moyenne constatée dans la zone OCDE, le chômage des jeunes a augmenté pour s’établir à 15 % dans la région du Zélande en 2012.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294858

L’importance des zones urbaines

Au Danemark, 55 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans la région métropolitaine de Copenhague (la seule zone urbaine de plus de 500 000 habitants) est de 36 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294861

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

La protection sociale et la santé sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales au Danemark. Ensemble, ces dépenses représentent 78 % des dépenses infranationales, contre 30 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294871

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, le Danemark s’est classé au 19e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale a été inférieure à la moyenne de l’OCDE. Elle s’est échelonnée entre 0.1 % dans le Jutland-Septentrional et 0.9 % par an dans la région de la Capitale.

Espagne

Mesures récentes

Le Conseil des ministres a créé une Commission pour la réforme des administrations publiques (CORA) le 26 octobre 2012. Cette commission a été chargée des missions suivantes : rationalisation administrative, simplification des textes et des procédures, et lutte contre les activités menées de façon redondante par l’État central et par les communautés autonomes. La Commission a également établi un code de bonnes pratiques en vue de rationaliser les dépenses publiques et d’accroître l’efficience des services publics en optimisant l’utilisation des nouvelles technologies.

Les propositions de la Commission sont axées sur les activités menées de façon redondante par l’administration centrale et les Communautés autonomes. Sur les 217 propositions présentées dans la réforme, 118 portent sur l’élimination des doublons à l’échelon national mais aussi entre cet échelon et les échelons infranationaux.

La loi sur la rationalisation et la viabilité des collectivités locales (décembre 2013) a pour objet de rationaliser les services assurés par le secteur public local et d’accroître les fonctions assurées par les provinces. Par conséquent, ces dernières pourraient être chargées de coordonner un certain nombre de services publics minimaux pour les municipalités de moins de 20 000 habitants. Les conseils locaux seront dans l’obligation de rendre public le coût de chaque service. Ils détermineront ensuite si certains services doivent être assurés de façon commune ou confiés au conseil de province, si ce dernier est en mesure de les fournir dans de meilleures conditions avec un coût moins élevé. Cette réforme répond à l’objectif des autorités centrales de veiller à ce que les services publics soient assurés à une échelle suffisante pour, à terme, permettre des économies.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Quasi-fédération | 8 117 | 50* | 17
* En excluant les deux villes autonomes de Ceuta et Melilla.

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Finances et des Administrations publiques
Cadre en matière de développement régional | Aucun cadre explicite en dehors des fonds structurels européens ; le développement régional est l’une des compétences de base des régions (communautés autonomes).

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Travaux publics et des Transports et ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et de l’Environnement
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | La Stratégie espagnole pour la viabilité urbaine et locale porte essentiellement sur les points suivants : développement urbain et territorial, instruments d’urbanisme, accessibilité, mobilité et transports, gouvernance urbaine, logement et changement climatique.

Politique de développement rural

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et de l’Environnement

Cadre ou stratégie en matière de politique rurale

Une loi de 2007 sur le développement durable des régions rurales définit une politique rurale multisectorielle et territorialisée qui repose sur les quatre thèmes suivants : soutien à l’agriculture locale, promotion de l’activité économique en zone rurale, investissement dans les infrastructures et planification écologique.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Ces dernières années, le chômage s’est envolé dans les régions d’Espagne, atteignant près de 40 % à Ceuta. Dans cette même région, il a dépassé 70 % chez les jeunes.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294888

L’importance des zones urbaines

En Espagne, 69 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 37 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294894

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

La santé et les services généraux des administrations publiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Espagne. Ensemble, ces dépenses représentent 48 % des dépenses infranationales, contre 32 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294905

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, l’Espagne se classait au 9e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus faibles disparités régionales en termes de PIB par habitant. La décennie précédente, la croissance annuelle des régions espagnoles a été supérieure à la moyenne de l’OCDE et s’est échelonnée entre 1.5 % à Melilla et 3 % en Murcia.

Estonie

Mesures récentes

Un nouveau plan national d’aménagement du territoire, Estonia 2030+, est entré en vigueur en août 2012. Il vise à améliorer la qualité de l’environnement aussi bien dans les villes que dans les zones à faible densité de population en veillant au bon fonctionnement et à l’accessibilité des espaces d’activité quotidienne grâce à des solutions de mobilité multimodale, à de bonnes liaisons vers l’extérieur, à une utilisation plus importante des énergies renouvelables et à la multiplication des mesures d’économie d’énergie, le tout étant équilibré par des réseaux verts très actifs.

L’ancien ministre des Affaires régionales¹ a proposé un nouveau modèle d’organisation administrative territoriale fondé sur des pôles qui permettra de regrouper les 215 municipalités existantes de façon à parvenir à un effectif compris entre 30 et 50 municipalités. Les élections municipales de 2017 devraient avoir lieu dans le cadre de cette nouvelle division administrative.

Parallèlement à ce projet de réforme administrative territoriale, les pouvoirs publics cherchent à promouvoir une collaboration plus étroite entre municipalités pour la prestation des services publics et la planification du développement.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 215¹ |  |
1. Au mois d’octobre 2013.

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Intérieur (service du développement régional)
Cadre en matière dedéveloppement régional | Le développement régional relève de la Stratégie nationalede développement régional 2014-2020.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Il n’existe aucune politique de développement urbain en tant que telle au niveau national. La stratégie et les mesures incitatives dans ce domaine relèvent de la politique nationale de développement régional menée par le ministère de l’Intérieur.
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine |

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Intérieur et ministère de l’Agriculture
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Stratégie nationale 2014-2020 de développement régional, Stratégie nationale 2014-2020 de développement rural (axée sur le développement de l’agriculture et de l’économie et de la vie rurales dans le cadre de l’utilisation du Fonds européen agricole pour le développement rural – FEADER).

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Le taux de chômage de l’Estonie est plus élevé (10.1 %) que celui observé en moyenne dans la zone de l’OCDE (8.1 %). En 2012, le taux de chômage des jeunes était de 20.9 %, c’est-à-dire légèrement inférieur à la moyenne de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294917

L’importance des zones urbaines

En Estonie, 55 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant en zone métropolitaine (c’est-à-dire dans la zone de Tallinn, seule zone urbaine de plus de 500 000 habitants) est de 40 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294922

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et la santé sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Estonie. Ensemble, ces dépenses représentent 54 % des dépenses infranationales, contre 44 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294936

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

Sur la période 2000-10, la croissance du PIB par habitant a été de 3.6 % par an en Estonie, soit un chiffre plus élevé que la croissance moyenne des pays de l’OCDE.

Note

 1. Depuis le changement de gouvernement, en mars 2014, un nouveau ministre des Affaires intérieures et régionales a remplacé le ministre des Affaires régionales.

États-Unis

Mesures récentes

Les États-Unis cherchent à renforcer la coordination et l’intégration des politiques de développement régional à l’échelon fédéral grâce à des conseils et des groupes de travail pilotés par la Maison-Blanche – Conseil rural de la Maison-Blanche, Partnership for Sustainable Communities (Partenariat pour des communautés durables), etc.

Cette démarche plus intégrée s’est accompagnée d’instructions budgétaires invitant plusieurs services à mieux expliciter la dimension « territorialisée » de leur action.

L’approche suivie en matière de développement économique régional par plusieurs ministères et organismes privilégie de plus en plus des pôles régionaux d’innovation en général ainsi que dans certains secteurs précis comme l’énergie et l’industrie manufacturière.

Le relèvement après les catastrophes a été une priorité pour plusieurs services fédéraux chargés de zones en difficulté.

Dans le cadre de l’Initiative de la Maison-Blanche pour la redynamisation des quartiers (Neighborhood Revitalization Initiative), certaines « Promise Zones » ont été définies pour attirer des investissements privés, créer des emplois et accroître le nombre de logements abordables.

Structure de l’État | Niveau municipal* | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Fédération | 35 879 | 3 031 | 50

* Le niveau municipal comprend ici uniquement les entités à vocation généraliste, c’est-à-dire les municipalités, les villes et les townships. Les entités à vocation spécialisée, à savoir les districts spéciaux et les districts scolaires indépendants tels que les conseils d’école (51 146 entités en 2012), ne sont pas prises en compte.

Politique de développement régional

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Commerce (Département du développement économique)

Cadre en matière de développement régional

Il n’existe aucun texte de loi ni document stratégique de portée générale dans ce domaine. L’objectif consiste à répondre aux besoins des zones connaissant des difficultés économiques par l’élaboration d’une stratégie régionale et la réalisation d’investissements publics en faveur de la compétitivité régionale.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Logement et du Développement urbain
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Il n’existe aucun texte de loi ni document stratégique de portée générale dans ce domaine. L’objectif consiste à créer des communautés fortes, durables et inclusives, mais aussi des logements de qualité abordables pour tous.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture, Conseil Rural de la Maison-Blanche
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Il n’existe aucun texte de loi ni document stratégique de portée générale dans ce domaine.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Ces dernières années, le taux de chômage a bondi dans certains états, comme le Nevada (11 %), et le taux de chômage des jeunes a atteint 23 % en Caroline du Sud.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295592

L’importance des zones urbaines

Aux États-Unis, 68 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 53 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295606

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et la santé sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales aux États-Unis. Ensemble, ces dépenses représentent 54 % des dépenses infranationales, contre 44 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295613

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, les États-Unis étaient le pays de l’OCDE où les disparités régionales étaient les plus importantes en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale s’est échelonnée entre -1.4 % dans le Michigan et 5.3 % dans le Wyoming.

Finlande

Mesures récentes

Des accords de croissance (axés sur la compétitivité et la résilience) ont été passés entre l’État et les principales villes du pays. Ces accords définissent les principales actions nécessaires à un développement durable des zones métropolitaines axé sur la compétitivité et la résilience.

Sur la période 2011-15, les pouvoirs publics ont axé la politique de développement régional sur les trois priorités suivantes : le renforcement de la compétitivité et de la vitalité des régions, le soutien au bien-être de la population et à la préservation d’un cadre de vie agréable et la création d’une structure régionale durable.

Les réformes municipales visent à renforcer la stabilité économique des municipalités par des fusions volontaires (mais parfois obligatoires pour les municipalités confrontées à d’importantes difficultés économiques). La loi sur les structures municipales est entrée en vigueur en juillet 2013, obligeant les municipalités à présenter leurs décisions de fusion en juillet 2014 au plus tard. Des fusions antérieures avaient déjà réduit le nombre de municipalités, ces dernières étant passées de 431 en 2006 à 336 en 2011. D’autres fusions ont eu lieu en 2013.

La zone métropolitaine d’Helsinki se voit attribuer un statut spécial dans le cadre de la réforme. Le gouvernement pourrait imposer des fusions dans d’autres grandes zones urbaines.

Les autorités ont mis un terme à l’expérience de régionalisation au Kainuu, qui avait fait office de test en vue d’une éventuelle extension de cette mesure à l’ensemble du pays.

La Finlande a lancé une stratégie pour la région Arctique (Résolution du gouvernement de 2013).

En 2014, les ministères lanceront un projet au long cours sur l’aménagement du territoire et le réseau des transports en Finlande. L’objectif est de viser un développement durable en favorisant tout à la fois la compétitivité de la Finlande, son éco-efficience et le bien-être de la population.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 320 |  |

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Emploi et de l’Économie
Cadre en matière de développement régional | La loi de 2014 sur le développement régional a défini les principaux objectifs du développement régional, à savoir la croissance économique et l’emploi, la réduction des disparités régionales, un développement régional équilibré et la qualité de vie.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Emploi et de l’Économie, Comité de la politique urbaine
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Le Programme opérationnel de politique urbaine (2012-15) a fixé un certain nombre d’objectifs communs en matière de développement des zones urbaines.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture et des Forêts, ministère de l’Emploi et de l’Économie, Comité de la politique rurale
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le Programme opérationnel de politique rurale (2012-2015) et le Programme de politique rurale 2014-2020 décrivent les mesures qui s’appliquent au développement des zones rurales.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, c’est dans la région de la Finlande-Orientale-et-Septentrionale que le chômage est le plus élevé, aussi bien globalement (9.5 %) que chez les jeunes (22.2 %).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294940

L’importance des zones urbaines

En Finlande, 52 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant en zone métropolitaine (c’est-à-dire dans la zone d’Helsinki, seule zone urbaine de plus de 500 000 habitants) est de 27 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294953

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

La santé et la protection sociale sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Finlande. Ensemble, ces dépenses représentent 54 % des dépenses infranationales, contre 30 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294963

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, la Finlande se classait au 17e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 0.6 % en Finlande-Méridionale et 2.2 % dans la région d’Helsinki-Uusimaa.

France

Mesures récentes

Une loi visant à favoriser la gouvernance métropolitaine a été adoptée en décembre 2013. Elle crée de nouvelles structures de gouvernance pour les trois plus grandes métropoles du pays (Paris, Lyon et Aix-Marseille) ainsi que, sur la base du volontariat, pour 11 autres zones urbaines de plus de 400 000 habitants. Ces nouvelles structures seront dotées de fonctions plus importantes dans certains domaines comme le développement économique, le logement, l’environnement, les routes et l’action sociale.

Dans le cadre de l’acte III de la décentralisation, les compétences et les structures des régions sont en cours de réexamen. Un projet de loi confie des missions supplémentaires aux régions en matière de développement économique, d’aides aux entreprises, d’emploi et de mesures à destination de la jeunesse. De plus, les régions pourraient se voir attribuer de nouveaux pouvoirs en matière de formation professionnelle et d’apprentissage. Les compétences des départements seront peut-être redéfinies, et des fusions de départements et de régions sont envisagées.

La loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine (Politique de la ville) a été adoptée début 2014. Elle prévoit de nouveaux contrats urbains, l’abolition du zonage multiple afin d’éviter le saupoudrage des financements et, enfin, la promotion de la gouvernance multi-niveaux, de la participation des habitants et de la territorialisation des politiques publiques.

Une nouvelle génération de contrats État-régions pour la période 2014-2020 est en cours d’élaboration.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 36 700 | 101 | 27
* Les chiffres relatifs aux administrations locales englobent les autorités locales corses et les cinq départements et régions d’Outre-mer.

Politique de développement régional

Ministère(s) ou comités chefs de file | Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) ; actuellement sous l’égide du ministère du Logement, de l’Égalité des territoires et de la Ruralité ; ministère de la Décentralisation, de la Réforme de l’État et de la Fonction publique.

Cadre en matière de développement régional

La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (1995, modifiée en 1999) souligne la nécessité de trouver un meilleur équilibre entre zones rurales et urbaines en vue d’inciter les collectivités territoriales à élaborer ensemble des projets de développement territorial.

Politique de développement urbain

Ministère(s) ou comités chefs de file

Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) ; ministère du Logement, de l’Égalité des territoires et de la Ruralité (ministre délégué à la Ville) ; Comité interministériel des villes ; ministère de la Décentralisation, de la Réforme de l’État et de la Fonction publique (chargé de la loi de 2013 sur les métropoles).

Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Politique de la ville

Politique de développement rural

Ministère(s) ou comités chefs de file | Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) ; ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt; ministère de la Décentralisation, de la Réforme de l’État et de la Fonction publique.

Cadre ou stratégie en matière de politique rurale

Le Plan de développement rural national et la loi relative au développement des territoires ruraux (2005) visent à renforcer l’attractivité des zones rurales en agissant sur le développement économique, l’emploi, le logement et les services publics. Un décret de 2006 établit de nouveaux critères de classement en « zones de revitalisation rurale » et fournit de nouveaux dispositifs d’aide sociale et budgétaire.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, le taux de chômage s’échelonnait entre 7.2 % dans le Limousin et 15.7 % dans le Languedoc-Roussillon. Le chômage des jeunes s’établissait à 38 %, soit 16 points de pourcentage de plus que la moyenne de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294976

L’importance des zones urbaines

En France, 65 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 40 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294983

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

La protection sociale et les services généraux des administrations publiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en France ; ces dépenses représentent 35 % des dépenses infranationales, contre 26 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294990

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, la France se classait au 10e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre-0.7 % en Champagne-Ardenne et 3.1 % en Corse.

Grèce

Mesures récentes

Les efforts de décentralisation se sont multipliés ces dernières années. Les régions ont acquis des pouvoirs plus importants, tout d’abord lors de la réforme Capo d’Istria de 1997 sur les collectivités territoriales, puis par l’application du plan Callicratès de 2010 (loi n°3852/2010 entrée en vigueur le 1er janvier 2011), qui leur a conféré un statut d’unités administratives à part entière. Les gouverneurs et les conseils de régions sont désormais élus au suffrage direct (pour un mandat de cinq ans). Ils ont pour mission d’élaborer et de mettre en œuvre les politiques régionales dans le respect des principes de développement durable et de cohésion sociale, et en tenant compte des politiques nationales et européennes. Toutefois, de nombreux pouvoirs restent entre les mains des secrétariats de l’État central, et les régions sont toujours tributaires de transferts pour leur financement. Certaines fonctions métropolitaines ont été confiées à l’Attique et à Thessalonique (Macédoine centrale), dans leur région respective. Enfin, la réforme Callicratès a fait passer le nombre de municipalités de 1 033 à 325.

La réforme Callicratès a conduit à la création de sept administrations décentralisées qui assurent des fonctions que l’État a choisi de conserver plutôt que de les confier aux régions. Ces unités administratives sont dirigées par un secrétaire général nommé par le ministère de l’Intérieur. Elles sont principalement chargées de veiller à l’application locale de la législation centralisée dans des domaines tels que l’immigration, les biens publics, l’environnement et l’aménagement du territoire. Dans le cadre de leur rôle d’intermédiaire entre l’État central et les municipalités, elles ont une mission de surveillance et de suivi des municipalités.

Actuellement, les ministères compétents exécutent le plan régional national et les programmes opérationnels régionaux dans le cadre de la politique de cohésion 2014-2020. Cette action est axée sur le renforcement de la compétitivité et de l’entrepreneuriat et sur la mise en œuvre de politiques sectorielles visant à favoriser la reprise économique.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 325 | 7 administrations décentralisées désignées par le ministère de l’Intérieur | 13

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement et de la Compétitivité
Cadre en matière de développement régional | Cadre national de référence stratégique ; programmes opérationnels régionaux (concernant les 13 régions administratives). Les mesures de développement régional ont été strictement alignées sur la politique de cohésion de l’UE et figurent dans différents textes de loi sur le développement.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Environnement, de l’Énergie et du Changement climatique
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Plan national d’aménagement du territoire et cadre de développement durable ; dispositifs régionaux d’aménagement du territoire et de développement durable ; Plan-cadre de la région Athènes/Attique ; Plan-cadre de Thessalonique

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement rural et de l’Alimentation
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | La loi sur le développement rural (2005) fixe le cadre de la politique rurale et le Plan stratégique national (PSN) en matière de développement rural formule des recommandations générales d’action.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Ces dernières années, le taux de chômage a grimpé en flèche dans les régions grecques comme celle de l’Attique (25 %), tandis que le chômage des jeunes atteignait 58 % en Grèce-Septentrionale en 2012.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295069

L’importance des zones urbaines

En Grèce, 49 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 40 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295073

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

La protection sociale et les services généraux des administrations publiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Grèce ; ces dépenses représentent 50 % des dépenses infranationales, contre 26 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295086

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, la Grèce se classait au 6e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus faibles disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-2010, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 0 % (croissance nulle) en Grèce-Centrale et 3.7 % dans l’Attique.

Hongrie

Mesures récentes

La nouvelle Constitution de janvier 2012 dispose que des lois sectorielles pourront contraindre des municipalités à fusionner ou à collaborer. La loi cardinale du 21 décembre 2011 fixe le seuil d’administration locale à 2 000 habitants, c’est-à-dire que les collectivités locales de moins de 2 000 habitants doivent regrouper leurs services administratifs.

De nombreuses fonctions confiées aux comtés et aux municipalités (notamment concernant l’éducation, la santé, le relèvement après les catastrophes et l’administration publique) ont été recentralisées. Par ailleurs, les comtés assurent les responsabilités des régions créées pour la gestion des financements européens (sept régions « à vocation statistique »).

Au titre de la politique de cohésion pour la période 2007-13, la Hongrie a consacré près de 600 millions EUR à la R-D, 192 millions EUR à la promotion de l’entrepreneuriat et aux PME et plus de 300 millions EUR à l’ajustement au changement démographique et à l’instauration d’un marché du travail ouvert à tous.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 3 177 | 20* | 0
* Dix-neuf comtés et une municipalité d’échelon intermédiaire pour la capitale, Budapest.

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Économie nationale
Cadre en matière de développement régional | Loi XXI de 1996 sur le développement régional et l’aménagement du territoire ; Plan de développement national et territorial 2030 (adopté en décembre 2013)

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Cabinet du Premier ministre
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Les lignes directrices nationales relatives à un développement urbain durable et intégré ont été définies, mais aucun document d’orientation n’a été rédigé. Toutefois, les principes généraux de la politique urbaine ont été intégrés au Plan de développement national et territorial 2030.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Cabinet du Premier ministre
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le programme hongrois de développement rural et le plan Darány iIgnác visent à appliquer la Stratégie nationale pour le développement rural. Cette dernière porte sur le maintien de la population, l’emploi et l’amélioration de la qualité de vie en milieu rural.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Ces dernières années, le chômage a augmenté dans certaines régions telles que la Hongrie septentrionale (16.6 %), où le chômage des jeunes a atteint près de 39 % en 2012.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295092

L’importance des zones urbaines

En Hongrie, 50 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant en zone métropolitaine (c’est-à-dire dans la zone de Budapest, seule zone urbaine de plus de 500 000 habitants) est de 28 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295109

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et les services généraux des administrations publiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Hongrie ; ces dépenses représentent 45 % des dépenses infranationales, contre 41 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295117

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, la Hongrie se classait au 16e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 0.3 % dans la région de la Grande-Plaine-Méridionale et 3.4 % en Hongrie centrale.

Irlande

Mesures récentes

La stratégie nationale d’aménagement du territoire est en cours de réexamen. Sa mise en œuvre a donc été interrompue en attendant qu’une stratégie de remplacement soit formulée.

La suppression de 80 conseils municipaux dans toutes les zones urbaines en dehors des principales villes a été annoncée en octobre 2012 et devrait entrer en vigueur en mai 2014.

La centralisation est renforcée, les financements étant transférés des collectivités locales à des établissements publics centralisés (les infrastructures liées à l’eau relèvent désormais d’une nouvelle entreprise publique baptisée « Irish Water »).

Une démarche moins purement territoriale est adoptée en matière de développement, avec un encadrement accru des partenariats endogènes dans le cadre de dispositifs de coordination gérés par les autorités locales

Structure de l’État | Niveau municipal* | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré*
Unitaire | 114 | 2 autorités régionales 2 assemblées régionales |
* La réforme des collectivités locales entrera en vigueur après les élections locales de mai 2014, les 114 collectivités locales étant vouées à être remplacées par 31 nouvelles entités.

* La centralisation, motivée en partie par la nécessité de rétablir la solvabilité budgétaire, s’est traduite par la suppression des collectivités à l’échelon régional (8 autorités régionales), et les deux assemblées régionales chargées jusqu’à présent de coordonner la mise en œuvre des programmes financés par l’UE devraient être réorganisées en trois entités.

Politique de développement régional

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Environnement et des Collectivités locales

Cadre en matière de développement régional

Les huit autorités régionales ont élaboré et révisé des lignes directrices pour la planification régionale en vue de garantir la coordination entre les plans adoptés à l’échelon municipal (comtés et villes) et la contribution de tous les échelons territoriaux aux objectifs de la stratégie nationale d’aménagement du territoire (2002-20).

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file |
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine |

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Mer (pour le second pilier de la PAC) et ministère de l’Environnement et des Collectivités locales
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Livre blanc sur le développement rural (1999)

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Ces dernières années, le chômage a grimpé en flèche dans certaines régions comme dans le Frontière, Midland et région de l’Ouest (16.5 %), où le chômage des jeunes a atteint 33.9 % en 2012.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295128

L’importance des zones urbaines

En Irlande, 56 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant en zone métropolitaine (c’est-à-dire dans la zone de Dublin, seule zone urbaine de plus de 500 000 habitants) est de 38 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295137

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et les services généraux des administrations publiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Irlande ; ces dépenses représentent 50 % des dépenses infranationales, contre 40 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295143

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, l’Irlande se classait au 12e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus faibles disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 2.2 % dans les Régions du Sud et de l’Est et 2.8 % dans le Frontière, Midland et région de l’Ouest.

Islande¹

Mesures récentes

Le plan de développement intégré « Islande 2020 », entré en vigueur en 2011, porte sur le développement social et économique et fournit un cadre pour l’appui aux régions.

L’Institut de développement régional islandais continue de soutenir les régions (toutes les zones rurales) grâce à une aide financière et à des prêts, en élaborant une stratégie régionale pour la mise en œuvre des objectifs des pouvoirs publics et en s’appuyant sur un réseau de huit agences de développement régional organisées par secteur et qui ont pour mission de promouvoir l’innovation.

Une réforme de l’administration publique est en cours. Elle porte sur les domaines d’intervention définis dans l’initiative Moving Iceland Forward. Les questions examinées seront la rationalisation du secteur public, la mise en place de services publics locaux multifonctionnels (guichets uniques) et le renforcement des collectivités locales.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 74 |  |

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Industries et de l’Innovation
Cadre en matière de développement régional | Des plans de soutien aux régions sont élaborés périodiquement, de façon à éviter le dépeuplement et à réduire les disparités régionales.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Aucun
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | La politique urbaine ne s’inscrit dans aucun cadre général.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Industries et de l’Innovation (secrétaire d’État à la pêche et à l’agriculture)
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Des plans de soutien aux régions sont élaborés périodiquement, de façon à éviter le dépeuplement et à réduire les disparités régionales.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Ces dernières années, le chômage a augmenté dans les régions d’Islande, atteignant 8.1 % dans la région de la capitale. Dans cette même région, le taux de chômage des jeunes a atteint les 14.8 %.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295155

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et la protection sociale sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Islande. Ensemble, ces dépenses représentent 59 % des dépenses infranationales, contre 39 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295165

Note

 1. Aucune zone urbaine fonctionnelle n’a été identifiée pour l’Islande. On ne dispose d’aucune donnée sur le PIB par habitant à l’échelon régional pour ce pays.

Israël¹

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 254 |  |

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de la Construction et du Logement
Cadre en matière de développement régional |

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de la Construction et du Logement
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Rénovation urbaine : les programmes « Démolition et construction », « Fiscalité » et « Accroissement des droits de construction » sont l’expression des efforts menés pour améliorer l’infrastructure physique existante.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de la Construction et du Logement, ministère de l’Économie, Centre de coopération international pour le développement agricole (CINADCO) du ministère de l’Agriculture et du Développement rural, ministère chargé du développement du Néguev et de la Galilée
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le Conseil régional est l’organisme public compétent sur les questions suivantes : frontières définies pour les communautés déjà constituées, emploi intercommunautaire, institutions, infrastructures et systèmes d’infrastructure intercommunautaires.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Ces dernières années, le taux de chômage est resté bas en Israël, les disparités régionales dans ce domaine étant parmi les plus basses des pays de l’OCDE. C’est dans le District sud que le chômage des jeunes est le plus élevé, puisqu’il s’établissait à 15 % en 2011.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295170

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et les services généraux des administrations publiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Israël : ensemble, ces dépenses représentent 50 % des dépenses infranationales, contre 40 % dans la zone de l’OCDE.

Note : Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295182

Note

 1. Aucune zone urbaine fonctionnelle n’a été identifiée pour Israël. On ne dispose d’aucune donnée sur le PIB par habitant à l’échelon régional pour ce pays.

Italie

Mesures récentes

En 2013, la loi 255/2013 a permis aux pouvoirs publics italiens de créer une nouvelle instance chargée de la cohésion territoriale. Celle-ci a pour mission d’apporter un soutien technique à l’utilisation, en Italie, des financements au titre de la politique de cohésion de l’Union européenne.

La loi 95/2012 prévoit de réduire le nombre de provinces italiennes de 86 actuellement, à 51, en regroupant de petites provinces voisines dans la même région, jusqu’à ce qu’elles atteignent au moins 350 000 habitants ou 200 à 500 habitants/km2. Les provinces conserveront leurs compétences en matière d’aménagement du territoire, de transports et d’école. Les instances élues seront supprimées pour être remplacées par trois conseillers nommés. La réforme des provinces est actuellement débattue au parlement.

Dix des cinquante-et-unes provinces seront dotées du statut de « ville métropolitaine » (Città metropolitane) et relèveront d’une organisation institutionnelle particulière. Sont concernées Rome, Turin, Milan, Venise, Gênes, Bologne, Florence, Bari, Naples et Reggio de Calabre. La création de ces métropoles est prévue depuis 1990, mais la mesure n’est jamais entrée en vigueur. Leur création a été reportée à 2015 par la loi de stabilité de 2013.

En 2012, le Premier ministre a créé un comité interministériel de la politique urbaine qui est chargé des trois grandes problématiques dans ce domaine. Premièrement, le comité se charge d’éliminer les chevauchements qui peuvent apparaître au niveau des institutions en matière d’activités de planification, afin de rendre l’élaboration des politiques plus efficace. Deuxièmement, il intervient sur l’étalement urbain, l’engorgement des territoires et la nécessité de disposer d’infrastructures efficientes. Troisièmement, il s’intéresse aux questions d’entretien et à la gestion stratégique du processus de remise à niveau et de rénovation du parc de logements.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 8 092 | 110 | 20

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement économique (Département du développement et de la cohésion économique)
Cadre en matière de développement régional | Le Cadre stratégique national 2014-2020 tient compte des budgets européens comme des budgets nationaux en matière de politique régionale.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Comité interministériel de la politique urbaine (sous l’égide du Premier ministre)
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Aucun cadre général (certains programmes de rénovation urbainese poursuivent)

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Sylviculture (MIPAAF), ministère du Développement économique
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le Plan stratégique national (PSN) en matière de développement rural fixe le cadre général du développement rural italien. Un programme de développement rural est en place dans chaque circonscription administrative.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Ces dernières années, le taux de chômage a considérablement augmenté dans certaines régions italiennes comme la Campanie (19.3 %). Par ailleurs, le chômage des jeunes a atteint 53.4 % en Calabre.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295193

L’importance des zones urbaines

En Italie, 51 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 30 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295202

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

La santé et les affaires économiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Italie : ensemble, ces dépenses représentent 61 % des dépenses infranationales, contre 32 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295214

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

L’Italie s’est classée au 12e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre -0.5 % en Basilicate et 1.3 % en Vallée d’Aoste.

Japon

Mesures récentes

Le gouvernement japonais encourage les réformes en faveur d’une autonomie accrue des collectivités locales en vue de leur renforcement, notamment par des fusions. Ces fusions ont connu un essor important lors de la « grande réorganisation » de l’ère Heisei (ère actuelle ayant commencé en 1989) ; le nombre de municipalités a diminué, passant de 3 232 en 1999 à 1 718 en 2014.

Les priorités de la politique régionale inscrites au budget de l’exercice 2014 sont les suivantes : i) accélération du redressement suite au tremblement de terre de 2011 ; ii) mesures visant à assurer la sûreté et la sécurité des citoyens par la prévention et l’atténuation des catastrophes ; iii) redynamisation des régions par le renforcement de la compétitivité internationale, par des actions en faveur de l’investissement du secteur privé et par les réponses apportées au vieillissement de la population et aux problèmes liés à l’énergie.

L’initiative Villes du futur, émanant du Secrétariat du Cabinet, est une démarche globale en matière de construction de villes durables. Elle regroupe un réseau de villes qui ont surmonté d’importantes difficultés, notamment liées à l’environnement et au vieillissement de la population, grâce au partage d’expériences.

Le Grand projet de politique nationale d’aménagement du territoire à l’horizon 2050 a été rendu public en juillet 2014. L’examen du Programme national officiel d’aménagement du territoire devrait bientôt commencer.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 1 719 |  | 47

Politique de développement régional

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Aménagement du territoire, des Infrastructures, des Transports et du Tourisme (Bureau de l’aménagement du territoire et de la politique régionale)

Cadre en matière de développement régional

Le Plan national relatif aux stratégies nationales d’aménagement du territoire définit les grandes orientations à un horizon de dix ans environ à l’échelon national, tandis que les huit plans régionaux présentent les grandes orientations des diverses régions, comme le prévoit la loi nationale sur l’aménagement du territoire. En outre, un ensemble de textes de loi ciblant des types spécifiques de régions a été promulgué. Ces textes fournissent des cadres intersectoriels de développement.

Politique de développement urbain

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Aménagement du territoire, des Infrastructures, des Transports et du Tourisme (Bureau de la politique urbaine)

Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine

La loi d’urbanisme fixe le cadre de la politique municipale d’urbanisme, notamment les éléments de cette politique, le processus de prise de décision, les restrictions et les principaux projets. Les modalités de la politique urbaine nationale sont fixées dans des lignes directrices actuellement axées sur les points suivants : construction de villes durables, attirantes et compétitives ; compacité des villes ; coordination avec un système de transports efficient ; participation du secteur privé ; atténuation des effets sur l’environnement ; vieillissement de la population ; et gestion des catastrophes.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Pêche
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le Plan fondamental pour l’alimentation, l’agriculture et les zones rurales à l’horizon 2020 (publié en 2010) prône une revitalisation des économies rurales s’appuyant sur les atouts des régions, sur les articulations entre zones urbaines et zones rurales et sur l’autonomie des zones dépeuplées.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Ces dernières années, le taux de chômage est resté bas au Japon, pays qui affiche dans ce domaine les disparités régionales les plus basses des pays de l’OCDE. C’est à Tohoku que le chômage des jeunes était le plus élevé (12.5 %) en 2011, avec un taux deux fois plus élevé qu’à Chugoku mais inférieur de presque 40 % à la moyenne de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295222

L’importance des zones urbaines

Au Japon, 78 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 68 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295236

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

Au Japon, 76 % de l’investissement public total est réalisé par les administrations infranationales, contre 72 % dans la zone de l’OCDE. L’investissement infranational a augmenté, passant de 804 USD par habitant en 2007 à 892 USD par habitant en 2011.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295242

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

Le Japon s’est classé au 5e rang des pays enregistrant les disparités régionales les plus basses en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 1.2 % par an à Kyushu (Okinawa) et 0.1 % à Hokkaido.

Luxembourg

Mesures récentes

Le Programme directeur d’aménagement du territoire (PDAT) est le principal instrument d’aménagement du territoire au niveau national. Il énonce les lignes directrices et les objectifs prioritaires des pouvoirs publics pour le développement durable du cadre de vie. Une mise à jour du programme est prévue en 2018. L’IVL (Integratives Verkehrs- und Landesentwicklungskonzept) – concept intégré des transports et du développement spatial pour le Luxembourg – élaboré en 2004, est un pas de plus vers la mise en œuvre des objectifs essentiels énumérés dans le PDAT et définit plus précisément le modèle d’aménagement urbain et polycentrique du Luxembourg.

Les plans directeurs sectoriels « primaires » s’appliquant aux transports, au logement, aux paysages et aux zones d’activité économique ont été présentés à la Chambre des députés en mai 2014. Ces plans permettront de mettre en œuvre l’IVL au moyen d’instruments ayant force obligatoire, ce qui facilitera la mise en œuvre des projets des pouvoirs publics en matière d’aménagement territorial durable.

Au niveau intercommunal, un certain nombre de villes et de municipalités voisines ont signé des accords formels, ou « conventions », avec le Département de l’aménagement du territoire par lesquels elles s’engagent à œuvrer en faveur d’un développement plus durable, à mettre en œuvre les objectifs du PDAT et de l’IVL en veillant à un développement polycentrique et plus équilibré du pays, et à coordonner et intégrer le développement territorial des municipalités participantes.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 106 |  |

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement durable et des Infrastructures (Département de l’aménagement du territoire)
Cadre en matière de développement régional | Le Programme directeur d’aménagement du territoire est actualisé périodiquement ; il s’appuie sur les lignes directrices et les plans sectoriels élaborés en collaboration avec les collectivités locales compétentes.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement durable et des Infrastructures (Département de l’aménagement du territoire)
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Des accords formels (ou « conventions ») sont passés entre le ministère et les organismes locaux chargés de l’urbanisme afin de favoriser l’intégration des mesures d’urbanisme.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture, de la Viticulture et de la Protection des Consommateurs
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le Plan stratégique national (PSN) est le principal instrument de politique rurale ; il n’existe aucune stratégie globale consacrée au développement rural au Luxembourg.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, le taux de chômage s’élevait à 5 % au Luxembourg, contre 8 % dans la zone de l’OCDE. Sur la période 2007-12, les taux de chômage des jeunes se sont échelonnés entre 14 % et 19 %.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295283

L’importance des zones urbaines

Au Luxembourg, 83 % de la population vit dans la ville de Luxembourg.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295298

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

Les services généraux des administrations publiques et l’enseignement sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales au Luxembourg : ensemble, ces dépenses représentent 42 % des dépenses infranationales, contre 40 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295303

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

Après avoir progressé en moyenne de 2.7 % par an, le PIB par habitant a atteint 69 348 USD en 2010, soit une valeur deux fois supérieure à la moyenne de l’OCDE.

Mexique

Mesures récentes

En 2013, le nouveau gouvernement a créé le ministère du Développement agraire, territorial et urbain (SEDATU).

En tant que chef de file du secteur, le SEDATU a pour mission de diriger, à l’échelon fédéral, toutes les actions liées au développement urbain et à l’aménagement de quartiers d’habitation. Sa nouvelle politique urbaine nationale reposera sur les principes suivants : mise en place d’une croissance urbaine rationnelle, réduction du déficit de logements et multiplication des prêts et des subventions afin d’accroître le nombre de logements en zone urbaine et rurale et d’en améliorer la qualité. L’objectif est de favoriser un modèle de ville plus compact, plus dense et plus vertical. Cette nouvelle politique fédérale est une source d’orientations générales pour de nombreuses autres politiques menées à des échelons inférieurs – en matière de logement, par exemple.

Le Plan national de développement 2013-2018 recouvre plusieurs domaines qui relèvent du développement régional. Ainsi, la « transition vers un modèle de développement urbain durable » est un domaine d’intervention stratégique qui englobe le logement, la rénovation urbaine, les transports et l’aménagement du territoire.

Des investissements publics seront consacrés au développement des états fédérés et des municipalités. Ces subventions iront en priorité aux collectivités qui auront signé des Accords-cadres de coordination avec les autorités fédérales. Les critères de sélection seront axés sur la concordance des projets avec les priorités fédérales et sur l’aptitude des projets à renforcer la compétitivité et à être innovants au niveau de leur exécution.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Fédération | 2 457 |  | 32

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement agraire, territorial et urbain (SEDATU)
Cadre en matière de développement régional | Les principaux objectifs et initiatives dans le domaine du développement régional, urbain et rural sont énoncés dans le Plan national de développement 2013-2018, qui évoque à la fois des programmes transversaux pour ces zones et des programmes territorialisés pour les régions en difficulté.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement agraire, territorial et urbain (SEDATU), Institut du Fonds national pour le logement des travailleurs (INFONAVIT)
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Aucun, mais le Plan national de développement 2013-2018 prévoit l’élaboration d’un dispositif d’encadrement de la politique urbaine.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du développement agraire, territorial et urbain (SEDATU), Ministère du Développement social (SEDESOL), ministère de l’Agriculture, de l’Élevage, du Développement rural, de la Pêche et de l’Alimentation (SAGARPA)
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Loi sur le développement rural durable (LSRD) (2001) et Programme spécial concerté de développement rural (PEC)

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2011, c’est dans le Tamaulipas que le taux de chômage était le plus élevé (8.5 %) et dans le Chiapas qu’il était le plus faible (2 %). Le chômage des jeunes s’échelonne entre 8 % (Chiapas) et 42.9 % (Tamaulipas).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295315

L’importance des zones urbaines

Au Mexique, 65 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 53 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295324

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

Au Mexique, 66 % de l’investissement public total est réalisé par les administrations infranationales, contre 72 % dans la zone de l’OCDE. L’investissement infranational a augmenté, passant de 298 USD par habitant en 2007 à 322 USD par habitant en 2011.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295331

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

Le Mexique s’est classé au second rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la période 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 0.5 % dans le Morelos et 9.3 % dans le Tabasco.

Norvège

Mesures récentes

Dans son budget, le nouveau gouvernement a mis davantage l’accent sur les conditions dont le secteur privé a besoin pour assurer la croissance économique et créer des emplois supplémentaires économiquement viables. Plus particulièrement, les priorités du nouveau gouvernement sont l’infrastructure de communication, les infrastructures immatérielles (par exemple dans le système éducatif) et une baisse de la fiscalité pour stimuler la croissance. Le nouveau gouvernement prévoit de présenter un nouveau Livre blanc sur la politique régionale en 2017.

Le Livre blanc de 2013 sur la politique rurale et régionale constitue le document-cadre le plus récent sur la politique régionale de la Norvège. Le pays vise à conserver les principales caractéristiques de l’aménagement de son territoire en s’appuyant sur les ressources humaines et naturelles présentes dans tout le pays afin de favoriser la plus grande prospérité nationale possible et une égalité des conditions de vie.

L’entreprise Innovation Norway a adopté une démarche de gouvernance novatrice au service du développement régional en devenant une institution conjointe en 2010. Désormais, les municipalités en détiennent 49 % et l’État central 51 %.

La Norvège n’appartient pas à l’Union européenne, mais elle en est partenaire depuis 1992, au titre de l’Accord sur l’Espace économique européen. Cet accord a permis la libre circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux sur le marché intérieur, et il a aussi permis à la Norvège de participer aux programmes de coopération territoriale européenne visant à favoriser le développement régional.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 428 |  | 18¹
1. Hors Oslo.

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Collectivités locales et de la Modernisation
Cadre en matière de développement régional | Le Livre blanc de 2013 sur la politique rurale et régionale met l’accent sur l’égalité des conditions de vie dans toute la Norvège. La politique rurale et régionale norvégienne est axée sur l’innovation, l’entrepreneuriat et les fonds municipaux de développement de l’activité économique.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Collectivités locales et de la Modernisation
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Aucun cadre général. Livre blanc de 2007 sur la coopération à long terme avec Oslo, sur le thème « Oslo, une région tolérante, sûre et créative – rapport sur la région de la capitale ».

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Collectivités locales et de la Modernisation
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le Livre blanc de 2013 sur la politique rurale et régionale met l’accent sur l’égalité des conditions de vie dans toute la Norvège. La politique rurale et régionale norvégienne est axée sur l’innovation, l’entrepreneuriat et les fonds municipaux de développement de l’activité économique.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, la Norvège faisait partie des pays de l’OCDE où le taux de chômage était le plus bas. Il s’établissait en effet à 3.5 % dans la région la plus touchée : la Norvège du Sud-Est. Dans cette même région, le taux de chômage des jeunes était de 9.8 %, valeur bien inférieure à la moyenne de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295373

L’importance des zones urbaines

En Norvège, 48 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des métropoles (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 25 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

La contribution à la croissance nationale n’apparaît pas sur le graphique faute de séries chronologiques comparables sur la période 2000-10.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295381

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

La protection sociale et l’enseignement sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Norvège. Ensemble, ces dépenses représentent 52 % des dépenses infranationales, contre 39 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295391

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

La Norvège s’est classée au 11e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. En 2010, c’est dans la région d’Oslo et Akershus que le PIB par habitant était le plus élevé et dans la région de Hedmark et Oppland qu’il était le plus bas.

Nouvelle-Zélande¹

Mesures récentes

Le Fonds stratégique régional, qui avait été créé par les pouvoirs publics pour appuyer le plan de développement économique régional, a été supprimé en 2010.

Huit conseils régionaux, de ville et de district ont fusionné pour former le Conseil régional d’Auckland en 2010. Le Plan unitaire élaboré pour cette nouvelle entité détermine les mesures de développement et remplace les sept plans de district précédents.

En 2012, les pouvoirs publics ont annoncé un plan de réforme des collectivités locales en huit points. Ce plan s’inscrit dans un projet national plus large d’amélioration de la productivité et de la compétitivité économiques et de la qualité des services publics. Les premiers points de ce programme adopté en 2012 prévoient : i) un nouvel énoncé de mission pour les collectivités locales ; ii) de nouvelles conditions de prudence financière ; iii) des changements au niveau des modalités d’administration des conseils et ; iv) des changements dans les méthodes de réorganisation des collectivités locales.

Le 4 novembre 2013, le gouvernement a fait adopter un 3e projet de loi modifiant la loi sur les collectivités locales (Local Government Act) de 2002. Les modifications portent sur les points suivants : i) renforcement de la collaboration et de la mutualisation des services entre les collectivités locales ; ii) consultation plus efficiente et ciblée pour les plans à long terme et les plans annuels ; iii) suppression des doublons entre plans annuels et plans à long terme ; iv) possibilité pour les élus locaux de participer aux réunions du conseil à distance, grâce aux nouvelles technologies. Ce projet de loi autorise aussi la Commission des collectivités locales (Local Government Commission) à mettre en place des conseils locaux au sein des nouvelles autorités unitaires et des autorités unitaires existantes, mais aussi à créer, dans le cadre du dispositif de réorganisation, des organisations et des comités mixtes contrôlés par les conseils.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 67 |  | 11

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Entreprises, de l’Innovation et de l’Emploi
Cadre en matière de développement régional | Il n’existe aucun cadre général ; les régions assurent l’élaboration, la mise en œuvre, le suivi et la diffusion de stratégies de développement économique régional.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file |
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Aucun cadre général.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture, de la Pêche, des Forêts et du Développement rural
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale |

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Depuis 2007, le chômage a augmenté dans les deux régions de la Nouvelle-Zélande. En 2012, il atteignait 7.1 % pour l’Île du Nord. La même année, le chômage des jeunes s’établissait à 17.8 % sur l’Île du Nord et à 13.7 % sur l’Île du Sud.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295408

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

En Nouvelle-Zélande, 50 % de l’investissement public total est réalisé par les administrations infranationales, contre 72 % dans la zone de l’OCDE. L’investissement infranational a légèrement diminué, passant de 515 USD par habitant en 2007 à 499 USD par habitant en 2010.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295410

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

La Nouvelle-Zélande est le pays de l’OCDE où les disparités régionales en termes de PIB par habitant sont les plus basses.

Note

 1. Aucune zone urbaine fonctionnelle n’a été identifiée pour la Nouvelle-Zélande.

Pays-Bas

Mesures récentes

La Politique pour les secteurs d’excellence, entrée en vigueur en 2012, a pour objet de soutenir les secteurs qui contribuent le plus aux performances économiques des Pays-Bas.

Adopté en juin 2012, le Schéma national d’orientation stratégique pour l’infrastructure et l’aménagement du territoire (SVIR) énonce la stratégie des politiques d’aménagement du territoire. Il dresse la liste des priorités à suivre par l’administration centrale dans ce domaine. La décentralisation récente de certaines fonctions a renforcé le rôle des provinces dans les domaines de l’aménagement du territoire, du développement régional, de la circulation, des transports et de l’environnement.

Une réforme territoriale a été lancée en vue de réduire le nombre de provinces et de municipalités, et d’éliminer les échelons administratifs intermédiaires entre provinces et municipalités. Par conséquent, les anciennes « villes-régions » devraient être supprimées d’ici janvier 2015. Celles d’Amsterdam et de Rotterdam seront remplacées par deux autorités de transport. Les composantes des anciennes villes-régions peuvent toutefois choisir de poursuivre leur coopération – éventuellement selon des modalités différentes – sur la base du volontariat. Ainsi, il est envisagé de créer une nouvelle région métropolitaine regroupant 24 municipalités autour de Rotterdam et de La Haye (Metropoolregio).

Le gouvernement prévoit de fusionner les trois provinces de la partie Nord de la Randstad (Hollande septentrionale, Utrecht et Flevoland) au sein d’une province unique (Noordvleugel).

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 408 |  | 12

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Affaires économiques (Direction de la politique économique territoriale), ministère de l’Infrastructure et de l’Environnement, ministère de l’Intérieur et des Relations au sein du Royaume
Cadre en matière de développement régional | Il n’existe aucun cadre de développement régional.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Intérieur et des Relations au sein du Royaume, ministère de l’Infrastructure et de l’Environnement
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | À l’échelon national, il n’existe aucun cadre explicite dans le domaine de la politique urbaine. Un plan d’action baptisé « Communautés fortes » et lancé dans le cadre de la politique urbaine cible 40 quartiers défavorisés de 18 villes.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Affaires économiques (Secrétaire d’État à l’Agriculture)
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Le troisième Programme de développement rural 2014-2020 est axé sur l’innovation et le développement durable.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, c’est dans la région des Pays-Bas du Nord que le taux de chômage était le plus élevé (5.9 %) et dans celle des Pays-Bas du Sud qu’il était le plus faible (4.8 %). Les Pays-Bas enregistrent les plus faibles disparités régionales de l’OCDE en matière de chômage des jeunes.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295342

L’importance des zones urbaines

Aux Pays-Bas, 74 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des métropoles (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 37 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295350

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et les affaires économiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales aux Pays-Bas. Ensemble, ces dépenses représentent 46 % des dépenses infranationales, contre 40 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295366

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

Les Pays-Bas se sont classés au second rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus faibles disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 1 % dans les Pays-Bas du Sud et 1.9 % dans les Pays-Bas du Nord.

Pologne

Mesures récentes

Fin 2013, le ministère du Développement régional et le ministère des Transports, de la Construction et de la Mer ont fusionné pour donner naissance au ministère des Infrastructures et du Développement.

En 2010, la Pologne a élaboré une nouvelle Stratégie nationale de développement régional sur la période 2010-20 axée sur les régions, les villes et les zones rurales. Cette stratégie énonce les objectifs de la politique régionale pour les différents territoires du pays, et notamment les zones urbaines et rurales. Ces objectifs sont les suivants : i) soutenir la croissance concurrentielle des régions ; ii) créer une cohésion territoriale et prévenir la marginalisation des zones sensibles et ; iii) permettre les conditions favorables à une mise en œuvre efficiente, efficace et collaborative de mesures de développement ciblées sur les territoires.

En vue de renforcer les partenariats et d’améliorer la coordination des activités territoriales aux différents niveaux de la gestion du développement, la nouvelle Stratégie nationale a institué des « contrats territoriaux » entre pouvoirs publics et collectivités régionales autonomes sur les mesures les plus importantes. Cet instrument vise à créer des synergies entre tous les instruments d’intervention de portée territoriale.

Le Dispositif national d’aménagement du territoire 2030 adopté par le Conseil des ministres en décembre 2011 définit la politique polonaise d’aménagement du territoire sur 20 ans.

Le débat politique est engagé sur un renforcement du rôle de l’échelon local dans le processus de développement, sur la fourniture d’incitations financières aux regroupements volontaires et sur le transfert de nouvelles fonctions aux municipalités. L’organisation des zones métropolitaines est encore en cours de discussion.

La Pologne élabore actuellement sa nouvelle Politique urbaine nationale. Cette politique fera l’objet d’un document séparé consacré exclusivement aux villes et à leurs zones fonctionnelles.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 2 479 | 380 | 16

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Infrastructures et du Développement
Cadre en matière de développement régional | La Stratégie nationale de développement régional 2010-20 met l’accent sur les zones urbaines fonctionnelles, sur la revitalisation des régions en retard, sur le renforcement des capacités institutionnelles et sur l’amélioration de l’accessibilité.

Politique de développement urbain

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Infrastructures et du Développement

Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine

Un cadre national en matière de politique urbaine est en cours d’élaboration. Les priorités de la politique urbaine polonaise sont les suivantes : i) établir des priorités nationales claires pour les villes ; ii) améliorer la coordination intermunicipale et la collaboration entre les échelons administratifs ; et iii) élaborer des politiques qui reflètent les difficultés des villes polonaises de différentes tailles et qui permettent de mieux les intégrer au sein d’un système urbain.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture et du Développement rural, ministère des Infrastructures et du Développement
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Stratégie de développement rural, Dispositif national d’aménagement du territoire 2030

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, c’est dans le Podkarpacia que le taux de chômage global (13.2 %) et le taux de chômage des jeunes (40.8 %) étaient les plus élevés.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295421

L’importance des zones urbaines

En Pologne, 55 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des métropoles (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 30 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295437

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et les affaires économiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Pologne. Ensemble, ces dépenses représentent 45 % des dépenses infranationales, ce qui est proche de la moyenne de l’OCDE (40 %).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295442

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, la Pologne se classait au 8e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus faibles disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 2.4 % en Poméranie occidentale et 4.8 % en Mazovie.

Portugal

Mesures récentes

Le nombre de freguesias (paroisses) a été réduit. Ce niveau inframunicipal a été réorganisé par deux lois dont la première a été adoptée en novembre 2012 et la seconde en janvier 2013. Cette législation a permis de réduire le nombre de paroisses d’environ 27 %, ces dernières étant passées de 4 259 à 3 091, leur effectif en septembre 2013.

Une réforme des textes applicables aux finances locales et régionales a été adoptée en septembre 2013. Elle fixe un programme budgétaire pluriannuel et des règles en matière de dépenses, d’équilibre budgétaire et de dette, avec des limites plus strictes du niveau d’endettement. Enfin, cette réforme confère à l’État des pouvoirs plus importants en matière de contrôle budgétaire. La réglementation relative aux transferts de l’État vers les collectivités locales a été réexaminée, de même que la fiscalité foncière. Enfin, les pouvoirs des régions autonomes en matière d’exonérations fiscales ont été restreints.

Un nouvel organisme de développement et de cohésion a été créé en 2013. Il est chargé de coordonner l’affectation des fonds structurels et d’investissement de l’UE et la politique régionale.

Une nouvelle loi foncière a été adoptée en avril 2014. Elle évoque notamment le droit de transformer des terrains non aménagés. Si ce droit n’a pas été exercé, le terrain reste rural.

L’accord de partenariat avec la Commission européenne permettra de stimuler la collaboration intermunicipale grâce à des fonds européens utilisés comme incitations, à la lumière de l’expérience positive tirée du précédent cycle de programmation. Le but est de rationaliser les investissements municipaux parcellaires ou faisant double emploi.

Le gouvernement envisage d’améliorer le dispositif de gouvernance des zones métropolitaines et d’adapter l’action publique aux zones urbaines fonctionnelles.

Structure de l’État | Niveau municipal* | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 308 |  | 2
* Existence d’un niveau infranational structuré, les freguesias, qui ont été réorganisées par deux lois (de novembre 2012 et janvier 2013). Leur nombre a été réduit d’environ 27 %, passant de 4 259 à 3 091 (chiffres du mois de septembre 2013).

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministre du développement régional
Cadre en matière de développement régional | Accord de partenariat avec l’Union européenne pour l’utilisation des fonds structurels et d’investissement de l’UE

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Environnement, de l’Aménagement du territoire et de l’Énergie
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Composante relative au développement urbain durable, notamment le programme Villes durables 2020, dans le cadre du partenariat avec l’Union européenne pour l’utilisation des fonds structurels et d’investissement de l’UE

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture et de la Mer
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Composante relative au développement rural dans le cadre du partenariat avec l’Union européenne pour l’utilisation des fonds structurels et d’investissement de l’UE

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Note : À partir de 2011, les estimations ne sont plus directement comparables.

En 2012, le taux de chômage au Portugal s’échelonnait entre 12 % (Centre du Portugal) et 17.9 % (Algarve). À partir de 2010, le chômage des jeunes a fortement progressé dans les régions portugaises ; il a atteint 49 %à Madère.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295450

L’importance des zones urbaines

Au Portugal, 55 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des métropoles (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 39 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295466

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

Les services généraux des administrations publiques et les affaires économiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales au Portugal. Ensemble, ces dépenses représentent 48 % des dépenses infranationales, soit près du double de la moyenne de l’OCDE (28 %).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295479

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

Le Portugal s’est classé au 7e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 0.2 % dans l’Alentejo et 2.1 % à Madère.

République slovaque

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 2 927* |  | 8
* Y compris certains quartiers de Bratislava de Košice ; trois districts militaires sont aussi recensés.

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Transports, de la Construction et du Développement régional
Cadre en matière de développement régional | Stratégie nationale de développement régional 2020

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Transports, de la Construction et du Développement régional
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Il n’existe aucun dispositif d’encadrement de la politique urbaine, mais les questions urbaines sont traitées dans la Stratégie nationale de développement régional 2020.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministre de l’Agriculture et du développement rural ; ministère des Transports, de la Construction et du Développement régional
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale |

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, c’est en Slovaquie de l’Est que le taux de chômage global (19 %) et celui des jeunes (43 %) ont été les plus élevés.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295482

L’importance des zones urbaines

En République slovaque, 38 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 13 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295498

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et les affaires économiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en République slovaque. Ensemble, ces dépenses représentent 53 % des dépenses infranationales, contre 40 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295507

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, la République slovaque se classait au 6e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale, qui a été supérieure à la moyenne de l’OCDE, s’est échelonnée entre 3.9 % en Slovaquie de l’Est et 6 % dans la région de Bratislava.

République tchèque

Mesures récentes

Les Priorités du développement national, qui orientent l’utilisation des financements reçus au titre de la politique de cohésion européenne sur la période 2014-2020, sont les suivantes : i) renforcement de la compétitivité économique (par la réduction de l’écart par rapport à la moyenne de l’UE) ; ii) développement des infrastructures de base ; iii) amélioration de la qualité et de l’efficacité de l’administration publique ; iv) promotion de l’intégration sociale, lutte contre la pauvreté et services de santé ; v) développement régional intégré.

Les volets consacrés à la politique urbaine de la Stratégie de développement régional 2014-2020 soulignent l’importance des villes abordées sous l’angle des zones urbaines fonctionnelles et des articulations entre zones urbaines et zones rurales.

Les Principes de la politique urbaine de 2010 soulignent qu’il est important de mener une politique urbaine globale (multisectorielle) pour stimuler le développement régional et préconisent de transformer les villes en pôles de développement territorial tout en tenant compte des questions relatives à l’environnement et au développement urbain durable.

On mesure de mieux en mieux la nécessité de renforcer les capacités infranationales et de mieux exploiter les technologies de l’information aux fins du suivi et de l’évaluation des politiques régionales.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 6 253 |  | 14

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement régional
Cadre en matière de développement régional | Les Priorités du développement national de 2014 définissent l’utilisation des financements obtenus au titre de la politique de cohésion européenne.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement régional
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Le premier document à avoir fixé le cadre d’une politique urbaine est intitulé « Principes d’une politique urbaine » (Zásady Urbánní Politiky) et date de 2010. Il définit plusieurs objectifs en matière de développement urbain et le rôle de ce dernier dans le développement régional.

Politique de développement rural

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Agriculture, ministère du Développement régional

Cadre ou stratégie en matière de politique rurale

La politique de développement rural est définie dans le Plan stratégique national (PSN) en matière de développement rural, programme unique couvrant l’ensemble du pays. La stratégie de développement rural a pour objectif de favoriser la croissance économique, la création d’emplois et un développement économique durable.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Les taux de chômage s’échelonnaient entre 3 % dans la région de Prague et 11 % dans le Nord-Ouest. Depuis 2008, le chômage des jeunes a augmenté dans toutes les régions, atteignant 28 % dans le Nord-Ouest.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294827

L’importance des zones urbaines

En République tchèque, 47 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des métropoles (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 29 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294833

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et les affaires économiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en République tchèque. Ensemble, ces dépenses représentent 40 % des dépenses infranationales, contre 41 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294848

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, la République tchèque s’est classée au 8e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance de toutes les régions a été supérieure à la moyenne de l’OCDE. Cette croissance annuelle s’est échelonnée entre 2.2 % dans le Nord-Ouest et 4.8 % à Prague.

Royaume-Uni

Mesures récentes

Arrivé au pouvoir en 2010, le gouvernement britannique actuel a supprimé les neuf organismes de développement régional qui avaient été créés en Angleterre entre 1998 et 2000.

Le gouvernement donne désormais la priorité à des zones économiques fonctionnelles, avec la création de partenariats entre les collectivités locales et des entreprises privées (les local entreprise partnerships, LEP). Ces partenaires décident ensemble des priorités locales en matière d’investissement dans les routes, les bâtiments et les autres installations. De plus, 24 zones d’activité économique bénéficient d’incitations fiscales et de règles d’urbanismes simplifiées.

Depuis la fin 2011, la politique urbaine est axée sur un nombre croissant d’accords avec les villes anglaises (les city deals) qui sont progressivement mis en œuvre. Ces accords permettent de transférer, au cas par cas, un certain nombre de compétences aux villes. Ils nécessitent une meilleure coordination horizontale (entre services) et verticale (entre les autorités centrales et les villes), mais aussi plus de capacités à l’échelon local.

En 2013, l’organisme britannique de promotion de l’innovation, le Technology Strategy Board, a créé sept centres d’innovation consacrés à des thématiques différentes qui s’appuient, dans certains cas, sur les atouts régionaux.

En 2013, le gouvernement a annoncé des mesures visant à offrir à certaines zones de l’Angleterre plus d’autonomie s’agissant de lancer des initiatives locales en matière d’aménagement du territoire et de construction de logements, afin de réduire le rôle des autorités centrales dans l’aménagement du territoire et de protéger les terres faisant partie de la ceinture verte.

Une Unité de la politique de la ville (Cities Policy Unit) a été créée en 2011. Composée de représentants des secteurs public et privé, mais aussi des administrations centrales et locales, elle est chargée de participer à la coordination de la politique urbaine.

Un référendum sur l’indépendance de l’Écosse a eu lieu en septembre 2014.

Structure de l’État | Niveau municipal* | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 406 | 28 | 3
* Un niveau inframunicipal structuré existe, principalement en Angleterre (10 479 paroisses en décembre 2010) et au Pays de Galles (872 communautés, dont 735 sont actuellement dotées d’un conseil).

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Entreprises, de l’Innovation et des Compétences ; ministère des Communautés et des Collectivités locales
Cadre en matière de développement régional | Aucun cadre précis n’a été défini en matière de développement régional depuis la suppression des organismes de développement régional. Certaines compétences ont été déléguées aux administrations décentralisées d’Écosse, du Pays de Galles et d’Irlande du Nord.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Communautés et des Collectivités locales ; Unité de la politique de la ville ; ministère des Entreprises, de l’Innovation et des Compétences
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Le Livre blancUnlocking Growth In Cities (Libérer le potentiel de croissance des villes) définit le cadre des accords entre le gouvernement et les villes anglaises (les city deals) qui constituent le principal instrument de la politique urbaine britannique.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Environnement, de l’Alimentation et des Affaires rurales. Le ministère des Communautés et des Collectivités locales est chargé des politiques du logement et de l’aménagementen milieu rural.
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Rural Development Programme for England (RDPE), document de consultation

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Le Royaume-Uni s’est classé aux 19e et 9e rangs des pays enregistrant les plus fortes disparités régionales en termes de taux de chômage global et de taux de chômage des jeunes, respectivement.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295000

L’importance des zones urbaines

Au Royaume-Uni, 74 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 41 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295013

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et la protection sociale sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales au Royaume-Uni. Ensemble, ces dépenses représentent 64 % des dépenses infranationales, contre 39 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295023

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

Le Royaume-Uni s’est classé au 9e rang des pays de l’OCDE en termes de disparités régionales du PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale annuelle s’est échelonnée entre 0.9 % dans les Midlands de l’Ouest et 2.8 % dans le Grand-Londres.

Slovénie

Mesures récentes

Les faibles disparités régionales sont dues, pour partie, à des politiques menées de longue date pour garantir un développement régional polycentrique et équilibré. La crise récente a durement frappé la Slovénie, mais ses effets globaux sur le marché du travail national ont été dans la moyenne de l’OCDE. En revanche, ces effets ont été très concentrés du point de vue géographique : plus de la moitié des pertes d’emploi (60 %) a été concentrée dans 2 des 12 régions que compte le pays.

Sur la période 2007-13, la Slovénie a consacré environ 66 % des financements européens au titre de l’Agenda de Lisbonne à des projets de croissance durable, d’innovation et d’emploi, soit l’une des proportions les plus importantes des dix nouveaux pays membres de l’UE.

La Loi en faveur d’un développement régional équilibré adoptée en mars 2011 vise à rendre la politique de développement régional plus prévisible, transparente, équitable et efficiente. L’une de ses principales innovations est un mécanisme qui évite de recourir à des mesures spéciales et à une législation pour chaque région lorsque des chocs se produisent. La place plus importante accordée à des accords contractuels de cofinancement national de projets régionaux et à l’amélioration du suivi et de l’évaluation devrait également responsabiliser davantage les acteurs concernés et améliorer la coordination.

La loi de 2011 a regroupé les conseils du développement régional et les conseils régionaux en un seul Conseil de développement régional afin de rationaliser les activités et de réduire les coûts. Les membres du Conseil sont des représentants des municipalités (40 %), des organisations professionnelles – chambres du commerce ou de l’artisanat (30 %) – et des organisations non gouvernementales (30 %). En vue de favoriser une coordination horizontale, la loi incite les régions et les ministères à travailler ensemble à l’élaboration de projets interrégionaux ou de programmes communs de développement.

En Slovénie, le nombre de municipalités s’est multiplié ces 20 dernières années. Cette tendance s’est surtout vérifiée dans les régions les moins développées du pays. Actuellement, on dénombre 211 municipalités dans un pays qui ne compte qu’environ deux millions d’habitants. Récemment, cette fragmentation s’est ralentie, du fait notamment aux changements dans les critères de création des municipalités, d’une augmentation du nombre de compétences transférées vers les municipalités depuis la fin des années 1990, d’une dégradation des résultats du système de péréquation budgétaire et des effets négatifs de la crise financière récente.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 211 |  |

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement économique et de la Technologie (Direction de la coopération territoriale européenne et du développement régional)
Cadre en matière de développement régional | La Loi en faveur d’un développement régional équilibré est axée sur les régions les moins développées, les municipalités en retard, les zones frontalières et celles abritant des minorités ethniques.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministre des Infrastructures et de l’Urbanisme
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine |

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Bureau de l’autonomie locale et de la politique régionale ; ministre de l’Agriculture et de l’Environnement
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale |

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, le taux de chômage a atteint 9.9 % en Slovénie orientale et 7.6 % en Slovénie occidentale. Chez les jeunes, le chômage s’est envolé, atteignant 22 % en Slovénie orientale, soit le niveau moyen de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295513

L’importance des zones urbaines

En Slovénie, 40 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant en zone métropolitaine (c’est-à-dire dans la zone de Ljubljana, seule zone urbaine de plus de 500 000 habitants) est de 28 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295522

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

L’enseignement et les affaires économiques sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Slovénie. Ensemble, ces dépenses représentent 49 % des dépenses infranationales, contre 40 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295531

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, la Slovénie se classait au 4e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus faibles disparités régionales en termes de PIB par habitant. Sur la décennie 2000-10, la croissance des régions slovènes a été supérieure à la moyenne de l’OCDE, la Slovénie occidentale enregistrant la croissance la plus élevée (3.1 %).

Suède

Mesures récentes

Le projet pilote mené en Scanie et dans le Västra-Götaland (une assemblée régionale élue au suffrage direct et chargée du développement régional) a été pérennisé en 2011. Au printemps 2014, le parlement suédois a procédé au même transfert de compétences en matière de développement régional dans six autres comtés. En janvier 2015, les compétences dans ce domaine ont été transférées des conseils administratifs de comté (émanations de l’État central à l’échelon régional) aux conseils de comtés (assemblées régionales élues au suffrage direct) à Jönköping, Örebro, Gävleborg, Östergötland, Jämtland et Kronoberg.

À partir de 2015, 10 conseils de comté sur 21 seront chargés du développement régional. S’agissant du reste du pays, les conseils administratifs prennent en charge cette question dans quatre comtés, tandis que des conseils du développement régional (assemblées élues par les municipalités et les conseils de comté) siègent dans sept comtés. Les autorités ont annoncé qu’aucun autre changement ne devait avoir lieu avant les élections législatives de septembre 2014.

Ces dernières années, certains services de l’administration centrale et un certain nombre d’administrations suédoises spécialisées dans le développement régional ont connu de profondes restructurations. L’Agence suédoise pour l’analyse des politiques de croissance (Tillväxtanalys) et l’Agence suédoise chargée de la croissance économique et régionale (Tillväxtverket) ont été créées en 2009. Le ministère de l’Agriculture est devenu le ministère des Affaires rurales en 2011.

Une Stratégie nationale pour la croissance et l’attractivité régionales 2014-2020 est entrée en vigueur en juin 2014. De portée plus large que la précédente Stratégie nationale pour la compétitivité régionale, l’entrepreneuriat et l’emploi (2007-2013), cette nouvelle stratégie adopte une démarche trans-sectorielle et s’appuiera sur des mécanismes de gouvernance multi-niveaux à des fins de dialogue et d’apprentissage.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 290 |  | 21

Politique de développement régional

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Entreprise, de l’Énergie et des Communications

Cadre en matière de développement régional

La Stratégie nationale de croissance et d’attractivité régionales 2014-2020 devait entrer en vigueur en juin 2014, conformément à la Stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. Elle sera complétée par d’autres actions prioritaires, par exemple en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire, mais aussi en vue d’accroître l’attractivité des régions, afin de favoriser une croissance régionale durable.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de la Santé et des Affaires sociales
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | Plateforme nationale de développement urbain durable

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère des Affaires rurales, Office suédois de l’agriculture
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Programme de développement rural

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

En 2012, c’est le Sud de la Suède qui a enregistré les taux de chômage les plus élevés, aussi bien dans la population générale (9.4 %) que chez les jeunes (26.3 %).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295546

L’importance des zones urbaines

En Suède, 53 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 37 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295553

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

La santé et la protection sociale sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Suède. Ensemble, ces dépenses représentent 54 % des dépenses infranationales, contre 30 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295565

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

En 2010, le PIB par habitant dans les régions de Suède était supérieur à la moyenne de l’OCDE. Sur la décennie 2000-10, la croissance régionale a été supérieure à la moyenne de l’OCDE, l’écart le plus important ayant été observé entre le Småland (1.4 % par an) et le Norrland septentrional (3.2 % par an).

Suisse

Mesures récentes

La Nouvelle politique régionale (NPR) a été mise en place en 2008. Un groupe de travail, « NPR 2016+ », composé de représentants de la Confédération et des cantons, a été créé en 2012. Il a pour mission d’évaluer les retombées de la NPR sur la première période de programmation 2008-15, en vue de la préparation du nouveau programme pluriannuel 2016-23.

Des efforts ont été entrepris en vue de favoriser une collaboration intercantonale accrue. Les concordats intercantonaux existants prennent surtout la forme d’accords bilatéraux sur la fiscalité destinés à supprimer la double imposition, ou d’initiatives conjointes portant sur les infrastructures physiques. Environ 25 % des financements au titre de la NPR sont consacrés à ces projets, bien qu’il arrive souvent que les cantons ne les utilisent pas dans leur intégralité.

En 2011, le Conseil fédéral a décidé de proroger la Politique fédérale des agglomérations. Il a demandé à l’Office fédéral du développement territorial (ARE) et au Secrétariat d’État à l’économie (SECO) de lui soumettre en 2014 une proposition générale de politique des agglomérations pour la période 2016-19. Cinquante agglomérations sont répertoriées dans les statistiques, mais chacune est libre de définir son propre périmètre et d’élaborer un programme d’agglomération. Les agglomérations bénéficient d’un fonds principalement destiné à financer leurs projets d’infrastructures de transport et d’un fonds consacré à leurs projets modèles.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Fédération | 2 408 |  | 26

Politique de développement régional

Ministère(s) ou comités chefs de file | Secrétariat d’État à l’économie (SECO)

Cadre en matière de développement régional

La Loi fédérale sur la politique régionale (2006) a fixé le cadre de la Nouvelle politique régionale (NPR) pour la période 2008-15. Elle met l’accent sur le développement économique et la collaboration intercantonale dans certaines zones précises, notamment les zones rurales et de montagne, les zones frontalières et les zones dotées de structures particulières.

Politique de développement urbain
Ministère(s) ou comités chefs de file | Office fédéral du développement territorial (ARE), SECO
Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine | La Politique fédérale des agglomérations, entrée en vigueur en 2001, actualisée en 2014, est axée sur l’attractivité économique des villes, la qualité de vie, la limitation de l’étalement urbain et le maintien d’un réseau de zones urbaines (polycentrisme).

Politique de développement rural

Ministère(s) ou comités chefs de file | SECO, Office fédéral de l’agriculture (OFAG)

Cadre ou stratégie en matière de politique rurale

La loi fédérale sur la politique régionale (2006) a fixé le cadre de la Nouvelle politique régionale (NPR) pour la période 2008-15. Elle met l’accent sur le développement économique et la collaboration intercantonale dans certaines zones précises, notamment les zones rurales et de montagne, les zones frontalières et les zones dotées de structures particulières.

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

Dans les régions suisses, le taux de chômage s’est échelonné entre 2.7 % pour la Suisse centrale et 6.9 % pour le Tessin. Le chômage des jeunes a atteint près de 18 % dans le Tessin.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294771

L’importance des zones urbaines

En Suisse, 56 % de la population vit dans des villes de tailles diverses. La part de la population vivant dans des zones métropolitaines (zones urbaines de plus de 500 000 habitants) est de 35 %, contre 49 % dans la zone de l’OCDE.

La contribution à la croissance nationale n’apparaît pas sur le graphique faute de séries chronologiques comparables sur la période 2000-10.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294788

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

La protection sociale et l’enseignement sont les deux principaux postes de dépenses des administrations infranationales en Suisse. Ensemble, ces dépenses représentent 47 % des dépenses infranationales, contre 39 % dans la zone de l’OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933294792

Les écarts régionaux en termes de PIB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

La Suisse s’est classée au 10e rang des pays de l’OCDE enregistrant les plus faibles disparités régionales en termes de PIB par habitant. La moyenne nationale suisse en matière de PIB par habitant est supérieure de plus de 30 % à la moyenne de l’OCDE.

Turquie¹

Mesures récentes

Le 10e Plan national de développement (2014-18) récemment dévoilé définit les priorités à moyen terme de la politique régionale turque. Le Plan prévoit que les politiques de développement régional contribuent au développement national, à la compétitivité et à l’emploi en améliorant la productivité des régions tout en répondant à l’objectif essentiel de réduction des disparités entre les régions et entre les zones urbaines et rurales. Les priorités du Plan sont les suivantes : augmentation de la cohérence et de l’efficacité des politiques menées à l’échelon central, création d’un environnement propice au développement qui s’appuie sur les dynamiques locales, augmentation des capacités institutionnelles à l’échelon local et accélération du développement rural.

Le projet de Stratégie nationale de développement régional (2014-23) a pour objet de veiller à la coordination, à l’échelon national, du développement et de la compétitivité des régions, de renforcer les liens entre politiques d’aménagement du territoire et politiques de développement socio-économique et d’établir un cadre général pour les projets plus modestes. Des plans régionaux sur la période 2014-23 pour les 26 régions NUTS 2 dans le cadre de la Stratégie nationale de développement régional et des directives en matière d’aménagement régional sont en cours d’élaboration, avec une coordination assurée par les organismes de développement régional.

La Turquie a créé des organismes de développement désormais pleinement opérationnels pour ses 26 régions.

Le Conseil suprême du développement régional (présidé par le Premier ministre et regroupant les divers les ministres concernés) et le Comité de développement régional (composé des sous-secrétaires d’État des ministères concernés et chargé des consultations techniques) ont été créés pour favoriser une plus grande coordination à l’échelon central pour les questions relatives au développement régional.

Structure de l’État | Niveau municipal | Niveau intermédiaire | Niveau régional / fédéré
Unitaire | 2 950 |  | 81

Politique de développement régional
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement, Conseil suprême du développement régional
Cadre en matière de développement régional | Le 10e Plan national de développement (2014-18) et le projet de Stratégie nationale de développement régional (2014-23) déterminent les priorités à moyen terme de la politique régionale.

Politique de développement urbain

Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère de l’Environnement et de l’Urbanisation

Cadre ou stratégie en matière de politique urbaine

La Stratégie et le plan d’action intégrés de développement urbain (Kentsel Gelis¸me Stratejisi ve Eylem Planı, KENTGES) de 2010 portent sur un grand nombre de questions, qu’il s’agisse des infrastructures, du logement, de la gestion des catastrophes, de la politique sociale ou du développement économique.

Politique de développement rural
Ministère(s) ou comités chefs de file | Ministère du Développement
Cadre ou stratégie en matière de politique rurale | Plan de développement rural (2010-13)

Les disparités régionales dans l’évolution du chômage

L’écart de 10 points de pourcentage entre le taux de chômage le plus élevé (Izmir, 14.7 %) et le taux le plus bas (4.7 %) classe la Turquie parmi les dix pays de l’OCDE enregistrant les disparités régionales les plus élevées.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295575

Le rôle des administrations infranationales dans les finances publiques

En Turquie, 36 % de l’investissement public total est réalisé par les administrations infranationales, contre 72 % dans la zone de l’OCDE. L’investissement infranational a diminué, passant de 262 USD par habitant en 2007 à 182 USD par habitant en 2011.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933295582

Les écarts régionaux en termes de VAB par habitant, 2010

En USD, prix constants, PPA constantes, année de base 2005

Les valeurs régionales de la VAB (Valeur Ajoutée, Brute) pour la Turquie correspondent à l’année de référence 2011.

Note

 1. Aucune zone urbaine fonctionnelle n’a été identifiée pour la Turquie.

Cet ouvrage est publié sur OECD iLibrary, la bibliothèque en ligne de l’OCDE, qui regroupe tous les livres, périodiques et bases de données statistiques de l’Organisation.

Rendez-vous sur le site www.oecd-ilibrary.org pour plus d’informations.

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