Politiques agricoles : suivi et évaluation 2017

Merci de citer cet ouvrage comme suit :
OCDE (2017), Politiques agricoles : suivi et évaluation 2017, Éditions OCDE, Paris.
https://doi.org/10.1787/agr_pol-2017-fr

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ISBN : 978-92-64-27774-8 (imprimé) - 978-92-64-27775-5 (pdf) - 978-92-64-30131-3 (HTML) - 978-92-64-28890-4 (epub)

DOI : https://doi.org/10.1787/agr_pol-2017-fr

Annuel: Politiques agricoles : suivi et évaluation

ISSN : 2221-738X (imprimé) - 2221-7398 (en ligne)

Cet ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE. Les opinions et les interprétations exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues officielles des pays membres de l’OCDE.

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Avant-propos

Ce rapport Politiques agricoles : suivi et évaluation 2017 est le 30e de la série de rapports qui suivent et évaluent l’évolution des politiques agricoles à travers différents pays, et le cinquième qui inclut à la fois les pays de l’OCDE et un certain nombre d’économies émergentes. Ce rapport couvre les pays de six continents, notamment les 35 pays membres de l’OCDE, les six états de l’Union européenne qui ne sont pas membres de l’OCDE, ainsi que onze économies émergentes : Afrique du Sud, Brésil, République populaire de Chine, Colombie, Costa Rica, Indonésie, Kazakhstan, les Philippines, Fédération de Russie, Ukraine et Viet Nam.

L’OCDE utilise un système cohérent de mesure et de classification du soutien agricole – les estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs (ESP et ESC), et les indicateurs connexes. Ceux-ci offrent une bonne compréhension des politiques agricoles dont la complexité va croissant et servent de base à leur suivi et à leur évaluation.

Le résumé fait la synthèse des principales conclusions du rapport. Le chapitre 1 décrit l’évolution générale des politiques agricoles et analyse le développement du niveau et la structure du soutien à l’agriculture dans les pays de l’OCDE et les économies émergentes inclus dans ce rapport. Le chapitre 2 contient des aperçus par pays qui contiennent un résumé de l’éveloution des politiques et du soutien à l’agriculture dans chacun des pays inclus dans ce rapport (l’Union européenne avec sa Politique agricole commune est couverte par un seul aperçu). La version complète des chapitres par pays ainsi que l’annexe statistique, qui contient des tableaux détaillés des indicateurs de soutien à l’agriculture couvrant aussi bien les pays de l’OCDE que les économies émergentes, ne sont disponibles que sous leur forme électronique (http://dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2017-fr).

Le Résumé et le chapitre 1 sont publiés sous la responsabilité du Comité de l’Agriculture de l’OCDE. Le reste de l’ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE.

Remerciements

Cette édition a été préparée par la Direction des échanges et de l’agriculture de l’OCDE avec la participation active des pays inclus dans ce rapport. Les membres suivants du Secrétariat de l’OCDE ont contribué à la rédaction de cet ouvrage: Václav Vojtĕch (coordinateur), Ken Ash, Morvarid Bagherzadeh, Raushan Bokusheva, Jo Cadilhon, Carmel Cahill, Dalila Cervantes-Godoy, Dimitris Diakosavvas, Emily Gray, Jared Greenville, Julien Hardelin, Kentaro Kawasaki, Joanna Ilicic-Komorowska, Shingo Kimura, Andrzej Kwieciński, Martin von Lampe, Olga Melyukhina, Catherine Moreddu, Zeynep Oral, Véronique de Saint-Martin, Silvia Sorescu, Noura Takrouri-Jolly, Frank van Tongeren et Wonsup Yoon. L’assistance statistique et technique a été apportée par l’équipe d’assistance: Joanna Illicic-Komorowska (coordinateur), Florence Bossard, Frano Ilicic, Clarisse Legendre, Karine Souvanheuane et Noura Takrouri-Jolly. Le Secrétariat et le service éditorial a été assuré par Martina Abderrahmane et Michèle Patterson.

Un certain nombre d’experts des économies émergentes ont aussi contribué à ce rapport : Chine – Cheng Guoqiang (Centre de rechere et dévelopement du Conseil d’Etat de la République populaire de Chine) Zhu Mande (Université de Guizhou) et Si Zhizhi (Institut d’informations agricoles de l’Académie chinoise des sciences agricoles); Kazakhstan – Ruslan Syzdykov (Centre d’analyse des politiques économiques dans le secteur agricole); les Philippines – Tisha Pia E. Dela Rosa, Frances Kaye, Anne Adao et Katrin Mares (Ministére de l’Agriculture), Eduardo Sanguyo et Guadalupe Montes-Erfe (Philippine Statistical Authority); Fédération de Russie – Ekaterina Gataulina, Ekaterina Shishkina, Natalia Shagaida, et Renata Yanbykh (Centre de politique agro-alimentaire de l’Académie russe pour l’économie nationale et la gestion publique); Afrique du Sud – David Spies (North-West University, Potchefstroom); Ukraine – Irina Kobouta ; Viet Nam – Hieu Phan Sy (Centre des informations et statistiques du Ministère de l’agriculture et le développement rural – MADR) et Tran Cong Thang (Institut pour les politiques et stratégies pour l’agriculture et le dévelopement rural du MADR).

Guide du lecteur Définitions des indicateurs de soutien à l’agriculture de l’OCDE

Indicateurs nominaux présentés dans ce rapport

Estimation du soutien aux producteurs (ESP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables au titre du soutien aux producteurs agricoles, au départ de l’exploitation, découlant des mesures de soutien à l’agriculture, quels que soient leur nature, leurs objectifs ou leurs incidences sur la production ou le revenu agricoles. Elle comprend le soutien des prix du marché, les paiements budgétaires et les recettes budgétaires perdues, c’est-à-dire les transferts bruts des contribuables aux producteurs agricoles résultant des mesures fondées sur : le niveau effectif de la production, l’utilisation d’intrants, la superficie cultivée/le nombre d’animaux/les recettes/le revenu (en fonction ou indépendamment de leur niveau effectif), et des critères relatifs aux produits autres que les produits de base.

Soutien des prix du marché (SPM) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures créant un écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière d’un produit agricole donné, mesurés au départ de l’exploitation. Le SPM est également calculé par produit.

Transferts aux producteurs au titre d’un seul produit (TSP aux producteurs) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, mesurés au départ de l’exploitation, découlant des mesures liées à la production d’un produit particulier et subordonnant le versement du paiement au producteur à la production du produit désigné. Cette catégorie comprend des mesures à caractère plus général où les paiements sont définis par rapport à tel ou tel produit. Les TSP aux producteurs sont également calculés par produit.

Transferts au titre d’un groupe de produits (TGP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures octroyant des paiements sous réserve de la production d’un ou de plusieurs des produits figurant sur une liste donnée. Autrement dit, un producteur peut choisir parmi un éventail de produits et percevoir un transfert qui ne variera pas en fonction de sa décision.

Transferts au titre de tous les produits (TTP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures n’imposant aucune restriction sur le produit agricole produit, mais exigeant du bénéficiaire la production d’un produit de base de son choix.

Autres transferts aux producteurs (ATP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts effectués dans le cadre de mesures non assorties d’une quelconque obligation de production de produits de base.

Transferts aux consommateurs au titre d’un seul produit (TSP aux consommateurs) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des (aux) consommateurs de produits agricoles, mesurés au départ de l’exploitation, découlant des mesures liées à la production d’un produit particulier. Les TSP aux consommateurs sont également calculés par produit.

Estimation du soutien aux consommateurs (ESC) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts, au départ de l’exploitation, des (aux) consommateurs de produits agricoles découlant des mesures de soutien à l’agriculture, indépendamment de leur nature, de leurs objectifs ou de leurs incidences sur la consommation de produits agricoles. Lorsque l’ESC est négative, elle mesure la charge pour les consommateurs (taxe implicite) imputable au soutien des prix du marché (majoration des prix), dont les effets compensent et au-delà ceux des subventions à la consommation, lesquelles font baisser les prix acquittés par les consommateurs.

Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures qui créent des conditions propices au secteur agricole primaire, grâce au développement de services, institutions et infrastructures, privés ou publics, quels que soient leurs objectifs et leurs incidences sur la production et le revenu agricoles, ou sur la consommation de produits agricoles. L’ESSG inclut les mesures dont le secteur agricole primaire est le principal bénéficiaire, mais elle ne prend en compte aucun des paiements versés aux producteurs à titre individuel. Les transferts relevant de l’ESSG ne modifient pas directement les recettes perçues ou les coûts supportés par les producteurs, ni leurs dépenses de consommation. Les catégories entrant dans l’ESSG sont définies dans l’encadré 2.

Estimation du soutien total (EST) : valeur monétaire annuelle de tous les transferts bruts des contribuables et des consommateurs découlant des mesures de soutien au secteur agricole, déduction faite des recettes budgétaires associées, quels que soient leurs objectifs et leurs incidences sur la production et le revenu agricoles, ou sur la consommation de produits agricoles.

Indicateurs présentés sous la forme d’un ratio et d’un pourcentage

ESP en pourcentage (ESP en %) : transferts pris en compte dans l’ESP en proportion de la valeur des recettes agricoles brutes (le soutien étant inclus dans le dénominateur).

TSP en pourcentage (TSP en %) : TSP par produit exprimés en proportion de la valeur des recettes agricoles brutes pour le produit considéré (le soutien étant inclus dans le dénominateur).

Part des TSP dans l’ESP totale (%) : part des transferts au titre d’un seul produit dans l’ESP totale. Cet indicateur est également calculé par produit.

Coefficient nominal de protection des producteurs (CNP des producteurs) : rapport entre le prix moyen perçu par les producteurs (au départ de l’exploitation), y compris les paiements par tonne effectivement produite, et le prix à la frontière (mesuré au départ de l’exploitation). Le CNP des producteurs est également calculé par produit.

Coefficient nominal de soutien aux producteurs (CNS aux producteurs) : rapport entre la valeur des recettes agricoles brutes, y compris le soutien et les recettes agricoles brutes (au départ de l’exploitation) évalués aux prix à la frontière (mesurés au départ de l’exploitation).

ESC en pourcentage (ESC en %) : transferts pris en compte dans l’ESC en proportion de la valeur des dépenses consacrées à la consommation de produits agricoles (aux prix au départ de l’exploitation), nets des transferts des contribuables aux consommateurs. L’ESC en % mesure la taxe implicite (ou subvention si l’ESC est positive) à laquelle les consommateurs sont soumis par les politiques des prix agricoles.

Coefficient nominal de protection des consommateurs (CNP des consommateurs) : rapport entre le prix moyen acquitté par les consommateurs (au départ de l’exploitation) et le prix à la frontière (mesuré au départ de l’exploitation). Le CNP des consommateurs est également calculé par produit.

Coefficient nominal de soutien aux consommateurs (CNS aux consommateurs) : rapport entre la valeur des dépenses consacrées à la consommation de produits agricoles (au départ de l’exploitation) et leur valeur aux prix à la frontière.

EST en pourcentage (EST en %) : transferts pris en compte dans l’EST, exprimés en pourcentage du PIB.

ESSG en pourcentage (ESSG en %) : part des dépenses affectées aux services d’intérêt général dans l’estimation du soutien total (EST).

Encadré 1. Définitions des catégories entrant dans l’ESP

Définition des catégories :

Catégorie A1, Soutien des prix du marché (SPM) : transferts des consommateurs et des contribuables aux agriculteurs, qui découlent des mesures créant un écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière d’un produit agricole donné, mesuré au départ de l’exploitation.

Catégorie A2, Paiements au titre de la production : transferts des contribuables aux agriculteurs, qui découlent des mesures fondées sur le niveau effectif de la production d’un produit agricole donné.

Catégorie B, Paiements au titre de l’utilisation d’intrants : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures fondées sur l’utilisation d’intrants :

Utilisation d’intrants variables : paiements réduisant le coût sur l’exploitation agricole d’un intrant variable donné ou d’un ensemble d’intrants variables.

Formation de capital fixe : paiements réduisant pour l’exploitation, le coût d’investissement dans les bâtiments agricoles, les équipements, les plantations, l’irrigation, le drainage et l’amélioration des sols.

Services utilisés sur l’exploitation : paiements réduisant le coût de l’aide et de la formation dispensée aux agriculteurs individuels sur des questions techniques, comptables, commerciales, sanitaires et phytosanitaires.

Catégorie C, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur le niveau effectif des superficies cultivées, nombres des animaux, recettes et revenus.

Catégorie D, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur les superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus ne correspondant pas à la période en cours (c’est-à-dire fondées sur un niveau antérieur ou fixe), avec obligation de produire sans spécification de produit.

Catégorie E, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur les superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus ne correspondant pas à la période en cours (c’est-à-dire fondées sur un niveau antérieur ou fixe), la production effective d’un produit donné n’étant pas obligatoire, mais facultative.

Catégorie F, Paiements selon des critères non liés à des produits de base : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures ne reposant pas sur les paramètres relatifs aux produits de base (superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus), l’utilisation des intrants, mais sur :

Le retrait de ressources à long terme : transferts au titre du retrait à long terme de facteurs de production de produits de base. Les paiements répertoriés dans cette sous-catégorie se distinguent de ceux imposant un retrait de ressources à court terme, qui dépendent de critères relatifs à la production des produits de base.

La production des produits particuliers autres que les produits de base : transferts alloués pour l’utilisation de ressources agricoles pour produire des biens et services spécifiques autres que des produits de base, qui sont produits au-delà des quantités requises par les réglementations en vigueur.

Autres critères non liés à des produits de base : transferts accordés à tous les exploitants de manière égale, par exemple un taux forfaitaire ou un paiement fixe, et qui ne dépendent pas des superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus paramètres relatifs à la production de produits de base, ou l’utilisation d’intrants.

Catégorie G, Paiements divers : transferts des contribuables aux exploitants pour lesquels l’insuffisance des informations disponibles ne permet pas de les ventiler vers les catégories appropriées.

Définitions des étiquettes :

Avec ou sans limitation de la production effective des produits de base et/ou des paiements : définit s’il existe ou non des limitations spécifiques de la production effective des produits de base associées à une mesure prévoyant des transferts à l’agriculture et s’il existe ou non des limitations des paiements sous la forme de limitations de la superficie ou du nombre d’animaux ayant droit à ces paiements. S’applique aux catégories A–F.

Avec taux de paiement variables ou fixes : Tout paiement est défini comme étant soumis à un taux variable lorsque la formule déterminant le niveau du paiement réagit à une variation du prix, du rendement, des recettes ou du revenu nets, ou du coût de production. S’applique aux catégories A–E.

Avec ou sans contraintes sur les intrants : définit s’il y a ou non des obligations spécifiques concernant les pratiques agricoles liées au programme en matière de réduction, de remplacement ou d’abandon de l’utilisation des intrants ou des restrictions portant sur les pratiques agricoles autorisées. S’applique aux catégories A–F. Les paiements avec contraintes sur les intrants sont eux-mêmes subdivisés en :

Paiements dépendant du respect de conditions de base qui sont obligatoires (avec obligatoire) ;

Paiements exigeant des pratiques spécifiques allant au-delà des conditions de base et facultatives (avec facultatives).

Pratiques spécifiques liées aux problèmes environnementaux ;

Pratiques spécifiques liées au bien-être des animaux ;

Autres pratiques spécifiques.

Avec ou sans exceptions concernant les produits de base : définit s’il y a ou non des interdictions de production de certains produits de base comme critères d’éligibilité aux paiements versés au titre des S/Na/Rec/Rev non courants. S’applique à la catégorie E.

Reposant sur la superficie cultivée, le nombre d’animaux, les recettes ou le revenu : définit l’attribut particulier (par exemple : superficie cultivée, nombre d’animaux, recettes ou revenu) sur lequel le paiement repose. S’applique aux catégories C–E.

Reposant sur un produit individuel, un groupe de produits ou tous les produits : définit si le paiement est accordé pour un produit individuel, un groupe de produits ou tous les produits. S’applique aux catégories A–D.

Décomposition des indicateurs

Décomposition de l’ESP

Variation de l’ESP en pourcentage : variation en pourcentage de la valeur nominale de l’ESP exprimée en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.

Contribution du SPM aux variations de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les autres variables étant par ailleurs maintenues constantes.

Contribution de l’écart de prix aux variations de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, les variables, autres que l’écart entre prix intérieurs et prix à la frontière, étant par ailleurs maintenues constantes.

Contribution de la quantité produite aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables, autres que la quantité produite, étant par ailleurs maintenues constantes.

Contribution des paiements budgétaires (PB) aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables, autres que les PB, étant maintenues constantes.

Contribution des éléments constitutifs des PB aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables autres qu’un élément donné des PB, étant maintenues par ailleurs constantes. Les éléments des PB comprennent les paiements au titre de la production, les paiements au titre de l’utilisation d’intrants, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative, les paiements selon des critères non liés à des produits de base et les paiements divers.

Décomposition des éléments participant à l’écart de prix

Variation en pourcentage du prix à la production : variation en pourcentage du prix à la production, mesuré au départ de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.

Variations en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière, mesuré au départ de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.

Contribution du taux de change à la variation en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière (mesuré à la sortie de l’exploitation), exprimé en monnaie nationale, toutes les variables, autres que le taux de change entre la monnaie nationale et l’USD, étant par ailleurs maintenues constantes.

Contribution du prix à la frontière exprimé en USD aux variations en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière, mesuré à la sortie de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale, toutes les variables, autres que le prix à la frontière, mesuré à la sortie de l’exploitation, exprimé en USD, étant par ailleurs maintenues constantes.

Définition des catégories entrant dans l’ESSG

Des informations plus détaillées sur la conception, le calcul, l’interprétation et l’utilisation des indicateurs se rapportant à l’estimation du soutien aux producteurs sont données dans le manuel de l’ESP consultable sur le site Web public de l’OCDE (www.oecd.org/fr/tad/politiques-agricoles/manueldelesp.htm).

Encadré 2. Définitions des catégories entrant dans l’ESSG

Système de connaissances et d’innovation agricoles

Création de connaissances agricoles : dépenses budgétaires au titre des activités de recherche et développement (R-D) liées à l’agriculture, et de la diffusion des données correspondantes, indépendamment du cadre institutionnel (organisme privé ou public, ministère, université, centre de recherche ou groupe de producteurs) dans lequel elles se déroulent, et quelle que soit la nature de la recherche (scientifique, institutionnelle, etc.) ou sa finalité.

Transfert de connaissances agricoles : dépenses budgétaires au titre des établissements agricoles professionnels et des programmes agronomiques dans l’enseignement supérieur, des activités générales de formation et de conseil à l’intention des exploitants (règles de comptabilité, application de pesticides, etc.), excluant les cas individuels, et des réseaux constitués pour rassembler des données et diffuser des informations concernant la production et la commercialisation agricoles.

Inspection et contrôle

Sécurité et inspection des produits agricoles : dépenses budgétaires au titre d’activités qui se rapportent à la sécurité et à l’inspection des produits agricoles. Seules sont visées les dépenses concernant l’inspection des produits obtenus dans le pays au premier niveau de transformation et l’inspection à la frontière des produits exportés.

Lutte contre les parasites et les maladies : dépenses budgétaires au titre de la lutte contre les parasites et les maladies concernant les intrants et les produits agricoles (contrôle au niveau du secteur agricole primaire), et financement public des services vétérinaires et phytosanitaires (concernant les exploitations).

Contrôle des intrants : dépenses budgétaires au titre des organismes qui exercent des activités de contrôle et de certification concernant les intrants industriels utilisés en agriculture (machines, engrais industriels, pesticides, etc.), ainsi que les intrants biologiques (certification et contrôle des semences, par exemple).

Développement et entretien des infrastructures

Infrastructures hydrauliques : dépenses budgétaires au titre des investissements publics dans les infrastructures hydrauliques (réseaux d’irrigation et de drainage).

Stockage, commercialisation et autres infrastructures physiques : dépenses budgétaires au titre des investissements liés au stockage hors exploitation et de divers équipements et infrastructures de marché liés à la manutention et à la commercialisation des produits agricoles primaires (silos, installations portuaires telles que les quais et entrepôts ; marchés de gros, marchés à terme), et autres infrastructures physiques touchant à l’agriculture, dont ce secteur est le principal bénéficiaire.

Infrastructure institutionnelle : dépenses budgétaires au titre des investissements liés à la mise en place et à la gestion de l’infrastructure institutionnelle touchant au secteur agricole (cadastres ; groupes d’utilisateurs de machines, registres de semences et d’espèces ; constitution de réseaux de financement rural ; soutien aux organisations agricoles, etc.).

Restructuration des exploitations agricoles : paiements budgétaires touchant à la réforme des structures agricoles, au titre des stratégies d’entrée, de sortie ou de diversification (en dehors de l’agriculture).

Commercialisation et promotion

Programmes collectifs de transformation et commercialisation : dépenses budgétaires au titre des investissements consacrés à des dispositifs et équipements collectifs de transformation, principalement au premier niveau, et de commercialisation, en vue d’améliorer les conditions de développement des marchés pour l’agriculture.

Promotion des produits agricoles : dépenses budgétaires concernant l’assistance à la promotion collective des produits agroalimentaires (campagnes de promotion et participation à des foires internationales, entre autres exemples).

Stockage public : dépenses budgétaires couvrant les coûts d’entreposage, de dépréciation et d’écoulement des stocks publics de produits agricoles.

Divers : dépenses budgétaires au titre d’autres services d’intérêt général qu’il n’est pas possible de ventiler et d’affecter à l’une des catégories ci-dessus, souvent parce que les informations font défaut.

Indicateurs du soutien établis par l’OCDE
CNP | Coefficient nominal de protection
CNS | Coefficient nominal de soutien
ESC | Estimation du soutien aux consommateurs
ESP | Estimation du soutien aux producteurs
ESSG | Estimation du soutien aux services d’intérêt général
EST | Estimation du soutien total
SPM | Soutien des prix du marché
TSP | Transferts au titre d’un seul produit
TGP | Transferts au titre d’un groupe de produits

Sources et définitions des indicateurs contextuels

Tableau 2.X.1. Indicateurs contextuels

Produit intérieur brut – PIB (milliards USD en PPA) : Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux, Produit intérieur brut, USD en parité de pouvoir d’achat actuelle, prix courants. Dernière année basée sur les projections des Perspectives économiques de l’OCDE. EUROSTAT pour les États membres de l’Union Européenne. Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE.

Population (millions) : Bases de données sur OECD.stat, Statistiques du marché du travail (LFS), ALFS tableaux résumés, Population. OECD.stat, Démographie et population, Données historiques et projections de la population (1950-2050), pour les dernières années non disponibles dans la base de données LFS.Nations Unies, World population prospects, Révision de 2015 pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE.

Superficie des terres (milliers de km2) : FAO, Base de données sur l’utilisation des terres, superficie des terres (milliers d’hectares) convertie en milliers de kilomètres carrés. La superficie des terres ne comprend pas les étendues d’eau.

Superficie agricole (SA) (milliers ha) : FAO, Base de données sur l’utilisation des terres, superficie agricole.

Densité de la population (habitants/km2) : OECD.stat, Régions et villes, Statistiques régionales, Densité de la population et surface régionale. Nations Unies, World population prospects, Révision de 2015 , Densité de population par zones, régions et pays, 1950-2015 (habitants par kilomètre carré) pour les pays non disponibles dans la base de données OCDE. Pour les États membres de l’Union européenne, les calculs sont faits à partir des données EUROSTAT sur la population et la superficie.

PIB par habitant, (USD en PPA) : OECD.stat, Statistiques sur les comptes nationaux, Principaux agrégats, Produit intérieur brut (par la production), par habitant, USD, prix courants, PPA courantes. États membres de l’UE : EUROSTAT, PIB et principales composantes – prix courants. Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE.

Échanges en % du PIB : Données sur les échanges de la base de l’ONU COMTRADE (statistiques du commerce international par produit). Données douanières ; moyenne des échanges : (exportations+importations)/2. Les échanges à l’intérieur de l’UE ne sont pas pris en compte.

Part de l’agriculture dans le PIB (%) : OECD.stat, Profils statistiques par pays; valeur ajoutée dans l’agriculture, la chasse, la sylviculture et la pêche en pourcentage de la valeur ajoutée totale. États membres de l’UE : EUROSTAT, Valeur ajoutée brute – Agriculture et pêche – % de toutes les branches (NACE).

Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE.

Part de l’agriculture dans l’emploi (%) : OECD.stat, Emploi par activité et statut (Statistiques annuelles de l’OCDE sur la population active) : Agriculture, chasse et sylviculture (ISIC rev.3, A), Emploi dans l’Agriculture, chasse et sylviculture (ISIC rev.4, A) (1000’), Population active civile annuelle.Pour les États membres de l’UE, les données EUROSTAT indiquent la proportion que représentent les actifs âgés de 15 ans et plus employés dans l’agriculture, la chasse et la sylviculture dans le total des activités NACE. Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde, emploi dans le secteur agricole en % de l’emploi total, pour les pays non disponibles dans la base de données OCDE.

Part des exportations agroalimentaires dans les exportations totales (%) : Base COMTRADE de l’ONU. La définition de l’agroalimentaire ne comprend pas les produits frais et transformés de la pêche et de l’aquaculture. L’agroalimentaire est défini par les codes H0 : 01, 02, 04 to 24, 3301, 3501 to 3505, 4101 to 4103, 4301, 5001 to 5003, 5101 to 5103, 5201 to 5203, 5301, 5302, 290543/44, 380910, 382360.

Part des importations agroalimentaires dans les importations totales (%) : Base COMTRADE de l’ONU. La définition de l’agroalimentaire ne comprend pas les produits frais et transformés de la pêche et de l’aquaculture.

Part des produits végétaux dans la production agricole totale (%) : part des produits végétaux (y compris horticoles) dans la production agricole totale, en valeur. Données nationales.

Part des produits animaux dans la production agricole totale (%) : part des produits animaux dans la production agricole totale, en valeur. Données nationales.

Part des terres arables dans la SA (%) : FAO, Base de données sur l’utilisation des terres, part des terres arables en pourcentage de la superficie agricole.

Tableau 2.X.2. Productivité et indicateurs agro-environnementaux

Taux de croissance annuel de la PTF (%) : USDA Economic Research Service, International Agricultural Productivity Database, juillet 2016. La base de données fournit des indices de la productivité totale des facteurs pour l’agriculture. Elle utilise principalement des données de la FAO, complétées par des données nationales. Les indices de la productivité totale des facteurs (PTF) dans l’agriculture sont estimés par pays et pour des groupements de pays regroupés par région géographique ou selon la classe de revenus. Un indicateur pour toute la région de l’Union européenne a été calculé sur la base des données pour les États membres et leur pondération.

Bilan de l’azote (kg/ha) : Bilan (excédent ou déficit) exprimé en kg d’azote par hectare du total des terres agricoles. L’agrégat OCDE du bilan de l’azote est calculé comme le rapport de l’excédent total à la superficie totale des terres agricoles dans la zone de l’OCDE. L’agrégat de l’Union européenne considérée comme une zone unique est calculé comme le bilan brut de l’azote dans la zone UE par rapport à la superficie agricole utilisée de l’UE. OCDE (2017), « Performance environnementale de l’agriculture 2017 », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données).

Bilan du phosphore (kg/ha) : Bilan (excédent ou déficit) exprimé en kg de phosphore par hectare du total des terres agricoles. L’agrégat OCDE du bilan du phosphore est calculé comme le rapport de l’excédent total à la superficie totale des terres agricoles dans la zone de l’OCDE. L’agrégat de l’Union européenne considérée comme une zone unique est calculé comme le bilan brut du phosphore dans la zone UE par rapport à la superficie agricole utilisée de l’UE. OCDE (2017), « Performance environnementale de l’agriculture 2017 », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données).

Part de l’agriculture dans l’utilisation totale d’énergie (%) : Part de la consommation d’énergie dans l’agriculture dans consommation finale totale d’énergie. AIE (2016), « World energy balances », IEA World Energy Statistics and Balances (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/data-00512-en.

Part des émissions de GES d’origine agricole (%) : OCDE (2016), « Émissions de gaz à effet de serre par source, excluant l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie (UTCATF) ». L’agrégat de l’Union européenne considérée comme une zone unique est calculé à partir des données de CCNUCC, comme le rapport des émissions de gaz à effet de serre du secteur dans la zone de l’UE aux émissions totales de GES de la zone de l’UE. OCDE (2017), « Performance environnementale de l’agriculture 2017 », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données).

CCNUCC (2016), site Internet de la Base de données de la CCNUCC pour les inventaires de gaz à effet de serre, http://ghg.unfccc.int.

Part des terres irriguées dans la surface agricole (SA) (%) : Part de la superficie irriguée dans la superficie agricole totale. L’Union européenne est considérée comme une zone unique; les estimations pour l’UE sont calculées à partir des données de la FAO, “superficie agricole effectivement irriguée dans l’UE par rapport à la superficie agricole de l’UE”. OCDE (2017), « Performance environnementale de l’agriculture 2017 », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données). Base de données FAO pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE.

Part de l’agriculture dans les prélèvements d’eau (%) : Part de l’agriculture dans le total des prélèvements d’eau douce. L’agrégat de l’Union européenne considérée comme une zone unique est calculé comme le rapport des prélèvements agricoles totaux dans la zone de l’UE aux prélèvements totaux d’eau douce dans la zone de l’UE. OCDE (2017), « Performance environnementale de l’agriculture 2017 », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données).

Indicateur du stress hydrique : L’indicateur renvoie à l’intensité d’utilisation des ressources en eau douce. Il est exprimé en part en pourcentage des prélèvements bruts d’eau douce dans le total des ressources en eau douce renouvelables disponibles. L’Union européenne est considérée comme une zone unique. OCDE (2017), « Eau : Prélèvements d’eau douce », Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/data-00602-fr.

Graphique 2.X.1 Principaux indicateurs macroéconomiques

Taux de croissance du PIB en termes réels (%) : OECD.stat, Profils statistiques par pays 2011, croissance du PIB réel.

Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE (Croissance du PIB en %).

Taux d’inflation (%) : OCDE, Base de données analytique (ADB), variation annuelle moyenne de l’indice des prix à la consommation harmonisé ; EUROSTAT pour l’Union européenne, Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données ADB.

Taux de chômage (%) : OCDE, Base de données analytique, statistiques de l’emploi. OIT estimations et projections, taux de chômage selon le sexe et l’âge pour les économies émergentes. EUROSTAT pour l’Union européenne.

Graphique 2.X.2. Commerce agroalimentaire

Exportations du secteur agroalimentaire (milliards USD) : Base COMTRADE de l’ONU. La définition de l’agroalimentaire ne comprend pas les produits frais et transformés de la pêche et de l’aquaculture.

Importations du secteur agroalimentaire (milliards USD) : Base COMTRADE de l’ONU. La définition de l’agroalimentaire ne comprend pas les produits frais et transformés de la pêche et de l’aquaculture.

Graphique 2.X.3. Composition de la croissance de la production agricole

PTF – Productivité totale des facteurs (%) : USDA Economic Research Service, International Agricultural Productivity Database, juillet 2016. La base de données fournit des indices de la productivité totale des facteurs pour l’agriculture. Elle utilise principalement des données de la FAO, complétées par des données nationales. La croissance des intrants est calculée comme la moyenne pondéré de la croissance des facteurs suivants : sols agricoles avec ajustement de qualité, travail, puissance des machines, capital bétail, engrais de synthèse NPK, et aliments du bétail, où la pondération est faite par l’importance des différents intrants (facteurs). Une ventilation spécifique est appliquée pour regrouper les facteurs primaires (sols, travail, machines et bétail) d’un côté et les intrants intermédiaires de l’autre. La croissance de la production correspond à la production agricole brute de chaque pays.

Les indices de la productivité totale des facteurs (PTF) dans l’agriculture sont estimés par pays et pour des groupements de pays regroupés par région géographique ou selon la classe de revenus. Un indicateur pour toute la région de l’Union européenne a été calculé sur la base des données pour les États membres et leur pondération.

Graphique 2.X.4. Composition du commerce agroalimentaire

Base COMTRADE de l’ONU, La définition de l’agroalimentaire en code H0 (voir définition ci-dessus) est conjuguée avec la classification par grande catégorie économique (Broad Economic Categories – BEC) pour arriver à une ventilation par type de produits (produit de base ou produit transformé) et par type d’utilisation (consommation finale ou consommation industrielle).

Monnaies
AUD | Dollar australien
BRL | Real brésilien
CAD | Dollar canadien
CHF | Franc suisse
CLP | Peso chilien
CNY | Yuan Ren-Min-Bi chinois
COP | Peso colombien
EUR | Euro
CRC | Colon Costa Rica
IDR | Roupie indonésienne
ILS | Shekel israélien
ISK | Couronne islandaise
JPY | Yen japonais
KRW | Wong coréen
KZT | Tenge kazakh
MXN | Peso mexicain
NOK | Couronne norvégienne
NZD | Dollar néo-zélandais
PHP | Peso philippin
RUB | Rouble russe
TRY | Lira turque
UAH | Hryvnia ukrainienne
USD | Dollar des États-Unis
ZAR | Rand sud-africain

Liste des acronymes et abréviations
AAC | Agriculture et Agroalimentaire Canada
AACU | Accord sur l’agriculture issu du Cycle d’Uruguay
AANZFTA | Accord de libre-échange entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande
ADR | L’Agence de développement rural (Colombie)
AELE | L’Association européenne de libre-échange
AGF | Achats publics directs (Brésil)
ALE | Accord de libre échange
ALENA | L’Accord de libre-échange nord-américain
ALHA | Le programme d’acquisition de terres agricoles (Afrique du Sud)
AMIS | Système d’information sur les marchés agricoles
ANT | L’Agence nationale des terres (Colombie)
ANT | L’Aide nationale transitoire (Union européenne)
APE | Accord de partenariat économique
ARC | Assurance contre les risques agricoles (États-Unis)
ART | L’Agence de rénovation territoriale (Colombie)
AsA | L’Accord sur l’agriculture
ASEAN | Association des nations de l’Asie du Sud-Est
ASRA | Programme d’assurance stabilisation des revenus agricoles (Canada)
BNDES | Banque nationale de développement économique et social (Brésil)
BULOG | L’agence nationale de la logistique (Indonésie)
CA2 | Un nouvel accord cadre FPT de politique agricole (Cultivons l’avenir 2 ; Canada)
CASP | Programme global d’aide à l’agriculture (Afrique du Sud)
CEEA | Communauté économique eurasiatique (Russie, Kazakhstan)
CEI | Communauté des États indépendants
CNR | Commission nationale d’irrigation (Chili)
CONAB | Compagnie nationale d’approvisionnement alimentaire (Brésil)
CONADI | Office national de développement autonome (Chili)
DAFF | Ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Pêche (Afrique du Sud)
DRDLR | Ministère du Développement rural et de la Réforme foncière (Afrique du Sud)
EEE | L’Espace économique européen
EPO | Étiquetage indiquant le pays d’origine
FAO | Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture
FCC | Agence d’état pour achat des céréales (Food Contract Corporation) (Kazakhstan)
FEADER | Fonds européen agricole pour le développement rural
FEAGA | Fonds européen agricole de garantie
FEP | Fonds de stabilisation des prix (Colombie)
FINAGRO | Le Fonds de financement du secteur agricole (Colombie)
FMD | Farm Management Deposit (Australie)
FMI | Fonds monétaire international
FPT | Les ministres de l’Agriculture des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (Canada)
FSA | L’agence de services aux agriculteurs (États-Unis)
GES | Gaz à effet de serre
GRE | Gestion de risque des entreprises (Canada)
GATT | Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce
IAF | Fonds pour l’accélération des travaux d’irrigation (Nouvelle-Zélande)
INDAP | Institut national pour le développement de l’agriculture et de l’élevage (Chili)
IPARD | Instrument d’aide de préadhésion à l’UE (Turquie)
LEADER | Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale (Union européenne)
LRAD | Programme de redistribution foncière pour le développement agricole (Afrique du Sud)
MAFISA | Dispositif de financement de la micro-agriculture en Afrique du Sud
MAG | Ministère de l’Agriculture et du Bétail (Costa Rica)
MAPA | Ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Alimentation (Brésil)
MDA | Ministère du développement agraire (Brésil)
MERCOSUR | Marché commun du Sud
MNT | Les mesures non tarifaires
MSS | Mécanisme de sauvegarde spéciale
NAMC | Conseil national pour la commercialisation des produits agricole (Afrique du Sud)
NFA | L’Autorité nationale chargée de l’alimentation (Philippines)
NPF | Nation la plus favorisée
OCDE | Organisation de coopération et de développement économiques
OGM | Organismes génétiquement modifiés
OMC | Organisation mondiale du commerce
ONU | Organisation des Nations Unies
OPEP | Organisation des pays exportateurs de pétrole
OTC | Obstacles techniques au commerce
PAB | Production agricole brute
PAC | Politique agricole commune
PAE | Les plans agroenvironnementaux (Canada)
PDR | Programme de développement rural (Union européenne)
PIB | Produit intérieur brut
PLC | Assurance contre la diminution des prix (États-Unis)
PPA | Parités de pouvoir d’achat
PRAN | Le Programme national de redynamisation de l’agriculture (Colombie)
PROAGRO | Le programme général d’assurance agricole (Brésil)
PROAGRO Productivo | Programme de paiements fondé sur la superficie historique qui a remplacé PROCAMPO en 2014 (Mexique)
PROCAMPO | Programme de paiements fondé sur la superficie historique (Mexique)
PROGAN | Programme de paiements fondé sur le nombre d’animaux historique (Mexique)
PRONAF | Programme national de renforcement de l’agriculture familiale (Brésil)
PTF | Productivité totale des facteurs
PTP | Accord de partenariat transpacifique
RASKIN | Programme de distribution de riz ciblé sur les démunis (Indonésie)
RPB | Le régime de paiement de base (Union européenne)
R-D | Recherche-développement
RDC | Sociétés de recherche-développement rural (Australie)
RID | Sous-programme de développement des infrastructures rurales (Afrique du Sud)
RDP | Programme de recapitalisation et de développement (rural) (Afrique du Sud)
RMA | La loi de 1991 sur la gestion des ressources (Nouvelle Zélande)
RPU | Régime de paiement unique (Union européenne)
RPUS | Régime de paiement unique à la surface (Union européenne)
SACU | Union douanière d’Afrique australe
SADC | Communauté de développement de l’Afrique australe
SAFP | Système andin de fourchettes de prix (Colombie)
SAGARPA | Le ministère de l’Agriculture, de l’Élevage, du Développement rural, de la Pêche et de l’Alimentation (Mexique)
SCV | Soutien couplé volontaire (Union européenne)
SENARA | Service national d’irrigation et de drainage (Costa Rica)
SFF | Fonds pour l’agriculture durable (Nouvelle Zélande)
SIA | Système d’innovation agricole
SIE | Surfaces d’intérêt écologique (UE)
SNAP | Programme d’assistance supplémentaire à l’alimentation (États-Unis)
SNCR | Système national de crédit rural (Brésil)
SPS | Mesures sanitaires et phytosanitaires
TCZB | Prêts à des taux préférentiels de la part de la banque Ziraat (Turquie)
TPP | Accord de partenariat trans-pacifique
TTIP | Partenariat transatlantique sur le commerce et l’investissement (EU,UE)
TVA | Taxe sur la valeur ajoutée
UDAA | L’Union douanière d’Afrique australe
UE | Union européenne
UEEA | L’Union économique eurasiatique (Russie, Kazakhstan)
USDA | Ministére de l’agriculture des États-Unis
ZARC | Zonage agricole en fonction des risques climatiques (Brésil)
ZLEAC | Zone de libre-échange approfondi et complet entre l’Union européenne et l’Ukraine

Résumé

La présente publication est la 30e édition du rapport de l’OCDE qui présente le suivi et l’évaluation de la politique agricole de plusieurs pays. Il porte sur les 35 membres de l’OCDE, six États membres de l’Union européenne non membres de l’OCDE et onze économies émergentes et en développement. Au total, les 52 pays étudiés représentent environ les deux tiers de la valeur ajoutée de l’agriculture mondiale. Le secteur agricole n’a pas la même taille, la même nature et le même poids économique dans tous les pays étudiés, mais dans tous les cas, il est confronté à un même éventail de difficultés et d’opportunités liées à la satisfaction de la demande future du marché. Les panoplies de mesures doivent être à la fois efficaces et efficientes pour permettre au secteur d’exploiter tout son potentiel et d’atteindre des objectifs publics essentiels. Les pays partagent ainsi un certain nombre de buts dans le domaine de l’agriculture : assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle ; permettre aux producteurs d’améliorer leur niveau de vie en évoluant dans un système commercial mondial ouvert et transparent ; favoriser une croissance de la productivité et une utilisation des ressources durables ; atténuer le changement climatique et s’y adapter ; accroître la résilience face à différents risques ; fournir des biens publics et desservices écosystémiques ; et contribuer à une croissance et un développement inclusifs. Ils ont aussi mis en avant la nécessité d’une mise en œuvre intégrée des politiques agricoles et alimentaires qui soit cohérente avec les politiques économiques en général.

Les services d’intérêt général qu’utilise l’agriculture sont cruciaux pour atteindre ces buts. Les investissements dans les ressources humaines (enseignement et formation), dans les infrastructures physiques (technologies numériques comprises), dans un système d’innovation, de connaissances et d’information performant, et dans des outils d’inspection et de maîtrise de la biosécurité adaptés aux besoins du secteur contribuent à créer des conditions propices qui permettent à la production agricole et alimentaire d’être réactive, durable et résiliente face aux chocs extérieurs. Seule une petite partie du soutien total apporté au secteur est destinée à ces services d’intérêt général ou à d’autres dans les pays étudiés : 90 milliards USD, soit 77 milliards EUR, en moyenne par an sur la période 2014-16. En comparaison, 519 milliards USD (442 milliards EUR) ont été dépensés chaque année pendant la même période pour soutenir les producteurs agricoles à titre individuel, soit plus de 5.5 fois plus. Ainsi, sur la période 2014-16, les recettes des agriculteurs ont été assurées par l’action publique à hauteur de 16 % (guère moins qu’il y a deux décennies, où la proportion s’établissait à 21 %).

La nécessité d’un meilleur alignement des leviers utilisés par l’action publique avec les objectifs des interventions publiques dans le secteur est aussi mise en évidence par le recours toujours intensif au soutien des prix du marché dans beaucoup de pays. Près de 60 % de l’ensemble du soutien aux agriculteurs consistent à maintenir les prix sur le marché intérieur à un niveau plus élevé que sur les marchés internationaux. Les autres formes de soutien aux producteurs qui faussent sensiblement la production et les échanges, comme les paiements fondés sur les volumes produits ou sur l’utilisation d’intrants variables, jouent un rôle nettement moindre globalement, mais restent importantes sur certains marchés. Les distorsions engendrées par ces mesures peuvent avoir des effets préjudiciables notables sur les marchés. En général, ces dispositions sont, au mieux, des instruments imprécis peu susceptibles d’aider le secteur à exploiter les opportunités et à surmonter les difficultés qui se présentent à lui.

Les paiements directs aux agriculteurs sont de plus en plus utilisés, soit pour soutenir les revenus agricoles, soit, dans une moindre mesure, pour indemniser les exploitants qui produisent des biens ou des services non marchands ou les encourager à le faire. Toutefois, le soutien des revenus agricoles devrait bien cibler les ménages qui en ont le plus besoin. Les paiements versés aux agriculteurs en contrepartie de la production de biens ou services non marchands (liés à l’environnement, par exemple) peuvent être efficaces si les pouvoir publics se comportent en acheteurs avisés.

Dans un monde appelé à devenir plus instable sous l’effet des chocs des marchés, climatiques ou autres, les instruments de gestion des risques sont importants. Les mesures conçues dans ce domaine doivent distinguer les risques commerciaux normaux de ceux qui se prêtent à des solutions marchandes, comme les systèmes d’assurance et les marchés à terme, et des risques catastrophiques nécessitant l’intervention de la puissance publique.

Recommandations

Les pays devraient revoir la panoplie de leurs mesures de politique agricole afin d’assurer une mise en œuvre intégrée des politiques agricoles et alimentaires qui soit cohérente avec les politiques économiques en général.

Les pays devraient faire plus d’efforts en faveur des services d’intérêt général essentiels au secteur agricole lorsqu’il peut être établi que la collectivité a des bénéfices nets à en retirer. Entre autres, pour préparer le secteur agricole à répondre aux opportunités et difficultés futures, il faut des systèmes largement définis d’innovation agricole qui fonctionnent bien, des activités de biosécurité adaptées et fondées sur les connaissances scientifiques, et des investissements dans des infrastructures physiques satisfaisantes. Réorienter le soutien aux producteurs vers les services d’intérêt général peut aussi ouvrir la voie à une transition qui affranchisse le secteur des formes de soutien qui faussent le plus la production et les échanges.

Le soutien des prix du marché devrait être réduit et, le moment venu, supprimé afin d’assurer un bon fonctionnement des marchés intérieurs et du système commercial international, et d’améliorer la sécurité alimentaire des catégories les plus pauvres.

Les paiements fondés sur la production et les subventions aux intrants, notamment ceux sans contraintes liées à leur utilisation, devraient eux aussi être abaissés. En général, ils constituent une utilisation inefficiente du budget de l’État, et ils ne permettent pas d’atteindre les objectifs visés le plus efficacement. De plus, ils peuvent contribuer à une utilisation non durable des ressources. De ce fait, les pays devraient prendre en considération leur remplacement par des mesures mieux ciblées et adaptées aux résultats attendus.

Les pays devraient rationaliser leur politique de gestion des risques, en traçant les limites entre risques commerciaux normaux, risques transférables sur les marchés et risques catastrophiques, de façon transparente et pratique. Dans le cadre d’une approche holistique des systèmes de gestion des riques, le soutien public devrait privilégier la gestion des risques catastrophiques qui ne peuvent pas faire l’objet de solutions privées, et il conviendrait de veiller à ce qu’il n’empêche pas de recourir à des solutions privées fondées sur les instruments du marché. Les pouvoirs publics devraient par ailleurs jouer un rôle proactif dans la fourniture d’informations sur les risques climatiques et de marché aux agriculteurs et au secteur privé, pour faciliter l’élaboration de stratégies et d’outils de gestion des risques.

Dans l’optique d’améliorer l’efficience des paiements directs, les pays devraient s’efforcer de cibler les défaillances du marché permettant la persistance des bas revenus en agriculture et de comprendre en quoi ils diffèrent de ceux des ménages non-agricoles. Il est indispensable d’approfondir l’analyse de la situation financière des ménages agricoles pour définir avec précision les objectifs de l’action publique et les instruments qui s’y rapportent.

Les pouvoirs publics doivent aussi définir clairement les biens et services non marchands attendus lorsqu’ils conçoivent les paiements visant une amélioration des performances environnementales ou du bien-être des animaux, ou d’autres enjeux de société. Bien calibrer ces paiements nécessite de disposer d’informations sur la nature et sur l’ampleur du problème, et sur les coûts marginaux du remède à y apporter. Il peut être difficile ou onéreux d’obtenir ces informations. Néanmoins, des indicateurs indirects (souvent déjà appliqués à des objectifs concernant les ressources naturelles) et l’amélioration de la disponibilité des données qui va de pair avec les technologies modernes de l’information vont aider à pallier ces carences.

Chapitre 1.

Évolution des politiques et du soutien agricoles¹

Au début de ce chapitre, les principaux développements économiques – et des marchés qui forment le cadre de la mise en œuvre des politiques agricoles – sont analysés. Ensuite, sont évalués les développements du soutien à l’agriculture (estimé en utilisant la méthodologie des estimations de soutien aux producteurs de l’OCDE) en ce qui concerne son niveau, sa structure et leur évolution dans le temps dans les pays de l’OCDE et dans les pays émergents couverts par ce rapport. Dans cette partie se trouvent aussi les aperçus des principaux changements et des nouvelles initiatives dans le domaine des politiques agricoles en 2016-17 dans les pays de l’OCDE et dans les pays émergents-clés couverts par ce rapport. Ce chapitre se focalise aussi sur les changements de l’évolution du soutien au titre d’un seul produit car c’est ce soutien qui représente toujours la plus grande partie du soutien aux producteurs. Ce chapitre se termine par l’évaluation du soutien et des réformes des politiques et des recommandations correspondantes.

Principales évolutions de l’économie et des marchés

La situation des marchés agricoles est fortement influencée par les variables macroéconomiques comme la croissance du PIB mondial (qui soutient la demande de biens agricoles de base) et le prix du pétrole brut (qui détermine le prix de nombreux intrants agricoles, et influe sur la demande de céréales, de plantes sucrières et d’huile végétale via le marché des biocarburants) (OCDE/FAO, 2017).

La croissance du PIB mondial est restée faible en 2016 (2.9 % contre 3.1 % en 2015) avec un taux au plus bas depuis 2009 (tableau 1.1). Dans les économies de la zone OCDE, la croissance est tombée à 1.7 % et tient surtout à la consommation privée et, dans une moindre mesure, à la consommation et à l’investissement publics². Aux États-Unis, la croissance du PIB a été modérée (1.5 % contre 2.6 % en 2015), en raison de la chute des prix du pétrole qui a conduit à une forte baisse dans le secteur de l’énergie, d’une appréciation du dollar qui a nui aux exportations et aux investissements dans le secteur manufacturier, et du fléchissement des stocks. La croissance dans la zone euro et au Japon a poursuivi son redressement en 2016, mais est restée modeste. La faible croissance du PIB dans la zone euro (1.7 %) tient surtout à la faiblesse des exportations et de la demande intérieure, tandis que la reprise au Japon (0.8 %) a été alimentée par les dépenses des consommateurs, soutenues par la hausse des salaires (OCDE, 2016a). La croissance semble se stabiliser dans les économies non membres de l’OCDE, des signes indiquant que le Brésil et la Fédération de Russie sortent de la récession. La croissance en République populaire de Chine (ci-après la « Chine ») a poursuivi son déclin progressif par rapport aux niveaux élevés atteints dans le passé.

Tableau 1.1. Principaux indicateurs économiques
Zone OCDE, sauf indication contraire
| Moyenne 2004-13 | 2014 | 2015 | 2016
en pourcentage
Croissance du PIB réel¹ |  |  |  |
Monde² | 3.9 | 3.3 | 3.1 | 2.9
OCDE² | 1.6 | 1.9 | 2.1 | 1.7
États-Unis | 1.6 | 2.4 | 2.6 | 1.5
Zone euro | 0.8 | 1.2 | 1.5 | 1.7
Japon | 0.8 | 0.0 | 0.6 | 0.8
Non-OCDE² | 6.6 | 4.6 | 3.8 | 4.0
Brésil | 4.0 | 0.1 | -3.9 | -3.4
Chine | 10.3 | 7.3 | 6.9 | 6.7
Colombie | 4.8 | 4.4 | 3.1 | 2.1
Indonesie | 5.7 | 5.0 | 4.8 | 5.0
Russie | 4.1 | 0.7 | -3.7 | -0.8
Afrique du Sud | 3.3 | 1.6 | 1.3 | 0.4
Écart de production³ | -0.5 | -2.1 | -1.5 | -1.4
Taux de chômage⁴ | 7.1 | 7.4 | 6.8 | 6.3
Inflation⁵ | 2.0 | 1.6 | 0.7 | 1.0
Croissance du commerce mondial | 5.3 | 3.9 | 2.6 | 1.9
1. En moyenne annuelle ; dans les trois dernières colonnes figure la variation en glissement annuel.
2. Moyenne mobile pondérée par le PIB, en parités de pouvoir d’achat.
3. Pourcentage du PIB potentiel.
4. Pourcentage de la population active.
5. Déflateur de la consommation privée. Variation en glissement pour les 3 dernières colonnes.
Source : OCDE (2016), Perspectives économiques de l’OCDE, Vol. 2016/2, OECD Publishing, Paris. Dernière mise à jour en novembre 2016, http://dx.doi.org/10.1787/eco_outlook-v2016-2-fr.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512763

La croissance des échanges mondiaux est restée exceptionnellement faible en 2016 (1.9 %), en dessous de la croissance du PIB mondial pour la deuxième année consécutive (tableau 1.1). La croissance du volume des importations dans les économies émergentes et en développement a été particulièrement faible. Ce ralentissement a eu lieu indépendamment de la tendance constante de la diminution des importations en Chine – l’approvisionnement local en biens intermédiaires et finis croît en Chine, à mesure que les producteurs chinois se perfectionnent et se trouvent en capacité de fournir une large gamme de produits de meilleure qualité. Les facteurs liés à la demande ont leur part de responsabilité, mais la faiblesse des échanges provient également de facteurs structurels et de l’absence de progression – et même de retours en arrière – en matière d’ouverture des marchés mondiaux au commerce des biens et services³. En outre, des facteurs cycliques, notamment les profondes récessions que connaissent certaines économies productrices de produits de base et la faiblesse généralisée de l’investissement fixe, se sont ajoutés aux problèmes structuraux (OCDE, 2016a).

En 2016, les prix mondiaux des produits de base non agricoles ont augmenté (graphique 1.1). Les prix de l’énergie ont connu une hausse de 68 % entre janvier 2016 et janvier 2017. Les prix du pétrole brut ont rebondi fin 2016, après une forte chute qui a débuté mi-2014. Ce rebond fait suite à un accord réunissant les producteurs de pétrole, tant membres que non membres de l’OPEP, quant à une réduction de la production de près de 1.8 million de barils par jour durant le premier semestre de 2017. Le prix annuel moyen est cependant resté 16 % en dessous des niveaux de 2015. La demande de biocarburants a été soutenue par l’obligation de les incorporer dans les carburants fossiles, et une demande accrue de carburants due aux faibles prix de l’énergie. Les prix des engrais ont augmenté de 2 % au cours du quatrième trimestre, en hausse pour la première fois depuis huit trimestres d’affilée. Toutefois, le seul produit à voir son prix grimper a été l’urée, en raison d’une forte demande et d’une chute des exportations chinoises. Les prix d’autres produits (phosphates et potasse) ont continué à diminuer (Banque mondiale, 2017).

Graphique 1.1. Évolution des prix mondiaux des produits de base, 2007 à 2016

Note : La partie supérieure du graphique se lit sur l’échelle de gauche et la partie inférieure sur l’échelle de droite. Année de base 2002-04.

Source : FMI (2017), Commodity Market Review, Washington, DC, Fonds monétaire international pour les indices sur l’ensemble des produits, l’alimentation et l’énergie www.imf.org/external/np/res/commod/index.aspx; FAO (2017), FAO base de données sur les indices de prix alimentaires, Rome: pour les indices de la viande, des produits laitiers et des céréales. Année de base 2012-14 = 100 www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512345

Les prix des produits alimentaires ont augmenté de près de 14 % entre janvier 2016 et janvier 2017. Ceux de l’ensemble des produits laitiers se sont envolés lors du deuxième semestre de 2016, en particulier pour les produits à base de matière grasse, à la suite du net repli (depuis les sommets atteints en 2013-14) dû à la contraction de la demande et à une offre excédentaire. La demande mondiale s’est renforcée en 2016, tandis que la production des principaux exportateurs (Argentine, Australie et Nouvelle-Zélande) diminuait du fait de mauvaises conditions météorologiques. Les prix de la totalité des produits laitiers étaient 33 % plus élevés en janvier 2017 qu’en janvier 2016, mais le prix moyen en 2016 est resté inférieur à celui de 2015.

Les prix de la viande ont également progressé en 2016, mais sont restés en-deçà des sommets atteints au second semestre de 2014. La production de volaille et de viande bovine a augmenté tandis que la production de viande porcine et de viande ovine a reculé. Les prix relativement bas des aliments du bétail et l’augmentation des effectifs du cheptel ont contribué au tassement des prix. Les cours mondiaux du sucre sont restés à un niveau relativement élevé, soutenus par un marché tendu.

Avec les niveaux de production historiquement élevés atteints en 2016, les prix des céréales ont en revanche continué de baisser, en particulier ceux du blé et du maïs suite aux récoltes exceptionnelles des principaux pays exportateurs. Les prix des céréales sont 39 % en dessous des sommets atteints en 2011 (OCDE/FAO, 2017).

Trente ans de suivi et d’évaluation des politiques agricoles

Le présent rapport est la trentième édition de cette collection consacrée au suivi et à l’évaluation de la politique agricole de différents pays. Les indicateurs de l’OCDE ont été élaborés en réponse à une demande des ministres des pays de l’OCDE formulée en 1987 et qui concernait le suivi et l’évaluation de l’évolution des politiques agricoles, l’établissement d’une base commune favorisant le dialogue entre les pays, et la fourniture de données économiques permettant d’évaluer l’efficacité et l’efficience des politiques (encadré 1.1). Avec le temps, la méthodologie permettant le calcul de ces indicateurs a changé et la couverture s’est fortement étendue – le premier rapport (publié en 1988) concernait 23 pays de l’OCDE tandis que la présente édition porte sur les 35 membres de l’OCDE, les six États membres de l’Union européenne qui n’appartiennent pas à l’Organisation, et onze économies émergentes et en développement. Dans la majeure partie de ce rapport, l’Union européenne est considérée comme une seule et même région économique.

Graphique 1.2. Pays inclus dans les rapports de 1988 et de 2017 sur le suivi et l’évaluation des politiques agricoles

Source : OCDE (1988), Politiques, marchés et échanges agricoles : suivi et perspectives; OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Encadré 1.1. Trente ans de suivi des politiques agricoles par l’OCDE : quel chemin parcouru ?

À la demande du Conseil de l’OCDE au niveau des Ministres de 1982, les premiers efforts consentis pour suivre et évaluer les politiques agricoles et leurs effets sur les échanges internationaux ont donné lieu à un rapport du Comité de l’agriculture et du Comité des échanges de l’OCDE, intitulé Politiques nationales et échanges agricoles (OCDE, 1987) et soumis au Conseil des ministres en 1987. Les ministres avaient demandé une analyse des approches et des méthodes pouvant conduire graduellement à une réduction des mesures de protection de l’agriculture en vue d’intégrer le secteur au système commercial multilatéral ; un examen des politiques nationales pertinentes ayant un impact significatif sur les échanges agricoles ; et une analyse des méthodes à appliquer pour améliorer le fonctionnement des marchés agricoles mondiaux.

Il fallait pour remplir cette mission une approche originale tant au niveau national qu’international, faisant appel à des études nationales détaillées et à l’analyse de toutes les politiques pertinentes influant sur les échanges agricoles. En se fondant sur les travaux de Tim Josling et de la FAO (FAO, 1973, 1975), le Secrétariat de l’OCDE a élaboré une méthodologie cohérente qui a établi les concepts suivants : équivalents subvention à la production et équivalents subvention à la consommation. Lors de cette première étape, sept juridictions étaient couvertes : l’Australie, l’Autriche, le Canada, la CEE-12, les États-Unis, le Japon et la Nouvelle-Zélande. La publication OCDE (1987) appelait à un certain nombre de réformes et à l’amélioration des marchés :

Des réformes des politiques agricoles nationales, destinées à réduire le soutien apporté via des mesures axées sur la production, notamment des limites quantitatives à la production et des mesures pour retirer des ressources productives de la production agricole, afin de laisser progressivement les marchés déterminer la production agricole. De telles réformes doivent être progressives et équilibrées afin de réduire les coûts économiques et sociaux qui y sont associés.

La prise en compte de politiques alternatives qui doivent être davantage ciblées et engendrer moins de distorsions dans les échanges agricoles, sans réduire les revenus des petits exploitants.

Le renforcement des règles et des disciplines internationales sur les pratiques distorsives et agressives visant à stimuler les exportations et à limiter les importations. Pour améliorer la compréhension des interactions entre les politiques de soutien et les marchés, les niveaux d’aide et les distorsions des échanges qui en découlent doivent être dûment suivis et analysés. Les réformes des politiques de soutien interne et le renforcement des règles commerciales internationales doivent être complémentaires et se renforcer mutuellement.

S’appuyant sur la publication OCDE (1987), le Conseil de l’OCDE au niveau des ministres de 1987 a souligné les importants déséquilibres des marchés agricoles, et a estimé que les politiques de soutien nationales en étaient la principale cause. En accord avec OCDE (1987), les ministres ont demandé la mise en œuvre équilibrée d’une réduction progressive et concertée du soutien, et ont défini des mesures et principes clés sur lesquels baser de telles réformes. En outre, les ministres ont appelé à la poursuite des travaux menés par le Secrétariat en matière de suivi et d’analyse des progrès réalisés à cet égard. Répondant à cet appel, le Comité de l’agriculture a produit en 1988 une analyse comparative détaillée des politiques, des marchés et des échanges agricoles dans les pays membres de l’OCDE. Le rapport Suivi et perspectives (OCDE, 1988), qui étudie l’évolution des politiques et des marchés jusqu’au début de l’année 1988 à la lumière des principes de réforme énoncés par le Conseil de l’OCDE au niveau des ministres de 1987, indique les niveaux d’aide par pays et par produit pour les années 1979-86 et élargit le nombre de pays concernés par rapport à OCDE (1987) en incluant la Finlande, l’Islande, la Norvège, la Suède et la Suisse. Il devient ainsi le premier rapport de l’OCDE faisant partie d’une série de publications annuelles¹.

S’appuyant sur les données détaillées recueillies, OCDE (1988) présente un large éventail de conclusions et de recommandations, notamment :

Le niveau d’aide dans la zone OCDE a augmenté au cours de la période concernée. En outre, le soutien des prix du marché est resté la principale forme d’aide à l’agriculture.

L’accès aux marchés des principaux produits agricoles ne s’est pas amélioré, et les subventions concurrentielles aux exportations ont à peine diminué. Peu de pays ont permis une pleine transmission de l’évolution des prix mondiaux à leur marché intérieur.

Malgré l’appel des ministres à réduire le soutien à l’agriculture et à permettre progressivement que les signaux du marché déterminent les décisions de production, l’ampleur et le calendrier des réformes et des ajustements du marché sont restés disparates d’un pays à l’autre.

Des politiques davantage orientées par les marchés réduiraient la séparation entre les marchés intérieurs et le marché international, ce qui permettrait aux agriculteurs de répondre aux signaux économiques et du marché et de diminuer les distorsions dans l’allocation des ressources. La poursuite des politiques en vigueur transfèrerait la charge de l’ajustement aux autres secteurs et aux autres pays.

Une réduction progressive et concertée du soutien à l’agriculture reste nécessaire. Ceci permettrait notamment d’améliorer le fonctionnement des marchés agricoles et du secteur dans les différents pays, mais aussi le rapport coût-efficacité des politiques qui visent à créer de l’emploi dans les économies grâce à une utilisation plus efficiente des ressources.

Dans certains cas, l’ajustement structurel doit être facilité par des politiques globales de développement rural. Un tel ajustement doit être envisagé dans le cadre du développement économique général.

La réticence à s’appuyer sur une réduction des prix et la mise en avant des dispositifs administratifs pour réguler l’offre en vue d’atteindre l’équilibre du marché, comme on l’observe dans de nombreux pays de l’OCDE, contribuent au maintien de prix élevés supportés par les consommateurs. Ces dispositifs administratifs peuvent réduire les coûts budgétaires liés à l’écoulement des excédents, mais ils ne peuvent réduire les coûts budgétaires liés à l’écoulement des excédents, mais ils ne peuvent garantir une efficience suffisante dans le secteur agricole. En outre, de telles contraintes limiteraient les changements structurels nécessaires.

Plutôt que la gestion des prix et de la production, l’aide directe au revenu devrait représenter le principal outil de soutien des revenus agricoles lorsque cela est nécessaire. Les paiements directs peuvent notamment cibler les agriculteurs à faible revenu, les régions défavorisées ou les régions touchées par des ajustements structurels. À ce jour, peu de progrès ont été constatés dans ce domaine.

Globalement, la mise en œuvre des principes relatifs aux politiques commerciales agricoles convenus par les ministres a peu avancé. Les mesures qui faussent les échanges sont largement restées en place. Il faut remédier à cette absence de réforme en faisant avancer le Cycle d’Uruguay, qui a pour objectif de réduire les distorsions présentes sur les marchés internationaux et d’appliquer de manière plus stricte et efficace au plan opérationnel les règles et les disciplines du GATT aux mesures qui affectent l’accès au marché et la concurrence à l’exportation. Les coûts d’ajustement individuels seraient fortement réduits si le processus de réforme était mis en place de manière multilatérale.

1. Par la suite, ce rapport a été scindé en deux publications phares du Comité de l’agriculture, les rapports Politiques agricoles : suivi et évaluation et Perspectives agricoles, produites et publiées séparément.

Source : OCDE(1987), Politiques nationales et échanges agricoles ; OCDE (1988), Politiques, marchés et échanges agricoles : suivi et perspectives.

Évolution du soutien à l’agriculture

Cette section présente une évaluation quantitative de l’évolution du soutien public à l’agriculture en 2016, et compare le soutien apporté récemment (2014-16) à celui apporté au secteur agricole dans le milieu des années 90 (1995-97). Cette évaluation repose sur un ensemble d’indicateurs de l’OCDE. Ces indicateurs expriment la diversité des mesures de soutien appliquées dans différents pays, à l’aide de quelques chiffres simples qui permettent de faire des comparaisons entre pays et dans le temps. Ils mettent tour à tour l’accent sur des dimensions particulières des mesures de soutien. Le Guide du lecteur donne des définitions des indicateurs utilisés dans le présent rapport.

Dans la plupart des pays, l’évolution de la politique agricole a été marginale en 2016, et a pris la forme d’ajustements des dispositifs et programmes existants ou de leur poursuite dans le cadre d’action en vigueur. Les changements récemment apportés aux politiques agricoles sont présentés dans l’encadré 1.2, tandis que des précisions sur l’évolution de la politique agricole de chacun des pays analysés dans ce rapport sont fournies dans la version longue des chapitres par pays consultable en ligne.

Encadré 1.2. Évolution récente des politiques agricoles des pays

Des réformes des politiques et des mesures de soutien ont été mises en place dans plusieurs pays. La Chine a réformé son système d’achat et de stockage du maïs en mettant fin à sa politique de soutien d’un prix minimum, en laissant l’offre et la demande fixer les prix, et en introduisant progressivement des paiements directs aux agriculteurs. La Colombie a fixé à zéro les droits de douane sur les importations d’engrais et de pesticides et les a supprimés pour les haricots, les lentilles, l’ail et l’huile de palme. Il a été proposé de supprimer les droits de douane sur les machines et les équipements agricoles d’occasion pendant une période de deux ans, qui pourra être renouvelée. En Islande, de nouveaux accords portant sur la production horticole, la production de viande bovine et de produits laitiers, et la production ovine ont été conclus. Les principaux changements concernent le secteur ovin et celui des produits laitiers : 1) l’abandon progressif du système de quotas laitiers et la réduction des droits à bénéficier d’un soutien pour la production laitière, soumis au processus de révision jusqu’en 2019 ; 2) une réduction des droits à bénéficier d’un soutien pour la production ovine et une hausse de l’aide en lien avec le contrôle qualité. Par ailleurs, l’accent est mis sur les mesures de soutien non associées à une filièreparticulière. Israël a conclu un accord qui sera progressivement mis en œuvre sur la période 2016-20, et qui vise à convertir partiellement les programmes d’appui aux exploitations bovines : d’un soutien indirect, via des contingents tarifaires et des droits de douane, ils prendraient la forme d’un système de paiements directs. Le Japon a annoncé une série de mesures pour promouvoir la compétitivité de l’agriculture japonaise, notamment un projet de réduction des coûts des intrants utilisés à la ferme et une réforme des structures de transformation et de distribution. Le Kazakhstan a supprimé plusieurs subventions en 2017, en particulier : les paiements à la surface pour les cultures prioritaires ; la subvention au titre de l’expertise-qualité pour le coton ; les subventions à la plantation et l’entretien de vergers, de cultures de baies et de vignes, pour l’achat d’œufs incubés, la vente de veaux de race, les garanties de crédit et les paiements d’assurance ; et les crédits à l’investissement assortis de conditions préférentielles. Les Philippines se sont engagées à mettre fin aux restrictions quantitatives applicables aux importations de riz au milieu de l’année 2017, et de les remplacer par un système exclusivement tarifaire, conformément à l’accord passé avec l’OMC. Le Viet Nam a supprimé les réglementations qui prévoyaientdes conditions strictes pour devenir exportateur de riz.

De Nouvelles mesures de soutien ont été introduites dans plusieurs pays. Le régime de paiement unique de la Chine, la subvention agricole de soutien et de protection, qui a été expérimenté en 2015 dans certaines provinces a été étendu à l’ensemble du pays. Le Brésil a augmenté les prix minimums garantis régionaux, en grande partie en raison d’une forte inflation. La Corée a annoncé un plan complémentaire visant à équilibrer l’offre et la demande de riz d’ici à 2019. Les mesures sont destinées à réduire la superficie des rizières et à encourager la diversification des cultures et l’utilisation de semences de haute qualité plutôt que de semences à haut rendement. D’autres mesures visent à développer la consommation de riz, notamment le renforcement des investissements dans la recherche-développement en faveur des industries de transformation d’aliments à base de riz et l’augmentation de l’écoulement des stocks publics de riz pour leur utilisation dans l’alimentation animale. Le Mexique a annoncé un renforcement du soutien aux agriculteurs dans un contexte de hausse des prix des intrants. Le remboursement de la taxe spéciale sur le gazole aux agriculteurs doit reprendre en 2017, et le nombre d’exploitants agricoles bénéficiaires des paiements à l’hectare (PROAGRO) va augmenter. La Norvège aaugmenté les prix indicatifs ; le soutien au programme d’investissements et de développement ; et les paiements au titre des animaux au pâturage. Depuis 2017, les Philippines ont supprimé la redevance pour les services d’irrigation versés par les agriculteurs pour couvrir les coûts de fonctionnement et d’entretien des systèmes d’irrigation. La Turquie a annoncé des réformes de son programme de soutien en fonction du bassin. Des paiements compensatoires seront versés sur la base des zones de production actuelles plutôt que de la production des cultures éligibles. En différenciant les taux des paiements spécifiques à la culture selon les régions, les pouvoirs publics cherchent à modifier les structures de production afin de tenir compte des conditions écologiques, et à accroître la production des produits importés tout en diminuant les excédents d’autres cultures. La Colombie a réduit les dotations budgétaires au secteur de l’agriculture de 40 %, en raison des difficultés financières que connaissent les pouvoirs publics. Plusieurs programmes ont réduit leurs dépenses, d’autres ont été complètement stoppés, tandis que treize nouveaux programmes ont été mis en place. Plus de la moitié de ces nouveaux programmes concernent les services généraux du secteur, et les autres proposent un éventail de subventions à l’achat d’intrants à destination des agriculteurs. Les mesures de soutien budgétairesont aussi été réduites en Ukraine, notamment le mécanisme d’accumulation de TVA par les agriculteurs, et les dépenses pour les lycées agricoles et la recherche-développement.

Plusieurs pays ont apporté des modifications à leurs politiques de gestion du risque. L’Australie a mis en place le programme de gestion des risques agricoles qui s’attaque aux barrières à l’information et aux coûts de transaction associés à l’adoption de produits financiers complexes en offrant aux agriculteurs un remboursement unique des coûts liés aux conseils indépendants et professionnels qui sont nécessaires lorsqu’il s’agit de contracter de nouvelles polices d’assurance. Le Brésil a augmenté le financement des subventions en faveur de l’assurance récolte en réponse à la prévision d’une hausse des adoptions de régimes d’assurance, et a également amélioré la base d’informations afin de mettre en œuvre le dispositif d’assurance de manière plus efficace. Le Japon a annoncé la mise en place d’un nouveau programme d’assurance-revenus. La Turquie a étendu la couverture du soutien aux assurances agricoles à davantage de produits végétaux et animaux à compter de 2017.

Le Canada et la Norvège ont entrepris le réexamen de leur cadre stratégique pour le secteur agricole. Le Canada se penche sur Cultivons l’avenir 2, qui expire en 2018, et prépare le prochain Cadre stratégique pour l’agriculture (CSA). Les six domaines prioritaires du CSA sont 1) les marchés et les échanges ; 2) la science, la recherche et l’innovation ; 3) la gestion du risque ; 4) la durabilité environnementale et le changement climatique ; 5) l’agriculture à valeur ajoutée et la transformation agroalimentaire ; et 6) la confiance du public. La Norvège prévoit de réformer ses mesures de politique agricole et un nouveau Livre blanc est en discussion au Parlement. Les points clés du Livre blanc incluent une réduction et une simplification des programmes d’aide, même si le système général de régulation du marché sera reconduit.

Des réformes institutionnelles ont été conduites dans plusieurs pays. En Colombie, trois nouveaux organismes chargés de la gestion des terres et du développement rural ont été créés : l’Agence nationale des terres (Agencia Nacional de Tierras, ANT), l’Agence de développement rural (Agencia de Desarrollo Rural, ADR) et l’Agence de rénovation territoriale (Agencia de Renovación del Territorio, ART). Le Costa Rica a entrepris des réformes afin de renforcer la coordination entre les institutions publiques, notamment pour mieux associer les services de vulgarisation au principal organisme de recherche-développement placé sous le contrôle du ministère de l’Agriculture et de l’Élevage, et pour améliorer la coordination entre les Services phytosanitaires nationaux et le ministère du Commerce et des Douanes. Le Costa Rica a également simplifié les formalités d’importation, en particulier pour l’enregistrement des intrants agricoles comme les produits agrochimiques. L’Afrique du Sud a modifié ses politiques relatives à la redistribution des terres et a adopté une loi qui autorise l’achat obligatoire de terres dans l’intérêt public.

Concernant les échanges, le Canada et l’Union européenne ont signé l’Accord économique et commercial global, qui prévoit un meilleur accès aux marchés agricoles via la suppression des droits de douane pour la plupart des exportations agricoles, et grâce à l’établissement de contingents tarifaires pour les autres. Le Canada et l’Ukraine ont signé l’Accord de libre-échange Canada-Ukraine en vue de supprimer les droits de douane sur la majeure partie du commerce bilatéral, y compris l’agriculture. La Zone de libre-échange approfondi et complet entre l’Union européenne et l’Ukraine est devenue pleinement opérationnelle au début de l’année 2016. Le Kazakhstan et la Fédération de Russie, en tant que membres du Traité de l’Union économique eurasiatique (UEEA), ont ratifié l’accord de libre-échange UEEA-Viet Nam. La Fédération de Russie a prolongé son interdiction des importations de produits agroalimentaires depuis l’Union européenne, les États-Unis, le Canada, l’Australie, la Norvège et plusieurs autres pays jusqu’au 31 décembre 2017. Les États-Unis se sont retirés de l’Accord de partenariat transpacifiqueafin de créer un bloc d’échanges régionaux avec 11 autres pays.

Des modifications ont également été apportées aux programmes qui ciblent des résultats agro-environnementaux et climatiques. Le Chili a modifié la façon dont les programmes d’irrigation sont fournis aux agriculteurs par la Commission Nationale d’irrigation (CNR). Les nouveaux programmes prévoient un soutien spécifique aux petits exploitants et aux populations autochtones, grâce à la mise en place d’instruments spécifiquement conçus pour les aider à s’adapter aux effets du changement climatique. Dans le cadre d’un plan de promotion en faveur d’une agriculture respectueuse de l’environnement, la Corée prévoit d’augmenter la part des zones de culture exemptes de pesticides (y compris biologiques), et de réduire l’apport d’engrais chimiques et de pesticides dans la production agricole de manière générale. Le Mexique a signé un accord interministériel pour la préservation des zones forestières et qui limite l’expansion des zones agricoles.

Plusieurs pays ont pris des mesures en réponse à des circonstances exceptionnelles ou à des catastrophes naturelles. Plusieurs mesures exceptionnelles ont été prises dans l’Union européenne en réponse à certaines conditions de marché dans les secteurs des produits laitiers, des fruits et légumes et de la viande porcine. La Nouvelle-Zélande a mis en place une aide d’urgence pour soutenir la remise en état d’actifs non assurables (pistes, ponts, infrastructures d’approvisionnement en eau, etc.) suite au séisme de novembre 2016 (dans le nord de l’île du Sud). L’Afrique du Sud a redistribué les fonds de certains programmes afin de financer l’approvisionnement en eau et la fourniture et le transport d’aliments pour le bétail afin d’alléger les conséquences des fortes sécheresses qui se sont suivies en 2014 et 2015.

En matière d’étiquetage et de promotion, la Corée a mis en place un nouveau plan quinquennal (2016-20) de promotion visant à développer le marché des produits agricoles respectueux de l’environnement. La Suisse a mis en œuvre une Ordonnance sur l’utilisation des indications de provenance suisses, qui définit les réglementations qui doivent être respectées pour pouvoir utiliser le label « Suisse » et le symbole de la croix suisse. Il s’agit de mieux informer les consommateurs sur l’origine des produits. La Fédération de Russie a créé un nouveau sous-programme d’encouragement des exportations dans le cadre de son Programme d’État actuel en faveur du développement de l’agriculture 2013-20.

Le poids que représente le soutien à l’agriculture pour les économies des pays a baissé de manière générale, mais le soutien public reste important pour le secteur agricole de certains pays

L’Estimation du soutien total (EST) est l’indicateur le plus général de l’OCDE en matière de soutien à l’agriculture. Elle conjugue les transferts versés aux producteurs agricoles individuellement (mesurés par l’estimation du soutien aux producteurs, ou ESP), les dépenses publiques dont le principal bénéficiaire est l’agriculture primaire mais qui ne donnent pas lieu à des versements aux agriculteurs individuellement (mesurées par l’estimation du soutien aux services d’intérêt général, ou ESSG), et le soutien budgétaire destiné aux consommateurs de produits agricoles de base (l’estimation du soutien aux consommateurs, ou ESC, mesurée à la sortie de l’exploitation, et qui ne prend pas en compte la partie du soutien des prix du marché).

Le poids global du soutien à l’agriculture dans l’économie diminue depuis le milieu des années 90 dans la plupart des pays étudiés dans le présent rapport – mesuré par le soutien total exprimé en pourcentage du PIB (EST en %, partie A du graphique 1.3). Dans la plupart des pays, l’EST en % régresse depuis le milieu des années 90, parallèlement à la diminution de l’importance du secteur agricole dans l’économie. Dans les pays de l’OCDE, le soutien total à l’agriculture est passé de 1.4 % du PIB global de l’OCDE en 1995-97 à 0.6 % en 2014-16. Des réductions significatives ont eu lieu dans les pays où le coût relatif pour l’économie du soutien à l’agriculture était le plus élevé, à savoir la Corée, la Turquie, la Suisse et l’Islande. Pourtant l’EST en % est élevée dans ces pays – entre 1.2 % et 1.7 % du PIB – en dépit du fait qu’il n’y a qu’en Turquie que l’agriculture reste un secteur important de l’économie.

Graphique 1.3. Estimation du soutien total par pays, 1995-97 et 2014-16

Notes : Les pays sont classés en fonction de l’EST en %, en 2014-16.

1. Pour l’Indonésie, 2014-16 est remplacé par 2013-15.

2. Pour le Viet Nam et les Philippines, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

3. UE15 en 1995-97 et UE28 à partir de 2014.

4. Pour l’Ukraine, le PIB en 2014-16 est remplacé par 2013-15.

5. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2014-16. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2014-16.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512364

L’évolution de l’EST en % des pays émergents et en développement étudiés dans ce rapport est contrastée. L’EST en % a sensiblement diminué en Colombie, au Kazakhstan, dans la Fédération de Russie et en Afrique du Sud. Dans le milieu des années 90, le secteur agricole du Brésil et de l’Ukraine était en moyenne taxé. Le Brésil assure aujourd’hui un soutien positif à son agriculture d’environ 0.5 % du PIB (2014-16), alors que l’Ukraine taxe à nouveau ce secteur, après avoir fourni un soutien positif à la fin des années 90 et dans les années 2000. En Indonésie, en Chine, au Costa Rica et aux Philippines, le soutien total a augmenté en pourcentage du PIB, de manière plus importante en Indonésie où l’EST en % est passée de 0.6 % en 1995-97 à plus de 4 % en 2014-16.

Mais les politiques publiques de soutien restent importantes pour le secteur agricole de certains pays. Le soutien total par rapport à la taille du secteur agricole du pays varie fortement dans les pays de l’OCDE, de 163 % de la valeur ajoutée⁴ agricole en Suisse, 89 % au Japon et 74 % en Corée, à moins de 10 % en Australie, au Chili et en Nouvelle-Zélande en 2014-16. En Israël, dans l’Union européenne et aux États-Unis, l’EST par rapport à la valeur ajoutée agricole s’approchait de la moyenne de l’OCDE (39 %). Dans les pays émergents et en développement, le soutien total rapporté à la taille du secteur agricole est compris entre près de 9 % de la valeur ajoutée agricole au Brésil et 29 % aux Philippines. Ces mouvements ont également contribué aux évolutions dans le temps de l’importance relative du soutien total apporté au secteur agricole dans les pays (voir l’encadré 1.3).

Encadré 1.3. Le poids des pays dans l’agriculture mondiale a changé, de même que leur rôle dans le soutien du secteur

Les pays étudiés dans ce rapport représentent la majeure partie de la valeur ajoutée mondiale dans l’agriculture. Cependant leur importance relative a fortement évolué avec le temps, comme l’indique le graphique 1.4. En 1995-97, l’Union européenne, la Chine, les États-Unis et le Japon étaient les principaux producteurs agricoles et représentaient environ 66 % de la valeur ajoutée agricole totale des pays examinés dans ce rapport. En 2014-16, cette part est tombée à 58 %. Toutefois, alors que les contributions de l’Union européenne, des États-Unis et du Japon diminuent depuis le milieu des années 90, la part de la Chine a plus que doublé, passant d’environ 18 % de la valeur ajoutée agricole totale en 1995-97 à plus de 43 % en 2014-16. D’autres pays émergents, comme l’Indonésie et la Fédération de Russie, ont également accru leur contribution au PIB agricole total. Les parts des pays de l’OCDE ont diminué, même si la majorité de ces pays ont connu une hausse de leur valeur ajoutée agricole au cours de cette période.

Le poids relatif des pays dans le soutien total à l’agriculture a lui-aussi évolué depuis le milieu des années 90, comme le montrent leurs contributions à l’EST totale en 1995-97 et 2014-16. Le poids des pays de l’OCDE dans l’EST totale a chuté. Au milieu des années 90, l’Union européenne, les États-Unis et le Japon représentaient près des trois quarts de l’EST totale. La participation de l’Union européenne est cependant passée de 38 % à moins de 18 % de l’EST totale, tandis que celle du Japon chutait de 23 % à 7 %. La participation des États-Unis est restée stable à environ 13 %. Le principal facteur est l’accroissement de la part de la Chine depuis le milieu des années 90, qui est passée de moins de 4 % à 39 % (une hausse relativement plus importante que celle de sa contribution à la valeur ajoutée agricole). La part de l’Indonésie à l’EST totale a augmenté de manière similaire même si le niveau reste bien inférieur (plus de 5 % en 2014-16).

En excluant la Chine, la part des États-Unis dans l’EST totale a crû sensiblement au cours de la période, passant de moins de 15 % en 1995-97 à plus de 22 % en 2014-16. En revanche, les participations de l’Union européenne et du Japon à l’EST totale sont malgré tout en baisse entre 1995-97 et 2014-16, mais dans une moindre mesure – d’un peu moins de 40 % à 29 %, et de 24 % à 12 %, respectivement. La part de l’Indonésie dans l’EST totale augmente également, et passe de 0.5 % à 9 % en 2014-16.

Graphique 1.4. Part des pays dans la valeur ajoutée totale de l’agriculture et l’EST de l’ensemble des pays, 1995-97 et 2014-16

Notes : En raison de la disponibilité des données, les pays sont classés en fonction de leur part dans la valeur ajoutée agricole totale en 2013-15. L’EST correspond à la moyenne 2014-16.

1. UE15 en 1995-97 et UE28 à partir de 2014.

2. Pour les États-Unis, la valeur ajoutée agricole en 2016 est remplacé par 2015.

3. Pour l’Indonésie, 2014-16 est remplacé par 2013-15.

4. Pour le Brésil, 1995-97 n’est pas disponible car l’EST est négative sur cette période.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr; Indicateurs du développement dans le monde (2016).

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512383

Dans presque tous les pays les transferts aux producteurs constituent l’essentiel du soutien total. Le graphique 1.5 présente les principaux composants de l’EST : l’Estimation du soutien aux producteurs (ESP), l’Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) et l’Estimation du soutien aux consommateurs (ESC). En moyenne dans les pays de l’OCDE, l’ESP représentait environ 74 % du soutien total apporté au secteur de l’agriculture en 2014-16, et l’ESSG près de 13 %. Les principales exceptions à cette tendance sont la Nouvelle-Zélande, où le soutien aux services d’intérêt général représente plus de 75 % du soutien total, et l’Australie et le Chili, avec plus de 50 %. Dans ces pays, l’EST en % se situe autour de 0.3 % du PIB. Aux États-Unis, environ 47 % du soutien total est dirigé vers les consommateurs.

Graphique 1.5. Composition de l’estimation du soutien total par pays, 2014-16

En pourcentage du PIB

1. Pour l’Indonésie, 2014-16 est remplacé par 2013-15.

2. UE28.

3. Pour l’Ukraine, le PIB en 2014-16 est remplacé par 2014-15.

4. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512402

Le soutien aux producteurs dans la zone OCDE et dans les économies émergentes tend à converger

En moyenne dans les pays étudiés dans ce rapport, le niveau de soutien aux producteurs connait une tendance à la baisse, en dépit d’une évolution de l’ESP en % qui reste marginale ces dernières années (graphique 1.6). En 2016, 16 % environ des recettes agricoles brutes étaient imputables aux politiques publiques de soutien aux agriculteurs. La valeur monétaire de ce soutien était de 508 milliards USD (460 milliards EUR) en 2016, contre 517 milliards USD (467 milliards EUR) en 2015. Ce léger tassement est principalement dû à l’évolution des marchés, et notamment à celle des cours mondiaux des produits agricoles de base et des taux de change, plutôt qu’à une réorientation des politiques.

Graphique 1.6. Evolution de l’Estimation du soutien à l’agriculture, 1995 à 2016

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : ESP en %: Estimation du soutien à l’agriculture en pourcentage des recettes agricoles brutes.

Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2012-14. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement à partir de 2004.

Les économies émergentes sont le Brésil, la Chine, le Costa Rica, la Colombie, l’Indonésie, le Kazakhstan, les Philippines, la Russie, l’Afrique du Sud, l’Ukraine et le Viet Nam. Le Viet Nam et les Philippines sont inclus à partir de 2000. Les données 2016 pour l’Indonésie ne sont pas disponibles et sont remplacées par des approximations.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512421

La tendance que connaît l’ESP en % masque des différences entre les pays de l’OCDE et les économies émergentes et en développement (graphique 1.6). Le niveau moyen du soutien aux producteurs dans les pays de l’OCDE suit une tendance à la baisse, et est passé de plus de 30 % des recettes agricoles brutes en 1995-97 à environ 18 % en 2014-16. Dans le milieu des années 90, les économies émergentes et en développement affichaient en moyenne un très faible niveau de soutien aux producteurs agricoles. Depuis lors, le niveau de soutien aux producteurs dans ces pays a augmenté pour atteindre environ 14 % des recettes agricoles brutes en 2014-16, ces niveaux étant plus faibles en 2008 et 2011 en raison de la hausse des prix mondiaux des produits de base à ces périodes. L’ESP en % dans les économies émergentes et en développement tient en grande partie au soutien apporté aux producteurs en Chine et en Indonésie, même si le niveau de soutien aux producteurs a également progressé au Costa Rica, aux Philippines et au Brésil.

Ces tendances générales apparaissent également lorsqu’on étudie chaque pays individuellement (graphique 1.7). Dans la plupart des pays, le soutien aux producteurs régresse depuis le milieu des années 90, mais pas au même rythme. Les niveaux de soutien ont été réduits de plus de moitié en Australie, au Chili et en Afrique du Sud, et de plus de 40 % au Canada et dans l’Union européenne. Toutefois, le soutien apporté aux producteurs a augmenté depuis le milieu des années 90 dans certains pays émergents et en développement, notamment en Chine, au Costa Rica, en Indonésie et aux Philippines (à des niveaux supérieurs à la moyenne OCDE de 2014-16 en Indonésie et aux Philippines), et aussi au Mexique. Le soutien apporté aux producteurs a également progressé aux Brésil, mais affichait des niveaux négatifs dans le milieu des années 90.

Graphique 1.7. Estimations du soutien aux producteurs pas pays, 1995-97 et 2014-16

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2014-16.

1. Pour le Viet Nam et les Philippines, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

2. UE15 en 1995-97 et UE28 à partir de 2014.

3. Pour l’Indonésie, 2014-16 est remplacé par 2013-15.

4. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2014-16. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2014-16.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512440

Toutefois, les niveaux de soutien aux producteurs continuent de varier fortement d’un pays à l’autre (graphique 1.7) La Nouvelle-Zélande, l’Australie, l’Afrique du Sud, le Chili et le Brésil affichent des niveaux de soutien très bas, avec une ESP en % aux alentours ou en dessous de 5 % en 2014-16. En revanche, pour la Norvège, la Suisse, l’Islande, la Corée et le Japon, les niveaux de soutien sont proches de 50 % ou plus des recettes agricoles brutes, en dépit de réductions introduites depuis le milieu des années 90. Parmi les économies émergentes et en développement, seules les Philippines fournissent un soutien à un niveau supérieur à la moyenne OCDE (ESP de 24 % en 2014-16, contre 18 % pour la moyenne OCDE). L’évolution du soutien aux producteurs entre 2015 et 2016 est examinée dans les chapitres par pays consultables en ligne.

Le soutien apporté aux producteurs signifie que dans certains pays, les recettes agricoles brutes sont sensiblement plus élevées que si elles étaient déterminées par les cours mondiaux, en l’absence de soutien budgétaire. Mesurées à l’aide du coefficient nominal de soutien (CNS), en 2014-16 les recettes agricoles brutes des agriculteurs de l’OCDE étaient environ 1.2 fois plus élevées en moyenne que si elles ne bénéficiaient pas de soutien. En Norvège, les recettes agricoles brutes étaient 2.5 fois plus élevées en 2014-16 qu’elles ne le seraient sans les mesures de soutien public appliquées. En Islande et en Suisse, les recettes agricoles brutes étaient plus de deux fois supérieures. Au Japon et en Corée, les recettes agricoles brutes étaient presque 2 fois plus élevées en 2014-16 qu’elles ne le seraient sans les mesures de soutien public appliquées. En Nouvelle-Zélande, en Australie, en Afrique du Sud, au Chili et au Brésil, elles étaient moins de 1.04 fois plus élevées qu’elles ne le seraient sans les mesures de soutien public appliquées.

Il ressort de l’encadré 1.4 que dans la plupart des pays, l’évolution de l’ESP a été largement influencée par l’évolution du SPM – plus précisément par l’élargissement ou la réduction de l’écart entre les prix intérieurs et les prix aux frontières. Les exceptions sont l’Australie, où la hausse des paiements budgétaires a alimenté l’augmentation de la valeur monétaire du soutien, tandis que la baisse des paiements budgétaires a entrainé une chute de la valeur monétaire du soutien au Chili. En Colombie, la baisse des paiements budgétaires a plus que compensé la hausse du SPM, ce qui a eu pour conséquence une diminution globale de la valeur monétaire du soutien.

Encadré 1.4. Quels ont été les facteurs de variation de la valeur monétaire du soutien en 2016 ?

Le graphique 1.8 illustre la contribution du soutien des prix du marché (SPM, axe horizontal) et des paiements budgétaires (axe vertical) à la variation annuelle de la valeur monétaire du soutien aux agriculteurs (ESP, exprimée en monnaie locale) entre 2015 et 2016. Plus le pays est éloigné de l’axe vertical, plus la variation du SPM contribue à celle de l’ESP. Plus le pays est éloigné de l’axe horizontal, plus la contribution de la variation des paiements budgétaires est grande. Par exemple, le point représentant la Colombie indique que la variation du SPM a fait augmenter la valeur monétaire de l’ESP du pays de plus de 7 % entre 2015 et 2016 tandis que la variation des paiements budgétaires l’a fait baisser de près de 9 %, soit une diminution totale de l’ESP de la Colombie de 1.3 % en pesos colombiens.

Graphique 1.8. Contribution du SPM et des paiements budgétaires à la variation de l’Estimation du soutien aux producteurs, 2015 à 2016

Notes : Les données pour l’Indonésie ne sont pas disponibles. Pour le Kazakhstan, l’Ukraine et le Viet Nam, les données ne sont pas disponibles car le SPM est négatif sur cette période.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512459

L’évolution de la valeur monétaire du soutien aux agriculteurs en 2016 est due aux variations du SPM ainsi qu’à celles des paiements budgétaires bien que, dans la quasi-totalité des pays, la variation du SPM ait joué un rôle plus important. Au Mexique, aux États-Unis et en Ukraine, la baisse du SPM et des paiements budgétaires a fait chuter la valeur monétaire du soutien, même si le SPM a davantage pesé. En Afrique du Sud et aux Philippines, le recul du SPM a entraîné une réduction de la valeur monétaire du soutien.

La valeur monétaire du soutien a connu le sort inverse en Nouvelle-Zélande¹, au Japon, en Turquie et au Brésil sous l’effet d’une hausse du SPM (une augmentation des paiements budgétaires a aussi nourri le mouvement, mais dans une moindre mesure). Au Brésil, le renforcement du SPM a accru la valeur monétaire du soutien de 100 %. En Russie, il a plus que compensé le repli des paiements budgétaires. Au Canada comme dans l’Union européenne, l’augmentation du SPM et des paiements budgétaires ont contribué à parts égales à la hausse de la valeur monétaire du soutien, quoique avec une importance différente.

Le graphique 1.9 ventile l’évolution du SPM en distinguant ses deux composantes : l’écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière (axe horizontal) et les quantités produites qui donnent lieu à un soutien (axe vertical). En règle générale, ce sont les variations des écarts de prix qui ont le plus fait fluctuer le SPM, celles des quantités produites ayant joué un rôle moins marqué. Un creusement des écarts de prix a relevé le SPM au Canada, dans l’Union européenne et en Nouvelle-Zélande. Au Canada, par exemple, la baisse des prix à la frontière des œufs et de la viande de volaille a nettement creusé l’écart de prix et fait grimper le SPM. Les écarts, et donc le SPM, ont aussi augmenté au Brésil, en Fédération de Russie et en Colombie, ce qui a plus que compensé les effets d’un ralentissement de la production.

Graphique 1.9. Contribution de l’écart des prix et des quantités à la variation de l’Estimation du soutien aux producteurs, 2015 à 2016

Notes : Les données pour l’Indonésie ne sont pas disponibles. Pour le Kazakhstan, l’Ukraine et le Viet Nam, les données ne sont pas disponibles car le SPM est négatif sur cette période.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512478

À l’inverse, les écarts de prix se sont resserrés et ont réduit le SPM au Mexique, aux Philippines, aux États-Unis et en Afrique du Sud. Aux États-Unis, le recul du SPM a été alimenté par une baisse des prix à la production de la viande bovine et du lait et par une hausse du prix à la frontière du sucre. Au Mexique et aux Philippines, la variation du SPM a été différente selon le produit. La hausse des prix à la frontière du sucre a contribué à réduire l’écart de prix moyen dans les deux pays. Au Mexique, l’augmentation du prix à la frontière du lait a aussi joué un rôle important dans le resserrement de l’écart de prix.

De plus, les monnaies de la quasi-totalité des pays se sont dépréciées par rapport au dollar américain en 2016. Les variations de prix sur les marchés mondiaux sont exprimées en dollars américains, si bien qu’une dépréciation particulièrement marquée par rapport à l’USD entraîne une hausse des prix à la frontière, ce qui réduit tout écart de prix positif. L’exception étant le Yen japonais, qui s’est apprécié par rapport au dollar américain, ce qui a contribué à une augmentation de l’écart de prix moyen.

1. En Nouvelle-Zélande, le soutien des prix est mesuré uniquement dans le cas de la volaille et des œufs, et il est dû à une protection non tarifaire appliquée pour des raisons sanitaires et phytosanitaires.

Dans la plupart des pays, la majorité du soutien reste assurée par des mesures pouvant créer le plus de distorsions

La façon de dispenser le soutien aux agriculteurs est sans doute aussi importante que son niveau global. Les pouvoirs publics ont à leur disposition un vaste arsenal de mesures : ils peuvent augmenter les prix intérieurs au moyen de droits de douane sur les importations ou d’autres barrières commerciales ; ils peuvent distribuer des subventions pour réduire le coût des intrants utilisés par les agriculteurs ; ou ils peuvent accorder des paiements au titre de la production, de la superficie cultivée, du nombre d’animaux, ou en complément des revenus des agriculteurs. Le versement des paiements peut aussi dépendre de pratiques particulières de production, par exemple dans l’optique de protéger l’environnement.

Ces distinctions sont importantes. Les mesures évoquées ci-dessus auront en effet des incidences différentes sur la production, les revenus et les échanges agricoles. Le soutien des prix du marché (SPM) par exemple peut avoir des impacts négatifs non négligeables sur les marchés mondiaux et avoir des effets de distorsion sur les signaux-prix adressés aux agriculteurs, réduisant les incitations à améliorer l’efficience de la production agricole. Les impacts des mesures de soutien agricole sur les échanges sont étudiés de manière plus approfondie dans l’encadré 1.6 de la section suivante. Certaines mesures peuvent viser des objectifs ou des bénéficiaires particuliers de manière plus efficace que d’autres. Les paiements par hectare, par animal et en fonction des revenus agricoles, par exemple, peuvent viser des zones géographiques ou des groupes d’exploitations spécifiques et être spécialement adaptés à tel ou tel objectif. Ces considérations mettent en lumière la nécessité d’analyser plus en détail les mesures de soutien aux producteurs.

Dans la plupart des pays, la majeure partie du soutien aux producteurs repose sur des mesures jugées potentiellement responsables des distorsions les plus sensibles de la production et des échanges (graphique 1.10). Une analyse de l’OCDE montre que le soutien des prix du marché, les paiements au titre de la production, et les paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes sont nettement plus susceptibles de fausser la production et les échanges agricoles que les paiements fondés sur d’autres critères (OCDE, 2001). En fonction de la nature exacte des mesures mises en œuvre, ce type de soutien a en général des impacts potentiellement négatifs sur l’environnement, car il fournit des incitations supplémentaires à développer et intensifier l’utilisation des sols. En moyenne, dans les pays étudiés dans le présent rapport, il représente plus des deux tiers du soutien accordé en 2014-16. En revanche, en Australie, au Brésil, au Chili, au Mexique, dans l’Union européenne et aux États-Unis, une part plus importante du soutien aux producteurs est assurée par des formes moins susceptibles de créer des distorsions.

Graphique 1.10. Composition de l’Estimation du soutien aux producteurs par pays, 2014-16

En pourcentage des recettes agricoles brutes

1. UE28.

2. Pour l’Indonésie, 2014-16 est remplacé par 2013-15.

3. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512497

Dans beaucoup de pays de l’OCDE et dans la plupart des économies émergentes, le SPM constitue la plus grande partie du soutien aux producteurs (ESP), y compris dans des pays où le niveau de soutien est très faible. Le SPM permet d’aider les producteurs sans peser sur les comptes publics, ce soutien étant financé par les consommateurs de produits protégés. De plus, les pays importateurs tirent souvent une partie de leurs recettes publiques des droits de douane imposés aux produits agricoles. Mais le soutien des prix du marché ne permet pas aux pouvoirs publics d’établir une distinction entre bénéficiaires ou de viser des objectifs de revenus non agricoles. En outre, la faible efficience des mesures de protection aux frontières en termes de transfert des revenus en limite les performances comme instrument d’accroissement des revenus agricoles (OCDE, 2003).

Le SPM constitue aussi la part la plus importante du soutien lié à certains produits, qui est mesuré par l’indicateur appelé « transferts aux producteurs au titre d’un seul produit » (TSP). De fortes variations de TSP entre les produits – dues en grande partie au SPM – peuvent faire obstacle à l’ajustement du secteur agricole et à une utilisation efficace des ressources. L’évolution du soutien lié à des produits donnés varie selon les produits et, pour la plupart d’entre eux, en écho avec celle du SPM. Ces évolutions sont examinées plus en détail dans la section suivante relative à l’évolution des approches en matière de soutien et d’action publique.

En 2014-16, le SPM a constitué environ 45 % de l’ESP de l’ensemble des pays de l’OCDE. Il en a représenté au moins 80 % en Israël, au Japon et en Turquie, et plus de 90 % en Corée. Il forme aussi une composante importante du soutien au Costa Rica, en Indonésie et aux Philippines, où il correspond à plus de 90 % de l’ESP. En revanche, le SPM est négatif au Viet Nam et en Ukraine, les producteurs de certains produits de base percevant des prix inférieurs à ceux des marchés mondiaux.

Parmi les autres mesures pouvant créer le plus de distorsions de la production et des échanges agricoles, les paiements fondés sur la production jouent un rôle important en Islande (25 % de l’ESP en 2014-16) et représentent entre 4 % et 7 % de l’ESP au Brésil, en Suisse, au Japon, en Norvège, dans la Fédération de Russie et en Turquie. Le soutien au titre de l’utilisation d’intrants variables sans contraintes est important au Mexique (19 % de l’ESP en 2014-16), dans la Fédération de Russie (8 %), en Indonésie (7 %) et dans l’Union européenne (6 %), où il est utilisé par la plupart des États membres.

Les formes de soutien qui provoquent moins de distorsions se composent de deux grandes catégories de paiements (financés par l’impôt). D’une part, les paiements fondés sur d’autres intrants ou sur des intrants variables mais avec des contraintes d’utilisation sont très utilisés dans certains pays. Ils constituent plus de 70 % du soutien aux producteurs au Chili, et plus de 60 % au Brésil, et en représentent aussi une part importante en Australie (44 %) et au Mexique (38 %).

D’autre part, les paiements fondés sur les superficies, le nombre d’animaux, les recettes agricoles et les revenus agricoles sont des instruments majeurs dans l’Union européenne (64 % de l’ESP en 2014-16), aux États-Unis (45 % de l’ESP), en Norvège (41 %), en Australie (52 %) et en Suisse (31 %), entre autres. La proportion qu’ils représentent dans les recettes agricoles brutes est en augmentation dans la plupart des pays (graphique 1.11). Cette mesure est néanmoins employée surtout dans les pays de l’OCDE. Ces paiements ont représenté seulement 2.5 % des recettes agricoles brutes en Chine et 1.4 % au Kazakhstan en 2014-16, et moins de 1 % dans les autres économies émergentes.

On constate aussi une tendance en faveur de paiements dissociés des décisions de production (graphique 1.11). Les paiements sont de plus en plus souvent calculés en fonction de critères historiques, et parfois sans que l’agriculteur bénéficiaire doive produire. En Norvège, dans l’Union européenne, en Islande et en Suisse, ces paiements ont représenté entre 7 % et 11 % des recettes agricoles brutes en 2014-16. Dans l’Union européenne, les paiements fondés sur les superficies, le nombre d’animaux, les recettes agricoles et les revenus agricoles ont été réduits de près des deux tiers au profit de paiements directs selon des critères non courants sans exigences de production. Il existe des dispositifs similaires en Australie, au Japon, en Corée et aux États-Unis, entre autres.

Graphique 1.11. Utilisation et composition du soutien au titre des superficies, nombre d’animaux, recettes et revenu, par pays, 1995-97 et 2014-16

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2014-16.

1. UE15 en 1995-97 et UE28 à partir de 2014.

2. Pour le Viet Nam et les Philippines, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

3. Pour l’Indonésie, 2014-16 est remplacé par 2013-15.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512516

Le degré de distorsion des prix est globalement en baisse, malgré l’écart notable entre les prix intérieurs et les prix internationaux dans certains pays

Les prix perçus par les producteurs sont plus proches de ceux qui prévalent sur les marchés mondiaux, car les pays dispensent une part accrue de soutien au moyen de mesures créant moins de distorsions. Le graphique 1.12 présente le coefficient nominal de protection (CNP), c’est-à-dire le rapport entre les prix payés aux producteurs et les cours mondiaux. Dans certains pays, l’écart entre les prix intérieurs et les prix internationaux s’est considérablement réduit, ce qui signifie que les signaux du marché influencent davantage les décisions des producteurs. Pour les pays de l’OCDE, les prix effectifs payés aux producteurs ont été, en moyenne, supérieurs de 10 % aux prix mondiaux en 2014-16, alors qu’ils l’étaient d’environ 30 % au milieu des années 90. Parmi les pays dans lesquels l’alignement des prix est particulièrement net figurent la Colombie, l’Union européenne, Israël et l’Afrique du Sud.

Comme pour les autres indicateurs du soutien aux producteurs, on constate des différences marquées entre les pays. Les prix effectifs perçus par les producteurs ne sont étroitement alignés sur ceux des marchés internationaux qu’en Australie, au Brésil, au Chili et en Nouvelle-Zélande. Ils sont supérieurs de moins de 3 % aux prix mondiaux au Mexique, en Afrique du Sud et aux États-Unis. Dans la quasi-totalité des autres pays, ils sont en moyenne supérieurs aux prix mondiaux. Les prix effectifs perçus par les producteurs sont supérieurs de plus de 30 % aux prix mondiaux en Indonésie, aux Philippines et en Turquie. En Islande, au Japon, en Corée, en Norvège et en Suisse, ils sont supérieurs à ceux-ci de 70 % à 100 %, ce qui semble indiquer que le soutien aux producteurs continue de jouer un rôle important dans l’orientation des décisions des producteurs. Néanmoins, les écarts entre prix intérieurs et prix internationaux se sont réduits dans ces pays.

Plusieurs pays émergents et en développement ont accru leur soutien des prix, creusant ainsi l’écart entre prix intérieurs et prix mondiaux. Au milieu des années 90, les prix effectifs perçus par les producteurs en Chine et en Indonésie étaient proches des niveaux des prix mondiaux. En 2014-16, ils ont été en moyenne supérieurs de 23 % aux cours mondiaux en Chine, et de 32 % en Indonésie. Le Costa Rica, les Philippines et la Fédération de Russie ont aussi augmenté leur soutien des prix entre 1995-97 et 2014-16. Au Brésil, la hausse des prix aux producteurs depuis 1995-97 a conduit à leur alignement sur les cours mondiaux. Il y a des exceptions, notamment en Ukraine, où les prix effectifs perçus par les producteurs ont été inférieurs de 12 % aux références internationales sur cette même période.

Dans le graphique 1.12, le CNP met en rapport les prix perçus en moyenne par les producteurs des pays et les cours mondiaux. Dans de nombreux pays, la gamme des productions comprend des produits de base dont les prix effectifs aux producteurs sont étroitement alignés sur les prix internationaux et d’autres dont les prix effectifs aux producteurs sont supérieurs (ou inférieurs) aux prix mondiaux. Les implications de taux de soutien différents sont étudiées plus en détail dans la section suivante.

Graphique 1.12. Coefficient nominal de soutien aux producteurs par pays, 1995-97 et 2014-16

Notes : Les pays sont classés en fonction de l’écart entre les niveaux de CNP pour 2014-16 et une CNP neutre de 1.

1. Pour le Viet Nam et les Philippines, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

2. UE15 en 1995-97 et UE28 à partir de 2014.

3. Pour l’Indonésie, 2014-16 est remplacé par 2013-15.

4. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2014-16. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2014-16.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512535

Les paiements sont de plus en plus liés à des pratiques particulières de production, ce qui reflète l’importance des objectifs de revenus non agricoles

Dans certains pays, les paiements sont de plus en plus utilisés pour encourager les producteurs à adopter des pratiques particulières de production pouvant améliorer la performance environnementale du secteur ou le bien-être des animaux. Les subventions aux intrants peuvent être soumises à des contraintes obligatoires sur leur utilisation, ou le versement des paiements peut être subordonné à l’adoption de pratiques particulières de production. Les paiements peuvent aussi être liés à des contraintes et des programmes agro-environnementaux que les agriculteurs peuvent choisir d’appliquer volontairement. Le nombre de pays qui recourent à ces dispositifs et le niveau de ces paiements ont augmenté au cours des dernières décennies, ce qui reflète l’importance grandissante des objectifs de revenus non agricoles, qui tiennent compte des préoccupations et des attentes de la société envers l’agriculture qui est censée fournir divers biens d’intérêt publics, tels que l’entretien des paysages agricoles et la biodiversité.

Les paiements associés à des pratiques de production obligatoires jouent un rôle de plus en plus important au Chili, dans l’Union européenne (encadré 1.5), en Suisse et aux États-Unis (graphique 1.13). Dans ces pays et cette région, les paiements directs soumis à l’écoconditionnalité peuvent atteindre la moitié du soutien total apporté aux agriculteurs. Une partie du soutien au titre de la formation de capital fixe est également subordonnée à des investissements dans les installations qui limitent les atteintes à l’environnement et améliorent le bien-être animal. Cette forme de soutien est devenue plus importante pour les agriculteurs aussi, y compris dans les pays où les niveaux de soutien sont globalement élevés. Près de 15 % des recettes agricoles brutes découlent de ces paiements conditionnels en Suisse, et 10 % dans l’Union européenne. Au Brésil, les programmes de crédit et d’assurance sont désormais tous soumis au respect d’un système élaboré de zonage qui détermine les périodes de semis en fonction de critères relatifs aux conditions météorologiques, aux sols et au cycle des cultures ; à l’heure actuelle, ces programmes assurent plus des deux tiers du soutien aux agriculteurs dans ce pays. Les paiements prévus dans le cadre de contraintes et de programmes agroenvironnementaux volontaires sont de plusen plus utilisés, notamment au Japon, en Corée, en Norvège et en Suisse. D’autres régions ou pays comme l’Australie, l’Union européenne et les États-Unis recourent aussi à des paiements de ce type pour promouvoir des objectifs de protection de l’environnement.

Graphique 1.13. Soutien subordonné à l’adoption de certaines méthodes de production, 1995-97 et 2014-16

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2014-16.

1. UE15 en 1995-97 et UE28 à partir de 2014-16.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512554

Encadré 1.5. Une meilleure prise en compte de l’environnement dans la PAC de l’UE

Au fil du temps, la politique agricole commune de l’UE (PAC) a donné naissance à un éventail de mesures de soutien qui répondent aux enjeux environnementaux du secteur agricole. Depuis 2005, la plupart des paiements directs – le régime de paiement de base (RPB), le régime de paiement unique à la surface (RPUS) et d’autres paiements directs relevant du premier pilier – ainsi que certains paiements (du deuxième pilier) au titre de programmes de développement rural (PDR) ne sont versés qu’à condition de respecter des exigences réglementaires en matière de gestion et des normes régissant les bonnes conditions agricoles et environnementales, en application d’un principe dit d’« éco-conditionnalité »¹. Par ailleurs, certains paiements au titre de PDR sont des indemnités octroyées aux agriculteurs qui s’astreignent à respecter des obligations plus strictes encore que ces exigences et normes. Il s’agit notamment des paiements agro-environnementaux et en faveur de l’agriculture biologique. Les versements au titre de Natura 2000 et de la directive-cadre sur l’eau sont également associés à des exigences environnementales. Comme nous l’avons vu dans la section précédente, la part du soutien aux producteurs assujettie à des contraintes obligatoires (éco-conditionnalité) ou destinée à compenser les coûts supplémentaires des contraintes environnementales facultatives a augmenté.

La PAC 2014-20 a mis en place un nouveau paiement vert qui représente 30 % de l’enveloppe budgétaire des paiements directs assujettis au respect de certaines pratiques agricoles, en plus des règles existantes d’éco-conditionnalité. Pour en bénéficier, les agriculteurs doivent obligatoirement gérer leurs terres arables de façon à disposer de surfaces d’intérêt écologique (SIE) et assurer une diversification des cultures ; par ailleurs, les États membres doivent préserver le ratio de prairies permanentes sur la superficie totale (voir le règlement CE 1307/2013). Les États membres peuvent identifier des zones de prairies permanentes sensibles du point de vue de l’environnement, où des conditions plus strictes sont appliquées. De plus, la PAC 2014-20 prévoit qu’au moins 30 % des dépenses consacrées aux PDR visent des mesures environnementales et climatiques dans les secteurs agricole et forestier. Cette catégorie comprend les mesures agro-environnementales, dont le champ a été élargi pour inclure le climat, les paiements en faveur de l’agriculture biologique (de façon similaire aux mesures que prévoyait la PAC 2007-13) et les mesures liées à Natura 2000 et à la directive-cadre sur l’eau.

Selon une étude menée récemment par l’OCDE, les composantes environnementales de la PAC 2014-20 pourraient avoir un effet certes limité mais positif sur les résultats environnementaux (en tenant compte des résultats atteints par les mesures environnementales existantes). Cette analyse relève les résultats positifs et met en lumière un certain nombre de limites et de dilemmes à étudier et auxquels il est nécessaire de trouver une solution.

L’obligation de détenir une SIE pour recevoir un paiement vert est censée produire un effet bénéfique en accroissant la superficie hors production. Elle peut toutefois encourager les pratiques intensives (dans les limites autorisées) sur les terres en exploitation. De plus, les critères à respecter pour pouvoir bénéficier du paiement n’imposent de changer de pratiques agricoles que dans quelques domaines, peu nombreux par rapport à ceux couverts par les exigences d’éco-conditionnalité. La plupart des agriculteurs de l’UE respectent déjà les exigences en matière de diversification des cultures.

Les mesures agro-environnementales et climatiques s’inscrivent dans le prolongement direct des anciens paiements agro-environnementaux. Il est probable qu’elles produisent des avantages environnementaux au niveau local dans la mesure où elles permettent de mieux cibler les dépenses des États membres et d’améliorer leur pertinence à l’échelon local, notamment si les États membres décident de décentraliser leur mise en œuvre à l’échelon régional.

Certaines mesures de soutien du premier pilier peuvent aller à l’encontre des objectifs agro-environnementaux de la PAC 2014-20. Par exemple, la politique agro-environnementale recourt à une approche volontaire pour améliorer les performances environnementales du secteur agricole. Toutefois, les mesures de soutien relevant du premier pilier de la PAC offrent aussi des incitations en faveur de la production. Celles-ci peuvent à leur tour faire peser des pressions accrues sur les ressources naturelles.

L’analyse formule également un certain nombre de recommandations pour que les composantes environnementales de la PAC 2014-20 apportent davantage de bienfaits à l’environnement.

Les conditions à remplir pour bénéficier du paiement vert visent à encourager certaines pratiques supposées bénéfiques pour l’environnement. Une autre possibilité serait de cibler directement les résultats environnementaux au niveau de l’exploitation. Il est délicat de mesurer les résultats environnementaux au niveau des exploitations et il ne faut pas sous-estimer cette tâche, mais un meilleur accès à la technologie pourrait offrir une solution viable pour l’avenir.

Les effets environnementaux des mesures de verdissement dépendront de leur mise en œuvre dans chaque État membre. Les effets positifs des conditions des paiements verts pourraient être renforcés en vérifiant que les critères de verdissement sont correctement appliqués et en fournissant des services de conseil aux agriculteurs pour les aider à adapter leurs choix aux conditions environnementales locales.

Procéder à un examen complet de toutes les mesures influant sur les performances environnementales du secteur agricole dans l’Union européenne en menant en parallèle une évaluation des conditions environnementales locales aiderait à garantir la cohérence des mesures de soutien relevant du premier pilier et des mesures agro-environnementales facultatives relevant du deuxième pilier.

1. Éco-conditionnalité – contexte du deuxième pilier – https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/Cross_Compliance.

Source : OCDE (à paraître), Évaluation de la politique agricole commune de l’UE 2014-20.

Le soutien aux services d’intérêt général varie beaucoup selon le pays, aussi bien du point de vue de son importance que de ses priorités

Outre le soutien aux producteurs, le secteur agricole bénéficie aussi du financement public de différents services, mesuré par l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG). Comme nous l’avons vu plus haut, en moyenne, l’ESSG occupe une place beaucoup plus modeste que l’ESP dans le soutien total apporté à l’agriculture, s’établissant en moyenne à 12 % de l’EST en 2014-16 dans l’ensemble des pays étudiés dans le présent rapport. Ce niveau est en recul de 4 points par rapport au milieu des années 90, mais il s’explique presque entièrement par la hausse massive de l’ESP de la Chine.

L’importance relative des services d’intérêt général dans le soutien total varie selon les pays. Comme le montre la première partie du graphique 1.14, le financement de services visant le secteur dans son ensemble constitue la majeure partie du soutien à l’agriculture en Australie, au Chili et en Nouvelle-Zélande, alors qu’il en absorbe 36 % en Afrique du Sud et 26 % au Brésil. Les services d’intérêt général représentent une part beaucoup plus faible du soutien total de la plupart des autres pays. Dans certains d’entre eux, cette part a fortement diminué, notamment en Chine, où elle est passée de près de 60 % au milieu des années 90 à 11 % en 2014-16, et en Indonésie, où elle a reculé de 28 % au milieu des années 90 à 5 % en 2014-16.

Les pays ne mettent pas non plus l’accent sur les mêmes composantes de ces services. Dans un certain nombre d’entre eux, priorité est donnée aux investissements dans les infrastructures agricoles. Ainsi, sur les dépenses consacrées aux services d’intérêt général, plus de 75 % concernent les infrastructures en Indonésie, au Japon, en Turquie et au Viet Nam, et plus de la moitié au Chili, en Corée et aux Philippines – souvent pour étendre les réseaux d’irrigation et en améliorer la qualité. Le système d’innovation agricole (SIA) est une priorité en Australie, au Brésil, dans l’Union européenne, en Israël, au Mexique, en Norvège, en Suisse et en Ukraine, et il joue un rôle majeur dans beaucoup d’autres pays également. Les infrastructures et le SIA absorbent plus des trois quarts de toutes les dépenses consacrées aux services d’intérêt général en moyenne dans les pays de l’OCDE. Les dépenses relatives aux services d’inspection et de contrôle ont représenté entre 30 % et 50 % des dépenses au titre des services d’intérêt général au Canada, en Islande, au Kazakhstan, en Nouvelle-Zélande et en Ukraine.

Graphique 1.14. Soutien au titre des Services d’intérêt général : décomposition au sein de l’EST

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2014-16. La catégorie résiduelle « divers » n’est pas présentée. ISA = Innovation du Système Agricole.statistiques.

1. Pour le Viet Nam et les Philippines, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

2. UE15 en 1995-97 et UE28 à partir de 2014.

3. Pour l’Indonésie, 2014-16 est remplacé par 2013-15.

4. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2014-16. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2014-16.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512573

Dans beaucoup de pays, les consommateurs continuent de financer le soutien à l’agriculture

Le soutien aux producteurs concerne aussi les utilisateurs de produits agricoles, c’est-à-dire les transformateurs, les éleveurs et les consommateurs finaux. Dans beaucoup de pays, les prix intérieurs sont supérieurs aux prix mondiaux, ce qui accroît les coûts pour les consommateurs. Dans certains pays, des mesures sont parfois prévues pour les dédommager en tout ou partie de ce surcoût, au moyen par exemple de subventions budgétaires versées aux transformateurs ou de programmes d’aide alimentaire intérieure. L’estimation du soutien aux consommateurs en pourcentage (ESC en %) exprime la valeur monétaire des transferts aux consommateurs en proportion des dépenses de consommation (mesurées au départ de l’exploitation). Lorsque les prix intérieurs sont supérieurs à ceux des marchés mondiaux, ils contribuent négativement à l’ESC en %, d’où une taxation implicite des consommateurs.

Dans presque tous les pays, les consommateurs sont pénalisés par la politique agricole, mais à des degrés divers (graphique 1.15). En 2014-16, la taxe à la consommation, à laquelle correspond une ESC en % négative, s’échelonne entre moins de 1 % au Brésil, au Chili et au Mexique, et plus de 40 % en Islande, en Corée, en Norvège et en Suisse. Dans tous les cas, cette ESC négative est imputable au soutien des prix du marché, qui entraîne des transferts des consommateurs aux producteurs intérieurs et, s’agissant des pays importateurs, aux contribuables.

Graphique 1.15. Estimation du soutien aux consommateurs par pays, 1995-97 et 2014-16

En pourcentage des dépenses de consommation au départ de l’exploitation

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux de soutien pour 2014-16. Une ESC en pourcentage négative correspond à une taxe implicite à la consommation.

1. UE15 en 1995-97 et UE28 à partir de 2014.

2. Pour le Viet Nam et les Philippines, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

3. Pour l’Indonésie, 2014-16 est remplacé par 2013-15.

4. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2014-16. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2014-16.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512592

Dans certains pays, le recours accru au soutien des prix du marché a alourdi la taxation implicite des consommateurs. En Chine, au Costa Rica, en Indonésie, aux Philippines et en Fédération de Russie, l’ESC en %, déjà négative, a encore baissé en 2014-16 par rapport à sa valeur au milieu des années 90. L’ESC négative suppose une forte redistribution qui pèse relativement davantage sur les consommateurs pauvres que sur les riches, car la proportion des dépenses consacrées à l’alimentation dans les dépenses totales tend à diminuer à mesure que les revenus augmentent. De plus, elle pénalise l’industrie agroalimentaire en réduisant sa compétitivité sur les marchés internationaux. Par ailleurs, dans les économies en développement et émergentes en particulier, les petits producteurs agricoles sont parfois acheteurs nets de produits agricoles et le soutien risque donc de ne pas aider ceux qui en ont besoin. Parallèlement, ce soutien est souvent à l’origine de fortes distorsions sur les marchés et dans l’économie.

Une minorité de pays apportent à leurs consommateurs un soutien net positif, en particulier l’Ukraine (ESC en % de 14 % en 2014-16), les États-Unis (12 %) et, dans une moindre mesure, le Kazakhstan (4 %). Ils le font toutefois de manières très différentes. En Ukraine, les prix sur le marché intérieur sont en moyenne très inférieurs à ceux des marchés internationaux, ce qui bénéficie aux consommateurs aux dépens des producteurs agricoles. Pour leur part, les États-Unis destinent à certaines catégories de la population des programmes d’aide alimentaire intérieure de grande ampleur, qui font plus que compenser la légère hausse des prix intérieurs. Consécutivement à la contraction du soutien des prix du marché et au développement des programmes d’aide alimentaire, l’ESC en % a presque triplé depuis le milieu des années 90, en vertu de quoi elle atteint un niveau plus élevé que dans tous les autres pays étudiés dans le présent rapport, que ce soit en valeur, en proportion des dépenses des consommateurs ou en proportion de l’estimation du soutien total.

Évolution des approches en matière de soutien et d’action publique

L’établissement de l’ESP et du rapport sur le suivi des politiques agricoles (encadré 1.1) a concouru au fil du temps à la transparence et la comparabilité des formes de soutien dispensées par les pouvoirs publics des pays de l’OCDE à leurs secteurs agricoles et offert notamment les moyens de mieux cerner les impacts de ces politiques sur les échanges agroalimentaires mondiaux. Mais surtout, la mise au point des indicateurs et le cadre d’analyse utilisé ont aidé à améliorer l’information fournie aux négociateurs pour élaborer l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) issu du cycle d’Uruguay, qui a donné naissance à l’Accord sur l’agriculture (AsA).

Depuis le premier rapport de suivi, certains pays ont beaucoup changé les modalités de leur aide à leurs secteurs agricoles, tandis que d’autres ont fait preuve d’une certaine inertie, ou ont accru le niveau de leur soutien. Cette évolution s’explique pour partie par le fait que les pressions multilatérales en faveur des réformes se sont atténuées avec l’achèvement en 2000 de la mise en œuvre des engagements au titre de l’Accord sur l’agriculture. Dans le cadre du nouveau cycle de négociations commencé à Doha en 2001 mais toujours inachevé, le recours à l’ESP pour étudier les changements intervenus dans le soutien et les mesures qui en sont à l’origine peut apporter des informations utiles aux décideurs dans leur réflexion sur les nouvelles approches de la réforme des échanges agricoles. En outre, la Réunion ministérielle de l’OCDE sur l’agriculture de 2016 a vu les ministres et les représentants de 47 pays, dont l’ensemble des pays membres de l’OCDE et l’Union européenne, reconnaître la nécessité d’œuvrer pour aligner les politiques internationales et nationales sur les besoins qui se profilent. Compte tenu de ce contexte, l’évolution des politiques depuis le début des dernières négociations (2000) en ce qui concerne un aspect particulièrement pertinent – le soutien au titre d’un seul produit – est étudiée en détail dans le rapport de cette année, dans le but de compléter la description de la nature et du niveau actuels du soutiendispensé à l’agriculture par les pays étudiés dans le présent rapport.

L’attention portée au soutien au titre d’un seul produit tient à ce que celui-ci peut créer des distorsions – tant au sein de l’économie au niveau de la gamme de productions que par son impact sur les échanges internationaux. Sont plus particulièrement étudiées la composition de ce soutien et la transition engagée par certains pays en vue de réduire leur recours aux mesures considérées comme les plus créatrices de distorsions (celles liées au soutien des prix du marché, et les subventions à la production et aux intrants – encadré 1.6). Pour cerner plus clairement les modalités de cette transition et l’évolution des approches, le soutien au titre d’un seul produit est étudié dans tous les pays examinés en valeur absolue exprimée en dollars réels plutôt que par rapport au total des recettes agricoles brutes pour ces produits de base.

Encadré 1.6. Distribution des impacts sur les échanges des mesures de soutien à l’agriculture

L’ESP donne des renseignements sur les transferts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, sans fournir d’indication quant à leur impact sur les échanges des pays et par conséquent sur les marchés internationaux. L’utilisation du modèle d’évaluation des politiques (MEP) peut remédier à cette lacune : ce modèle permet d’estimer l’impact de diverses politiques sur les échanges par la simulation de panoplies de mesures différentes aboutissant aux mêmes résultats sur le plan des échanges. Le ratio de l’impact du soutien sur les échanges compare les transferts effectués au titre d’une mesure donnée à la valeur monétaire du soutien des prix du marché (SPM) qui aurait le même effet sur les échanges. Un ratio supérieur (inférieur) à 1 indique que la mesure a plus (moins) d’effet que le SPM. Des analyses antérieures montrent que l’impact sur les échanges du soutien à l’utilisation d’intrants variables, lorsque celle-ci n’est pas limitée, est supérieur à celui du SPM (ratio de l’impact sur les échanges supérieur à 1) alors que les autres mesures présentent des impacts souvent moindres, compris entre un niveau très inférieur à ceux du SPM dans le cas des paiements au titre des superficies non courantes et un niveau proche dans le cas des paiements au titre de la production.

Dans cet encadré, les ratios d’impact sur les échanges de chaque forme de soutien, fournis par le MEP, sont utilisés pour calculer les indices d’impacts sur les échanges. Ces indices représentent le niveau de SPM qui aurait sur les échanges le même effet que toute la panoplie de mesures d’un pays. Ils permettent de comparer les effets sur les échanges des panoplies de mesures entre pays et dans le temps. La méthode utilisée constitue ainsi une actualisation et un élargissement des précédentes applications du MEP, en particulier de Martini (2011). Elle procède par extrapolation des résultats du MEP, disponibles seulement pour un ensemble limité de pays et de produits, à l’ensemble des pays et des produits étudiés dans ce rapport, sur la base du niveau et du type de soutien fournis dans les panoplies de mesures en place¹.

Le graphique 1.16 présente les indices d’impacts sur les échanges obtenus mis en relation avec les recettes agricoles brutes des pays., Cela donne un indicateur relatif de l’impact potentiel sur les échanges de la panoplie de mesures de soutien des pays, qui peut être comparé au niveau de transferts aux producteurs exprimés par le PSE en pourcentages.², 3

Graphique 1.16. Indices de l’impact sur le commerce, en pourcentage des recettes brutes agricoles, 1995-97 et 2014-16, et pourcentage de l’ESP 2014-16

1. Pour l’Indonésie, 2014-16 est remplacé par 2013-15.

2. Pour le Viet Nam et les Philippines, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

3. UE15 en 1995-97 et UE28 à partir de 2014-16.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512611

Comme le montre le graphique 1.16, l’impact relatif des panoplies nationales de mesures sur les échanges est similaire à la distribution de l’ESP en %. Tous les pays, à l’exception de l’Ukraine et du Viet Nam où le soutien aux producteurs est négatif, présentent un niveau d’impact sur les échanges inférieur à l’ESP en %, même si les différences observées dépendent fortement de la panoplie de mesures du pays. Du fait des différents ratios d’impact sur les échanges des diverses mesures, les pays dispensant un pourcentage plus élevé de subventions aux intrants, de SPM et de paiements au titre de la production, comme la Corée, l’Islande et le Japon, se placent devant ceux qui privilégient plutôt les autres formes de soutien, comme la Suisse et la Norvège, malgré un niveau similaire d’ESP en %.

La contribution des pays à l’impact global sur les échanges des mesures de soutien aux producteurs prises en compte dans ce rapport dépend des impacts relatifs de leurs politiques sur les échanges et de leur part dans la production agricole globale. C’est pourquoi les gros producteurs agricoles, comme la Chine, les États-Unis et l’Union européenne pèsent beaucoup plus dans le système mondial que les petits.

Les résultats ci-dessus montrent que, pour atténuer les distorsions des échanges sur les marchés agricoles, il importe à la fois d’abaisser le niveau du soutien et de le restructurer en privilégiant des mesures qui influent moins sur les échanges, même si les effets sur les échanges de l’ensemble des politiques étudiées dans ce rapport ont pratiquement diminué de moitié ces 20 dernières années. Au cours de cette période, la réduction et la restructuration du soutien ont contribué à une forte diminution des distorsions sur les marchés, dont les répercussions vont bien au-delà de la baisse des niveaux généraux de soutien.

1. Les ratios représentant les impacts sur les échanges des instruments relatifs au SPM obtenus à partir du MEP sont calculés pour deux périodes (1995-97 et 2013-15) sous forme de moyenne pour l’ensemble des pays. Par exemple, pendant les trois années 1995-97, les données concernant les paiements à l’hectare mis en œuvre au Canada, en Suisse et dans l’UE montrent qu’ils ont eu un effet sur les échanges se situant entre 11.8% et 23.7% selon le pays et l’année. Ces résultats donnent une moyenne de 19.3% pour cette période, la moyenne similaire pour 2013-15 étant de 17.0%. Ces ratios sont alors appliqués aux données de soutien de tous les pays figurant dans la base de données des ESP associée à ce rapport, pour les périodes 1995-97 et 2014-16 .

2. Ces pourcentages sont donc calculés de la même façon que l’ESP en %, mais leur interprétation porte sur l’effet des politiques plutôt que sur la mesure des transferts. On pourrait aussi utiliser les recettes tirées du marché pour déterminer les volumes de soutien en équivalent SPM de l’impact sur les échanges. C’est ce qui a été fait dans le cadre de travaux antérieurs utilisant les résultats du MEP, notamment par Martini (2011) qui a exprimé l’indice d’impact sur les échanges sous forme de rapport ad valorem comme suit : [(recettes tirées du marché aux prix mondiaux + soutien en équivalent SPM de l’impact sur les échanges)/(recettes tirées du marché aux prix mondiaux)]. Cette méthode donne un indicateur comparable au coefficient nominal de protection (CNP) et au coefficient nominal de soutien (CNS), mais ici, l’indicateur est directement comparable à l’ESP en %.

3. Pour évaluer l’impact sur les échanges des panoplies de mesures, on utilise le SPM en valeur absolue, c’est-à-dire qu’on considère qu’un SPM négatif, tel qu’on l’observe dans un petit nombre de pays, fausse autant les échanges qu’un SPM positif de même ampleur. Il faut noter également que l’indice d’impact sur les échanges affecté aux mesures qui ne sont pas incluses dans le MEP, comme le soutien au titre des services utilisés sur l’exploitation, est (arbitrairement) fixé à zéro. Les indices d’impact sur les échanges sont donc probablement sous-estimés. Cependant, comme la plupart des mesures en question sont peu susceptibles d’influer sensiblement sur les échanges et ne représentent qu’une part minime de l’ESP des pays, le degré de sous-estimation est sans doute limité.

Évolution du soutien au titre d’un seul produit

Le soutien axé sur la production d’un produit agricole donné, qui est mesuré par l’indicateur appelé « transferts au titre d’un seul produit » (TSP), constitue la composante la plus importante du soutien aux producteurs (ESP). En 2016, cette forme de soutien a représenté en moyenne près de 62 % de l’ESP. Cette part a certes régressé depuis 2000 où elle s’établissait à 73 %, mais son recul a été inégal. Entre 2000 et 2008 (point culminant de la flambée des prix alimentaires), les TSP sont passés de 73 % à 46 % de l’ESP totale pour remonter ensuite à 62 % en 2016. La baisse puis la hausse qui a suivi sont liées principalement à la montée et à la chute des prix internationaux, ce qui semble indiquer que globalement, les mesures destinées à isoler les marchés intérieurs des prix internationaux de certains produits n’ont pas évolué notablement durant cette période. Le soutien des prix du marché, dont la valeur est généralement fonction des cours mondiaux, représente ainsi la part la plus importante des TSP (en moyenne, près de 90 % des TSP entre 2000 et 2016 – graphique 1.17). Le maintien de ces mesures est favorisé par le ralentissement de la baisse des droits de douane appliqués aux produits agroalimentaires durant la période écoulée depuis la flambée des prix alimentaires.

Graphique 1.17. Paiements absolu et relatif au titre d’un seul produit, ensemble des pays

En pourcentage des recettes agricoles brutes et en USD réel

Note : Les valeurs absolues en dollar sont exprimées en USD réel en 2000, calculés à partir du déflateur du PIB des États-Unis.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512630

Les mesures non tarifaires ou, plus particulièrement, celles qui créent des obstacles aux échanges entrent parfois en ligne de compte dans les estimations du soutien des prix du marché. En principe, la base de données des ESP prend en compte l’impact des barrières non tarifaires, au même titre que celui d’obstacles aux échanges plus explicites comme les droits de douane. Néanmoins, lorsque les barrières tarifaires formelles ne sont pas appliquées, l’effet des mesures non tarifaires n’est généralement pas pris en compte (avec l’exception de la Nouvelle-Zélande). -Plusieurs mesures non tarifaires constituent un volet important du cadre réglementaire qui aide à soutenir les échanges de biens et de services en favorisant la confiance dans les marchés et en protégeant la santé humaine ainsi que celle des végétaux et des animaux. Toutefois, les modalités d’application de ces mesures peuvent les transformer en barrières – si on leur donne la forme de restrictions quantitatives ou si on les applique à mauvais escient (par exemple, en instaurant des règles sanitaires ou phytosanitaires sans justification scientifique) ou encore si elles imposent des coûts inutiles de mise en conformité (encadré 1.7). Le niveau estimé des effets sur les prix des mesures non tarifaires est élevé et, s’agissant des secteurs agricole et alimentaire, il dépasse souvent celui des droits de douane appliqués. Si celles-ci constituent des barrières, elles se traduisent par un soutien des prix du marché aubénéfice des producteurs, qui peut ne pas être pris en compte dans l’ESP si elles sont prises de manière isolée.

Encadré 1.7. Mesures non tarifaires et exigences réglementaires : faire face aux défaillances du marché tout en évitant les coûts commerciaux inutiles

Les mesures aux frontières et les réglementations qui ne sont pas explicitement intégrées dans l’ESP peuvent avoir des conséquences notables sur les marchés intérieurs et les échanges. Les mesures non tarifaires (MNT), en particulier, peuvent influer sur les prix intérieurs de la même manière que les droits de douane, et apporter aux producteurs un soutien des prix du marché. Cet encadré présente une vue d’ensemble des MNT, une évaluation de leurs effets sur les marchés et les échanges et des solutions pour réduire les coûts inutiles qui peuvent en résulter pour les échanges.

Les MNT comprennent toutes les mesures, hors droits de douane et contingents tarifaires, qui ont une incidence plus ou moins directe sur les échanges internationaux, dans la mesure où elles influent sur le prix ou la quantité des produits échangés, ou les deux. Surtout, les réglementations internes peuvent créer des conditions à respecter pour commercialiser un produit sur un marché donné. En général, ces mesures visent à surmonter ou réduire les effets des imperfections supposées du marché, comme celles qui se rapportent aux externalités négatives, aux risques pour la santé des personnes, des animaux ou des plantes, ou aux asymétries d’information (van Tongeren et al., 2009). Ces réglementations répondent à d’importants objectifs sociétaux et peuvent par conséquent améliorer le bien-être. Cependant, elles ont aussi tendance à accroître les coûts de production et peuvent exercer une influence positive ou négative sur le développement de nouvelles technologies ou de méthodes de production. Ce sont surtout les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) qui influent sur les échanges de produits agroalimentaires, mais les obstacles techniques au commerce (OTC) sont importants également.

Les mesures SPS et les autres mesures non tarifaires peuvent constituer des obstacles non-tarifaires si leur mise en place constitue de toute évidence un moyen dissimulé de réduire ou de stopper les importations en provenance de certains pays exportateurs, ou si elles imposent des coûts et des charges administratives inutiles. Les réglementations peuvent avoir des effets préjudiciables sur les importations surtout si elles diffèrent de celles qui s’appliquent dans le pays exportateur, car les fournisseurs étrangers désireux d’exporter vers des marchés réglementés doivent en général faire face à des coûts supplémentaires. Ceux-ci peuvent être liés à la recherche et au traitement de l’information nécessaire sur les conditions applicables sur le marché visé (coûts d’information), à la nécessité d’adapter le produit ou le processus de production aux exigences du pays importateur (coûts de spécification), à l’obligation de vérifier et de prouver que ces conditions sont remplies (coûts d’évaluation de la conformité), ou à une combinaison des trois. Par exemple, un exportateur désireux de vendre un produit végétal à un pays qui applique à certains pesticides des limites maximales de résidus (LMR) particulièrement sévères devra peut-être utiliser d’autres pesticides plus coûteux pour éviter les traces de résidus. Du fait de ces coûts supplémentaires, il peut arriver que le prix plus élevé du produit dissuadeles consommateurs, ou que le fournisseur ne soit pas en mesure de fournir le produit au marché destinataire. La baisse de l’offre comme la hausse des prix sur le marché d’importation engendre des coûts de nature à compenser les effets positifs de l’atténuation des dysfonctionnements du marché ou même à l’emporter sur eux. Ces coûts peuvent donc avoir sur les échanges des effets similaires à ceux des droits de douane et sont souvent estimés en équivalents tarifaires ou ad valorem pour donner une indication de leurs effets restrictifs sur les échanges – il apparaît ainsi que les équivalents ad valorem des MNT sont trois fois supérieurs en moyenne à ceux des droits de douane. Cependant, l’abolition de ces mesures, à l’inverse de celle des droits de douane, n’est généralement pas la solution optimale, dans la mesure où elles ont pour objectif de corriger les défaillances du marché.

Il existe différentes façons de chiffrer et de mesurer les effets des mesures non tarifaires. Comme l’expliquent Chen et Novy (2012), une méthode courante d’estimation de l’impact des MNT consiste à recueillir des données observables sur leur incidence et à estimer par des techniques économétriques leurs effets sur les écarts de prix ou sur la quantité de flux commerciaux dans les pays. On constate en utilisant ce type d’approche que l’impact sur les échanges dépend du secteur examiné, du niveau de développement, du type d’entreprise intervenant dans la production et les échanges et des niveaux d’échanges. Par exemple, Otsuki et al. (2001) concluent à une incidence négative des normes de l’UE relatives à l’aflatoxine sur les exportations africaines de produits alimentaires. Wilson et Otsuki (2004) observent un effet similaire des normes de l’UE relatives au chlorpyrifos sur les exportations de bananes d’Amérique latine, d’Asie et d’Afrique vers la zone OCDE, et Chen et al. (2008) font état des conséquences négatives de la réglementation concernant les pesticides sur les exportations chinoises de légumes et de poisson. De même, Wei et al. (2012) relèvent que les limites maximales de résidus ont un effet préjudiciable sur les exportations de thé et Melo et al. (2014) que la sévérité croissante des mesures SPS fait baisser les volumes d’exportations de fruits frais. Certains auteurs remarquent que les mêmes dispositions produisent des résultats différents dans les pays développéset en développement. Par exemple, Anders et Caswell (2009) observent un effet négatif des mesures SPS relatives aux produits de la mer dans les pays en développement et positif dans les pays développés. D’autres, comme Schlueter et al. (2009), enregistrent des variations au niveau des produits, certaines mesures SPS ayant pour effet d’accroître les échanges de produits carnés tandis que d’autres les restreignent. En revanche, il arrive que la modification de certaines MNT au niveau des produits n’ait aucun effet, comme le font remarquer Xiong et Beghin (2010) les changements de limites maximales de résidus d’arachide n’ont pas eu d’effets sur les échanges. Les résultats diffèrent également pour ce qui est des conséquences sur les entreprises : Crivelli et Groschl (2012) font valoir que toutes les préoccupations d’ordre sanitaire et phytosanitaire influent négativement sur la probabilité d’exporter, mais positivement sur la valeur des exportations. Du côté des consommateurs, les MNT ne se traduisent pas toujours par des bénéfices nets. Une étude de van Tongeren et al. (2010) montre qu’un assouplissement des réglementations sur le fromage au lait cru, les crevettes et les fleurs peut être avantageux pour les consommateurs.

Des travaux théoriques de von Lampe et al. (2016) indiquent que, pour optimiser le bien-être national, les législateurs devraient mettre les effets positifs de certaines réglementations en regard avec les coûts commerciaux résultant des différences de réglementation entre partenaires commerciaux. Le résultat optimal dépendra en grande partie de l’importance des effets internes par rapport à ceux des coûts commerciaux : les réglementations se rapportant à des problèmes particulièrement sensibles, comme celles qui visent la protection de la vie et de la santé des personnes, sont peu susceptibles d’être remises en cause, à moins que les coûts commerciaux ne soient très élevés. Dans des domaines moins sensibles (comme les dispositions d’étiquetage), en revanche, les coûts des échanges, même modérés, peuvent justifier des modifications. Il est donc essentiel de disposer d’informations sur les systèmes et les préférences réglementaires des partenaires commerciaux pour essayer de rapprocher les réglementations et de réduire les coûts qu’elles font peser sur les échanges. Les partenaires commerciaux peuvent rechercher cette convergence par la coopération directe. L’harmonisation des réglementations n’est en principe optimale que si les préférences réglementaires et d’autres conditions connexes sont les mêmes d’un pays à l’autre. Lorsque les systèmes sont similaires, il est possible, par la reconnaissance (mutuelle) des exigences ou, plus couramment, des procéduresd’évaluation de la conformité, d’éviter des coûts commerciaux inutiles sans avoir à ajuster les réglementations nationales.

La plupart des données empiriques sur l’impact de l’harmonisation ou de la reconnaissance mutuelle sur les échanges se rapportent aux réglementations en général plutôt qu’aux mesures SPS en particulier. Elles laissent penser que ces processus, appliqués aux mesures SPS et aux autres réglementations propres au domaine agroalimentaire, peuvent réduire les coûts de mise en conformité. Moenius (2004) constate ainsi que les normes communes influent positivement sur les flux commerciaux bilatéraux, tandis que Reyes (2011) montre que l’harmonisation accroît les marges extensives (nouveaux flux commerciaux) et intensives (accroissement des quantités dans les flux commerciaux existants) des échanges. De même, Chen et Mattoo (2008) fournissent des données qui confirment les effets positifs de l’harmonisation et de la reconnaissance mutuelle sur la création d’échanges. Cadot et Gourdon (2016) montrent que la reconnaissance mutuelle des procédures de mise en conformité fait baisser d’un cinquième les équivalents tarifaires estimés des normes ; néanmoins Disdier et al. (2014) démontrent que l’harmonisation nord-sud des obstacles techniques crée ou renforce une structure d’échanges en étoile qui peut être préjudiciable à l’intégration des pays du sud.

Outre le soutien des prix du marché, les TSP comprennent les paiements basés sur le volume de production, l’utilisation de certains intrants agricoles et la superficie (ou le nombre d’animaux) consacrés à la production d’un produit particulier. Le soutien couplé volontaire de l’Union européenne constitue un exemple de ce type de paiements. Ces transferts, qui sont relativement modestes en termes de contribution aux TSP, ont perdu de leur importance relative au fil du temps. En 2000, ils représentaient 16 % de la valeur totale des TSP. En 2016, ils n’en constituaient plus que 10 %. Malgré la faiblesse de sa part, ce type de soutien est très utilisé dans certains pays.

Le soutien aux producteurs comprend aussi d’autres catégories, composées des transferts au titre de tous les produits ou d’un groupe de produits, ainsi que des autres transferts (graphique 1.17). Ces autres formes de soutien s’ajoutent à l’aide procurée aux producteurs par les TSP. Souvent, dans beaucoup de pays, le soutien en faveur de l’utilisation d’intrants n’est en fait pas subordonné à un produit particulier. En Indonésie, par exemple, les subventions aux engrais représentent environ 44 % du total des transferts budgétaires (en 2013-15) et, dans la Fédération de Russie, une série de programmes de crédits bonifiés concernent l’utilisation d’intrants variables dans un éventail d’activités agricoles.

En termes absolus, la valeur réelle du soutien par TSP a augmenté au fil du temps, surtout depuis 2008. Toutefois, en termes relatifs, les TSP en pourcentage des recettes agricoles brutes (dans tous les pays pour ces produits) ont reculé depuis 2000, ce qui semble indiquer que l’intensité du soutien a aussi diminué.

Évolution de la composition du soutien au titre d’un seul produit

Le soutien au titre d’un seul produit est considéré comme l’une des formes de soutien les plus susceptibles de fausser la production et les échanges. En effet, les mesures qui y sont associées ciblent par définition la production de certains produits ou l’utilisation de certains intrants dans les secteurs visés et de ce fait peuvent créer des inefficiences d’allocation de ressources dans le secteur, en privilégiant la production de certains produits au dépens des autres⁵. Les raisons qui motivent ce soutien varient d’un pays à l’autre mais, bien que ces motivations soient propres à chaque pays, il semble que tous ciblent un même groupe d’activités de production.

Entre 2014 et 2016, le riz, le coton et le sucre ont reçu le plus important volume d’aide en termes relatifs – autrement dit en pourcentage des recettes agricoles brutes de ces secteurs dans l’ensemble des pays couverts par l’ESP (graphique 1.18). Parmi les produits qui bénéficient du soutien le plus élevé, un certain nombre ont vu leur niveau de soutien relatif augmenter au fil du temps par rapport à 2000-02 malgré le recul des niveaux relatifs de TSP accordés à l’ensemble des produits sur la même période. La filière laitière et le secteur de la viande ovine ont connu un recul particulièrement net du soutien relatif.

Graphique 1.18. Transferts au titre d’un seul produit, ensemble des pays, 2000-02 et 2014-16

En pourcentage des recettes agricoles brutes pour chaque produit

Note : Les produits sont classés par ordre décroissant de la part (en %) des transferts au titre d’un seul produit pour 2014-16.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512649

En termes absolus, le riz, le maïs, le blé, la viande de porc, la viande bovine et le lait sont les produits qui bénéficient du soutien le plus élevé. À eux tous, ces produits ont reçu environ 59 % du soutien total dispensé au titre d’un seul produit entre 2014 et 2016 et 38 % du soutien total aux producteurs mesuré par l’ESP. Les niveaux de soutien exprimés en termes absolus et relatifs font ressortir que, dans les 52 pays couverts par le rapport de suivi et d’évaluation des politiques agricoles, le soutien aux producteurs est largement concentré sur un nombre limité de produits.

Si l’évolution globale des niveaux absolus et relatifs de TSP porte à croire que les mesures internes de soutien des pays étudiés ont peu changé depuis 2000, les variations enregistrées au niveau des produits font apparaître une redistribution des niveaux de soutien. Ainsi, les mesures adoptées par les différents pays pour des produits donnés ont évolué avec le temps. Il est possible de faire globalement ressortir ces évolutions en mettant en exergue certains des produits bénéficiant du soutien le plus élevé d’après le graphique 1.18 et en étudiant les variations de ce soutien qui ont été facilitées par différentes méthodes d’action dans les pays concernés. D’une manière générale, deux catégories peuvent être distinguées : les produits dont le soutien s’est contracté et ceux dont le soutien est resté élevé. Ces évolutions sont utiles pour savoir quelles réformes sont importantes et lesquelles peuvent être éventuellement appliquées à l’échelle multilatérale.

Il faut également noter que les pays ne dispensent pas tous des TSP importants ou, de manière plus générale, un volume considérable d’aides responsables de distorsions. Les réformes engagées par ces pays depuis 2000 ne transparaîtront pas ici mais elles seront visibles dans l’évolution des mesures globales de soutien étudiées ci-dessus.

Réduction du soutien et solutions mises en œuvre pour le découplage

Si l’on observe les onze produits bénéficiant du soutien le plus élevé, on constate que, en termes réels, la valeur absolue du soutien montre des signes de baisse à divers degrés et pour des raisons différentes, en particulier pour les formes de soutien qui créent le plus de distorsions et qui sont dispensées au titre de quatre de ces produits (coton, lait, sucre et volaille). La présente section décrit en détail ces évolutions et les choix en matière d’action publique qui les sous-tendent en mettant l’accent sur les produits ayant connu une forte réduction de soutien. Hormis dans le cas de la volaille, toutes les variations du TSP découlent d’une réforme de la politique – s’agissant de la volaille, en revanche, la variation s’explique par une montée en flèche des prix mondiaux, qui a fait chuter les évaluations du soutien des prix du marché.

Les modalités de soutien à la filière du coton, qui se trouve au second rang des produits les plus soutenus (graphique 1.19), ont évolué depuis 2000. Cette évolution ne s’est toutefois dessinée que récemment, à partir de 2014, après une période d’augmentation du soutien entre 2000 et 2013 (graphique 1.19). Depuis 2014, les pouvoirs publics délaissent de manière bien perceptible le soutien des prix du marché pour privilégier les paiements fondés sur la superficie – et cette tendance s’accélère depuis. Cette réorientation vers des paiements moins couplés s’explique avant tout par les réformes menées par la Chine, qui a abaissé ses prix planchers et décidé de fonder ses paiements sur la superficie plantée. La Turquie a également entrepris des réformes en mettant en place des paiements compensatoires en 2002. Bien qu’il ne s’agisse pas d’un soutien des prix du marché, ces paiements créent un important effet de distorsion sur la production. L’évolution des autres modes de soutien (présentés comme TSP autres que le SPM dans le graphique 1.19) est elle aussi liée aux mesures prises par les pouvoirs publics aux États-Unis, où les programmes d’assurance récolte sont payés sur la base des surfaces/nombres d’animaux/recettes/revenus courants (S/Na/Rec/Rev courants dans le graphique 1.19).

Graphique 1.19. Transferts au titre d’un seul produit (coton), ensemble des pays, 2000-16

USD réel

Note : Les valeurs absolues en dollar sont exprimées en USD réel en 2000, calculés à partir du déflateur du PIB des Etats-Unis.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512668

La filière laitière (production de lait mesurée dans l’ESP) a connu certaines des réformes les plus notables depuis 2000 (graphique 1.20). Ces réformes ont été menées dans un grand nombre de pays. L’Australie, par exemple, a achevé de déréglementer son secteur laitier en 2000 (poursuivant en cela des réformes amorcées auparavant) en supprimant tous les mécanismes de soutien des prix qui subsistaient en s’appuyant sur des mesures d’aide à l’ajustement provisoires. La Suisse a également mis un terme à son système de quotas laitiers en 2009. Plus récemment, le système de quotas de production laitière de l’Union européenne a pris fin en 2015. Les autres pays qui ont profondément modifié leur soutien à la filière laitière sont notamment les États-Unis, qui ont mis fin aux mesures de soutien de prix et aux subventions à l’exportation et les ont remplacées par un programme d’assurance de prix, ainsi que la Turquie, dont l’évolution du taux de change, alliée à celle des prix internationaux, a infléchi le soutien des prix du marché ces dernières années.

Graphique 1.20. Transferts au titre d’un seul produit (lait), ensemble des pays, 2000-16

USD réel

Note : Les valeurs absolues en dollar sont exprimées en USD réel en 2000, calculés à partir du déflateur du PIB des États-Unis.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512687

Dans le secteur du sucre, le soutien a dans sa globalité évolué au diapason des prix mondiaux du sucre – le soutien des prix du marché a baissé durant la période de renchérissement de la denrée jusqu’en 2011 avant de repartir à la hausse lorsque les prix ont commencé à chuter. Cette évolution globale recèle aussi des changements de politique. Le Chili, la Colombie, le Mexique et la Suisse ont tous réduit leur niveau de soutien quelle que soit l’orientation des prix, tandis que le soutien n’a eu de cesse d’augmenter en Chine et en Indonésie. Aux États-Unis, le niveau de soutien est resté stable bien qu’il y soit essentiellement lié au soutien des prix du marché. Un repli a aussi été observé dans l’Union européenne, où le secteur se prépare à la suppression des quotas de sucre en 2017. Ce revirement de tendance est généralisé dans l’Union européenne puisque les réformes successives de la politique agricole ont accru l’orientation du secteur vers le marché (sauf dans le cas du blé) et réduit les mesures de soutien ciblant un produit particulier en faveur de paiements fondés sur la superficie assortis d’exigences environnementales, lesquels sont moins susceptibles de créer des distorsions.La part de ces paiements s’est accrue et les conditions à respecter pour en bénéficier se durcissent au fil du temps.

Au-delà des tendances directement perceptibles dans le soutien au titre d’un seul produit, on remarque que cette forme de soutien est progressivement délaissée en faveur d’autres interventions qui ne ressortent pas à la lecture de la composition des TSP. Certains pays se sont détournés du soutien aux producteurs dans son ensemble pour prendre des mesures et octroyer des aides pour les services d’intérêt général en faveur du secteur agricole. Les pays dont les instruments d’action ciblent essentiellement les services d’intérêt général sont notamment l’Australie, le Chili, la Nouvelle-Zélande, l’Afrique du Sud et le Viet Nam. Depuis que l’ESP est mesurée, soit bien avant 2000, l’Australie et la Nouvelle-Zélande ont considérablement réduit les formes de soutien aux producteurs responsables de distorsions de la production afin de privilégier le soutien aux services d’intérêt général (comme nous l’avons vu ci-dessus).

Des niveaux de soutien toujours élevés

Qu’il s’agisse de soutien des prix du marché ou d’autres formes de soutien, les aides octroyées pour un certain nombre de produits augmentent. Par exemple, le soutien des prix du marché est en hausse pour le maïs, la viande de porc, la volaille, la viande bovine, le blé et le colza. Dans la filière du riz, diverses catégories de soutien ont plongé en territoire négatif au cours des flambées des prix alimentaires de 2007-08, avant de se redresser et de se stabiliser en 2012.

L’ampleur du soutien des prix du marché dont bénéficie le riz est due en partie aux objectifs d’auto-approvisionnement de certains pays et au recours à des mesures destinées à isoler les marchés intérieurs et à augmenter les prix à la production. La Chine, l’Indonésie et les Philippines se sont fixé des taux cible d’auto-approvisionnement de riz pour répondre à leurs objectifs de sécurité alimentaire, mues par la conviction que l’autosuffisance améliorera la sécurité alimentaire. Ces pays ont aussi fixé des objectifs d’auto-approvisionnement pour d’autres produits – le blé en Chine, mais avec un taux fixé à 95 %, le maïs, le soja, le sucre et la viande bovine en Indonésie (bien que l’objectif le plus ambitieux concerne le riz) et le maïs également aux Philippines. Les autres facteurs qui ont contribué à ce que le soutien des prix du marché demeure élevé pour le riz tiennent à l’association d’objectifs de développement rural et d’auto-approvisionnement dans des pays tels que le Japon et la Corée. Néanmoins les niveaux de soutien ont diminué dans les deux pays depuis 2000. Au Japon, le soutien du prix du marché a baissé de 36% en termes d’USD réels (de 56% en JPY réel) entre 2000 et 2016 – suite à desréformes des politiques comme la libéralisation du système de distribution de riz et des efforts visant le remembrement des terres. En Corée, le soutien a diminué de 37% en termes réels entre 2000 et 2016 en raison du changement du système d’achat par l’État où les prix du marché ont remplacé les prix administratifs. Bien que le soutien augmente, certaines réformes ont été menées en Chine, où des paiements fondés sur la superficie remplacent désormais certains des mécanismes reposant sur des prix de soutien.

D’autres produits agricoles de base comme le maïs ont connu une augmentation du niveau de soutien des prix du marché mais un recul des autres formes de soutien (graphique 1.21). Ces variations tiennent essentiellement à l’évolution des mesures appliquées par les pouvoirs publics et de leurs effets en Chine et aux États-Unis. Aux États-Unis, le soutien a fléchi et est moins souvent dispensé sous la forme de subventions directes à la production. Dans le secteur du maïs, le soutien des prix du marché a fortement augmenté en Chine au fil du temps. Ces dernières années, toutefois, le pays a mis en œuvre un certain nombre de réformes visant à abandonner cette forme de soutien. Plus précisément, la Chine a modifié le régime des prix planchers mis en place en 2007 de façon plus sensible que les réformes entreprises dans le cas du soja. L’objectif est de se détacher des prix de soutien et de dissocier les subventions du prix. Les producteurs seraient ainsi plus influencés par les prix fixés par le marché, si bien que les pouvoirs publics ont commencé à limiter le soutien des prix du marché.

Graphique 1.21. Transferts au titre d’un seul produit (maïs), ensemble des pays, 2000-16

USD réel

Note : Les valeurs absolues en dollar sont exprimées en USD réel en 2000, calculés à partir du déflateur du PIB des États-Unis.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512706

Le blé et le colza ont tous deux connu une forte hausse des aides dispensées sous la forme d’un soutien des prix du marché depuis 2000. Dans le cas du blé, la courbe haussière s’est amorcée en 2006, essentiellement alimentée par la Chine et l’Union européenne (contrairement aux tendances observables pour les autres produits) (graphique 1.22). À l’inverse, le soutien est en repli en Turquie. Dans le cas du colza, la hausse du soutien total est principalement due aux interventions sur le marché en Chine, tout d’abord avec la fixation de prix minimums, puis avec l’adoption d’un prix plancher. Le système du prix plancher a par la suite été abandonné lors de la campagne 2015-16 au profit de l’instauration de paiements directs (fondés sur la superficie) dans certaines provinces. Cette réorientation de l’action publique en Chine a déjà provoqué certains reculs du soutien des prix du marché.

Graphique 1.22. Transferts au titre d’un seul produit (blé), ensemble des pays, 2000-16

USD réel

Note : Les valeurs absolues en dollar sont exprimées en USD réel en 2000, calculés à partir du déflateur du PIB des États-Unis.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512725

Dans la production de viande bovine, de porc et ovine, le soutien est relativement élevé dans bon nombre d’économies. Comme dans le cas d’autres produits, l’aide dont bénéficient les producteurs prend principalement la forme d’un soutien des prix du marché. Pour chacun de ces trois produits, le soutien est à la hausse.

Un grand nombre de pays soutiennent le secteur de la production bovine (graphique 1.23). En 2000, les transferts au titre de la seule viande bovine étaient dispensés en majorité par l’Union européenne (environ 76 %) et en grande partie par le Japon et la Corée. Au fil du temps, toutefois, l’Union européenne a nettement réduit ce soutien, qui a été plus que divisé par deux en termes réels depuis 2000. Cette tendance n’en reste pas moins incertaine car les États membres ont récemment décidé d’accorder des paiements directs supplémentaires à ce secteur (dans les limites autorisées par la PAC 2014-20). Malgré cette diminution nette du soutien dans l’Union européenne, le soutien total s’est accru du fait de sa forte augmentation en termes réels en Turquie, en Fédération de Russie, au Kazakhstan et en Chine⁶. Le Kazakhstan est le seul de ces pays à ne pas dispenser l’aide principalement au moyen du soutien des prix du marché mais en associant des subventions à la production, des bonifications de crédit et des subventions à la reproduction animale. Le Brésil pratique lui aussi d’autres formes d’aide aux producteurs de viande bovine, notamment les prêts à des conditions préférentielles.

Graphique 1.23. Transferts au titre d’un seul produit (viande bovine), ensemble des pays, 2000-16

USD réel

Note : Les valeurs absolues en dollar sont exprimées en USD réel en 2000, calculés à partir du déflateur du PIB des États-Unis.

Source : OCDE (2017), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512744

Dans le secteur de la viande de porc, une grande partie du soutien actuellement octroyé (2014-16) provient d’interventions en Chine, au Japon et en Corée. Ces trois pays ont vu leur soutien augmenter avec le temps. Parallèlement, l’Union européenne a changé la donne en réduisant considérablement les TSP et les interventions dans ce secteur – après avoir affiché un niveau de soutien positif, elle s’achemine vers sa suppression. Dans le cadre de la réforme de la PAC, l’Union européenne a toutefois élargi l’aide au stockage privé dans ce secteur. Dans le secteur de la volaille, l’Union européenne et la Suisse octroient un volume de soutien considérable (stable), de même que la Chine et l’Indonésie, dont le soutien s’est accru et repose sur des droits de douane et autres mesures à la frontière.

Dans le cas de la viande ovine, l’évolution s’explique là encore par l’effet combiné des différentes réformes de l’action publique entreprises par les pays. En Chine, le volume de soutien a augmenté, tandis qu’il baissait dans l’Union européenne comme pour les autres produits. Quoiqu’ils aient été faibles à l’origine, il est intéressant de noter que, en Afrique du Sud, les transferts au titre d’un seul produit ont été supprimés.

Évaluation du soutien et des réformes

Le présent rapport apporte un éclairage sur la façon dont les différentes panoplies de mesures soutiennent le secteur agricole dans un large éventail de pays et étudie de manière plus détaillée le soutien dont bénéficient les produits à titre individuel. Mesurer le soutien et son évolution au fil du temps est une étape indispensable pour évaluer les répercussions de ces mesures et recommander les modifications appropriées. L’optique de ces évaluations et recommandations doit être d’aider le secteur à répondre aux défis futurs. Le secteur agricole en aura un certain nombre à relever pour répondre à la demande de façon plus durable dans le contexte du changement climatique. Il est donc important que les mesures prises soient à la fois efficaces et efficientes, permettant ainsi au secteur de surmonter ces difficultés. Néanmoins, comme ce rapport le souligne, les mesures de soutien sont souvent mises en œuvre de telle façon qu’elles provoquent des distorsions de la production et des échanges et sans chercher à atteindre les objectifs déclarés des pouvoirs publics. C’est pour ces raisons que, en avril 2016, les ministres et représentants de 47 pays, dont la totalité des membres de l’OCDE, et l’Union européenne, ont déclaré : « […] si les politiques agricoles et alimentaires ont commencé à changer, les cadres d’action internes et internationaux ne sont pas suffisamment alignés sur les besoins qui se profilent » (OCDE,2016b, paragraphe 3). Par cette déclaration, les pays reconnaissent que l’action publique doit évoluer. L’évaluation présentée ici est destinée à proposer des pistes en ce sens.

Pour relever les défis futurs de l’agriculture, il est indispensable d’investir dans les services d’intérêt général en faveur du secteur. Les pays étudiés ont consacré en moyenne 90 milliards USD (77 milliards EUR) par an aux services d’intérêt général en faveur de l’agriculture entre 2014 et 2016. En fournissant des plateformes et facteurs de production importants au secteur, ces services l’aident à relever les défis liés à la croissance durable de la productivité et lui donnent les moyens de remédier à certaines des incertitudes liées au changement climatique. Les services et investissements les plus importants de cette catégorie sont notamment ceux qui améliorent les infrastructures spécifiques au secteur et les investissements liés aux systèmes de connaissances et d’information agricoles. Des investissements efficaces qui permettent de fournir des services de bonne qualité peuvent répondre aux défis à long terme du secteur agricole (OCDE, 2016c). Malgré leur importance et bien qu’ils soient au premier plan des objectifs affichés par les pouvoirs publics, ces investissements restent limités au regard du soutien apporté aux agriculteurs individuels.

Les pays devraient renforcer leur effort de soutien aux services d’intérêt général bénéficiant au secteur agricole lorsqu’ils peuvent démontrer que cette démarche procure des avantages nets à leur société. En particulier, des systèmes largement définis d’innovation agricole qui fonctionnent bien, des actions appropriées et basées sur la science en faveur de la biosécurité et des investissements dans les infrastructures (physiques ou autres) adaptées sont nécessaires pour que le secteur agricole soit mieux préparé pour répondre aux difficultés et opportunités futures, autrement dit pour tirer parti de l’accroissement de la demande de produits alimentaires variés et de grande qualité, être plus réactif aux incertitudes qui se profilent, améliorer sa résilience face aux chocs météorologiques, de marché ou autres, et renforcer ses performances environnementales. Réorienter le soutien aux producteurs vers les services d’intérêt général peut aussi être un moyen d’affranchir peu à peu le secteur des formes de soutien responsables de distorsions.

Comparativement à ce qu’ils ont consacré aux services d’intérêt général, les pays étudiés dans ce rapport ont consacré en moyenne aux producteurs individuels une somme totale de 519 milliards USD (442 milliards EUR) chaque année entre 2014 et 2016. Ces transferts sont importants et doivent être financés soit directement par les recettes fiscales, soit en étant prélevés sur les consommateurs au moyen d’instruments d’action qui augmentent les prix, comme les droits de douane et les quotas, par exemple. Ces transferts constituent une charge pour les contribuables et les consommateurs et ont un coût – un coût direct sur les marchés puisqu’ils modifient les décisions de production, et un coût d’opportunité pour les pouvoirs publics puisqu’ils réduisent nécessairement les dépenses consacrées à d’autres biens et services publics. De plus, pour bon nombre de pays, il est nécessaire de mieux aligner les types de transferts utilisés (leviers d’action) avec les objectifs sous-jacents de l’action publique dans le secteur – ceux concernant la sécurité alimentaire et nutritionnelle, le bon fonctionnement des marchés, la durabilité de la croissance de la productivité et de l’utilisation des ressources, l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets, la résilience face à différents risques, la fourniture de biens publics et de services écosystémiques, ainsi que la croissance et ledéveloppement inclusifs.

Le recours au soutien des prix du marché comme principale forme de transfert aux producteurs met distinctement en lumière cette dissociation. Environ 60% de l’ensemble du soutien agricole résultent encore de mesures qui maintiennent les prix intérieurs à un niveau plus élevé que les prix internationaux. En effet, l’évolution du soutien du prix du marché et donc des transferts au titre d’un seul produit depuis 2000 ne conduit guère à s’enthousiasmer des progrès réalisés sur la voie d’une suppression des distorsions qui s’exercent sur les marchés agricoles. Dans l’ensemble, la valeur en termes réels du soutien à l’agriculture potentiellement le plus responsable de distorsions de la production et des échanges a augmenté, bien que son importance relative ait diminué. Les distorsions créées par ces mesures peuvent nuire considérablement au fonctionnement des marchés et, à terme, au bien-être des ménages. Et en général, dans le meilleur des cas, ces mesures sont des instruments imprécis par lesquels la politique agricole doit réussir à aider le secteur à relever les défis qui se présentent à lui.

La plupart du temps, le soutien des prix du marché se fait au moyen d’obstacles aux frontières, ce qui permet aux pouvoirs publics de soutenir les producteurs sans ponctionner le budget public. Il s’agit toutefois de l’une des formes de soutien responsables des plus fortes distorsions de marché et des échanges. Ce soutien limite la transmission des signaux du marché aux producteurs et, ce faisant, diminue la capacité de ces derniers à répondre aux besoins du marché. Il réduit aussi les incitations à améliorer l’efficience de la production agricole. Quant à son effet sur la sécurité alimentaire, il est le plus souvent contreproductif. Son utilisation vise souvent à atteindre un objectif d’auto-approvisionnement alimentaire et, par voie de conséquence, les prix de marché plus élevés agissent tel un impôt dégressif sur les ménages, autrement dit, ils représentent une charge proportionnellement plus élevée pour les ménages pauvres et vulnérables car ceux-ci consacrent une part plus importante de leur budget à l’alimentation. Du côté des producteurs, une part disproportionnée de ce soutien revient également aux grands exploitants, qui n’en ont sans doute pas besoin. En outre, en augmentant les prix intérieurs, ce soutien accroît aussi les coûts des transformateurs locaux, ce qui limite les activités économiques et créations d’emplois potentielles en aval, notamment dans les zones rurales. Par rapport à d’autres mesures, il ne permet par ailleurs pas de discerner clairement quels en sont les avantageset inconvénients pour chaque entreprise et chaque ménage.

Le fait que le soutien des prix du marché soit tant utilisé donne à penser qu’il serait possible d’améliorer nettement la conception des politiques agricoles. L’évolution du soutien des prix du marché dans le cadre des TSP d’un certain nombre de produits montre que les efforts déployés pour découpler les paiements et réduire ce type de soutien se sont relâchés dans de nombreuses économies, bien que plusieurs grands producteurs agricoles s’efforcent toujours de délaisser cette forme de soutien.

Le soutien des prix du marché devrait donc être réduit pour être au bout du compte éliminé. Cela vaut aussi pour le soutien des prix du marché négatif qui caractérise encore certains marchés. De manière générale, le soutien des prix du marché est une mesure peu transparente et sans possibilité de ciblage qui va à l’encontre du bon fonctionnement d’un système d’échanges multilatéral. Si, techniquement, il élève le niveau d’auto-approvisionnement de certains produits (souvent au détriment d’autres activités de production), le SPM porte atteinte à la sécurité alimentaire des catégories les plus pauvres de la population. Pour le remplacer par d’autres mesures plus adaptées, les pouvoirs publics doivent disposer des marges budgétaires nécessaires afin d’aider à financer une aide directe en faveur des ménages agricoles les plus pauvres, ainsi que les services d’intérêt général.

D’autres formes de soutien direct aux producteurs comme les paiements au titre des quantités produites ou ceux fondés sur l’emploi d’intrants variables sans restrictions d’utilisation, occupent une place beaucoup plus modeste globalement, mais ils restent importants sur quelques marchés. Si ces instruments peuvent avoir un moindre impact sur les consommateurs que le soutien des prix du marché (puisqu’ils sont financés par les contribuables), ils n’en sont pas moins responsables de fortes distorsions de la production et des échanges et ils ne ciblent pas les défaillances du marché ou les objectifs qui sont au cœur de l’action des pouvoirs publics sur les marchés agricoles. Ces mesures affichent en outre une assez faible efficacité, compte tenu de leur coût, pour soutenir les revenus des ménages agricoles dans le besoin vu qu’une grande partie des dépenses consenties pour les financer se dissipent en dehors du secteur agricole. De plus, le soutien en faveur de certains intrants accroît le risque de surconsommation ou de mauvaise utilisation des produits concernés, ce qui peut avoir des conséquences dommageables sur la santé des agriculteurs et des consommateurs ainsi que sur l’environnement.

Les paiements au titre de la production et les subventions aux intrants, notamment ceux sans contraintes concernant leur utilisation, devraient donc être aussi réduits. En général, ils se traduisent par une utilisation inefficiente des ressources budgétaires publiques et échouent à atteindre les résultats politiques escomptés de la façon la plus efficace. De plus, ils peuvent contribuer à une utilisation des ressources insoutenable. Par conséquent leur remplacement par des politiques mieux conçues et ciblant mieux les résultats escomptés devrait être examiné.

Malgré tout, et bien que ces efforts n’en soient qu’à leurs balbutiements, les pays tentent d’innover en élaborant des mesures qui encouragent l’utilisation de produits d’assurance (un service intermédiaire dans un système de production) en cherchant à pallier directement les déficiences du marché qui peuvent entraver l’adoption de ces produits par les exploitants. Ces innovations sont importantes pour découvrir de nouveaux moyens plus efficaces d’aider le secteur à surmonter ses difficultés. De manière plus générale, aider les producteurs à mieux gérer le risque est au cœur des objectifs de l’action publique dans un certain nombre de pays. Les choix stratégiques et les mesures prises varient considérablement d’un pays à l’autre au sein des économies étudiées dans ce rapport. Ces choix et mesures portent à la fois sur les produits d’assurance et les dispositions fiscales, dont le but final est de stabiliser les revenus (soit directement, soit en stabilisant les recettes). Dans un monde censé devenir plus instable et davantage sujet à de nouveaux chocs en raison du changement climatique, des marchés et d’incertitudes diverses, les outils de gestion des risques sont importants. Les travaux de l’OCDE conduisent à proposer un système de gestion des risques comportant trois degrés (OCDE, 2012). Celui-ci distingue les risques normaux (qui doivent être assumés et pris en charge par les agriculteurs), les risques plus grands qui nécessitent de faire appel aux marchés (systèmes d’assurance et marchés à terme,par exemple) et les risques catastrophiques qui appellent une intervention des pouvoirs publics. Les systèmes actuels de soutien à la gestion des risques reposent sur un large éventail de mécanismes d’assurance et de stabilisation, et sur l’aide apportée au coup par coup en cas d’événement météorologique extrême, ce qui brouille les frontières entre risques normaux, risques intermédiaires transférables et risques catastrophiques, et joue en défaveur des outils de gestion des risques au niveau de l’exploitation et des instruments qui font appel au marché.

Les pays devraient clarifier et rationaliser leur politique de gestion des risques de deux façons. Premièrement, les limites entre les risques normaux, les risques transférables sur les marchés et les risques catastrophiques devraient être définies, en consultation avec les parties prenantes et de manière transparente et pragmatique. Ces définitions permettront aux autorités d’agir lorsqu’une intervention des pouvoirs publics sera nécessaire tout en envoyant des signaux clairs aux agriculteurs et autres acteurs du secteur privé dans l’optique d’élaborer des outils de gestion des risques à caractère privé, au niveau de l’exploitation ou faisant appel au marché. Deuxièmement, le soutien public devrait être axé uniquement sur la gestion des risques catastrophiques qu’il est impossible de couvrir à l’aide de produits à caractère privé. Il convient de veiller à ce que le soutien public n’empêche pas de s’épanouir les solutions privées fondées sur les instruments de marché. Les agriculteurs ont également besoin d’accroître leur autonomie et de mieux se préparer à l’évolution des températures et des régimes de précipitations qui peuvent redéfinir la « normale », compte tenu du changement climatique. Enfin, les pouvoirs publics devraient prendre les devants en fournissant aux agriculteurs et au secteur privé des informations sur les risques climatiques et de marché, de manière à faciliter l’élaborationdes stratégies et outils de gestion des risques.

D’autres paiements directs, comme le soutien en faveur des investissements et services sur l’exploitation, peuvent être substitués au soutien des prix du marché ou aux paiements au titre de la production et de l’utilisation d’intrants sans contrainte. S’ils ciblent convenablement des investissements précis vers lesquels les défaillances du marché empêchent une allocation efficiente des ressources (comme ceux luttant contre les externalités environnementales des systèmes de production), ces paiements peuvent aider les pouvoirs publics à faciliter la réalisation, par les exploitants, des objectifs communs qu’ils poursuivent pour le secteur. À ce titre, ils devraient viser à stimuler l’innovation dans le secteur agricole, à favoriser l’amélioration de la durabilité environnementale ou à atténuer d’autres imperfections du marché.

En dehors de leurs effets sur les incitations à la production ou à l’utilisation d’intrants, les paiements directs aux agriculteurs sont de plus en plus utilisés pour soutenir les revenus agricoles. Néanmoins, en général, le soutien de ces revenus ne cible pas correctement les ménages qui en ont besoin et, souvent, il privilégie les grandes exploitations, dès lors qu’il est lié à des données sur la production passée. Cette situation est due au fait qu’il est souvent malaisé de mettre le doigt sur les raisons qui justifient de traiter les ménages agricoles différemment des ménages dont les membres travaillent dans d’autres secteurs de l’économie, ce qui complique l’élaboration des instruments d’action. Pour mieux cibler ces mesures, il est absolument nécessaire de bien comprendre la problématique des revenus inférieurs des ménages agricoles (mesurés dans leur globalité en tenant compte des revenus des activités non agricoles). Lors de leur conception, il est également important de veiller à la neutralité avec les ménages non agricoles, ce qui implique de bien connaître et d’énoncer clairement les défaillances du marché en cause et les raisons qui motivent le soutien. Si ces éléments sont bien cernés, les paiements directs peuvent représenter un outil efficace pour atteindre des objectifs précis des pouvoirs publics. Quoi qu’il en soit, des paiements directs consentis à titre provisoire peuvent jouer un rôle transitoire important pour accompagner une réforme de la politique. Cespaiements temporaires sont un moyen d’aider à effectuer les ajustements nécessaires pour abandonner des formes d’intervention responsables de distorsions plus prononcées. Dans d’autres cas, des paiements directs qui visent à dédommager les exploitants produisant des biens ou services non marchands (liés à l’environnement, par exemple) ou à les encourager à en produire peuvent être efficaces, à condition toutefois que les pouvoirs publics soient des acheteurs avertis. Il est en effet nécessaire que les autorités comprennent bien ce qu’elles achètent pour le compte de leurs citoyens et qu’un suivi soit effectué pour faire en sorte que les producteurs fournissent les biens et services qu’ils ont effectivement été chargés de fournir.

Dans l’optique d’améliorer l’efficience des paiements directs, les pays devraient s’efforcer de cibler les défaillances du marché permettant la persistance des bas revenus en agriculture et de comprendre en quoi ils sont différents de ceux des ménages dont les membres travaillent en dehors de l’agriculture. Pour définir les objectifs précis de cette forme de soutien, il est absolument nécessaire de mieux comprendre ces problèmes et de mieux cerner le revenu total des ménages agricoles. Par ailleurs, les autorités doivent également bien comprendre quels biens et services non marchands elles visent lorsqu’elles conçoivent des paiements dans l’optique d’améliorer les performances environnementales. Adapter les paiements nécessite de disposer d’informations à la fois sur l’ampleur du problème à résoudre et sur les coûts marginaux de sa réduction. Ces informations ne sont pas toujours faciles à se procurer ou accessibles à un coût raisonnable. Cependant, des indicateurs indirects appropriés (souvent déjà utilisés dans l’action qui vise les ressources naturelles) et l’amélioration de la disponibilité des données qu’autorisent les technologies modernes de l’information vont aider à surmonter ces obstacles.

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Notes

 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

 2. www.oecd.org/std/na/OECD-QNA-Contributions-04-17.pdf.

 3. www.oecd.org/eco/outlook/interim-economic-outlook-september-2016.htm mais en cohérence avec les Perspectives de décembre (OCDE, 2016a).

 4. La valeur ajoutée est la valeur de la production brute moins la valeur des biens et services intermédiaires consommés pendant la production, et avant la prise en compte de la consommation (dépréciation) du capital fixe lié à la production (Banque mondiale, 2017: http://data.worldbank.org/indicator/NV.AGR.TOTL.ZS).

 5. Dans certains pays, des mesures appliquées pour plusieurs produits de base sont incluses dans le TSP – comme le programme d’assurance récolte aux États-Unis. Dans de telles circonstances, l’effet de distorsion de la production est moindre.

 6. En 2014 et 2015, le soutien des prix du marché est devenu positif aux États-Unis mais par la suite est retombé à zéro en 2016. Cet effet temporaire n’était pas dû aux politiques mais plutôt à la réduction des approvisionnements en viande bovine aux États-Unis car,après un certain nombre d’années de réduction des effectifs bovins, les producteurs sont entrés dans une période de reconstitution du troupeau en raison de l’amélioration de la situation des fourrages et des prix des veaux destinés à l’engraissement. Les prix de la viande bovine sont restés élevés en 2015 car les approvisionnements reflétaient la diminution des abattages.

Chapitre 2.

Aperçus par pays

Ce chapitre contient des aperçus par pays de l’évolution des politiques agricoles pour les pays étudiés. La version intégrale des chapitres par pays est disponible en ligne [http://dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2017-fr].

2.1. Australie

2.2. Brésil

2.3. Canada

2.4. Chili

2.5. Chine

2.6. Colombie

2.7. Costa Rica

2.8. Union européenne

2.9. Islande

2.10. Indonésie

2.11. Israël

2.12. Japon

2.13. Kazakhstan

2.14. Corée

2.15. Mexique

2.16. Nouvelle-Zélande

2.17. Norvège

2.18. Philippines

2.19. Fédération de Russie

2.20. Afrique du Sud

2.21. Suisse

2.22. Turquie

2.23. Ukraine

2.24. États-Unis

2.25. Viet Nam

2.1. Australie

Soutien à l’agriculture

Le niveau du soutien accordé aux producteurs (ESP) en Australie n’a cessé de diminuer par rapport aux niveaux déjà relativement faibles de 1986-88. Il se chiffre à 1.9 % pour la période 2014-16 et se classe parmi les plus bas de la zone OCDE. Le soutien total à l’agriculture représente environ 0.1 % du PIB. Il se répartit à parts à peu près égales entre le soutien aux producteurs et le soutien aux services d’intérêt général (ESSG).

Comme l’Australie n’a pas mis en place de mesures assurant le soutien des prix du marché, les prix intérieurs sont à parité avec les prix mondiaux des grands secteurs de production. En 2016, environ 45 % du soutien direct aux producteurs concernait l’utilisation d’intrants. La majeure partie des aides visent la formation de capital fixe au niveau de l’exploitation. Les mesures les plus importantes consistent en des paiements destinés à aider les producteurs à mieux lutter contre les sécheresses et autres phénomènes naturels, sous la forme de prêts à des conditions de faveur : ces paiements sont assortis d’aides à la modernisation des infrastructures hydrauliques sur l’exploitation visant à contribuer à la réduction des externalités environnementales. Une grande partie du soutien restant est accordée de manière découplée et répartie également entre la gestion des risques et celle de l’environnement, le dispositif d’étalement de l’impôt sur le revenu, le système de dépôts de gestion agricole (Farm Management Deposit – FMD) et d’autres programmes de protection de l’environnement représentant 42 % du soutien total aux producteurs.

En Australie, le soutien aux services d’intérêt général est axé sur le système de connaissances et d’innovation agricoles et sur le développement des infrastructures, ces deux volets absorbant respectivement 51 % et 34 % des dépenses consacrées à ces services. Le système australien de connaissances et d’innovation agricoles repose sur un dispositif de cofinancement dans lequel l’industrie joue un rôle important en participant au financement et à la définition du programme de recherche. Au fil des années, en même temps que le soutien aux producteurs reculait progressivement, les services d’intérêt général ont vu augmenter leur part du soutien total, passée de 6 % en 1986-88 à 49 % en 2016.

Principales évolutions de l’action publique

Pour donner suite au Livre blanc sur la compétitivité agricole publié en 2015, les pouvoirs publics australiens ont introduit en 2016 des réformes pour permettre aux producteurs de mieux gérer les risques et renforcer la résilience. Le programme de gestion des risques agricoles (Managing Farm Risk Programme), qui a débuté le 29 mars 2016, permet aux entreprises agricoles remplissant les conditions requises de bénéficier d’une remise ponctuelle sur les coûts induits par les conseils indépendants et spécialisés dont elles ont besoin pour souscrire de nouvelles polices d’assurance. À cet égard, ce programme diffère fondamentalement de celui appliqué dans un certain nombre d’autres pays car il ne consiste pas à subventionner ou modifier le prix du produit d’assurance lui-même. Au contraire, il vise directement à réduire les coûts associés à l’accès aux produits et à surmonter les obstacles informationnels et les coûts de transaction liés à l’adoption de produits financiers complexes. En outre, les autorités australiennes ont modifié le système de dépôts de gestion agricole (FMD) en relevant le plafond du montant des FMD et en permettant aux institutions financières autorisées de proposer ce produit sous forme de comptes de compensation des entreprises agricoles (de sorte que l’épargne de préférence puisse être utilisée pour compenser les paiements d’intérêts sur la dette agricole). Ce système fait partie de la série de mesuresde soutien à la résilience et à la lutte contre la sécheresse mises en œuvre en Australie depuis un certain temps, et les analyses menées précédemment à leur propos révèlent qu’elles ont été efficaces pour aider les agriculteurs à mieux gérer les risques de production et les risques climatiques.

En réponse aux préoccupations de l’industrie laitière, l’État australien a aussi introduit des aides sectorielles ciblées. Les producteurs laitiers se sont vu accorder un accès plus rapide aux mesures existantes (notamment, l’aide aux ménages agricoles – Farm Household Allowance) ainsi qu’une nouvelle aide sous la forme d’un programme spécifique de prêts à des conditions de faveur. En plus du soutien direct, les autorités australiennes ont promis d’instaurer un indice des prix du lait pour améliorer la transparence du marché et faciliter aux producteurs laitiers le suivi des tendances des prix.

Évaluation et recommandations

La réforme de la politique agricole a connu des progrès continus et importants depuis 1986-88, notamment la réduction du soutien à l’agriculture qui s’établit désormais autour de 2 % selon l’ESP. L’Australie a également supprimé les formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions au début des années 2000. Les programmes d’aide qui subsistent ciblent la gestion des risques, la protection de l’environnement et la prestation de services d’intérêt général.

L’Australie poursuit la réforme de sa politique anti-sécheresse depuis l’abandon, en 2013, des programmes sur les circonstances exceptionnelles. Un accord intergouvernemental est entré en vigueur ; il privilégie les mesures d’aide promouvant le renforcement de la préparation et de la résilience aux sécheresses. La majorité des mesures publiques vont dans ce sens, en particulier celles relatives aux allégements fiscaux sur les assurances et sur l’épargne qui sont axées sur le marché et sur les décisions des producteurs et qui constituent l’élément central de la réponse au risque. On constate néanmoins un recours accru aux prêts bonifiés. Ces mesures devraient être réexaminées sous l’angle de leur efficacité et leur efficience face aux difficultés auxquelles le secteur est confronté.

L’enjeu global pour l’avenir consiste à améliorer la viabilité économique des exploitations tout en assurant une utilisation durable de ressources limitées, notamment l’eau. Les réformes du marché de l’eau et la gestion des bassins hydrographiques devraient donc rester une priorité de l’action publique, en même temps que les efforts à consentir pour aider les producteurs à mieux s’adapter au changement climatique.

L’Australie devrait poursuivre sa démarche de partenariat avec le secteur dans le cadre des sociétés de recherche-développement rurale (RDC), pour promouvoir l’innovation et l’adoption de nouvelles technologies et pratiques, et améliorer ainsi la productivité.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le soutien aux producteurs indiqué par l’ESP en pourcentage a baissé, passant de 10 % en 1986-88 à 2 % en 2014-16. La plus grande partie de la baisse de ces dernières années est due à la diminution du soutien au titre de la politique de lutte contre la sécheresse.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

La part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions (fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) a diminué considérablement et représentait 1 % de l’ESP en 2014-16. Le soutien des prix du marché est nul.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de production des producteurs)

Les prix payés aux agriculteurs étaient à parité avec les prix mondiaux en 2014-16, alors qu’ils leur étaient supérieurs de 8 % en 1986-88.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général sont passées de 0.9 % de la valeur ajoutée agricole en 1986-88 à 3 % en 2014-16. Cette évolution est conforme à celle de la structure du soutien, le soutien aux producteurs reculant au profit du soutien aux services d’intérêt général (et, plus particulièrement, du système d’innovation agricole).

EST en % du PIB

Le soutien total, qui représentait 0.7 % du PIB en 1986-88, a baissé pour atteindre 0.1 % en 2014-16. La part des dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) dans le soutien total (EST) a augmenté, passant de 5.9 % de l’EST en 1986-88 à 49.2 % en 2014-16.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le niveau de soutien a augmenté de 14.7 % en 2016, surtout en raison de la hausse des paiements budgétaires liés aux programmes de protection de l’environnement.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

La part des transferts au titre d’un seul produit (TSP) dans l’ESP est pratiquement nulle.

Tableau 2.1. Australie : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512782

2.2. Brésil

Soutien à l’agriculture

Le Brésil offre un niveau de soutien et de protection relativement faible à ses agriculteurs, conséquence de son statut d’exportateur compétitif. Le soutien aux producteurs (estimation du soutien aux producteurs, ESP) s’est établi à 3.8 % des recettes agricoles brutes en 2014-16, soit un niveau un peu plus de cinq fois inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE. Durant la même période, l’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture avoisinait 0.5 % du produit intérieur brut (PIB). Le soutien direct aux exploitants (ESP) représente la part la plus importante de l’EST (75 % environ en 2014-16). La majeure partie du soutien repose sur les paiements au titre de la production et de l’utilisation d’intrants. Enfin, les dépenses consacrées aux systèmes de création et de transfert de connaissances et d’innovation agricoles constituent le principal élément entrant dans l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG), avec un niveau proche de 80 % en 2014-16.

Plus d’un tiers du soutien aux producteurs repose sur des mesures qui faussent les prix des produits agricoles, à l’instar des prix minimums garantis à l’échelle nationale et des paiements compensatoires. Globalement, le recours à cette catégorie de soutien reste modéré et varie considérablement selon les produits de base. Si, vers le milieu des années 90, les prix intérieurs étaient inférieurs aux prix mondiaux, induisant un soutien négatif des prix du marché (SPM), les prix sont désormais pratiquement alignés. Parmi les autres composantes incontournables du soutien aux producteurs figure le soutien au titre de l’utilisation d’intrants variables, qui repose essentiellement sur des crédits bonifiés et sur les subventions dans le domaine de l’assurance récolte. Des crédits existent également pour les investissements sur les exploitations. Les paiements directs jouent quant à eux un rôle mineur, et prennent essentiellement la forme de paiements compensatoires. L’accès à la plupart des programmes de soutien agricole dépend de critères environnementaux.

Principales évolutions de l’action publique

En 2016-17, les prix minimums garantis à l’échelle régionale ont enregistré une hausse générale en grande partie liée à un taux d’inflation élevé. Ce phénomène a contribué à faire augmenter les prix à la production de la plupart des produits de base sur le marché intérieur en 2016, d’où une envolée du SPM par rapport aux années précédentes. Pour certains produits, tels que le maïs, le recul de la production intérieure représente un autre facteur important, malgré la mise en place de contingents d’importation en franchise de droits visant à faire baisser les prix intérieurs.

Dans le prolongement des mesures mises en œuvre par le passé, le plan agricole pour la période 2016-17 maintient des niveaux de financement élevés pour les bonifications de crédit. Ces derniers sont toutefois légèrement inférieurs à ceux de 2015-16 en raison d’une baisse de la demande de crédits. Pour la période 2016-17, le plan agricole prévoit un recours plus massif à l’assurance récolte, qui s’est vue allouer des fonds plus importants. Bien que les subventions à l’assurance récolte aient progressé en 2016 par rapport à 2015, leur niveau est resté inférieur à celui constaté en 2014.

Les actions menées pour restaurer la confiance nationale et internationale envers la sécurité des aliments (et plus particulièrement la viande) se sont poursuivies dans les domaines de la traçabilité et de la lutte contre les parasites et les maladies, notamment. On a ainsi pu observer des améliorations au niveau des systèmes d’information, par exemple.

Évaluation et recommandations

Malgré la diversité des programmes de soutien des prix déployés à l’échelle régionale, les prix perçus par les agriculteurs brésiliens sont plus ou moins identiques aux prix mondiaux. Cependant, les prix intérieurs de la plupart des produits de base ont augmenté en 2016, tandis que la dépréciation du BRL par rapport à l’USD a atténué le déclin des prix à la frontière. En conséquence, les agriculteurs brésiliens ont perçu des prix 5 % supérieurs aux prix à la frontière, avec des variations considérables selon les produits. Les variations du soutien entre produits de base doivent être gommées car elles créent des distorsions.

Parmi les mesures envisagées pour favoriser la souscription aux programmes d’assurance agricole et renforcer l’efficacité du programme d’assurance récolte, le Brésil a prévu des fonds supplémentaires et pris un certain nombre d’initiatives, comme la diffusion d’informations plus fiables ou la mise en place d’outils d’analyse des risques et de contrats-types. Il importe de continuer à renforcer la base d’informations pour développer les produits d’assurance tout en utilisant efficacement les fonds publics, de s’assurer de l’efficacité et de l’efficience des subventions dans le domaine des assurances, et de veiller à ce qu’elles n’éliminent pas les solutions axées sur le marché.

Les crédits agricoles à taux bonifiés ont progressé de manière régulière malgré une diminution de la demande – et, partant, des dépenses – consécutive à la détérioration de la situation macroéconomique en 2015. Même si ce système est destiné à remédier aux failles des marchés financiers, il crée également des risques (de défaut) pour l’État et les producteurs. La disponibilité des fonds destinés aux prêts s’explique en partie par l’obligation qu’ont les banques de mettre en réserve une partie de leurs dépôts pour le crédit agricole, ce qui peut entraîner un excès d’offre. En outre, cette forme de crédit est axée essentiellement sur la bonification des emprunts à court terme, comme les prêts de trésorerie et de commercialisation, qui faussent encore davantage les marchés. Une réforme de ce système pourrait être l’occasion d’envisager de réduire progressivement les prêts de trésorerie accordés aux producteurs commerciaux, en restreignant peu à peu les conditions d’éligibilité et les activités couvertes. En parallèle, la simplification de la réglementation et des procédures pourrait faciliter l’accès au crédit des emprunteurs ruraux. Le soutien au crédit agricole pourrait par ailleurs être repensé pour encourager les investissements sur les exploitations qui intègrent explicitement les innovations technologiques ainsique des pratiques avancées de gestion de l’exploitation et de l’environnement.

Plusieurs programmes ont été lancés afin d’encourager les améliorations environnementales. Par exemple, l’attribution du soutien à l’assurance et au crédit est tributaire de critères environnementaux et il existe des crédits destinés à la modernisation des systèmes de production et à la préservation des ressources naturelles, notamment. Ces dispositifs devraient renforcer la durabilité du secteur à long terme.

L’accès aux marchés d’exportation est fondamental pour l’agriculture brésilienne. Les actions destinées à améliorer la santé animale se sont poursuivies. Parallèlement aux négociations commerciales bilatérales et multilatérales, la restructuration du système de contrôle sanitaire et phytosanitaire – dans un souci d’efficacité et de fiabilité – contribuera largement à gagner ou regagner des parts de marché à l’étranger. Un examen attentif et transparent des problèmes sanitaires récemment mis au jour par les autorités brésiliennes devrait aider à rétablir la confiance.

En 2014-16, les dépenses au titre de services d’intérêt général ont représenté environ un quart du soutien à l’agriculture et ont été consacrées pour la plupart à la recherche-développement (R-D) et au transfert de l’innovation. Le système d’innovation agricole est parvenu à maintenir la croissance de la productivité à un niveau relativement élevé dans le secteur commercial. Il importe de conserver la même capacité de recherche et d’élargir la diffusion des innovations pour en faire profiter davantage d’agriculteurs.

Le déficit d’infrastructures continue de freiner considérablement le développement agricole et les dépenses d’investissement propres au secteur agricole se sont réduites ces dernières années. Le secteur agroalimentaire profite plus largement des infrastructures liées aux transports et aux technologies de l’information et de la communication (TIC), qui ne sont pas prises en compte dans les estimations de l’OCDE relatives aux dépenses consacrées aux services d’intérêt général à l’agriculture. Toutefois, il est probable que les investissements publics et privés dans les infrastructures réalisés à l’échelle nationale aient pâti de la récession qui sévit actuellement au Brésil.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Alors que le secteur était taxé au milieu des années 90, il bénéficie désormais d’un soutien faible. Le soutien aux agriculteurs, mesuré par l’ESP en %, a atteint 4 % des recettes agricoles brutes en 2014-16, soit un niveau très inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE. Affichant un niveau proche de 5 % en 2016, l’ESP en % a presque doublé par rapport à 2015.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

La part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions (fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) représentait 37 % de l’ESP en 2014-16. Cela s’explique par le SPM et les paiements compensatoires, puisque depuis 2008 la totalité du soutien à l’utilisation d’intrants variables est subordonné au respect de critères environnementaux.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de production des producteurs)

En 2014-16, les prix payés aux agriculteurs étaient presque alignés sur les prix mondiaux, alors qu’ils étaient inférieurs de 20 % en 1995-97. Cependant, les agriculteurs brésiliens ont perçu des prix 5 % supérieurs aux prix mondiaux en 2016.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

En 2014-16, la part des dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) équivalait à 2.6 % de la valeur ajoutée de l’agriculture, contre 7.3 % en 1995-97. Le financement du système d’acquisition et de transfert des connaissances et d’innovation agricoles représentait 80 % de l’ESSG.

EST en % du PIB

Le soutien total s’élevait à 0.5 % du PIB en 2014-16, alors qu’il était négatif en 1995-97, le SPM négatif n’étant compensé ni par d’autres formes de soutien à destination des producteurs, ni par les dépenses consacrées aux services d’intérêt général.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Tout comme le SPM, le niveau du soutien aux producteurs a plus que doublé en 2016 sous l’effet des fortes augmentations des prix intérieurs, tandis que la dévaluation de la monnaie nationale a limité la progression des prix mondiaux.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les TSP ont représenté 61 %du soutien accordé aux exploitations en 2014- 15. Les transferts au titre d’un seul produit ont atteint respectivement 17 % et près de 10 % des recettes agricoles brutes pour le riz et le blé. Les TSP ont également été élevés pour le coton, le maïs et le lait.

Tableau 2.2. Brésil : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513010

2.3. Canada

Soutien à l’agriculture

Le Canada a sensiblement diminué son soutien à l’agriculture depuis la fin des années 80. Le soutien aux producteurs en pourcentage des recettes agricoles brutes a nettement chuté entre 1986-88 et 1995-97, en grande partie du fait de l’interruption du soutien des prix du marché (SPM) en faveur de l’industrie céréalière en 1995. Depuis, le niveau de soutien baisse plus progressivement car aucune réforme drastique du SPM n’a été prise concernant les produits laitiers, la volaille et les œufs. Dans ces secteurs, le SPM avoisinait 48 % de l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) au cours de la période 2014-16. La baisse du soutien depuis le milieu des années 90 fait plutôt apparaître une importance accrue de l’assistance indirecte par rapport au soutien au revenu agricole dans les transferts budgétaires, et un recul des paiements au titre des calamités ces dernières années.

Au Canada, l’ESP est passée de 36 % en 1986-88 à 9 % en 2014-16, et a toujours été inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE. Cependant, les formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions (soutien fondé sur la production et sur l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) représentaient 67 % de l’ESP en 2014-16, ce qui est supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE et reste constant par rapport à 1986-88. Le SPM du lait constitue la principale d’entre elles. En 2014-16, les prix payés au secteur agricole étaient supérieurs de 6 % en moyenne aux prix observés sur les marchés mondiaux. Depuis 1995, cela s’explique en grande partie par le SPM du lait, de la volaille et des œufs, les prix à la production des autres produits étant pour la plupart alignés sur les prix à la frontière. Étant donné le recul du soutien aux producteurs, la part de l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) dans l’estimation du soutien total (EST) a presque doublé depuis 1986-88, pour s’établir à 30 % environ. Les transferts budgétaires ont été plus massivement redirigés vers le soutien indirect, et notamment vers les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles ainsi que les activités d’inspection et de contrôle.

Principales évolutions de l’action publique

Le cadre stratégique actuellement en vigueur pour le secteur agricole du Canada, Cultivons l’avenir 2 (CA2), expirera en 2018. Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) procède donc actuellement à sa révision en vue de préparer le prochain cadre stratégique pour l’agriculture. Les ministres de l’Agriculture des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT) du Canada sont convenus de six domaines prioritaires pour ce nouveau cadre : 1) les marchés et les échanges ; 2) les sciences, la recherche et l’innovation ; 3) la gestion des risques ; 4) la durabilité environnementale et le changement climatique ; 5) l’agriculture à valeur ajoutée et la transformation des produits agroalimentaires ; et 6) la confiance du public.

En 2016, deux nouvelles initiatives ont vu le jour en vertu des programmes CA2, et plus particulièrement du cadre Agri-relance. Premièrement, l’initiative Canada-Nouvelle-Écosse sur l’industrie du sirop d’érable a versé 1 million CAD (0.8 million USD) aux acériculteurs de Nouvelle-Écosse pour les aider à assumer les coûts exceptionnels de réparation de leurs systèmes de collecte de sève, endommagés par des chutes de neige inhabituellement abondantes et répétées. Deuxièmement, l’initiative Canada-Nouvelle-Écosse de lutte contre le feu bactérien a accordé 1.3 million CAD (1 million USD) aux arboriculteurs fruitiers de Nouvelle-Écosse pour faire face aux dépenses exceptionnelles directement liées à la lutte contre l’épidémie de feu bactérien et aux coûts de plantation de nouveaux vergers qui en a découlé.

En novembre 2016, les pouvoirs publics canadiens ont annoncé que de nouveaux textes législatifs entreraient en vigueur début 2017 afin d’établir un calendrier à long terme visant à aller vers un système ferroviaire plus transparent, équilibré et efficace. Le gouvernement abordera notamment l’avenir de l’agrandissement des limites d’interconnexion (qui permet à une compagnie de chemin de fer de prendre en charge le transport de marchandises pour le compte d’une compagnie concurrente) et du revenu admissible maximal, qui limite le revenu moyen par tonne auquel les compagnies de chemin de fer régies peuvent prétendre en contrepartie du transport de céréales réglementées à destination de points d’exportation particuliers.

En 2016, le Canada et l’Union européenne ont signé l’Accord économique et commercial global (AECG). Le Canada et la République populaire de Chine ont par ailleurs annoncé l’ouverture de discussions préliminaires en vue de conclure un éventuel accord de libre-échange. De plus, de hauts responsables ont été chargés de préparer un cahier des charges en vue de conduire une étude sur les mérites d’un accord de libre-échange entre le Canada et l’Association des nations d’Asie du Sud-Est (ASEAN).

Évaluation et recommandations

La majorité des marchés agricoles intérieurs du Canada sont concurrentiels. Cependant, les filières lait, volaille et œufs sont protégées de la concurrence internationale et continuent de bénéficier d’un niveau élevé de soutien des prix. Ce système de gestion de l’offre fausse la production et les échanges et fait obstacle à l’entrée dans les secteurs auxquels il s’applique, du fait de la capitalisation de rentes importantes dans la valeur des quotas de production. L’accent est de plus en plus mis sur le soutien indirect au revenu agricole via de nouveaux programmes qui ciblent la recherche-développement (R-D) menée par le secteur, l’adoption de l’innovation dans les secteurs alimentaire et agricole, et les initiatives commerciales.

Un certain nombre de réformes pourraient permettre au Canada d’atteindre son objectif d’amélioration de la rentabilité, de la compétitivité et de la durabilité des secteurs alimentaire et agricole à long terme.

Comme un premier pas vers l’élimination de la gestion de l’offre, le pays devrait relever les quotas disponibles et réduire le soutien des prix accordé aux filières lait, volaille et œufs, ce qui induirait une plus grande réactivité du marché, favoriserait l’innovation (pour une plus grande efficacité et une diversification vers des produits à plus forte valeur ajoutée) et réduirait les rentes liées aux quotas, qui font actuellement obstacle à l’entrée dans les secteurs soumis à la gestion de l’offre.

Les programmes prévoyant des mesures de soutien budgétaire destinées à atténuer les fluctuations du revenu agricole devraient obéir à des protocoles et des règles plus stricts, ce qui permettrait de limiter la demande potentielle d’aide supplémentaire lorsque les programmes existants suffisent, et d’encourager les agriculteurs à trouver de meilleures solutions de gestion des risques au niveau de leurs exploitations.

Les pouvoirs publics devraient continuer de réorienter leur action sur l’adoption d’innovations en ciblant les activités de R-D menées par le secteur, l’intégration des innovations dans les secteurs alimentaire et agricole ainsi que des initiatives dans le domaine de la commercialisation des produits. Cela contribuerait à améliorer la compétitivité et la durabilité du secteur à long terme, conformément aux objectifs fixés.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le soutien aux agriculteurs mesuré par l’ESP en % a reculé, passant de 36 % en 1986-88 à 9 % en 2014-16. Des réformes importantes menées entre la fin des années 80 et le début des années 90 ont réduit la part du soutien aux producteurs. Ce déclin est cependant plus graduel depuis le milieu des années 90. Le soutien est toujours resté inférieur à la moyenne de l’OCDE depuis le début des années 90.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Le SPM des céréales a cessé en 1995, ce qui a réduit la part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions (fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables sans contraintes). Actuellement, le SPM des produits laitiers constitue la majeure partie du soutien créant le plus de distorsions, dans des proportions semblables à ce qui était observé en 1986-88 et à un niveau supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de production des producteurs)

En 2014-16, les prix payés au secteur agricole étaient supérieurs de 6 % en moyenne aux prix observés sur les marchés mondiaux. Depuis 1995, le CNP résulte en grande partie du SPM des produits laitiers, de la volaille et des œufs. Les prix à la production des autres produits sont pour la plupart alignés sur les prix à la frontière.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les transferts budgétaires entrant dans l’ESSG ont atteint 6.6 % de la valeur ajoutée de l’agriculture, contre 8.3 % en 1986-88. La croissance des dépenses consacrées aux services généraux a donc été moins rapide que celle de la valeur ajoutée de l’agriculture.

EST en % du PIB

Le soutien total (EST) en % du PIB est en recul depuis 1986-88 et s’est établi à 0.4 % en 2014-16. L’ESP ayant diminué, la part de l’ESSG dans l’EST a presque doublé depuis 1986-88, pour atteindre environ 30 %.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le niveau de soutien aux producteurs a progressé en 2016 sous l’effet d’une hausse des transferts budgétaires consacrés aux paiements au titre des calamités et de l’assurance récolte ainsi que de l’augmentation du SPM des oeufs et de la volaille qui a suivi le déclin des prix à la frontière.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts au titre d’un seul produit représentaient 76 % de l’ESP en 2014-16. La part des TSP dans les recettes par produit est particulièrement élevée pour le lait.

Tableau 2.3. Canada : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512801

2.4. Chili

Soutien à l’agriculture

Au Chili, la politique agricole ne génère pratiquement pas de distorsions sur les marchés agricoles. Sur la période 2014-16, le coefficient nominal de protection (CNP) était proche de zéro, ce qui signifie que les prix sur le marché intérieur sont pratiquement identiques à ceux des marchés internationaux. Le soutien aux producteurs (ESP) a représenté en moyenne 3 % des recettes agricoles brutes sur cette période. Les subventions aux intrants, en particulier à la formation de capital fixe, constituent la principale composante de l’ESP. Le soutien des prix du marché (SPM) est relativement modeste, puisqu’il ne s’élève qu’à 3 % de l’ESP. Il concerne le sucre, principalement. Environ 50 % des dépenses publiques consacrées à l’agriculture portent sur des services d’intérêt général qui visent à développer l’agriculture dans l’ensemble (infrastructures hydrauliques, services sanitaires et phytosanitaires, et système de connaissances et d’innovation agricole). Au total, le soutien à l’agriculture fait peser un poids modeste à l’économie, puisqu’il ne s’élève qu’à 0.3% du PIB en 2016.

Principales évolutions de l’action publique

Les orientations de la politique agricole n’ont pas changé et les objectifs restent axés sur les points suivants : compétitivité, les investissements étant ciblés sur un certain nombre de domaines, dont l’irrigation, l’amélioration des sols dégradés et le maintien des excellentes conditions sanitaires et phytosanitaires du pays, renforcement des instruments en faveur des exploitations familiales et développement de l’économie rurale. Pour atteindre ces objectifs, l’accent est mis sur l’innovation technologique, l’accès des petits exploitants au crédit, les subventions à l’irrigation et l’amélioration de l’information sur les marchés. Quelques changements ont été apportés aux modalités d’application des programmes d’irrigation de la Commission nationale d’irrigation (CNR). Les nouveaux programmes apportent un soutien aux petits exploitants et aux communautés indigènes par le biais d’instruments spéciaux qui aident ces populations à s’adapter aux effets du changement climatique. Les efforts se poursuivent sur les outils de gestion du risque, les améliorations institutionnelles et les partenariats public-privé, afin de créer de la valeur ajoutée dans la filière alimentaire pour les petits exploitants et renforcer le bon fonctionnement des marchés. Les programmes de formation et d’acquisition de compétences pour les ouvriers agricoles et les exploitants ont également été renforcés.

Évaluation et recommandations

La politique agricole menée au Chili ne génère pratiquement pas de distorsions, les prix intérieurs étant pratiquement identiques à ceux des marchés internationaux. Par ailleurs, les mesures de soutien aux exploitants représentent, en moyenne, 3 % des recettes agricoles brutes en 2014-16. Le soutien total à l’agriculture pèse moins sur l’ensemble de l’économie au Chili que dans la plupart des pays de l’OCDE, puisqu’il se montait à 0.3 % seulement du PIB en 2016. Les services d’intérêt général, qui ont représenté 53 % du soutien total au secteur, sont principalement destinés à l’infrastructure, à la recherche développement et aux services d’inspection.

Le Chili veille à ce que sa politique agricole soit bien ciblée sur son principal objectif, qui est de faciliter le développement des petites exploitations. Soixante-dix pour cent des paiements directs sont destinés aux petits exploitants et doivent permettre à ces derniers d’améliorer leur productivité et leur compétitivité.

Les dotations budgétaires totales à l’agriculture (c’est-à-dire les paiements aux agriculteurs et les dépenses au titre des services d’intérêt général) sont restées pratiquement constantes entre 2015 et 2016. Ces aides portent principalement sur l’achat d’intrants agricoles, le développement rural et territorial, l’amélioration de sols dégradés et l’irrigation au niveau de l’exploitation. La plupart des dotations aux services d’intérêt général portent sur l’infrastructure (irrigation), les services d’inspection, la R-D, le transfert de connaissances et l’amélioration de l’information sur les marchés. Les dépenses au titre des biens publics comprennent des investissements essentiels destinés à améliorer la compétitivité agricole et à protéger l’environnement et les ressources naturelles du Chili. Mais le fait de consacrer ces sommes aux biens publics ne constitue pas, en soi, un gage d’efficacité des mesures. Il est donc nécessaire d’évaluer plus systématiquement les performances des mesures prises.

Alors qu’un nombre croissant d’aides est axé sur les petits producteurs et les producteurs indigènes, il convient de veiller à l’efficacité des mesures. Des évaluations d’impact devraient donc être réalisées de façon systématique.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le soutien aux agriculteurs mesuré par l’ESP en % est passé de 8 % en 1995-97 à 3 % en 2014-16. L’ESP est l’une des plus faibles des pays membres de l’OCDE. Les aides se caractérisent par des paiements directs, principalement à des petits producteurs.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Le Chili a progressivement réduit la part des formes de soutien pouvant créer les distorsions les plus importantes (soutien fondé sur la production et l’utilisation d’intrants variables sans contraintes). Le soutien se compose essentiellement de subventions aux intrants, notamment en faveur de la formation de capital fixe.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Les prix aux producteurs sont conformes aux prix mondiaux, ce qui signifie que les distorsions sont quasiment inexistantes sur les marchés des produits agricoles.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général représentent 4.8 % de la valeur ajoutée agricole en 2014-16, une proportion plus importante que les 2.7% observés en 1995-97.

EST en % du PIB

Au total, le soutien à l’agriculture s’élève à 0.3 % du PIB en 2014-16. Les services d’intérêt général (ESSG) représentent 47 % du soutien total (EST) en 2014-16.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le niveau du soutien a diminué de 7.1 % en 2016, surtout en raison de la réduction des paiements budgétaires.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Le sucre est le seul produit à bénéficier de transferts au titre d’un seul produit, ces derniers ayant représenté 3 % des recettes agricoles brutes qu’il a engendrées en 2014-16.

Tableau 2.4. Chili : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513029

2.5. Chine

Soutien à l’agriculture

Après deux décennies de croissance progressive, le niveau de soutien accordé aux producteurs agricoles en République populaire de Chine (ci-après la Chine) se stabilise ces dernières années, l’estimation du soutien aux producteurs en pourcentage (ESP en %) fluctuant entre 14 et 16 % en 2013-16. Cette situation tient en partie aux réformes menées dans le pays, telles que la stabilisation, voire la baisse, des prix minimums du riz et du blé ; la suppression des achats publics de certains produits agricoles à des prix d’intervention (le coton, le soja, le colza et, plus récemment, le maïs) ; et le remplacement partiel des interventions sur le marché par des paiements directs. Elle s’explique également par la dépréciation nominale du CNY par rapport à l’USD depuis 2013, qui fait suite à une longue période d’appréciation progressive¹.

En 2014-16, l’estimation du soutien total (EST) représentait 2.4 % du PIB, soit environ quatre fois plus que la moyenne de l’OCDE. Cette proportion montre le coût économique élevé des mesures de soutien à l’agriculture de la Chine. Les paiements au titre de la superficie cultivée tendent à augmenter, mais le SPM conserve la part prédominante du soutien total. Dans l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG), trois catégories rassemblent le soutien financier le plus large : le stockage public, le développement et l’entretien de l’infrastructure, et le système de connaissances et d’innovation agricoles.

Le niveau global de distorsions de prix est demeuré inchangé ces dernières années, les prix intérieurs étant en moyenne supérieurs de 13 % aux cours mondiaux. Suite à la suppression des prix d’intervention pour le coton, en 2015 et 2016, les prix intérieurs de ce produit se sont rapprochés des niveaux mondiaux ; cette diminution est équilibrée par des paiements compensatoires qui représentent une part grandissante des recettes des producteurs de coton. Hormis pour les œufs, les producteurs bénéficient de transferts importants qui représentent entre 10 % et 50 % des recettes par produit.

Principales évolutions de l’action publique

En 2016, la Chine a poursuivi les réformes visant à diminuer les effets négatifs des prix intérieurs élevés par rapport à ceux des marchés internationaux. Outre les politiques engagées en 2014-15, elle a mis en place des réformes relatives au système d’achat et de stockage du maïs. Le prix minimum du maïs, qui existait depuis 2007, a ainsi été remplacé par un nouveau dispositif « d’achats aux conditions du marché », dans lequel l’offre et la demande sur le marché déterminent les prix et le soutien aux producteurs passe par des paiements directs, ce qui « dissocie les aides des prix ». Pour réduire le niveau des stocks de maïs accumulés au cours de la période antérieure, des enchères publiques ont été organisées et financées à l’échelle provinciale par des aides aux transformateurs achetant des grains provenant des réserves d’État. L’une des composantes structurelles de la réforme comprend un programme destiné à réduire la production de maïs par la diminution des superficies et par l’octroi de paiements directs afin d’encourager la conversion de ces surfaces en champs d’autres cultures telles que le soja, les légumineuses et les cultures fourragères.

En 2016, la Chine a étendu le mécanisme de paiement unique, la « subvention agricole de soutien et de protection », à l’ensemble du pays. Mis en œuvre à titre expérimental en 2015, le programme regroupe trois paiements à la surface existants (paiements directs aux producteurs de grains, subvention globale aux intrants agricoles et subvention pour certaines variétés de semences) dans un paiement à la surface unique. Les quatre cinquièmes des ressources allouées à ce paiement sont destinés à préserver la fertilité des terres arables et la capacité de production de grains, et un cinquième est consacré à soutenir la production à grande échelle des « nouveaux types » d’exploitations. Actuellement, ce programme de soutien budgétaire est de loin le plus important pour le secteur agricole chinois.

Évaluation et recommandations

Les réformes récentes visant à remplacer les prix d’intervention par des paiements directs fondés en partie sur la superficie cultivée vont dans le bon sens. La réforme la plus récente relative au système d’achat et de stockage du maïs devrait réduire le coût de l’alimentation animale pour les éleveurs, ainsi que le coût du stockage. Ces réformes pourraient être étendues au riz et au blé. À l’avenir, il faudrait assouplir le lien entre les paiements directs et les décisions de production, en les calculant sur la base de la surface antérieure, par exemple, et les « verdir » en subordonnant leur versement à des pratiques culturales respectueuses de l’environnement.

Les terres et l’eau étant très peu abondantes en Chine et la pollution de l’environnement d’origine agricole devenant un problème alarmant, tout nouvel accroissement de la production agricole n’aura lieu que si la productivité est améliorée durablement. À cet égard, les instruments de politique agricole existants devraient être réexaminés afin d’améliorer leur cohérence avec les objectifs des mesures agroenvironnementales. La réforme des prix de l’eau annoncée, notamment, pourrait être accélérée pour prendre en compte les coûts d’approvisionnement, afin d’améliorer l’efficacité de l’utilisation de l’eau.

Pour remédier au problème de la pauvreté rurale et favoriser un développement rural plus large, il faudrait encore améliorer l’accès de la population rurale défavorisée à l’éducation et à la formation, à la santé, aux infrastructures matérielles et aux services financiers. S’agissant des personnes âgées, les pouvoirs publics doivent (comme prévu) rapidement assumer l’entière responsabilité des retraites rurales, mais également accroître progressivement leur niveau.

Pour réduire la volatilité potentielle de l’offre alimentaire sur les marchés intérieurs, la Chine devrait continuer à diversifier les sources d’approvisionnement en produits alimentaires en intégrant plus étroitement les marchés agroalimentaires intérieur et international.

Pour faciliter la redistribution des terres en faveur d’utilisateurs plus efficaces, les réformes du marché foncier menées dernièrement afin d’asseoir les droits d’utilisation des terres rurales doivent être consolidées par les mesures suivantes : fournir à l’ensemble des ménages ruraux des certificats détaillant leurs droits fonciers ; continuer à développer les nouvelles plateformes d’échange récemment créées (centres de services pour les transferts de terres et les plateformes électroniques) au service du transfert des droits sur les terres agricoles rurales et les terrains constructibles, et améliorer leur transparence et instaurer pour tous les travailleurs migrants des permis de résidence leur donnant accès aux services publics, tout en garantissant le respect des droits qu’ils possèdent sur leurs terres.

La part des dépenses publiques affectées aux services d’intérêt général, notamment le système de connaissances et d’innovation agricoles, dans le soutien total à l’agriculture est relativement faible par rapport à la moyenne de l’OCDE. Il faut redoubler d’efforts pour restructurer le soutien à l’agriculture dans l’optique d’en assurer la croissance et la compétitivité à long terme.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le soutien aux producteurs mesuré par l’ESP en pourcentage a augmenté, passant de 3 % en 1995-97 à 15 % en 2014-16, et est aujourd’hui proche de la moyenne de l’OCDE.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Les formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions (soutien fondé sur la production et l’utilisation d’intrants variables) ont augmenté et, en 2014-16, représentaient 74 % du soutien total, se situant donc bien au-dessus de la moyenne de l’OCDE.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Les prix perçus par les agriculteurs étaient en moyenne 13 % supérieurs aux prix des marchés mondiaux en 2014-16.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses affectées aux services d’intérêt général équivalaient à 4.2 % de la valeur ajoutée agricole en 2014-16, contre 3.4 % en 1995-97.

EST en % du PIB

L’estimation du soutien total en pourcentage du PIB est passée de 1.5 % en 1995-97 à 2.4 % en 2014-16, et est ainsi presque quatre fois supérieure à la moyenne de l’OCDE.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le niveau du soutien a enregistré un léger recul en 2016, qui s’explique principalement par une diminution des prix intérieurs par rapport à ceux des marchés internationaux. Cette baisse résulte des réformes du système d’intervention sur les marchés et de la dépréciation du yuan (CNY) par rapport au dollar (USD). Le soutien budgétaire n’a baissé que légèrement.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

En pourcentage des recettes par produit, la part des transferts au titre d’un seul produit oscille entre 40 %pour le sucre et le coton, et une valeur négative pour les oeufs. S’agissant du coton et du soja, les paiements au titre de la production deviennent de plus en plus importants.

Tableau 2.5. Chine : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513048

Note

 1. La dépréciation fait augmenter les prix de référence à la frontière lorsqu’ils sont convertis en monnaie locale, réduisant ainsi l’écart positif entre ceux-ci et les prix intérieurs et, de ce fait, l’estimation du soutien des prix du marché.

2.6. Colombie

Soutien à l’agriculture

En Colombie, le soutien total aux producteurs (ESP en %) représente en moyenne 16 % des recettes agricoles brutes sur la période 2014-16, ce qui se situe légèrement en dessous de la moyenne de l’OCDE. L’ESP diminue en raison d’une dépréciation du peso colombien, du recul des prix aux producteurs, surtout depuis l’entrée en vigueur, en 2012, d’un accord de libre-échange avec les États-Unis, de l’interruption provisoire de l’utilisation du Système andin de fourchettes de prix (SAFP) pour certains produits et d’une production en hausse des principaux produits agricoles. Le soutien des prix du marché (SPM) est la principale composante de l’ESP : il représente plus de 70 % du soutien total aux producteurs sur la période 2014-16. Il est principalement déterminé par des mesures à la frontière qui s’appliquent à divers produits (maïs, riz, volaille, lait, sucre et viande porcine). Les transferts budgétaires s’établissent à 18 % du soutien aux producteurs sur la période 2014-16. Ils prennent essentiellement la forme de paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables. Les paiements budgétaires accordés aux services d’intérêt général (ESSG) pour l’ensemble du secteur, sont relativement modestes, à 13 % seulement en moyenne de l’estimation du soutien total (EST). Les dépenses à ce titre concernent la recherche agricole et le transfert de connaissances, ainsi que l’infrastructure, en particulier dans l’irrigationet la restructuration foncière.

Principales évolutions de l’action publique

L’initiative Colombia Siembra, lancée en 2015, a consisté à augmenter d’environ 434 000 hectares les zones cultivées (principalement à partir de terres en jachère), en 2016. Les principales cultures plantées sont du riz, du maïs, de l’huile de palme, des arbres fruitiers, des forêts, du cacao, du soja et des légumineuses. Cette initiative a également stimulé la production de viande porcine et bovine, et de lait. En termes de changements institutionnels, l’INCODER, l’institution chargée du développement et des questions rurales, a été supprimée en 2015, ses fonctions étant désormais assurées par trois nouveaux organismes, créés en 2016 : l’Agence nationale des terres (Agencia Nacional de Tierras, ANT), l’Agence de développement rural (Agencia de Desarrollo Rural, ADR) et l’Agence de rénovation territoriale (Agencia de Renovación del Territorio, ART). L’ART est chargée de coordonner l’intervention d’entités nationales et territoriales dans les zones rurales touchées par le conflit intérieur avec la guérilla (FARC) ; par conséquent, elle est liée au processus de paix (voir plus loin pour plus de détails), elle a été détachée du ministère de l’Agriculture et relève désormais de la Présidence. Des efforts de formation ont été menés en 2016 en vue de renforcer les capacitéstechniques de l’Institut vétérinaire et phytosanitaire (ICA).

Les dotations budgétaires à l’agriculture ont été réduites de 40 % en raison des contraintes budgétaires croissantes auxquelles sont confrontés les pouvoirs publics. Plusieurs programmes ont réduit leurs dépenses, tandis que d’autres ont été purement et simplement supprimés. Quoi qu’il en soit, treize nouveaux programmes de soutien à l’agriculture ont été créés en 2016, pour un montant de 290.6 milliards COL (95 millions USD). Environ 54 % des nouveaux programmes sont axés sur les services d’intérêt général (restitution de terres, développement territorial, éducation rurale et investissements dans l’irrigation, notamment). Le reste des transferts provenant des nouveaux programmes prennent la forme de différentes subventions aux intrants pour les producteurs.

L’accord de paix entre la guérilla (FARC) et les autorités colombiennes a enfin été signé (le 26 septembre 2016) avant d’être approuvé par le Congrès (le 30 novembre 2016). Cette situation a des répercussions importantes car le premier article de l’accord porte sur les investissements en faveur du développement rural et agricole.

En 2016, les droits de douane sur les engrais et les pesticides ont été supprimés. Il a également été proposé au Congrès de supprimer les droits de douane sur le matériel et l’équipement agricole d’occasion, sur une durée de deux ans renouvelables. Enfin, les droits de douane ont été abolis pour les légumineuses, les lentilles, l’ail et l’huile de palme.

Évaluation et recommandations

Le secteur agricole colombien est confronté à une série de difficultés structurelles et institutionnelles qui pèsent sur sa compétitivité. Le sous-investissement dans les biens et services publics, la mauvaise gestion des terres, l’échec des réformes foncières (plus de 40 % des terres ne font toujours pas l’objet de titres de propriété officiels) et le conflit interne de longue date étroitement lié au trafic de drogue, ont d’importantes retombées sur les performances du secteur agricole colombien.

Le soutien des prix du marché (SPM) est la principale composante du soutien aux producteurs. Il existe aussi des Fonds de stabilisation des prix (FEP) de plusieurs produits agricoles, qui contribuent au soutien élevé des prix. Il conviendrait de réaliser une étude sur l’efficacité du Fonds de stabilisation des prix pour plusieurs produits agricoles.

Certains postes essentiels, tels que l’infrastructure, la recherche-développement agricole, le transfert de connaissances et la restructuration foncière ne bénéficient toujours que d’un soutien limité. Les réponses à courte vue apportées aux problèmes auxquels sont confrontés les agriculteurs, y compris les subventions aux intrants, mobilisent des ressources économiques rares, au détriment de la nécessité de mettre en place un environnement favorable. Une réorientation des aides favoriserait une croissance agricole plus durable, qui renforcerait à son tour la cohésion sociale.

Il est extrêmement important de procéder à un examen et à une étude d’impact détaillés des programmes d’aide à l’agriculture et de la vaste panoplie d’instruments de l’action publique, y compris ceux mis en œuvre par des groupements professionnels privés. Cet examen doit permettre de mieux cibler les programmes en vigueur et de réduire les chevauchements entre les mesures. Dans leur majorité, les programmes en vigueur couvrent des domaines très larges et différents, et mobilisent toute une panoplie d’instruments dont les effets ne sont pas clairs. Cet examen devrait donc servir à redéfinir et à réorganiser les instruments d’action en s’appuyant sur un calcul coûts-avantages.

La collecte d’informations stratégiques sur le secteur agricole doit absolument être améliorée si l’on veut aboutir à des mesures bien conçues. La coordination institutionnelle devrait être améliorée et les informations mieux diffusées auprès des agriculteurs.

La Colombie est confrontée à la double difficulté d’une concentration élevée de la propriété foncière et d’une sous-exploitation des terres arables. L’amélioration des droits fonciers devrait contribuer à la croissance à longue échéance du secteur de l’agriculture et promouvoir le développement rural.

L’accord de paix conclu entre la guérilla (FARC) et les autorités colombiennes, et entériné par le Congrès, soulève de nouvelles difficultés budgétaires. En effet, les crédits consacrés au secteur ont été notablement réduits, en raison de contraintes budgétaires, alors que des ressources financières seront nécessaires pour appliquer l’article premier de l’accord de paix, qui porte sur les investissements dans le développement rural et agricole. La confrontation à ces difficultés donne l’occasion à la Colombie d’améliorer l’efficacité et l’efficience du soutien apporté à l’agriculture.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Depuis les années 90, la Colombie apporte un soutien important à ses agriculteurs. Sur 2014-16, l’ESP s’élève à 16 % des recettes agricoles brutes. Il a diminué régulièrement, passant de 18 % à 13 % entre 2014 et 2016.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Environ 70 % de l’ESP est consacré uniquement au soutien des prix du marché des produits agricoles. Le soutien à l’utilisation d’intrants variables représente 13 % de l’ESP. S’il n’est pas assorti de contraintes, ce type de soutien est considéré comme celui qui fausse le plus la production et les échanges.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Selon les estimations, les prix payés aux agriculteurs sont supérieurs de 13 % à ceux observés sur les marchés mondiaux.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général correspondent à 3.3 % de la valeur ajoutée agricole en 2014-16, soit une progression par rapport au 1.8 % observé en 1995-97.

EST en % du PIB

Le soutien total s’élève en moyenne à 1.5 % du PIB sur la période 2014-16. La part de l’ESSG dans l’EST est de 15 % sur cette période.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le soutien recule légèrement en 2016, en raison d’une baisse des paiements budgétaires, compensés en partie par un relèvement du soutien des prix du marché.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Le riz (plus de 60 % des recettes agricoles brutes), le maïs (plus de 40 % des recettes), le sucre (30 %) et la viande porcine (25 %) sont les produits dont les transferts au titre d’un seul produit (TSP) sont les plus élevés.

Tableau 2.6. Colombie : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513067

2.7. Costa Rica

Soutien à l’agriculture

Au Costa Rica, les mesures gouvernementales de soutien aux producteurs agricoles ont représenté en moyenne 10 % des recettes agricoles brutes (ESP en %) en 2014-16. Si ce soutien correspond à un peu plus de la moitié de la moyenne OCDE, il se fonde presque entièrement (97 %) sur le soutien des prix du marché (SPM), l’une des formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions de la production et des échanges. Le riz, la volaille, la viande porcine et le sucre figurent parmi les produits les plus protégés par les mesures de SPM. Le soutien restant (3 %) est fourni sous différentes formes de subventions, dont des subventions liées aux intrants pour la formation de capital fixe et les paiements pour services environnementaux. L’ESP a constitué la principale composante du soutien total à l’agriculture (EST) en 2014-16, avec une part de 88 %. Les 12 % restants correspondent au soutien aux services d’intérêt général (ESSG), qui a toutefois représenté 80 % des dotations budgétaires. Environ 46 % de l’ESSG ont été alloués au système de connaissances et d’innovation agricoles (plus précisément aux services de vulgarisation, à la R-D et au système d’innovation). Le développement et l’entretien des infrastructures (en particulier l’irrigation et la restructuration des exploitations) ont représenté 40 % des dépenses totales consacrées à l’ESSG, tandis que les services decontrôle et d’inspection en ont représenté 12 %. Ensemble, ces trois catégories ont représenté 98 % du budget total de l’ESSG.

Principales évolutions de l’action publique

Les priorités de la politique agricole du Costa Rica restent les mêmes : la réduction de la pauvreté et le développement agricole et rural, entre autres. Le gouvernement fournit divers services d’intérêt général au secteur agricole, y compris des services de vulgarisation, de la recherche et du développement (R-D), des services de santé des plantes et des animaux, l’accent étant mis sur la protection environnementale. Le pays continue à verser des subventions mineures par l’intermédiaire de crédits accordés aux agriculteurs à des taux d’intérêt préférentiels et de paiements au titre de la protection environnementale, ainsi que des subventions au titre de la formation de capital fixe, principalement destinées aux petits exploitants.

En 2016, le pays a lancé des réformes institutionnelles visant à résoudre les problèmes de coordination entre organismes publics. Par exemple, le gouvernement a pris les premières mesures pour réformer les services de vulgarisation, dans l’optique de mieux relier ces services à l’Institut national d’innovation et de transfert de technologie agricole (Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria ou INTA), l’organe de recherche et de développement relevant du ministère de l’Agriculture et de l’Élevage (MAG). Il a également déployé des efforts afin d’améliorer la coordination entre le Service phytosanitaire national (Servicio Fitosanitario del Estado ou SFE), le ministère du Commerce extérieur (Ministerio de Comercio Exterior ou COMEX) et les douanes, en renforçant et en améliorant les moyens de communication (soit en améliorant les protocoles et procédures officiels de communication). En outre, la Commission sectorielle sur le changement climatique a été mise sur pied afin de coordonner les activités entre les principaux organismes agricoles publics.

D’autres initiatives menées en 2016 visent à simplifier les processus d’importation en réduisant la bureaucratie. Cette simplification concerne l’homologation des intrants agricoles (p. ex., produits agrochimiques) : le SFE, le ministère de l’Environnement et de l’Énergie (MINAE), ainsi que d’autres organes connexes, ont révisé la réglementation à cet égard. Une révision des exigences de stockage, établies par le SFE, a également été réalisée pour les légumes importés. Ces exigences compliquaient les processus d’importation. Les résultats de cette révision sont en cours de préparation. Enfin, le Service national d’irrigation et de drainage (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento ou SENARA) a revu et modifié le système de tarification de l’eau (passage d’un tarif fixe à l’hectare/année à un tarif variable selon la disponibilité de l’eau et les coûts d’entretien du système d’irrigation) afin d’utiliser l’eau plus efficacement dans le secteur agricole.

Évaluation et recommandations

Au Costa Rica, la principale forme de soutien aux producteurs reste la protection aux frontières de certains produits, à savoir le riz, la volaille, la viande porcine, le lait et le sucre. Ce soutien continue de fausser le marché intérieur et les échanges, limite la concurrence, et donc la productivité et la compétitivité. En outre, son inefficacité vis-à-vis des objectifs définis a été démontrée. En s’inspirant de la libéralisation des échanges instaurée en vertu des accords de libre-échange (ALE) du Costa Rica, le gouvernement devrait élaborer et communiquer une stratégie crédible supprimant progressivement le soutien des prix de marché et garantissant un ajustement sans heurt.

Les exploitations ne sont pas toutes viables et n’ont pas forcément accès aux marchés. À mesure que le gouvernement réduira la protection des prix, il devra développer d’autres débouchés économiques, comme l’écotourisme, la transformation agroalimentaire et d’autres industries rurales afin de créer de l’emploi dans les zones rurales. L’amélioration de la formation rurale et des programmes d’assistance connexes pourrait aider les producteurs à s’adapter et à se tourner vers des activités autres que l’exploitation agricole. Il faudra également prévoir des mesures de protection sociale pour les agriculteurs déplacés.

Étant donné que plus de 80 % des dotations budgétaires gouvernementales sont consacrées aux services d’intérêt général, il est essentiel d’assurer et d’améliorer leur efficacité. Par exemple, les services de vulgarisation sont une fonction fondamentale pour le secteur agricole, mais leur faible capacité et la mauvaise affectation de leurs ressources limitent leur efficacité. Ces services souffrent également du manque de coordination entre la R-D, la production de connaissances et les besoins des agriculteurs. Les mesures prises en 2016 pour réformer les services de vulgarisation vont dans la bonne direction, mais il ne s’agit que d’un premier pas : des efforts supplémentaires doivent être déployés.

Des investissements majeurs sont nécessaires pour améliorer l’infrastructure du secteur, à la fois pour accroître la productivité (p. ex., grâce à l’irrigation et au drainage) et pour faciliter l’accès aux marchés (p. ex., en modernisant les transports, la distribution ou la chaîne du froid).

La complexité des responsabilités et la faible coordination entre les organismes rendent difficile la mise en œuvre de mesures publiques et empêchent une prestation efficace des services au secteur agricole. Il est donc primordial de réduire la bureaucratie et d’améliorer la coordination entre organismes pour que les programmes de soutien soient exécutés plus efficacement.

Les petits producteurs souffrent particulièrement du manque d’accès aux crédits et aux outils financiers. En outre, les exigences strictes empêchent les petits agriculteurs de bénéficier des sources de crédit disponibles, et il manque des dispositifs pour inciter les banques commerciales privées à entrer sur ce marché. Une première étape pourrait consister à élargir les programmes de crédit actuels proposés par le système bancaire pour le développement et les organisations agricoles, tout en évitant les risques moraux, afin d’améliorer l’infrastructure destinée aux petits exploitants en particulier.

Le gouvernement devrait réfléchir à la façon de susciter une plus grande concurrence sur les marchés des produits agricoles. Le manque de concurrence sur certains marchés agricoles limite potentiellement la productivité et la compétitivité du secteur, en plus de réduire les possibilités d’accès au marché pour les petits exploitants.

Le Costa Rica figure parmi les chefs de file mondiaux en matière de lutte contre le changement climatique, étant engagé depuis longtemps dans la protection environnementale, le développement durable et l’atténuation du changement climatique. Malgré ces efforts importants, d’autres améliorations sont possibles. Le pays devrait notamment mieux harmoniser l’adaptation et les autres objectifs agricoles afin de se préparer au changement climatique. Il serait également possible de sensibiliser davantage les agriculteurs en renforçant la coordination entre la R-D et les services d’assistance technique.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le soutien, indiqué par l’ESP en pourcentage a augmenté, passant de 4 % en 1995-97 à 10 % en 2014-16. Ce soutien reste inférieur à la moyenne OCDE.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Le soutien des prix du marché, qui figure parmi les formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions, reste prédominant et a représenté 97 % de l’ESP en 2014-16, soit une part quasiment identique à celle de 1995-97.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Du fait de la protection aux frontières et de l’intervention sur les prix, les prix à la production sont supérieurs de 11 % aux cours mondiaux en moyenne, contre 4 % en 1995-97.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Environ 80 % des dépenses budgétaires sont consacrées au soutien aux services d’intérêt général (ESSG). Le soutien aux services d’intérêt général équivalait à 2.6 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2014-16, contre 0.4 % en 1995-97.

EST en % du PIB

Le soutien total a augmenté au fil du temps pour atteindre 1.1 % du PIB en 2014-16. Le soutien des prix du marché a représenté 85 % du soutien total, et le soutien aux services d’intérêt général, 13 %.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le niveau de soutien a diminué de 3 % en 2016, principalement en raison d’une baisse du SPM. Cette baisse s’explique par une légère baisse du prix à la production de certains produits, associée à une dépréciation de la monnaie locale.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts au titre d’un seul produit ont représenté 97 % de l’ESP totale en moyenne. Ils sont importants notamment pour le riz (60 % des recettes agricoles brutes), la volaille, le sucre et la viande porcine (part supérieure à 30 % pour tous).

Tableau 2.7. Costa Rica : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513086

2.8. Union européenne

Soutien à l’agriculture

L’Union européenne (UE) réduit progressivement son soutien à l’agriculture depuis le milieu des années 90. Elle utilise de nouveaux instruments qui gagnent en importance, en particulier les paiements non liés à la production, et les distorsions de prix ont sensiblement diminué. De plus, davantage de paiements sont désormais soumis au principe d’écoconditionnalité : la moitié environ de l’ensemble du soutien aux producteurs est subordonnée à des prescriptions environnementales obligatoires et une aide supplémentaire de 10 % peut être versée au titre de mesures volontaires allant au-delà des obligations prescrites.

Le soutien à l’agriculture s’est stabilisé aux alentours de 20% des recettes agricoles brutes depuis 2010. Les paiements qui ne sont pas soumis à une exigence de production comptent pour environ 40 % du total. Cela étant, le soutien lié à la production a augmenté pour la deuxième année consécutive en 2016, sous l’effet à la fois de la hausse des prix moyens payés aux producteurs dans l’Union européenne, tandis que les cours mondiaux baissaient, mais aussi de celle des paiements budgétaires couplés à la production.

Une part considérable du soutien au secteur, mesuré par l’EST, est versée aux producteurs (plus de 85 %). Les investissements dans le développement des connaissances et les infrastructures sont les principales composantes de l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG).

Principales évolutions de l’action publique

La suppression des quotas de production de lait, en 2015, et celle des quotas de production de sucre, en 2017, sont des étapes importantes vers l’élimination des mesures susceptibles de fausser la production et les échanges. Il en va de même de la libéralisation des droits de plantation dans le secteur viticole : le nouveau système entré en vigueur en janvier 2016 autorise désormais les plantations nouvelles jusqu’à concurrence de 1 % de la superficie totale plantée en vigne chaque année.

Les paiements qui encouragent la production de produits de base sont très variables d’un secteur à l’autre et d’un pays à l’autre, mais ils ont globalement augmenté ces dernières années.

L’année 2016 a surtout été marquée par la pleine application des nouvelles règles de la PAC pour la période 2014-20 et par les mesures exceptionnelles qui ont été prises face à la situation du marché dans le secteur du lait, des fruits et légumes et de la viande de porc. Dans le secteur laitier, l’activation des systèmes d’intervention publique et d’aide au stockage privé s’est doublée de mesures visant à encourager la régulation volontaire de l’offre ainsi que de programmes de distribution publique. Un autre train de mesures destinées aux producteurs de lait et de viande prévoyait des aides financières axées sur les petites exploitations, la production extensive, les mesures agroenvironnementales et climatiques, la coopération entre exploitants, l’amélioration de la qualité et de la valeur ajoutée des produits, la formation aux instruments financiers et aux outils de gestion des risques. Pour les fruits et légumes, les mesures exceptionnelles ont encouragé les retraits du marché, ainsi que les opérations de « non-récolte » et de « récolte en vert ». En outre, les États membres ont été autorisés à compléter les aides de l’UE avec des fonds nationaux d’un montant identique.

Évaluation et recommandations

Les réformes de la politique agricole menées depuis 1986-88 ont considérablement réduit le niveau du soutien et ont amélioré sa composition. Les paiements non liés à la production ont gagné en importance. Ils offrent aux producteurs la souplesse nécessaire pour répondre aux signaux du marché et faire des choix de production indépendamment de l’intervention des pouvoirs publics. La suppression des quotas de production laitière, en 2015, et celle des quotas de production de sucre, prévue pour 2017, sont de nouvelles étapes importantes vers l’élimination des mesures susceptibles de fausser la production et les échanges. Des instruments créant un hiatus entre les prix perçus par les producteurs et les prix des marchés mondiaux subsistent toutefois dans certains secteurs. En 2016, ils représentaient 28 % du soutien aux producteurs, selon l’ESP.

La part des paiements liés à la production s’est accrue en 2016. Les paiements qui encouragent des productions particulières ne sont pas répartis de façon égale entre les États membres ; ils influent sur les choix de production au niveau de l’exploitation et peuvent fausser la concurrence. Le régime des petits exploitants prévu par la PAC 2014-20 et la possibilité d’attribuer des aides supplémentaires pour les premiers hectares d’une exploitation ont des effets redistributifs qui risquent de ralentir l’ajustement structurel du secteur.

La moitié environ du soutien accordé aux producteurs est liée à des prescriptions environnementales obligatoires, avec certaines exceptions. Il s’agit d’obligations de conformité avec les normes environnementales en vigueur et de conditions de « verdissement » applicables aux paiements directs à l’hectare et, le cas échéant, aux paiements destinés à compenser les coûts d’application des réglementations et directives relatives à l’environnement. Les agriculteurs qui ont volontairement recours à des pratiques favorables à l’environnement allant au-delà des exigences minimales en termes de conformité et de verdissement bénéficient également d’une aide. Ces paiements représentent 10 % du soutien aux producteurs. L’efficacité des différentes mesures et obligations environnementales prévues par la PAC devrait être évaluée au regard de ses ambitions en matière de protection de l’environnement.

L’accès au marché des produits agricoles s’est amélioré grâce à plusieurs accords bilatéraux et à la réduction des droits de douane appliqués. Cependant, plusieurs produits continuent de faire l’objet de licences d’importation et d’exportation, de contingents tarifaires et de clauses de sauvegarde spéciale qui poussent le soutien à la hausse lorsque les prix baissent sur les marchés mondiaux.

La PAC 2014-20 inverse en partie la tendance au recul des mesures de soutien qui faussent la production et les échanges. Les paiements liés à des productions particulières ont augmenté, les États membres de l’UE ayant mis à profit leur marge de manœuvre accrue pour instaurer des paiements couplés. D’autres moyens pourraient être utilisés pour aider les agriculteurs à améliorer leur compétitivité et leur productivité sur le long terme, avec moins d’effets de distorsion sur les ressources et le marché. Face aux variations des revenus, les outils de gestion des risques peuvent être les plus adaptés. Les révisions de la PAC devraient avoir pour but d’offrir aux agriculteurs européens des conditions de concurrence égales, dans un secteur davantage orienté vers le marché, et des mesures de soutien mieux ciblées pour les aider à améliorer sur le long terme la productivité, la viabilité et l’efficience de leurs activités. L’augmentation de la part du budget alloué à la recherche et à l’innovation dans le cadre du programme Horizon 2020 constitue un pas dans la bonne direction.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Mesuré en pourcentage des recettes agricoles brutes (ESP en %), le soutien aux producteurs affiche une diminution constante et progressive sur le long terme. Il se situe autour de 20 % depuis 2010, soit un peu au-dessus de la moyenne de l’OCDE.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Le soutien des prix du marché et la protection aux frontières ont diminué au fil des ans et la composition du soutien s’est améliorée. Les formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions (soutien fondé sur la production et sur l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) représentaient 27 % de l’ESP en 2014-16, loin derrière la moyenne de l’OCDE.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

En moyenne, les prix payés aux agriculteurs ont été supérieurs de 5 % aux cours mondiaux en 2014-16. Le riz, la viande bovine et la volaille ont enregistré des dépassements de plus de 20 %, mais les prix intérieurs des autres produits sont restés très proches des prix à la frontière.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général ont représenté 5 % de la valeur ajoutée agricole en 2014-16, ce qui correspond globalement au pourcentage observé dans la zone OCDE. Les investissements dans le développement des connaissances et les infrastructures sont les principales composantes des services d’intérêt général fournis à l’ensemble du secteur.

EST en % du PIB

Le soutien total, qui représentait 2.6 % du PIB en 1986-88, a baissé à 0.7 % en 2014-16. Il se compose à plus de 85 % de transferts aux producteurs individuels (ESP).

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le niveau de soutien a augmenté de 6.6 % entre 2015 et 2016, sous l’effet de la hausse du soutien des prix du marché (SPM) mais aussi des paiements budgétaires. Les cours mondiaux ayant baissé plus vite que les prix intérieurs, la hausse du SPM tient essentiellement au creusement de l’écart de prix.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) représentent 26 % de l’ESP totale. En proportion des recettes agricoles brutes, la viande bovine, le riz, le sucre, la volaille et la viande ovine sont les produits qui en ont le plus bénéficié en 2014-16. Dans la plupart des cas, le SPM est la principale sinon la seule composante des TSP. Les subventions aux intrants et les aides au retrait du marché ainsi que les mesures facultatives de soutien couplé prévues par la PAC 2014-20 sont d’autres formes de TSP.

Tableau 2.8. Union européenne : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512820

2.9. Islande

Soutien à l’agriculture

L’Islande est l’un des pays de l’OCDE qui soutient le plus son agriculture, malgré une diminution ces cinq dernières années en raison d’une hausse des cours mondiaux et d’une forte dévaluation de la couronne islandaise. Les réformes de la politique agricole restent limitées, en dépit d’un relatif découplage des paiements dans le secteur de la viande ovine au milieu des années 90 et de la création d’un marché des quotas laitiers.

Après avoir baissé jusqu’en 2013, le soutien à l’agriculture a considérablement augmenté, en raison, principalement, de l’évolution des prix de référence internationaux des produits d’élevage ; il n’a jamais été aussi élevé depuis presque dix ans. Ainsi, à 56 % des recettes agricoles brutes, l’ESP a été plus de trois fois plus élevée que dans la moyenne de la zone OCDE en 2014-16. Le soutien total à l’agriculture (EST) s’est élevé en moyenne à 1.2 % du PIB ces dernières années, le soutien aux producteurs (ESP) en étant la principale composante. Le soutien aux services généraux (ESSG) représente à peine plus de 4 % du soutien total, pratiquement la moitié de la somme étant liée aux dépenses d’inspection et de contrôle de l’Agence islandaise de l’agriculture.

Les aides sont essentiellement un soutien important des prix du marché, principalement par le biais de droits de douane élevés, qui maintiennent les prix intérieurs à un niveau plus élevé que les prix mondiaux, ce qui risque par conséquent d’entraîner des transferts importants des consommateurs aux producteurs. En outre, cet important soutien passe par un système de droits à paiements directement ou indirectement associé aux facteurs de production. Le SPM s’élevait à 54 % du soutien total aux producteurs en 2014-16. Les paiements au titre de la production de lait et les paiements, relativement découplés, aux producteurs de viande ovine constituent l’essentiel du reste de l’ESP. Par conséquent, 80 % de l’aide aux agriculteurs prend des formes qui créent le plus de distorsions au niveau de la production et des échanges.

Principales évolutions de l’action publique

En 2016, les pouvoirs publics et l’Association des agriculteurs ont conclu de nouveaux accords sur l’horticulture, la viande bovine et de produits laitiers, la viande ovine, ainsi qu’un accord relatif à un soutien horizontal aux activités agricoles. Ces accords viendront se substituer à ceux qui arrivent à expiration en 2016 ou en 2017. Ils s’appliqueront sur la période 2017-26 et seront réexaminés dans le détail en 2019 et en 2023. Les principaux changements qu’ils contiennent concernent l’élevage bovin et ovin, et portent plus particulièrement sur : i) l’élimination progressive du système de quotas laitiers et la réduction des droits à paiement dans la production de produits laitiers ; ii) la réduction des droits à paiement dans l’élevage ovin et l’augmentation du soutien relatif au contrôle de la qualité. En outre, dans ces nouveaux accords, le soutien ne sera pas lié à des secteurs agricoles en particulier.

Évaluation et recommandations

Compte tenu du maintien des accords pluriannuels entre le gouvernement islandais et l’Association des agriculteurs, la politique agricole a peu évolué. En dépit d’un relatif découplage des paiements dans le secteur de la viande ovine au milieu des années 90 et de la création d’un marché des quotas laitiers, qui produit des gains d’efficacité, le soutien aux agriculteurs reste bien supérieur, en Islande, à ce qui est constaté dans la plupart des autres pays de l’OCDE. En outre, il reste caractérisé par un soutien des prix du marché et par d’autres mesures qui faussent les échanges. En effet, les trois quarts environ de l’aide aux agriculteurs prennent des formes qui créent le plus de distorsions et qui empêchent les producteurs d’être à l’écoute des signaux du marché et d’y réagir.

Pour réduire durablement le niveau du soutien et ses effets de distorsion, il faut abandonner la protection aux frontières et privilégier des mesures moins liées à la production. Les paiements aux éleveurs d’ovins, instaurés au milieu des années 90, sont un pas important dans la bonne direction, bien que certains élevages d’ovins doivent être maintenus pour pouvoir bénéficier de ces paiements.

Les réformes doivent cibler de façon efficace des objectifs clairs, comme l’utilisation durable des ressources naturelles, tout en réduisant les effets de distorsion. La nouvelle réglementation sur le bien-être animal est un bon exemple à cet égard, mais une part croissante du soutien aux producteurs devrait directement aider ces derniers à éviter les externalités négatives et à fournir des biens publics. Certains programmes, comme celui sur le contrôle de la qualité dans l’élevage ovin, qui est subordonné à des clauses d’éco-conditionnalité, pourraient favoriser une gestion durable des terres.

Des progrès doivent toutefois être réalisés pour ce qui touche au soutien à l’innovation, y compris par des mesures qui favorisent le bon fonctionnement du système d’information et de connaissances agricoles, qui pâtit depuis dix ans d’une diminution des dépenses publiques qui lui sont consacrées.

Les nouveaux accords conclus en 2016 entre les pouvoirs publics et l’Association des agriculteurs, qui fourniront le cadre d’action applicable sur la période 2017-26, sont l’occasion de réformer les mesures de soutien en vue de réduire les distorsions, en particulier dans le secteur des produits laitiers et de l’élevage ovin, et d’améliorer durablement l’efficacité.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Entre 1986-88 et 2014-16, les aides aux agriculteurs islandais ont diminué de 21 points de pourcentage. Toutefois, à 56 %, elles demeurent élevées par rapport à la plupart des pays de l’OCDE. Après être passé à 41 % en 2013, l’ESP a rebondi, atteignant 60 % en 2016.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

La part du soutien pouvant créer le plus de distorsions (mesures fondées sur la production et sur l’utilisation d’intrants variables sans contraintes) dans l’ESP totale a chuté ces dernières décennies, en raison de la hausse des prix internationaux des produits agricoles, de la dévaluation de la couronne en 2007 et de l’évolution des paiements dont bénéficie la viande ovine, fondés sur des droits historiques depuis le milieu des années 90. Quoi qu’il en soit, ces formes représentent 80 % de l’ESP totale.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Sur le long terme, le ratio du prix à la production (y compris les paiements unitaires au titre de la production) au prix à la frontière a diminué de moitié entre 1986-88 et 2014-16, mais les prix à la production restent malgré tout deux fois plus élevés que ceux des marchés mondiaux. La viande de volaille, la laine, les œufs et le lait enregistrent le CNP le plus élevé. Encore une fois, ce recul s’explique en grande partie par l’évolution des cours internationaux et des taux de change.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses au titre des services généraux ont baissé, en valeur relative, passant de l’équivalent de 2.8 % à 0.9 % de la valeur ajoutée agricole entre 1986-88 et 2014-16. Les dépenses d’inspection et de contrôle représentent pratiquement la moitié de l’ESSG.

EST en % du PIB

Le soutien total s’élevait à 1.2 % du PIB en 2014-16, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général représentant environ 4 % de l’estimation du soutien total (EST).

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le soutien a légèrement augmenté en 2016, en grande partie à cause d’un écart croissant entre les prix intérieurs et les prix à la frontière, en particulier pour la volaille, la viande bovine et les oeufs, et d’une appréciation de la couronne par rapport à l’euro.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont représenté 98 % de l’ESP totale. Les TSP ont représenté plus de 70 % des recettes agricoles brutes pour la volaille, les oeufs et la laine.

Tableau 2.9. Islande : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512839

2.10. Indonésie

Soutien à l’agriculture

Les orientations de la politique agricole menée actuellement par l’Indonésie ont été fixées en 2012, dans le cadre des réformes inscrites dans la nouvelle loi sur l’alimentation. Ces réformes ont donné à la souveraineté et à l’autonomie alimentaires une importance croissante et en ont fait les principes conducteurs de la politique agricole. Dans la pratique, elles ont abouti à la mise en œuvre de mesures et de programmes visant à atteindre l’autosuffisance (un objectif de longue date) en riz, maïs, soja, sucre et viande bovine.

Les engagements au titre du programme d’autosuffisance se sont intensifiés ces dernières années, en particulier pour le riz. Un certain nombre de mesures ont été prises, ciblées sur la production de riz, depuis l’équipement en nouvelles machines à la modernisation de l’infrastructure d’irrigation. Parallèlement, malgré la chute des cours mondiaux, le soutien des prix du marché a progressé en raison des restrictions visant les échanges internationaux. Ces mesures, ainsi que des conditions météorologiques plus favorables, ont encore fait baisser les importations indonésiennes de riz depuis 2012.

Le soutien aux producteurs agricoles a considérablement augmenté ces dernières années. Les pressions visant à accroître l’autosuffisance par des interventions sur les marchés ont créé un écart important entre les prix intérieurs et les prix mondiaux, même si celui-ci s’est réduit, grâce à la modération récente des prix sur les marchés internationaux. L’essentiel du soutien prend la forme d’un soutien des prix du marché ; l’ESP en pourcentage a progressé, passant de 20 % à 29 % des recettes agricoles brutes entre 2013 et 2015. Compte tenu de la place importante de l’agriculture dans l’économie de l’Indonésie, le soutien total à l’agriculture (EST en pourcentage) est élevé, puisqu’il s’établit à 4 % du PIB : il s’agit d’ailleurs du niveau le plus élevé de tous les pays examinés. En revanche, le soutien aux services d’intérêt général (ESSG) bénéficiant à l’agriculture est relativement faible et s’est élevé en moyenne à 5.2 % du soutien total sur 2013-15.

Principales évolutions de l’action publique

Il n’a pas été possible de mettre à jour le niveau du soutien à l’agriculture pour préparer la présente édition du rapport. Par conséquent, on ne dispose d’aucune information précise sur les changements apportés dans les différents programmes publics. En revanche, les grandes orientations de la politique agricole sont décrites dans la présente partie.

Les grandes orientations de 2012 ont été maintenues sur la période 2016-17. Les producteurs ont principalement bénéficié d’un soutien des prix du marché, grâce à des mesures internes et à des mesures commerciales, et de transferts budgétaires aux intrants variables (principalement subventions aux engrais, aux semences et au crédit). Les pouvoirs publics continuent de fixer un prix minimum d’achat pour le sucre, le soja et le riz non décortiqué. Par ailleurs, l’Indonésie a maintenu la taxe d’exportation sur l’huile de palme (des augmentations sont signalées pour 2017) et le cacao. En outre, une taxe de 50 USD par tonne d’huile de palme brute est prélevée pour financer des subventions aux biocarburants. Enfin, l’Indonésie a annoncé son projet de porter de 15 % à 20 % la part de biodiesel issu d’huile de palme dans les carburants, en 2016. Cette proportion devrait être portée à 30 % à l’horizon 2020.

Les engrais restent les principaux bénéficiaires des dépenses budgétaires au profit du secteur (jusqu’en 2015-16). Leur financement a augmenté au fil du temps, certaines économies engendrées par les réformes du régime de subventions aux carburants ayant été réaffectées à ce poste.

En ce qui concerne le riz, BULOG conserve son pouvoir d’intervention sur les marchés et les achats. Toutefois, les barrières douanières et les mesures d’autosuffisance contribuent à maintenir le prix du riz sur le marché intérieur à un niveau élevé par rapport aux prix internationaux. Le soutien des prix du riz est le principal facteur à l’origine de l’augmentation du niveau de soutien ressortant de l’ESP. Il a en effet représenté près de 40 % de l’ESP totale en 2015. Pour contrecarrer ces effets, BULOG a poursuivi la distribution de riz dans le cadre du programme RASKIN. En 2015, des transferts budgétaires importants ont été nécessaires pour financer ce système, à savoir près de 21 000 milliards IDR (1.7 milliard USD), contre près de 19 000 milliards IDR en 2014 (1.4 milliard USD).

Évaluation et recommandations

La politique agricole menée actuellement crée d’importants écarts de prix entre le marché intérieur et les marchés internationaux. Le pays préfère compter sur ses propres ressources afin de parvenir à l’auto-approvisionnement et à la souveraineté alimentaires, et, à terme, d’améliorer la sécurité et l’accessibilité alimentaires. Quoi qu’il en soit, les effets observés sur les prix risquent de contrer certains des grands objectifs qui sous-tendent la loi de 2012 sur l’alimentation. Par ailleurs, alors que le programme RASKIN est destiné à améliorer l’accès aux produits alimentaires des ménages pauvres, une analyse récente de l’OCDE remet en question ses effets sur la sécurité alimentaire, mesurée à l’aide des taux de sous-alimentation (OCDE, 2015).

Des réformes de la politique agricole actuelle amélioreraient non seulement la sécurité alimentaire et la productivité de l’agriculture indonésienne, mais aussi l’accessibilité des produits alimentaires aux citoyens.

Pour réduire la dépendance à l’égard des distributions de riz et améliorer sa sécurité alimentaire, l’Indonésie pourrait envisager de remplacer les distributions en nature par un système conditionnel d’allocations en espèces.

Les subventions aux engrais se révèlent coûteuses et l’on s’interroge sur les avantages qu’elles procurent aux agriculteurs.

Il faudrait mettre davantage l’accent sur des mesures qui combattent la pauvreté et stimulent la productivité intérieure grâce à des investissements dans l’infrastructure et dans le système d’innovation, et qui allègent les contraintes pesant sur l’investissement privé. Les économies budgétaires qui découlent d’une diminution des subventions aux intrants pourraient être affectées à l’amélioration du système d’innovation agricole indonésien et de la productivité agricole à long terme. En outre, pour limiter les déperditions et mieux répondre au problème de la pauvreté et du développement en milieu rural, les économies réalisées grâce à la diminution des subventions aux intrants pourraient être transformées en paiements découplés par unité de surface, comme cela est progressivement mis en place en Chine.

L’importation de produits agroalimentaires est assujettie à des mesures administratives de plus en plus nombreuses, qui portent sur la sécurité des aliments, la quarantaine, les normes de produits et l’étiquetage. Les coûts commerciaux pâtissent de ces exigences, mais aussi de déséquilibres dans l’application de la réglementation et du manque de transparence sur l’évolution des règles. Des exigences fondées sur des données scientifiques, une transparence accrue et une application cohérente des mesures amélioreraient la situation.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

L’Indonésie continue de renforcer son soutien à l’agriculture, qui était supérieur à la moyenne de l’OCDE de 10 points de pourcentage pour 2013-15. Ce soutien a diminué en 2011, mais a augmenté de 13 points de pourcentage en 2015, en grande partie en raison d’une augmentation des prix intérieurs par rapport à ceux des marchés internationaux.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Le soutien prend presque exclusivement la forme d’un soutien des prix du marché et d’un soutien aux intrants variables, les deux étant considérés comme les plus susceptibles de fausser la production et les échanges.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Dans l’ensemble, les prix payés au secteur agricole étaient en moyenne de 32 % supérieurs aux prix observés sur les marchés mondiaux en 2013-15. La volaille, le riz, le maïs et le sucre sont les produits dont le CNP est le plus élevé.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses au titre des services d’intérêt général, qui s’élevaient à 1.1 % de la valeur ajoutée agricole sur la période 1995-97, ont augmenté pour atteindre l’équivalent de 1.6 % de la valeur ajoutée agricole sur la période 2013-15.

EST en % du PIB

Au total, le soutien a augmenté en 2013-15, atteignant 4 % du PIB contre 0.7 % en moyenne dans la zone OCDE sur la même période. La part de l’ESSG dans l’EST était faible, puisqu’elle ne dépassait pas 5.2 % en 2013-15.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

L’augmentation des prix intérieurs par rapport à ceux observés sur les marchés internationaux est le facteur essentiel qui explique l’augmentation de l’ESP entre 2014 et 2015. La revalorisation des subventions aux engrais en 2015 a contribué à la légère hausse des transferts budgétaires cette année-là.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont atteint 92 % de l’ESP sur la période 2013-15. Ils sont très variables selon le produit considéré, certains étant taxés. En pourcentage des recettes par produit, ce sont le sucre, la volaille, le riz et le maïs qui reçoivent les plus élevés.

Tableau 2.10. Indonésie : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513105

2.11. Israël

Soutien à l’agriculture

Malgré les efforts d’Israël pour mettre en place des mesures de libéralisation, la réglementation et les mesures de contrôle des prix et de protection douanière continuent d’éloigner nettement les prix intérieurs de certains produits au départ de l’exploitation de ceux constatés sur les marchés internationaux. Par conséquent, le prix de certains produits sur le marché intérieur, en particulier celui du lait, n’a pas autant baissé que celui des marchés internationaux, ce qui a creusé l’écart et a incité les autorités à renforcer le soutien aux producteurs, dont le niveau se rapproche désormais de la moyenne de l’OCDE.

Sur la période 2014-16, les producteurs de certains produits agricoles de base ont bénéficié d’écarts de prix favorables, les plus conséquents concernant le lait et les bananes. Aucune subvention à l’exportation ni aucune autre politique de soutien des prix du marché n’a été identifiée pour l’exportation de huit fruits et légumes (arachides, tomates, poivre, oranges, pamplemousses, raisin, avocats et pommes de terre). Par conséquent, les écarts de prix sont fixés à zéro pour ces produits. En valeur absolue, c’est le soutien aux producteurs de lait et de volailles qui est le plus élevé. En effet, sur la période 2014-16, ces produits ont absorbé, en moyenne, pratiquement la moitié du soutien des prix du marché, en valeur.

Le soutien des prix du marché et les subventions aux intrants, les deux formes de soutien qui créent le plus de distorsions, restent prépondérants, puisqu’ils continuent de représenter 91 % du total. Le soutien total apporté aux agriculteurs (EST) s’élevait à 0.5 % du PIB en 2014-16, c’est-à-dire à peine en dessous de la moyenne de l’OCDE, qui s’établissait à 0.6 %.

La part des dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) dans le soutien total a diminué ces dernières années ; en revanche, le soutien budgétaire au système de connaissances et d’innovation agricoles, en particulier le volet connaissances agricoles, a vu sa part augmenter, puisqu’il représente désormais plus de la moitié de l’ensemble des dépenses ESSG.

Principales évolutions de l’action publique

En 2016, le ministère de l’Agriculture et du développement rural et le ministère des Finances ont entrepris une réforme du secteur de la production bovine en collaboration avec la Fédération israélienne des agriculteurs. L’accord prévoit la conversion d’une partie de soutien indirect aux producteurs de viande bovine — contingents tarifaires et droits de douane — en paiements directs. Les droits de douane qui s’appliquent aux importations de viande bovine fraîche en franchise augmenteront progressivement, passant de 7 500 tonnes en 2016 à 17 500 tonnes en 2020. En outre, les droits de douane NPF appliqués aux importations de viande bovine hors contingent diminueront progressivement, passant de 12 % et 13 000 ILS (3 390 USD) par tonne en 2016 à 12 % et zéro ILS en 2020. Les éleveurs percevront des paiements compensatoires par unité de superficie en prairie. Le montant total de ce paiement sera revalorisé progressivement ; il passera de 12 millions ILS (3.1 millions USD) en 2017 à 16 millions ILS (4.2 millions USD) en 2021, niveau auquel il se maintiendra jusqu’en 2024.

En 2016, le gouvernement israélien et la Knesset ont adopté un amendement de la loi sur l’eau qui instaure une tarification forfaitaire sur l’approvisionnement en eau douce. Les redevances d’extraction seront progressivement abandonnées. Le nouveau forfait unique reposera sur des moyennes pondérées des coûts réels et « des coûts normatifs », dont le montant sera fixé par le Conseil du service des eaux, et qui reflète le coût réel de pompage et de distribution de l’eau. Par conséquent, en 2019, le prix de l’eau devrait être fixé à 1.81 ILS (0.47 USD) par mètre cube ; il s’appliquera à tous les exploitants, dans tout le pays.

Évaluation et recommandations

Si le soutien à l’agriculture a diminué à longue échéance, il s’est étoffé ces dernières années ; de par sa composition, il crée des distorsions au niveau de la production et des échanges. En effet, les produits agricoles de base bénéficient d’une protection importante aux frontières mais on dénombre aussi diverses formes de soutien au titre des intrants. Un soutien de ce type pénalise les consommateurs et entraîne des transferts des contribuables aux producteurs.

Malgré les réformes entreprises depuis 2014, la structure tarifaire retenue par Israël pour les produits agricoles est extrêmement inégale : des droits de douane très élevés, parfois prohibitifs, s’appliquent à certains produits tels que les produits laitiers, la viande bovine fraîche (en cours de réforme depuis 2016), les œufs et certains fruits et légumes, tandis que des droits de douane modestes, voire une admission en franchise, s’appliquent à d’autres produits comme les céréales secondaires, le sucre, les oléagineux et la viande bovine congelée. Le système tarifaire appliqué aux produits agricoles demeure compliqué et comprend un grand nombre de droits non ad valorem (spécifiques, mixtes ou composites). Si la réforme du secteur de la viande bovine constitue un pas dans la bonne direction, il faudrait élargir ce type d’initiative à d’autres secteurs, comme celui des produits laitiers.

Les indicateurs de facilitation des échanges de l’OCDE pour Israël semblent indiquer que le pays est à la traîne, par rapport à la moyenne de l’OCDE, notamment en matière de rationalisation des formalités aux frontières et de collaboration entre organismes (nationaux et internationaux) présents aux frontières. Israël a entrepris des efforts en vue de réduire les contraintes réglementaires dans différents secteurs, y compris dans l’agriculture et les échanges commerciaux agro-alimentaires, menant à d’importantes améliorations en 2015-17. Les formalités aux frontières peuvent être rationalisées et simplifiées si la mainlevée peut être réalisée avant la détermination finale de la valeur et l’acquittement des droits de douane, en particulier pour des produits alimentaires et agricoles périssables. Les progrès réalisés dans ces domaines non seulement feraient baisser les coûts et favoriseraient les flux commerciaux, mais ils diminueraient également les prix à la consommation, y compris de produits agro-alimentaires.

Dans le domaine de l’eau, Israël est le numéro un mondial des technologies, du recyclage et du développement de nouvelles sources d’approvisionnement, en particulier grâce à la désalinisation. Compte tenu de la progression constante du recyclage et de la désalinisation, l’agriculture ne représentait plus que 35 % de la consommation d’eau douce en 2015. Le stress hydrique a également baissé de façon importante ces vingt dernières années, mais il reste presque cinq fois plus élevé que dans la moyenne des pays de l’OCDE. Étant donné que les terres arables sont rares, puisqu’elles représentent seulement 0.04 hectare par habitant, Israël devra poursuivre les fortes hausses de sa productivité afin de conserver sa compétitivité sur les marchés agro-alimentaires internationaux.

Le taux de croissance annuel de la productivité totale des facteurs dans l’agriculture israélienne dépasse largement la moyenne mondiale. Cette évolution est la conséquence des progrès technologiques liés à la recherche et au développement, aux hautes qualifications des exploitants israéliens en matière de gestion et à l’efficacité du service public de vulgarisation. Les dépenses au titre du système de connaissances et d’innovation agricoles augmentent tous les ans et, ces dernières années, elles en sont venues à représenter plus de la moitié des dépenses totales au titre des services d’intérêt général. À ce titre, on peut considérer qu’Israël est un exemple à suivre par les pays connaissant des conditions climatiques difficiles et où les ressources naturelles sont rares.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le soutien aux producteurs (ESP en %) était de 16 % en 2014-16, contre 21 % en 1995-97. En valeur absolue, ce sont les producteurs de lait et de volailles qui ont bénéficié du soutien le plus important sur la période 2014-16, ces produits ayant représenté pratiquement la moitié de la valeur totale du soutien des prix du marché.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Le soutien des prix du marché et les subventions à l’achat d’intrants, sans contraintes sur les intrants, qui sont les mesures susceptibles de générer le plus de distorsions, dominent toujours, puisqu’ils représentent 91 % du total en 2014-16, et ils ont même augmenté par rapport à 1995-97 (85 %).

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Les prix payés au secteur agricole étaient supérieurs de 13 % aux prix sur les marchés mondiaux en 2014-16. Ce chiffre correspond à un recul de 6 points de pourcentage par rapport à la moyenne de la période 1995-97.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses au titre des services d’intérêt général ont diminué, passant de l’équivalent de 6.2 % de la valeur ajoutée agricole durant 1995-97 à 4.1 % sur 2014-16. Toutefois, celles consacrées au système de connaissances et d’innovation progressent chaque année. En 2014-16, elles représentaient plus de la moitié des dépenses totales consacrées aux services d’intérêt général.

EST en % du PIB

Au total, le soutien à l’agriculture en pourcentage du PIB a reculé, passant de 0.9 % en 1995-97 à 0.5 % en 2014-16.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

En 2016, l’estimation du soutien aux producteurs a légèrement reculé, en valeur, par rapport à 2015, en grande partie en raison d’un resserrement de l’écart de prix entre le marché intérieur et les marchés mondiaux. Les dépenses budgétaires n’ont pratiquement pas évolué.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les producteurs de la plupart des produits agricoles bénéficient d’un écart de prix favorable, le lait et les bananes affichant l’écart le plus large. De leur côté, les producteurs de coton ont été implicitement taxés en 2014-16. Aucune mesure de soutien des prix du marché n’ayant été identifiée pour huit fruits et légumes exportés, les écarts de prix ont été fixés à zéro en ce qui les concerne.

Tableau 2.11. Israël : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513124

2.12. Japon

Soutien à l’agriculture

Le Japon réduit peu à peu son soutien à l’agriculture, mais l’évolution est relativement modeste. Le soutien aux producteurs en pourcentage des recettes agricoles brutes (ESP en %) s’établit à environ 47 % en 2014-16, contre 64 % en 1986-88, mais reste presque trois fois supérieur à la moyenne OCDE. Le soutien des prix du marché (SPM), qui demeure la principale composante de l’ESP, passe principalement par des barrières commerciales : le riz, la viande porcine et le lait font partie des produits les plus protégés. Les prix payés aux producteurs (CNP des producteurs) sont en moyenne de 75 % supérieurs aux cours mondiaux.

Si la part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions (fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) a diminué, elle représente encore 86 % du soutien aux producteurs. Les mesures visant un seul produit (TSP aux producteurs) absorbent 87 % du soutien aux agriculteurs. La part des paiements directs dans l’ESP va en augmentant depuis quelques années, notamment sous forme de paiements au titre de la superficie ou des revenus.

L’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) représentait 1.1 % du PIB du Japon en 2014-16. Le soutien aux producteurs (ESP) représentait 83 % de l’EST en 2014-16, et le soutien aux services d’intérêt général bénéficiant à l’agriculture (ESSG), 17 %. Environ 80 % de l’ESSG est affecté au développement et à l’entretien d’infrastructures telles que les systèmes d’irrigation et à la prévention des catastrophes, tandis que 12 % de l’ESSG finance le système de connaissances et d’innovation agricoles.

Principales évolutions de l’action publique

En novembre 2016, le Japon a revu le « Plan de dynamisation de l’activité et des collectivités régionales » en y ajoutant divers programmes d’action visant à améliorer la compétitivité et à encourager les exportations agroalimentaires. Dans le cadre de la réforme de la politique agricole, ce plan envisage notamment une réduction des coûts des intrants, la mise en place d’un régime d’assurance des revenus, la réorganisation du système de distribution du lait cru, l’amélioration de la productivité des secteurs bovin et laitier, la restructuration des chaînes d’approvisionnement agricole et la mise en valeur de la production de riz destiné à l’alimentation animale. Il prévoit également de stimuler les exportations agroalimentaires en encourageant la mise en conformité de la production avec les normes internationales, en protégeant les droits de propriété intellectuelle et en faisant connaître la culture alimentaire et gastronomique japonaise.

Deux modifications ont été apportées aux paiements liés au lait destiné à la transformation. Tout d’abord, outre le lait écrémé en poudre, le beurre et le fromage, les paiements couvrent désormais la crème fraîche. Ensuite, les paiements, qui variaient jusque-là en fonction de l’utilisation, ont été uniformisés afin que les agriculteurs puissent réagir plus rapidement aux signaux du marché.

Fin 2015, le Japon et 11 autres pays du bassin du Pacifique ont conclu les négociations sur l’Accord de partenariat transpacifique (PTP). Dans le cadre de ce partenariat, l’accès aux marchés de certains produits agricoles, parmi lesquels le riz, la viande porcine, les produits laitiers, la viande bovine, le blé et le sucre, est amélioré. Le Parlement japonais a ratifié le PTP et voté des lois connexes en décembre 2016. Toutefois, les États-Unis se sont retirés en janvier 2017. L’accord ne peut entrer en vigueur que s’il est ratifié par les 12 signataires initiaux ou au moins six membres qui représentent 85 % du PIB total des 12 pays membres. Cette condition n’a pas pu être remplie sans les États-Unis, car ils représentent à eux seuls 60 % du PIB total.

Évaluation et recommandations

Si l’abandon progressif du régime de quotas de production d’ici à la campagne agricole 2018 constitue une mesure importante, qui donnera aux agriculteurs plus de latitude pour réagir aux signaux du marché et à la baisse du cours du riz, les barrières commerciales restantes sont appelées à maintenir le prix du riz à un niveau élevé. Une réduction graduelle de ces mesures contribuera à générer des avantages pour les consommateurs en faisant baisser les prix, ainsi que pour les agriculteurs en offrant une plus grande marge de manœuvre s’agissant des décisions liées à la production.

Le Japon a consenti des efforts importants pour encourager le regroupement des terres agricoles en faveur des « ménages exerçant une activité agricole à titre principal » (ci-après agriculteurs à titre principal) certifiés par les autorités. L’instauration de la banque de terres agricoles et de différents types d’aides auxquelles seuls ces ménages sont admissibles pourrait se prêter à un agrandissement des exploitations agricoles et donc à une diminution des coûts de production. Toutefois, les agriculteurs pourraient se montrer réticents à céder leurs terres agricoles s’ils ont la possibilité de les vendre pour un usage non agricole (par exemple, construction d’installations industrielles et de services ou bien de logements privés) à un prix nettement supérieur. En réduisant l’intérêt des propriétaires de terres agricoles à spéculer de la sorte, le gouvernement faciliterait encore cette évolution structurelle et le regroupement des terres. Il pourrait être envisagé de taxer la différence de prix entre les terres agricoles et non agricoles.

La productivité agricole du Japon (mesurée par la productivité totale des facteurs) a progressé plus rapidement que la moyenne mondiale. Afin de maintenir cette tendance, il est important d’abandonner peu à peu le soutien des prix du marché au profit du soutien de l’innovation agricole et de la promotion des activités privées de recherche-développement (R-D). Le système d’innovation agricole actuel se fonde sur une stratégie descendante où les scientifiques du secteur public élaborent de nouvelles technologies que les agents de développement font ensuite connaître aux agriculteurs. La promotion de la R-D privée et l’adoption des nouvelles technologies prévues dans le plan de réforme de la politique agricole représentent un pas dans la bonne direction.

Le Japon entend poursuivre ses partenariats économiques avec d’autres pays et encourager les exportations agroalimentaires. Si ces changements indiquent une évolution vers un secteur agricole plus orienté par le marché, la réduction des mesures appliquées aux produits agricoles aux frontières contribuerait à l’évolution structurelle et à la poursuite de la croissance de la productivité du secteur agroalimentaire japonais en intensifiant sa participation aux chaînes de valeur mondiales.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le soutien aux producteurs (ESP en %) va en diminuant régulièrement, mais il reste élevé par rapport à la moyenne OCDE.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Les formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions (soutien fondé sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) représentent encore 86 % de l’ESP. Le soutien des prix du marché demeure l’élément prépondérant.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Les prix perçus par les producteurs étaient environ 2.65 fois plus élevés que les prix en vigueur sur les marchés mondiaux en 1986-88, mais le ratio a été ramené à 1.75 en 2014-16.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) équivalaient à 16.2 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2014-16 et étaient principalement axées sur le développement et l’entretien d’infrastructures telles que les systèmes d’irrigation.

EST en % du PIB

Le soutien total à l’agriculture (EST) s’est élevé à 1.1 % du PIB en 2014-16, soit une réduction de moitié depuis 1986-88.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le niveau du soutien a augmenté de 6.4 % en 2016, en raison essentiellement d’un accroissement de l’écart entre les prix intérieurs et les prix mondiaux, notamment dans le cas du riz. Cette évolution s’explique par une hausse des prix intérieurs couplée à une baisse des prix à l’importation.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts à des produits spécifiques ont représenté 87 % du soutien aux agriculteurs en 2014-16. Le niveau et la structure des transferts au titre d’un seul produit (TSP) varient considérablement selon les produits. Des TSP supérieurs à 50 % des recettes agricoles brutes par produit sont maintenus pour l’orge, le riz, le sucre, le lait, la viande porcine, le chou, le raisin et la ciboule.

Tableau 2.12. Japon : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512858

2.13. Kazakhstan

Soutien à l’agriculture

En 2013-15, le niveau de soutien aux producteurs s’élevait à 11.4 % en moyenne. Il a toutefois affiché des valeurs négatives en 2016, les prix à la production sur le marché intérieur s’étant affaissés par rapport aux niveaux mondiaux. Le différentiel des prix négatif s’est traduit par une estimation du soutien des prix du marché (SPM) globalement négative. Les transferts budgétaires aux producteurs ont légèrement diminué en termes réels comparés aux valeurs moyennes enregistrées les trois années précédentes et ont principalement revêtu la forme d’aides à l’investissement agricole. Le soutien total à l’agriculture (EST) a accusé un net recul mais est demeuré positif. Le niveau moyen de financement des services généraux s’est maintenu autour de la moyenne de 2013-15 en termes réels. Les dépenses consacrées au système de connaissances agricoles et d’innovation, au système d’inspection et de contrôle ainsi qu’au développement et à l’entretien des infrastructures ont été les principales composantes de l’ESGG.

Principales évolutions de l’action publique

Plusieurs réformes ont été mises en œuvre et approuvées en 2016 et début 2017. L’État a décidé de ne plus acheter de céréales à compter du 1er janvier 2016. Le gouvernement a également décidé d’éliminer en 2017 un ensemble de mesures de soutien aux producteurs, notamment les paiements à l’hectare pour les cultures vivrières, la subvention au titre de l’expertise-qualité pour le coton et les bonifications d’intérêts pour les crédits d’équipement. Les ressources budgétaires ainsi économisées doivent être utilisées pour financer l’investissement sous forme de subventions d’équipement, l’assainissement financier des exploitations et d’autres mesures de soutien aux producteurs. Un moratoire sur l’application de la loi portant amendements au Code foncier, qui prévoyait une privatisation des terres agricoles, a été instauré par le décret présidentiel du 6 mai 2016. La loi relative à la coopération agricole qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2016 facilite la création et le fonctionnement des coopératives de producteurs et leur donne droit à différentes mesures de soutien offertes aux producteurs agricoles. Le Programme national de développement du complexe agro-industriel dans la République du Kazakhstan pour 2017-21 a été adopté en février 2017. Ce Programme conserve les grands principes du cadre de politique agricole mis en place dans le pays depuis 2013 mais insiste davantage sur le développement des lopins individuelset des petites exploitations et sur l’amélioration des équipements et services de soutien à l’agriculture, notamment les machines agricoles, les services agrochimiques, l’infrastructure commerciale ou encore les services de certification.

Évaluation et recommandations

L’estimation du soutien total a accusé en 2016 un net recul par rapport aux années précédentes. La valeur négative de l’estimation du soutien des prix du marché en est la principale raison.

Plusieurs réformes ont été adoptées pour limiter les mesures de soutien source de distorsions de la production et des échanges, dont la plupart seront mises en œuvre en 2017.

Un vaste programme de restructuration de la dette agricole a été mis en œuvre depuis 2013. D’un montant d’environ 25 milliards KZT (72 millions USD) en 2016, ce dispositif de soutien direct des agriculteurs représentait un cinquième de l’ensemble des fonds publics alloués aux services généraux. Un recours plus actif aux procédures de faillite devrait être envisagé pour améliorer la performance du secteur et allouer plus efficacement les fonds publics et les ressources productives.

Les aides à l’investissement, dont l’obtention est subordonnée au respect de plusieurs conditions techniques et d’autres critères et qui doivent recevoir l’aval de différentes autorités pourraient être associées à des coûts de transaction plus élevés pour les demandeurs et nuire à la transparence des décisions administratives. De ce point de vue, les crédits bonifiés peuvent apparaître comme une mesure plus efficace pour remédier aux imperfections des marchés financiers.

Les efforts doivent être intensifiés pour aider les producteurs à mieux gérer les risques liés aux marchés et au climat et créer des incitations en faveur de l’utilisation plus efficiente et durable des ressources naturelles. L’établissement d’un système national de services de vulgarisation et la promotion des zones rurales pour attirer les jeunes dans la profession pourraient se révéler plus efficaces pour améliorer la prise de décision et les performances agricoles que les aides subordonnées au respect de prescriptions administratives notamment les aides dispensées dans le cadre des dispositifs de spécialisation régionale.

Un certain nombre de projets d’infrastructure lancés depuis peu pourraient permettre de remédier aux lacunes de l’infrastructure de transport et de marché et d’améliorer la gestion de l’eau et des terres. Il est indispensable d’investir dans ces secteurs pour réaliser les objectifs de développement agricole fixés et les efforts dans ce sens devront être poursuivis.

La promotion et l’assouplissement des exportations de produits agricoles amélioreront la transmission des prix et l’intégration des agriculteurs sur le marché. L’une des options envisageables pour stimuler les exportations consisterait à promouvoir des produits de consommation finale innovants et concurrentiels sur le marché international ainsi que la gestion des marques.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le soutien aux producteurs agricoles tel que mesuré par l’ESP en % a été estimé à 5 % des recettes agricoles brutes en moyenne en 2014-16, ce qui est moins que pendant la période 1995-97 et plus que la moyenne des 10 dernières années. Le chiffre modeste enregistré en 2014-16 masque la valeur négative de l’ESP en 2016.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Compte tenu de la valeur de l’estimation du soutien des prix du marché (SPM) qui était largement négative en 2016, la part des mesures susceptibles de créer le plus de distorsions (soutien fondé sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) est devenue négative et n’est par conséquent pas indiquée. Durant la période 2014-15, les formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions représentaient 43 % du soutien agricole.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

En 2014-16, les prix payés aux agriculteurs étaient inférieurs de 3 % aux prix mondiaux, alors qu’ils étaient à parité en 1995-97. Ce recul du CNP moyen résulte principalement de la forte baisse des CNP pour les céréales et autres cultures vivrières en 2016.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Le soutien aux services d’intérêt général (ESGG) a considérablement progressé entre les périodes 1995-97 et 2014-16 et représentait dernièrement 6.5 % de la valeur ajoutée de l’agriculture. Cette situation témoigne des importants efforts déployés ces dernières années pour améliorer l’accès des agriculteurs aux services de base et à l’infrastructure de marché.

EST en % du PIB

Le soutien total à l’agriculture (EST) en pourcentage du PIB est tombé de 1.4 % en 1995-97, à 0.8 % en 2014-16. Cette évolution fait écho au fait que le taux de croissance du PIB a été plus élevé que celui de la valeur ajoutée de l’agriculture durant les années 2000 et que l’EST a diminué en 2016. La part de l’ESGG dans l’EST a progressé, de 5 % en 1995-97 à 36 % en 2014-16.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le niveau de soutien est devenu négatif en 2016, en raison principalement du différentiel de prix négatif résultant de la dépréciation du Tenge kazakh au second semestre 2015. L’augmentation de 7.8 % des paiements budgétaires n’a pas compensé cet effet de prix.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

À mesure du repli des prix en deçà des niveaux de prix aux frontières, les TSP ont affiché des valeurs négatives pour presque toutes les cultures, mais sont resté positifs pour les produits d’élevage.

Tableau 2.13. Kazakhstan : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513143

2.14. Corée

Soutien à l’agriculture

La Corée procède à une réduction progressive du soutien à l’agriculture et de modestes progrès dans le sens d’une meilleure prise en compte des mécanismes du marché ont été faits. Les mesures non tarifaires ayant évolué vers un régime tarifaire en 2015, toutes les restrictions à l’importation applicables aux produits agricoles prennent désormais la forme de droits de douane et de contingents tarifaires. Parallèlement à la réduction du soutien des prix, le gouvernement a mis en place différents programmes de paiements directs à partir de la fin des années 90 et instauré un régime d’assurance agricole en 2005.

Le soutien total (EST) à l’agriculture en pourcentage du PIB a sensiblement diminué pendant la période étudiée, passant de 8.6 % en 1986-88 à 1.7 % en 2014-16. Cependant, le soutien aux producteurs, exprimé en pourcentage des recettes agricoles brutes (ESP en %), qui s’établit à 49 %, reste 2.5 fois supérieur à la moyenne OCDE. Le soutien des prix du marché (SPM) a constitué la principale composante du soutien aux agriculteurs. Même si ratio du prix à la production au prix à la frontière est passé de 3.3 en 1986-88 à 1.9 en 2014-16, la part du SPM dans l’ESP n’enregistre qu’une baisse très modérée au cours de la même période, passant de 99 % à 92 %. Les transferts aux agriculteurs à titre individuel constituent 87.4 % de l’EST, et les services d’intérêt général (ESSG), 12.5 %. Les dépenses consacrées au développement et à l’entretien de l’infrastructure représentent 52 % de l’ESSG, suivies par celles destinées au système de connaissances et d’innovation agricoles.

Principales évolutions de l’action publique

La Corée a annoncé son plan complété pour équilibrer l’offre et la demande de riz. Dans l’optique d’équilibrer l’offre et la demande d’ici 2019, la Corée prévoit de mettre en œuvre diverses mesures. Le pays doit réduire la superficie des rizières tout en encourageant la diversification des cultures et l’utilisation de semences de qualité supérieure plutôt que de semences à rendement élevé. Afin d’accroître la consommation de riz, le gouvernement prévoit d’augmenter les investissements de recherche et de développement dans les industries de transformation du riz et de sensibiliser davantage la population à la valeur nutritionnelle du riz. Le riz issu des stocks publics mis sur le marché afin d’être utilisé comme aliment pour animaux doit passer de 90 000 tonnes en 2016 à 470 000 tonnes en 2017. Un nouveau plan quinquennal (2016-20) intitulé plan de promotion d’une agriculture respectueuse de l’environnement est mis en œuvre. Pour faire croître le marché des produits agricoles respectueux de l’environnement, le gouvernement prévoit d’augmenter la part de la superficie cultivée sans pesticide (comprend la production biologique), et plus généralement de réduire l’utilisation des pesticides et des engrais chimiques dans la production végétale.

En décembre 2016, un fonds de coopération a été créé afin de soutenir les secteurs de l’agriculture et des pêches qui pourraient pâtir de la libéralisation des échanges découlant des accords de libre-échange (ALE). Ce fonds est créé et sera financé par les industries susceptibles d’en bénéficier. La Loi spéciale sur l’aide aux agriculteurs et aux pêcheurs à la suite de la conclusion des accords de libre-échange vise à lever jusqu’à 100 milliards KRW (86 millions USD) chaque année sous forme de contributions bénévoles d’entreprises privées. Ce fonds servira à former des jeunes issus de ménages agricoles et à améliorer le bien-être et le développement ruraux.

Dans le cadre du Projet graines dorées (Golden Seed Project), 491 milliards KRW (423 millions USD), provenant à la fois de fonds publics et privés, doivent être investis entre 2012 et 2021 afin de créer des semences nationales et de promouvoir l’exportation des semences. En 2016, 300 nouvelles variétés avaient été mises au point. Un nouveau complexe privé de recherche sur l’amélioration génétique, abritant des unités de recherche sur les variétés et l’industrialisation des semenciers, a été achevé en octobre 2016. En 2017, il doit promouvoir la mise au point de petites machines agricoles automatisées, la modernisation du système d’observation des terres agricoles avec l’utilisation de drones, et la conception d’un modèle fondé sur des mégadonnées afin de prédire l’offre et la demande de produits végétaux.

La cité nationale dédiée à l’alimentation de la Corée (Foodpolis), une plateforme tournée vers les exportations et axée sur la R-D, bâtie sur un terrain de 2.32 kilomètres carrés, devrait être terminée en 2017. Afin de soutenir les entreprises du secteur alimentaire qui ont acheté ou loué des terres, le gouvernement gère des installations de R-D depuis 2017.

Évaluation et recommandations

La part des paiements budgétaires tend à augmenter depuis quelques années, avec le lancement de nouveaux dispositifs et l’augmentation des montants versés. Cependant, le soutien des prix du marché l’emporte toujours, et plus de 90 % du soutien aux producteurs porte sur un petit nombre de produits particuliers. Il faudrait mettre en place un processus progressif et prévisible de suppression de la protection aux frontières et du soutien de produits spécifiques afin de permettre aux marchés de jouer leur rôle dans l’attribution des ressources de production et de réduire la taxation implicite des consommateurs.

La réforme du système de production du riz devrait être une priorité stratégique, car l’effet de distorsion qui découle du soutien du riz a entraîné d’importantes pertes d’efficience. Le plan visant à équilibrer l’offre et la demande de ce produit représente un premier pas vers un système plus efficace et durable. Il faut accentuer les efforts déployés pour faire évoluer la production et les mesures faussant les échanges qui empêchent les producteurs de recevoir les signaux du marché afin de concrétiser la réforme du système de production du riz.

Les dispositifs de paiements directs doivent être dissociés des décisions liées à la production et réorientés vers des mesures qui ciblent les objectifs sociétaux explicites, notamment la fourniture de services environnementaux tels que la gestion de l’eau, la protection contre les crues et la biodiversité.

Il faut accorder plus d’importance à la promotion d’une agriculture respectueuse de l’environnement et à la préservation de l’écosystème. Jusqu’à présent, la Corée a mis en œuvre ses plans d’amélioration de l’environnement agricole à long terme en recourant principalement à des mesures d’incitation visant les producteurs, comme les subventions aux intrants et les dispositifs de paiements directs. Néanmoins, il est encore possible d’améliorer certains points pour accroître les performances environnementales du secteur, notamment les taux d’azote et de phosphate largement excédentaires, ainsi que l’intensité de l’utilisation de l’eau dans la production agricole. La politique environnementale devrait reposer de plus en plus sur le principe du pollueur-payeur.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

La Corée réduit progressivement son soutien à l’agriculture depuis 1986-88. Néanmoins, le soutien global reste relativement élevé (2.5 fois la moyenne OCDE). Après une forte diminution qui l’a amenée à 45 % en 2010, l’ESP en pourcentage est remontée à 49 % en 2014-16.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Les formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions (soutien fondé sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) diminuent peu à peu, mais demeurent prépondérantes et représentent environ 90 % du soutien total accordé aux agriculteurs en 2014-16.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Le ratio des prix à la production aux prix à la frontière diminue peu à peu. Dans l’ensemble, les prix perçus par les producteurs ont été presque deux fois plus élevés que les cours mondiaux en 2014-16, comme l’indique le coefficient nominal de protection (CNP). Selon le CNP, les produits les plus protégés sont le soja, la viande porcine et l’orge.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général équivalaient à 9 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2014-16, une part légèrement inférieure à celle du milieu des années 90, mais presque deux fois supérieure à la moyenne OCDE. Plus de la moitié des dépenses consacrées aux services d’intérêt général ont financé le développement et l’entretien de l’infrastructure.

EST en % du PIB

Le soutien total en pourcentage du PIB a fortement diminué, en raison principalement d’une croissance rapide en dehors du secteur agricole, pour s’établir à 1.7 % en 2014-16. Cependant, il reste environ trois fois supérieur à la moyenne OCDE.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le niveau de soutien a légèrement diminué en 2016, principalement en raison d’une réduction de l’écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière (SPM), partiellement compensée par une hausse modérée des paiements budgétaires. La baisse du SPM est essentiellement due à la réduction des prix intérieurs du riz.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts à des produits spécifiques ont représenté 93 % du soutien total aux agriculteurs en 2014-16. Ce sont le soja, le piment rouge, l’orge, la viande porcine et le lait qui en reçoivent le plus (au moins 60 %).

Tableau 2.14. Corée : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512877

2.15. Mexique

Soutien à l’agriculture

En 2014-16, les transferts aux producteurs (ESP) ont constitué 80 % du soutien total au secteur agricole (EST), les services d’intérêt général, 12 %, et les subventions directes aux consommateurs à faible revenu, 8 %. Les services d’intérêt général sont axés sur l’infrastructure et les systèmes de connaissances agricoles, ces postes ayant absorbé près de 90 % des fonds affectés aux services d’intérêt général en 2014-16. En proportion de la valeur ajoutée de l’agriculture, le financement des services d’intérêt général est resté pratiquement inchangé depuis le milieu des années 90.

À la suite de la libéralisation des échanges et de la réforme de la politique agricole intérieure réalisées dans les années 90, la part du soutien agricole dans les recettes agricoles brutes (ESP en %) a baissé, passant de 29 % en 1991-93 à 10 % en 2014-16. La réforme a fait considérablement baisser les formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions, telles que celles fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables sans contraintes. Cependant, ces dernières années, on assiste à une certaine résurgence des formes de soutien créant le plus de distorsions, leur part dans le soutien aux producteurs ayant presque doublé depuis le milieu des années 90.

Le soutien total à l’agriculture s’est établi à 0.6 % du PIB mexicain en 2014-16 (EST en %). Ce pourcentage a baissé significativement au fil du temps et correspond actuellement au niveau moyen de la zone OCDE. Les contribuables fournissent 87 % de ces transferts, les 13 % restants provenant des consommateurs. La contribution des consommateurs au soutien à l’agriculture s’explique par le fait que le prix de soutien des produits agricoles est légèrement supérieur aux cours internationaux (de 2 % en moyenne). En 2014-16, cette contribution a fait augmenter les dépenses des acheteurs de produits agricoles de 1 % (ESC en %).

Principales évolutions de l’action publique

Le Plan de développement agricole du Mexique pour 2013-18 vise à doper la production agricole, à accroître le taux d’auto-approvisionnement pour les céréales et les oléagineux les plus importants, et à rendre la balance commerciale positive dans le secteur agroalimentaire. La mise en œuvre des principaux programmes prévus dans ce plan s’est poursuivie sans changement majeur. Les cultivateurs dont les revenus ont diminué du fait d’une baisse des cours mondiaux ont continué à recevoir des aides à titre exceptionnel. Dans le contexte de hausse du prix des intrants, le gouvernement a annoncé un renforcement de l’aide aux agriculteurs : le remboursement aux agriculteurs de la taxe spéciale sur le gazole doit être réactivé en 2017, tandis que les paiements à l’hectare (PROAGRO) et les paiements par tête de bétail (PROGAN) seront élargis à de nouveaux bénéficiaires. La simplification des programmes de soutien aux petits exploitants et au développement rural s’est poursuivie afin d’améliorer leur gestion, de même que l’efficience et la transparence des dépenses budgétaires. Un accord interministériel visant à limiter l’expansion des frontières agricoles dans les zones forestières protégées a été conclu en 2006, et devrait avoir des répercussions importantes sur les plantations d’avocat et d’huile de palme. Des décrets ont été promulgués concernant la création de nouvelles zones tampons et zones naturelles protégées en vue de respecterle Plan stratégique 2011-20 pour la diversité biologique adopté par la Conférence des Parties qui s’est tenue à Aichi, au Japon. Les restrictions temporaires imposées sur les importations de volaille et de viande de volaille provenant de plusieurs États américains ont été levées, tandis que les contingents tarifaires en franchise de droits applicables aux importations de trois pays ont été maintenus. Des contingents tarifaires en franchise de droits unilatéraux, destinés à être ouverts en cas de réduction de l’offre intérieure, ont également été adoptés.

Évaluation et recommandations

Le Mexique a lancé une vaste réforme de sa politique agricole dans les années 90. La protection aux frontières a été réduite suite aux engagements pris dans le cadre de l’OMC, de l’ALENA et d’autres accords commerciaux. Par ailleurs, des programmes de paiements directs ont été mis en place. Ces réformes ont considérablement réduit les distorsions créées par les mesures gouvernementales.

Toutefois, depuis 2000, on assiste à un certain retour aux formes de soutien créant le plus de distorsions. Le soutien lié aux intrants variables (subventions à l’électricité, assurance et achat de contrats de couverture des prix) a augmenté. Une subvention au gazole doit être réactivée en 2014 dans un contexte de hausse du prix de l’énergie. Le programme PROAGRO Productivo, lancé en 2014 pour succéder à PROCAMPO, a re-couplé les paiements au titre de la superficie à la production. Versés jusque-là sans exigence de production, ces paiements devraient désormais servir à couvrir les dépenses de production réelles.

Les pouvoirs publics devraient centrer davantage leur action sur des investissements stratégiques dans la productivité, la durabilité et la rentabilité à long terme du secteur agricole. Pour ce faire, ils devront abandonner les subventions liées aux intrants et à la production au profit des nouvelles technologies, du transfert de connaissances, notamment des services de vulgarisation, du développement d’un système de sécurité des aliments, et de l’infrastructure.

Le programme PROAGRO Productivo, qui consiste à re-coupler le soutien à la production et à l’utilisation des intrants, doit être évalué sur deux points : son impact environnemental et son effet réel sur l’augmentation des revenus des petits exploitants, qui étaient l’une des raisons d’être de ces paiements au titre de la superficie.

La suppression progressive des subventions à l’électricité consommée pour pomper de l’eau permettrait d’utiliser plus efficacement cette ressource naturelle, ce qui représente un enjeu d’envergure. Les pouvoirs publics pourraient envisager d’aider directement les agriculteurs qui adoptent des pratiques favorisant une utilisation plus efficiente et plus durable de l’eau, en y associant des formations aux bonnes pratiques de gestion de cette ressource.

Les décisions prises récemment de renforcer la protection des terrains boisés fragiles et d’améliorer la biodiversité sont bienvenues. Une application stricte de la réglementation environnementale est une condition de base à remplir pour réduire les répercussions environnementales indésirables de l’activité agricole. Il serait possible de contribuer davantage à l’atteinte de cet objectif en soumettant plus souvent le versement des subventions liées aux intrants et des paiements à l’hectare au respect de l’écoconditionnalité. Les critères environnementaux à respecter pour bénéficier du soutien pourraient être adaptés aux conditions locales, et les collectivités locales pourraient être mobilisées pour cerner les enjeux et veiller à la conformité.

Les exploitations commerciales doivent disposer d’outils variés pour gérer les risques professionnels normaux, comme de l’information, des assurances, et des mécanismes d’imposition et de sécurité sociale adaptés afin de surmonter les périodes difficiles. Il faudrait éviter de subventionner généreusement certains instruments comme la couverture des prix. Les pouvoirs publics doivent offrir un soutien en cas de catastrophes auxquelles les exploitants individuels n’ont pas les moyens de faire face, lequel doit être encadré par un ensemble de règles précises.

Les actions menées doivent être différenciées selon les besoins, d’une part, des producteurs commerciaux et, d’autre part, des petits exploitants dont la production est principalement destinée à l’autoconsommation. À mesure que l’ensemble de l’activité économique mexicaine se développe, l’État doit chercher à réduire la pauvreté en adoptant des politiques de développement et des mesures sociales ciblées qui tiennent compte des spécificités locales plutôt qu’en versant des subventions liées à la production.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Selon l’ESP en pourcentage, le soutien a diminué, passant de 29 % au cours de la période de référence de 1991-93 à 10 % en 2014-16, soit bien en-deçà de la moyenne OCDE.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Le soutien des prix du marché a été réduit et en partie remplacé par des paiements directs au titre du nombre d’animaux et de la superficie non courants. Les mesures pouvant créer le plus de distorsions (fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables sans contraintes) ont fortement diminué, passant de 92 % du soutien total aux producteurs en 1991-93 à 23 % en 1995-97, mais sont remontées à 40 % en 2014-16. Cette évolution reflète une augmentation du soutien fondé sur les intrants depuis 2000.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

La libéralisation des échanges a sensiblement réduit la protection aux frontières et l’intervention sur les prix. Globalement, les prix perçus par les agriculteurs étaient supérieurs de 2 % aux prix à la frontière en 2014-16, contre 34 % en 1991-93. En 2014-16, les produits dont le ratio du prix à la production au prix à la frontière était le plus élevé (coefficient nominal de protection) étaient le sucre (1.15), les haricots secs (1.08) et le lait (1.07).

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

La hausse des dépenses consacrées aux services d’intérêt général a été moins rapide que la croissance globale du secteur : le soutien aux services d’intérêt général correspondait à 2.1 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2014-16, soit presque le même niveau qu’en 1995-97, mais près de la moitié de celui de 1991-93 (4.3 %).

EST en % du PIB

Le soutien total à l’agriculture s’est élevé à 0.6 % du PIB en 2014-16, chiffre comparable à la moyenne de l’OCDE. Ce pourcentage a considérablement diminué depuis 1991-93, reflétant en partie le recul de la part de l’agriculture dans l’économie globale.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

La valeur de l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) a diminué de 19 %. Cette tendance s’explique en grande partie par la forte réduction du soutien des prix du marché (SPM), les prix intérieurs enregistrant une hausse moins forte que les cours mondiaux libellés dans la devise locale. La baisse des transferts budgétaires en 2016 a également contribué à la réduction globale de l’ESP.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont représenté 35 % de l’ESP totale en 2014-16. Les produits ayant reçu le plus fort soutien au titre de produits spécifiques par rapport à leur valeur totale (TSP en pourcentage) ont été le sucre (13 %), le blé et les graines de soja (9 % les deux), le sorgho et les haricots secs (8 % les deux).

Tableau 2.15. Mexique : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512896

2.16. Nouvelle-Zélande

Soutien à l’agriculture

Depuis les réformes de la politique agricole menées au milieu des années 80, les mesures de soutien au secteur susceptibles de fausser la production et les échanges ont pratiquement disparu en Nouvelle-Zélande, et le niveau du soutien aux agriculteurs est le plus bas de la zone OCDE depuis plus de 25 ans. Presque tous les prix sont alignés sur les cours mondiaux en raison de l’ouverture du marché. Les exceptions résultent des exigences sanitaires nationales liées aux importations : alors que les normes sanitaires à l’importation régissent les produits à risque, il n’en existe pas pour la volaille fraîche, les œufs de consommation et certains produits apicoles, ce qui interdit l’importation de ces produits et entraîne une forme de soutien des prix du marché.

Parmi les principaux instruments de soutien au secteur figurent les mesures de lutte contre les maladies du bétail, l’aide en cas de catastrophes naturelles, et le système de connaissances et d’information agricoles. Ces dernières années, ces formes de soutien et le soutien à d’autres services d’intérêt général ont représenté les trois quarts du soutien total. La Nouvelle-Zélande finance aussi les grands investissements dans les systèmes d’irrigation en dehors de l’exploitation, et, ces dernières décennies, elle a considérablement étendu sa superficie agricole irriguée.

Principales évolutions de l’action publique

Les modifications apportées récemment aux mesures internes en Nouvelle-Zélande ciblent des problèmes spécifiques, et comprennent un ensemble de dispositions détaillées. Celles-ci concernent la prévention, la réparation et l’indemnisation des dommages, les actions de réduction et de gestion des risques liés à la biosécurité et à la sécurité des aliments, l’amélioration des performances en matière d’environnement et de bien-être des animaux, la gestion des ressources, et l’innovation au service de la croissance durable de la productivité.

Suite au tremblement de terre de novembre 2016 dans le nord de l’île du Sud, les pouvoirs publics ont octroyé une aide à la remise en état des actifs non assurables tels que les chemins, les ponts et l’infrastructure hydraulique des exploitations. Les investissements dans la recherche concernent essentiellement la gestion des éléments nutritifs, les émissions de gaz à effet de serre (GES), la qualité et la productivité du fourrage, et l’amélioration de la productivité des terres détenues par les Maoris.

Un accord de partenariat pour la croissance agricole a été signé entre la Nouvelle-Zélande et la Chine en avril 2016. Ce partenariat public-privé vise une coopération dans les domaines de l’éducation, la formation et la recherche.

Évaluation et recommandations

Le faible niveau du soutien à l’agriculture de la Nouvelle-Zélande, en particulier des formes pouvant créer le plus de distorsions, met en évidence l’ouverture de son secteur aux marchés étrangers et aux échanges et la place centrale qu’il leur accorde.

Les normes sanitaires à l’importation de la Nouvelle-Zélande constituent un outil essentiel pour la biosécurité du pays liée aux produits importés. Alors que ces normes sont exigées pour autoriser l’importation de tous les produits à risque, il n’en existe pas pour certains produits animaux dont les œufs, la viande de volaille fraîche et le miel. Si ceux-ci ne représentent qu’une petite part de la production agricole néo-zélandaise, l’élaboration de normes sanitaires à l’importation les concernant permettrait cependant aux consommateurs de bénéficier d’une plus grande diversité de produits et de prix inférieurs sur ces marchés, tout en assurant le respect des normes de biosécurité.

Les exportations de kiwis vers les marchés autres que l’Australie par des groupes autres que Zespri nécessitent toujours l’autorisation de Kiwifruit New Zealand (l’organe de réglementation). Les modifications qu’il est prévu d’apporter au règlement de 1999 régissant les exportations de kiwis (Kiwifruit Export Regulations 1999) devraient permettre de faciliter la participation de toutes les entreprises qui le souhaitent à ces exportations.

Les mesures prises par la Nouvelle-Zélande ambitionnent à juste titre de renforcer la productivité de manière durable. Les estimations, qui indiquent que la croissance de la productivité totale des facteurs (PTF) a été comparativement faible durant les dix dernières années pour lesquelles des données sont disponibles (2004-13), viennent conforter l’objectif adopté par les pouvoirs publics. L’évolution positive de la capitalisation des exploitations agricoles devrait favoriser la croissance de la productivité dans l’avenir.

L’accent mis par les autorités néo-zélandaises sur la baisse des émissions de GES, notamment d’origine agricole, est conforme à son engagement au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). En raison de l’importance de ses filières du lait et de la viande, le secteur agricole est un émetteur majeur de GES. À la différence de nombreux autres pays, les filières agricoles de la Nouvelle-Zélande, notamment les transformateurs de viande et de lait, les fabricants et les importateurs d’engrais azotés, et les exportateurs d’animaux sur pied, sont soumises à des obligations de déclaration. Toutefois, les émissions de GES agricoles ne font l’objet ni de restrictions ni de taxations.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le niveau de soutien aux producteurs de la Nouvelle-Zélande est le plus bas des pays de l’OCDE depuis les réformes agricoles du milieu des années 80, représentant 0.75 % des recettes agricoles brutes en 2014-16 ; en 1986-88, l’ESP se chiffrait à 10 %.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

S’établissant à 81 % en 2014-16 contre 14 % en 1986-88, l’essentiel du (très faible) soutien aux producteurs prend aujourd’hui la forme de mesures pouvant créer le plus de distorsions (fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes).

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

La plupart des prix intérieurs sont alignés sur les marchés internationaux. En 2014-16, les recettes agricoles se sont donc situées à un niveau presque identique à celui qu’elles auraient atteint aux prix mondiaux, sauf dans le cas de la volaille et des œufs, en raison des restrictions sanitaires à l’importation.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général, qui représentaient 2.6 % de la valeur ajoutée agricole en 1995-97, ont augmenté pour s’établir à 3.7 % en 2014-16. Elles vont pour l’essentiel au système de connaissances et d’information agricoles, ainsi qu’aux services d’inspection et de contrôle.

EST en % du PIB

Le soutien total à l’agriculture représentait moins de 0.3 % du PIB en 2014-16, soit moins de la moitié de la moyenne de l’OCDE. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général en constituaient les trois quarts.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le (faible) niveau de soutien a augmenté en 2016 à la suite du creusement des écarts de prix de la volaille et des oeufs, qui font l’objet de restrictions sanitaires à l’importation. La baisse des prix mondiaux est le principal facteur à l’origine de cette évolution.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

En 2014-16, les transferts aux producteurs au titre d’un seul produit représentaient 26 % des recettes agricoles brutes pour les oeufs, 12 % pour la volaille, et ils étaient nuls pour tous les autres produits.

Tableau 2.16. Nouvelle-Zélande : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512915

2.17. Norvège

Soutien à l’agriculture

En Norvège, le soutien au secteur agricole, qui est l’un des plus élevés et des plus générateurs de distorsions de la zone OCDE, a peu diminué. Les principaux instruments du soutien public à l’agriculture comprennent les mesures aux frontières, les paiements budgétaires et la réglementation du marché intérieur.

Ces dernières années, l’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture a été légèrement inférieure à 1 % du PIB. Le soutien aux producteurs (ESP) représente 60 % des recettes agricoles brutes. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général dont bénéficie l’ensemble du secteur (estimation du soutien aux services d’intérêt général – ESSG) sont relativement faibles – de l’ordre de 5 % de l’EST – et financent principalement le système de connaissances et d’innovation agricoles.

Le soutien des prix du marché (SPM), essentiellement lié à la protection aux frontières, reste la principale composante du soutien aux agriculteurs et a diminué de 2 points entre 1986-88 et 2014-16 – passant ainsi de 48 % à 46 % de l’ESP. Si les formes de soutien susceptibles d’entraîner les distorsions les plus importantes de la production et des échanges ont vu leur part reculer, elles représentent toujours l’essentiel de l’aide accordée ces dernières années. Les mesures de soutien visant des produits particuliers (sous la forme essentiellement d’un soutien des prix du marché) absorbent 60 % du soutien aux agriculteurs et sont assez uniformément réparties entre les produits. Les prix payés aux producteurs sont en moyenne supérieurs de 80 % aux cours mondiaux.

Principales évolutions de l’action publique

Les objectifs stratégiques des politiques agricole et alimentaire définis dans le Livre blanc n° 11 (2016–17) sont la sécurité alimentaire, le maintien de l’agriculture sur l’ensemble du territoire, la création de plus de valeur ajoutée et l’agriculture durable. La politique agricole vise à protéger les ressources agricoles, à développer le savoir-faire et à contribuer à la création d’emplois et de valeur ajoutée dans les activités et la production agricoles dans l’ensemble du pays. La politique de soutien à l’agriculture est un élément important des politiques régionales et rurales de la Norvège.

Le soutien à l’agriculture n’a que légèrement diminué ces dernières décennies et reste trois fois plus élevé que la moyenne de l’OCDE. Malgré quelques réformes, visant principalement à assouplir le régime de quotas laitiers, il demeure important et fausse le marché. Le rythme des réformes pourrait être considérablement accéléré. Des projets de réforme de la politique agricole sont envisagés et un nouveau livre blanc a été soumis au Parlement en décembre 2016.

Évaluation et recommandations

Les progrès de la Norvège sur la voie des réformes ont été très modestes, et le soutien à l’agriculture reste excessivement concentré sur le maintien du statu quo. Malgré un changement de composition du soutien et une certaine atténuation des distorsions de prix, le secteur agricole norvégien demeure l’un des plus protégés de la zone OCDE. Il faudrait réduire la protection aux frontières en abaissant les droits de douane, de préférence dans le cadre d’un programme pluriannuel de réductions inscrit dans la loi afin d’afficher la volonté des pouvoirs publics et de fournir un horizon de planification aux producteurs.

Il y a encore beaucoup à faire pour atteindre les objectifs de la politique agricole en limitant les coûts supportés par le contribuable et le consommateur. Des progrès sont nécessaires, notamment, pour réduire le soutien pouvant créer le plus de distorsions afin de rendre les producteurs plus sensibles aux signaux du marché et de supprimer les mesures qui empêchent structurellement le secteur de devenir plus productif. Les mesures de soutien à l’agriculture serviraient mieux les divers objectifs déclarés de la politique agricole, tels que la sécurité alimentaire, le maintien de l’économie rurale et les agréments du paysage, et elles le feraient à un moindre coût, si elles visaient des bénéficiaires et des résultats bien déterminés.

Les initiatives visant à réduire le nombre de mesures de soutien et à les simplifier sont à même de permettre des gains d’efficience et de réduire les coûts de transaction liés aux politiques.

Il serait bon d’évaluer la cohérence de la politique de soutien à l’agriculture par rapport à d’autres politiques de portée générale, comme la politique de la concurrence. Le secteur agricole échappe aux règles communes du droit de la concurrence et les coopératives de transformation et de distribution contrôlées par les agriculteurs jouissent de prérogatives particulières en matière de réglementation du marché. Le pouvoir de marché des coopératives agricoles (la production laitière, par exemple, est entre les mains d’une seule coopérative) risque de fausser l’efficience et la concurrence tout au long de la chaîne d’approvisionnement.

Accroître la productivité tout en veillant à la protection de l’environnement et à la gestion durable des ressources naturelles devrait être une priorité de l’action publique. La réorientation du soutien vers les services d’intérêt général, particulièrement en faveur du système de connaissances et d’innovation agricoles, est une piste à explorer.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Mesuré en pourcentage des recettes agricoles brutes (ESP en %), le soutien aux agriculteurs a diminué de 10 points, passant de 70 % en 1986-88 à 60 % en 2014-16. Il s’est stabilisé autour de 60 % ces quelques dernières années et demeure plus de trois fois supérieur à la moyenne de l’OCDE.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

La part des formes de soutien les plus à même de fausser la production et les échanges (fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes) dans l’ESP a diminué de 22 points, mais représente encore plus de la moitié du soutien total. Le soutien des prix du marché en est la principale composante.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Les prix payés aux agriculteurs étaient 1.9 fois supérieurs à ceux du marché mondial en 2014-16. Ils étaient quatre fois plus élevés en 1986-88. Le coefficient nominal de protection est plus élevé, en moyenne, pour les produits de l’élevage.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) représentaient 2.7 % de la valeur ajoutée agricole en 2014-16, contre 3.9 % en 1986-88. Le système de connaissances et d’innovation agricoles en absorbait 57 %, dont un cinquième au titre de la formation.

EST en % du PIB

La part du soutien total à l’agriculture (EST) dans le PIB est tombée de 3.4 % en 1986-88 à 0.9 % en 2014-16.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le niveau du soutien à l’agriculture a légèrement diminué en 2016, la baisse des paiements budgétaires ayant plus que compensé une modeste hausse du soutien des prix du marché.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts au titre d’un seul produit représentent 61 % de l’ESP totale. Leur part dans les recettes agricoles brutes par produit est supérieure à 40 % pour tous les produits, à l’exception de la viande ovine et de l’avoine.

Tableau 2.17. Norvège : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512934

2.18. Philippines

Soutien à l’agriculture

Le soutien à l’agriculture philippine, mesuré par les transferts des consommateurs et des contribuables découlant de l’action publique en proportion des recettes agricoles brutes, s’est établi à 25 % en moyenne en 2014-16, soit un niveau supérieur à la moyenne de l’OCDE (18 %) et l’un des plus élevés parmi les pays émergents pour lesquels l’OCDE calcule cet indicateur.

Le soutien des prix du marché (SPM) est la principale composante du soutien aux producteurs et il bénéficie pour l’essentiel aux riziculteurs. D’après les estimations, le SPM du riz représentait environ les trois quarts de la valeur totale du SPM et 70 % de la valeur totale des transferts aux producteurs en 2016. Outre le riz, la canne à sucre et les produits d’origine animale bénéficient eux aussi d’une aide substantielle, en particulier grâce à des droits d’importation élevés. Le haut niveau du SPM fait peser une taxe implicite sur les consommateurs et sur l’industrie agroalimentaire, chiffrée à 25 % de la valeur de la consommation en moyenne sur la période 2014-16.

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général ont augmenté en proportion de la valeur ajoutée agricole. Elles servent surtout à financer des investissements dans le développement des infrastructures, en particulier dans les systèmes d’irrigation, mais les crédits alloués à la construction et à la rénovation de routes d’accès aux marchés ont augmenté ces dernières années.

Au total, le coût du soutien apporté au secteur agricole philippin, par l’intermédiaire du soutien des prix du marché et des transferts budgétaires, a atteint 3.1 % du PIB en 2014-16, soit cinq fois plus que la moyenne de l’OCDE (0.6 %). C’est l’un des niveaux les plus élevés de tous les pays pour lesquels cet indicateur est calculé.

Principales évolutions de l’action publique

Afin d’accroître le soutien aux producteurs de riz, les autorités ont décidé de supprimer, à compter de 2017, la redevance payée par les agriculteurs pour financer les coûts d’exploitation et d’entretien des systèmes d’irrigation.

Conformément à l’accord passé avec l’OMC, les Philippines se sont engagées à mettre fin aux restrictions quantitatives à l’importation de riz à la mi-2017. Toutefois, en février 2017, le ministère de l’Agriculture a fait savoir qu’il confirmait la décision du gouvernement de maintenir les restrictions quantitatives aux importations de riz pendant deux années supplémentaires, estimant que les producteurs avaient besoin de plus de temps pour se préparer à affronter la concurrence du riz importé.

Évaluation et recommandations

La politique agricole philippine est axée sur la sécurité alimentaire et la réduction de la pauvreté : elle vise à garantir à la population un approvisionnement régulier en denrées de base à des prix abordables. L’objectif d’autosuffisance en riz a entraîné une série de mesures de soutien en faveur des riziculteurs et une augmentation de la part du riz dans la production agricole totale –contrairement ce que l’on observe généralement dans les autres pays de la région, où la tendance est à la diversification vers des produits à plus forte valeur ajoutée. D’après une analyse, étant donné que 72 % des ménages philippins et 34 % de ceux qui produisent du riz sont consommateurs nets de ce produit, le soutien des prix du riz a pour effet d’accroître la sous-alimentation de 3.2 points de pourcentage, ce qui représente 3.2 millions de personnes. Les Philippines pourraient envisager une série de mesures propres à améliorer la sécurité alimentaire nationale, par exemple : diversification de la production, suppression des incitations en faveur de produits spécifiques destinées à soutenir la consommation et les revenus, élimination progressive des restrictions à l’importation de riz, remplacement des ventes de riz subventionné de l’Autorité nationale chargée de l’alimentation (National Food Authority – NFA) par des transferts monétaires conditionnels et des bons d’alimentation, ettransformation de la NFA en un organisme chargé de gérer les stocks d’urgence sans pouvoir d’intervention sur le marché.

En 1988, les Philippines ont entrepris une réforme agraire ambitieuse qui couvrait presque les trois quarts du territoire agricole du pays. À la fin de 2015, la redistribution des terres était pratiquement achevée, mais les droits de propriété n’étaient toujours pas établis et près de la moitié des bénéficiaires relevaient encore du régime de la propriété collective. La réglementation restrictive des transactions foncières et le caractère incertain des droits de propriété limitent les investissements réalisés au niveau des exploitations et pèsent sur les résultats économiques escomptés de la réforme. Durant cette période, le nombre total d’exploitations a augmenté et leur taille moyenne est tombée de 2.8 hectares à 1.3 hectare. Au stade actuel de la réforme, les Philippines pourraient infléchir leur politique agraire et mettre davantage l’accent sur les droits de propriété, plutôt que sur la redistribution des terres, en s’attaquant au système de gouvernance foncière en vue de renforcer la confiance dans les droits de propriété, en consolidant le fonctionnement des exploitations issues de la réforme et en mettant en place une stratégie de restructuration de secteur agricole à long terme.

Les typhons, tempêtes tropicales et inondations que subissent régulièrement les Philippines, plus exposées à ces risques naturels que leurs voisins de la région, expliquent en partie les performances assez médiocres de l’agriculture en termes de croissance. La gravité et l’intensité des typhons se sont accrues ces dernières années. Les modèles climatiques laissent entrevoir une évolution vers un climat vraisemblablement plus chaud et plus humide aux Philippines, avec des effets variables selon les régions et selon les produits. Dans ces conditions, les autorités philippines devraient évaluer l’efficacité des outils actuellement utilisés en matière de gestion des risques et étudier d’autres possibilités, adopter une approche globale de la gestion des risques, en particulier des risques catastrophiques, et réfléchir à la mise en place de systèmes d’assurance et de transferts monétaires qui pourraient encourager les agriculteurs à prendre des mesures d’adaptation. Afin de renforcer la capacité d’adaptation du secteur agricole aux effets du changement climatique, le gouvernement devrait veiller à ce que les objectifs fixés dans ce domaine soient cohérents entre les différents programmes et les différentes institutions.

Une des faiblesses de l’agriculture philippine tient à la lente progression de la productivité totale des facteurs dans le secteur, plus lente que la moyenne mondiale et plus lente aussi que dans la plupart des autres pays de la région. Cette situation est le résultat de décennies de sous-investissement (ou d’investissements mal orientés dans certains cas), de distorsions, d’incertitudes liées à la réforme agraire et de conditions météorologiques extrêmes. En plus des mesures évoquées ci-dessus, le gouvernement pourrait recentrer le soutien budgétaire sur la réforme structurelle à long terme en redéployant les subventions aux intrants variables en faveur d’investissements dans les infrastructures et en réorientant les systèmes de connaissances agricoles. Dans ce domaine, les améliorations pourraient porter sur le cadre institutionnel des activités de recherche-développement en agriculture, sur le système d’enseignement et les services de vulgarisation agricoles, dont les structures sont trop complexes, sur la collaboration verticale et horizontale, qu’il faudrait renforcer, et enfin sur l’importance excessive accordée au riz.

L’élaboration et la mise en œuvre de la politique agricole des Philippines reposent sur un ensemble complexe d’institutions. Pour simplifier ce système, le gouvernement devrait prendre plusieurs mesures : renforcer la coordination entre le ministère de l’Agriculture et les autres ministères concernés, et avec les institutions chargées d’appliquer les programmes de soutien à l’agriculture ; renforcer la transparence et le contrôle des programmes financés sur fonds publics ; intensifier les efforts pour mettre en place un système statistique solide et pertinent pour l’action publique, et intégrer les mécanismes de suivi et d’évaluation dans le processus d’élaboration des politiques.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le soutien aux producteurs (ESP en %) atteignait 25 % en 2014-16, ce qui signifie qu’un quart des recettes agricoles brutes découlaient des politiques publiques. Ce niveau a augmenté par rapport à la période 2000-02. Le soutien des prix du marché est la principale composante de l’ESP et il bénéficie pour la majeure partie aux producteurs de riz.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Le soutien des prix du marché et les subventions à l’utilisation d’intrants non assortie de contraintes, considérées comme les deux formes de soutien les plus à même de générer des distorsions, représentent la quasi-totalité du soutien accordé aux producteurs.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

En moyenne, les prix payés aux agriculteurs étaient supérieurs de 33 % aux cours mondiaux en 2014-16, contre 29 % en 2000-02.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Mesurées en pourcentage de la valeur ajoutée agricole, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général ont plus que doublé en 2014-16 par rapport à 2000-02. Elles se composent pour l’essentiel d’investissements dans le développement des infrastructures, en particulier dans les systèmes d’irrigation, mais les crédits alloués à la construction et à la rénovation des routes d’accès aux marchés augmentent depuis quelques années.

EST en % du PIB

La part du soutien total à l’agriculture dans le PIB a tendance à augmenter : elle s’établissait à 3.1 % en 2014-16, soit l’un des niveaux les plus élevés de tous les pays de l’OCDE pour lesquels cet indicateur est calculé.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

La valeur du soutien budgétaire à l’agriculture a très peu varié entre 2015 et 2016, mais la baisse du soutien des prix du marché a entraîné une diminution de 17 % environ de l’estimation du soutien aux producteurs (ESP).

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont constitué 97 % du soutien accordé aux producteurs en 2014-16. Le riz est le produit de loin le plus aidé, en valeur absolue comme en valeur relative, suivi du sucre, de la viande porcine et de la viande de volaille. Les producteurs de noix de coco et de maïs sont implicitement taxés.

Tableau 2.18. Philippines : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513162

2.19. Fédération de Russie

Soutien à l’agriculture

En 2014-16, près de 84 % du soutien total à l’agriculture (EST) ont été versés aux producteurs à titre individuel (ESP), le reste étant affecté aux services agricoles d’intérêt général (13 %) et au soutien des acheteurs de produits agricoles (3 %).

Le soutien accordé aux producteurs agricoles a fluctué sur le long terme, mais s’est maintenu durant les années 2010 dans une fourchette allant de 12 % à 16 % des recettes agricoles brutes (ESP en %). Les formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions, notamment le soutien des prix du marché et les subventions à la production et à l’utilisation d’intrants variables, constituent la majeure partie (76 %) du soutien aux producteurs. Le soutien des prix du marché agrégé masque cependant une grande diversité de situations selon les produits : les importations de produits animaux et de sucre font l’objet de mesures de protection douanière tandis les exportations de céréales et d’oléagineux sont taxées. Les éleveurs bénéficient en outre du faible niveau des prix intérieurs des céréales qui sont inférieurs aux niveaux mondiaux. Dans la catégorie « soutien aux services d’intérêt général », le système de connaissances agricoles et le système d’inspection et de contrôle absorbent la majeure partie des financements.

Le soutien total à l’agriculture (EST) représentait 0.9 % du PIB en 2014-16. Ce pourcentage a diminué de plus de moitié depuis le milieu des années 90, en raison principalement de la croissance du PIB. Les transferts des contribuables représentent 43 % du total des transferts aux producteurs et ceux des consommateurs, les 57 % restants. La contribution des consommateurs au soutien agricole est à mettre au compte du soutien des prix agricoles dont le niveau dépasse en moyenne de 10 % les niveaux internationaux. Nettes des transferts aux acheteurs de produits alimentaires, les dépenses de consommation ont augmenté de 12 % (ESC en %) en 2014-16.

Principales évolutions de l’action publique

En 2017, de nouveaux amendements ont été apportés au Programme d’État pour le développement de l’agriculture 2013-20. Un nouveau sous-programme a été créé pour développer le potentiel d’exportation de produits agricoles. Les sous-programmes qui existaient auparavant ont été regroupés sous plusieurs grandes rubriques pour offrir plus de flexibilité aux régions dans le choix de leurs priorités de financement. Le cofinancement de l’investissement, qui a débuté en 2015 et ne concernait que les secteurs laitier, bovin et horticole, a été élargi pour couvrir la production porcine. Pour la première fois, une liste de régions présentant des conditions défavorables pour la production agricole a été publiée. Les autorités publiques ont annoncé leur intention de procéder à des achats d’intervention de lait en poudre et de beurre, l’intervention ne concernant jusqu’ici que les céréales. Compte tenu du niveau de départ élevé des stocks publics de céréales, les producteurs ont été autorisés à racheter les céréales livrés au fonds d’intervention de l’État, et le droit frappant les exportations de blé a été temporairement suspendu. Les préparatifs du lancement de cartes d’alimentation pour les groupes à faible revenu se sont poursuivis. L’interdiction, depuis 2014, des importations agroalimentaires en provenance de plusieurs pays dans le contexte de la crise ukrainienne a été prolongéejusqu’à la fin de 2017. En tant que partie au Traité de l’Union économique eurasiatique (UEEA), la Fédération de Russie a ratifié l’Accord de libre-échange UEEA-Viet Nam, et a engagé des pourparlers sur le libre-échange avec plusieurs autres pays en Asie et en Afrique du Nord.

Évaluation et recommandations

La politique agricole définie au moment de l’adoption du Programme d’État pour le développement de l’agriculture 2013-20 visait à stimuler la production agricole et la substitution de produits nationaux aux importations agroalimentaires. Le contexte politique des dernières années a incité la Russie à intensifier ses efforts de remplacement des produits importés pour s’orienter vers une politique agroalimentaire d’autosuffisance à long terme. Dernièrement, cette orientation a été élargie pour également favoriser le développement du potentiel d’exportation de produits agricoles du pays.

Le gouvernement a poursuivi ses efforts pour atténuer les effets de la récession économique sur le secteur agroalimentaire, bien que les conditions macroéconomiques se soient récemment améliorées. La politique intérieure s’est concentrée sur l’accroissement des flux de financements vers le secteur agricole, notamment pour soutenir l’investissement dans les secteurs faisant concurrence aux importations.

Le pays a continué de recourir à des mesures non tarifaires de protection douanière fondées sur les normes sanitaires et phytosanitaires et les règlements techniques, ce qui a parfois suscité des préoccupations de la part de ses partenaires commerciaux qui ont pointé leurs effets indûment restrictifs sur les échanges.

La Fédération de Russie a réorienté sa politique en mettant l’accent sur la production nationale de semences et la sélection animale pour réduire sa dépendance vis-à-vis des importations de ces intrants agricoles, et sur l’amélioration du marketing et de l’infrastructure de distribution des produits alimentaires.

D’une façon générale, les subventions et les mesures de protection à l’encontre des importations, qui génèrent toutes deux des distorsions, demeurent les principaux instruments utilisés pour atteindre les objectifs fixés. L’amélioration réelle et durable de la compétitivité de l’agriculture dépendra plus probablement des investissements qui devront viser en priorité la productivité à long terme du secteur, notamment la R-D, le transfert de connaissances, l’infrastructure, la santé des plantes et des animaux, et également de l’amélioration des conditions de vie dans les zones rurales.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

En 2014-16, l’ESP en pourcentage représentait 14 % des recettes agricoles brutes, chiffre inférieur à la moyenne de l’OCDE et au niveau observé en 1995-97 (20 %). L’ESP en pourcentage est passée de 13 % en 2014 à 12 % en 2015, puis à 16 % en 2016.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

La part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions de la production et des échanges (paiements au titre de la production et de l’utilisation d’intrants non assortie de contraintes) est passée de 72 % à 76 % de l’ESP totale entre 1995-97 et 2014-16, en raison de la hausse du soutien des prix du marché.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Les prix reçus par les agriculteurs en 2014-16 étaient en moyenne supérieurs de 10 % à ceux des marchés mondiaux, contre 7 % en 1995-97. Le CNP agrégé masque cependant les mesures de protection aux frontières appliquées aux produits animaux et au sucre et la taxation des céréales et oléagineux exportés.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

La dépense consacrée aux services d’intérêt général a baissé par rapport à la valeur ajoutée du secteur – elle représentait 3.0 % de la valeur ajoutée en 2014-16, soit moins de la moitié du pourcentage enregistré en 1995-97 (7.2 %). Cette situation s’explique en partie par l’augmentation de la valeur de la production agricole qui s’est redressée par rapport aux faibles niveaux du milieu des années 90.

EST en % du PIB

Le soutien total (EST) à l’agriculture en % du PIB a diminué, passant de 2.1 % en 1995-97 à 0.9 % en 2014-16, sous l’effet principalement de la hausse du PIB.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

La valeur totale du soutien aux producteurs a progressé de 43 %, en raison de l’augmentation du soutien des prix du marché. La hausse des prix intérieurs a été plus forte que celles des prix à la frontière, dont la valeur en dollars a chuté. L’effet de l’augmentation du soutien des prix du marché sur l’ESP a été en partie compensé par certaines réductions de transferts budgétaires.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

La part des transferts au titre d’un seul produit (TSP) dans l’ESP s’élevait à 71 % en 2014-16. Les produits bénéficiant des plus hauts niveaux de soutien par rapport à leur valeur (TSP en %) sont le sucre (34 %), le lait et la viande porcine (29 % dans les deux cas) ainsi que la viande bovine (23 %). Les céréales et les oléagineux sont implicitement taxés.

Tableau 2.19. Russie : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513181

2.20. Afrique du Sud

Soutien à l’agriculture

L’Afrique du Sud a réduit son soutien à l’agriculture au cours des années 90. Ce dernier est resté inférieur à 5 % des recettes agricoles brutes depuis 2010. En 2014-16, ce soutien avoisinait 3 % des recettes agricoles brutes. L’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) s’établissait à environ 0.3 % du produit intérieur brut (PIB) en 2014-16 et le soutien direct aux producteurs (ESP) représentait approximativement 60 % du soutien total, les 40 % restants étant consacrés au financement de services généraux profitables pour le secteur.

L’essentiel du soutien repose sur le soutien des prix du marché (SPM) et sur l’utilisation d’intrants. Le degré de distorsion des prix est faible et les prix intérieurs sont presque alignés sur les prix mondiaux, à l’exception du sucre et, depuis quelques années, du lait et du blé. Les paiements directs ciblent principalement les petites exploitations agricoles. L’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) est quant à elle essentiellement constituée de paiements visant à financer le système de connaissances et d’innovation agricoles ainsi que les dépenses d’infrastructures. La majeure partie du soutien entrant dans ces deux catégories de l’ESSG vise à créer un environnement favorable à l’activité des petites exploitations qui ont vu le jour à la suite de la réforme foncière.

Principales évolutions de l’action publique

La plupart des mesures et des paiements directs ciblent toujours le sous-secteur des petits exploitants. Le gouvernement apporte une assistance post-installation qui comprend des prêts à la production pour les nouveaux et futurs agriculteurs (qui, pour l’essentiel, exercent leur activité sur des terres redistribuées ou restituées). Des modifications ont été apportées aux textes relatifs à la redistribution des terres. En vertu de la nouvelle réglementation, toutes les terres nouvellement acquises passent sous la propriété de l’État dans le cadre du programme d’acquisition de terres agricoles (Agricultural Land Holding Account – ALHA), puis sont louées à bail. Les bénéficiaires du programme peuvent ensuite disposer des terres après une période de location convenue à l’avance, sous réserve que leur projet soit économiquement viable.

En mai 2016, l’Afrique du Sud a adopté une loi autorisant les expropriations foncières réalisées dans l’intérêt du public. Cette loi, approuvée par le parlement, permettra à l’État de faire l’acquisition de terres à un prix déterminé par un arbitre désigné par les pouvoirs publics¹ et d’en exproprier les actuels propriétaires « dans l’intérêt du public », ce qui mettra un terme au système de transaction de gré à gré qui prévalait jusque-là. Pour accélérer la réforme foncière, le pays a également opté pour une nouvelle stratégie axée sur le renforcement des droits relatifs des individus travaillant la terre (Strengthening the Relative Rights of People Working the Land). Cette initiative vise à autonomiser les travailleurs agricoles en leur permettant d’acquérir des parts dans des exploitations agricoles, aux côtés des propriétaires préexistants.

Afin d’atténuer les conséquences des graves sécheresses survenues en 2014 puis en 2015, les pouvoirs publics (État central et provinces) ont réaffecté les fonds inscrits au budget de certains programmes pour financer les approvisionnements en eau et la constitution de stocks d’aliments pour le bétail ainsi que leur transport. Pour l’exercice budgétaire 2016-17, le ministère de l’Agriculture a demandé au Trésor national de relever les montants affectés à l’indemnisation sécheresse et distribués par l’intermédiaire du Centre national de gestion des catastrophes (National Disaster Management Centre – NDMC). La Banque de crédit foncier (Land Bank) a également débloqué 400 millions ZAR sous la forme de prêts aidés à destination des exploitations agricoles commerciales frappées par la sécheresse.

Évaluation et recommandations

Le SPM relativement faible dont bénéficient actuellement les agriculteurs sud-africains s’explique par les réformes radicales mises en œuvre au milieu des années 90, qui ont amené une déréglementation de la commercialisation des produits agricoles, une libéralisation des marchés intérieurs et une réduction des barrières aux échanges agricoles. Ces réformes ont diminué le soutien des prix de marché et le soutien budgétaire à l’agriculture commerciale, entraînant ainsi un recul substantiel du soutien global à l’agriculture et des distorsions qui en découlent.

Une hausse des dépenses budgétaires est venue financer le processus de réforme foncière et soutenir les bénéficiaires de ce dispositif (exploitations de subsistance, petits exploitants et exploitations commerciales). Ces dernières années, les évolutions essentielles de la politique agricole et les principaux enjeux ont été associés à l’exécution de cette réforme et à l’instauration d’un environnement favorable à l’activité des nouveaux agriculteurs. Au cours de la période 2014-16, les mesures visant à assurer la viabilité des nouvelles exploitations et à remettre sur les rails et recapitaliser les projets en proie à des difficultés continuent d’être mises en œuvre, appuyées par une hausse des dépenses budgétaires.

La difficulté majeure réside dans la mise en œuvre et le ciblage efficient de programmes d’assistance adaptés aux besoins des nouveaux agriculteurs. Les débats récemment menés autour de la réforme foncière (redistribution des terres) font ressortir des désaccords entre les parties prenantes à propos des types d’exploitations à cibler (agriculture commerciale, petites exploitations actives sur les marchés de proximité, agriculture de subsistance, etc.), des effets recherchés et de l’adaptation des dispositifs de soutien qui en résultera, via l’octroi d’aides directes aux exploitations et l’instauration d’un environnement favorable (services d’intérêt général).

S’agissant des programmes de soutien supposés cibler plus particulièrement les nouveaux entrepreneurs actifs dans le secteur de l’agriculture commerciale, il est primordial que des exploitants expérimentés s’investissent précocement dans l’élaboration de programmes de soutien. Les partenariats public-privé permettent de mobiliser efficacement les ressources disponibles et de remédier aux faiblesses actuelles des programmes et services de soutien publics.

Dans tous les cas, la réforme foncière devrait être mise en œuvre parallèlement à la mise en place d’un environnement favorable (en termes d’enseignement et de formation, d’infrastructures et de circuits de commercialisation, notamment) pour les bénéficiaires de cette réforme, faute de quoi la redistribution des terres ne pourra pas produire les résultats escomptés, tels que l’amélioration des conditions de vie de la population noire vivant dans les zones rurales, le renforcement de la sécurité alimentaire en milieu rural et le développement d’un secteur commercial pérenne.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le niveau de soutien mesure par l’ESP en pourcentage a très sensiblement baissé depuis 1995-97, et avoisinait 3 % en 2014-16, ce qui est nettement inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE. Après avoir enregistré une hausse en 2015, la part du soutien dans les recettes agricoles totales a chuté de 2.4 points, pour s’établir à 2.3 % en 2016.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

La part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions de la production et des échanges (fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables sans contraintes) a été réduite mais est restée relativement élevée (84 %) en 2014-16. Néanmoins, il faut garder à l’esprit que le niveau global du soutien est bas.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (CNP)

En 2014-16, le niveau relativement bas de la distorsion des prix, mesuré par le coefficient nominal de protection (CNP) est resté constant et les prix payés aux producteurs étaient presque alignés sur les prix mondiaux. C’est le sucre qui affiche le CNP le plus élevé, suivi du lait et du blé.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Malgré une augmentation en valeur nominale, la part des dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) a enregistré un recul durable par rapport à la valeur ajoutée de l’agriculture. Depuis ces dernières années, la plupart des dépenses relevant de l’ESSG servent à financer le système de connaissances et d’innovation agricoles ainsi que les infrastructures.

EST en % du PIB

Le soutien total représentait 0.3 % du PIB en 2014-16 (soit la moitié de la moyenne de l’OCDE). La part des dépenses consacrées aux services d’intérêt général dans l’EST avoisinait 40 % à cette même période.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

La baisse du soutien observée en 2016 traduit principalement un recul du SPM. Cela s’explique essentiellement par une réduction de l’écart de prix, qui fait apparaître une augmentation des prix mondiaux en USD et un affaiblissement du ZAF par rapport à l’USD.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

En 2014-16, les transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont représenté 61 % du soutien aux agriculteurs. En pourcentage des recettes agricoles brutes par produit, c’est le sucre qui reçoit les transferts les plus élevés (30 %), suivi du blé (8 %) et du lait (6 %). Ces transferts ont été à peu près nuls pour les autres produits de base.

Tableau 2.20. Afrique du Sud : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513200

Note

 1. La loi n° 17 de 2014 relative à l’évaluation foncière (Property Valuation Act) a créé le Service d’évaluation foncière (Office of the Valuer-General) au sein du ministère du Développement rural et de la Réforme foncière (Department of Rural Development and Land Reform – DRDLR). L’objectif est de permettre une évaluation juste et équitable des terres destinées à être restituées et de proposer des estimations pour étayer les offres d’achat et les expropriations.

2.21. Suisse

Soutien à l’agriculture

La Suisse réduit progressivement son soutien à l’agriculture, mais à une allure relativement modeste. En effet, le soutien aux producteurs (ESP) reste élevé en proportion des recettes agricoles brutes, puisqu’il est trois fois supérieur à la moyenne de l’OCDE. Depuis ces dernières années, le soutien total à l’agriculture (EST) est estimé à environ 1 % du PIB. Le soutien direct aux producteurs (ESP) représente l’essentiel de l’EST. Les principales mesures de soutien (dont le soutien des prix du marché) sont liées à la production et à l’utilisation d’intrants. Le soutien aux services d’intérêt général (ESSG) est principalement consacré au financement du système de connaissances et d’innovation agricoles, qui représente presque la moitié des dépenses comptabilisées dans l’ESSG.

L’aide apportée aux agriculteurs suisses passe principalement par un soutien des prix du marché (SPM), qui résulte d’importantes barrières commerciales aux frontières. Durant la période analysée, le SPM a diminué, passant de 80 % à environ 50 % des aides, au total. De même, le degré de distorsion des prix s’est sensiblement atténué, bien que les prix intérieurs soient restés en moyenne supérieurs de 68 % aux prix mondiaux en 2014-16. La Suisse effectue également des paiements directs importants (tous soumis à des mécanismes d’éco-conditionnalité) dans les domaines suivants : paiements à la surface pour garantir la sécurité de l’approvisionnement, paiements pour le maintien de l’activité dans des conditions difficiles et paiements accordés aux agriculteurs qui mettent volontairement en œuvre des pratiques agricoles plus rigoureuses en matière de protection de l’environnement et de bien-être des animaux. Au fil du temps, les paiements directs ont pris une importance croissante. S’ils étaient à 20 % environ du soutien total dans les années 80, ils ont augmenté et en représentent environ 50 % depuis quelques années.

Principales évolutions de l’action publique

La Suisse a adopté un nouveau cadre d’action pour la période 2014-17, désigné Politique Agricole 2014-17 ou PA 14-17. Les principaux changements apportés sont la suppression des paiements généraux à la surface et une réorientation des paiements, qui sont désormais plus étroitement liés à des objectifs spécifiques (pratiques agricoles), complétés par un système de paiements de transition pour rendre la réforme socialement acceptable. Bien que les programmes de paiements directs soient définis pour l’ensemble de la période 2014-17 et que les budgets annuels soient stables, la composition de ces paiements a beaucoup évolué en 2015. En revanche, les changements ont été plus modestes en 2016 (troisième année de la mise en œuvre de la PA 2017). En effet, les paiements transitoires ont été réduits en 2015, mais ils sont restés à peu près stables en 2016. Par ailleurs, aucune mesure à la frontière n’a été modifiée et l’agriculture reste donc très protégée. Les subventions aux exportations de certains produits agricoles ont augmenté en 2015 (afin de compenser la forte appréciation du franc suisse liée à la fin de l’intervention de la banque centrale), passant de 70 millions CHF prévus au budget à 95.6 millions CHF. Elles sont restées au même niveau en 2016.

L’Ordonnance sur l’utilisation de l’indication de provenance « Suisse » pour les denrées alimentaires (OIPSD) entrera en vigueur en 2017. Elle fixe les conditions d’utilisation des désignations telles que « Suisse » et de la croix suisse. Elle est destinée à mieux informer le consommateur sur l’origine des produits.

Évaluation et recommandations

La recherche de la sécurité alimentaire devrait s’appuyer sur le renforcement de la compétitivité du secteur agricole plutôt que sur des paiements directs. En Suisse, l’agriculture est souvent pratiquée dans des conditions naturelles difficiles et les mesures de soutien la maintiennent dans des endroits où elle disparaîtrait sans elles. Toutefois, il conviendrait de mieux distinguer les mesures axées sur les défaillances du marché (qui visent à fournir des externalités positives, ainsi que des biens publics, et à éviter les externalités négatives) et celles qui portent sur les problèmes de revenus.

La suppression récente du contrôle des prix du lait et des quotas laitiers, associée à l’élimination des subventions à l’exportation de produits agricoles de base et à la réduction de certaines barrières tarifaires sont autant de mesures susceptibles d’accroître la compétitivité et d’améliorer l’affectation des ressources. La Suisse devrait continuer à envisager la levée des obstacles à l’importation et l’élimination des subventions à l’exportation dont bénéficient les produits transformés pour alléger davantage la charge qui pèse sur les consommateurs et limiter les interférences sur les marchés.

La Suisse a réalisé des progrès en ce qui concerne la diminution des pressions de l’agriculture sur l’environnement. Toutefois, compte tenu des mesures de soutien en vigueur, un certain nombre d’objectifs en matière de protection de l’environnement ne sont pas atteints tandis que les excédents de nutriments demeurent relativement importants par rapport à d’autres pays.

Pour atteindre certains objectifs, tels que l’utilisation durable des ressources et le bien-être des animaux, les réglementations existantes pourraient être rendues plus strictes. Plus concrètement, les obligations actuelles découlant de l’éco-conditionnalité pourraient être intégrées à la réglementation contraignante et servir de référence à la définition de conditions plus strictes à respecter pour bénéficier de soutiens directs.

En ce qui concerne les paiements versés aux producteurs, au-delà de 2017, la politique agricole devrait accorder la priorité à l’élaboration d’un éventail de paiements directs mieux ciblés sur les enjeux sociétaux et réduire la protection douanière afin d’atteindre les objectifs déclarés (parfois divergents) au moindre coût pour le consommateur et le contribuable. La poursuite de l’élaboration du système d’information du consommateur sur des questions telles que la protection de l’environnement et le bien-être animal devrait également parer à certains dysfonctionnements du marché. Cela pourrait alors se traduire par une baisse des paiements directs accordés aux exploitations, ces derniers étant alors réorientés vers un soutien aux services d’intérêt général (comme le transfert de connaissances) en vue d’accroître la productivité du secteur.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

La Suisse a réduit son soutien aux agriculteurs de 18 points de pourcentage entre 1986-88 et 2014-16. Malgré cette réduction progressive, le soutien global reste trois fois supérieur à la moyenne de l’OCDE. Après avoir augmenté en 2015, l’ESP en % a légèrement reculé, à 58 % en 2016.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Suite aux modifications des formes de soutien, intervenues dans le cadre de diverses réformes, le soutien qui fausse le plus la production et les échanges (fondé sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes) a chuté, passant de 91 % à 56 % de l’ESP entre 1986-88 et 2014-16.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Le ratio du prix à la production au prix à la frontière s’est sensiblement réduit au fil des ans. Globalement, le coefficient nominal de protection (CNP) montre que les prix payés au secteur agricole étaient supérieurs de 68 % aux prix mondiaux en 2014-16, alors qu’ils étaient 4.2 fois plus élevés en 1986-88. La volaille et les œufs ont les CNP les plus élevés.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses au titre des services d’intérêt général correspondent à 16 % de la valeur agricole ajoutée en 2014-16, soit une proportion deux fois plus élevée qu’en 1986-88. Cela s’explique en partie par une hausse de ces dépenses, mais reflète également le recul de la valeur ajoutée du secteur. L’essentiel des dépenses porte sur le financement des connaissances et de l’innovation agricoles.

EST en % du PIB

Le soutien total se montait à 1.2 % du PIB en 2014-16 et les dépenses consacrées aux services d’intérêt général avoisinaient 10 % de l’estimation du soutien total.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le soutien s’est légèrement étoffé en 2016, en raison, principalement, d’une augmentation du SPM. Cette progression reflète une évolution tout aussi marginale de l’écart de prix et des quantités produites.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) représentaient environ 55 % de l’ESP totale en 2014-16. C’est dans le cas des céréales que leur part dans les recettes agricoles brutes par produit a été la plus basse (environ 30 %) et dans ceux de la volaille et des oeufs qu’elle a été la plus élevée (environ 75 %).

Tableau 2.21. Suisse : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512953

2.22. Turquie

Soutien à l’agriculture

En Turquie, malgré une série de réformes ambitieuses depuis la fin des années 90, le niveau du soutien dispensé aux agriculteurs, bien que variable d’une année sur l’autre, demeure plus élevé que la moyenne de la zone OCDE et s’est établi à 27 % en 2014-16. Les formes de soutien créant le plus de distorsions sont prédominantes : le soutien des prix du marché (SPM) représente plus des trois quarts du soutien aux producteurs. Le niveau de distorsion des prix a peu diminué : les prix intérieurs sont restés en moyenne supérieurs de 31 % aux cours mondiaux en 2014-16.

Les autres composantes importantes du soutien aux producteurs sont les paiements fondés sur la production et l’utilisation d’intrants variables, qui représentent une part de 9 %. Les paiements au titre de la production de produits de base ont doublé depuis la suppression des paiements directs découplés en 2009. En Turquie, les principaux paiements directs sont des paiements compensatoires (« primes ») destinés à couvrir la différence entre un prix indicatif et le prix de marché du produit. Le prix indicatif est calculé en fonction des coûts de production et de commercialisation. Ces paiements sont accordés pour les produits dont l’offre intérieure est insuffisante, comme les oléagineux et les céréales. Les paiements au titre d’une superficie et d’un nombre d’animaux courants, comme les programmes d’assurance agricole, ont vu leur part progresser ces dernières années pour atteindre 8 % du soutien aux producteurs en 2014-16.

S’agissant des services d’intérêt général (ESSG), le principal poste de dépenses est le financement du développement et de l’entretien de l’infrastructure, avec une part d’environ 80 %. Si les dépenses engagées dans le système de connaissances et d’innovation agricoles ont augmenté ces dix dernières années, leur part dans les dépenses consacrées aux services d’intérêt général est restée d’environ 6 % en 2014-16. Le soutien total (EST) à l’agriculture a représenté en moyenne 2.4 % du PIB ces dernières années.

Principales évolutions de l’action publique

En 2016, la Turquie a lancé une réforme du « programme de soutien par bassin », qui distingue les cultures ouvrant droit à des paiements compensatoires afin de rationaliser la structure de production en fonction des conditions écologiques. Le pays a aussi annoncé qu’à compter de 2017, les paiements compensatoires fondés sur la production seraient remplacés par un paiement au titre de la superficie pour certaines cultures.

La Turquie a également mis en place deux nouveaux régimes de paiement en 2016. Le Projet pour les jeunes agriculteurs fournit jusqu’à 30 000 TRY (9 931 USD) aux candidats, qui sont des agriculteurs alphabétisés et sans emploi de moins de 41 ans, dans l’optique d’attirer la jeune génération dans ce secteur et d’augmenter l’emploi dans les zones rurales. Un nouveau paiement au titre de la superficie a été mis en place pour les petites exploitations familiales qui cultivent moins de 0.5 hectare.

Évaluation et recommandations

Le cadre juridique et institutionnel où s’inscrit le secteur agricole de la Turquie a été notablement renforcé durant la décennie écoulée. Cependant, il convient d’accentuer les efforts visant à transformer les entreprises commerciales d’État en de véritables entités commerciales économiquement viables dans des conditions de marché plus concurrentielles.

Depuis 1986-88, les efforts visant à renforcer l’orientation par le marché varient. Les paramètres de l’action publique ont été modifiés au coup par coup, dans un contexte macroéconomique de forte inflation et d’instabilité des taux de change. La part du soutien aux producteurs dans les recettes agricoles brutes (ESP en pourcentage) s’est maintenue autour de 27 % en 2014-16, ce qui est supérieur à la moyenne OCDE.

La politique agricole devrait être réorientée pour mettre l’accent sur l’amélioration de la productivité agricole et la création de valeur ajoutée, plutôt que sur le soutien à la production, tout en envisageant une utilisation plus durable des ressources naturelles.

Il conviendrait de réorienter la politique agricole de façon à ce que les producteurs puissent réagir aux conditions du marché avec plus de flexibilité. Le soutien aux producteurs prend en grande partie des formes qui créent d’importantes distorsions, modifiant les prix auxquels les agriculteurs sont confrontés sur les marchés des produits et des intrants. Si l’annonce de la transformation des principaux programmes de soutien fondés sur la production en paiements au titre de la superficie constitue une avancée en ce sens, d’autres efforts s’imposent pour réduire la part des mesures de soutien qui créent le plus de distorsions.

Les programmes comme les paiements de soutien à l’agriculture biologique, aux bonnes pratiques agricoles et la conservation des sols visent davantage l’objectif de mettre en place un secteur agricole respectueux de l’environnement. Le pays devrait renforcer le rôle des mesures ciblant l’objectif environnemental.

La Turquie devrait investir davantage dans la formation et les compétences, l’infrastructure physique essentielle et le système d’innovation. Le soutien au système de connaissances et d’innovation agricoles a été renforcé ces dernières années, mais représente encore moins d’un pour cent du soutien total à l’agriculture.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le soutien aux producteurs (ESP en pourcentage) a augmenté de quatre points par rapport à 1986-88 pour s’établir à 27 % en 2014-16, et il est supérieur à la moyenne OCDE (18 %). En 2016, il a progressé de deux points par rapport à 2015, s’établissant à 28 % des recettes agricoles brutes.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

Les mesures les plus à même de fausser la production et les échanges (fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) représentaient presque tout le soutien aux producteurs en 1986-88, et elles en assuraient encore 91 % en 2014-16, ce qui est supérieur à la moyenne OCDE (51 %).

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Les prix perçus par les agriculteurs en 2014-16 étaient supérieurs d’environ 31 % aux prix perçus sur le marché mondial, ainsi qu’à la moyenne OCDE (10 %). Ils étaient supérieurs de 23 % en 1986-88.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses budgétaires consacrées aux services d’intérêt général (ESSG), qui équivalaient à 1.5 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 1986-88, ont augmenté pour atteindre 4.4 % en 2014-16. Les dépenses consacrées aux infrastructures hydrauliques représentent 74 % de l’ESSG. La part des services d’intérêt général dans l’estimation du soutien total à l’agriculture avoisinait 14 %.

EST en % du PIB

En 2014-16, la part du soutien total à l’agriculture dans le PIB était égale à 2.4 %, contre 4 % en 1986-88.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le niveau du soutien a augmenté en 2016, principalement en raison d’une augmentation du soutien des prix du marché de la viande bovine, qui découle de la hausse des prix intérieurs.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

La part des transferts au titre d’un seul produit (TSP) a progressé, passant de 80 % du soutien aux producteurs en 1986-88 à 91 % en 2014-16. Les TSP étaient supérieurs à 40 % dans les cas de la pomme de terre, de la viande bovine et du tournesol.

Tableau 2.22. Turquie : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512972

2.23. Ukraine

Soutien à l’agriculture

Le soutien accordé aux producteurs agricoles a été très variable sur le long terme, ce qui s’explique pour l’essentiel par les fluctuations du soutien des prix du marché. Depuis 2013, le soutien aux producteurs exprimé en proportion de la valeur des recettes agricoles brutes (ESP en %) est négatif, étant donné que les paiements budgétaires et la protection des prix des produits importés ne compensent que partiellement le soutien négatif des prix du marché aux produits exportés. En moyenne, les prix à la production sont inférieurs aux niveaux des prix mondiaux, mais la protection des prix varie sensiblement d’un produit à l’autre, les prix de la plupart des produits à base de viande et du sucre étant supérieurs aux niveaux des prix de référence.

La majeure partie du soutien budgétaire est destinée aux services d’intérêt général, plus particulièrement aux établissements d’enseignement agricole, et aux services d’inspection et de contrôle. Le budget global est nettement inférieur à celui de la fin des années 2000 ou du début des années 2010, et l’ESSG a enregistré une baisse en termes absolus et relatifs par rapport à la valeur ajoutée de l’agriculture.

Principales évolutions de l’action publique

Bien qu’en 2016 les principales mesures internes soient restées inchangées, plusieurs mesures de soutien budgétaire ont perdu de leur importance, conformément au resserrement du budget du ministère de la Politique agraire et de l’Alimentation. Cela a concerné, en particulier, les bonifications d’intérêt sur les prêts des banques commerciales, la part de la TVA que les producteurs agricoles étaient en mesure d’accumuler pour l’achat d’intrants et autres moyens de production, et les dépenses liées aux établissements d’enseignement agricole, à la recherche et au développement. Au 1er janvier 2017, le système d’accumulation de TVA pour les producteurs agricoles a été supprimé.

Depuis janvier 2016, le nouveau Service national de la sécurité sanitaire des produits alimentaires et de la protection du consommateur est opérationnel ; il remplace trois organismes publics et est financé par le budget de l’État. Toutefois, le financement des services vétérinaires et phytosanitaires du pays reste modeste par rapport aux dépenses des années précédentes.

Depuis début 2016, l’accord de libre-échange approfondi et complet entre l’Union européenne et l’Ukraine est pleinement mis en œuvre. Le régime de libre-échange entre l’Ukraine et la Fédération de Russie est, quant à lui, suspendu. L’interdiction d’importer de produits agroalimentaires de l’Union européenne imposée par la Fédération de Russie a été étendue aux importations en provenance de l’Ukraine. L’Ukraine a réagi en imposant des embargos sur un large éventail de produits agricoles provenant de la Fédération de Russie.

En 2016, l’Ukraine et le Canada ont également signé un Accord de libre-échange par lequel ils s’engagent à supprimer les droits de douane sur la grande majorité des produits échangés entre les deux pays (y compris les échanges agricoles) immédiatement ou dans les sept ans suivants son entrée en vigueur.

Évaluation et recommandations

En Ukraine, dans la plupart des secteurs relatifs aux cultures d’exportation, ainsi que dans le secteur laitier, les prix à la production restent nettement inférieurs aux niveaux des prix de référence, réduisant ainsi les possibilités des producteurs nationaux de participer aux marchés internationaux. L’ALE approfondi et complet entre l’Union européenne et l’Ukraine devrait abaisser le soutien négatif des prix du marché dans une certaine mesure, mais le pays devrait prendre des mesures complémentaires pour réduire les obstacles à l’exportation. Ces restrictions faussent les échanges et diminuent la rentabilité des produits les plus compétitifs du pays, et de ce fait, la compétitivité internationale du secteur dans son ensemble.

La remise en place du régime normal de TVA pour les entreprises exportatrices peut constituer un pas dans la bonne direction à condition que des mesures complémentaires soient prises pour assurer la transparence et une mise en œuvre systématique. Toutefois, le remboursement actuel de la TVA sur les ventes à l’exportation n’est pas une mesure transparente et nuit à l’environnement des entreprises. En outre, le cadre réglementaire en matière d’exportation, conjugué aux obstacles à l’exportation, est globalement incohérent et doit être réexaminé.

Les contraintes financières entraînent un recul sensible des dépenses affectées aux services d’intérêt général, surtout pour les services d’inspection et de contrôle, ainsi que pour la recherche et le développement du pays. L’inspection et le contrôle sanitaires et phytosanitaires constituent un service essentiel pour le secteur, notamment parce que celui-ci est fortement tourné vers les exportations. Pour l’Ukraine, l’un des principaux obstacles aux exportations vers le marché de l’UE demeure le non-respect des prescriptions vétérinaires, phytosanitaires et de sécurité des aliments de l’UE. Pour tirer le meilleur parti de l’ALE approfondi et complet, il est donc indispensable de disposer d’un service d’inspection et de contrôle performant et disposant des fonds suffisants.

Dans des conditions économiques difficiles, l’État a privilégié la déréglementation. Bien que cette mesure mérite qu’on y prête attention, la priorité doit rester le niveau adéquat des services d’intérêt général de base.

Dans le secteur agricole, la dégradation du stock de capital est source de préoccupation et menace la croissance continue de la productivité totale des facteurs, qui a atteint des niveaux remarquables en 2004-13. Les fortes incertitudes économiques et politiques pourraient être les principaux facteurs du désinvestissement effectif dans le secteur agricole. Le maintien et le développement d’un secteur agricole productif dépendront largement du retour à la stabilité macroéconomique et politique.

Le secteur agricole ukrainien est fortement tributaire des variations du climat qui pourraient être accentuées par le changement climatique. Le pays doit s’employer à développer un système de gestion des risques efficace prenant en compte l’ensemble des parties concernées. Il sera également primordial que la production agricole soit adaptée au changement climatique, ce qui nécessite un système de connaissances et d’innovation performant et disposant des fonds suffisants.

Pour améliorer la sécurité alimentaire des consommateurs pauvres, l’État s’appuie sur le maintien des prix des produits alimentaires à des niveaux bas et sur les ventes aux boulangeries de farine produite à partir des stocks nationaux de céréales. Ces mesures ne sont pas ciblées et sont donc inefficaces, et doivent être remplacées par un soutien plus spécifique destiné aux ménages pauvres, notamment par l’intermédiaire du système général de sécurité sociale. Annoncée par les autorités publiques en août 2016, la suspension temporaire de la réglementation des prix de vente des produits alimentaires devrait être l’occasion de mettre en place une aide plus ciblée et plus efficace pour les consommateurs pauvres.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

L’estimation du soutien aux producteurs (ESP en %) s’élevait à -9% en 2014-16, indiquant une taxation globale implicite. Par rapport à 1995-97, le niveau de cette taxation a augmenté. En 2016, l’ESP en % a poursuivi sa baisse, atteignant -9.5 %. Le soutien des prix du marché, largement négatif, n’a pas été compensé par le soutien budgétaire dont le financement est rendu difficile par le contexte budgétaire contraint.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

En raison du soutien largement négatif des prix du marché pour la majorité des produits, la valeur du soutien pouvant créer le plus de distorsions était également négative. C’est la raison pour laquelle sa part dans l’ESP n’apparaît pas.

Non applicable

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Les prix perçus par les producteurs étaient en moyenne 12 % inférieurs au prix des marchés mondiaux en 2014-16. Par rapport à la situation de 1995-97, il s’agit d’un changement minime.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Depuis 1995-97, les dépenses affectées aux services d’intérêt général diminuent fortement. En 2014-16, elles représentaient 1.4 % de la valeur ajoutée de l’agriculture, contre 4.7 % en 1995-97. Le financement des établissements d’enseignement agricole et des services d’inspection et de contrôle ont constitué la principale dépense de ce groupe.

EST en % du PIB

En raison du soutien largement négatif des prix du marché, en 2014-16, le soutien total était négatif, l’EST en % affichant une valeur de -2.6 %, contre -1.6 % en 1995-97.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

En 2016, l’estimation du soutien aux producteurs a poursuivi sa baisse vers des valeurs encore plus négatives, ce qui s’explique par un SPM plus négatif et une diminution du soutien budgétaire. L’écart entre prix intérieurs et prix internationaux a continué de se creuser et s’applique à un volume de production plus important.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts au titre d’un seul produit varient. La viande, les oeufs et le sucre bénéficient d’un soutien, tandis que les céréales, les oléagineux et le lait sont lourdement taxés.

Tableau 2.23. Ukraine : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513219

2.24. États-Unis

Soutien à l’agriculture

Le niveau de soutien accordé aux agriculteurs américains a toujours été inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE et tend à baisser au fil des années. Ces dernières décennies, la part du soutien des prix du marché (SPM) dans le soutien à l’agriculture a progressivement été réduite. À l’inverse, le soutien budgétaire s’est peu à peu accru, du fait principalement de l’augmentation des paiements non assortis d’une exigence de production et, dans une moindre mesure, de celle des paiements au titre des intrants. Néanmoins, le soutien aux producteurs en pourcentage des recettes varie considérablement selon les années et les produits de base. De nombreuses mesures de politique agricole étant contracycliques par rapport aux prix du marché, le niveau de soutien est en relation inverse avec ces derniers. Par conséquent, le soutien a atteint son niveau maximal lorsque les prix mondiaux (en USD) des produits de base étaient en baisse, tandis que les prix élevés des produits de base observés depuis 2007-08 expliquent en partie les faibles niveaux de soutien.

Aux États-Unis, l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) a chuté entre 1986-88 et 2014-16, passant de 21 à 9 % des recettes agricoles brutes. La part des mesures susceptibles de créer le plus de distorsions (mesures fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes) a reculé pour s’établir à 33 % en 2014-16, ce qui est bien inférieur à la moyenne de l’OCDE et aux niveaux relevés en 1996-97. Les paiements avec exigence de production basés sur les superficies cultivées, le nombre des animaux, les recettes et les revenus, la plupart concédés dans le cadre des programmes d’assurance, représente autour de 21% de l’ESP en 2014-16. Les programmes d’assurance octroient des indemnités, qui se fondent sur la différence entre le niveau assuré (pour la plupart exprimé en termes de rendements et de revenus) et le niveau réel. En 2014-16, les agriculteurs ont perçu des prix supérieurs de 3 % en moyenne aux prix observés sur les marchés mondiaux. Cela s’explique en grande partie par le SPM du lait, du sucre et, dans une moindre mesure, de la viande ovine, les prix à la production des autres produits étant pour la plupart alignés sur les prix à la frontière. Le soutien à la consommation représente près de la moitié du soutien total à l’agriculture américaine, en raison des programmes intérieurs d’aide alimentaire. Enfin, la part de l’estimation du soutien aux services d’intérêt général(ESSG) a progressé dans l’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture, passant de 6.4 % en 1986-88 à 9.9 % en 2014-16.

Principales évolutions de l’action publique

Si la plupart des dispositions de la loi agricole de 2014 étaient pleinement mises en œuvre en 2015, plusieurs programmes ont été modifiés ou étendus en 2016. Ces ajustements concernent notamment le programme de protection des marges (Margin Protection Program – MPP) des producteurs laitiers ainsi que les dispositifs facilitant l’accès au crédit des agriculteurs démarrant leur activité, les petits exploitants, les agriculteurs mal desservis et les producteurs de cultures spécialisées, entre autres, dont le programme de microcrédit (Microloan Program) et le programme de prêts destinés au financement des infrastructures de stockage agricoles (Farm Storage Facility Loan). L’agence de services aux agriculteurs (Farm Service Agency – FSA) du ministère de l’Agriculture des États-Unis (United States Department of Agriculture – USDA) a mis en place un programme de prêts garantis, intitulé EZ guaranteed loans, qui vise à simplifier les demandes de prêts relatifs au fonctionnement et à l’acquisition des exploitations. Dans le cadre du programme de partage des coûts relatifs à l’égrenage du coton (Cotton Ginning Cost Share – CGCS), les États-Unis ont par ailleurs accordé une aide ponctuelle et à frais partagés aux producteurs de coton pour leur permettre de faire face aux coûts prévisionnels d’égrenage.

Le 4 février 2016, les États-Unis ont signé l’Accord de partenariat transpacifique (TPP), qui crée un bloc d’échanges régionaux avec onze autres pays (Australie, Brunei, Canada, Chili, Japon, Malaisie, Mexique, Nouvelle-Zélande, Pérou, Singapour et Viet Nam). Le Congrès n’a cependant pas procédé à la ratification de cet accord, dont le pays s’est retiré le 23 janvier 2017.

Évaluation et recommandations

Le soutien aux producteurs et la protection aux frontières ont fortement diminué depuis 1986-88. Cependant, depuis 2002, ce déclin s’explique surtout par la hausse des cours mondiaux des produits de base, car nombre des programmes de soutien agricole sont contracycliques par rapport aux prix du marché. Le soutien représentait en moyenne 9 % des recettes agricoles brutes en 2014-16.

En théorie, il est louable de privilégier les systèmes d’assurance et de gestion des risques pour apporter un soutien aux agriculteurs lorsque cela est nécessaire. Toutefois, les instruments de gestion des risques devraient être évalués pour que les risques qui devraient être pris en charge par les agriculteurs ne soient pas transférés au budget public.

Bien que les programmes agro-environnementaux ciblent des objectifs précis et soient conçus de manière à remplir leur mission le plus efficacement possible, ils sont confrontés à des obstacles tels que des effets de glissement, une baisse de la participation et le changement climatique. Ces difficultés pourraient être surmontées en recourant davantage au principe pollueur-payeur ainsi qu’à des approches fondées sur le marché visant à réduire les pressions environnementales de l’agriculture, et en instaurant de nouveaux services environnementaux, tels que les mécanismes de compensation des émissions de carbone et les crédits de qualité de l’eau.

Les programmes agricoles restent axés sur le soutien des revenus. Cependant, leurs effets à long termes sur les incitations à améliorer durablement la productivité et l’efficience de l’agriculture mises en place par la loi agricole de 2014 ne sont pas évidents et nécessitent de poursuivre l’évaluation.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

Le niveau de soutien mesuré par l’ESP en pourcentage a diminué de plus de moitié depuis 1986-88, passant de 21 à 9 % en 2014-16. En 2016, le soutien aux producteurs a reculé de 1 point pour s’établir à 9 %, contre 10 % en 2015.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

La part des mesures susceptibles de créer le plus de distorsions (mesures fondées sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes) a chuté à 33 % en 2014-16, ce qui est bien inférieur à la moyenne de l’OCDE et aux niveaux relevés en 1996-97.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection)

En moyenne, les prix payés au secteur agricole étaient 3 % supérieurs en 2014-16 aux prix observés sur les marchés mondiaux. Cela résulte en grande partie du SPM du lait, du sucre et de la viande ovine, les prix à la production des autres produits de base étant pour la plupart alignés sur les prix à la frontière.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général progressent et équivalaient à 3.7 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2014-16, contre 2.9 % en 1986-88.

EST en % du PIB

Le soutien total à l’agriculture s’est établi à 0.5 % du PIB en 2014-16. La part du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) a augmenté, passant de 6.4 % de l’EST en 1986-88 à 9.9 % en 2014-16.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

Le déclin du niveau de soutien en 2016 s’explique principalement par la baisse du SPM consécutive à une réduction de l’écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière de la viande bovine, du lait et du sucre. Les paiements budgétaires ont également reculé en 2016.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

La part des transferts au titre d’un seul produit (TSP) a diminué, passant de 70 % de l’ESP en 1986-88 à 44 % en 2014-16. Les TSP représentaient la part la plus élevée des recettes agricoles dans les cas du sucre, du lait, du coton et de la viande ovine.

Tableau 2.24. États-Unis : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933512991

2.25. Viet Nam

Soutien à l’agriculture

Au Viet Nam, le soutien au secteur agricole fluctue à des niveaux très bas, ce qui résulte, dans une large mesure, des variations du soutien des prix du marché (SPM). En 2014-16, la moyenne de l’estimation du soutien aux producteurs en pourcentage (ESP en %) était légèrement négative (-2.4 %), mais elle masque des résultats qui diffèrent d’un produit agricole à l’autre. Les producteurs de produits en concurrence avec les produits importés, tels que le maïs, la canne à sucre et la viande bovine, bénéficient d’une protection douanière, mais certains produits exportés sont implicitement taxés.

Les riziculteurs tirent profit d’un système de soutien des prix reposant sur des prix indicatifs, prévu pour garantir aux exploitants un profit 30 % supérieur au coût de production ; ils bénéficient également de paiements directs à l’hectare, conditionnés au maintien en production des terres rizicoles. Toutefois, les prix intérieurs étant passés en dessous des niveaux internationaux, une légère taxation implicite des riziculteurs est enregistrée ces dernières années.

En ce qui concerne l’estimation du soutien aux services d’intérêt général, le développement et l’entretien des infrastructures, notamment les infrastructures d’irrigation, constituent de loin le poste le plus important. À lui seul, le développement de ces infrastructures représente plus de la moitié du total. Le soutien des prix du marché (SPM) négatif n’ayant pas été compensé par les transferts budgétaires, en 2015 et 2016, l’estimation du soutien total (EST) a affiché des valeurs négatives.

Principales évolutions de l’action publique

En 2016, les grands moyens d’action nationale sont restés inchangés, mais le Viet Nam a continué à promouvoir activement la libéralisation des échanges au travers d’accords bilatéraux et régionaux.

L’État continue de protéger les rizières. En 2016, de nouvelles mesures ont été prises pour sanctionner les riziculteurs qui convertissent leurs parcelles à des usages non agricoles. Toutefois, une certaine flexibilité est autorisée et même encouragée pour favoriser la diversification des cultures, permettant ainsi aux producteurs de mieux résister et de s’adapter aux effets négatifs du changement climatique.

En janvier 2017, l’État a annulé la Décision n° 6139/QD-BCT qui établissait des règles strictes pour devenir exportateur de riz. Il s’est engagé à abroger 15 réglementations et à simplifier 108 procédures administratives en 2017, assouplissant ainsi les restrictions imposées aux exportateurs de riz. Cette décision faisait suite à la loi sur l’investissement votée en 2014 portant sur des améliorations du cadre d’investissement et de la compétitivité, et aux plaintes des exportateurs de riz selon lesquelles la rigidité de la réglementation en matière d’exportation de riz nuit à leur compétitivité et les dissuade de développer un riz de qualité supérieure.

Évaluation et recommandations

La politique agricole du Viet Nam vise à atteindre une production compétitive de haute qualité, à accroître le revenu des populations rurales et à maintenir l’autosuffisance alimentaire. Les résultats des réformes économiques menées par le Viet Nam depuis le milieu des années 80 sont remarquables. La forte croissance économique entraîne une augmentation des revenus réels dans les zones urbaines et rurales, réduisant la pauvreté et contribuant à une baisse considérable du taux de sous-alimentation. La production agricole a plus que triplé en volume entre 1990 et 2015, les exportations agroalimentaires étant en plein essor. Le pays est aujourd’hui l’un des premiers exportateurs mondiaux d’un large éventail de produits, dont la noix de cajou, le poivre noir, le café, le manioc, le riz, ainsi que les produits halieutiques et aquacoles.

Dans les dix prochaines années, les conditions intérieures et internationales seront plus difficiles pour le secteur agricole du Viet Nam qu’elles ne l’ont été ces vingt dernières années. Les prix de nombreux produits agricoles exportés ont diminué ces dernières années, par rapport aux pics observés en 2007-08, et devraient encore baisser davantage en termes réels sur le moyen terme. La majeure partie des moyens simples pour lever les contraintes pesant sur la production (par exemple, étendre les terres agricoles, employer davantage de main-d’œuvre bon marché et utiliser plus d’engrais) ont été pleinement exploités et les effets négatifs sur l’environnement sont de plus en plus visibles. Ces derniers deviendront de véritables défis pour le pays, mais lui permettront également de se doter de nouvelles technologies, d’encourager l’établissement d’exploitations plus grandes et de mettre l’accent sur la qualité et les produits à plus forte valeur ajoutée.

Un certain nombre de réformes pourraient améliorer la compétitivité et la durabilité du secteur agroalimentaire du Viet Nam :

Pour créer un environnement plus favorable à l’agriculture, il faudrait faciliter la redistribution des facteurs de production entre les secteurs et alléger les contraintes pesant sur l’investissement. De même, les institutions agricoles et les systèmes de gouvernance doivent être améliorés : en renforçant la coordination institutionnelle entre le ministère de l’Agriculture et du Développement rural et les autres ministères impliqués dans la mise en œuvre de programmes de soutien à l’agriculture ; en renforçant la transparence et la reddition de comptes dans les programmes financés sur fonds publics ; en faisant reposer les décisions sur des informations adéquates et exactes ; et en intégrant des mécanismes de suivi et d’examen dans le processus de l’action publique.

Pour améliorer l’allocation des rares ressources foncières, l’agrandissement des exploitations pourrait être encouragé, notamment par plusieurs formes de coopération entre les exploitants, et les restrictions relatives au choix des cultures devraient être supprimées. Par ailleurs, les possibilités de conversion obligatoire des terres devraient être limitées et les indemnisations en découlant devraient être fixées en fonction des prix des terrains sur le marché. Pour réduire les conflits sociaux et la corruption dans l’administration foncière, des plans d’utilisation des sols participatifs pourraient être promus et des transactions directes entre les utilisateurs de terres, sans intervention de l’État, devraient être autorisées.

L’exonération de redevance pour les services d’irrigation a accru les revenus des producteurs, mais a plusieurs effets dommageables : les irrigants sont moins encouragés à préserver l’eau ; les coûts d’exploitation et d’entretien, ainsi que les dépenses d’investissement, ont dû être entièrement supportés par le budget national ; et les entreprises de gestion de l’irrigation et du drainage sont moins incitées à fournir des services d’irrigation de qualité. L’État pourrait continuer d’assumer les dépenses d’investissement dans les systèmes d’irrigation, mais les producteurs devraient financer les coûts d’exploitation et d’entretien. Le rétablissement d’une redevance basée sur un coût par unité d’eau, et non plus sur un coût par hectare comme auparavant, encouragerait une gestion plus efficace des ressources en eau.

Si la décision d’assouplir les restrictions imposées aux exportateurs de riz améliorera la compétitivité des exportations de riz du Viet Nam et permettra également de rehausser la qualité du riz exporté, certaines mesures supplémentaires pourraient être adoptées, notamment la suppression du prix minimum à l’exportation prédéterminé pour le riz. Le système actuel risque de mettre fin à une partie des exportations de riz potentiellement rentables et rend incertaines les opérations d’exportation dans le cas où le prix minimum à l’exportation serait modifié.

Évolution du soutien à l’agriculture

ESP en % des recettes (ESP en %)

L’estimation du soutien aux producteurs en pourcentage (ESP en %) était de -2 % en 2014-16, indiquant une taxation globale implicite, par rapport à un soutien relativement faible, mais positif en 2000-02. Le soutien négatif des prix du marché n’a pas été compensé par les dotations budgétaires qui ont été assez modestes.

Soutien pouvant créer le plus de distorsions en % de l’ESP

En raison du soutien négatif des prix du marché pour la majorité des produits, la valeur du soutien pouvant créer le plus de distorsions était également négative en 2014-16. C’est la raison pour laquelle sa part dans l’ESP totale n’apparaît pas.

Ratio du prix à la production au prix à la frontière (coefficient nominal de protection des producteurs)

Le ratio des prix à la production aux prix à la frontière fluctue dans le temps, et est passé de 1.07 en 2000-02 à 0.99 en 2014-16, ce qui signifie, qu’en moyenne, au cours de cette dernière période, les prix perçus par les producteurs étaient 1 % inférieurs aux prix des marchés mondiaux.

ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture

Les dépenses affectées aux services d’intérêt général étaient de 2.3 % en 2014-16, contre 2.9 % en 2000-02. Les dépenses consacrées aux systèmes d’irrigation sont de loin le poste le plus important de l’ESSG.

EST en % du PIB

En raison des fluctuations de la valeur du soutien des prix du marché qui oscillent autour de zéro et des valeurs relativement faibles du soutien budgétaire à l’agriculture, l’estimation du soutien total en pourcentage du PIB passe de valeurs positives à des valeurs négatives, par exemple elle était de 2.1 % en 2000-02, contre une valeur légèrement négative de -0.1 % en 2014-16.

Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2015 à 2016

En 2016, l’estimation du soutien aux producteurs a augmenté par rapport à 2015, mais reste négative, en raison d’un écart négatif entre prix intérieurs et prix internationaux moins prononcé. Le soutien budgétaire est resté inchangé.

Transferts à des produits spécifiques (TSP), 2014-16

Les transferts au titre d’un seul produit varient considérablement, étant donné que le maïs, le sucre, la viande bovine et le poivre bénéficient d’un soutien, alors que le riz, la noix de cajou, la viande porcine et de volaille, les oeufs, le café, le thé et le caoutchouc sont implicitement taxés.

Tableau 2.25. Viet Nam : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933513238

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