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OECD Regional Outlook 2014

Regions and Cities: Where Policies and People Meet

Summary in Korean

2014년 OECD 지역 전망

지역 및 도시: 정책과 사람을 만나는 곳

국어 개요

주요 내용

지역 간 소득격차는 최근 몇 십 년 동안 대부분의 OECD 회원국에서 커지고 있다. 경제 위기는 이러한 추세를 거의 바꾸지 못했다. 소득격차가 줄어든 곳은 성장에 의한 빈곤한 지역이 아니라 일반적으로 미약한 경제실적을 반영한 부유한 지역이었다. 또한 경제위기는 모든 지역에서 실업격차를 두드러지게 만들었다.

경제위기 이후 정책방향의 주안점이 재정부양에서 재정건전화로 전환되어 공공투자의 급격한 삭감으로 이어졌으며, 이는 2009‑2012년 사이 OECD 공공투자의 실질수치는 13%의 하락을 기록했다. 공공투자의 약 72%가 지방정부(SNG, sub‑national government)가 관리하고 있기 때문에, 이는 지역 및 지방에 특별한 어려움을 발생시켰다. 공공투자의 삭감은 현재의 서비스와 복지급여를 보호하는 데에 도움을 주는 반면에, 이는 미래의 성장과 서비스 제공을 저해하는 리스크를 가지게 된다.

또한 재정압박도 점증하는 지방정부의 가버넌스 개혁을 이끄는 동인이 되고 있다. 또한 이는 부분적으로는 규모의 경제와 경비절감을 달성하려는 필요성에 의해서 견인되었지만, 추가적인 책임을 위임하려는 수단이기도 했다.

경제위기는 사회진보에 대한 순수한 경제적 평가의 한계를 드러내고 복지를 보다 광범위하게 측정해아 할 필요성을 부각시켰다. 하지만 복지는 지역적 수준에서 이해되고 다루어져야 한다. 복지의 비금전적 측정에서 나타나는 격차는 국가들 사이 보다는 한 국가 내의 지역 간에서 종종 더 크게 나타난다. 또한 이러한 복지격차는 시간경과에 따라 거의 변화되지도 않는다. 교육, 일자리, 핵심서비스에 대한 접근에서 커다란 격차를 보이는 국가의 경우에는 전반적인 복지결과도 낮은 수준으로 나타난다.

대부분의 OECD 회원국에서는 성장을 모색하는 과정에서 가장 중요한 잠재적 성장동력으로 도시에 계속 집중하고 있다. 일반적으로 도시의 생산성이 더 높으며, 이러한 생산성의 이점은 도시 규모가 커짐에 따라서 상승한다. 대도시는 주변 지역, 심지어는 200‑300km 떨어진 지역의 성장을 견인하는 경향이 있다. 반면에, 소도시는 다른 도시와 밀접하게 연계되어 생산성 향상을 확보할 수 있다. 이러한 방식은 일종의 도시 규모의 대체제로서 연결성을 이용하는 것이다.

도시화의 성장과 생산성 이점이 자동적으로 확보되지는 않는다. 도시의 행정방식은 경제성과와 시민의 삶의 질에 직접적이고 중요한 영향을 미친다. 가계와 기업의 행동 및 각종 유형의 공공정책의 상호작용은 인구가 밀집되지 않은 곳보다는 일반적으로 도시에서 더욱 광범위하게 긍정적 또는 부정적인 파급효과를 가진다. 이는 부문간, 지역간, 정부당국들간의 정책조정이 필요성이 더욱 커짐을 의미한다.

이러한 정책조정이 때로는 부족하여 중앙정부와 지방정부의 부문별 정책이 상호모순적인 인센티브를 제공하거나 정부당국들 사이에 형편 없이 관리되기도 한다. 자치단체 수준, 특히 대도시권으로 정치적으로 분열된 지역에서 수평적 파편화가 문제를 악화시기기도 한다. OECD 「거대도시 거버넌스조사(Metropolitan Governance Survey)」에 따르면, 거대도시(metropolitan) 규모에서 파편화된 가버넌스는 그 비용을 급속히 상승시키며, 정책조정에 있는 곳에는 커다란 효익이 있음을 보여주고 있다. 여기에서 도시의 규모는 일반적으로 행정단위로 정의되는 것이 아니라 주거유형과 경제활동에 의해 정의된다.

주요 정책적 함의

격차의 증가, 미진한 성장은 재정정책과 통화정책을 활용할 여지의 제한은 효율적인 정책에 대한 지역현안적 접근방식의 필요성이 부각시켰다. 첫 번째로, 한 국가 내에서도 성장장애가 지역별로 현저하게 다르다. 두 번째로, 정책은 각종 정책목표 사이에 이루어질 수 있는 상반성과 통합적 접근을 통해 활용될 수 있는 잠재적 보완성에 대해서 더 큰 주의를 기울어야 한다. 이러한 상반성과 보완성은 때로는 특정 지역의 특정 조건을 반영해야 할 필요가 있으며, 이러한 사항들은 지역 또는 지방의 참여자들에게 보다 가시적(그리고 이들이 관리할 수 있다)이다.

정책 지리의 중요성: 경제적, 환경적, 사회적 목표들 사이의 연결성을 확인하고 이를 촉진시키기 위해서는 정책입안자들은 행정경계를 넘어서서 해결을 원하고 있는 난제의 실질적인 지리를 고려할 필요가 있다. 예를 들면, 대중교통 문제의 해결이 필요한 경우에는 개별적인 자치단체 수준에서 이 사안이 별도로 다루어지는 것이 아니라 거대도시권역의 전체를 기준으로 해결이 시도되어야 한다. 정책개입 규모의 적절성은 다루어지는 당면과제에 따라 달라진다. 예를 들면 학군의 문제는 병원이 담당하는 권역과는 다른 문제이며, 교통당국은 보건당국과는 다른 규모로 작동된다. 하지만, 관여하는 정부당국들의 수가 무한정으로 늘어날 수는 없으며, 서로 다른 규모에 따라 수직적 및 수평적 조정을 용이하게 하는 데이터, 도구 및 기관의 필요성도 달라진다.

도시‑농촌의 간극에 따라 지역에 적합하도록 정책을 적용시키는 것은 특히 중요하다. OECD의 농촌 거주자의 약 78%가 도시 인근에 거주하고 있기 때문에, 도시와 농촌을 별도의 영역으로 파악하는 것은 의미가 없다. 도시와 농촌의 정책은 시행되는 지역의 현실을 잘 반영할 수 있다면 보다 잘 통합되어야 할 필요가 있다. 도시‑농촌 협력관계는 노동시장과 도시와 농촌 마을 사이의 환경 및 다른 연계를 통해 얻는 잠재적 효익을 극대화하여 보다 통합된 국토개발을 수행하는 데에 도움을 준다.

공공투자의 삭감은 지방 및 지역 정부들이 더 적은 예산으로 더 많이 노력해야 함을 의미한다. OECD가 2014년 3월에 채택한 「각종 수준의 정부들의 효율적 공공투자를 위한 권고사안(Recommendation on Effective Public Investment across Levels of Government)」은 이러한 사실을 염두에 둔 사안이다. 이러한 권고사안들에 내재한 원리는 각종 정부들이 자신의 공공투자역량의 강점과 약점을 평가하여 개선을 위한 우선순위를 세우는 데에 도움을 주는 것이다.

중앙정부와 지역/주정부는 보다 효율적인 거대도시 가버넌스 해결책이 찾아내는 데에 있어서 중요한 역할을 할 수 있다. 협력에 대한 장애는 종종 현저한 수준이 되며, 심지어는 한 대도시 영역이나 지역의 모든 자치단체가 협력을 통한 혜택에 동의한다 하더라도, 어떠한 자치단체도 필요한 정보와 자원을 동원할 수 있는 비용을 감당할 역량이 없거나 인센티브가 없을 수도 있다.

결국 거대도시권역의 개선된 가버넌스의 필요성은 보다 높은 국가적 수준의 정책일관성에 의해서 뒷받침되어야 한다. 일반적으로 국가의 명시적 도시정책(존재하는 경우)은 협소하게 입안되고 잠재력보다는 문제에 중점을 두고 있다. 도시개발에 깊은 함의를 가지고 있는 다수의 다른 유형의 정책들은 "도시의 렌즈"를 통해 검토되지 않았다. 올바른 도시를 조성하려는 정부는 도시가 당면한 문제를 통합적인 방식으로 해결을 추구하는 교차부문적인 전락의 고안과 같은 광범위한 시각의 도시정책을 개발할 필요가 있다.

Summary of
OECD (2013), OECD Regional Outlook 2014: Regions and Cities: Where Policies and People Meet, OECD Publishing.
http://dx/doi.org/10.1787/9789264201415-en

© OECD

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