Politiques agricoles : suivi et évaluation 2018

Merci de citer cet ouvrage comme suit :
OCDE (2018), Politiques agricoles : suivi et évaluation 2018, Éditions OCDE, Paris.
https://doi.org/10.1787/agr_pol-2018-fr

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ISBN : 978-92-64-30315-7 (imprimé) - 978-92-64-30316-4 (pdf) - 978-92-64-30329-4 (HTML) - 978-92-64-30317-1 (epub)

DOI : https://doi.org/10.1787/agr_pol-2018-fr

Annuel: Politiques agricoles : suivi et évaluation

ISSN : 2221-738X (imprimé) - 2221-7398 (en ligne)

Cet ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE. Les opinions et les interprétations exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues officielles des pays membres de l’OCDE.

Ce document, ainsi que les données et cartes qu’il peut comprendre, sont sans préjudice du statut de tout territoire, de la souveraineté s’exerçant sur ce dernier, du tracé des frontières et limites internationales, et du nom de tout territoire, ville ou région.

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Avant-propos

Ce rapport Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2018 est le 31ème de la série de rapports qui suivent et évaluent l’évolution des politiques agricoles à travers différents pays, et le cinquième qui inclut à la fois les pays de l’OCDE et un certain nombre d’économies émergentes. Ce rapport couvre les pays de six continents, notamment les 35 pays membres de l’OCDE, les six états de l’Union européenne qui ne sont pas membres de l’OCDE, ainsi que dix économies émergentes : Afrique du Sud, Brésil, République populaire de Chine, Colombie, Costa Rica, Kazakhstan, les Philippines, Fédération de Russie, Ukraine et Viet Nam.

L’OCDE utilise un système cohérent de mesure et de classification du soutien agricole – les estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs (ESP et ESC), et les indicateurs connexes. Ceux-ci offrent une bonne compréhension des politiques agricoles dont la complexité va croissant et servent de base à leur suivi et à leur évaluation.

Le résumé fait la synthèse des principales conclusions du rapport. Le chapitre 1 décrit l’évolution générale des politiques agricoles et analyse le développement du niveau et la structure du soutien à l’agriculture dans les pays de l’OCDE et les économies émergentes inclus dans ce rapport. La partie suivante contient un aperçu de l’évolution du soutien dans la région de l’OCDE et des économies émergentes, suivi par des chapitres par pays traitant de l'éveloution des politiques et du soutien à l’agriculture dans chacun des pays inclus dans ce rapport. Chaque chapitre contient un résumé concernant le développement des politiques et du soutien à l’agriculture et des évaluations et recommendations correspondatnes ; une information contextuelle sur le cadre dans lequel les politiques agricoles sont mises en œuvre ; et une description de l’évolution des politiques agricoles en 2017-18. L’annexe statistique, qui contient des tableaux détaillés des indicateurs de soutien à l’agriculture couvrant aussi bien les pays de l’OCDE que les économies émergentes, est disponible en forme électronique sur le site des publication de l’OCDE (https://doi.org/10.1787/agr_pol-2018-fr ).

Le Résumé et le chapitre 1 sont publiés sous la responsabilité du Comité de l’Agriculture de l’OCDE. Le reste de l’ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE.

Remerciements

Cette édition a été préparée par la Direction des échanges et de l’agriculture de l’OCDE avec la participation active des pays inclus dans ce rapport. Les membres suivants du Secrétariat de l’OCDE ont contribué à la rédaction de cet ouvrage: Martin von Lampe (chef de projet), Václav Vojtĕch (coordinateur), Jesús Antón, Ken Ash, Morvarid Bagherzadeh, Florence Bossard, Carmel Cahill, Dalila Cervantes-Godoy, Dimitris Diakosavvas, Emily Gray, Jared Greenville, Ben Henderson, Guillaume Gruère, Santiago Guerrero, Kentaro Kawasaki, Joanna Ilicic-Komorowska, Shingo Kimura, Jussi Lankoski, Catherine Moreddu, Laura Munro, Véronique de Saint-Martin, Silvia Sorescu, Karine Souvanheuane, Noura Takrouri-Jolly, Clara Thompson-Lipponen and Frank van Tongeren. L’assistance statistique et technique a été apportée par l’équipe d’assistance : Joanna Ilicic-Komorowska (coordinateur), Florence Bossard, Frano Ilicic, Clarisse Legendre, Karine Souvanheuane, Noura Takrouri-Jolly et Urszula Ziebinska. Le Secrétariat et le service éditorial a été assuré par Martina Abderrahmane.

Un certain nombre d’experts des économies émergentes ont aussi contribué à ce rapport : Chine – Cheng Guoqiang (Professeur à l’École d’economie et de Gestion à l’Université de Tongji) Zhu Mande (Université de Guizhou) et Yu Wen (Institut d’informations agricoles de l’Académie chinoise des sciences agricoles); Kazakhstan – Ruslan Syzdykov (Centre d’analyse des politiques économiques dans le secteur agricole); les Philippines – Tisha Pia E. Dela Rosa, Frances Kaye, Anne Adao et Katrin Mares (Ministére de l’Agriculture), Eduardo Sanguyo et Guadalupe Montes-Erfe (Philippine Statistical Authority); Fédération de Russie – Olga Melyukhina; Afrique du Sud – David Spies (North-West University, Potchefstroom); Ukraine – Vitaliy Zhygadlo ; Viet Nam – Hieu Phan Sy (Centre des informations et statistiques du Ministère de l’agriculture et le développement rural - MADR) et Tran Dai Nghia, Vũ Huy Phúc et Tran Cong Thang (Institut pour les politiques et stratégies pour l’agriculture et le dévelopement rural du MADR).

Guide du lecteur Définitions des indicateurs de soutien à l’agriculture de l’OCDE

Indicateurs nominaux présentés dans ce rapport

Estimation du soutien aux producteurs (ESP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables au titre du soutien aux producteurs agricoles, au départ de l’exploitation, découlant des mesures de soutien à l’agriculture, quels que soient leur nature, leurs objectifs ou leurs incidences sur la production ou le revenu agricoles. Elle comprend le soutien des prix du marché, les paiements budgétaires et les recettes budgétaires perdues, c’est-à-dire les transferts bruts des contribuables aux producteurs agricoles résultant des mesures fondées sur : le niveau effectif de la production, l’utilisation d’intrants, la superficie cultivée/le nombre d’animaux/les recettes/le revenu (en fonction ou indépendamment de leur niveau effectif), et des critères relatifs aux produits autres que les produits de base.

Soutien des prix du marché (SPM) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures créant un écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière d’un produit agricole donné, mesurés au départ de l’exploitation. Le SPM est également calculé par produit.

Transferts aux producteurs au titre d’un seul produit (TSP aux producteurs) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, mesurés au départ de l’exploitation, découlant des mesures liées à la production d’un produit particulier et subordonnant le versement du paiement au producteur à la production du produit désigné. Cette catégorie comprend des mesures à caractère plus général où les paiements sont définis par rapport à tel ou tel produit. Les TSP aux producteurs sont également calculés par produit.

Transferts au titre d’un groupe de produits (TGP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures octroyant des paiements sous réserve de la production d’un ou de plusieurs des produits figurant sur une liste donnée. Autrement dit, un producteur peut choisir parmi un éventail de produits et percevoir un transfert qui ne variera pas en fonction de sa décision.

Transferts au titre de tous les produits (TTP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures n’imposant aucune restriction sur le produit agricole produit, mais exigeant du bénéficiaire la production d’un produit de base de son choix.

Autres transferts aux producteurs (ATP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts effectués dans le cadre de mesures non assorties d’une quelconque obligation de production de produits de base.

Transferts aux consommateurs au titre d’un seul produit (TSP aux consommateurs) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des (aux) consommateurs de produits agricoles, mesurés au départ de l’exploitation, découlant des mesures liées à la production d’un produit particulier. Les TSP aux consommateurs sont également calculés par produit.

Estimation du soutien aux consommateurs (ESC) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts, au départ de l’exploitation, des (aux) consommateurs de produits agricoles découlant des mesures de soutien à l’agriculture, indépendamment de leur nature, de leurs objectifs ou de leurs incidences sur la consommation de produits agricoles. Lorsque l’ESC est négative, elle mesure la charge pour les consommateurs (taxe implicite) imputable au soutien des prix du marché (majoration des prix), dont les effets compensent et au-delà ceux des subventions à la consommation, lesquelles font baisser les prix acquittés par les consommateurs.

Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures qui créent des conditions propices au secteur agricole primaire, grâce au développement de services, institutions et infrastructures, privés ou publics, quels que soient leurs objectifs et leurs incidences sur la production et le revenu agricoles, ou sur la consommation de produits agricoles. L’ESSG inclut les mesures dont le secteur agricole primaire est le principal bénéficiaire, mais elle ne prend en compte aucun des paiements versés aux producteurs à titre individuel. Les transferts relevant de l’ESSG ne modifient pas directement les recettes perçues ou les coûts supportés par les producteurs, ni leurs dépenses de consommation. Les catégories entrant dans l’ESSG sont définies dans l’encadré 2.

Estimation du soutien total (EST) : valeur monétaire annuelle de tous les transferts bruts des contribuables et des consommateurs découlant des mesures de soutien au secteur agricole, déduction faite des recettes budgétaires associées, quels que soient leurs objectifs et leurs incidences sur la production et le revenu agricoles, ou sur la consommation de produits agricoles.

Indicateurs présentés sous la forme d’un ratio et d’un pourcentage

ESP en pourcentage (ESP en %) : transferts pris en compte dans l’ESP en proportion de la valeur des recettes agricoles brutes (le soutien étant inclus dans le dénominateur).

TSP en pourcentage (TSP en %) : TSP par produit exprimés en proportion de la valeur des recettes agricoles brutes pour le produit considéré (le soutien étant inclus dans le dénominateur).

Part des TSP dans l’ESP totale (%) : part des transferts au titre d’un seul produit dans l’ESP totale. Cet indicateur est également calculé par produit.

Coefficient nominal de protection des producteurs (CNP des producteurs) : rapport entre le prix moyen perçu par les producteurs (au départ de l’exploitation), y compris les paiements par tonne effectivement produite, et le prix à la frontière (mesuré au départ de l’exploitation). Le CNP des producteurs est également calculé par produit.

Coefficient nominal de soutien aux producteurs (CNS aux producteurs) : rapport entre la valeur des recettes agricoles brutes, y compris le soutien et les recettes agricoles brutes (au départ de l’exploitation) évalués aux prix à la frontière (mesurés au départ de l’exploitation).

ESC en pourcentage (ESC en %) : transferts pris en compte dans l’ESC en proportion de la valeur des dépenses consacrées à la consommation de produits agricoles (aux prix au départ de l’exploitation), nets des transferts des contribuables aux consommateurs. L’ESC en % mesure la taxe implicite (ou subvention si l’ESC est positive) à laquelle les consommateurs sont soumis par les politiques des prix agricoles.

Coefficient nominal de protection des consommateurs (CNP des consommateurs) : rapport entre le prix moyen acquitté par les consommateurs (au départ de l’exploitation) et le prix à la frontière (mesuré au départ de l’exploitation). Le CNP des consommateurs est également calculé par produit.

Coefficient nominal de soutien aux consommateurs (CNS aux consommateurs) : rapport entre la valeur des dépenses consacrées à la consommation de produits agricoles (au départ de l’exploitation) et leur valeur aux prix à la frontière.

EST en pourcentage (EST en %) : transferts pris en compte dans l’EST, exprimés en pourcentage du PIB.

ESSG en pourcentage (ESSG en %) : part des dépenses affectées aux services d’intérêt général dans l’estimation du soutien total (EST).

Encadré 1. Définitions des catégories entrant dans l’ESP

Définition des catégories

Catégorie A1, Soutien des prix du marché (SPM) : transferts des consommateurs et des contribuables aux agriculteurs, qui découlent des mesures créant un écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière d’un produit agricole donné, mesuré au départ de l’exploitation.

Catégorie A2, Paiements au titre de la production : transferts des contribuables aux agriculteurs, qui découlent des mesures fondées sur le niveau effectif de la production d’un produit agricole donné.

Catégorie B, Paiements au titre de l’utilisation d’intrants : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures fondées sur l’utilisation d’intrants :

Utilisation d’intrants variables : paiements réduisant le coût sur l’exploitation agricole d’un intrant variable donné ou d’un ensemble d’intrants variables.

Formation de capital fixe : paiements réduisant pour l’exploitation, le coût d’investissement dans les bâtiments agricoles, les équipements, les plantations, l’irrigation, le drainage et l’amélioration des sols.

Services utilisés sur l’exploitation : paiements réduisant le coût de l’aide et de la formation dispensée aux agriculteurs individuels sur des questions techniques, comptables, commerciales, sanitaires et phytosanitaires.

Catégorie C, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur le niveau effectif des superficies cultivées, nombres des animaux, recettes et revenus.

Catégorie D, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur les superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus ne correspondant pas à la période en cours (c’est-à-dire fondées sur un niveau antérieur ou fixe), avec obligation de produire sans spécification de produit.

Catégorie E, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur les superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus ne correspondant pas à la période en cours (c’est-à-dire fondées sur un niveau antérieur ou fixe), la production effective d’un produit donné n’étant pas obligatoire, mais facultative.

Catégorie F, Paiements selon des critères non liés à des produits de base : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures ne reposant pas sur les paramètres relatifs aux produits de base (superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus), l’utilisation des intrants, mais sur :

Le retrait de ressources à long terme : transferts au titre du retrait à long terme de facteurs de production de produits de base. Les paiements répertoriés dans cette sous-catégorie se distinguent de ceux imposant un retrait de ressources à court terme, qui dépendent de critères relatifs à la production des produits de base.

La production des produits particuliers autres que les produits de base : transferts alloués pour l’utilisation de ressources agricoles pour produire des biens et services spécifiques autres que des produits de base, qui sont produits au-delà des quantités requises par les réglementations en vigueur.

Autres critères non liés à des produits de base : transferts accordés à tous les exploitants de manière égale, par exemple un taux forfaitaire ou un paiement fixe, et qui ne dépendent pas des superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus paramètres relatifs à la production de produits de base, ou l’utilisation d’intrants.

Catégorie G, Paiements divers : transferts des contribuables aux exploitants pour lesquels l’insuffisance des informations disponibles ne permet pas de les ventiler vers les catégories appropriées.

Note : S (Superficie cultivée), Na (Nombre d'animaux), Rec (Recettes), Rev (Revenu).

Définitions des étiquettes

Avec ou sans limitation de la production effective des produits de base et/ou des paiements : définit s’il existe ou non des limitations spécifiques de la production effective des produits de base associées à une mesure prévoyant des transferts à l’agriculture et s’il existe ou non des limitations des paiements sous la forme de limitations de la superficie ou du nombre d’animaux ayant droit à ces paiements. S’applique aux catégories A – F.

Avec taux de paiement variables ou fixes : Tout paiement est défini comme étant soumis à un taux variable lorsque la formule déterminant le niveau du paiement réagit à une variation du prix, du rendement, des recettes ou du revenu nets, ou du coût de production. S’applique aux catégories A – E.

Avec ou sans contraintes sur les intrants : définit s’il y a ou non des obligations spécifiques concernant les pratiques agricoles liées au programme en matière de réduction, de remplacement ou d’abandon de l’utilisation des intrants ou des restrictions portant sur les pratiques agricoles autorisées. S’applique aux catégories A – F. Les paiements avec contraintes sur les intrants sont eux-mêmes subdivisés en :

Paiements dépendant du respect de conditions de base qui sont obligatoires (avec obligatoire) ;

Paiements exigeant des pratiques spécifiques allant au-delà des conditions de base et facultatives (avec facultatives).

Pratiques spécifiques liées aux problèmes environnementaux ;

Pratiques spécifiques liées au bien-être des animaux ;

Autres pratiques spécifiques.

Avec ou sans exceptions concernant les produits de base : définit s’il y a ou non des interdictions de production de certains produits de base comme critères d’éligibilité aux paiements versés au titre des S/Na/Rec/Rev non courants. S’applique à la catégorie E.

Reposant sur la superficie cultivée, le nombre d’animaux, les recettes ou le revenu : définit l’attribut particulier (par exemple : superficie cultivée, nombre d’animaux, recettes ou revenu) sur lequel le paiement repose. S’applique aux catégories C – E.

Reposant sur un produit individuel, un groupe de produits ou tous les produits : définit si le paiement est accordé pour un produit individuel, un groupe de produits ou tous les produits. S’applique aux catégories A – D.

Décomposition des indicateurs

Décomposition de l’ESP

Variation de l’ESP en pourcentage : variation en pourcentage de la valeur nominale de l’ESP exprimée en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.

Contribution du SPM aux variations de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les autres variables étant par ailleurs maintenues constantes.

Contribution de l’écart de prix aux variations de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, les variables, autres que l’écart entre prix intérieurs et prix à la frontière, étant par ailleurs maintenues constantes.

Contribution de la quantité produite aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables, autres que la quantité produite, étant par ailleurs maintenues constantes.

Contribution des paiements budgétaires (PB) aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables, autres que les PB, étant maintenues constantes.

Contribution des éléments constitutifs des PB aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables autres qu’un élément donné des PB, étant maintenues par ailleurs constantes. Les éléments des PB comprennent les paiements au titre de la production, les paiements au titre de l’utilisation d’intrants, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative, les paiements selon des critères non liés à des produits de base et les paiements divers.

Décomposition des éléments participant à l’écart de prix

Variation en pourcentage du prix à la production : variation en pourcentage du prix à la production, mesuré au départ de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.

Variations en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière, mesuré au départ de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.

Contribution du taux de change à la variation en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière (mesuré à la sortie de l’exploitation), exprimé en monnaie nationale, toutes les variables, autres que le taux de change entre la monnaie nationale et l’USD, étant par ailleurs maintenues constantes.

Contribution du prix à la frontière exprimé en USD aux variations en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière, mesuré à la sortie de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale, toutes les variables, autres que le prix à la frontière, mesuré à la sortie de l’exploitation, exprimé en USD, étant par ailleurs maintenues constantes.

Définition des catégories entrant dans l’ESSG

La définition générale de l’ESSG est complétée ci-dessous par des critères de mise en œuvre plus précis pour les différentes catégories entrant dans l’ESSG.

Des informations plus détaillées sur la conception, le calcul, l’interprétation et l’utilisation des indicateurs se rapportant à l’estimation du soutien aux producteurs sont données dans le manuel de l’ESP consultable sur le site Web public de l’OCDE (http://www.oecd.org/fr/tad/politiques-agricoles/manueldelesp.htm).

Encadré 2. Définitions des catégories entrant dans l’ESSG

Système de connaissances et d'innovation agricoles

Création de connaissances agricoles : dépenses budgétaires au titre des activités de recherche et développement (R-D) liées à l’agriculture, et de la diffusion des données correspondantes, indépendamment du cadre institutionnel (organisme privé ou public, ministère, université, centre de recherche ou groupe de producteurs) dans lequel elles se déroulent, et quelle que soit la nature de la recherche (scientifique, institutionnelle, etc.) ou sa finalité.

Transfert de connaissances agricoles : dépenses budgétaires au titre des établissements agricoles professionnels et des programmes agronomiques dans l’enseignement supérieur, des activités générales de formation et de conseil à l’intention des exploitants (règles de comptabilité, application de pesticides, etc.), excluant les cas individuels, et des réseaux constitués pour rassembler des données et diffuser des informations concernant la production et la commercialisation agricoles.

Inspection et contrôle

Sécurité et inspection des produits agricoles : dépenses budgétaires au titre d’activités qui se rapportent à la sécurité et à l’inspection des produits agricoles. Seules sont visées les dépenses concernant l’inspection des produits obtenus dans le pays au premier niveau de transformation et l’inspection à la frontière des produits exportés.

Lutte contre les parasites et les maladies : dépenses budgétaires au titre de la lutte contre les parasites et les maladies concernant les intrants et les produits agricoles (contrôle au niveau du secteur agricole primaire), et financement public des services vétérinaires et phytosanitaires (concernant les exploitations).

Contrôle des intrants : dépenses budgétaires au titre des organismes qui exercent des activités de contrôle et de certification concernant les intrants industriels utilisés en agriculture (machines, engrais industriels, pesticides, etc.), ainsi que les intrants biologiques (certification et contrôle des semences, par exemple).

Développement et entretien des infrastructures

Infrastructures hydrauliques : dépenses budgétaires au titre des investissements publics dans les infrastructures hydrauliques (réseaux d’irrigation et de drainage).

Stockage, commercialisation et autres infrastructures physiques : dépenses budgétaires au titre des investissements liés au stockage hors exploitation et de divers équipements et infrastructures de marché liés à la manutention et à la commercialisation des produits agricoles primaires (silos, installations portuaires telles que les quais et entrepôts ; marchés de gros, marchés à terme), et autres infrastructures physiques touchant à l’agriculture, dont ce secteur est le principal bénéficiaire.

Infrastructure institutionnelle : dépenses budgétaires au titre des investissements liés à la mise en place et à la gestion de l’infrastructure institutionnelle touchant au secteur agricole (cadastres ; groupes d’utilisateurs de machines, registres de semences et d’espèces ; constitution de réseaux de financement rural ; soutien aux organisations agricoles, etc.).

Restructuration des exploitations agricoles : paiements budgétaires touchant à la réforme des structures agricoles, au titre des stratégies d’entrée, de sortie ou de diversification (en dehors de l’agriculture).

Commercialisation et promotion

Programmes collectifs de transformation et commercialisation : dépenses budgétaires au titre des investissements consacrés à des dispositifs et équipements collectifs de transformation, principalement au premier niveau, et de commercialisation, en vue d’améliorer les conditions de développement des marchés pour l’agriculture.

Promotion des produits agricoles : dépenses budgétaires concernant l’assistance à la promotion collective des produits agroalimentaires (campagnes de promotion et participation à des foires internationales, entre autres exemples).

Stockage public : dépenses budgétaires couvrant les coûts d’entreposage, de dépréciation et d’écoulement des stocks publics de produits agricoles.

Divers : dépenses budgétaires au titre d’autres services d’intérêt général qu’il n’est pas possible de ventiler et d’affecter à l’une des catégories ci-dessus, souvent parce que les informations font défaut.

Indicateurs du soutien établis par l’OCDE
ATP | Autres transferts aux producteurs
CNP | Coefficient nominal de protection
CNS | Coefficient nominal de soutien
ESC | Estimation du soutien aux consommateurs
ESP | Estimation du soutien aux producteurs
ESSG | Estimation du soutien aux services d’intérêt général
EST | Estimation du soutien total
MEP | Modèle d’évaluation des politiques
SPM | Soutien des prix du marché
TSP | Transferts au titre d’un seul produit
TGP | Transferts au titre d’un groupe de produits
TTP | Transferts au titre de tous les produits

Sources et définitions des indicateurs contextuels

Tableau X.2. Indicateurs contextuels

Produit intérieur brut – PIB (milliards USD en PPA) : Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux, Produit intérieur brut, USD en parité de pouvoir d’achat actuelle, prix courants. Dernière année basée sur les projections des Perspectives économiques de l’OCDE. EUROSTAT pour les États membres de l’Union Européenne. Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE.

Population (millions) : Bases de données sur OECD.Stat, Comptes nationaux, Principaux agrégats, Population et emploi par activité. OECD.Stat, Démographie et population, Données historiques et projections de la population (1950-2050), pour les dernières années non-disponibles dans la base de données comptes nationaux. Nations Unies, World population prospects, Révision de 2017 pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE.

Superficie des terres (milliers de km2) : FAO, Base de données sur l’utilisation des terres, superficie des terres (milliers d’hectares) convertie en milliers de kilomètres carrés. La superficie des terres ne comprend pas les étendues d’eau.

Superficie agricole (SA) (milliers ha) : FAO, Base de données sur l’utilisation des terres, superficie agricole.

Densité de la population (habitants/km2) : OECD.Stat, Régions et villes, Statistiques régionales, Densité de la population et surface régionale. Nations Unies, World population prospects, Révision de 2017 , Densité de population par régions, zones et pays, 1950-2100 (habitants par kilomètre carré) pour les pays non disponibles dans la base de données OCDE. Pour les États membres de l’Union européenne, les calculs sont faits à partir des données EUROSTAT sur la population et la superficie.

PIB par habitant, (USD en PPA) : OECD.Stat, Statistiques sur les comptes nationaux, Principaux agrégats, Produit intérieur brut (par la production), par habitant, USD, prix courants, PPA courantes. États membres de l’UE : EUROSTAT, PIB et principales composantes – prix courants. Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE.

Échanges en % du PIB : Données sur les échanges de la base de l’ONU COMTRADE (statistiques du commerce international par produit). Données douanières ; moyenne des échanges : (exportations+importations)/2. Les échanges à l’intérieur de l’UE ne sont pas pris en compte.

Part de l’agriculture dans le PIB (%) : OECD.Stat, Profils statistiques par pays ; valeur ajoutée dans l’agriculture ; la chasse ; la sylviculture et la pêche en pourcentage de la valeur ajoutée totale. États membres de l’UE : EUROSTAT, Valeur ajoutée brute - Agriculture et pêche - % de toutes les branches (NACE).

Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE.

Part de l’agriculture dans l’emploi (%) : OECD.Stat, Emploi par activité et statut (ALFS) Emploi dans l’Agriculture, chasse, sylviculture et pêche, en pourcentage de l’emploi dans toutes les activités (ISIC rev.3, A-B et A-X; ISIC rev.4, A et A-U). Pour les États membres de l’UE, les données EUROSTAT indiquent la proportion que représentent les actifs âgés de 15 ans et plus employés dans l’agriculture, la chasse, la sylviculture et la pêche dans le total des activités NACE. Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde, emploi dans l’agriculture, la chasse, la sylviculture et la pêche en % de l’emploi total, pour les pays non disponibles dans la base de données OCDE.

Part des exportations agroalimentaires dans les exportations totales (%) : Base COMTRADE de l’ONU. La définition de l’agroalimentaire ne comprend pas les produits frais et transformés de la pêche et de l’aquaculture. L’agroalimentaire est défini par les codes H0 : 01, 02, 04 à 24 (mis à part 1504, 1603, 1604 and 1605), 3301, 3501 à 3505, 4101 à 4103, 4301, 5001 à 5003, 5101 à 5103, 5201 à 5203, 5301, 5302, 290543/44, 380910, 382360.

Part des importations agroalimentaires dans les importations totales (%) : Base COMTRADE de l’ONU. La définition de l’agroalimentaire ne comprend pas les produits frais et transformés de la pêche et de l’aquaculture.

Part des produits végétaux dans la production agricole totale (%) : part des produits végétaux (y compris horticoles) dans la production agricole totale, en valeur. Données nationales.

Part des produits animaux dans la production agricole totale (%) : part des produits animaux dans la production agricole totale, en valeur. Données nationales.

Part des terres arables dans la SA (%) : FAO, Base de données sur l’utilisation des terres, part des terres arables en pourcentage de la superficie agricole.

Tableau X.3. Productivité et indicateurs agro-environnementaux

Taux de croissance annuel de la PTF (%) : USDA Economic Research Service, International Agricultural Productivity Database, octobre 2017. La base de données fournit des indices de la productivité totale des facteurs pour l’agriculture. Elle utilise principalement des données de la FAO, complétées par des données nationales. Les indices de la productivité totale des facteurs (PTF) dans l’agriculture sont estimés par pays et pour des groupements de pays regroupés par région géographique ou selon la classe de revenus. Un indicateur pour toute la région de l’Union européenne a été calculé sur la base des données pour les États membres et leur pondération. Comme mentionné par l’USDA, les données publiées en octobre 2017 n’utilisent plus le filtre Hodrick-Prescott pour lisser les séries de production. L’indice de production agricole a été remplacé par l’indice de production agricole brute de la FAO. De plus récents coûts des intrants de Rada, Liefert et Liefert (2017) ont été introduits et utilisés pour tous les anciens pays de l’Union Soviétique d’Europe de l’Est et la Fédération de Russie pour les périodes après 1991. Suite à ces changements méthodologiques, les données publiées ont considérablement changé par rapport à la publication précédente. La documentation sur les révisions est disponible sur : https://www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/update-and-revision-history/.

Bilan de l’azote (kg/ha) : Bilan (excédent ou déficit) exprimé en kg d’azote par hectare du total des terres agricoles. L’agrégat OCDE du bilan de l’azote est calculé comme le rapport de l’excédent total à la superficie totale des terres agricoles dans la zone de l’OCDE. L’agrégat de l’Union européenne considérée comme une zone unique est calculé comme le bilan brut de l’azote dans la zone UE par rapport à la superficie agricole utilisée de l’UE.

OCDE (2017), Indicateurs environnementaux pour l’agriculture, http://www.oecd.org/fr/tad/agriculture-durable/indicateurs-agro-environnementaux.htm

Bilan du phosphore (kg/ha) : Bilan (excédent ou déficit) exprimé en kg de phosphore par hectare du total des terres agricoles. L’agrégat OCDE du bilan du phosphore est calculé comme le rapport de l’excédent total à la superficie totale des terres agricoles dans la zone de l’OCDE. L’agrégat de l’Union européenne considérée comme une zone unique est calculé comme le bilan brut du phosphore dans la zone UE par rapport à la superficie agricole utilisée de l’UE.

OCDE (2017), Indicateurs environnementaux pour l’agriculture, http://www.oecd.org/fr/tad/agriculture-durable/indicateurs-agro-environnementaux.htm

Part de l’agriculture dans l’utilisation totale d’énergie (%) : Part de la consommation d’énergie dans l’agriculture dans consommation finale totale d'énergie. AIE (2017), « World energy balances », IEA World Energy Statistics and Balances (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/data-00512-en

Part des émissions de GES d’origine agricole (%) : OCDE (2017), « Émissions de gaz à effet de serre par source, excluant l'utilisation des terres, le changement d'affectation des terres et la foresterie (UTCATF) ». L’agrégat de l’Union européenne considérée comme une zone unique est calculé à partir des données de CCNUCC, comme le rapport des émissions de gaz à effet de serre du secteur dans la zone de l’UE aux émissions totales de GES de la zone de l’UE.

OCDE (2017), Indicateurs environnementaux pour l’agriculture, http://www.oecd.org/fr/tad/agriculture-durable/indicateurs-agro-environnementaux.htm

CCNUCC (2017), site Internet de la Base de données de la CCNUCC pour les inventaires de gaz à effet de serre, http://ghg.unfccc.int.

Part des terres irriguées dans la surface agricole (SA) (%) : Part de la superficie irriguée dans la superficie agricole totale. Base de données FAO pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE.

OCDE (2017), Indicateurs environnementaux pour l’agriculture, http://www.oecd.org/fr/tad/agriculture-durable/indicateurs-agro-environnementaux.htm

Part de l’agriculture dans les prélèvements d’eau (%) : Part de l’agriculture dans le total des prélèvements d’eau douce. L’agrégat de l’Union européenne considérée comme une zone unique est calculé comme le rapport des prélèvements agricoles totaux dans la zone de l’UE aux prélèvements totaux d’eau douce dans la zone de l’UE.

OCDE (2017), Indicateurs environnementaux pour l’agriculture, http://www.oecd.org/fr/tad/agriculture-durable/indicateurs-agro-environnementaux.htm

Indicateur du stress hydrique : L’indicateur renvoie à l’intensité d’utilisation des ressources en eau douce. Il est exprimé en part en pourcentage des prélèvements bruts d’eau douce dans le total des ressources en eau douce renouvelables disponibles. L’Union européenne est considérée comme une zone unique. OCDE (2017), « Eau : Prélèvements d'eau douce », Statistiques de l'OCDE sur l'environnement (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/data-00602-fr.

Graphique X.4 Principaux indicateurs macroéconomiques, 1995 à 2017

Taux de croissance du PIB en termes réels (%) : OECD.Stat, Profils statistiques par pays 2011, croissance du PIB réel. Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données OCDE (Croissance du PIB en %).

Taux d’inflation (%) : OCDE, Base de données analytique (ADB), variation annuelle moyenne de l’indice des prix à la consommation harmonisé ; EUROSTAT pour l’Union européenne, Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde pour les économies émergentes non disponibles dans la base de données ADB.

Taux de chômage (%) : OCDE, Base de données analytique, statistiques de l’emploi. OIT estimations et projections, taux de chômage selon le sexe et l’âge pour les économies émergentes. EUROSTAT pour l’Union européenne.

Graphique X.5. Commerce agroalimentaire

Exportations du secteur agroalimentaire (milliards USD), 1995 à 2016 : Base COMTRADE de l’ONU. La définition de l’agroalimentaire ne comprend pas les produits frais et transformés de la pêche et de l’aquaculture.

Importations du secteur agroalimentaire (milliards USD), 1995 à 2016 : Base COMTRADE de l’ONU. La définition de l’agroalimentaire ne comprend pas les produits frais et transformés de la pêche et de l’aquaculture.

Graphique X.6. Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

PTF – Productivité totale des facteurs (%) : USDA Economic Research Service, International Agricultural Productivity Database, octobre 2017. La base de données fournit des indices de la productivité totale des facteurs pour l’agriculture. Elle utilise principalement des données de la FAO, complétées par des données nationales. La croissance des intrants est calculée comme la moyenne pondéré de la croissance des facteurs suivants : sols agricoles avec ajustement de qualité, travail, puissance des machines, capital bétail, engrais de synthèse NPK, et aliments du bétail, où la pondération est faite par l’importance des différents intrants (facteurs). Une ventilation spécifique est appliquée pour regrouper les facteurs primaires (sols, travail, machines et bétail) d’un côté et les intrants intermédiaires de l’autre. La croissance de la production correspond à la production agricole brute de chaque pays.

Les indices de la productivité totale des facteurs (PTF) dans l’agriculture sont estimés par pays et pour des groupements de pays regroupés par région géographique ou selon la classe de revenus. Un indicateur pour toute la région de l’Union européenne a été calculé sur la base des données pour les États membres et leur pondération.

Comme mentionné par l’USDA, les données publiées en octobre 2017 n’utilisent plus le filtre Hodrick-Prescott pour lisser les séries de production. L’indice de production agricole a été remplacé par l’indice de production agricole brute de la FAO. De plus récents coûts des intrants de Rada, Liefert et Liefert (2017) ont été introduits et utilisés pour tous les anciens pays de l’Union Soviétique d’Europe de l’Est et la Fédération de Russie pour les périodes après 1991. Suite à ces changements méthodologiques, les données publiées ont considérablement changé par rapport à la publication précédente. La documentation sur les révisions est disponible sur : https://www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/update-and-revision-history/.

Monnaies
AUD | Dollar australien
BRL | Real brésilien
CAD | Dollar canadien
CHF | Franc suisse
CLP | Peso chilien
CNY | Yuan Ren-Min-Bi chinois
COP | Peso colombien
EUR | Euro
CRC | Colon Costa Rica
ILS | Shekel israélien
ISK | Couronne islandaise
JPY | Yen japonais
KRW | Wong coréen
KZT | Tenge kazakh
MXN | Peso mexicain
NOK | Couronne norvégienne
NZD | Dollar néo-zélandais
PHP | Peso philippin
RUB | Rouble russe
TRY | Lira turque
UAH | Hryvnia ukrainienne
USD | Dollar des États-Unis
ZAR | Rand sud-africain

Acronymes et abréviations

AAC

Agriculture et Agroalimentaire Canada

Plan ABC

Plan de crédits pour financer la mise en œuvre de pratiques durables (Brazil)

AACU

Accord sur l’agriculture issu du Cycle d’Uruguay

AANZFTA

Accord de libre-échange entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande

ADR

l’Agence de développement rural (Colombie)

AECG

L’Accord économique et commercial global (Canada ; Union Européenne)

AELE

l’Association européenne de libre-échange

AGF

Achats publics directs (Brésil)

ALE

Accord de libre échange

ALENA

l’Accord de libre-échange nord-américain

ALHA

Le programme d’acquisition de terres agricoles (Afrique du Sud)

AMIS

Système d’information sur les marchés agricoles

ANT

l’Agence nationale des terres (Colombie)

ANT

l’Aide nationale transitoire (Union Européenne)

APE

Accord de partenariat économique

APL-S

Accords de production durable (Chili)

ARC

Assurance contre les risques agricoles (États-Unis)

ASEAN

Association des nations de l’Asie du Sud-Est

ASRA

Programme d'assurance stabilisation des revenus agricoles (Canada)

BBA

La loi budgétaire bipartisane (États-Unis)

BNDES

Banque nationale de développement économique et social (Brésil)

CA2

Un nouvel accord cadre FPT de politique agricole (Cultivons l’avenir 2 ; Canada)

CASP

Programme global d’aide à l’agriculture (Afrique du Sud)

CDN

Contributions déterminés au niveau national

CEDR

Commission d’État pour le développement et la réforme (Chine)

CEEA

Communauté économique eurasiatique (Russie, Kazakhstan)

CO2

Dioxyde de Carbonne

CONAB

Compagnie nationale d’approvisionnement alimentaire (Brésil)

CONADI

Office national de développement autonome (Chili)

CPTPP

Partenariat transpacifique global et progressiste

DAFF

Ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Pêche (Afrique du Sud)

DRDLR

Ministère du Développement rural et de la Réforme foncière (Afrique du Sud)

EEE

l’Espace économique européen

EPO

Étiquetage indiquant le pays d’origine

FAO

Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture

FCC

Agence d’état pour achat des céréales (Food Contract Corporation) (Kazakhstan)

FEADER

Fonds européen agricole pour le développement rural

FEAGA

Fonds européen agricole de garantie

FEP

Fonds de stabilisation des prix (Colombie)

FINAGRO

Le Fonds de financement du secteur agricole (Colombie)

FITPL

Le Fonds d’investissement dans la transformation des produits laitiers (Canada)

FMD

Farm Management Deposit (Australie)

FMI

Fonds monétaire international

FPT

Les ministres de l’Agriculture des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (Canada)

FSA

l’agence de services aux agriculteurs (États-Unis)

GES

Gaz à effet de serre

GRE

Gestion de risque des entreprises (Canada)

GATT

Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce

IAF

Fonds pour l’accélération des travaux d’irrigation (Nouvelle-Zélande)

INDAP

Institut national pour le développement de l’agriculture et de l’élevage (Chili)

IPARD I et II

instruments d’aide de préadhésion à l’UE (Turquie)

LEADER

Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale (Union Européenne)

LRAD

Programme de redistribution foncière pour le développement agricole (Afrique du Sud)

MAFISA

Dispositif de financement de la micro-agriculture en Afrique du Sud

MAG

Ministère de l’Agriculture et du Bétail (Costa Rica)

MAPA

Ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Alimentation (Brésil)

MDA

Ministère du développement agraire (Brésil)

MEP

Modèle d’évaluation des politiques

MERCOSUR

Marché commun du Sud

MGS

Mesure globale du soutien

MNT

Les mesures non tarifaires

MSS

Mécanisme de sauvegarde spéciale

NAMC

Conseil national pour la commercialisation des produits agricole (Afrique du Sud)

NFA

l’Autorité nationale chargée de l’alimentation (Philippines)

NIA

l’Administration nationale chargée de l’irrigation (Philippines)

NPF

Nation la plus favorisée

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

OMC

Organisation mondiale du commerce

ONU

Organisation des Nations Unies

OPEP

Organisation des pays exportateurs de pétrole

ORD

l’Organe de règlement des différends de l’OMC

OTC

Obstacles techniques au commerce

PAB

Production agricole brute

PAC

Politique agricole commune (Union Européenne)

PAE

Les plans agroenvironnementaux (Canada)

PCA

Partenariat canadien pour l’agriculture

PCF

Le réseau pan-Canadien concernant la croissance propre et le changement climatique

PDR

Programme de développement rural (Union Européenne)

PIB

Produit intérieur brut

PIFL

Le Programme d’investissement pour fermes laitières (Canada)

PLC

Assurance contre la diminution des prix (États-Unis)

PPA

Parités de pouvoir d’achat

PRAN

Le Programme national de redynamisation de l’agriculture (Colombie)

PROAGRO

Le programme général d’assurance agricole (Brésil)

PROAGRO Productivo

Programme de paiements fondé sur la superficie historique qui a remplacé PROCAMPO en 2014 (Mexique)

PROCAMPO

Programme de paiements fondé sur la superficie historique (Mexique)

PROGAN

Programme de paiements fondé sur le nombre d’animaux historique (Mexique)

PRONAF

Programme national de renforcement de l’agriculture familiale (Brésil)

PTF

Productivité totale des facteurs

PTP

Accord de partenariat transpacifique

PTPGP

Partenariat transpacifique global et progressiste

RPB

Le régime de paiement de base (Union Européenne)

R-D

Recherche-développement

RDC

Sociétés de recherche-développement rural (Australie)

RID

Sous-programme de développement des infrastructures rurales (Afrique du Sud)

RDP

Programme de recapitalisation et de développement (rural) (Afrique du Sud)

RMA

La loi de 1991 sur la gestion des ressources (Nouvelle-Zélande)

RPU

Régime de paiement unique (Union européenne)

RPUS

Régime de paiement unique à la surface (Union européenne)

SADC

Communauté de développement de l’Afrique australe

SAFP

Système andin de fourchettes de prix (Colombie)

SAGARPA

Le ministère de l’Agriculture, de l’Élevage, du Développement rural, de la Pêche et de l’Alimentation (Mexique)

SCV

Soutien couplé volontaire (Union européenne)

SEAD

Secrétariat spécial pour l’agriculture familiale et le développement agraire (Brésil)

SENARA

Service national d’irrigation et de drainage (Costa Rica)

SEQE

Le système d'échange de quotas d'émission

SFF

Fonds pour l’agriculture durable (Nouvelle-Zélande)

SIA

Système d’innovation agricole

SIE

Surfaces d’intérêt écologique (UE)

SNAP

Programme d’assistance supplémentaire à l’alimentation (États-Unis)

SNIA

Système national d’innovation agricole (Colombie)

SPS

Mesures sanitaires et phytosanitaires

TCZB

Prêts à des taux préférentiels de la part de la banque Ziraat (Turquie)

TPP

Accord de partenariat trans-pacifique

TTIP

Partenariat transatlantique sur le commerce et l’investissement (EU, UE)

TVA

Taxe sur la valeur ajoutée

UDAA

l’Union douanière d’Afrique australe

UE

Union européenne

UEEA

l’Union économique eurasiatique (Russie, Kazakhstan)

USDA

Ministére de l’agriculture des États-Unis

ZARC

Zonage agricole en fonction des risques climatiques (Brésil)

ZLEAC

Zone de libre-échange approfondi et complet entre l’Union européenne et l’Ukraine

Résumé

Sur la période 2015-17, la politique agricole des 51 pays étudiés dans le présent rapport s’est traduite par le versement à leur secteur agricole d’un total de 620 milliards USD en moyenne par an (556 milliards EUR). Environ 78 % de ce total, soit 484 milliards USD (434 milliards EUR) par an, ont été transférés aux producteurs à titre individuel, assurant à peu près 15 % de leurs recettes agricoles brutes. Le présent rapport est consacré aux évolutions récentes de l’action publique dans ces 51 pays développés, émergents ou en développement.

La croissance future de la demande de produits alimentaires variés et de qualité offre de grandes opportunités à l’agriculture. Néanmoins, le secteur doit relever un grand nombre de défis pour satisfaire cette demande de manière durable. Il lui faut ainsi accélérer la croissance de sa productivité, qui est très inférieure au potentiel dans beaucoup d’économies, améliorer sa performance environnementale, compte tenu notamment du changement climatique, et améliorer la résilience des ménages agricoles face aux « chocs » liés, entre autres, aux conditions météorologiques et aux marchés, et qui ne peuvent pas être anticipés.

La plupart des politiques agricoles en vigueur aujourd’hui ne sont pas correctement alignées avec ces objectifs, même si quelques pays dispensent leur soutien de manière ciblée en tenant compte de ces derniers et si d’autres commencent à s’engager dans cette voie. L’abaissement du niveau du soutien et le passage à des mesures qui créent moins de distorsions et, dans certains cas, mieux ciblées, réduisent les effets de distorsion des échanges des dispositifs existants. Dans bien des cas, il en résulte une diminution globale des répercussions négatives de la politique agricole sur les échanges qui est même plus sensible que la baisse du niveau du soutien. Toutefois, les progrès restent partiels dans de nombreux pays, ils ne sont pas partagés entre l’ensemble d’entre eux et, dans certains, les mesures qui faussent la production et les échanges prennent même de plus en plus de place. Ainsi, sur la période 2015-17, près des deux tiers du soutien aux producteurs des 51 pays étudiés étaient encore dispensés au moyen de dispositions qui faussent de manière particulièrement prononcée les décisions des exploitants.

Il est impératif de considérer qu’il est désormais bien plus urgent encore de réorienter les efforts des pouvoirs publics vers la prise en compte de ces défis. Pour y parvenir, il faut séparer nettement les mesures de soutien aux revenus des ménages agricoles dans le besoin, des mesures à même de favoriser un accroissement de la productivité, de la durabilité, de la résilience et de la rentabilité globale des exploitations. Cibler le soutien transitoire aux revenus sur les ménages agricoles qui en ont besoin peut renforcer son efficacité et dégager des ressources pour les investissements publics dans l’innovation agricole, la protection de l’environnement et la résilience.

Recommandations

Il faut commencer par supprimer les dispositions existantes qui dissuadent d’accroître la productivité, la durabilité et la résilience. Les mesures subsistantes directement liées à la production et à l’utilisation d’intrants, et qui faussent la production et les échanges, devraient être réduites peu à peu et, finalement, supprimées. Cela permettrait aux marchés intérieurs et internationaux de mieux fonctionner, découragerait la surconsommation d’intrants pouvant porter atteinte à l’environnement, et permettrait de consacrer les fonds publics, limités, à des investissements différents plus efficients et plus efficaces.

Dans beaucoup de pays, le soutien agricole devrait ensuite être réorienté de manière à assurer des services publics bénéficiant aux producteurs, aux consommateurs et à la société dans son ensemble. Citons, entre autres exemples, des systèmes de santé humaine, animale et végétale efficaces, des activités appropriées de biosécurité fondées sur la science, des systèmes d’innovation agricoles qui fonctionnent correctement et des infrastructures physiques et « de services » suffisantes.

Les investissements publics dans la recherche, sans omettre les efforts à consentir pour que les agriculteurs aient connaissance de ses résultats, peuvent être très utiles pour que le secteur ait la capacité de répondre aux évolutions des besoins et des enjeux. La collaboration entre acteurs publics et privés sur la production et le transfert de connaissances (à l’échelle nationale, régionale et internationale) devrait être encouragée. De plus, les nouvelles technologies de l’information et des communications (TIC) recèlent visiblement un potentiel inexploité qui permettrait d’améliorer la performance de l’action publique et celle des exploitations (productivité, durabilité et résilience).

Lorsque les connaissances sur les performances agroenvironnementales le permettent, il conviendrait d’envisager de mobiliser toute la gamme des instruments d’action (information, éducation, régulation, paiements et impôts, entre autres) pour atteindre les objectifs en matière d’environnement et de changement climatique. Lorsque ces connaissances sont insuffisantes, des données et des indicateurs doivent être réunis. Pour améliorer la performance de l’action publique, il faudra disposer d’informations solides sur les résultats environnementaux des différentes pratiques de production agricole et sur leurs liens avec les incitations publiques.

Les pouvoirs publics devraient rationaliser leur politique de gestion des risques en traçant nettement les limites entre les risques commerciaux normaux, les risques pour lesquels il est possible de concevoir des solutions marchandes, et les risques catastrophiques nécessitant un engagement de leur part. Cette action permet une intervention publique prédéfinie, si nécessaire, et indique clairement aux agriculteurs et aux autres agents privés s’il faut ou non mettre en place sur les exploitations des outils de gestion des risques marchands et organisés par le secteur privé. Les pouvoirs publics peuvent aussi jouer un rôle proactif en fournissant aux agriculteurs et au secteur privé des informations sur les risques de marché et des stratégies visant à faire face aux crises, afin de faciliter le développement d’outils et de stratégies de gestion des risques.

Dans beaucoup de pays, il est depuis longtemps nécessaire de mieux analyser la situation financière et le bien-être des ménages agricoles, dans l’optique de concevoir des mesures efficaces de soutien aux revenus agricoles. Outre des agrégats et des moyennes, on manque souvent de données intrinsèquement homogènes sur la situation de ces ménages du point de vue du revenu et du patrimoine, lesquelles permettraient d’embrasser la distribution des situations financières de l’ensemble d’entre eux, comparativement à celle des ménages non agricoles d’un pays donné.

Enfin, il est important de rappeler que les ménages agricoles réagissent à l’ensemble des facteurs en jeu qui touchent à l’action publique, aux marchés et à l’économie. Il en découle, fondamentalement, que les responsables de l’action publique doivent concevoir des panoplies de mesures cohérentes pouvant appréhender les nombreuses opportunités et défis qui se présentent au secteur, et aux ménages agricoles, à tout moment. Cela exige une approche bien intégrée et globale de l’élaboration des politiques, au sein des administrations et entre elles à l’intérieur des pays comme à l’échelle internationale.

Chapitre 1.

Évolution des politiques et du soutien agricoles

Au début de ce chapitre, les principaux développements économiques – et des marchés qui forment le cadre de la mise en œuvre des politiques agricoles sont analysés. La partie suivante présente les principaux changements et des nouvelles initiatives dans le domaine des politiques agricoles en 2017-18 dans les pays de l’OCDE et dans les économies émergentes. Ensuite, sont evalués les développements du soutien à l’agriculture (estimés en utilisant la méthodologie des estimations de soutien aux producteurs de l’OCDE) en ce qui concerne son niveau, sa structure et les évolutions dans le temps dans les pays de l’OCDE et dans les économies émergentes couverts par ce rapport. Ce chapitre se focalise aussi sur l’évolution des approches en matière de soutien concernant l’innovation agricole au service d’une croissance durable de la productivité. Ce chapitre se termine par l’évaluation du soutien et des réformes des politiques et des recommandations correspondantes.

Principales évolutions de l’économie et des marchés

La situation des marchés agricoles est fortement influencée par les variables macroéconomiques comme la croissance du produit intérieur brut (PIB) mondial (qui soutient la demande de produits agricoles) et les prix de l’énergie, en particulier celui du pétrole brut (qui détermine le prix des intrants agricoles tels que les carburants, les produits chimiques et les engrais, et influe sur la demande de céréales, de plantes sucrières et d'huile végétale à travers le marché des biocarburants).

L’économie mondiale s’est redressée en 2017, affichant un taux de croissance de 3.6 %, le plus élevé depuis 2011, à la faveur d’une amélioration de la conjoncture dans plusieurs régions (tableau 1.1). Dans les économies de l’OCDE, la croissance est montée à 2.4 % en 2017, après 1.8 % en 2016, et le taux de chômage de l’ensemble de la zone est tombé en deçà de son niveau d’avant la crise (OCDE, 2018a). Aux États-Unis, où les effets de freinage exercés récemment par l’appréciation du dollar et par l’évolution des prix du pétrole se sont atténués, la croissance économique s’est accélérée en 2017 et le chômage est tombé à son niveau le plus bas depuis 2000. La croissance de la zone euro s’est poursuivie à un rythme régulier en 2017, gagnant de plus en plus de secteurs et de pays, principalement grâce au soutien de la demande intérieure. Au Japon, la croissance a rebondi pour atteindre 1.5 % en 2017, étayée par le raffermissement des échanges internationaux et la relance budgétaire (OCDE, 2017a).

Dans les économies émergentes, la croissance est plus faible que dans le passé. Après avoir connu une récession en 2016, le Brésil et la Fédération de russie ont vu leur économie se redresser en 2017. Au Brésil, la croissance a repris – insufflée au départ par le secteur agricole, la reprise est à présent plus solide et plus générale. Dans la Fédération de russie, l’investissement et la consommation se sont redressés sous l’effet de la hausse des prix du pétrole et de la faiblesse de l’inflation, et l’économie a poursuivi sa lente progression. La croissance en République populaire de Chine (ci-après la « Chine ») s’est un peu raffermie en 2017, tirée par les services et certains secteurs stratégiques (OCDE, 2017a).

Les échanges mondiaux sont repartis à la hausse depuis le premier semestre de 2016, et ce rebond touche de plus en plus d’économies. La croissance du commerce mondial a atteint 4.8 % en 2017, contre 2.6 % en 2016 et 4.7 %, en moyenne, au cours de la période 2005-14. Au nombre des principaux facteurs expliquant cette évolution figurent la reprise en Europe (un secteur de l’économie mondiale assez fortement exportateur et importateur), la forte progression du commerce des produits électroniques en Asie et une recomposition de la demande au profit de l’investissement, à plus forte intensité d’échanges (OCDE, 2017a).

Tableau 1.1. Principaux indicateurs économiques
Zone OCDE, sauf mention contraire
| Moyenne 2005-14 | 2015 | 2016 | 2017
| en pourcentage
Croissance du PIB réel¹ |  |  |  |
Monde² | 3.8 | 3.3 | 3.1 | 3.6
OCDE² | 1.5 | 2.4 | 1.8 | 2.4
États-Unis | 1.5 | 2.9 | 1.5 | 2.2
Zone euro | 0.8 | 1.5 | 1.8 | 2.4
Japon | 0.6 | 1.1 | 1.0 | 1.5
Non-OCDE² | 6.2 | 4.0 | 4.1 | 4.6
Brésil | 3.5 | -3.8 | -3.6 | 0.7
Chine | 10.0 | 6.9 | 6.7 | 6.8
Colombie | 4.7 | 3.1 | 2.0 | 1.7
Russie | 3.5 | -2.8 | -0.2 | 1.9
Afrique du Sud | 3.1 | 1.3 | 0.3 | 0.7
Écart de production³ | -0.9 | -1.4 | -1.2 | -0.5
Taux de chômage⁴ | 7.2 | 6.8 | 6.3 | 5.8
Inflation1,5 | 2.0 | 0.8 | 1.1 | 1.9
Croissance du commerce mondial¹ | 4.7 | 2.7 | 2.6 | 4.8
1. Variations en pourcentage ; dans les trois dernières colonnes figure la variation par rapport à l'année précédente.
2. Pondérations variables, PIB en parités de pouvoir d'achat.
3. Pourcentage du PIB potentiel.
4. Pourcentage de la population active.
5. Déflateur de la consommation privée.
Source : OCDE (2017a), Perspectives économiques de l’OCDE, Volume 2017 Numéro 2, Éditions OCDE, Paris. Dernière mise à jour le 27 novembre 2017, http://dx.doi.org/10.1787/eco_outlook-v2017-2-fr.
Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 102.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762290

En 2017, les prix mondiaux des produits de base non agricoles ont augmenté, en partie du fait d’une forte demande industrielle, mais aussi de l’existence de risques géopolitiques et, du côté de l’offre, de contraintes liées à l’accord conclu entre les pays membres de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) et quelques autres en vue de restreindre la production jusqu’en mars 2018 (graphique 1.1) (OCDE, 2017a). Les prix du pétrole brut ont augmenté de 25 % en valeur nominale en 2017, mais ils sont encore nettement inférieurs aux sommets historiques de 2011-13 et n’ont donc pas poussé à la hausse les prix des produits agricoles. La demande de biocarburants a été alimentée par l’obligation de les incorporer aux carburants pétroliers et par une demande accrue due à la baisse des prix de l’énergie, toujours faibles malgré la hausse des prix du pétrole brut (OCDE/FAO, 2018). Les prix des engrais ont fléchi pendant les neuf premiers mois de 2017, sur des marchés où la demande mondiale reste relativement faible du fait du bas niveau des prix agricoles. Les marchés sont encore bien approvisionnés, grâce à des stocks adéquats et à l’installation de nouvelles capacités de production à faible coût (Groupe de la Banque mondiale, 2017).

Les prix des produits alimentaires ont légèrement augmenté entre janvier 2016 et janvier 2017, et ils ont ensuite poursuivi sur cette lancée sous l’effet de la reprise économique mondiale et de la hausse des coûts de production (graphique 1.1). En comparaison des années précédentes, cependant, les prix des produits de base sont restés relativement bas. En 2017, la production de la plupart des céréales, des types de viande et des produits laitiers a dépassé les niveaux déjà élevés enregistrés les années précédentes. Avec des stocks abondants et une demande stagnante, cette évolution a compensé les facteurs de hausse susmentionnés, de sorte que les prix de la plupart des produits de base ont assez peu évolué. Les prix des céréales sont restés bas dans la mesure où la production mondiale, en particulier celle de maïs et de riz, a atteint des niveaux record en 2017.

Graphique 1.1. Évolution des prix mondiaux des produits de base, 2007 à 2017

Indice 2002-04=100

Note : La partie supérieure du graphique se lit sur l'échelle de gauche et la partie inférieure sur l'échelle de droite.

Source : FMI (2017), Commodity Market Review, pour les indices sur l'ensemble des produits, l'alimentation et l'énergie, http://www.imf.org/external/np/res/commod/index.aspx ; FAO (2017), FAO base de données sur les indices de prix alimentaires, pour les indices de la viande, des produits laitiers et des céréales. Année de base 2002-04=100, http://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762309

La production mondiale de viande a connu une modeste hausse en 2017, principalement imputable aux États-Unis, mais également à d’autres pays tels que l’Argentine, la Chine, l’Inde, le Mexique, la Turquie et la Fédération de Russie. Malgré cela, les prix mondiaux de la viande ont augmenté de 9 % en 2017, tirés vers le haut par l’augmentation de la demande d’importation de viande bovine et porcine et par la faiblesse de l'offre de viande ovine. La viande ovine est celle qui a connu la plus forte augmentation de prix.

La production laitière a enregistré une modeste progression en 2017, inférieure à son taux de croissance moyen des dix dernières années. Dans le même temps, les prix ont fortement augmenté en raison des baisses de production enregistrées au dernier trimestre 2016 et au premier trimestre 2017 (y compris chez les principaux exportateurs), ainsi que d’une vigoureuse demande de matières grasses. Du coup, les prix du beurre et du lait écrémé en poudre ont largement divergé. Les prix du beurre ont fait un bond spectaculaire au premier semestre 2017, mais ils ont fléchi en fin d’année. En moyenne, les prix du beurre ont augmenté de 65 % par rapport à 2016. La forte demande de matières grasses laitières sous forme de beurre, mais aussi d’autres produits (crème, lait entier, yaourts) a dépassé la modeste croissance des approvisionnements laitiers. En ce qui concerne le lait écrémé en poudre, les prix toujours faibles (+3 % en 2017) s’expliquent aussi par le niveau élevé des stocks dans l’Union européenne (et dans une moindre mesure aux États-Unis). Le prix du lait entier en poudre a augmenté de 46 %.

Parmi les autres produits, les prix des oléagineux sont restés inchangés, avec des niveaux de production à peu près équivalents à ceux de 2016. Après une vive hausse en 2016, les prix du sucre ont sensiblement diminué en 2017, tandis que la production redémarrait après deux années de pénurie. Les prix du coton ont augmenté alors même que la production continuait de se redresser après un net repli en 2015. La production a augmenté dans tous les grands pays producteurs, à l’exception de la Chine (OCDE/FAO, 2018).

Évolution récente des politiques agricoles nationales

La présente section fait brièvement le point sur les principales évolutions des politiques agricoles nationales observées en 2017, ainsi que sur les changements attendus en 2018. On trouvera davantage de précisions sur ces évolutions et sur les ajustements apportés par les pays à leurs programmes et à leur cadre d’action dans les « Aperçus par pays » au chapitre 2. Des informations supplémentaires sont également fournies dans la version longue des chapitres par pays consultable en ligne.

Plusieurs pays ont entrepris un réexamen de leur cadre d’action pour le secteur agricole. Au Canada, les ministres de l’Agriculture des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux se sont mis d’accord sur les principaux éléments du prochain cadre d’action, le Partenariat canadien pour l’agriculture. Le Canada est aussi en train d'examiner ses programmes de gestion des risques de l'entreprise (GRE) du point de vue de leur efficacité en termes de gestion de risques et de leur impact sur l’innovation et la croissance. En Islande, les pouvoirs publics et l’Association des agriculteurs ont conclu de nouveaux accords pour la décennie 2017-26, qui seront réexaminés dans le détail en 2019 et en 2023. Le Plan de développement de la Corée pour 2018-22 prévoit des ajustements dans les programmes en cours, des aides à l’investissement pour les jeunes agriculteurs, pour l’intégration des technologies numériques dans le secteur agroalimentaire et pour la promotion de la production d’énergie renouvelable, ainsi que des mesures visant à améliorer la sécurité et la traçabilité des aliments dans la chaîne d’approvisionnement. En Norvège, les pouvoirs publics et les organisations agricoles ont conclu un accord sur plusieurs mesures de soutien à l’agriculture. Les autorités ont publié le Livre blanc n° 11 (2016-17) Changement et développement – Une production agricole tournée vers l’avenir, qui envisage diverses options de réforme de la politique agricole. La Suisse a renouvelé sans grand changement pour la période 2018-21 le cadre d’action qu’elle avait adoptée pour la période 2014-17.

Des réformes des politiques existantes et des mesures de soutien ont été conduites dans plusieurs pays. La Chine a abaissé les prix minimums de soutien du blé et du riz fixés pour 2017/18 et remplacé le prix indicatif du soja par un « prix axé sur le marché et une aide directe aux producteurs » calculée en fonction de la superficie plantée. L’Union européenne a mis fin à ses quotas de production de sucre comme le prévoyait initialement la réforme de 2006. L’Islande a commencé à racheter les quotas laitiers et à les redistribuer. Le Japon a décidé de supprimer à compter de 2018 son quota de production de riz administré par l’État ainsi que les paiements de soutien des revenus versés aux riziculteurs en contrepartie du respect des objectifs de production. La Corée a augmenté le montant des paiements directs à l’hectare destinés aux exploitations et aux régions défavorisées. Elle prévoit en outre de réduire la surface rizicole ouvrant droit à un soutien en augmentant les aides à la diversification et en prenant des mesures pour stimuler la demande. Le Kazakhstan a supprimé le régime préférentiel de TVA qui s’appliquait à certains producteurs et transformateurs agricoles dans le cadre de son protocole d’adhésion à l’OMC. Le Viet Nam a décidé de rétablir la redevance pour les services d’irrigation à compter de 2018.

De nouvelles mesures de soutien ont vu le jour dans plusieurs pays. Le Canada a mis en place deux programmes pour aider les producteurs et les transformateurs de lait à s’adapter à la hausse des importations de fromage européen qui va résulter de l’Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada et l’Union européenne. Le Chili a adopté un nouveau programme à l’intention des jeunes agriculteurs (18-35 ans), qui prévoit des aides pour les intrants variables et fixes, le financement, le renforcement des capacités et la constitution de réseaux. La Colombie a élargi son éventail de mesures de soutien en introduisant notamment une subvention pour le stockage du riz, un paiement compensatoire en faveur des producteurs de coton et un dispositif de rééchelonnement et d’allégement de la dette des exploitants agricoles (à compter de 2018). Les Philippines ont supprimé la redevance irrigation payée par les agriculteurs afin d’accroître le soutien aux producteurs de riz. La Fédération de Russie a annoncé pour la première fois les conditions qui s’appliqueraient aux achats d’intervention de lait en poudre et de beurre, mais aucun achat n’a été effectué car les prix sont restés au-dessus des niveaux minimums. L’Ukraine a mis fin à son système d’accumulation de TVA et instauré une « aide au développement » en lieu et place. Aux États-Unis, les autorités ont mis en place un deuxième programme de partage des coûts d’égrenage du coton (Cotton Ginning Cost Share - CGCS) afin d’aider les producteurs à faire face aux coûts de la campagne 2017 et elles ont apporté des modifications aux programmes de soutien en faveur du coton et des produits laitiers. De plus, la réforme fiscale de 2017 (Tax Cuts and Jobs Act) contient un certain nombre de dispositions qui s’appliqueront aux producteurs agricoles à partir de 2018.

Des évolutions de nature institutionnelle et réglementaire sont également à signaler dans plusieurs pays. En Australie, l’industrie laitière a adopté un code de conduite d’application volontaire pour aplanir les difficultés suscitées par la détermination des prix au départ de l’exploitation et par certaines pratiques jugées déloyales au sein de la filière. Le ministère de l’Agriculture du Chili a créé la commission technique ministérielle sur le changement climatique pour s’attaquer aux problèmes que pose la variabilité des conditions météorologiques dans le secteur agricole. Le Costa Rica a établi des règles, des principes généraux et des procédures concernant la déclaration et l’utilisation des produits chimiques. Dans l’Union européenne, le Règlement (UE) 2017/2393, dit « omnibus », modifie les règles financières applicables au budget général de l’UE ainsi que 15 actes législatifs sectoriels, notamment dans le domaine de l’agriculture. Il a pour but de simplifier la politique agricole commune (PAC). L’Union européenne a par ailleurs décidé de renouveler pour cinq ans l’autorisation actuelle du glyphosate, une molécule herbicide. Israël a mis en place plusieurs programmes visant à réduire le poids de la réglementation, à faciliter les liens avec le marché et à intensifier la concurrence dans la filière agroalimentaire, en particulier dans le secteur des fruits et légumes. Au Kazakhstan, la privatisation partielle de KazAgro a dû être reportée car aucun acheteur ne s’est manifesté aux enchères organisées en 2017 pour la vente de 11 filiales de la société. La Corée a renforcé ses procédures de certification des produits et de lutte contre les ravageurs et les maladies des cultures, et restructuré certaines organisations agricoles. La Turquie a supprimé deux de ses quatre offices de commercialisation des produits agricoles (ceux du sucre et du tabac), mais les deux autres, l’Office des céréales et l’Office de la viande et du lait, sont restés en place. L’administration des règles de commercialisation des produits agricoles est passée sous la responsabilité du ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture et de l’Élevage en 2017. L’Ukraine poursuit ses efforts pour améliorer la base législative de ses systèmes de sécurité, d’hygiène et de qualité des aliments.

En matière de gestion des risques, l’Australie a étendu le programme de prêts préférentiels dont elle se sert pour aider les producteurs en cas de calamité agricole et amélioré ses stratégies de gestion des risques. Au Brésil, le système d’inspection vétérinaire va être modernisé afin de mieux gérer les risques liés aux maladies animales, et 600 agents de contrôle sanitaire supplémentaires seront recrutés. Dans l’Union européenne, l’instrument de stabilisation des revenus (qui relève du règlement relatif au développement rural) a été modifié et une nouvelle mesure sectorielle permet d’accorder un soutien en cas de baisse de plus de 20 % du revenu annuel moyen dans un secteur particulier. En Corée, le système d’assurance contre les calamités agricoles a été étendu à trois produits supplémentaires (le citron, la figue et le chrysanthème couronné cultivé en serre). La Turquie a allongé la liste des produits et des risques couverts par le système d’assurance agricole en 2018.

L’Union européenne, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis ont pris des mesures en réponse à des circonstances exceptionnelles ou à des catastrophes naturelles. Dans l’Union européenne, les mesures exceptionnelles prises face à la situation du marché induite par l’embargo russe dans les secteurs des produits laitiers, des fruits et légumes et de la viande de porc ont été reconduites. À la suite de plusieurs événements préjudiciables de moyenne importance survenus en 2017, la Nouvelle-Zélande a mis en place une aide d’urgence pour la remise en état d’infrastructures essentielles et d’infrastructures non assurables. Les producteurs concernés ont également bénéficié d’une assistance au titre de l’aide rurale. Les États-Unis ont pris plusieurs mesures pour venir en aide aux producteurs touchés par les ouragans et les incendies incontrôlés en 2017.

En ce qui concerne la réforme agraire et l’investissement dans les terres, en Chine, un projet de révision de la loi sur les contrats d’exploitation des terres agricoles prévoit de proroger de 30 ans les baux actuels à leur expiration. L’accès à la terre reste un objectif prioritaire en Colombie où, en 2017, quelque 3 000 parcelles ont été officiellement reconnues ou enregistrées sous l’égide de la nouvelle Agence nationale des terres (Agencia Nacional de Tierras, ANT). En Nouvelle-Zélande, les dispositions régissant l’accès des investisseurs étrangers aux terres agricoles « sensibles » ont été étendues à la quasi-totalité de l’espace agricole. En Afrique du Sud, le Parlement a voté une loi autorisant l’expropriation sans indemnisation des exploitations agricoles commerciales appartenant à des Blancs. En outre, une modification apportée à la législation permet d’interdire l’achat de terres agricoles par des ressortissants étrangers, le seul moyen pour eux d’y accéder étant les baux à long terme.

Dans le domaine de l’innovation, la Colombie a adopté une loi portant création du Système national d’innovation agricole. Le Costa Rica a entrepris de réformer ses services de vulgarisation afin de renforcer leurs liens avec l’Institut national d’innovation et de transfert de technologie agricole (Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, INTA), l’institution nationale de R-D dans le domaine agricole. Le Viet Nam a annoncé un programme de prêts visant à favoriser le développement d’une agriculture propre et de haute technologie grâce à des financements à des taux inférieurs de 0.5-1.5 % aux taux du marché.

S’agissant des mesures et des programmes visant des objectifs agro-environnementaux et climatiques, le Brésil s’est doté d’une politique nationale des biocarburants en décembre 2017, à la suite des engagements pris par le pays au titre de la contribution prévue déterminée au niveau national (CPDN) qu’il a soumise dans le cadre de l’Accord de Paris sur le climat. En Chine, les autorités provinciales ont établi de nouvelles « zones de protection de l’environnement » – dans lesquelles les activités d’élevage sont interdites – afin de remédier aux problèmes environnementaux des zones et des cours d’eau saturés des régions du Sud, de l’Est et du centre du pays. Le Costa Rica a modifié son système de tarification de l’eau basé sur la consommation au niveau de l’exploitation. Israël a dévoilé les détails de son nouveau système de tarification de la consommation d’eau douce dans le secteur agricole : deux prix forfaitaires sont prévus pour l’ensemble du territoire, selon que l’usager a accès ou non à une autre source d’eau. L’encadré 1.1 passe en revue les progrès réalisés par les pays dans la mise en œuvre de leurs politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans le secteur agricole.

Concernant la promotion des échanges et le développement des marchés, la Fédération de Russie a annoncé son intention de développer le potentiel d’exportation du pays dans le cadre de sa politique agricole. Le nouveau projet prioritaire mis en place dans cette optique met l’accent sur l’amélioration des mesures sanitaires et phytosanitaires, les études de marché et le développement des débouchés. En Suisse, l’ordonnance sur l’utilisation des indications de provenance suisses, qui définit les réglementations à respecter pour pouvoir utiliser le label « Suisse » et le symbole de la croix suisse, est entrée en vigueur. Au Viet Nam, le premier ministre a approuvé une stratégie de développement des exportations de riz pour la période 2017-20 et à l’horizon 2030.

Dans le domaine des échanges, en mars 2018, l’Australie, Brunei, le Canada, le Chili, le Japon, la Malaisie, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, le Pérou, Singapour et le Viet Nam ont signé un nouvel accord appelé Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP). Les négociations commerciales entre l’Union européenne et le Mexique et entre l’Union européenne et le Mercosur ont avancé en 2017. En septembre 2017, l’Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada et l’Union européenne est entré en vigueur provisoirement, permettant ainsi l’application d’environ 90 % de ses dispositions, dans l’attente de sa ratification par les parlements nationaux des États membres de l’Union européenne. La négociation de l’accord de libre-échange entre les Républiques d’Amérique centrale et la Corée a débouché sur la signature de l’Accord de libre-échange Corée-Amérique centrale en février 2018. En septembre 2017, le Parlement européen a approuvé deux accords UE-Islande, l’un concernant les échanges de produits agricoles, l’autre la reconnaissance mutuelle des indications géographiques. En décembre 2017, l’Accord de partenariat économique entre l’Union européenne et le Japon a été finalisé. Dans l'attente d’un accord final sur le chapitre concernant la protection des investissements, l’accord devrait entrer en vigueur en 2019. L’Australie a conclu un accord de libre-échange avec le Pérou en février 2018 et l’Australie et la Nouvelle-Zélande ont toutes deux signé l’Accord du Pacifique pour des relations économiques plus étroites (PACER Plus) en juin 2017.

Encadré 1.1. Progrès de la lutte contre le changement climatique dans l’agriculture

Le secteur agricole contribue pour une large part aux émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) et cette contribution devrait encore augmenter au cours du siècle prochain. Partout dans le monde, les efforts se multiplient dans tous les secteurs de l’économie pour ralentir le réchauffement de la planète, et les émissions agricoles sont désormais de plus en plus souvent prises en compte dans les mesures d’atténuation aux niveaux national et régional. Pourtant, malgré ces évolutions encourageantes, il n’existe encore dans les pays aucune politique susceptible d’inciter le secteur agricole à contribuer de façon significative aux objectifs nationaux de réduction des émissions de GES. On trouvera ci-après un bref aperçu des progrès réalisés à cet égard en agriculture, dans les pays couverts par le rapport. Ces informations ne sont pas exhaustives et ne tiennent pas compte, notamment, des initiatives prises à l’échelon infranational ou sectoriel.

Environ 11 % des émissions anthropiques totales de GES sont directement imputables au secteur agricole primaire, sans compter une autre part non négligeable liée à l’utilisation accrue des terres à des fins agricoles. La part de l’agriculture dans les émissions nationales de GES varie considérablement parmi les pays étudiés, allant de 3 % (Japon et Israël) à 48 % (Nouvelle-Zélande).

L’Accord de Paris, qui a été négocié lors de la 21e session de la Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), définit le cadre d’une action mondiale coordonnée contre le changement climatique. Il permet aux Parties d’établir leurs propres objectifs de réduction des émissions sous la forme de contributions déterminées au niveau national (CDN), en vue de contenir le réchauffement de la planète nettement en dessous de 2 oC par rapport aux niveaux préindustriels, tout en poursuivant les efforts pour limiter l’élévation de la température à 1.5 °C d’ici la fin du siècle (CCNUCC, 2015). À ce jour, l’accord a été ratifié par 175 des 195 signataires. Sur les 23 pays examinés dans ce rapport, en plus des États membres de l’Union européenne, tous ont signé l’Accord de Paris et trois seulement – la Fédération de Russie, la Turquie et la Colombie1– ne l’ont pas encore ratifié. En outre, bien qu’ils aient ratifié cet accord en 2016, les États-Unis ont annoncé leur intention de s’en retirer.

Il apparaît de plus en plus évident que l’agriculture doit elle aussi contribuer à l’action menée pour limiter le réchauffement planétaire conformément à l’Accord de Paris, surtout si, comme le montrent certains scénarios, les émissions de méthane et d’hémioxyde d’azote, principalement d’origine agricole, deviennent la première source mondiale de GES d’ici le milieu du siècle (Gernaat et al., 2015; Wollenberg et al., 2016). La prise en compte de l’agriculture dans la majeure partie des CDN soumises par les signataires de l’Accord de Paris témoigne de ce constat. Toutefois, comme très peu de CDN contiennent des objectifs sectoriels, la contribution que pourrait faire la réduction des émissions agricoles aux engagements pris n’est pas encore très claire, et rares sont les pays qui ont déjà mis en œuvre des politiques spécifiques à cet égard. Celles qui existent à l’heure actuelle sont toutes des politiques non contraignantes qui visent surtout à encourager la recherche, le développement et le transfert de connaissances sur les pratiques et les technologies à faibles émissions. Plusieurs pays appliquent aussi des mesures qui peuvent concourir à faire baisser les émissions de GES en visant à remédier à différents impacts environnementaux de l’agriculture.

Parmi les pays étudiés dans ce rapport, ce sont l’Australie, avec son Fonds pour la réduction des émissions (Emission Reduction Fund - ERF), et le Brésil, avec le Plan pour une agriculture bas carbone (Plano Agricultura de Baixa Emissão de Carbono - ABC), qui s’attaquent le plus directement à la réduction des émissions de GES dans l’agriculture. Ces initiatives sont antérieures à la signature de l’Accord de Paris, mais elles sont essentielles pour les objectifs d’atténuation des émissions de GES sur lesquels les deux pays se sont engagés dans le cadre de l’accord. En Australie, le Fonds pour la réduction des émissions utilise un système d’enchères pour attribuer des financements publics à des projets de réduction des émissions dans différentes secteurs, dont l’agriculture. Depuis 2015, il a permis de financer 18 millions de tonnes éq. CO2 de réduction des émissions dans le secteur agricole, ainsi que 124 et 14 millions de tonnes éq. CO2, respectivement, grâce à des projets de régénération de la végétation et de brûlis de savanne (Clean Energy Regulator, 2018). Le plan ABC brésilien prévoit une importante ligne de crédit pour financer la mise en œuvre de pratiques agricoles durables, en particulier la restauration d’ici 2030 de 15 millions d’hectares de pâturages dégradés afin de favoriser le stockage du carbone. Ces politiques nationales sont prometteuses, mais leur efficacité reste à démontrer et elle ne pourra l’être que dans l’avenir si elles produisent les résultats escomptés aux échéances annoncées.

Certains pays ont aussi adopté des objectifs nationaux de réduction des émissions de GES dans l’agriculture. La Suisse, par exemple, propose de réduire ses émissions agricoles d’un tiers d’ici 2050, dans la perspective d’une réduction de deux tiers des émissions dans l’ensemble de la filière agroalimentaire. Le Viet Nam envisage une réduction de ses émissions de 20 % tous les dix ans, parallèlement à une augmentation de 20 % de la production, et accorde la priorité à la recherche sur une série de mesures, tandis que la Chine s’est fixé un objectif spécifique de croissance zéro pour l’utilisation des engrais (une source importante d’émissions d’hémioxyde d’azote) et des pesticides d’ici 2020.

La plupart des politiques nationales destinées à réduire les émissions de GES dans le secteur agricole reposent sur la recherche-développement (R-D) et le transfert de connaissances concernant les pratiques et les technologies faiblement émettrices. La Nouvelle-Zélande, où ces activités s’inscrivent dans le cadre de programmes de recherche nationaux et où les autorités assument un rôle de coordination de premier plan avec les 49 pays membres de l’Alliance mondiale de recherche sur les gaz à effet de serre en agriculture (Global Research Alliance on Agricultural Greenhouse Gases – GRA) (voir plus loin la section consacrée à l’innovation), en est un exemple notable. Plusieurs autres pays parmi ceux étudiés, dont le Canada, le Costa Rica, le Japon, le Mexique, le Viet Nam et plusieurs États membres de l’Union européenne, ont indiqué que la R-D et la promotion de pratiques peu polluantes étaient au centre de leurs ambitions nationales en matière de réduction des émissions agricoles.

Plusieurs pays examinés ici appliquent des politiques agro-environnementales qui contribuent à la réduction des émissions de GES dans l’agriculture. En ce qui concerne l’Union européenne, cet effort passe principalement par les éléments de la Politique agricole commune (PAC) qui visent à améliorer les performances environnementales tels que les obligations de conformité et de verdissement au titre du premier pilier, et les mesures agro-environnementales et climatiques du second pilier. Les États membres de l’Union européenne ont également mis en place des politiques nationales spécifiques pour lutter contre le changement climatique. L’Allemagne, la France, la Hongrie et la Suède entre autres fournissent des aides à l’appui de technologies capables de réduire les émissions de GES et d’ammoniac associées à la manutention et au stockage du fumier. Aux États-Unis, il n’existe pas de programme national d’atténuation propre à l’agriculture, mais le ministère de l’Agriculture (United States Department of Agriculture - USDA) offre des incitations aux producteurs en encourageant différentes pratiques et différents programmes de conservation, dont certains ont des effets bénéfiques en matière de réduction des émissions de GES. De même, les programmes environnementaux du Canada (tels que les plans agro-environnementaux et les programmes d’intendance environnementale) visent de multiples objectifs, dont certains sont liés à l’atténuation du changement climatique.

Enfin, il importe de noter que les engagements pris par les pays dans le cadre de l’Accord de Paris ne représenteraient qu’environ un tiers des réductions d’émissions nécessaires pour pouvoir réaliser l’objectif mondial de maintien du réchauffement planétaire en dessous de 2 oC d’ici la fin du siècle (PNUE, 2017). Si la part de l’agriculture dans le total des émissions de GES augmente au fil du temps comme on le prévoit actuellement, il n’en sera que plus urgent d’adopter des mesures d’atténuation pour s’attaquer à cette source croissante d’émissions.

Note : 1. Le Congrès colombien a voté une loi qui ratifie l’Accord de Paris, mais le processus de ratification n’est pas encore terminé.

Sources : Clean Energy Regulator (2018), « Emissions Reduction Fund », http://www.cleanenergyregulator.gov.au/ERF (consulté le 9 mars 2018) ; Gernaat et al. (2015), « Understanding the contribution of non-carbon dioxide gases in deep mitigation scenarios », Global Environmental Change, vol. 33, p. 142–153 ; Wollenberg, E. et al. (2016), « Reducing emissions from agriculture to meet the 2° C target », Global Change Biology, vol. 22, p. 3859-3864 ; PNUE (2017), The Emissions Gap Report 2017. Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), Nairobi ; CCNUCC (2015), Adoption de l’Accord de Paris, Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, 21e session de la Conférence des Parties, Paris.

Évolution du soutien agricole

Cette section présente une évaluation quantitative de l’évolution du soutien public à l’agriculture en 2017, et compare la situation récente (2015-17) à celle du milieu des années 90 (1995-97). Elle porte sur les 35 pays membres de l’OCDE, les six États membres de l’Union européenne (UE) qui n’appartiennent pas à l’Organisation ainsi que dix économies émergentes et en développement. Dans la majeure partie de ce rapport, l’Union européenne est considérée comme une seule et même région économique. L’évaluation repose sur un ensemble d’indicateurs de l’OCDE qui expriment la diversité des mesures de soutien appliquées dans les pays à l’aide de quelques chiffres simples et comparables d’un pays à l’autre et d’une période à l’autre. À chaque indicateur correspond une dimension particulière des mesures de soutien. Les indicateurs utilisés dans le présent rapport sont définis à l’annexe A. Par ailleurs, l’OCDE est un membre clé du Consortium d'organisations internationales sur l'évaluation du cadre d'action dans le domaine de l'agriculture (le Consortium), une initiative qui vise à donner une vue d’ensemble des distorsions induites par les politiques agricoles (encadré 1.2).

Le poids que fait peser le soutien à l’agriculture sur les économies nationales a baissé de manière générale, mais le soutien public reste important pour le secteur agricole de certains pays

L’estimation du soutien total (EST) est l’indicateur de soutien agricole le plus général de l’OCDE. Elle additionne les transferts aux producteurs agricoles individuels (mesurés par l’estimation du soutien aux producteurs, ou ESP), les dépenses publiques dont le principal bénéficiaire est l’agriculture primaire mais qui ne donnent pas lieu à des versements aux producteurs individuels (mesurées par l’estimation du soutien aux services d’intérêt général, ou ESSG) et le soutien budgétaire destiné aux consommateurs de produits agricoles (mesuré par l’estimation du soutien aux consommateurs, ou ESC, au départ de l’exploitation et déduction faite de l’élément correspondant au soutien des prix du marché).

Le poids global du soutien à l’agriculture dans les économies des pays de l’OCDE, mesuré par le soutien total exprimé en pourcentage du PIB (EST en %, partie A du graphique 1.2), diminue depuis le milieu des années 90. Dans les pays de l'OCDE, le soutien total à l’agriculture est passé de 1.3 % du PIB global en moyenne au cours de la période 1995-97 à 0.7 % en 2015-17. Des réductions significatives ont eu lieu dans les pays où le coût relatif du soutien à l’agriculture était le plus élevé, à savoir la Corée, la Turquie, la Suisse et l’Islande. L’EST en % reste néanmoins élevée dans ces pays – entre 1.1 % et 2.2 % du PIB –, alors que l’agriculture n’est pas un secteur important de l’économie, sauf en Turquie.

Le poids global du soutien à l’agriculture dans les économies émergentes et en développement étudiées ici affiche des tendances contrastées. L’EST en % a sensiblement diminué en Colombie, dans la Fédération de Russie et en Afrique du Sud. En ce qui concerne le Brésil et l’Ukraine, deux pays qui taxaient effectivement leur secteur agricole au milieu des années 1990, le soutien à l’agriculture était devenu positif au Brésil en 2015-17, à hauteur d’environ 0.4 % du PIB, tandis qu’il était une nouvelle fois négatif en Ukraine, après avoir été positif à la fin des années 1990 et dans les années 2000. En pourcentage du PIB, le soutien total dont bénéficie l’agriculture a considérablement augmenté en Chine (passant de 1.4 % à 2.3 %) et aux Philippines (de 3.0 % à 4.7 %), et dans une moindre mesure au Costa Rica, malgré le déclin du secteur agricole dans l’économie du pays.

Les politiques publiques de soutien restent importantes pour le secteur agricole de certains pays. En 2015-17, le soutien total rapporté à la taille du secteur agricole atteignait des niveaux très variables dans les pays de l’OCDE, de 160 % de la valeur ajoutée agricole¹ en Suisse, 93 % au Japon et 82 % en Corée, à moins de 15 % en Australie, au Chili et en Nouvelle-Zélande (partie B du graphique 1.2). Dans l’Union européenne, en Israël et en Norvège, l’EST mesurée par rapport à la valeur ajoutée agricole s’approchait de la moyenne de l’OCDE (42 %). Dans les pays émergents et en développement, le soutien total était compris entre 1 % de la valeur ajoutée agricole au Viet Nam et 30 % aux Philippines. Rapporté à la taille du secteur agricole, le soutien total diminue dans la plupart des pays.

Graphique 1.2. Estimation du soutien total par pays, 1995-97 et 2015-17

Notes : Les pays sont classés en fonction de l'EST en %, en 2015-17.

1. Pour les Philippines et le Viet Nam, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

2. Pour le Kazakhstan et les Philippines, 2015-17 est remplacé par 2015-16, les données du PIB et la valeur ajoutée brute de l'agriculture n'étant pas disponibles en 2017.

3. UE15 pour 1995-97 et UE28 pour 2015-17.

4. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. La République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2015-17. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2015-17.

5. Les 10 économies émergentes sont le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Vietnam. Les Philippines et le Vietnam sont inclus seulement en 2015-17. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

6. Le total de l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les 10 économies émergentes.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762328

Le soutien total à l’agriculture a atteint en moyenne 620 milliards (556 milliards EUR) par an sur la période 2015-17 dans l’ensemble des pays étudiés. La valeur monétaire (en USD) du soutien agricole total se répartit à peu près également entre les pays de l’OCDE et les économies émergentes et en développement : en 2015-17, le soutien total à l’agriculture s’est établi à 317 milliards USD (285 milliards EUR) par an en moyenne dans les pays de l’OCDE (51 % du soutien global), comparé à 297 milliards USD (266 milliards EUR) par an en moyenne dans les pays émergents et en développement.

Les transferts aux producteurs représentent l’essentiel du soutien dans la quasi-totalité des pays. Comme le montre l’ESP, les transferts aux producteurs individuels représentent quelque 78 % du soutien total apporté à l’agriculture – 484 milliards USD (434 milliards EUR) par an, en moyenne, entre 2015 et 2017. Par comparaison, le soutien aux services d’intérêt général ne représente qu’une faible fraction (14 %) du soutien total dans l’ensemble des pays examinés : 86 milliards USD (78 milliards EUR) par an entre 2015 et 2017 (graphique 1.3).

En moyenne, l’ESP représentait environ 72 % du soutien total apporté au secteur de l’agriculture dans les pays de l’OCDE en 2015-17, et le soutien aux services d’intérêt général qui créent des conditions propices au secteur agricole près de 13 %. Les principales exceptions à cet égard sont la Nouvelle-Zélande, où le soutien aux services d’intérêt général représente plus de 70 % du soutien total, et l’Australie et le Chili, avec plus de 50 %. Dans ces pays, l’EST en % se situe autour de 0.3 % du PIB. Aux États-Unis, les consommateurs bénéficient de 49 % environ du soutien total. Dans la plupart des autres pays, les producteurs perçoivent directement 80 % ou plus du soutien total.

Graphique 1.3. Composition de l'estimation du soutien total par pays, 2015-17

En pourcentage du PIB

1. Pour le Kazakhstan et les Philippines, 2015-17 est remplacé par 2015-16.

2. UE28.

3. Le total pour l'OCDE ne comprend pas les pays de l'UE non-membres de l'OCDE.

4. Les 10 économies émergentes sont le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Vietnam. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

5. Le total de l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les 10 économies émergentes.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762347

Encadré 1.2. Le Consortium d'organisations internationales sur l'évaluation du cadre d'action dans le domaine de l'agriculture

L’OCDE est un membre clé du Consortium d'organisations internationales sur l'évaluation du cadre d'action dans le domaine de l'agriculture (le Consortium), une initiative visant à produire des estimations du soutien agricole (ou des incitations en faveur de l’agriculture) mises à jour en continu pour un grand nombre de pays. Parallèlement aux rapports et aux indicateurs de suivi et d’évaluation de l’OCDE, ce consortium offre une nouvelle source d’informations utiles pour analyser les incidences des politiques et des réformes agricoles.

De nombreuses tentatives ont été faites au fil du temps pour évaluer et mesurer l’impact des politiques agricoles. Elles comptent les efforts précurseurs de la FAO au début des années 70, puis, à partir du début des années 80, les travaux de l’OCDE sur les ESP/ESC ainsi que ceux d’autres institutions internationales jusqu’aux initiatives les plus récentes de l’Organisation asiatique de la productivité (OAP), de l’Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), de la Banque interaméricaine de développement (BID), de l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI) et de la Banque mondiale . Le Consortium s’appuie sur ces différents efforts individuels pour améliorer notre connaissance des politiques agricoles au niveau mondial et alimenter avec des informations plus complètes les processus de décision nationaux et le dialogue entre les pays, notamment au niveau régional. En encourageant ses membres à unir leurs forces, le Consortium vise à étendre la couverture géographique de l’information disponible sur les politiques agricoles, au moyen d’une méthodologie commune garantissant la qualité, la cohérence et la comparabilité des données entre les pays et entre les époques.

C’est à l’occasion du Forum mondial de l’OCDE sur l'agriculture, en décembre 2013, que le Consortium a vu le jour. Ses membres actifs sont la BID, la FAO, l’IFPRI, l’OCDE et la Banque mondiale, mais il est ouvert à toutes les organisations désireuses de partager leurs données et leurs moyens d’analyse.

Á ce jour, les diverses sources de données mises à la disposition du Consortium ont permis d’élaborer un indicateur, le taux nominal de protection (TNP), qui mesure la différence en pourcentage entre les prix à la production et les prix à la frontière, compte tenu des coûts de distribution, de stockage, de transport et d’autres coûts de commercialisation, et qui correspond théoriquement au coefficient nominal de protection (CNP) calculé par l’OCDE. Comme ce dernier, le TNP mesure l’écart induit par les politiques agricoles entre les prix nationaux et les prix internationaux, c’est-à-dire, en d’autres termes, l’ampleur des aides à la production. La base de données qui sert actuellement à le calculer couvre 58 économies (en comptant l’Union européenne comme une seule entité) à partir de l’année 2005 (tableau 1.2). Elle a été officiellement rendue publique au cours de la réunion du Comité de l'agriculture de l’OCDE en mai 2017. Il est prévu d’y ajouter d’autres indicateurs du soutien à l’agriculture, parallèlement à la mise à jour et à l’extension des séries chronologiques existantes.

La nouvelle base de données apporte des informations éclairantes sur les mesures de soutien à la production en vigueur dans de nombreux pays présentant différents niveaux de revenu et de développement. Parallèlement aux indicateurs ESP/ESC de l’OCDE, qui permettent de suivre l’évolution du soutien agricole dans les pays membres de l’Organisation et certaines économies émergentes, les données réunies par le Consortium contiennent des informations inédites sur la situation des pays à faible revenu. Pour la période 2005-15, elles montrent par exemple que les TNP de ces pays ont oscillé autour de zéro, signe d’une absence totale ou quasi totale de mesures de soutien des prix à la production, mais que cette moyenne cache en fait de nombreux taux négatifs dans des pays qui taxent les prix agricoles au producteur, en particulier à l’exportation. Dans bien des cas, cette taxation s’explique par le niveau élevé des cours mondiaux et par l’utilisation du secteur agricole comme source de recettes publiques.

Tableau 1.2. Pays et produits couverts par les organisations internationales
Organisation internationale | Région couverte | Nombre de pays | Période | Nombre de produits individuels
OCDE | Pays de l’OCDE et économies émergentes | 25* | 1986-2015 | 58
FAO-SAPAA | Afrique sub-saharienne | 13 | 2005-2014 | 26
BID-AGRIMONITOR | Amérique latine et Caraïbes | 17 | 2004-2015 | 34
Banque Mondiale | Asie du Sud | 3 | 2004-2014 | 19
Note: Tous les pays ne disposent pas de toutes les données pour tous les produits listés et pour toutes les années. *l’UE est considérée comme une zone unique.

La base de données du Consortium peut être consultée sur une plateforme commune mise au point par l’IFPRI à l’adresse : www.ag-incentives.org/. Des renseignements sur le Consortium, ses membres et son organisation sont également disponibles sur ce site.

Le soutien aux producteurs affiche désormais des tendances analogues dans la zone OCDE et dans les économies émergentes

En moyenne, le niveau de soutien dont bénéficient les producteurs dans les pays étudiés connaît une tendance à la baisse, malgré des variations marginales de l’ESP en % ces dernières années (graphique 1.4). En 2017, 14.5 % environ des recettes agricoles brutes découlaient des politiques publiques de soutien aux agriculteurs, contre 16 % en 2016. La valeur monétaire de ce soutien était de 461 milliards USD (409 milliards EUR) en 2017, contre 499 milliards USD (451 milliards EUR) en 2016. Ce léger tassement est principalement dû à l’évolution des marchés, et notamment à celle des cours mondiaux des produits agricoles de base et des taux de change, plutôt qu’à une réorientation des politiques.

L’évolution générale de l’ESP en % masque des différences entre les pays de l’OCDE et les économies émergentes et en développement (graphique 1.4). Dans les pays de l’OCDE, le niveau moyen du soutien aux producteurs est tombé d’un peu moins de 30 % des recettes agricoles brutes en 1995-97 à environ 18 % en 2015-17. Au milieu des années 90, les économies émergentes et en développement affichaient en général de très faibles niveaux de soutien aux producteurs agricoles. Depuis lors, ces niveaux ont augmenté pour atteindre en moyenne environ 14 % des recettes agricoles brutes en 2015-17 ; ils étaient plus faibles en 2008 et en 2011 en raison de la hausse des cours mondiaux des produits de base. L’évolution de l’ESP en % dans les économies émergentes et en développement tient en grande partie au soutien apporté aux producteurs en Chine.

Graphique 1.4. Évolution de l'Estimation du soutien à l'agriculture, 1995 à 2017

En pourcentage des recettes agricoles brutes

1. Le total de l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les 10 économies émergentes.

2. Le total pour l'OCDE ne comprend pas les pays de l'UE non-membres de l'OCDE. La Lettonie est inclue à partir de 2004.

3. Les 10 économies émergentes sont le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Vietnam. Les Philippines et le Vietnam sont inclus à partir de 2000. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762366

Ces tendances générales sont également perceptibles lorsque l’on examine les pays séparément (graphique 1.5). Dans la plupart des cas, le soutien aux producteurs a diminué depuis le milieu des années 90, mais l’ampleur de ce recul varie selon les pays. Les niveaux de soutien ont reculé de deux tiers ou plus en Australie, au Chili et en Afrique du Sud, et de plus de 40 % au Canada, en Colombie et dans l’Union européenne. Dans le même temps, cependant, le soutien aux producteurs a augmenté dans certains pays émergents et en développement, notamment en Chine, au Costa Rica et aux Philippines, ainsi qu’au Mexique. Il a également progressé au Brésil, mais son niveau était négatif au milieu des années 90.

Cela étant, les niveaux de soutien aux producteurs continuent de varier fortement d’un pays à l’autre (graphique 1.5). Ils sont très bas en Nouvelle-Zélande, en Australie, en Afrique du Sud, au Chili et au Brésil, où l’ESP en % était inférieure à 3 % en 2015-17, mais ils dépassent 50 % des recettes agricoles brutes en Corée, en Suisse, en Norvège et en Islande, malgré les baisses enregistrées depuis le milieu des années 90. Parmi les économies émergentes et en développement, les Philippines sont le seul pays où le niveau de soutien aux producteurs (26 % des recettes agricoles brutes en 2015-17) est supérieur à la moyenne OCDE (18 %).

Graphique 1.5. Estimations du soutien aux producteurs par pays, 1995-97 et 2015-17

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2015-17.

1. Pour les Philippines et le Viet Nam, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

2. UE15 pour 1995-97 et UE28 pour 2015-17.

3. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. La République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2015-17. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2015-17.

4. Les 10 économies émergentes sont le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Vietnam. Les Philippines et le Vietnam sont inclus seulement en 2015-17. L’Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

5. Le total de l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les 10 économies émergentes.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762385

En 2017, le soutien aux producteurs a diminué dans la plupart des pays étudiés. Dans la majorité des cas, l’évolution de l’ESP a été largement influencée par celle du soutien des prix du marché (SPM) – plus précisément par l’augmentation ou la réduction de l’écart entre les prix intérieurs et les prix aux frontières. Les exceptions sont l’Australie, où la baisse du soutien aux producteurs s’explique uniquement par celle des paiements budgétaires, ainsi que le Brésil, le Canada et le Mexique, où les paiements budgétaires et le SPM ont contribué dans les mêmes proportions aux variations annuelles de l’ESP (encadré 1.3). En moyenne, le soutien aux producteurs dans les pays de l’OCDE est tombé de 19 % des recettes agricoles brutes en 2016 à 18 % en 2017.

Encadré 1.3. Évolution de la valeur monétaire du soutien aux producteurs et de ses composantes en 2017 

Le graphique 1.6 illustre la contribution du soutien des prix du marché (SPM, axe horizontal) et des paiements budgétaires (PB, axe vertical) à la variation annuelle de la valeur monétaire du soutien aux agriculteurs (ESP, exprimée en monnaie locale) entre 2016 et 2017. Plus le pays est éloigné de l’axe vertical, plus la variation du SPM contribue à celle de l’ESP. Plus le pays est éloigné de l’axe horizontal, plus la contribution des paiements budgétaires à la variation de l’ESP est élevée. À titre d’exemple, la position du Canada indique que la variation du SPM a fait baisser la valeur monétaire de l’ESP de ce pays d’environ 2 % tandis que la variation des paiements budgétaires l’a fait augmenter d’un montant à peu près équivalent, de sorte que le niveau de soutien aux producteurs canadiens (exprimé en CAD) est resté pratiquement inchangé l’an dernier.

Graphique 1.6. Contribution du SPM et des paiements budgétaires à la variation de l’Estimation du soutien aux producteurs, 2016 à 2017

Notes : Pour le Kazakhstan, l'Ukraine et le Viet Nam, les données ne sont pas disponibles car le SPM est négatif sur cette période. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762404

L’évolution de la valeur monétaire du soutien aux agriculteurs observée en 2017 s’explique principalement par les variations du SPM, même si les paiements budgétaires y ont aussi contribué pour une bonne part dans certains pays. En Colombie, en Nouvelle-Zélande¹, en Norvège, en Turquie et en Suisse, c’est la baisse du SPM qui a fait chuter la valeur monétaire du soutien, car les variations des paiements budgétaires ont été beaucoup plus limitées. Au Chili et en Afrique du Sud, l’augmentation du SPM a entraîné une hausse de l’ESP qui reste cependant très faible en proportion des recettes agricoles brutes (moins de 3 %).

La baisse du SPM et des paiements budgétaires a réduit le soutien aux producteurs au Brésil, en Fédération de Russie et, dans une moindre mesure, dans l’Union européenne. En Corée et aux États-Unis, en revanche, le soutien aux producteurs a augmenté sous l’effet de la hausse du SPM et des paiements budgétaires. Au Mexique, le SPM a également augmenté, mais cette hausse a été compensée par la diminution des paiements budgétaires.

Graphique 1.7. Contribution de l'écart des prix et des quantités à la variation de l’Estimation du soutien aux producteurs, 2016 à 2017

Notes : Pour le Kazakhstan, l'Ukraine et le Viet Nam, les données ne sont pas disponibles car le SPM est négatif sur cette période. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762423

Le graphique 1.7 ventile les variations du SPM entre ses deux composantes : l’écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière (axe horizontal) et les quantités produites bénéficiant d’un soutien (axe vertical). Dans la plupart des pays, les variations annuelles du SPM sont davantage dues à l’évolution des écarts de prix qu’à celle des quantités produites. De plus, comme les prix à la frontière ont augmenté dans la plupart des pays, ce sont les mouvements relatifs des prix intérieurs (à la production) qui ont fait fluctuer les écarts de prix. Dans les pays de l’OCDE, les prix à la production ont généralement moins augmenté que les prix à la frontière, ce qui a fait baisser le SPM en 2017. Il y a toutefois deux exceptions : le Chili et le Japon, où la baisse des prix à la frontière s’est traduite par une légère augmentation du SPM. Dans les économies émergentes et en développement, la baisse générale des prix à la production s’est traduite par une réduction relativement plus marquée du SPM entre 2016 et 2017. Les prix à la frontière ont également diminué au Brésil, au Kazakhstan et aux Philippines, mais pas autant que les prix à la production.

En moyenne, la dépréciation des monnaies vis-à-vis du dollar des États-Unis (USD) a également contribué à resserrer les écarts de prix, en particulier dans les pays de l’OCDE. Lorsqu’une monnaie locale s’affaiblit, cela entraîne en effet, toutes choses égales par ailleurs, une hausse des prix de référence (à la frontière) exprimés dans cette monnaie, qui réduit à son tour le SPM et donc le niveau de soutien global du pays.

1. En Nouvelle-Zélande, le soutien des prix est mesuré uniquement dans le cas de la volaille et des œufs, et il est dû à une protection non-tarifaire appliquée pour des raisons sanitaires et phytosanitaires.

Dans la plupart des pays, le soutien à l’agriculture passe principalement par des mesures qui génèrent de fortes distorsions dans la production et les échanges

Les formes que revêt le soutien aux agriculteurs sont aussi importantes que son niveau global. Il en existe autant que les pouvoirs publics ont de mesures à leur disposition : ils peuvent augmenter les prix intérieurs en intervenant directement sur les marchés ou en limitant les importations au moyen de droits de douane ou d’autres mesures aux frontières, octroyer aux agriculteurs des subventions pour réduire le coût des intrants qu’ils utilisent ou leur verser des paiements fondés sur la production, la superficie cultivée ou le nombre d’animaux, ou encore compléter les revenus des exploitants. Les paiements peuvent aussi être subordonnés à l’adoption de certaines méthodes de production, par exemple dans le but de protéger l’environnement.

Ces distinctions sont importantes. Les mesures mentionnées ci-dessus ont en effet des incidences différentes sur la production, les revenus, les échanges et d’autres aspects de l’activité agricole. Le soutien des prix du marché (SPM), par exemple, a un impact négatif sur les marchés mondiaux et déforme les signaux donnés par les prix, réduisant ainsi les incitations à améliorer l’efficience de la production agricole. Des modalités du soutien accordé aux producteurs dépend aussi leur capacité à participer aux chaînes de valeur mondiales (CVM) agroalimentaires, et à en tirer profit (encadré 1.4). Certaines mesures peuvent viser des objectifs ou des bénéficiaires particuliers de manière plus efficace que d’autres. Contrairement au SPM, par exemple, les paiements par hectare, par animal ou au titre des revenus peuvent être dirigés vers des zones géographiques ou des groupes d’exploitations spécifiques, et spécialement adaptés à tel ou tel objectif. Ces considérations montrent qu’il est nécessaire d’étudier de façon plus détaillée les différentes formes que revêt le soutien aux producteurs.

Dans la plupart des pays, la majeure partie des aides aux producteurs reposent sur des mesures qui faussent gravement la production et les échanges (graphique 1.8). Comme le montrent les travaux de l’OCDE, le soutien des prix du marché, les paiements au titre de la production et les paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables sans contraintes sont nettement plus susceptibles de créer des distorsions dans la production et les échanges agricoles que les paiements fondés sur d’autres critères (OCDE, 2001). Les effets de ces mesures sont examinés ci-après. De plus, selon la forme exacte qu’il prend, ce type de soutien a généralement des effets négatifs sur l’environnement dans la mesure où il incite à développer et à intensifier l’utilisation des terres.

Les mesures qui créent le plus de distorsions dans la production et les échanges représentaient en moyenne près des deux tiers du soutien total aux agriculteurs en 2015-17. En général ces mesures sont plus importantes dans les économies émergentes et en développement où elles représentent plus de 75 % du soutien aux producteurs, contre 52% du soutien aux producteurs dans les pays de l’OCDE. Dans plusieurs pays ou groupes de pays, cependant, dont l’Australie, le Brésil, le Chili, l’Union européenne, le Kazakhstan et les États-Unis, la majeure partie du soutien accordé aux producteurs passe par des mesures moins génératrices de distorsions.

Graphique 1.8. Composition de l'Estimation du soutien aux producteurs par pays, 2015-17

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : Les pays sont classés en fonction de la valeur absolue des niveaux pour 2015-17.

1. Soutien au titre de la production (incluant le soutien des prix du marché et les paiements au titre de la production) et de l'utilisation d’intrants non-assortis de contraintes.

2. UE28.

3. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE.

4. Les 10 économies émergentes sont le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Vietnam. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

5. Le total de l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les 10 économies émergentes.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762442

Dans beaucoup de pays de l’OCDE et dans la plupart des économies émergentes, le SPM constitue la plus grande partie du soutien aux producteurs (ESP), même si celui-ci est très faible dans certains de ces pays. Le SPM permet d’aider les producteurs sans peser directement sur les comptes publics, puisqu’il est financé par les consommateurs des produits protégés, y compris par les pauvres et les personnes en situation de précarité alimentaire. De plus, les pays importateurs tirent souvent une partie de leurs recettes publiques des droits de douane imposés aux produits agricoles. Mais le soutien des prix du marché ne permet pas aux pouvoirs publics de faire une distinction entre les bénéficiaires ou de cibler des revenus non agricoles. En outre, les transferts opérés par les mesures de protection aux frontières ne sont pas un instrument suffisamment efficace pour accroître les revenus des ménages agricoles (OCDE, 2003).

En 2015-17, le SPM représentait environ 45 % de l’ESP dans l’ensemble des pays de l’OCDE. Le SPM est une composante importante du soutien aux producteurs en Israël, au Japon et en Turquie (plus de 80 % de l’ESP) et surtout en Corée (plus de 90 %). Sa part est beaucoup plus réduite dans les pays qui ont largement recours aux paiements directs pour aider les producteurs, comme le Mexique, les États-Unis et l’Union européenne, ainsi que dans ceux qui soutiennent massivement leur agriculture, comme la Norvège et la Suisse. Le SPM atteint aussi des niveaux élevés dans les économies émergentes et en développement, comptant pour plus de 90 % du soutien aux producteurs au Costa Rica et aux Philippines, plus de 80 % en Colombie, et plus de 50 % en Chine, dans la Fédération de Russie et en Afrique du Sud (même si, comme on l’a vu précédemment, l’ESP sud-africaine est faible puisqu’elle représente moins de 3 % des recettes agricoles brutes).

En revanche, le SPM est négatif en Ukraine et au Viet Nam, les prix perçus par les producteurs de certains produits étant inférieurs aux cours mondiaux. Dans certains cas, cette taxation implicite des producteurs n’est pas uniquement le résultat de l’action publique, mais reflète aussi ce que l’on pourrait appeler, de manière générale, un « déficit de développement des marchés». Dans les économies émergentes et en développement, cela peut provenir du sous-développement des infrastructures matérielles et des carences institutionnelles qui peuvent empêcher le marché de s’ajuster et aggraver les effets des mesures sur les prix, contribuant ainsi aux résultats négatifs observés. Au Viet Nam, par exemple, les prix payés aux producteurs pour certains produits exportables sont inférieurs aux prix internationaux, ce qui se traduit certaines années par un SPM négatif, mais le mauvais état des infrastructures explique en partie ce résultat (OCDE, 2015a). De même, dans le cas de l’Inde, l’Examen des politiques agricoles de l'OCDE : Inde, qui va bientôt paraître, explique que le niveau négatif du soutien aux producteurs observé dans ce pays résulte d’un ensemble de facteurs, comme indiqué dans l’encadré 1.5.

Parmi les autres formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions dans la production et les échanges agricoles, les paiements fondés sur la production jouent un rôle non négligeable en Islande (23 % de l’ESP en 2015-17) et au Kazakhstan (15 %), et représentent entre 5 % et 8 % de l’ESP en Norvège, en Turquie et au Brésil. Les paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables sans contraintes (sans conditions concernant la façon dont les intrants sont utilisés ou toute autre pratique agricole) sont une des composantes du soutien aux producteurs au Kazakhstan, au Mexique et en Afrique du Sud (20 % ou plus de l’ESP en 2015-17), ainsi qu’au Chili, en Israël et dans la Fédération de Russie. Dans l’Union européenne, ces paiements représentent environ 6 % du soutien aux producteurs et relèvent essentiellement des programmes nationaux des États membres. Comme il s’agit de transferts des contribuables aux producteurs, ces mesures ont moins d’effet sur les consommateurs que le soutien des prix du marché, mais elles ne permettent pas de remédier aux défaillances du marché ni de promouvoir les objectifs qui sont au cœur de l’intervention publique sur les marchés agricoles. De plus, le soutien en faveur de certains intrants accroît le risque de surconsommation ou de mauvaise utilisation des produits concernés, ce qui peut avoir des conséquences dommageables sur la santé des agriculteurs et des consommateurs ainsi que sur l’environnement.

Les formes de soutien moins génératrices de distorsions se composent de deux grandes catégories de paiements (financés par l’impôt). D’une part, les paiements fondés sur d’autres intrants (essentiellement destinés aux investissements sur l’exploitation) ou sur des intrants variables avec contraintes (avec des restrictions concernant les pratiques agricoles autorisées), qui représentent plus de 70 % du soutien aux producteurs au Chili et au Kazakhstan, plus de 60 % en Afrique du Sud, et également une part non négligeable en Australie (41 %) et au Mexique (35 %).

D’autre part, les paiements fondés sur la superficie, le nombre d’animaux, les recettes ou les revenus agricoles, qui sont en hausse dans les pays de l’OCDE (graphique 1.9). En 2015-17, ces paiements absorbaient une large part du soutien aux producteurs dans l’Union européenne (64 % de l’ESP), aux États-Unis (45 %), en Norvège (40 %), en Australie (54 %) et en Suisse (32 %), entre autres. Ils augmentent aussi en Chine et au Kazakhstan, où ils représentaient respectivement 14 % et 15 % de l’ESP en 2015-17. Ils sont toutefois moins courants dans les autres économies émergentes et en développement, avec moins de 5 % de l’ESP en moyenne.

Encadré 1.4. Soutien interne et développement des chaînes de valeur mondiales : quelles retombées ?

Le soutien à l’agriculture et les formes qu’il revêt ont une incidence sur la capacité des producteurs à participer aux chaînes de valeur mondiales (CVM) dans le secteur agroalimentaire, ainsi que sur les avantages que peut procurer cette participation. La participation aux CVM peut s’analyser de deux façons. Premièrement, en s’intéressant aux achats d’intrants étrangers (valeur ajoutée) qui vont être convertis en exportations – c’est la participation en amont. Par exemple, un minotier va acheter du blé à l’étranger pour fabriquer des produits qui seront exportés, ou un producteur de fruits va utiliser des machines importées pour réaliser une production qui sera exportée. Deuxièmement, en s’intéressant à l’utilisation qui est faite d’une production nationale (valeur ajoutée) dans les exportations d’autres pays – c’est la participation en aval. Exemple : l’utilisation d'exportations de farine d'un pays pour la fabrication de biscuits exportés par un autre pays. Les retombées positives de la participation aux CVM sont mesurées par la valeur ajoutée locale – le rendement tiré de la terre, du travail et du capital (y compris les taxes et à l’exclusion des subventions). La participation d’un secteur aux CVM agroalimentaires peut être une source de croissance non seulement par le biais des exportations, mais aussi par l’amélioration de la performance sectorielle globale qui en résulte (Greenville, Kawasaki et Jouanjean, à paraître). Par conséquent, les mesures destinées à accroître la participation aux CVM peuvent avoir des retombées bénéfiques sur le long terme. A plus brève échéance, les politiques publiques peuvent aussi influer sur les gains résultant de la participation actuelle aux CVM en agissant sur les rendements (valeur ajoutée locale) qui en découlent.

On a observé que les mesures qui influencent les prix de marché et apportent un soutien des prix de marché ont une influence négative sur la participation en aval et en amont. Plus précisément, les tarifs imposés par le pays réduisent sa participation en amont, tandis que les tarifs imposés par d’autres partenaires commerciaux réduisent la participation en aval (Greenville, Kawasaki et Beaujeu, 2017). Qui plus est, ces politiques et autres aspects de l’ouverture de marchés (comme la possibilité d’importer des intrants d'une grande variété de sources) accroissent les avantages potentiels de la participation aux CVM (Greenville, Kawasaki, Jouanjean, à paraître ; Greenville, Kawasaki et Beaujeu, 2017).

Les mesures générales de soutien peuvent avoir un effet positif sur la participation en amont (Greenville, Kawasaki et Beaujeu, 2017). Même si chaque mesure de soutien général doit être évaluée indépendamment pour s’assurer qu’elle répond à une défaillance des marchés, les mesures de soutien à l’agriculture de portée générale – mesurées par la part du soutien aux services d’intérêt général dans le soutien total – sont à même d’encourager la participation en amont en fournissant des services publics et des intrants qui peuvent améliorer la compétitivité du secteur et faciliter son accès aux marché internationaux sans créer de distorsions excessives dans l’économie et le secteur, susceptibles d'influencer négativement sa compétitivité (contrairement à certaines mesures de soutien aux producteurs). On a constaté, par exemple, en étudiant les différents aspects du soutien général, que la recherche-développement en agriculture avait un effet positif sur la participation en amont. Pour la participation en aval aux CVM agroalimentaires, c’est le niveau de soutien aux services d’intérêt général qui est globalement déterminant. Les études montrent également que certains éléments des mesures générales de soutien – recherche-développement et infrastructures – amplifient les retombées positives de la participation aux CVM en augmentant la valeur ajoutée générée localement par les exportations. Ces éléments permettent en effet aux producteurs d’acquérir les compétences et la capacité économique nécessaires pour adopter de nouvelles techniques et de nouvelles technologies, qui proviennent souvent de l’étranger. Ils contribuent à garantir un accès concurrentiel aux marchés internationaux par l’intermédiaire des CVM.

Les effets du soutien aux producteurs sur la participation aux CVM et à la création de valeur ajoutée locale sont plus complexes. Pour ce qui est de la participation en aval, tous les types de soutien (quel que soit leur potentiel de distorsion) sont corrélés avec un accroissement de la participation. Toutefois, plus le niveau des aides les plus génératrices de distorsions est élevé, plus il réduit, localement, la création de valeur ajoutée que permet la participation aux CVM. Autrement dit, tout en stimulant la participation en aval, ces formes de soutien limitent les avantages qui peuvent en découler (en termes de rendement total au niveau local) : au lieu d’en retirer un gain, le pays paye pour participer aux CVM. Dans le cas des aides moins génératrices de distorsions, en revanche, l’effet positif sur la participation en aval ne s’accompagne pas d’un effet négatif sur la création locale de valeur ajoutée. Elles peuvent donc accroître la participation aux CVM sans les inconvénients des formes de soutien qui génèrent plus de distorsions – probablement parce qu’elles permettent aux producteurs d’entrer dans les chaînes de valeur en corrigeant les défaillances du marché ou de produire de façon plus durable et plus conforme aux exigences de traçabilité.

Source : Greenville, Kawasaki et Jouanjean (2018), « Dynamic changes and effects of agro-food GVCs », Documents de l'OCDE sur l'alimentation, l'agriculture et les pêcheries (à paraître), Éditions OCDE, Paris.

Greenville, J., K. Kawasaki et R. Beaujeu (2017), « How policies shape global food and agriculture value chains », Documents de l'OCDE sur l'alimentation, l'agriculture et les pêcheries, n° 100, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/aaf0763a-en.

On constate aussi une tendance à privilégier les paiements dissociés des décisions de production (graphique 1.9). Les paiements sont de plus en plus souvent calculés en fonction de critères historiques, et parfois sans que l’agriculteur bénéficiaire ait l’obligation de produire quoi que ce soit. Dans l’Union européenne, en Islande, en Norvège et en Suisse, ces paiements représentaient entre 6 % et 10 % des recettes agricoles brutes en 2015-17. Dans l’Union européenne, les paiements versés au titre de la superficie, du nombre d’animaux, des recettes ou des revenus agricoles ont été réduits de près des deux tiers depuis le milieu des années 1990 au profit de paiements directs fondés sur des critères non courants sans obligation de production. Il existe des dispositifs similaires en Australie, au Japon, en Corée, au Mexique et aux États-Unis, notamment, mais leur part dans le soutien aux producteurs varie d’un pays à l’autre.

Graphique 1.9. Utilisation et composition du soutien au titre des superficies, nombre d'animaux, recettes et revenu, par pays, 1995-97 et 2015-17

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2015-17.

1. UE15 pour 1995-97 et UE28 pour 2015-17.

2. Pour les Philippines et le Viet Nam, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762461

Encadré 1.5. Examen de la politique agricole de l’Inde : un aperçu

L’Examen des politiques agricoles consacré à l’Inde (OCDE, 2018c) a été réalisé conjointement par l’OCDE et le Conseil indien de la recherche sur les relations économiques internationales (Indian Council for Research on International Economic Relations ICRIER). En Inde, l’agriculture est un secteur clé qui représente environ 47 % de l’emploi total et 17 % du PIB. L’étude analyse l’évolution structurelle et la performance du secteur agricole indien au cours des dernières décennies. À mesure qu’elle bénéficiait d’un meilleur accès aux intrants tels que les engrais et les semences, d’un système d’irrigation plus développé et d’une distribution plus large du crédit, la production a augmenté et s’est diversifiée dans plusieurs secteurs (fruits, légumes et produits de l’élevage). L’Inde est aussi devenue un grand exportateur de produits agricoles essentiels : elle est le premier exportateur mondial de riz et le deuxième de coton.

Malgré ces résultats remarquables, des difficultés demeurent parmi lesquelles : un très grand nombre de petites exploitations, une faible productivité, les effets du changement climatique, la pression sur les ressources naturelles telles que l’eau, une insécurité alimentaire persistante, une filière de transformation et de distribution alimentaires sous-développée.

L’Examen passe également en revue les grandes orientations de la politique agricole et présente pour la période 2000-16 des indicateurs de soutien comparables à ceux qui ont été calculés pour les pays membres de l’OCDE et plusieurs économies non membres aux fins du présent rapport. Depuis plusieurs décennies, la politique agricole de l’Inde cherche à garantir la sécurité alimentaire, souvent assimilée à l’auto-suffisance, tout en assurant des prix rémunérateurs aux producteurs et en préservant les intérêts des consommateurs moyennant une offre de produits à des prix abordables. Comme il ressort de l’analyse des indicateurs de soutien – et dans le contexte des problèmes structurels pressants qui empêchent la croissance durable du secteur -, les instruments utilisés par les pouvoirs publics pour atteindre ces objectifs ont donné des résultats inégaux : les revenus des ménages agricoles n’atteignent pas le tiers des revenus des autres ménages.

Le soutien à l’agriculture indienne, mesuré par les transferts des consommateurs et des contribuables aux producteurs en proportion des recettes agricoles brutes (ESP en %), s’est établi à -6.2 % en moyenne en 2014-16 (-1 643 milliards INR), avec des paiements budgétaires correspondant à 6.9 % des recettes agricoles brutes (1 816 milliards INR) et des mesures de soutien des prix du marché (SPM) correspondant à -13.1 % des recettes agricoles brutes (-3 458 milliards INR). Cette valeur négative de l’ESP en %, qui se compose d’éléments négatifs et positifs, doit être interprétée avec précaution.

Presque tous les produits examinés ont connu au moins une année de SPM négatif entre 2000 et 2016, et plusieurs d’entre eux ont enregistré un SPM constamment négatif sur la période. En d’autres termes, pendant de nombreuses années, les prix à la production de nombreux produits sont restés inférieurs aux prix de référence comparables sur les marchés internationaux, ce qui signifie que les producteurs nationaux étaient implicitement taxés. Cette situation est en partie le résultat des politiques publiques, mais elle tient aussi au dysfonctionnement de la chaîne de commercialisation et à la fixation de prix de soutien minimums en dessous des prix internationaux, ce qui est arrivé pour plusieurs produits de base à des périodes différentes entre 2000 et 2016. En ce qui concerne l’action publique, les problèmes découlent à la fois de la réglementation et de la politique commerciale. En Inde, la commercialisation des produits agricoles est régie par la loi sur les produits essentiels (Essential Commodities Act - ECA) et par les lois relatives aux comités chargés des marchés de produits agricoles (Agricultural Produce Market Committee Acts - APMC). Dans ce cadre, les prix aux producteurs sont soumis à différentes réglementations concernant les prix, les marchés publics, le stockage, le transport et la commercialisation des produits de base. Les restrictions découlant des lois ECA et APMC ont aussi pour effet de décourager l’investissement du secteur privé dans les infrastructures de commercialisation. L’absence d’harmonisation des lois APMC en vigueur dans les États et de leur mise en œuvre ajoute à l’incertitude dont pâtissent les chaînes d’approvisionnement et fait monter les coûts de transaction. Dans l’ensemble, la réglementation des marchés et l’insuffisance des infrastructures pèsent sur les prix.

En outre, diverses mesures commerciales – prohibitions, contingentement, droits de sortie et prix minimums – empêchent l’exportation de plusieurs produits clés et contribuent à la faiblesse des prix aux producteurs. Au cours de la période étudiée, par exemple, le blé, le riz non basmati, les pois chiches le sucre et le lait ont fait l’objet, à un moment ou à un autre, de restrictions ou d’interdictions à l’exportation.

Les transferts budgétaires aux producteurs agricoles indiens se composent presque exclusivement de paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables, parmi lesquels les engrais, l’électricité et l’eau d’irrigation sont massivement subventionnés. Les dépenses publiques consacrées aux services d’intérêt général dans le secteur agricole ont baissé au cours des dernières décennies. Elles sont majoritairement affectées au développement et à l’entretien des infrastructures (en particulier de l’infrastructure hydrologique), mais servent aussi à financer les stocks publics et le système d’innovation agricole.

Corollaire de la faiblesse des prix agricoles due à l’action publique, les transferts aux consommateurs, mesurés par l’estimation du soutien aux consommateurs en pourcentage (ESC en %), ont atteint un niveau moyen de 24.7 % pour l’ensemble des produits en 2014-16. Ce soutien est assuré par des prix faibles et par des subventions. Avec des prix à la production inférieurs aux prix de référence à la frontière pour de nombreux produits, les consommateurs sont gagnants. Ils bénéficient aussi d’une autre forme importante de soutien à travers un système de subventions alimentaires qui permet à de larges pans de la population d’acheter des céréales à des prix nettement plus avantageux que les prix du marché intérieur, pourtant déjà bas.

Au total, les transferts positifs (transferts budgétaires aux producteurs, transferts au secteur agricole et transferts des contribuables aux consommateurs), sans compter le soutien négatif des prix du marché, ont représenté l’équivalent de 1.9 % du PIB en 2014-16. Eu égard à la faible productivité de l’agriculture indienne, ce coût très élevé pour l’économie souligne à quel point il est nécessaire que les ressources soient utilisées avec plus d’efficacité.

Source : OCDE (2018c), Agricultural Policies in India, OECD Food and Agricultural Reviews, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264302334-en.

Le degré de distorsion des prix est globalement en baisse, malgré l’écart notable entre les prix intérieurs et les prix internationaux dans certains pays

Les prix perçus par les producteurs se sont rapprochés de ceux observés sur les marchés mondiaux, car les pays ont davantage recours qu’auparavant à des mesures moins génératrices de distorsion. Le coefficient nominal de protection (CNP) présenté au graphique 1.10 compare les prix effectifs perçus par les producteurs – y compris les paiements par unité produite – avec les cours mondiaux. Dans plusieurs pays, l’écart entre les prix intérieurs et les prix mondiaux s’est considérablement resserré, ce qui signifie que les décisions des producteurs y sont désormais plus sensibles aux signaux du marché. Dans les pays de l’OCDE, les prix effectifs moyens payés aux producteurs étaient supérieurs de 10 % aux prix mondiaux en 2015-17, contre environ 30 % au milieu des années 90. C’est au Chili, en Colombie, dans l’Union européenne, en Corée, en Afrique du Sud et en Suisse que l’alignement des prix effectifs aux producteurs sur les cours mondiaux a été le plus marqué.

Graphique 1.10. Coefficient nominal de soutien aux producteurs par pays, 1995-97 et 2015-17

Notes : Les pays sont classés en fonction de l'écart entre les niveaux de CNP pour 2015-17 et une CNP neutre de 1.

1. Pour les Philippines et le Viet Nam, 1995-97 est remplacé par 2000-02. 2. UE15 pour 1995-97 et UE28 pour 2015-17. 3. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. La République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2015-17. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2015-17. 4. Les 10 économies émergentes sont le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Vietnam. Les Philippines et le Vietnam sont inclus seulement en 2015-17. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport. 5. Le total de l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762480

Comme pour les autres indicateurs du soutien aux producteurs, il y a d’importantes différences entre les pays. Les prix effectifs perçus par les producteurs ne sont étroitement alignés sur les prix internationaux qu’en Australie, au Brésil, au Chili et en Nouvelle-Zélande. Ils sont supérieurs de moins de 3 % aux prix mondiaux au Mexique, en Afrique du Sud et aux États-Unis. Dans la quasi-totalité des autres pays, ils sont en moyenne supérieurs aux prix mondiaux. Les prix effectifs payés aux producteurs sont supérieurs de 28 % aux prix mondiaux en Turquie et de 36 % aux Philippines, tandis qu’en Islande, au Japon, en Corée, en Norvège et en Suisse, l’écart est compris entre 60 % et 100 %, ce qui laisse penser que le soutien aux producteurs joue un rôle déterminant dans les décisions de production. Néanmoins, les écarts entre prix intérieurs et prix mondiaux se sont également réduits dans ces pays depuis le milieu des années 90.

Plusieurs pays émergents et en développement ont accru leur soutien des prix, creusant ainsi l’écart entre prix intérieurs et prix mondiaux. En Chine, les prix effectifs perçus par les producteurs étaient proches des niveaux mondiaux, en moyenne, au milieu des années 90, mais ils les dépassaient de 14 % en 2015-17. Les prix effectifs aux producteurs ont également augmenté au Costa Rica et aux Philippines. Comme on l’a vu plus haut, au Brésil, la hausse des prix aux producteurs depuis 1995-97 a conduit à leur alignement sur les cours mondiaux. Il y a des exceptions, en particulier l’Ukraine, où les prix effectifs perçus par les producteurs étaient inférieurs de quelque 10 % aux prix de référence internationaux en 2015-17.

Néanmoins, une large part du soutien vise des produits particuliers, ce qui fausse la structure de la production dans le secteur

Si, comme le montre l’évolution du CNP illustrée par le graphique 1.10, beaucoup de pays abandonnent peu à peu le SPM et les mesures de soutien liées à la production qui ont pour effet d’augmenter (ou d’abaisser) les prix effectifs par rapport aux prix mondiaux, les aides accordées au titre de produits particuliers ont constitué une large part du soutien aux producteurs en 2015-17. Or, le soutien au titre d’un seul produit est considéré comme l’une des formes d’aide les plus susceptibles de fausser la production et les échanges. En effet, les mesures sur lesquelles il repose ciblent par définition la production de certains produits ou l’utilisation de certains intrants dans les secteurs visés, ce qui peut nuire à la répartition des ressources en privilégiant certaines productions aux dépens des autres². Elles peuvent aussi réduire la résilience et les efforts d’adaptation au changement climatique en encourageant les agriculteurs à pratiquer des cultures qui ne conviennent pas bien aux conditions météorologiques locales (OCDE, 2017b).

En moyenne, les transferts au titre d’un seul produit (TSP) sont tombés de 17 % des recettes agricoles brutes pour chaque produit concerné en 2000-02³ à 11% en 2015-17 (graphique 1.11). Qui plus est, la variabilité des TSP selon les produits a également diminué – de fortes variations des TSP entre les produits peuvent faire obstacle à l’ajustement du secteur agricole et à une utilisation efficace des ressources. Certains des produits qui bénéficiaient des niveaux relatifs de soutien les plus élevés en 2000-02, comme le riz, le lait, le sucre, la viande ovine et l’huile de palme, ont vu ce soutien diminuer, mais les transferts aux producteurs au titre d’autres produits massivement aidés, en particulier le coton, le colza et le blé, ont au contraire augmenté par rapport à 2000-02. Les réformes et autres évolutions à l’origine de ces tendances sont examinées en détail dans OCDE (2017c).

Graphique 1.11. Transferts au titre d'un seul produit, ensemble des pays, 2000-02 et 2015-17

En pourcentage des recettes agricoles brutes pour chaque produit

Notes : Les produits sont classés par ordre décroissant de la part (en %) des transferts au titre d'un seul produit pour 2015-17. Tous les produits ne concernent pas tous les pays. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762499

Étant donné que le soutien des prix du marché représente la plus grande part des TSP (graphique 1.11), ces transferts évoluent généralement en phase avec les marchés internationaux. Comme indiqué dans OCDE (2017c), la part des TSP dans l’ESP a globalement diminué depuis le début des années 2000. Toutefois, ce recul a été inégal car après avoir baissé entre 2000 et 2008 (point culminant de la flambée des prix alimentaires), les TSP ont en fait augmenté. De manière générale, il semble donc que les mesures destinées à isoler le marché intérieur des prix internationaux pour certains produits n’ont pas vraiment changé durant cette période.

Les paiements sont de plus en plus liés à des méthodes de production particulières, ce qui reflète l’importance des enjeux sociétaux

Dans certains pays, les paiements sont de plus en plus utilisés pour encourager les producteurs à adopter certaines pratiques à même d’améliorer la performance environnementale du secteur agricole ou le bien-être des animaux. Ainsi, les subventions aux intrants peuvent être soumises à des contraintes obligatoires sur leur utilisation et les paiements subordonnés à l’adoption de méthodes particulières de production. Les paiements peuvent aussi être liés à des contraintes et des programmes agro-environnementaux que les agriculteurs peuvent choisir d’appliquer volontairement. Le nombre de pays qui recourent à ces dispositifs et le niveau de ces paiements ont augmenté au cours des dernières décennies, ce qui témoigne de l’importance grandissante des objectifs sociétaux et des attentes collectives vis-à-vis des biens publics que l’agriculture serait en mesure de fournir, tels que la biodiversité et l’entretien des paysages ruraux.

Les paiements liés à des pratiques obligatoires jouent un rôle de plus en plus important au Chili, dans l’Union européenne, en Suisse et aux États-Unis (graphique 1.12). Dans ces pays et cette région, les paiements directs soumis au principe de l’écoconditionnalité peuvent atteindre la moitié du soutien total apporté aux agriculteurs. Une partie du soutien au titre de la formation de capital fixe est également subordonnée à des investissements dans les installations qui limitent les atteintes à l’environnement et améliorent le bien-être animal. Au Brésil, les programmes de crédit et d’assurance sont désormais tous soumis au respect d’un système élaboré de zonage qui détermine les périodes de semis en fonction de critères relatifs aux conditions météorologiques, aux sols et au cycle des cultures ; à l’heure actuelle, ces programmes assurent plus des deux tiers du soutien aux agriculteurs dans ce pays. Les paiements liés à l’adoption de contraintes et de programmes agro-environnementaux volontaires sont de plus en plus utilisés au Japon, en Corée et en Norvège. D’autres pays comme l’Australie, la Suisse et les États-Unis, ainsi que l’Union européenne, ont eux aussi recours à des paiements de ce type pour promouvoir des objectifs de protection de l’environnement.

Dans certains pays, cette forme de soutien est devenue plus importante également pour les agriculteurs, y compris dans ceux où les niveaux de soutien sont globalement élevés. Plus de 15 % des recettes agricoles brutes découlent de ces paiements conditionnels en Norvège, 23 % en Suisse et 12 % dans l’Union européenne. Les paiements liés à des méthodes de production particulières ne font pas partie des instruments couramment utilisés dans les économies émergentes et en développement.

Graphique 1.12. Soutien subordonné à l’adoption de certaines méthodes de production, 1995-97 et 2015-17

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2015-17.

1. UE15 pour 1995-97 et UE28 pour 2015-17.

2. Les autres pays inclus sont le Canada, l'Islande, Israël, le Kazakhstan, la Nouvelle-Zélande, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762518

Les effets de distorsion des aides agricoles sur les échanges ont souvent diminué plus vite que les niveaux de soutien

Dans de nombreux pays, la baisse des niveaux de soutien à l’agriculture et la réorientation de ce soutien vers des mesures moins génératrices de distorsions ont contribué à recentrer la politique agricole sur le marché. Pour illustrer cette évolution, la présente section examine les variations de l’indice d’impact sur les échanges au cours des vingt dernières années et effectue des comparaisons entre les pays. Comme l’ESP en %, l’indice d’impact sur les échanges est exprimé en proportion des recettes agricoles brutes, mais au lieu de mesurer les transferts aux producteurs, il mesure les distorsions induites par les politiques en vigueur sur les échanges, et par conséquent sur les marchés internationaux. Le mode de calcul de cet indicateur est exposé dans l’encadré 1.6.

Comme le montre le graphique 1.13, dans la plupart des pays, l’impact de la politique agricole sur les échanges a diminué plus fortement au cours des vingt dernières années que la baisse des niveaux de soutien ne le laisse à elle seule supposer. Ainsi, alors que l’ESP en % de l’ensemble de la zone OCDE a diminué de 11 points de pourcentage environ entre 1995-97 et 2015-17, son indice d’impact sur les échanges a reculé de 13 points de pourcentage au cours de la même période. La présente section détaille ce résultat en examinant l’impact des politiques agricoles de plusieurs pays pris individuellement, compte tenu de l’évolution du niveau et de la structure de leur soutien.

Dans certains cas, la différence entre la réduction de l’ESP et celle de l’impact sur les échanges est particulièrement marquée. La Suisse, par exemple, a vu baisser son niveau de soutien agricole de 9 de points pourcentage entre le milieu des années 90 (65 %) et 2015-17 (56 %), tandis que son indice d’impact sur les échanges a chuté de 18 points sur la même période, tombant de près de 50 % au milieu des années 90 à moins de 32 % en 2015-17. Cela tient au fait que la baisse du niveau de soutien résulte principalement de celle du soutien des prix du marché, lequel a pratiquement diminué de moitié au cours des vingt années considérées (passant de 47 % à 28 % des recettes agricoles brutes). Dans le même temps, d’autres formes de soutien ont progressé : les paiements au titre des droits antérieurs, qui sont passés de 4 % des recettes agricoles brutes en 1995-97 à 10 % en 2015-17, et les paiements au titre de produits autres que les produits de base, qui sont passés de moins d’un demi-pour cent des recettes agricoles brutes à près de 6 % au cours de la même période. Toutefois, comme les paiements basés sur les droits antérieurs ont un effet très limité sur les échanges en comparaison du SPM (moins de 1 % d’après les simulations du MEP) et que les paiements sur critères non liés à des produits de base sont censés n’en avoir aucun (encadré 1.6), le soutien accordé de cette façon a peu d’effet sur les échanges, et même s’il compense en partie la réduction du SPM, la compensation est très limitée et ne peut guère atténuer l’effet de libéralisation induit par cette réduction. D’autres variations moins importantes ont également été enregistrées, notamment une modeste augmentation des paiements fondés sur la production et une réduction des paiements au titre des surfaces céréalières et des paiements avec contraintes sur les intrants, mais elles ont très peu d’incidence sur le niveau global de l’ESP en % et de l’indice d’impact sur les échanges, et elles tendent à s’annuler mutuellement.

Graphique 1.13. Changement en point de pourcentage de l'ESP en % et de l'indice de l’impact sur le commerce, 1995-97 à 2015-17

Notes : Les pays sont classés en fonction des variations de l'Indice de l’Impact sur le Commerce (IIC), par rapport à 0. Une barre positive indique une hausse des impacts des politiques sur le commerce, et donc, dans certains cas, une réduction des distorsions. Par exemple, l’ESP en % du Brésil augmente d'une valeur fortement négative à une valeur faiblement positive, du fait d’un changement de politique qui a éliminé la plupart des effets de distorsion du commerce dus à des soutiens négatifs ; et ainsi l'augmentation de l'indice de l’impact sur le commerce du pays indique une disparition de l'impact des échanges initialement négatif, en faveur d'un faible impact positif.

1. Pour le Mexique, 1995-97 est remplacé par 1991-93.

2. UE15 pour 1995-97 et UE28 pour 2015-17.

3. Pour les Philippines et le Viet Nam, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

4. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. La République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2015-17. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2015-17.

5. Les 10 économies émergentes sont le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Vietnam. Les Philippines et le Vietnam sont inclus seulement en 2015-17. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

6. Le total de l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les 10 économies émergentes.

Source : Calculs de l'OCDE sur la base des résultats du modèle MEP et OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762537

D’autres pays présentent eux aussi des écarts non négligeables entre la variation de l’ESP en % et celle de l’indice d’impact sur les échanges, mais ils ne sont pas aussi importants, pour la plupart, que dans le cas de la Suisse. Dans l’Union européenne, la diminution de l’indice d’impact sur les échanges est d’une ampleur comparable à celle de l’indice suisse en points de pourcentage (l’indice est tombé de l’équivalent d’un peu moins de 25 % des recettes agricoles brutes à moins de 7 % au cours des vingt années considérées), mais la réduction de l’ESP en % (qui s’est repliée de 34 % à 19 % des recettes agricoles brutes) est plus marquée. Là encore, les principaux changements ont été la réduction du SPM et une augmentation des paiements au titre des droits antérieurs qui a en partie compensé ce recul. La baisse du SPM dans l’Union européenne, de 19 % à 4 % des recettes agricoles brutes, s’est en outre accompagnée de l’élimination quasi totale d’autres mesures de soutien génératrices de distorsions : quelques paiements de faible montant au titre de la production (plus de 1 % des recettes agricoles brutes en 1995-97), différentes formes de paiements par tête (3 %), et les paiements à la surface pour certaines cultures (1 %) ou pour toutes les céréales (3 %). Ces transferts ont généralement moins d’effet de distorsion sur les échanges que le SPM, mais nettement plus que les paiements davantage dissociés de la production. Le Japon est un cas analogue, même si les niveaux de soutien y sont plus proches de ceux de la Suisse que de ceux de l’Union européenne : les réductions du soutien des prix du marché (qui a des effets de distorsion considérables) ont été en partie compensées par une hausse des paiements moins générateurs de distorsions, ce qui a entraîné une réduction moins marquée de l’ESP en % que celle de l’indice d’impact sur les échanges. La plupart des autres pays de l’OCDE (ainsi que quelques économies émergentes) se caractérisent aussi par des réductions plus importantes de l’indice d’impact sur les échanges que de l’ESP en %.

Au Canada, en revanche, le recul de l’indice d’impact sur les échanges est beaucoup moins marqué (-3.5 points de pourcentage) que la réduction de l’ESP en % ne le laisserait penser (-6.8 points, avec un repli de 16 % à 9 % des recettes agricoles brutes). Cela tient au fait que la réduction des paiements fondés sur les droits antérieurs, qui représentaient 2.6 % des recettes agricoles brutes en 1995-97, a contribué pour une large part à la diminution du soutien aux producteurs. Ce soutien a donc baissé, mais essentiellement du fait de mesures qui ont très peu d’effet sur les échanges.

En Israël aussi, l’indice d’impact sur les échanges a diminué dans de moindres proportions que l’ESP. Dans ce pays, les paiements au titre des intrants variables sans contrainte d’utilisation, dont le potentiel de distorsion de la production et des échanges est jugé particulièrement élevé, ont diminué, mais cette diminution s’est accompagnée d’une augmentation de la part du SPM dans les recettes agricoles brutes. Surtout, à l‘instar de la situation canadienne, la réduction du soutien aux producteurs est en partie imputable à des mesures qui ont moins d’effet de distorsion sur les échanges que le SPM, comme les paiements fondés sur les revenus agricoles ou sur les droits antérieurs.

Pour diverses raisons, plusieurs des économies émergentes s’écartent des schémas décrits ci-dessus. En Chine, par exemple, le niveau de soutien est passé de moins de 3 % des recettes agricoles brutes à plus de 15 % au cours des vingt dernières années. Toutefois, la progression de l’indice d’impact sur les échanges est moins marquée. En effet, comme l’augmentation du soutien a porté sur des mesures peu génératrices de distorsions, notamment les paiements à la surface (pour des cultures particulières ou pour des groupes de cultures), les paiements au titre des revenus agricoles et, pour une faible part, les paiements fondés sur les droits antérieurs, l’indice d’impact sur les échanges de la Chine est passé de 2 % à « seulement » 12.5 % des recettes agricoles brutes. Les Philippines et le Costa Rica affichent eux aussi un écart de progression entre l’indice d’impact sur les échanges et l’ESP en %, mais il est beaucoup plus faible qu’en Chine.

La situation du Brésil est très différente. Dans ce pays, le soutien aux agriculteurs a également augmenté, mais il est passé d’un niveau globalement négatif (-15 % des recettes agricoles brutes) à un niveau légèrement positif (3 %). Le SPM, en particulier, est devenu légèrement positif alors qu’il était auparavant fortement négatif. Toutefois, étant donné qu’un SPM négatif a autant d’effet de distorsion qu’un SPM positif, la hausse de l’indice d’impact sur les échanges associée à la hausse de l’ESP que l’on peut voir sur le graphique 1.13 est le signe d’une réduction significative des distorsions.

En Ukraine, le soutien agricole a également augmenté à partir d’un niveau négatif. Néanmoins, en passant de -8.5 % à -7.7 % des recettes agricoles brutes, l’ESP est restée strictement négative sous l’effet d’un SPM certes en recul, mais toujours négatif lui aussi. Là encore, la variation positive de l’indice d’impact sur les échanges indique que l’effet de distorsion de la politique agricole ukrainienne a réellement diminué, puisque le niveau moyen du SPM en pourcentage des recettes agricoles brutes est devenu moins négatif, c’est-à-dire moins générateur de distorsions.

Au Kazakhstan, au contraire, le niveau général de soutien à l’agriculture a très peu varié, mais sa composition s’est considérablement modifiée. Bien que le SPM ait été globalement éliminé (il était en fait légèrement négatif en 2015-17), il a été compensé presque entièrement par d’autres formes de soutien moins génératrices de distorsions comme les paiements au titre de la formation de fixe capital et les aides fondées sur les revenus agricoles.

Enfin, en Afrique du Sud, le niveau de soutien et l’indice d’impact sur les échanges ont tous deux diminué de quelque 8 points de pourcentage par rapport aux recettes agricoles brutes. Dans ce pays, la variation du soutien est presque entièrement imputable au SPM ; d’autres formes de soutien moins génératrices de distorsions (basées sur les revenus agricoles) ont enregistré une hausse, de même que les paiements au titre de l’utilisation d’intrants sans contraintes, qui génèrent plus de distorsions que le SPM.

En moyenne sur les deux dernières décennies, le soutien accordé à l’agriculture dans les économies émergentes étudiées ici a augmenté de plus de 10 points de pourcentage par rapport aux recettes agricoles brutes, tandis que leur indice d’impact sur les échanges a progressé de 9 points. L’écart relativement réduit entre ces variations est dû au fait que le soutien négatif enregistré au Brésil au milieu des années 90 a compensé une partie des effets sur les marchés internationaux du soutien positif observé dans les autres économies émergentes. À cette époque-là comme plus récemment, cependant, l’indice d’impact sur les échanges a toujours été inférieur à la moyenne de l’ESP en %.

Cet écart est encore plus visible quand on regarde les résultats pour l’ensemble des pays examinés dans le présent rapport : les variations de l’indice d’impact sur les échanges et de l’ESP en % sont à peu près identiques, mais la valeur de l’indice est inférieure d’environ 5 points de pourcentage à celle de l’ESP au début comme à la fin de la période considérée.

Pour évaluer l’impact des politiques agricoles sur les marchés et, notamment, sur les échanges, il faut donc examiner soigneusement non seulement le niveau de soutien, mais aussi la composition de ce soutien. Outre les différents effets que telle ou telle catégorie de mesures peut avoir sur les échanges, il ne faut pas oublier qu’un SPM négatif génère autant de distorsions qu’un SPM positif. Globalement, les deux estimations peuvent se neutraliser l’une l’autre, mais il n’en va pas nécessairement de même pour leurs effets sur les échanges. Cela est d’autant plus vrai qu’il peut y avoir une combinaison de SPM positifs et négatifs pour les différents produits considérés dans chaque pays. On pourrait effectuer une analyse plus détaillée du soutien, produit par produit, pour éclaircir ce point.

Encadré 1.6. Comment les indices d'impact sur les échanges sont-ils établis ?

L’indice d’impact sur les échanges, indicateur de la distorsion relative des échanges provoquée par les programmes d’action des pouvoirs publics, repose sur l’impact estimé sur les échanges de chaque mesure par rapport à celui du soutien des prix du marché. Le modèle d’évaluation des politiques (MEP) permet d’estimer l’impact de diverses politiques sur les échanges en simulant différentes panoplies de mesures qui aboutissent aux mêmes résultats sur le plan des échanges. Le ratio d’impact du soutien sur les échanges compare les transferts effectués au titre d’une mesure donnée à la valeur monétaire du soutien des prix du marché (SPM) qui aurait le même effet sur les échanges. Cette démarche, inspirée de la méthode mise au point par Anderson et Neary (1996) pour établir des indices sommaires relatifs à la politique des échanges, aboutit à une mesure et à une modélisation détaillées des politiques agricoles. Un ratio d’impact sur les échanges supérieur (inférieur) à 1 indique que la mesure a plus (moins) d’effet que le SPM. Des analyses antérieures montrent que l’impact sur les échanges du soutien à l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes est supérieur à celui du SPM (ratio de l’impact sur les échanges supérieur à 1) alors que les autres mesures présentent des impacts souvent moindres, compris entre un petit pourcentage de celui du SPM dans le cas des paiements au titre des superficies non courantes et un niveau proche dans le cas des paiements au titre de la production (Martini, 2011).

Les ratios représentant les impacts sur les échanges obtenus à partir du MEP, pour chacune des deux périodes (1995-97 et 2013-15) et pour chaque pays représenté dans le MEP¹ pour lequel la catégorie des politiques en question a été mise en place lors de ces années. Des ratios sont ensuite calculés sous forme de moyenne pour l’ensemble des pays et sur l’ensemble de la période en question. Par exemple, pendant les trois années écoulées entre 1995 et 1997 et dans les pays couverts par le MEP, des paiements à l’hectare pour des produits de base particuliers ont été mis en œuvre au Canada, en Suisse et dans l’Union européenne. Les résultats montrent qu’ils ont eu un effet sur les échanges se situant entre 11.8 % et 23.7 % selon le pays et l’année. Ces résultats donnent une moyenne de 19.3 % pour cette période, du même ordre que les 17.0 % obtenus pour 2013-15. Les ratios de chacune de ces périodes sont alors appliqués aux données de soutien de tous les pays figurant dans la base de données de l’ESP associée à ce rapport, pour les périodes 1995-97 et 2015-17. Comme dans l’exemple cité ci-dessus, les ratios de l’impact sur les échanges pour une catégorie de mesures varient en général, dans une certaine mesure, selon le pays et la période. Des recherches plus avant pourraient peut-être permettre de mieux comprendre les raisons exactes de ces différences. Afin d’éliminer les différences erronées entre pays, des moyennes sont utilisés pour exprimer l’impact relatif sur les échanges des diverses catégories de mesures.

Les ratios d’impact sur les échanges ainsi obtenus pour chaque forme de soutien prise en compte dans le MEP sont ensuite utilisés pour calculer les équivalents de l’impact sur les échanges de chaque pays. Ces équivalents représentent le niveau (ou la valeur) de SPM qui aurait sur les échanges le même effet que l’ensemble du programme d’action d’un pays. Cette méthode, qui constitue une actualisation et un élargissement des précédentes applications du MEP, en particulier de Martini (2011), permet de comparer les effets sur les échanges des programmes d’action entre pays et dans le temps en extrapolant les résultats du MEP (disponibles pour un ensemble limité de pays et de produits seulement) à l’ensemble des pays et des produits étudiés dans ce rapport, sur la base du niveau et du type de soutien octroyé dans les programmes d’action en place.

Plusieurs types de mesures ne sont pas pris en compte dans le MEP, comme le soutien accordé au titre de produits autres que des produits de base. L’impact de ces mesures sur les décisions de marché est implicitement jugé neutre. Cette hypothèse sous-estime probablement l’effet que la plupart d’entre elles ont sur les échanges tandis que, certaines de ces mesures de soutien peuvent en réalité avoir un effet négatif sur la production agricole et, par conséquent, sur les échanges (par exemple si une partie des terres productives sont utilisées pour l’aménagement de haies ou de coulées vertes). La plupart des mesures qui ne sont pas prises en compte dans le MEP étant peu susceptibles d’influer sensiblement sur les échanges dans un sens ou dans l’autre, et puisqu’elles ne représentent qu’une part modeste de l’ESP des pays, l’erreur d’estimation de l’effet total sur les échanges est sans doute limité.

Comme avec l’ESP, il est difficile de comparer la valeur d’un équivalent SPM d’un pays à l’autre et dans le temps, car cette valeur est souvent d’autant plus élevée que le secteur agricole est important. Ainsi, dans le même esprit que l’ESP en pourcentage, l’indice d’impact sur les échanges exprime la valeur des équivalents SPM en pourcentage des recettes agricoles brutes. Contrairement à l’ESP en pourcentage, qui mesure les transferts, l’indice d’impact sur les échanges mesure l’effet de distorsion que provoque le programme d’action sur les échanges. De même qu’un soutien négatif peut entraîner des distorsions au même titre qu’un soutien positif, l’indice d’impact sur les échanges peut être jugé aussi problématique lorsqu’il est négatif que lorsqu’il est positif. Ainsi, un indice négatif remontant vers le zéro indique que les effets de distorsion du programme d’action s’estompent.

Compte tenu des incertitudes concernant les ratios de l’impact sur les échanges pour un pays particulier, un avertissement concernant la précision des résultats présentés ci-dessus s’impose : ces ratios doivent être considérés comme des indicateurs de changements relatifs et non pas des indicateurs de niveau exact.

1. Le MEP comprend actuellement les pays suivants: Canada, Union européenne, Japon, Corée, Mexique, Suisse et États-Unis.

Sources : Anderson, J. et J.P. Neary (1996), « A New Approach to Evaluating Trade Policy », Review of Economic Studies, vol. 63 pp. 107-125 ; Martini, R. (2011), « Long Term Trends in Agricultural Policy Impacts », Documents de l’OCDE sur l’alimentation, l’agriculture et les pêcheries, n° 45, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5kgdp5zw179q-en.

Le soutien aux services d’intérêt général varie beaucoup selon le pays, aussi bien du point de vue de son importance que de ses priorités

Outre le soutien aux producteurs, les pouvoirs publics financent aussi différents services qui créent des conditions propices au secteur agricole : cette composante est mesurée par l’estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG). Comme on l’a vu plus haut, le soutien aux services d’intérêt général occupe généralement une place beaucoup plus modeste que les aides directes aux producteurs dans le soutien total : 14 % en moyenne en 2015-17 dans l’ensemble des pays étudiés.

L’importance relative des services d’intérêt général dans le soutien total varie selon les pays. Comme le montre la première colonne du graphique 1.14, le financement de ces services destinés à l’ensemble du secteur constitue la majeure partie du soutien à l’agriculture en Australie (54 % du soutien total), au Chili (51 %) et en Nouvelle-Zélande (71 %). Il représente 38 % du soutien total en Afrique du Sud et un peu moins de 30 % au Brésil et au Canada, mais leur part est beaucoup plus faible dans la plupart des autres pays. Dans certains d’entre eux, l’ESSG en pourcentage (ESSG en %) diminue depuis le milieu des années 90, tout particulièrement en Chine (où elle est passée de près de 45 % du soutien total au milieu des années 90 à 15% en 2015-17) mais aussi en Islande, au Japon, en Corée, au Mexique, en Fédération de Russie et en Turquie.

Tous les pays ne mettent pas non plus l’accent sur les mêmes composantes de ces services. Dans plusieurs d’entre eux, ce sont les infrastructures agricoles qui ont la priorité. Les investissement dans les infrastructures représentent ainsi plus de 70 % des dépenses consacrées aux services d’intérêt général au Japon, en Turquie et au Viet Nam, et plus de la moitié au Chili, en Corée et aux Philippines – où ils sont souvent destinés à étendre et à améliorer les réseaux d’irrigation. Le système d’innovation agricole (SIA) est une priorité en Australie, au Brésil, en Colombie, dans l’Union européenne, en Israël, au Mexique, en Nouvelle-Zélande, en Norvège, en Suisse et en Ukraine, et il joue un rôle essentiel dans beaucoup d’autres pays également. Dans les pays de l’OCDE, les infrastructures (44 % de l’ESSG) et le SIA (32 % de l’ESSG) absorbent en moyenne plus des trois quarts des dépenses consacrées aux services d’intérêt général. Les dépenses relatives aux services d’inspection et de contrôle représentent entre 30 % et 50 % des dépenses au titre des services d’intérêt général au Canada, en Islande, au Kazakhstan, en Nouvelle-Zélande et en Ukraine. Le stockage public contribue aussi pour une bonne part à l’ESSG en Chine et en Islande. Le soutien public au système d’innovation agricole est présenté plus en détail ci-après dans la section Évolution des approches en matière de soutien et d’action publique.

Graphique 1.14. Soutien au titre des Services d'intérêt général : décomposition au sein de l'EST

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2015-17. La catégorie résiduelle « divers » n’est pas présentée. ISA = Innovation du Système Agricole. 1. Pour les Philippines et le Viet Nam, 1995-97 est remplacé par 2000-02. Les données pour le Viet Nam ne sont pas applicables en 2015-17. 2. UE15 pour 1995-97 et UE28 pour 2015-17. 3. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. La République tchèque, l'Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2015-17. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2015-17. 4. Les 10 économies émergentes sont le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Vietnam. Les Philippines et le Vietnam sont inclus seulement en 2015-17. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport. 5. Le total de l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les 10 économies émergentes.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762556

Dans beaucoup de pays, les consommateurs continuent de financer le soutien à l’agriculture

Le soutien aux producteurs a aussi des retombées pour les utilisateurs de produits agricoles, c’est-à-dire les transformateurs, les éleveurs et les consommateurs finaux. Dans la plupart des pays étudiés ici, les prix intérieurs sont supérieurs aux prix mondiaux, ce qui accroît les coûts pour les consommateurs. Dans certains pays, des mesures sont parfois prévues pour compenser tout ou partie de ce surcoût, au moyen par exemple de subventions budgétaires versées aux transformateurs ou de programmes d’aide alimentaire. L’estimation du soutien aux consommateurs en pourcentage (ESC en %) exprime la valeur monétaire des transferts aux consommateurs en proportion des dépenses de consommation (mesurées au départ de l’exploitation). Lorsque les prix intérieurs sont supérieurs à ceux du marché mondial, ils contribuent négativement à l’ESC en %, constituant ainsi une taxation implicite des consommateurs.

Quand l’ESC est négative, il en découle une forte redistribution qui pèse relativement plus sur les consommateurs pauvres que sur les riches, car la part des dépenses alimentaires dans le budget des ménages tend à diminuer à mesure que les revenus augmentent. De plus, si les petits agriculteurs sont des acheteurs nets de produits agricoles – ce qui est souvent le cas dans les économies émergentes et en développement, le soutien des prix ne peut pas aider ceux qui en ont le plus besoin. Il pénalise aussi l’industrie agroalimentaire, qui doit payer plus cher ses matières premières, en réduisant sa compétitivité sur les marchés internationaux. Enfin, ce type de soutien crée souvent d’importantes distorsions sur les marchés et dans l’économie, ce qui réduit le bien-être économique.

Dans presque tous les pays, les consommateurs sont pénalisés par la politique agricole, mais à des degrés divers (graphique 1.15). En 2015-17, la taxe implicite sur les consommateurs à laquelle correspond une ESC en % négative s’échelonnait entre moins de 1 % au Brésil, au Chili et au Mexique, et plus de 40 % en Islande, au Japon, en Corée et en Norvège. Dans tous les cas, cette ESC négative est imputable au soutien des prix du marché, qui entraîne des transferts des consommateurs aux producteurs intérieurs et, s’agissant des pays importateurs, aux contribuables. Dans certains pays émergents et en développement, le recours accru au soutien des prix du marché a alourdi la taxation implicite des consommateurs. En Chine, au Costa Rica, aux Philippines et en Fédération de Russie, où l’ESC en % est négative, elle s’est amplifiée entre le milieu des années 90 et 2015-17.

Une minorité de pays apportent à leurs consommateurs un soutien net positif, en particulier l’Ukraine (ESC en % de 11 % en 2015-17), les États-Unis (14 %) et, dans une moindre mesure, le Kazakhstan (3 %). Ce soutien revêt toutefois des formes très différentes. En Ukraine et au Kazakhstan, les prix du marché intérieur sont, en moyenne, inférieurs aux prix internationaux, ce qui bénéficie aux consommateurs aux dépens des producteurs agricoles. De leur côté, les États-Unis destinent à certaines catégories de la population des programmes d’aide alimentaire de grande ampleur qui font plus que compenser l’écart créé par des prix intérieurs légèrement supérieurs aux prix internationaux. Suite au recul du soutien des prix et au développement des programmes d’aide alimentaire, l’ESC en % calculée pour les États-Unis a plus que triplé depuis le milieu des années 90 : c’est la plus élevée de tous les pays étudiés dans le présent rapport, aussi bien en valeur absolue qu’en proportion des dépenses de consommation ou en pourcentage de l’estimation du soutien total.

Graphique 1.15. Estimation du soutien aux consommateurs par pays, 1995-97 et 2015-17

En pourcentage des dépenses de consommation au départ de l'exploitation

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux de soutien pour 2015-17. Une ESC en pourcentage négative correspond à une taxe implicite à la consommation.

1. UE15 pour 1995-97 et UE28 pour 2015-17.

2. Pour les Philippines et le Viet Nam, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

3. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. La République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2015-17. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2015-17.

4. Les 10 économies émergentes sont le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Vietnam. Les Philippines et le Vietnam sont inclus seulement en 2015-17. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

5. Le total de l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les 10 économies émergentes.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762575

Évolution des approches en matière de soutien et d’action publique : coup de projecteur sur l’innovation agricole au service d’une croissance durable de la productivité

Malgré la diversité des pays étudiés dans ce rapport, les enjeux auxquels leurs secteurs agricoles sont confrontés et qui motivent leurs politiques en la matière sont globalement les mêmes. Il s’agit entre autres d’assurer la viabilité économique du secteur ; de répondre à une demande croissante d’usages alimentaires et non alimentaires des produits agricoles de base ; d’utiliser de manière plus durable les terres, l’eau et la biodiversité disponibles ; et d’atténuer les effets du changement climatique et de s’y adapter. Cette section examine plus précisément dans quelle mesure, dans les pays étudiés dans ce rapport, le cadre de l’action publique en matière d’innovation favorise la création et l’adoption d’innovations agricoles susceptibles de contribuer à la croissance durable de la productivité. Dans cette optique, deux composantes clés des systèmes d’innovation agricole sont étudiées plus avant : la création de connaissances (recherche et développement) et le transfert de connaissances (vulgarisation, formation et enseignement).

Le secteur agricole est confronté à d’importants enjeux

Depuis quelques années, des améliorations sensibles de sa productivité ont permis au secteur agricole de se hisser à la hauteur des enjeux évoqués ci-dessus. Toutefois, les chiffres relatifs à la croissance de la productivité mondiale masquent des différences notables entre régions, certains pays affichant une croissance à la traîne (OCDE, 2016a ; USDA, 2017b). De plus, si, dans les pays de l’OCDE, la performance du secteur en matière de durabilité s’améliore dans certains domaines – sous l’effet notamment de la tendance à la baisse des excédents d’éléments nutritifs (graphique 1.16) –, son évolution varie cependant d’un pays à l’autre, et les moyennes nationales masquent de graves problèmes locaux. Il subsiste des pratiques agricoles non durables qui sont susceptibles de freiner la croissance durable de la productivité à long terme. Les conditions environnementales peuvent aussi constituer un obstacle à cette croissance (OCDE, 2016a). Les pays de régions émergentes et en développement, telles que l’Asie du Sud-Est, sont ainsi confrontés à des défis pressants concernant à la fois la durabilité des pratiques agricoles existantes et l’évolution des conditions environnementales (OCDE, 2017e).

Graphique 1.16. Performance agri-environnementale de l'OCDE

Taux de variation annuel moyen entre 1990-92 à 2001-03 et entre 2001-03 à 2012-14, ou dernière période disponible

Source : OCDE (2018d), Indicateurs agri-environnementaux (base de données), http://www.oecd.org/fr/tad/agriculture-durable/indicateurs-agro-environnementaux.htm ; AIE (2016), Bilans énergétiques mondiaux (base de données), http://www.iea.org/statistics/topics/energybalances/ ; USDA (2017a), USDA Economic Research Service International Agricultural Productivity (base de données), www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity.aspx.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762594

L’innovation est un déterminant majeur de la croissance durable de la productivité

Un important corpus de travaux indique que l’innovation – la création et l’application de connaissances nouvelles aux processus de production ou d’organisation – peut jouer un rôle décisif dans la mise en place d’une croissance durable de la productivité du secteur face au changement climatique et aux pressions exercées sur les ressources (IO, 2012 ; OCDE, 2015b). Une innovation appropriée peut stimuler la croissance de la productivité en permettant aux agriculteurs d’accroître leur efficacité par l’adoption de nouvelles technologies et pratiques (OCDE, 2013). Elle peut aussi contribuer notablement à assurer la durabilité à long terme de cette croissance en renforçant la résilience du secteur aux défis environnementaux susceptibles de freiner la croissance et en favorisant une utilisation plus durable des ressources.

Les pouvoirs publics et la communauté internationale reconnaissent désormais l’importance de l’innovation pour la croissance durable de la productivité. Les Objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies, qui ont été adoptés en 2015, par exemple, soulignent la nécessité d’investir dans l’innovation et, plus particulièrement, dans le système d’innovation agricole. Le message a été réitéré en 2016 lors de la réunion du Comité de l’agriculture de l’OCDE au niveau ministériel, où 46 pays et l’Union européenne sont convenus de faire de l’innovation une priorité pour parvenir à une croissance durable de la productivité, moyennant notamment le changement organisationnel, la coopération intersectorielle, l’augmentation des investissements publics et privés dans la recherche et développement (R-D), l’adoption et le transfert de technologies, l’enseignement et la formation, et les services de conseil (OCDE, 2016b).

Parallèlement à l’intensification des défis auxquels le secteur est confronté, la création et le transfert de connaissances gagnent en importance, ce qui peut donner lieu à des transformations opportunes des pratiques agricoles. Face à la complexité croissante des systèmes agricoles, les exploitants devront disposer de compétences d’innovation plus pointues. Si des améliorations notables de la productivité durable peuvent être obtenues par l’adoption accrue des technologies actuelles, l’évolution des défis nécessite cependant de créer en permanence des solutions innovantes, mieux adaptées à la transformation et à la diversité de la demande. Toutefois, cela pose un problème aux systèmes d’innovation agricole (réseaux d’acteurs qui contribuent au développement, à la diffusion et à l’utilisation de nouvelles technologies agricoles et d’innovations institutionnelles), qui risquent de ne disposer que de ressources limitées pour pouvoir investir de manière équilibrée entre, d’une part, la recherche de nouvelles innovations (et l’anticipation des besoins de recherche futurs) et, d’autre part, la formation et les services de conseil qui permettent l’adoption et la diffusion des innovations par les agriculteurs (OCDE, 2016c).

L’innovation agricole peut être influencée par différents domaines de l’action publique

L’innovation en agriculture subit l’incidence, non seulement des mesures axées sur l’innovation en tant que telle, mais aussi d’un large éventail de politiques visant l’ensemble de l’économie ou spécifiques au secteur agricole. Ces politiques ont été recensées dans un cadre élaboré par l’OCDE pour analyser les mesures d’incitation et de dissuasion de l’innovation (OCDE, 2015b). Parmi les politiques visant l’ensemble de l’économie qui influent sur les choix d’innovation figurent les orientations des politiques macroéconomiques ; la gouvernance institutionnelle ; les normes environnementales ; les mesures en matière d’investissement, de foncier, de main-d’œuvre et d’enseignement ; et les incitations à l’investissement, telles qu’un cadre réglementaire prévisible et des droits de propriété intellectuelle solides. Les politiques agricoles, au sens large, peuvent aussi stimuler ou entraver l’innovation dans le secteur. Comme on l’a vu précédemment dans ce rapport, les mesures agricoles internes et les mesures liées aux échanges qui faussent le marché dissuadent les producteurs d’utiliser les facteurs de production de manière plus rentable, ce qui peut décourager l’innovation. Par ailleurs, permettre aux producteurs d’affronter les risques de production et d’avoir accès à des systèmes adéquats de gestion des risques, le cas échéant, est essentiel pour améliorer l’adoption des innovations. Enfin, les politiques d’innovation appuient et orientent directement le développement et la diffusion des technologies et des pratiques liées à la gestion, ainsi qu’à la production, la transformation et la commercialisation des produits alimentaires et agricoles. Elles comprennent les mesures qui contribuent à la création de connaissances agricoles, telles que les investissements directs dans la recherche et développement (R-D) publique et privée et leurs institutions, ainsi que le soutien indirect à la R-D privée par le biais de crédits d’impôt, de garanties de crédit, de subventions concurrentielles et de financements de partenariats public-privé. Elles incluent aussi les mesures facilitant le transfert de connaissances agricoles, telles que les services de formation, de vulgarisation et de conseil agricoles, en plus des réseaux de collecte et de diffusion des données liées à la production agricole et la commercialisation. Une solide gouvernance des systèmes d’innovation agricole est également importante pour assurer une utilisation optimale des ressources au service de la fourniture et de l’adoption des informations nécessaires.

L’innovation agricole figure dans le cadre d’action de nombreux pays

L’innovation agricole est évoquée dans le cadre d’action d’un grand nombre de pays et de régions étudiés dans ce rapport – Australie, Canada, Corée, Costa Rica, Japon, Norvège, Suisse, Turquie et Union européenne – , même si elle y occupe une place variable. Dans l’Union européenne, par exemple, deux des six priorités du second pilier de la Politique agricole commune (PAC) pour 2014-20, qui finance des programmes spécifiquement consacrés à la recherche et l’innovation en agriculture, consistent à favoriser le transfert de connaissances et l’innovation, et à promouvoir l’utilisation efficace des ressources. De plus, une approche stratégique en matière de recherche et d’innovation en agriculture pour l’Union Européenne a été élaborée en 2016, en consultation avec les acteurs concernés (Commission européenne, 2016). Au Canada, Cultivons l’avenir 2, le cadre stratégique quinquennal (2013-18) pour le secteur agricole et agroalimentaire, met l’accent sur trois grands domaines prioritaires, dont l’innovation. Les provinces doivent consacrer un minimum de 25 % de leur enveloppe de financement à des programmes d’innovation. Le Partenariat canadien pour l’agriculture, nouveau cadre stratégique pour 2018-22, ambitionne d’améliorer la compétitivité du secteur par le biais de la recherche, de la science et de l’innovation, et l’adoption de pratiques et de produits innovateurs axés sur une croissance durable (AAC, 2018). Au Costa Rica, la politique nationale pour le secteur agroalimentaire et le développement rural costaricains 2010-2021 met l’accent sur l’innovation et le développement technologique, tout en visant la compétitivité et la durabilité (OCDE, 2017f). En Australie, le Livre blanc sur la compétitivité agricole a pour objet, entre autres, de stimuler l’innovation au sein du secteur.

L’agriculture constitue aussi une priorité explicite d’un certain nombre de stratégies nationales d’innovation, telles que le Plan national pour la science et la technologie 2002–20 (National Science and Technology Plan 2002–20 – NSTP) aux Philippines (OCDE, 2017e), et le Treizième plan quinquennal pour l’innovation scientifique et technologique en Chine.

Si les dépenses publiques consacrées aux SIA augmentent, elles représentent cependant une part décroissante du soutien total à l’agriculture dans certaines régions

Comme la contribution apportée par les pouvoirs publics aux SIA ne se limite pas à un soutien budgétaire, les données sur les dépenses publiques peuvent fournir une indication de l’engagement du secteur public en faveur de la création et du transfert de connaissances. En effet, il semble que la place grandissante conférée aux systèmes d’innovation agricole dans les cadres d’action se soit traduite dans l’ensemble par une hausse des dépenses publiques qui leur sont affectées depuis vingt ans. Même si ces dépenses ont légèrement diminué ces dernières années, tant dans les pays de l’OCDE que dans les régions émergentes et en développement, elles ont en règle générale augmenté durant la période 1997-2017, les hausses particulièrement marquées constatées dans les régions émergentes et en développement résultant pour l’essentiel des évolutions intervenues en Chine (graphique 1.17).

Graphique 1.17. Dépenses publiques pour les systèmes d’innovation agricole, 1997 à 2017

USD réel

Notes : Les valeurs sont exprimées en dollar réel en 1997, en utilisant le déflateur de PIB des États-Unis.

1. Le total pour l'OCDE ne comprend pas les pays de l'UE non-membres de l'OCDE. La Lettonie est incluse à partir de 2004.

2. Les 10 économies émergentes sont le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Vietnam. Les Philippines et le Vietnam sont inclus seulement en 2015-17. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762613

Toutefois, par rapport au soutien total au secteur, le tableau qui ressort est légèrement différent : au cours des deux dernières décennies, la part des dépenses consacrées aux SIA dans les régions émergentes et en développement a régressé de 8.4 % de l’EST en 1995-97 à 3.5 % en 2015-17. En revanche, cette part a légèrement augmenté dans l’ensemble de la zone OCDE, se hissant de 2.1 % de l’EST en 1995-97 au niveau atteint par les régions émergentes et en développement en 2015-17. De tous les pays figurant dans le rapport, c’est en Australie que les dépenses en pourcentage de l’EST ont le plus augmenté et en Afrique du Sud qu’elles ont le plus diminué (graphique 1.18). Ces différences entre les dépenses réelles et les dépenses en pourcentage de l’EST peuvent s’expliquer par le fait que, comme indiqué précédemment, le soutien accordé aux producteurs à titre individuel reste une caractéristique importante du paysage de l’action publique dans un certain nombre de pays.

Ces différences dans les dépenses publiques consacrées aux SIA selon les pays tiennent à plusieurs facteurs. Pour ce qui est de la création de connaissances, elles s’expliquent notamment par : 1) la disparité des ambitions et des champs d’investigation de la recherche agricole, les petits pays et les pays émergents concentrant en général leurs efforts sur la recherche adaptative, les pays plus grands et plus riches étant actifs dans tous les domaines et à tous les stades de la recherche ; et 2) l’importance de la recherche privée et sa complémentarité par rapport aux efforts publics. Pour ce qui est du transfert de connaissances, les rôles respectifs des acteurs privés et publics dans le financement et la dispense de conseil aux agriculteurs diffèrent nettement (voir la section sur la vulgarisation ci-après). En outre, dans nombre d’économies, il n’est pas possible de faire la distinction entre le financement de l’enseignement agricole et celui de l’enseignement en général, ce qui rend difficiles des comparaisons précises entre pays.

Graphique 1.18. Dépenses publiques pour les systèmes d’innovation agricole, en pourcentage de l'EST par pays, 1995-97 et 2015-17

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2015-17.

1. Brésil 1995-97, Ukraine 1995-97 et 2015-17, et Viet Nam 2015-17 ne sont pas applicables car les EST sont négatives.

2. Pour les Philippines et le Viet Nam, 1995-97 est remplacé par 2000-02.

3. UE15 pour 1995-97 et UE28 pour 2015-17.

4. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. La République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux OCDE pour les deux périodes et dans les totaux de l’UE pour 2015-17. La Lettonie est incluse dans les totaux OCDE et dans les totaux de l’UE uniquement pour 2015-17.

5. Les 10 économies émergentes sont le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Vietnam. Les Philippines et le Vietnam sont inclus seulement en 2015-17. L'Indonésie n'est pas incluse dans ce rapport.

6. Le total de l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les 10 économies émergentes.

Source : OCDE (2018b), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762632

La R-D absorbe la majeure partie des dépenses publiques consacrées aux systèmes d’innovation agricole dans nombre de régions

S’agissant des composantes des SIA, les pouvoirs publics ont un rôle important à jouer dans la création et le transfert de connaissances, ainsi que dans la gestion des infrastructures de connaissances (comme les infrastructures des sciences de la vie [banques de gènes, par exemple], les institutions, réseaux et centres d’excellence de la recherche agricole, et les bases de données) qui peuvent favoriser les activités de collaboration avec le secteur privé et au plan international (OCDE, 2013 ; OCDE, 2015b). Le dosage adéquat de la création et du transfert de connaissances sera inévitablement différent d’un pays à l’autre, certains donnant la priorité à la recherche et au développement (R-D) et d’autres à l’enseignement public ou à la vulgarisation.

L’engagement du secteur public dans la recherche et développement (R-D), en qualité d’exécutant de la R-D, de bailleur de fonds ou des deux, peut jouer un rôle essentiel en faveur de l’innovation et contribuer ainsi à la croissance durable de la productivité. En tant qu’exécutant de la RD, le secteur public se concentre généralement sur la recherche fondamentale qui va de pair avec un horizon à long terme et des retombées incertaines. Il s’oriente aussi souvent en priorité vers des domaines présentant des aspects de « biens publics », comme les bénéfices procurés par l’environnement et les ressources naturelles (OCDE, 2013). En outre, de par le caractère de bien public de la recherche publique, celle-ci encourage la diffusion et la transmission de connaissances aux agriculteurs. L’engagement du secteur public dans la R-D peut aussi favoriser l’investissement privé, soit dans le cadre du cofinancement de projets de recherche, de partenariats public-privé ou de l’introduction d’une activité de R-D dans des projets qui tirent parti des retombées des connaissances produites par la R-D publique. De plus, d’après les estimations, les investissements publics dans la R-D agricole ont des impacts notables sur la croissance de la productivité totale des facteurs (PTF) et sur la compétitivité (Alston, 2010). De fait, les dépenses publiques consacrées à la R-D agricole se sont révélées plus efficaces pour favoriser une croissance durable de la productivité agricole que d’autres dépenses publiques en agriculture, telles que les subventions à l’irrigation et aux engrais (Diaz-Bonilla, Orden et Kwiecinski, 2014).

Le secteur public reste la principale source de financement de la R-D agricole, que celle-ci soit effectuée par des organismes publics ou par des organismes privés (OCDE, 2015b ; OCDE, 2013). Dans un certain nombre de pays, la mission de la recherche publique a été élargie aux questions environnementales, alimentaires et autres. Son objet s’est aussi déplacé du secteur agricole primaire à l’innovation tout au long de la filière alimentaire et aux innovations non technologiques, par exemple institutionnelles ou commerciales (OCDE, 2013). Dans la zone OCDE comme dans les régions émergentes et en développement, la R-D constitue la part principale des dépenses publiques consacrées aux systèmes d’innovation agricole en pourcentage du soutien total. Dans la zone OCDE, en 2015-17, la R-D agricole a absorbé 2 % du soutien total, soit un pourcentage légèrement supérieur à celui des économies émergentes et en développement (1.9 %) durant cette même période.

Les chiffres relatifs à l’intensité de R-D (part des crédits budgétaires de R-D agricole en pourcentage de la valeur ajoutée agricole) au niveau des pays permettent de mieux cerner les efforts des pouvoirs publics. Entre 1996 et 2016, l’intensité de R-D a augmenté dans plusieurs pays pour lesquels des données comparables sont disponibles, notamment l’Allemagne, le Danemark, l’Irlande, les États-Unis, la Norvège, la Suisse, l’Espagne et le Japon, mais elle a diminué dans d’autres, ce qui laisse penser que dans certains pays, les financements publics ne suivent pas le rythme de croissance du secteur agricole (graphique 1.19). Parfois, bien que confrontée à un recul des dépenses publiques, la R-D en sciences agricoles a néanmoins bénéficié d’une hausse des financements du secteur privé, comme en Australie, par exemple, où les sociétés de recherche-développement rurale (Rural Research and Development Corporations – RDC) ont été cofinancées par un prélèvement sur les producteurs (OCDE, 2013 ; voir aussi section ci-après), même si cela n’a pas suffi pour juguler la baisse des dépenses totales. Aux États-Unis, la part des dépenses publiques a diminué sous l’effet de l’accroissement sensible des efforts consentis par le secteur privé, de sorte qu’en 2016, les financements publics représentaient moins d’un quart du total (OCDE, 2016d).

Graphique 1.19. Intensité de la R&D publique dans les sciences agricoles, 1996 et 2016

Crédits budgétaires publics de recherche et développement (CBPRD) en sciences agricoles, en pourcentage de la valeur ajoutée agricole

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux en 2016.

* ou dernière année disponible: 2016 est remplacé par 2015 pour la Belgique, l'Estonie, la Grèce, la Hongrie, l'Irlande, Israël, l'Italie, le Japon, la Corée, le Pologne, la Slovénie, l'Espagne, la Suède, la Turquie, le Royaume-Uni et les États-Unis; par 2014 pour l'Islande, la Nouvelle-Zélande, l'Afrique du Sud, la Suisse; par 2013 pour le Brésil, le Canada, le Chili, la Chine, la Colombie; et par 2010 pour le Viet Nam. 1996 est remplacé par 1995 pour la Nouvelle-Zélande.

1. Pour la Fédération de Russie, pas de données récentes disponibles.

Source : OCDE (2017d), « Recherche et Développement », Statistiques de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr, et pour le Brésil, le Chili, la Chine, la Colombie, l'Afrique du Sud et le Viet Nam : ASTI (2017), Agricultural Science and Technology Indicators (database), www.asti.cgiar.org/data.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762651

Le soutien du secteur public sert de plus en plus à susciter l’engagement du secteur privé dans la R-D

En plus de financer la recherche publique, les gouvernements jouent un autre rôle important qui consiste à apporter un soutien direct et indirect à l’investissement et à la participation du secteur privé dans la R-D agricole. L’investissement privé, qui est plus faible en agriculture que dans d’autres secteurs en raison de la petite échelle des exploitations et des entreprises agroalimentaires, va généralement aux grandes entreprises d’agrofourniture et de transformation alimentaire, et à des secteurs tels que ceux du matériel agricole et des semences (OCDE, 2015d).

Pour encourager une participation accrue des acteurs privés à la R-D, les pouvoirs publics adoptent un large éventail de mesures. Des fonds publics sont souvent alloués directement à des projets d’ampleurs diverses, qui sont sélectionnés par mise en concurrence. Tel est notamment le cas du fonds binational États-Unis-Israël pour la recherche et le développement en agriculture (Binational Agricultural Research and Development – BARD) (BARD, 2012) ; des programmes de centres d’excellence scientifique et de centres de compétence en Estonie (OCDE, 2018e) ; et des subventions à l’innovation dans la préservation des ressources (Conservation Innovation Grant – CIG) aux États-Unis, qui visent à stimuler l’innovation publique et privée, y compris des agriculteurs, dans le domaine de l’entretien des ressources naturelles (USDA NRCS, s.d.). Parmi les autres dispositifs de financement direct figurent les partenariats public-privé (PPP), auxquels on recourt de plus en plus pour tirer parti des synergies entre les capacités de recherche publiques et privées, et pour stimuler l’investissement privé dans les innovations ayant un caractère de biens publics (OCDE, 2013). C’est ainsi que le Chili favorise les PPP et les financements concurrentiels en faveur de la R-D agricole. Au Brésil, Embrapa, l’agence de recherche du ministère de l’Agriculture, qui développe ses partenariats avec des acteurs tant privés que publics, vient de conclure un accord avec l’association des producteurs de coton. Aux Pays-Bas, la stratégie nationale de R-D prévoit le financement de PPP dans les secteurs dits « de premier rang » de l’économie, dont l’agriculture (OCDE, 2015f).

Des pays comme l’Australie et la Nouvelle-Zélande recourent à des dispositifs de cofinancement, auxquels contribuent les producteurs, pour démultiplier la participation du secteur privé à la R-D. En Nouvelle-Zélande, par exemple, 29 % des dépenses publiques consacrées à la R-D agricole en 2017 ont été affectées aux partenariats pour la croissance du secteur primaire (Primary Growth Partnerships – PGP), qui bénéficient en principe d’une contribution équivalente du secteur. Ces PGP visent à stimuler la productivité, la croissance économique et la durabilité des secteurs primaire, forestier et alimentaire (OCDE, 2013). Les investissements couvrent l’enseignement et l’amélioration des compétences, la R-D, la commercialisation, le développement commercial, et le transfert de technologies. En Australie, les sociétés de recherche-développement rurale (RDC) constituent le principal outil employé par les autorités pour soutenir l’innovation en milieu rural et stimuler la croissance de la productivité agricole. Ces sociétés sont le fruit d’un partenariat entre les pouvoirs publics et le secteur, qui les ont créées pour financer et définir en commun l’orientation stratégique en matière de R-D dans le secteur primaire, d’investissement dans la R-D, et d’adoption ultérieure des résultats de la R-D. Leur financement est assuré par un mécanisme de prélèvements qui permet de recouvrer des contributions auprès des agriculteurs, complétées par des crédits équivalents des pouvoirs publics jusqu’à des plafonds fixés par la loi.

En plus des formes directes de financement, les pouvoirs publics ont adopté toute une gamme de mécanismes de financement, tels que les crédits d’impôt de R-D et les garanties de crédit au secteur, le capital-risque, et les « mécanismes d’attraction » tels que les prix d’innovation ou les garanties de marché (GM) (OCDE, 2013). Des avantages fiscaux sont accordés à la R-D par la majorité des pays, dont les Philippines, le Viet Nam, le Canada et la Corée, par exemple (OCDE, 2013 ; OCDE, 2017e). En Corée, la cité industrielle dédiée à l’alimentaire FOODPOLIS, plateforme axée sur la R-D et sur l’exportation, propose des exonérations fiscales aux entreprises participantes.

Le secteur public demeure néanmoins un exécutant essentiel de la R-D agricole dans la plupart des pays

Dans la plupart des pays étudiés dans ce rapport, le secteur public joue aussi un rôle de premier plan dans l’exécution de la R-D agricole. D’une manière générale, la part de la R-D exécutée par les pouvoirs publics est plus élevée pour la R-D en sciences agricoles et en agriculture que pour la R-D totale (OCDE, 2013). En 2015, la R-D agricole effectuée par des établissements publics de recherche et d’enseignement supérieur représentaient 60 % des dépenses totales (publiques et privées) consacrées aux sciences agricoles dans la majorité des pays pour lesquels des données sont disponibles, et plus de 90 % des dépenses totales dans certains cas (graphique 1.20). Certes il peut exister des incohérences entre les données dans le temps, mais l’évolution de cette part entre 2000 et 2015 se révèle néanmoins hétérogène en raison d’un engagement plus important du secteur privé dans certains pays ou, parfois, du recul de la R-D publique. Les efforts du secteur privé se concentrent en général sur le secteur des semences et l’industrie agroalimentaire (OCDE, 2016d). Toutefois, les données sur la participation du secteur public et du secteur privé sont limitées pour la majorité des pays, et on peut penser que la part du secteur public est même plus élevée dans les économies émergentes et en développement. Parmi les exemples de R-D agricole effectuée par le secteur public figurent la mise au point de nouvelles variétés de riz au Viet Nam (OCDE, 2017e), la recherche sur les sols, l’eau et le climat en France (plan « Agriculture-Innovation 2025 »), l’élaboration de technologies d’adaptation au changement climatique aux États-Unis (via un réseau de pôles climat régionaux), et en Nouvelle-Zélande, la recherche-développement sur les technologies d’atténuation pour réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur agricole, effectuée au Centre néo-zélandais de recherche sur les gaz à effet de serre agricoles (New Zealand Agricultural Greenhouse Gas Research Centre – NZAGRC).

Graphique 1.20. Dépenses publiques et des institutions supérieures pour la R&D en sciences agricoles, dans certains pays, 2000 et 2015

En pourcentage de la dépense intérieure brute de R&D (DIRD)

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux de la dernière année présentée. *ou dernière année disponible: 2015 est remplacé par 2014 pour la République tchèque, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République slovaque, la Slovénie, la Turquie et les États-Unis; et par 2013 pour la Hongrie et l'Afrique du Sud. 2000 est remplacé par 2003 pour le Mexique ; par 2002 pour l'Australie ; par 2001 pour l'Afrique du Sud ; et par 1999 pour l'Islande.

Source : OCDE (2017d), « Recherche et Développement », Statistiques de l'OCDE (base de données), http://stats.oecd.org/; pour les États-Unis : USDA (2017a), Agricultural Research Funding in the Public and Private Sectors, https://www.ers.usda.gov/data-products/agricultural-research-funding-in-the-public-and-private-sectors/.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762670

Les collaborations de recherche régionales et internationales sont importantes pour relever les défis régionaux et mondiaux

Les pouvoirs publics jouent aussi un rôle essentiel en facilitant les collaborations de recherche régionales et internationales au sein de projets et de réseaux ou à des fins de renforcement des capacités. La collaboration en matière de R-D offre aux pays un moyen précieux d’optimiser leurs ressources de recherche nationales et de bénéficier de la spécialisation et des retombées internationales de la recherche, ce qui leur permet de relever plus efficacement les défis communs (OCDE, 2013). Le Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI), le Global Forum for Agricultural Research (GFAR), l’Alliance mondiale de recherche sur les gaz à effet de serre en agriculture, le réseau INNOVAGRO, et la Conférence mondiale sur la recherche agricole pour le développement (CMRAD) constituent quelques exemples notables de collaboration (OCDE, 2013). Dans certaines régions, les collaborations de recherche transnationales sont explicitement prévues par la politique d’innovation, comme dans l’Union européenne. Si cette politique a pour principal objectif de coordonner la recherche entre les États membres de l’UE, des pays tiers peuvent cependant aussi y participer dans certains cas.

Il existe une grande variété de modèles en matière de financement et de fourniture des services de vulgarisation, de formation et de conseil

Au-delà de la R-D agricole, la capacité du système d’innovation agricole à contribuer à la croissance durable de la productivité dépend de la mise à disposition de services efficaces de vulgarisation, de formation et de conseil par une pluralité d’acteurs. Ces services sont importants car non seulement ils facilitent l’accès des exploitants aux technologies et aux connaissances, et leur adoption de celles-ci, mais aussi ils favorisent leur participation à des réseaux d’innovation et leur permettent de formuler leurs demandes particulières (OCDE, 2013). Les services de conseil peuvent aussi compenser jusqu’à un certain point le manque de compétences ou de formation des exploitants en leur fournissant des informations à l’appui de l’innovation (OCDE, 2016b).

Les pouvoirs publics ont un rôle important à jouer pour faire en sorte que les services de vulgarisation et de conseil continuent de répondre aux demandes variées d’une population agricole de plus en plus diverse. Lorsque des services de conseil sont indispensables pour assurer la fourniture de biens publics, mais ne sont pas forcément rémunérateurs pour le secteur privé, un financement public peut être nécessaire. Dans certains pays, l’association de prestataires publics et privés permet d’optimiser les services de conseil. Même si la vulgarisation agricole est pilotée par les exploitants, les pouvoirs publics peuvent toutefois y contribuer en encourageant les technologies et les pratiques respectueuses de l’environnement (OCDE, 2013).

Si le secteur public exerce une fonction importante de conseil dans certains pays, dans d’autres les organisations de producteurs ont toujours joué un rôle majeur, parfois moyennant un cofinancement public. Dans certains pays, le secteur public soit s’est désengagé de la fourniture directe de conseil, soit se contente désormais d’assurer l’accès aux conseils dispensés par les diverses sources (OCDE, 2016b).

La gestion agroenvironnementale constitue généralement l’un des domaines d’intervention privilégié du système public de vulgarisation agricole. Les données disponibles permettent d’estimer que les dépenses publiques consacrées à ce type de services sont importantes, même si elles ne représentent qu’une très petite part du soutien public total au secteur (OCDE, 2015c). Néanmoins, bien qu’important, l’investissement public dans les services de formation, de vulgarisation et de conseil ne constitue que l’un des outils dont disposent les pouvoirs publics pour favoriser une montée en puissance de la croissance durable de la productivité : un autre moyen essentiel est l’élargissement des mesures d’incitation actuelles à l’adoption de pratiques et de technologies, évoquées précédemment.

Les systèmes de vulgarisation en place assurent un nombre croissant de services, qui vont des conseils techniques et financiers à la mise en œuvre des politiques. Les modèles de financement et de prestation de ces services sont également variés, et l’arsenal des solutions optimales d’appui à la stratégie de développement agricole des pays est très diversifié (OCDE, 2015c). Ces deux dernières décennies, on a assisté à un recul de la fourniture de conseil par les pouvoirs publics au profit de services assurés par des organismes privés dans le cadre de combinaisons diverses de financement public et privé. Alors que les systèmes de vulgarisation sont intégralement financés et gérés sur fonds publics dans certains pays (Belgique, Italie, Grèce, Slovénie, Suède, Espagne, Portugal, Luxembourg, Japon, et Pologne, par exemple), ils le sont sur fonds privés dans d’autres pays (Angleterre, Pays-Bas et Nouvelle-Zélande, par exemple). Dans des pays tels que le Canada, le Chili et l’Irlande, ces services sont assurés à la fois par des institutions publiques et des entreprises privées, les exploitants finançant tout ou partie des coûts. Enfin, certains systèmes sont cogérés par des organisations de producteurs (par exemple en Autriche, au Danemark, en France et en Finlande), le financement étant assuré par les pouvoirs publics, les organisations de producteurs, et des producteurs à titre individuel. Aux États-Unis, on rencontre ces quatre dispositifs (OCDE, 2015c). La tendance à la privatisation de la vulgarisation agricole fait parfois craindre une perte d’efficacité du système d’innovation agricole (OCDE, 2015c), mais les financements tant publics que privés ont un rôle à jouer dans un grand nombre de cas, et ils sont fonction des politiques et des ressources publiques, de la nature des enjeux, du type de prestataire et de l’objet de la mesure.

Les initiatives de groupes de pairs constituent l’une des approches innovantes de la vulgarisation agricole qui sont apparues ces dernières années. Elles encouragent le dialogue entre facilitateurs et agriculteurs en permettant aux facilitateurs de mieux cerner ce qui rend les agriculteurs véritablement réceptifs aux conseils. La vulgarisation entre agriculteurs est aussi considérée comme un moyen de garantir une diffusion plus efficace de l’information (OCDE, 2015c). Les initiatives de groupes de pairs ou de coopératives essentiellement locales se développent plus particulièrement en Europe. En Irlande, par exemple, les groupes de discussion entre agriculteurs ou « groupes de transfert de connaissances » sont devenus un vecteur important d’interaction entre conseillers du secteur public et exploitants. En 2015, les autorités irlandaises ont lancé le tout dernier dispositif de groupes de transfert de connaissances, spécialement axé sur la rentabilité, l’élevage, la santé animale et la durabilité environnementale (Teagasc, 2017). La Suède met en œuvre aussi une initiative de groupes de pairs concernant l’utilisation des éléments nutritifs (OCDE, 2015c). Une autre méthode de vulgarisation agricole de plus en plus répandue consiste à mettre en œuvre un dispositif d’information et de vulgarisation faisant appel aux technologies de l’information et de la communication (TIC), comme le programme de vulgarisation en ligne des Philippines (OCDE, 2017e).

Les activités de vulgarisation traitent de thématiques très diverses. Elles prennent la forme de services de conseil pour une utilisation durable des terres en Islande (Stjornarradid, 2016) et en Australie (OCDE, 2015c ; Landcare, 2017) ; de formation et de vulgarisation dans le domaine des pratiques d’économies d’eau en Turquie ; de programmes de vulgarisation expressément axés sur les petits exploitants pauvres comme au Chili (OCDE, 2015c), au Mexique et en Afrique du Sud (DAFF, s.d.) ; de formation à la gestion des risques au Royaume-Uni (Irlande du Nord) ; et de formation à l’adaptation au changement climatique au Chili, au Costa Rica (OCDE, 2017f), en Nouvelle-Zélande (MPI, 2017) et dans certains États membres de l’Union européenne, par exemple. Les États-Unis procurent une assistance technique publique aux propriétaires terriens par le biais de divers programmes et pratiques de protection de l’environnement, tels que le programme de bonne gestion de l'environnement (Conservation Stewardship Program – CSP), dont l’objet est d’aider les producteurs à conserver et améliorer la qualité des sols, de l’eau, de l’air et autres ressources naturelles connexes.

L’enseignement agricole doit mieux prendre en compte l’évolution des besoins

Parallèlement à la vulgarisation, l’enseignement agricole est essentiel pour doter les agriculteurs des compétences, des moyens de compréhension et de la capacité d’innovation dont ils ont besoin pour susciter une croissance durable de la productivité. Il est également indispensable pour former des spécialistes, des chercheurs et des prestataires de services qui soient capables de renforcer la pertinence et l’efficacité des systèmes d’innovation agricole. Outre des connaissances techniques dans des domaines tels que la production, la transformation, les industries agroalimentaires et les biotechnologies, les diplômés ont besoin de compétences professionnelles, telles que les capacités de direction, de communication, de facilitation et d’organisation nécessaires à la gestion des systèmes d’innovation agricole.

Dans nombre de pays étudiés dans ce rapport, l’enseignement supérieur dans le domaine de l’agriculture est dominé par des universités publiques (souvent régionales), susceptibles de bénéficier de fonds privés. Dans certains pays, il existe à la fois des universités agricoles, et des départements d’agriculture dans des universités généralistes. L’enseignement agricole appliqué est assuré par des établissements techniques (à finalité professionnelle) publics et privés (OCDE, 2013).

Toutefois, d’une manière générale, l’enseignement agricole spécialisé est devenu moins attractif pour les étudiants de nombreux pays développés, ce qui a pu ralentir l’adoption des innovations dans le secteur (OCDE, 2013). Font figure d’exception en la matière les Pays-Bas qui ont adapté et élargi avec succès leurs programmes d’enseignement pour répondre aux nouveaux besoins (OCDE, 2015f). En revanche, l’enseignement agricole continue d’attirer les étudiants des économies émergentes et en développement, qui représentent aussi une part significative des étudiants en agriculture de certains pays de l’OCDE (dont les États-Unis, l’Australie, le Canada et les Pays-Bas) (OCDE, 2015e ; 2016d ; 2015f ; 2015g).

Évaluation du soutien et des réformes

Sur la période 2015-17, les politiques de soutien des 51 pays examinés dans le présent rapport ont apporté au total une aide de 620 milliards USD (556 milliards EUR) par an en moyenne à l’agriculture, dont environ 78%, soit 484 milliards USD (434 milliards EUR) par an, versés directement aux producteurs individuels. En 2015-17, 15 % des recettes agricoles brutes provenaient des mesures de soutien aux producteurs agricoles.

L’accroissement futur de la demande de produits alimentaires variés et de qualité ouvre des perspectives intéressantes à l’agriculture. Toutefois, pour répondre de façon durable à cette demande dans le contexte du changement climatique, le secteur agricole devra relever un certain nombre de défis. Il devra notamment devenir plus réactif aux incertitudes qui se profilent, plus résilient face aux chocs météorologiques, aux chocs sur le marché ou à d’autres crises, et plus performant sur le plan environnemental. En ce qui concerne le climat, par exemple, la production agricole est à l’origine d’une part non négligeable des émissions de gaz à effet de serre liées aux activités humaines. Cette part est certes très variable parmi les pays étudiés ici, mais il est indispensable de réduire les émissions agricoles pour atteindre les objectifs fixés par l’Accord de Paris conclu à la COP21. Dans la plupart des pays, des stratégies clairement définies concernant la contribution de l’agriculture à la réduction des émissions doivent encore être élaborées et appliquées. Face aux opportunités et aux défis évoqués ci-dessus, il est important d’avoir des politiques agricoles efficientes et efficaces, capables de promouvoir le développement d’un secteur productif, durable et résilient.

Des services d’intérêt général adéquats sont nécessaires pour équiper le secteur agricole dans la perspective des défis à venir

Pour renforcer la capacité du secteur à répondre aux opportunités et aux défis à venir, plusieurs services d’intérêt général seront déterminants. Ils comprennent diverses formes d’infrastructures matérielles et immatérielles, des actions appropriées en faveur de la biosécurité et un système d’innovation agricole qui fonctionne bien et qui est adapté aux besoins du secteur. Globalement, les services d’intérêt général ont représenté environ 14 % du soutien total à l’agriculture, soit 86 milliards USD (78 milliards EUR) par an entre 2015 et 2017. Étant donné la prédominance des transferts aux producteurs individuels dans de nombreux pays, il devrait être possible de réduire la part du soutien direct et de réorienter les dépenses agricoles au profit de services d’intérêt général à même de favoriser les performances à long terme du secteur, lui permettant ainsi de mieux capitaliser sur les opportunités et de faire face aux défis.

En plus de garantir des moyens suffisants et stables aux systèmes d’innovation agricole (SIA), les mécanismes de gouvernance doivent assurer la pertinence et l’efficacité des financements. Dans certains cas, cela passe par la collaboration entre des acteurs publics et privés, par exemple dans le domaine des services de vulgarisation et de conseil, ou dans celui de la recherche-développement (R-D). La collaboration aux niveaux national, régional et international peut aussi aider à maximiser les gains tirés des ressources locales, à bénéficier de la spécialisation et des externalités de connaissances, comme en témoignent un certain nombre d’initiatives régionales et internationales en cours dans le domaine de la recherche. La coopération internationale pourrait être facilitée par l’élimination de certaines contraintes institutionnelles, par exemple. Quant au financement public des SIA, il serait sans doute plus efficace s’il se concentrait sur des domaines que le secteur privé ne couvre pas.

En ce qui concerne les autres services d’intérêt général dont le secteur a besoin, les investissements dans les infrastructures physiques et les infrastructures de la connaissance, des TIC aux moyens de transport, sont essentiels pour la fourniture et l’utilisation de services importants et peuvent aider à renforcer les liens des agriculteurs avec les marchés, les sources de connaissances et d’autres systèmes. De même, en matière de biosécurité, il est important de maintenir l’accès aux marché d’exportation et de réduire les risques d’apparition de parasites et de maladies préjudiciables aux activités agricoles. Des investissements appropriés dans des services vétérinaires et phytosanitaires qui encouragent les producteurs à prendre leurs propres mesures de prévention sont également indispensables.

Les pays devraient donc réorienter le soutien à l’agriculture vers les services d’intérêt général utiles au secteur lorsque cela peut produire un avantage net pour l’ensemble de la société. En particulier, des systèmes d’innovation agricole qui fonctionnent bien, des actions appropriées et fondées sur des données scientifiques en matière de biosécurité et des investissements dans les infrastructures (physiques ou autres) adaptées sont nécessaires pour mieux préparer le secteur agricole à saisir les opportunités et à relever les défis de demain. Réorienter le soutien aux producteurs vers les services d’intérêt général peut aussi être un moyen d’affranchir peu à peu le secteur de formes d’aide qui créent des distorsions.

En particulier, des investissements appropriés dans la recherche, complétés par un effort de diffusion des résultats correspondants auprès des agriculteurs, peuvent être très utiles pour aider le secteur à faire face à l’évolution des besoins et aux nouveaux défis. S’il est vrai qu’en matière de connaissances agricoles, le choix entre les activités de création et de transfert sera nécessairement différent selon les pays, la priorité étant donnée tantôt à la R-D, tantôt à l‘enseignement public et à la vulgarisation, les gouvernements devraient s’efforcer de trouver chaque fois que possible un équilibre entre les investissements. La collaboration entre le secteur public et le secteur privé en matière de création et de transfert de connaissances – aux niveaux national, régional et international, le cas échéant et dans la mesure du possible – devrait être encouragée. Les fonds publics devraient être orientés en priorité vers les innovations que le secteur privé ne peut pas financer, généralement celles qui ont un impact à long terme, par exemple tout ce qui favorise la durabilité, ou celles qui visent à créer des externalités positives ou à éviter des externalités négatives. Les pays devraient aussi évaluer leurs systèmes d’innovation de façon à s’assurer qu’ils rentabilisent au mieux les investissements et n’ont pas d’effet d’éviction sur le secteur privé.

Mieux cibler le soutien aux producteurs est également essentiel pour atteindre les objectifs assignés au secteur

Dans le cadre de l’enveloppe des transferts aux producteurs individuels, il est également possible d’améliorer le ciblage des aides de manière à mieux aligner les instruments utilisés sur les objectifs que les pays assignent au secteur. Dans plusieurs pays de l’OCDE, les paiements subordonnés à des méthodes de production particulières ou assortis de contraintes agro-environnementales facultatives ou obligatoires tendent à augmenter en proportion du total des transferts, même s’ils partent de très bas. Cette évolution reflète l’importance croissante des enjeux sociétaux tels que la performance environnementale du secteur ou le bien-être des animaux, mais aussi les attentes collectives vis-à-vis des biens publics que l’agriculture devrait être en mesure de fournir, comme l’entretien des paysages agricoles et la biodiversité. Les paiements conditionnels sont un instrument efficace pour atteindre les objectifs d’une politique lorsqu’ils visent des bénéficiaires et des investissements pénalisés par une allocation inefficace des ressources du fait des défaillances du marché (par exemple, dans le cas des externalités environnementales de l’agriculture et des biens publics).

Il serait tout à fait possible, dans le cadre des budgets existants, de réorienter le soutien aux producteurs individuels vers des paiements axés sur des objectifs sectoriels bien définis et mesurables ainsi que sur des objectifs sociétaux plus larges. Les mesures de soutien aux agriculteurs financées par l’impôt se composent essentiellement de paiements qui ne visent aucun bénéficiaire ou résultat particulier, ce qui nuit à leur efficacité. Ce sont des paiements directs reposant sur la superficie cultivée, le nombre d’animaux, les recettes ou les revenus agricoles – dont le niveau augmente dans les pays de l’OCDE – ainsi que des paiements au titre de la production et des intrants variables sans contraintes. Ces aides sont souvent utilisées pour soutenir les revenus agricoles. Or, de manière générale, les mesures de soutien des revenus ne ciblent pas correctement les ménages qui en ont besoin et elles privilégient souvent les grandes exploitations lorsqu’elles reposent sur la production passée.

Les pouvoirs publics devraient donc s’efforcer de repérer et cibler les défaillances du marché qui conduisent à la persistance de bas revenus dans l’agriculture. Il est essentiel de mieux comprendre la situation financière des ménages agricoles – et de voir en quoi elle diffère de celle des autres ménages – pour pouvoir définir les objectifs de niveau de revenu propres au secteur et choisir les instruments d’action appropriés.

Idéalement, les paiements aux producteurs devraient cibler la production des biens et services non marchands recherchés par la société (par exemple une amélioration des performances environnementales, le bien-être des animaux, ou d’autres enjeux de société). Bien calibrer ces paiements nécessite des informations sur l’ampleur du problème à résoudre et sur le coût marginal de la solution à y apporter. Ces informations peuvent être difficiles à obtenir, ou excessivement coûteuses. Cependant, certains indicateurs indirects (souvent déjà appliqués à des objectifs ayant trait aux ressources naturelles) et l’offre accrue de données mises à disposition par les technologies modernes de l’information devraient aider à surmonter ces problèmes.

Les paiements devraient aussi être subordonnés à l’obtention des résultats et des biens publics demandés par la société. Les critères d’écoconditionnalité actuels pourraient devenir obligatoires, servant ainsi, de point de référence pour la fourniture de biens publics et résultats environnementaux nouveaux et plus ambitieux, au titre des paiements de soutien.

Le recours aux formes de soutien les plus génératrices de distorsions mine les efforts déployés pour améliorer la productivité et la durabilité dans le secteur agricole

La réorientation du soutien agricole vers les services d’intérêt général et les aides ciblées en faveur des producteurs aidera le secteur à relever le défi que pose une croissance durable de la productivité dans le contexte du changement et des incertitudes climatiques. Toutefois, force est de constater que cet effort se heurte actuellement aux effets de distorsion particulièrement graves que certaines mesures prises par les pays continuent d’exercer sur la production et les échanges. En 2015-17, près des deux tiers du soutien total aux producteurs reposaient sur des mesures qui faussent gravement la production et les échanges.

Par exemple, face au changement climatique et à la pression sur les ressources, l’innovation est appelée à jouer un rôle décisif pour permettre une croissance durable de la productivité. Mais en isolant les agriculteurs des signaux du marché, les pays empêchent aussi leur système d’innovation agricole de se développer. Il sera impossible de rentabiliser au maximum les investissements publics dans la création et le transfert de connaissances, ainsi que les efforts déployés pour mobiliser le secteur privé, si les producteurs ne sont pas incités comme il convient à adopter les innovations.

De fait, les mesures de soutien qui faussent la production et les échanges sont incompatibles avec des entreprises agricoles et alimentaires compétitives, durables, productives et résilientes. Le fait d’être exposé à la concurrence sur les marchés nationaux et internationaux encourage l’innovation dans l’exploitation. Or, près de 60 % du soutien agricole aux producteurs passe par des mesures qui maintiennent les prix intérieurs à un niveau plus élevé que les prix internationaux. Le soutien des prix du marché isole les producteurs des signaux du marché et empêche les ajustements à l’intérieur du secteur en orientant la production et les ressources vers des produits fortement protégés. Cela n’incite guère à innover – ni pour adopter des technologies plus efficientes et plus durables, ni pour améliorer la qualité des produits et développer de nouveaux marchés.

Les formes de soutien les plus génératrices de distorsions sont également incompatibles avec l’objectif d’amélioration de la durabilité environnementale du secteur et elles peuvent accroître les pressions sur l’environnement. En encourageant la production, le soutien des prix du marché et les paiements basés sur la production peuvent conduire à une utilisation plus intensive des intrants, tandis que les transferts au titre des intrants variables sans contraintes augmentent le risque de surutilisation ou de mauvais usage. Les aides en faveur de produits particuliers peuvent en outre réduire la résilience et l’adaptation au changement climatique en encourageant la pratique de cultures qui ne sont pas adaptées aux conditions météorologiques locales. Enfin, si l’existence d’externalités environnementales et de biens publics liés aux activités agricoles peut justifier certaines formes d’action publique, les mesures qui génèrent le plus de distorsions, dont il est question ici, sont des instruments trop grossiers pour remédier aux défaillances du marché et, bien souvent, ne font qu’aggraver la situation.

Le soutien des prix du marché est également un instrument inefficace pour fournir une aide au revenu des agriculteurs. Du côté des producteurs, une part disproportionnée de ce soutien revient aux grands exploitants, qui n’en ont sans doute pas besoin. En outre, le peu d’efficience de la protection aux frontières en termes de transfert des revenus limite son utilité comme instrument d’accroissement des revenus agricoles. Quant à son effet sur la sécurité alimentaire, il est le plus souvent contreproductif. Motivée par la volonté de parvenir à l’autosuffisance alimentaire, la majoration des prix intérieurs agit comme un impôt régressif : elle fait peser une charge disproportionnée sur les ménages pauvres et vulnérables car l’alimentation représente une part plus importante de leur budget.

Un certain nombre de pays ont fait des efforts pour réduire les effets de distorsion de leur politique agricole sur les échanges, à la fois en abaissant les niveaux de soutien et en optant pour des mesures moins susceptibles de créer des distorsions (et généralement plus ciblées). Souvent, les indices d’impact sur les échanges ont donc reculé de façon plus marquée que les niveaux de soutien au cours des vingt dernières années. Ces progrès ne sont toutefois pas partagés par tous les pays ; de fortes distorsions demeurent et tendent même à s’accentuer dans plusieurs d’entre eux.

Dans cette situation, il est nécessaire que les pays réorientent leur politique agricole pour passer d’une approche qui met l’accent sur les aides directes indifférenciées en faveur des producteurs – en particulier celles qui entraînent le plus de distorsions – à une approche axée sur les opportunités et les défis qui se présentent dans le secteur.

Le soutien des prix du marché devrait être réduit puis éliminé, y compris lorsqu’il est négatif comme on en voit encore l’exemple dans certains pays. Le soutien des prix du marché est une mesure non transparent et non ciblée qui est incompatible avec les objectifs de renforcement de l’innovation et d’amélioration de la productivité et de la durabilité environnementale du secteur. Un marché intérieur et un système d’échanges international qui fonctionnent bien sont importants pour permettre aux producteurs d’accéder aux débouchés, pour améliorer la sécurité alimentaire des plus pauvres et pour maximiser le rendement des investissements publics dans les systèmes d’innovation agricole.

Les paiements au titre de la production et les subventions distorsives aux intrants devraient aussi être réduits en vue de leur suppression. Ils constituent une utilisation inefficace des deniers public, ne parviennent pas en général à viser des objectifs précis et augmentent les risques pour l’environnement. Moins y recourir peut aider à libérer des fonds publics pour des formes de soutien plus ciblées et pour accroître le financement des services d’intérêt général dont le secteur a besoin.

Les systèmes de gestion des risques devraient renforcer la résilience des producteurs face aux chocs météorologiques, aux chocs du marché et à d’autres crises

Aider les producteurs à mieux gérer les risques est un des objectifs essentiels de de l’action publique dans plusieurs pays. Au lieu de s’en remettre à des formes de soutien génératrices de distorsions, on peut, grâce à des outils adaptés, améliorer la résilience des producteurs face aux risques d’origine interne ou internationale, et créer un environnement plus stable pour l’investissement dans l’innovation. Les systèmes actuels de soutien à la gestion des risques reposent sur un large éventail de mécanismes d’assurance et de stabilisation, et sur l’aide apportée au coup par coup en cas d’événement météorologique extrême. Ce dispositif brouille les frontières entre risques commerciaux normaux, risques intermédiaires transférables au marché et risques catastrophiques, au détriment des solutions mises au point au niveau de l’exploitation et des instruments de marché.

Il existe en outre des liens étroits entre les politiques de gestion des risques et les mesures d’adaptation au changement climatique mises en place dans les exploitations. Les initiatives prises par les pouvoirs publics pour protéger les agriculteurs contre le risque climatique peuvent influer sur la stratégie que ces derniers adopteront. Par exemple, un soutien public en faveur des systèmes d’assurance et des paiements rétroactifs n’incitera probablement pas à diversifier la production de manière à éviter les cultures et les pratiques trop sensibles aux conditions météorologiques. En ce sens, les instruments publics sont à même d’empêcher les agriculteurs de recourir aux stratégies d’adaptation appropriées (Antón et al., 2012).

L’OCDE propose un système de gestion des risques à trois niveaux qui distingue les risques normaux (qui doivent être assumés et pris en charge par les agriculteurs), les risques plus importants pour lesquels on peut faire appel aux solutions du marché (systèmes d’assurance et marchés à terme, par exemple) et les risques catastrophiques exceptionnels qui appellent une intervention des pouvoirs publics (OCDE, 2011). Les pays devraient clarifier et rationaliser leur politique de gestion des risques en conséquence, afin de renforcer les mesures de prévention prises par les producteurs et leur capacité de résistance aux risques :

Premièrement, il faudrait définir clairement les limites entre les risques commerciaux normaux, les risques pour lesquels le marché offre des solutions et les risques catastrophiques qui nécessitent l’intervention des pouvoirs publics, afin d’éviter que le soutien public n’empêche les agriculteurs de mettre au point leurs propres mesures de gestion des risques ou de recourir aux solutions du marché. Ce système permettra aux autorités de réagir lorsque leur intervention sera nécessaire, tout en indiquant clairement aux agriculteurs et autres acteurs du secteur privé qu’ils doivent élaborer eux-mêmes, au niveau des exploitations et à l’aide des instruments du marché, des outils appropriés pour la gestion des risques non catastrophiques.

Deuxièmement, le soutien public devrait se focaliser sur la gestion des risques catastrophiques qui ne peuvent pas faire l’objet de solutions privées. Il convient de veiller à ce que le soutien public n’empêche pas les solutions privées fondées sur les instruments du marché. Les critères d’octroi des aides en cas de catastrophe naturelle devraient tenir compte de l’évolution des températures et des précipitations qui pourrait fixer demain une nouvelle « norme », afin d’encourager les agriculteurs à devenir de plus en plus autonomes et à mieux se préparer aux effets du changement climatique.

Troisièmement, les pouvoirs publics devraient jouer un rôle proactif dans la fourniture d’informations et d’autres services d’intérêt général aux agriculteurs et au secteur privé, afin de faciliter l’élaboration de stratégies et d’outils de gestion des risques. Les informations auxquelles il faudrait faciliter l’accès sont celles qui portent sur les risques de marché, les risques pour la santé des animaux et des végétaux, les risques climatiques et les solutions possibles en matière d’adaptation.

En conclusion, si des progrès sont manifestes dans certains des domaines susmentionnés, davantage d’efforts sont nécessaires pour aligner les politiques agricoles sur les nouveaux besoins du secteur. De fait, si l’on en juge par la structure actuelle du soutien à l’agriculture, il existe des marges de manœuvre dans les budgets de nombreux pays pour ajuster l’action publique de manière à promouvoir efficacement une agriculture productive, durable et résiliente. Pour cela, il faudrait mettre davantage l’accent sur le soutien aux services d’intérêt général – notamment sur des systèmes d’innovation agricole adéquats, les efforts en matière de biosécurité et les infrastructures propres au secteur – et privilégier également un ciblage systématique et plus efficace des aides aux producteurs. Il est urgent d’abandonner les formes de soutien qui faussent gravement la production et les échanges et peuvent également nuire à l’environnement et décourager l’innovation. Les remplacer par des systèmes de gestion des risques capables d’améliorer la résilience des agriculteurs face aux chocs du marché, aux chocs climatiques et à d’autres crises serait une solution avantageuse.

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Notes

 1.  La valeur ajoutée est la valeur de la production brute moins la valeur des biens et services intermédiaires consommés au cours du processue de production, avant prise en compte de la consommation de capital fixe (Banque mondiale, 2017).

 2.  Dans certains pays, des programmes applicables à un large éventail de produits, comme les assurances récolte aux États-Unis, sont inclus dans les TSP. Dans ces cas-là, l’effet de distorsion sur la production est moindre.

 3.  La mise en œuvre des engagements au titre de l’Accord sur l’agriculture s’étant achevée en 2000, un nouveau cycle de négociations a commencé à Doha en 2001 et n’est toujours pas terminé. La présente section examine l’évolution des transferts au titre d’un seul produit à partir des années 2000-02 pour tenir compte de cette situation.

Évolutions des politiques et du soutien agricoles par pays

Cette partie contient un aperçu des tendances génerales de l’évolution du soutien dans la région de l’OCDE et des économies émergentes selectionnés, suivi par des chapitres par pays traitant de l'éveloution des politiques et du soutien à l’agriculture dans chacun des pays inclus dans ce rapport. Chaque chapitre contient un résumé concernant le développement des politiques et du soutien à l’agriculture et des évaluations et recommendations correspondatnes ; une information contextuelle sur le cadre dans lequel les politiques agricoles sont mises en œuvre ; et une description de l’évolution des politiques agricoles en 2017-18.

Chapitre 2.

Tendances générales du soutien à l’agriculture

Pays de l’OCDE

Le soutien total à l’agriculture (EST) dans les pays de l’OCDE s’est élevé à 317 milliards USD (285 milliards EUR) par an en moyenne en 2015 17, dont 72 %, soit 227 milliards USD (205 milliards EUR), sous la forme d’aides aux producteurs (ESP). Le soutien aux producteurs représentait 18 % des recettes agricoles brutes (ESP en %) en 2015 17 dans l’ensemble de la zone OCDE, contre près de 30 % en 1995-97 (tableau 2.1).

Outre ses variations en volume, le soutien aux agriculteurs a aussi changé dans ses modalités. Dans la zone OCDE, en particulier, la situation se caractérise par un long déclin du soutien lié à la production de produits de base (y compris le soutien des prix du marché et les paiements au titre de la production). Avec les paiements fondés sur l’utilisation d’intrants variables sans contraintes, également en recul depuis vingt ans dans les pays de l’OCDE, cette forme de soutien est jugée potentiellement responsable des distorsions les plus graves de la production et des échanges.

À l’autre bout du spectre de la classification de l’ESP, on trouve des formes de soutien moins génératrices de distorsions comme les paiements basés sur des paramètres qui ne dépendent pas de la production courante ou sur des critères qui ne sont pas liés à des produits de base, tels que le gel des terres ou les transferts visant des pratiques spécifiques en matière d’environnement ou de bien-être des animaux. Surtout, les paiements au titre des droits antérieurs (généralement la superficie cultivée ou le nombre d’animaux d’une année de référence dans le passé) ont sensiblement augmenté dans de nombreux pays de l’OCDE : ils représentaient 4 % des recettes agricoles brutes et plus d’un cinquième de l’ESP dans l’ensemble de la zone OCDE en 2015-17. Les paiements reposant sur la superficie cultivée et le nombre d’animaux de la période en cours ont légèrement diminué par rapport à 1995-97 et ne représentent plus à l’heure actuelle que 15 % environ du soutien total aux producteurs (tableau 2.1).

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) dans le secteur agricole sont passées de 44 milliards USD par an en 1995-97 à 40 milliards USD par an en 2015-17. Elles servent encore majoritairement à financer les infrastructures (17.5 milliards USD), malgré un léger recul par rapport à la période 1995-97, tandis que les crédits alloués au système de connaissances et d’innovation agricoles (13 milliards USD) ont augmenté de moitié sur la même période. Les dépenses destinées aux services d’inspection et de contrôle ont elles aussi augmenté tandis que les fonds octroyés aux activités de commercialisation et de promotion ainsi qu’au stockage public diminuaient, mais tous ces postes représentent désormais une part beaucoup plus réduite de l’ESSG (tableau 2.1).

Graphique 2.1. OCDE : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762689

Le soutien aux producteurs mesuré en proportion des recettes agricoles brutes (ESP en %) diminue progressivement depuis de nombreuses années dans la zone de l’OCDE. En 2015-17, il représentait environ 18 % des recettes agricoles brutes. La part des mesures de soutien les plus génératrices de distorsions a elle aussi diminué au fil du temps du fait de la réduction du soutien des prix du marché (SPM) (graphique 2.1). Les prix effectifs moyens payés aux producteurs étaient supérieurs de 10 % aux prix mondiaux en 2015-17, mais il subsiste des écarts importants entre les produits : pour le riz, les prix intérieurs étaient deux fois plus élevés que les prix mondiaux ; ils les dépassaient de 37 % pour le sucre, de 20 % pour le tournesol et de 15 % pour la viande bovine et le lait. En 2017, la baisse des paiements budgétaires et du SPM a entraîné une réduction du niveau de soutien. La baisse du SPM tient au fait que les prix mondiaux ont davantage augmenté, en moyenne, que les prix intérieurs, ce qui a resserré l’écart entre eux (graphique 2.2). Globalement, dans la zone OCDE, les transferts au titre d’un seul produit (TSP) représentaient 54 % de l’ESP totale en 2015-17. En proportion de la valeur des recettes agricoles brutes pour chaque produit, le riz, le sucre, le tournesol, le lait et la viande bovine étaient les produits qui bénéficiaient le plus des TSP, et le SPM était la principale composante de ces transferts pour la plupart des produits (graphique 2.3). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG), c’est-à-dire principalement au système de connaissances et aux infrastructures, ont baissé à mesure que la croissance de la valeur ajoutée agricole s’accélérait. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a beaucoup diminué au fil du temps. Il se compose pour environ 70 % de paiements versés aux producteurs à titre individuel (ESP).

Graphique 2.2. OCDE : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762708

Graphique 2.3. OCDE : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762727

Tableau 2.1. OCDE : Estimations du soutien à l’agriculture (USD)

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765653

Économies émergentes

Au total, le soutien apporté à l’agriculture (mesuré par l’EST) dans les économies émergentes¹ s’est monté à 297 milliards USD (266 milliards EUR) en moyenne par an sur la période 2015-17, dont 84 %, soit 249 milliards USD (223 milliards EUR) ont été versés aux exploitations (ESP). Exprimé en pourcentage des recettes agricoles brutes (ESP en pourcentage), le soutien aux exploitations s’est situé à 13.5 % sur la période 2015-17 en moyenne dans les économies émergentes, ce qui constitue une augmentation notable de 2.9 % par rapport à la période 1995-97 (tableau 2.2).

De même que le soutien, la part des paiements au titre de la production (SPM compris) et de l’utilisation d’intrants dans le soutien total aux exploitations s’est elle aussi accrue. Il a été établi que, avec les paiements fondés sur l’utilisation d’intrants variables non assortis de contraintes, les paiements fondés sur la production avaient le potentiel de distorsion de la production et des échanges agricoles le plus grand. En moyenne, la proportion de ces paiements susceptibles d’avoir les effets de distorsion les plus prononcés sur la production et les échanges a augmenté considérablement dans les économies émergentes et, en s’approchant de 80 %, elle reste très supérieure à la moyenne de l’OCDE.

Parmi les autres formes de soutien aux exploitations, les plus importantes sont les paiements au titre de l’utilisation d’intrants (principalement au titre de la formation de capital fixe), et les paiements au titre des superficies cultivées et du nombre d’animaux. Dans les économies émergentes, les paiements au titre des superficies cultivées et du nombre d’animaux étaient presque inexistants pendant la période 1995-97, mais ils ont atteint près de 10 % du soutien total aux exploitations sur la période 2015-17. Toutes les autres formes de soutien aux exploitations restent marginales (tableau 2.2).

Les dépenses finançant les services d’intérêt général utiles au secteur (mesurées par l’ESSG) se sont élevées dans les économies émergentes à 46 milliards USD (42 milliards EUR) en moyenne par an sur la période 2015-17. Elles ont financé en très grande partie le stockage public (19 milliards USD), le reste étant destiné principalement aux travaux d’infrastructures et aux systèmes de connaissances et d’innovation agricoles (12 milliards USD chacun) (tableau 2.2).

Graphique 2.4. Économies émergentes : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762746

Contrairement aux pays de la zone OCDE, les économies émergentes ont enregistré une hausse sensible du soutien aux agriculteurs sur le long terme. Sur la période 2015-17, ce soutien s’est établi aux alentours de 14 % des recettes agricoles brutes, soit encore en dessous de la moyenne de l’OCDE, mais l’écart se réduit. Les formes de soutien susceptibles d’entraîner le plus de distorsions occupent proportionnellement de plus en plus de place au fil du temps, en raison de l’intensification du soutien des prix du marché (SPM), et elles sont prépondérantes dans le soutien total (graphique 2.4). Les prix effectifs perçus par les agriculteurs ont été, en moyenne, de 12 % supérieurs aux prix mondiaux, mais de grandes différences subsistent entre les produits. Les prix intérieurs du colza, du riz, du blé, du sucre et du lait ont ainsi bénéficié d’un soutien important, tandis que d’autres produits, notamment l’orge, l’avoine et le tournesol, étaient taxés, leur prix intérieur étant inférieur à leur prix mondial. En 2017, le niveau du soutien a baissé, principalement sous l’effet d’une diminution du SPM puisque les paiements budgétaires sont restés presque inchangés. Le recul du SPM a résulté d’une contraction de l’écart de prix, les prix mondiaux s’inscrivant en hausse alors que les prix intérieurs fléchissaient quelque peu (graphique 2.5). Globalement, les transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont représenté les trois quarts de l’ESP totale au cours de la période 2015-17. Ils ont atteint leur plus haut niveau, en proportion des recettes agricoles brutes par produit, dans les cas du colza, du riz, du blé, du sucre et du lait, et ont été négatifs dans ceux de l’orge, de l’avoine et du tournesol. Le SPM est la principale composante des TSP dans la plupart des cas (graphique 2.6). En moyenne, les dépenses au titre des services d’intérêt général (mesurées par l’ESSG), principalement consacrées au stockage public, à la connaissance et aux infrastructures, rapportées à la valeur ajoutée de l’agriculture ont été inférieures à la moyenne de l’OCDE. Le soutien total à l’agriculture augmente au fil du temps, principalement sous l’effet de la hausse du soutien aux exploitations, qui en a représenté environ 84 %.

Graphique 2.5. Économies émergentes : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762765

Graphique 2.6. Économies émergentes : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762784

Tableau 2.2. Économies émergentes : Estimations du soutien à l’agriculture (USD)

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765672

Ensemble des pays

Le soutien total à l’agriculture (EST) dans l’ensemble des pays examinés ici s’est établi à 620 milliards USD (556 milliards EUR) par an en moyenne en 2015-17, dont 78 %, soit 484 milliards USD (434 milliards EUR), sous la forme d’aides aux producteurs (ESP). Exprimé en pourcentage des recettes agricoles brutes (ESP en %), le soutien aux producteurs a atteint en moyenne 15.5 % en 2015-17 dans l’ensemble des pays, contre 21.4 % en 1995-97 (tableau 2.3).

Entre 1995-97 et 2015-17, la composition du soutien agricole dans l’ensemble des pays a relativement peu varié. La part des formes de soutien potentiellement les plus génératrices de distorsions (paiements au titre de la production ou de l’utilisation d’intrants variables sans contraintes) a légèrement diminué, mais ces transferts n’en représentent pas moins encore près des deux tiers de l’ESP dans l’ensemble des pays. Surtout, la part du soutien des prix du marché (SPM) dans l’ESP, qui représente plus de 9 % des recettes agricoles brutes, n’a pratiquement pas varié. Les paiements au titre de la production ou de l’utilisation d’intrants sans contraintes accusent globalement un recul, mais ils figurent encore en bonne place dans cette catégorie de soutien.

Parmi les autres formes de soutien aux producteurs, les paiements fondés sur les superficies cultivées et le nombre d’animaux et ceux qui dépendent de valeurs de référence antérieures sans obligation de production sont les plus importants. La part de ces derniers paiements, qui sont découplés de la production courante et donc beaucoup moins susceptibles de créer des distorsions dans la production et les échanges, a sensiblement augmenté : elle représente aujourd’hui près de 12 % de la totalité du soutien aux producteurs (tableau 2.3).

Les dépenses destinées à financer les services d’intérêt général (ESSG) dans le secteur agricole ont atteint 86 milliards USD (76 milliards EUR) par an en moyenne en 2015-17. Elles se répartissent pour l’essentiel entre les projets d’infrastructure (30 milliards USD), les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles (24 milliards USD) et le stockage public (19 milliards USD) (tableau 2.3).

Graphique 2.7. Ensemble des pays : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762803

Le soutien aux producteurs mesuré en proportion des recettes agricoles brutes (ESP en %) pour l’ensemble des pays considérés dans le présent rapport diminue progressivement depuis de nombreuses années. En 2015-17, il représentait 15.5 % des recettes agricoles brutes. La part des mesures de soutien les plus génératrices de distorsions a légèrement diminué pour céder la place à des formes de soutien moins néfastes (graphique 2.7). Les prix effectifs perçus par les producteurs étaient en moyenne supérieurs de 11 % aux prix mondiaux en 2015-17, mais les écarts sont plus importants pour le riz, le sucre, le blé et le lait. En 2017, le niveau de soutien a diminué sous l’effet principalement de la baisse du SPM car le montant total des paiements budgétaires n’a pratiquement pas varié. La baisse du SPM tient au fait que les prix mondiaux ont augmenté alors que les prix intérieurs ont légèrement fléchi, ce qui a resserré l’écart entre eux (graphique 2.8). Globalement, les transferts au titre d’un seul produit (TSP) représentaient les deux tiers de l’ESP totale en 2015-17. En proportion de la valeur des recettes agricoles brutes pour chaque produit, le riz, le sucre, le blé et le lait étaient les produits qui bénéficiaient le plus des TSP (graphique 2.9). Le SPM est la principale composante de ces transferts dans la plupart des cas. En moyenne, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG), c’est-à-dire principalement aux infrastructures, au système de connaissances et au stockage public, ont diminué à mesure que la croissance de la valeur ajoutée agricole s’accélérait. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a légèrement baissé au fil du temps, à mesure que l’importance relative du secteur agricole diminuait dans l’ensemble des économies.

Graphique 2.8. Ensemble des pays : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762822

Graphique 2.9. Ensemble des pays : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762841

Tableau 2.3. Ensemble des pays : Estimations du soutien à l’agriculture (USD)

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765691

Note

 1.  Les économies émergentes étudiées dans le présent rapport sont les suivantes : Afrique du Sud, Brésil, Chine, Colombie, Costa Rica, Fédération de Russie, Kazakhstan, Philippines, Ukraine et Viet Nam.

Chapitre 3.

Australie

Soutien à l’agriculture

L’Australie n’a cessé de réduire son soutien aux producteurs agricoles par rapport aux niveaux déjà relativement faibles de 1986-88. L’ESP en pourcentage se chiffre à 1.7 % des recettes agricoles brutes pour la période 2015-17 et se classe parmi les plus bas de la zone OCDE. Le soutien total (EST) à l’agriculture représente environ 0.1 % du PIB. Il se répartit à part à peu près égale entre le soutien aux producteurs (ESP) et le soutien aux services d’intérêt général (ESSG).

L’Australie n’utilise plus de mesures assurant le soutien des prix du marché pour ses producteurs, de sorte que les prix intérieurs de ses principaux produits agricoles sont à parité avec les prix mondiaux. En 2017, environ 46 % du soutien direct aux producteurs a pris la forme de subventions à l’utilisation d’intrants. Ce soutien consiste essentiellement en des mesures assorties d’aides à la modernisation des infrastructures hydrauliques sur l’exploitation visant à contribuer à la réduction des externalités environnementales négatives, et en des paiements destinés à aider les producteurs à mieux lutter contre les sécheresses et autres phénomènes naturels, sous la forme de prêts à taux d’intérêt bonifiés. Une grande partie du soutien restant vise la gestion des risques et celle de l’environnement, grâce à un dispositif d’étalement de l’impôt sur le revenu, à un système de dépôts de gestion agricole (Farm Management Deposit – FMD) et à d’autres programmes de protection de l’environnement représentant 47 % de l’ESP (les paiements sont versés au titre de la superficie non courante sans obligation de production).

L’Australie s’est dotée d’un vaste système de connaissances et d’innovation agricoles qui, avec le développement des infrastructures, représente l’essentiel du soutien aux services d’intérêt général apporté au secteur, ces deux volets absorbant respectivement 51 % et 34 % des dépenses consacrées à ces services. Au fil des années, en même temps que le soutien aux producteurs reculait progressivement, les services d’intérêt général ont vu augmenter leur part du soutien total, passée de 6 % en 1986-88 à 56 % en 2017.

Principales évolutions de l’action publique

De nouvelles mesures ont été élaborées en 2017 pour élargir la portée des régimes de prêts concessionnels. Le recours à ces prêts en tant que mesures de redressement consécutives à des événements indésirables ne date pas d’aujourd’hui en Australie. Des mesures ont été prises en 2017 pour étendre les programmes existants à certains producteurs. Plus précisément, les prêts concessionnels d’amélioration des entreprises (Business Improvement Concessional Loans) ont été mis en place en juillet 2017 pour permettre à un plus grand nombre d’entreprises agricoles d’en bénéficier. Ces prêts peuvent uniquement être accordés aux anciens bénéficiaires de l’aide aux ménages agricoles (Farm Household Allowance), sont plafonnés à 1 million AUD et sont soumis à des critères d’admissibilité spécifiques.

L’Australie a continué de promouvoir ses solides relations avec ses principaux partenaires commerciaux. En mars 2018, elle a signé avec 10 autres pays le Partenariat transpacifique global et progressiste. Un mois plus tôt, elle avait également signé un accord bilatéral de libre-échange avec le Pérou. En juin 2017, l’Australie a conclu les négociations relatives à l’Accord commercial et économique du Pacifique (PACER Plus). Elle poursuit ses négociations avec l’Indonésie, l’Inde et l’Union européenne, ainsi que sur plusieurs accords multilatéraux.

Évaluation et recommandations

La réforme de la politique agricole a connu des progrès continus et importants depuis 1986-88, notamment la réduction du soutien à l’agriculture qui s’établit désormais à moins de 2 % selon l’ESP. L’Australie a également supprimé les formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions au début des années 2000, lorsque les dernières mesures de soutien des prix du marché ont été supprimées. Les programmes d’aide qui subsistent ciblent la gestion des risques, la protection de l’environnement et la prestation de services d’intérêt général.

L’Australie poursuit la réforme de sa politique anti-sécheresse depuis l’abandon, en 2013, des programmes sur les circonstances exceptionnelles. Un accord intergouvernemental est entré en vigueur ; il privilégie les mesures d’aide promouvant le renforcement de la préparation et de la résilience aux sécheresses. La majorité des mesures publiques vont dans ce sens, en particulier celles relatives aux allégements fiscaux sur les assurances et sur l’épargne qui sont axées sur le marché et sur les décisions des producteurs et qui constituent l’élément central de la réponse au risque. Malgré cela, ces dernières années ont été marquées par un recours accru aux prêts concessionnels bénéficiant de taux d’intérêt bonifiés (les taux d’intérêt des prêts concessionnaires étant en dessous des taux commerciaux). Des programmes similaires mis en œuvre antérieurement ont suscité des interrogations au vu de leur efficacité et de leur efficience (PC, 2009). Ces mesures devraient être réexaminées sous l’angle de leur efficacité et de leur efficience face aux difficultés auxquelles le secteur est confronté, et de façon qu’elles n’encouragent pas les producteurs à prendre des risques supplémentaires ni ne réduisent la résilience du secteur.

L’enjeu global pour l’avenir consiste à améliorer la viabilité économique des exploitations tout en assurant une utilisation durable de ressources limitées, notamment en eau. La politique de l’eau continue d’être controversée, mais les réformes opérées à ce jour ont permis aux mécanismes du marché d’indiquer aux producteurs que les prix peuvent varier en fonction de la rareté de l’eau. Les réformes du marché de l’eau et la gestion des bassins hydrographiques devraient donc rester une priorité de l’action publique, en même temps que les efforts à consentir pour aider les producteurs à mieux s’adapter au changement climatique.

L’agriculture est couverte par la politique climatique australienne Action directe dans le cadre des possibilités offertes aux propriétaires fonciers. Des questions persistent concernant la capacité des programmes à diminuer les émissions au-delà des réductions qui auraient été obtenues en leur absence. Ces dispositions devraient être examinées pour veiller à leur caractère additionnel en ce qui concerne l’achat de réductions d’émissions liées à la terre.

L’Australie devrait poursuivre sa démarche de partenariat avec le secteur dans le cadre des sociétés de recherche-développement rurale (RDC), pour promouvoir l’innovation et l’adoption de nouvelles technologies et pratiques, et améliorer ainsi la productivité.

Graphique 3.1. Australie : Évolution du soutien à l’agriculture

Source: OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762860

Le soutien aux producteurs (ESP en pourcentage) affiche une diminution progressive sur le long terme. Au cours de la période 2015-17, il a été inférieur à 2 % des recettes agricoles brutes, soit nettement au-dessous de la moyenne de l’OCDE. La part du soutien pouvant créer le plus de distorsions a fortement diminué au fil du temps en raison du recul du soutien des prix du marché (SPM) observé au lendemain de la réforme de divers accords de commercialisation. Il est nettement inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE (graphique 3.1). Les prix perçus par les agriculteurs australiens sont à parité avec les prix mondiaux, à l’exception des producteurs du sucre qui ont bénéficié de transferts au titre d’un seul produit (TSP) liés aux subventions en capital visant à réduire les eaux de ruissellement préjudiciables à l’environnement (graphique 3.3). Les formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions ne représentent qu’une part infime du (faible) soutien aux producteurs. Globalement, la valeur du soutien à l’agriculture a chuté de 7 % en 2017 sous l’effet de la réduction des dépenses budgétaires (graphique 3.2) ; l’ESP en pourcentage est toutefois restée stable en raison de la baisse concomitante des niveaux de production (tableau 3.1). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) ont augmenté avec le temps, mais leur croissance a ralenti au cours de la période la plus récente. Le soutien total à l’agriculture rapporté au PIB a fortement baissé et est essentiellement constitué de soutien aux services d’intérêt général. L’ESSG représente environ 56 % du soutien total.

Graphique 3.2. Australie : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source: OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762879

Graphique 3.3. Australie : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source: OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762898

Tableau 3.1. Australie : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765710

Informations contextuelles

L’Australie était la 14e économie mondiale en 2016 et le sixième pays au monde par la superficie de son territoire, qui représente 10 % de la superficie totale des pays inclus dans le présent rapport. Elle affiche un PIB par habitant élevé, des taux de chômage relativement bas et une inflation faible et stable. Bien que la plus grande partie de sa superficie soit caractérisée par des sols peu fertiles, elle n’en est pas moins un important producteur et exportateur de produits agricoles. La part de l’agriculture dans l’économie, rapportée aussi bien au PIB qu’à l’emploi, a reculé au fil des ans, et cette tendance s’est poursuivie ces dernières années. Toutefois, les exportations agricoles restent globalement importantes et constituent environ 17 % du total des exportations en 2016. L’agriculture australienne est résolument tournée vers l’exportation et de nombreux secteurs sont principalement tributaires des marchés extérieurs. Le solde de ses échanges agroalimentaires continue d’être positif et de croître. Près de la moitié des exportations agroalimentaires australiennes sont destinées à la consommation finale (environ 54 %), c’est-à-dire qu’elles vont directement à des consommateurs étrangers. L’autre moitié est composée de produits intermédiaires transformés sur les marchés étrangers. Concernant les importations, l’Australie importe surtout des produits finis destinés à la consommation intérieure sans transformation supplémentaire. Ces produits comptent pour environ 78 % des importations agroalimentaires. Il s’ensuit que les activités de la filière agroalimentaire nationale ne dépendent pas de produits intermédiaires importés. Ce moindre recours aux importations s’explique par la capacité de se procurer des intrants compétitifs produits sur le territoire national.

Tableau 3.2. Australie : Indicateurs contextuels
| Australie | Comparaison internationale
|  1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 403 | 1 181 | 1.5% | 1.4%
Population (millions) | 18 | 24 | 0.6% | 0.7%
Superficie des terres (milliers de km2) | 7 682 | 7 682 | 10.3% | 10.2%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 463 348 | 406 269 | 17.2% | 15.1%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 2 | 3 | 38 | 45
PIB par tête  (USD en PPA) | 22 099 | 48 243 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 14 | 15 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 3.7 | 3.0 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 4.9 | 2.6 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 25.7 | 16.7 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 4.7 | 6.7 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 50 | 58 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 50 | 42 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 9 | 12 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766166

Le secteur agricole australien a continué de faire l’objet d’un ajustement structurel sur fond de poursuite des réformes et d’adoption de technologies et de pratiques innovantes. Ces mesures ont contribué à la croissance soutenue de la productivité, essentielle à la viabilité et à la compétitivité continues des entreprises agricoles australiennes. Cette croissance a toutefois ralenti ces dernières années et, au cours de la période 2005-14, la croissance annuelle de la productivité totale des facteurs (PTF) n’a atteint que 1.9 % en Australie, mais reste au-dessus de la moyenne mondiale qui était de 1.6 % (graphique 3.6). La croissance moyenne de la PTF entre 2005 et 2014 a été nettement inférieure à celle observée entre 1991 et 2000, en partie à cause de l’impact croissant du changement climatique.

Graphique 3.4. Australie : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762917

Graphique 3.5. Australie : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762936

Le secteur agricole australien est un grand consommateur de ressources naturelles. L’agriculture consomme plus de la moitié des prélèvements d’eau, soit plus que la moyenne mondiale, bien que cette part ait fortement baissé depuis les années 70. La faiblesse des disponibilités en eau des régions de production, qui sera accentuée par le changement climatique, constitue un facteur limitant majeur pour l’expansion des activités agricoles. L’agriculture est aussi la principale source de méthane et d’hémioxyde d’azote, et elle est responsable d’environ 14 % des émissions totales de gaz à effet de serre de l’Australie.

Graphique 3.6. Australie : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762955

Tableau 3.3. Australie : Productivité et indicateurs environnementaux
| Australie | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 3.36% | 1.94% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 19 | 20 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 1.1 | 1.1 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 2.3 | 2.9 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 17 | 13 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 0.4 | 0.6 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 70 | 52 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 6.2 | 3.6 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766622

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

L’agriculture australienne demeure résolument axée sur le marché et les prix intérieurs sont alignés sur les cours internationaux pour ce qui est de tous les grands secteurs de production. Le soutien à l’agriculture est assuré en combinant dépenses budgétaires directes et allégements fiscaux. Les programmes financés par le budget sont utilisés pour encourager les investissements destinés à renforcer la préparation aux risques (liés aux conditions météorologiques ou au marché) par le biais de prêts à des conditions de faveur ainsi que par le soutien au revenu des ménages agricoles dans les périodes difficiles. Un soutien direct est aussi assuré pour moderniser les infrastructures des exploitations dans le but d’améliorer l’utilisation des ressources naturelles et la gestion de l’environnement. Les allégements fiscaux font également partie des instruments utilisés par les pouvoirs publics pour aider les producteurs à gérer les risques de production et de marché en leur permettant de mieux lisser leurs revenus et en créant de nouvelles incitations à investir dans la préparation au niveau de l’exploitation.

Compte tenu du faible niveau de l’aide publique directe aux agriculteurs et de l’absence de mécanisme durable de subvention des exploitations, les programmes de recherche-développement (R-D) représentent la principale forme d’aide au secteur. C’est essentiellement par le biais des sociétés de recherche-développement rurale que les autorités australiennes soutiennent l’innovation en milieu rural et la croissance de la productivité agricole. Ces sociétés sont le fruit d’un partenariat entre les pouvoirs publics et le secteur, qui les ont créées pour financer et définir en commun les orientations stratégiques en matière de R-D dans le secteur primaire, d’investissement dans la R-D et d’adoption ultérieure des résultats de la R-D. Leur financement est assuré par un mécanisme de prélèvements qui permet de recouvrer des contributions auprès des agriculteurs, complétées par des crédits équivalents des pouvoirs publics jusqu’à des plafonds fixés par la loi.

La protection douanière de l’Australie concernant les importations de produits agricoles et alimentaires est négligeable ; toutefois, un certain nombre de mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) sont en vigueur pour faire face aux risques liés aux ravageurs et aux maladies susceptibles de porter atteinte au secteur. Ces mesures sont à l’origine de plusieurs restrictions à l’importation visant des produits agricoles en provenance de certaines régions du globe. La politique commerciale agricole de l’Australie privilégie l’ouverture du marché dans le cadre d’accords multilatéraux, bilatéraux et régionaux.

L’Australie est signataire de dix grands accords de libre-échange régionaux ou bilatéraux, avec la Nouvelle-Zélande (ANZCERTA, 1983), Singapour (SAFTA, 2003), la Thaïlande (TAFTA, 2005), les États-Unis (AUSFTA, 2005), le Chili (ALE Australie-Chili, 2009), la zone de libre-échange ANASE-Australie-Nouvelle-Zélande (AANZFTA, 2010), la Malaisie (2013), la République de Corée (KAFTA 2014), le Japon (JAEPA 2015) et la Chine (ChAFTA 2015). Au total, les échanges de produits agricoles visés par ces accords représentaient en 2016 67 % des exportations agroalimentaires et 59 % des importations agroalimentaires australiennes.

Bien qu’aucun moyen d’action spécifique à l’agriculture n’ait été mis en place en réponse à l’Accord de Paris sur le climat (2016), l’Australie dispose de plusieurs mesures qui couvrent l’agriculture et l’aideront à respecter son engagement en faveur de la réduction de ses émissions de GES — notamment par les secteurs terrestres tels que l’agriculture — de 26 à 28 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 2005, conformément à sa contribution déterminée au niveau national (CDN). Le ministère australien de l’Environnement et de l’Énergie est responsable au sein du gouvernement australien de l’élaboration de mesures nationales de lutte contre le changement climatique. Les mesures australiennes axées sur l’agriculture visent aussi bien l’adaptation que l’atténuation, et s’efforcent de préserver ou d’accroître la productivité, la rentabilité et la sécurité alimentaire.

L’Australie s’est tournée vers un « Plan d’action directe » pour réduire ses émissions dans tous les secteurs. Ce plan prévoit d’abandonner un système reposant sur des taxes carbone ou des quotas d’émissions négociables au profit d’un système où l’État achète des réductions d’émissions aux acteurs économiques de divers secteurs. Les grands émetteurs non agricoles bénéficient d’un « mécanisme de sauvegarde » visant à maintenir les émissions dans les limites des niveaux de référence, applicable par l’organe de réglementation pour l’énergie propre (Clean Energy Regulator) dans le cadre d’un ensemble progressif d’options allant de conseils à des amendes et des mesures correctives obligatoires et, dans les cas extrêmes, des sanctions pénales (gouvernement australien, 2016). Dans l’agriculture, le Plan d’action directe fait fond sur l’Initiative sur le carbone en agriculture (Carbon Farming Initiative), qui permettait aux agriculteurs et aux propriétaires terriens d’obtenir des crédits carbone en stockant ce gaz ou en réduisant les émissions de gaz à effet de serre sur leurs propres terres. Une fois enregistrés au titre de cette initiative, les crédits peuvent être vendus aux entreprises désirant compenser leurs émissions (ministère de l’Environnement et de l’Énergie, 2018a).

Le Plan d’action directe est financé par le fonds de réduction des émissions (Emission Reduction Fund – ERF) du gouvernement australien. Ce fonds est un programme volontaire accessible aux agriculteurs et aux exploitants désirant solliciter des fonds (incitations) en vue d’exécuter des projets de réduction des émissions et de séquestration du carbone (piégeage et stockage). Les méthodes approuvées par le fonds doivent respecter de strictes exigences d’intégrité, notamment en matière d’additionnalité. Aux termes de ce programme, les propriétaires terriens et les agriculteurs qui adoptent les méthodes approuvées du fonds de réduction des émissions peuvent obtenir des crédits carbone australiens susceptibles d’être vendus, soit à l’État par enchères inversées (ou les vendeurs proposent leur prix) ou à des tiers, et ainsi créer des flux de revenus parallèles ou complémentaires tout en étant bénéfiques pour l’environnement. Ce programme ne fixe pas de limites pour l’agriculture et est totalement volontaire.

À ce jour, six ventes aux enchères ont eu lieu dans le cadre du fonds. Le gouvernement australien y a conclu des contrats totalisant 191.7 millions de tonnes de réductions, dont environ 83 % (160 millions de tonnes) par le secteur terrestre (qui comprend, entre autres, l’agriculture).

Cela dit, malgré les exigences d’intégrité en place, plusieurs études ont mis en doute la capacité du programme à diminuer les concentrations de carbone au-delà des réductions qui auraient été obtenues en son absence (Burke, 2016 ; Fairbairn, 2016), ainsi que la capacité des projets financés à atteindre les réductions visées – à ce jour, sur les quelques 160 mtCO2e contractées, seulement environ 15 mtCO2e ont été éliminées. Ces doutes sont en grande partie liés à l’asymétrie de l’information entre l’État et les acteurs privés. Cette approche transfère la charge des coûts de réduction des émissions des secteurs émetteurs à l’État.

Le gouvernement australien a procédé, en 2017, à un examen de sa politique climatique pour s’assurer qu’elle lui permettra de respecter ses obligations internationales, notamment au titre de l’Accord de Paris sur le Climat. Cet examen a conduit l’État à prévoir l’élaboration d’une stratégie à long terme de réduction des émissions à l’horizon 2020. Cette stratégie étudiera les possibilités de réduction des émissions et leurs conséquences sur les principaux secteurs de l’économie (ministère de l’Environnement et de l’Énergie, 2017). L’agriculture, qui est un grand émetteur alors que le défrichement continue de contribuer aux émissions totales (les émissions dues à la conversion des forêts à d’autres usages ont cessé de diminuer en 2015 et sont restées stables depuis – ministère de l’Environnement et de l’Énergie, 2018 b, p.18), sera sans doute plus sensible que par le passé aux impacts de la future politique climatique du pays.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Vu l’historique des cas de sécheresse en Australie et la probabilité croissante de ce type d’évènements, le gouvernement australien a décidé (en 2013) de regrouper les politiques de soutien aux producteurs lors des temps difficiles, quel que soit leur cause, et d’accompagner les producteurs dans leur préparation à gérer le risque entrepreneurial, y compris les aléas du changement climatique. L’accord intergouvernemental concernant la réforme du Programme national de sécheresse (IGA) met en place les principes, les objectifs ainsi que le rôle et la responsabilité du gouvernement concernant le soutien en cas de sécheresse et du soutien rural. Suite à cette initiative, un certain nombre de nouvelles mesures ont été adoptées notamment le programme de gestion des risques agricoles (Managing Farm Risk Programme), des modifications apportées au système de dépôts de gestion agricole (Farm Management Deposit), et le dispositif d’étalement de l’impôt sur le revenu. Suite à son succès concernant la refocalisassions des politique adressant les effets de sécheresse, les ministres de l’agriculture ont décidé de prolonger l’accord intergouvernemental (arrivant à expiration le 1 juillet 2018) jusqu’à la finalisation d’un nouvel accord.

Les mesures prises en 2017 ont porté sur l’élargissement de la portée des régimes de prêts concessionnels. Le recours à ces prêts en tant que mesures de redressement consécutives à des événements indésirables ne date pas d’aujourd’hui en Australie. Principalement utilisés comme mécanismes de redressement après une sécheresse ou une catastrophe naturelle, ces prêts ont suscité des interrogations dans plusieurs études au vu de l’efficacité et de l’efficience des programmes antérieurs (PC, 2009). En dépit de ces études, des mesures ont été prises en 2017 pour étendre les programmes existants à certains producteurs. Plus précisément, les prêts concessionnels d’amélioration des entreprises (Business Improvement Concessional Loans) ont été mis en place en juillet 2017. Ils sont accordés aux producteurs qui ont déjà atteint, ou sont sur le point d’atteindre, la fin de la période maximale de 1 095 jours pour bénéficier de l’aide directe aux ménages agricoles (Farm Household Allowance), versée aux ménages en difficulté, et pour lesquels un délai supplémentaire est jugé nécessaire pour les aider à se remettre de leurs difficultés financières. Les prêts sont accordés au titre du programme de prêts concessionnels aux exploitations agricoles (Farm Business Finance Concessional Loans Scheme) et ont uniquement pour objet d’aider les producteurs à restructurer leur dette. Ils bénéficient des mêmes conditions que ceux fournis au titre des programmes de prêts concessionnels d’aide sécheresse (Drought Assistance Concessional Loans) et de prêts concessionnels de redressement de l’industrie laitière (Dairy Recovery Concessional Loans) et sont plafonnés à 1 million AUD (0.77 million USD).

En septembre 2016, le Sénat australien a renvoyé l’industrie laitière au Comité sénatorial des références économiques (Senate Economics References Committee) aux fins d’enquête et de rapport d’ici au 24 février 2017. Son objectif était de mettre en place une solution équitable et durable aux différends en matière de tarification des produits laitiers australiens, en particulier du lait frais. En février 2017, le Sénat a reporté la date de soumission du rapport du comité au 30 mars 2017. Le gouvernement australien examine actuellement les 12 recommandations formulées dans le rapport.

En novembre 2016, la Commission australienne de la concurrence et de la consommation (Australian Competition and Consumer Commission – ACCC), une autorité statutaire indépendante chargée de la promotion de la concurrence et de la loyauté des échanges sur les marchés australiens, a ouvert une enquête, à la demande du contrôleur fédéral des finances publiques, sur la compétitivité des prix, les pratiques commerciales et la filière d’approvisionnement de l’industrie laitière australienne. En septembre 2017, le contrôleur fédéral des finances publiques a étendu la période sous revue jusqu’au 30 avril 2018. L’ACCC a publié un rapport provisoire en novembre 2017 et examine actuellement les retours d’information du secteur.

Parallèlement, l’industrie laitière a de son côté élaboré un code de bonne conduite. Ce code définit des bonnes pratiques pour les contrats d’approvisionnement en lait conclus entre les producteurs et les transformateurs et a été adopté afin d’aborder un certain nombre de problèmes survenus dans le cadre de contrats antérieurs conformes au droit australien de la consommation (droit de la concurrence) et aux lois sur les clauses contractuelles abusives (contrats avec des petites entreprises). Ce code est le fruit d’un effort librement consenti par le secteur pour résoudre les problèmes de contrat et de tarification entre les participants à la chaîne de valeur laitière. Il a été adopté par la majorité des transformateurs et par diverses organisations de producteurs. Il a pris effet en juin 2017 et devrait être soumis à un examen dans 12 mois.

La réglementation du secteur agricole a également fait l’objet d’une évaluation par la Commission de la productivité, l’organe consultatif indépendant du gouvernement australien en matière de microéconomie (PC, 2016). Le rapport de la commission, publié en 2017, suggère que plusieurs règlements visant le secteur ne sont pas justifiés, notamment la réglementation de l’utilisation des terres détenues au titre de baux pastoraux, l’interdiction des cultures transgéniques par les états, les obstacles à l’entrée sur le marché des sociétés étrangères de transport maritime, l’étiquetage obligatoire des aliments génétiquement modifiés, et la réglementation de la commercialisation du riz en Nouvelle-Galles du Sud et du sucre au Queensland. Il suggère également que la réglementation n’est pas un bon moyen d’apaiser les craintes concernant l’investissement direct étranger et qu’elle pourrait être améliorée dans un certain nombre de domaines où elle est justifiée (concernant la végétation indigène, le bien-être des animaux et les substances chimiques à usage agricole et vétérinaire). L’État n’a à ce jour pas donné suite aux conclusions ni aux recommandations du rapport.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

L’Australie continue de participer activement au Comité de l’agriculture de l’OMC et a étudié les possibilités de réforme envisagées par le Conseil ministériel de l’OMC fin 2017. Elle a signé avec 10 autres pays le Partenariat transpacifique global et progressiste (CPTPP) en mars 2018. Cet accord contient diverses dispositions sur l’agriculture et devrait favoriser l’accès de divers produits aux marchés de plusieurs pays.

L’Australie a signé un accord bilatéral de libre-échange avec le Pérou (PAFTA) en février 2018. Elle a également finalisé et signé l’Accord commercial et économique du Pacifique (PACER Plus) en juin 2017. Cet accord lie la Nouvelle-Zélande et neuf pays insulaires du Pacifique : Îles Cook, Îles Salomon, Kiribati, Nauru, Nioué, Samoa, Tonga, Tuvalu et Vanuatu (depuis septembre 2017). Il couvre un large éventail de produits agricoles dans la majorité de ces pays, mais prévoit de longues périodes transitoires, généralement de plus de 25 ans et pouvant atteindre 35 ans dans le cas de Nauru. Les États fédérés de Micronésie, les Palaos et la République des Îles Marshall, qui restent parties à l’accord, n’ont toujours pas achevé leurs processus internes de ratification.

L’Australie et l’Indonésie ont poursuivi leurs négociations concernant un accord sur un partenariat économique d’ensemble liant les deux pays (IA-CEPA), entamées en 2010 puis reprises en 2017. Les deux pays souhaitent parvenir à un accord global qui améliorerait l’intégration économique dans les domaines des échanges et de l’investissement et qui dépasse les concessions faites en matière d’accès aux marchés (gouvernement de l’Australie et gouvernement de la République d’Indonésie, 2017). L’Australie a engagé des négociations sur huit autres ALE. Ceux-ci comprennent trois ALE bilatéraux, avec Hong Kong (Chine), l’Inde et l’Union européenne, et cinq ALE multilatéraux : le Conseil de coopération du Golfe (GCC), les négociations sur les biens d’environnement, l’accord de libre-échange de l’Alliance du Pacifique, l’Accord de partenariat économique régional global (RCEP) et l’Accord d’échanges de services (TiSA).

Références

Australian Government (2016), The safeguard mechanism – Overview, Canberra http://www.environment.gov.au/climate-change/government/emissions-reduction-fund/publications/factsheet-erf-safeguard-mechanism.

Burke, P. J. (2016), « Undermined by Adverse Selection: Australia’s Direct Action Abatement Subsidies », Economic Papers, vol. 35, n° 3, pp. 216-229.

Department of Environment and Energy (Australian Government) (2018a), About the Carbon Farming Initiative, Canberra, http://www.environment.gov.au/climate-change/government/emissions-reduction-fund/cfi/about.

Department of Environment and Energy (Australian Government) (2018b), Quarterly Update of Australia’s National Greenhouse Gas Inventory: September 2017, Canberra, http://www.environment.gov.au/system/files/resources/c2a05f9f-b95b-4a0a-b10c-21b5eda91ced/files/nggi-quarterly-update-nggi-september-2017.pdf.

Department of Environment and Energy (Australian Government) (2017), 2017 Review of Climate Change Policies, Canberra, http://www.environment.gov.au/system/files/resources/18690271-59ac-43c8-aee1-92d930141f54/files/2017-review-of-climate-change-policies.pdf.

Australian Government and Government of the Republic of Indonesia (2017), Joint Statement between the Government of Australia and the Government of the Republic of Indonesia, 26 février 2017, http://www.pm.gov.au/media/2017-02-26/joint-statement-between-government-australia-and-government-republic-indonesia.

PC (Productivity Commission) (2009), Government Drought Support, Inquiry Report No. 46, Canberra.

Fairbairn, J. (2016), « A Comparison of Policy Instruments to Reduce Greenhouse Gas Emissions », Economic Papers, vol. 35, n° 3, pp. 204-215.

Productivity Commission (2016), Regulation of Australian Agriculture, Report no. 79, Canberra.

Chapitre 4.

Brésil

Soutien à l’agriculture

Le Brésil offre un niveau de soutien et de protection relativement faible à ses agriculteurs, conséquence de son statut d’exportateur compétitif. Le soutien aux producteurs (estimation du soutien aux producteurs, ESP) s’est établi à 2.7 % des recettes agricoles brutes en 2015-17, soit un niveau nettement inférieur à la moyenne de l’OCDE. Durant la même période, l’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture était de 0.4 % du PIB et 50 % étaient imputables au soutien direct aux exploitants (ESP). La majeure partie de l’ESP repose sur les paiements au titre de la production et de l’utilisation d’intrants. Enfin, les dépenses consacrées aux systèmes de connaissances et d’innovation agricoles constituent le principal élément entrant dans l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG), avec un niveau proche de 90 % en 2015-17.

Plus de la moitié du soutien aux producteurs repose sur des mesures au titre de l’utilisation d’intrants variables, qui incluent essentiellement des crédits bonifiés et des subventions dans le domaine de l’assurance récolte. Les producteurs agricoles peuvent bénéficier de crédits bonifiés pour commercialiser leurs produits et améliorer leur trésorerie, mais aussi pour réaliser des investissements en capital fixe. Depuis 2008, tous les paiements au titre de l’utilisation d’intrants sont subordonnés au respect de critères environnementaux. Un tiers du soutien aux producteurs repose sur des mesures qui faussent les prix des produits agricoles, à l’instar des prix minimums garantis à l’échelle régionale et des paiements compensatoires. Si, vers le milieu des années 90, les prix intérieurs étaient inférieurs aux prix mondiaux, induisant un soutien négatif des prix du marché (SPM), ils sont désormais pratiquement alignés.

Principales évolutions de l’action publique

Dans le Plan de gestion de l’agriculture et de l’élevage pour 2017/18, l’enveloppe maximale prévue pour le crédit rural s’est accrue de 2.5 %, et les réserves obligatoires qui doivent être affectées par les banques aux crédits ruraux subventionnés pour financer les fonds de roulement et le stockage des produits agricoles ont été sensiblement augmentées, pour atteindre 20 % des dépôts. En revanche, du fait du ralentissement de l’inflation et de la diminution du taux directeur (SELIC) en 2017, les taux d’intérêt du marché ont été inférieurs à ceux fixés pour la période 2017/18, et les prix minimums garantis à l’échelle régionale pour les cultures essentielles sont restés au même niveau que l’année précédente, voire ont baissé.

Un plan stratégique d’éradication et de prévention de la fièvre aphteuse a été lancé et le système de contrôle vétérinaire sera modernisé et 600 professionnels du secteur sanitaire seront recrutés par l’État.

Adoptée en décembre 2017, la politique nationale relative aux biocarburants – RenovaBio – est conforme à la contribution prévue déterminée au niveau national (CPDN) par le Brésil dans le cadre de l’Accord de Paris sur le climat, et a pour but d’accroître la production de biocarburants. Cette politique établit également des obligations en ce qui concerne la certification des biocarburants et l’échange des crédits de décarbonation.

Évaluation et recommandations

En 2017, les prix perçus par les agriculteurs brésiliens ont baissé dans le contexte d’un fort recul de l’inflation, et la plupart des prix minimums fixés par l’État au niveau régional n’ont pas augmenté. Cette situation montre que, malgré les programmes de soutien des prix déployés à l’échelle régionale, les prix perçus par les agriculteurs brésiliens sont presque alignés sur les prix mondiaux. Toutefois, des différences subsistent en ce qui concerne les niveaux de soutien dont bénéficient les produits de base et il conviendrait de les gommer pour éliminer les distorsions dans le secteur agricole.

Les crédits agricoles à taux bonifiés constituent la base de la politique agricole du Brésil. La réduction du taux directeur SELIC rend les crédits plus abordables et permet de mieux cibler le soutien au crédit en l’orientant vers les petits producteurs et les crédits d’équipement innovants. Bien que le soutien au crédit ait pour but de remédier aux failles des marchés financiers, il crée des risques de défaut, et la plupart des bonifications se concentrent sur les emprunts à court terme des exploitations commerciales, qui sont facteurs de distorsions. Une réduction progressive de ces prêts bonifiés à court terme devrait être envisagée maintenant que les taux d’intérêt sont plus faibles ; les réglementations et les procédures devraient également être simplifiées. Le soutien au crédit agricole pourrait par ailleurs être mieux ciblé de manière à encourager les investissements dans les exploitations qui intègrent explicitement des innovations technologiques ainsi que des pratiques avancées de gestion de l’exploitation et de l’environnement.

En 2015-17, les dépenses au titre de services d’intérêt général ont représenté presque un tiers du soutien total à l’agriculture, et ont été consacrées pour la plupart à la recherche-développement (R-D) et au transfert de l’innovation. Le système d’innovation agricole contribue à maintenir la croissance de la productivité à un niveau relativement élevé dans le secteur commercial. Il importera de maintenir les capacités et l’orientation de la recherche, et d’élargir la diffusion des innovations pour qu’elles soient adoptées par davantage d’agriculteurs, moyennant notamment l’établissement de partenariats entre l’organisme de recherche public Embrapa et des acteurs publics et privés.

Le ministère de l’Agriculture a développé des outils d’évaluation des risques en ligne qui devraient favoriser la sensibilisation aux risques et faciliter l’auto-évaluation et la prise de décision des agriculteurs. Pour concevoir des produits d’assurance plus efficients et suivre les performances des assurances subventionnées, il est indispensable de renforcer les informations sur ces outils et de faciliter le partage d’informations entre les différents acteurs.

Au Brésil, la plupart des programmes de soutien agricole sont aujourd’hui assortis de conditions environnementales et de règles de zonage ; le Plan ABC fournit quant à lui des crédits pour financer la mise en œuvre de pratiques durables. La capacité des conditions fixées et des programmes de crédit à permettre d’obtenir certains résultats en matière d’environnement et de durabilité à long terme devrait être évaluée, de manière à améliorer leur conception et à étayer l’élaboration de stratégies visant la réalisation de la CPDN présentée par le Brésil dans le cadre de l’Accord de Paris sur le climat.

Les initiatives récentes visant à améliorer la santé animale ont produit des résultats notables en 2017, l’OIE déclarant le Brésil indemne de PPCB et le gouvernement brésilien reconnaissant les deux derniers États où la fièvre aphteuse sévissait encore indemnes avec vaccination. La restructuration actuelle du système de contrôle sanitaire et phytosanitaire devrait avoir pour but de le renforcer en améliorant son efficience et son indépendance professionnelle afin de restaurer la confiance et d’ouvrir des marchés d’exportation à l’agriculture brésilienne.

Graphique 4.1. Brésil : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762974

Alors que le secteur agricole brésilien était taxé au milieu des années 90, il bénéficie aujourd’hui, selon l’ESP en %, d’un faible soutien aux agriculteurs qui représentait 2.7 % des recettes agricoles brutes en 2015-17, soit un niveau très inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE (graphique 4.1). La part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions dans l’ESP était de 35 % pendant cette période, en raison du SPM et des paiements compensatoires. Depuis 2008, la totalité du soutien à l’utilisation d’intrants variables est subordonné au respect de critères environnementaux. En 2015-17, les prix payés aux agriculteurs étaient presque alignés sur les prix mondiaux, alors qu’ils y étaient inférieurs de 18 % en 1995-97. En 2015-17, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (selon l’ESSG) équivalaient à 2.7 % de la valeur ajoutée de l’agriculture, contre 7.3 % en 1995-97. Le financement du système de connaissances et d’innovation agricoles en représentait presque 90 %. Le soutien total à l’agriculture (d’après l’EST) se situait à 0.4 % du PIB en 2015-17, soit en deçà de la moyenne de l’OCDE. Environ la moitié de l’EST prenait la forme d’un soutien à destination des producteurs (ESP). En 2017, l’ESP a accusé un recul de 41 % dû à la baisse du SPM et des transferts budgétaires. La diminution du SPM s’explique par un resserrement de l’écart des prix, les prix intérieurs ayant baissé davantage que les prix à la frontière (graphique 4.2). Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) se sont élevés à 63 % du soutien aux producteurs (ESP) (graphique 4.3). La plupart de ces transferts ont résulté du SPM. En 2015-17, les produits de base arrivant en tête des TSP étaient le riz (16 %), le blé (10 %), le coton (5 %) et le maïs (4 %).

Graphique 4.2. Brésil : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933762993

Graphique 4.3. Brésil : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763012

Tableau 4.1. Brésil : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765729

Informations contextuelles

Très peuplé, le Brésil est l’une des dix plus grandes économies mondiales. C’est un pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, avec un PIB par habitant de plus de 15 000 USD. L’agriculture assure 5 % du PIB (contre 3.1 % pour l’ensemble des pays examinés). Le secteur agricole représente une part importante – quoiqu’en baisse – de l’emploi : 13.9 % aujourd’hui contre 26.1 % en 1995. Le Brésil est l’un des plus gros exportateurs de produits agricoles, les produits agroalimentaires constituant 38.5 % du total des exportations, contre 7.3 % pour l’ensemble des pays. La part des produits agroalimentaires dans le total des importations est de 6.7 %. Le Brésil possède une vaste superficie de terres agricoles, qui représente plus de 10 % de celle de l’ensemble des pays couverts par ce rapport. Ces terres sont en grande partie arables (28 %).

Tableau 4.2. Brésil : Indicateurs contextuels
| Brésil | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 1 283 | 3 141 | 4.6% | 3.7%
Population (millions) | 162 | 206 | 5.7% | 6.0%
Superficie des terres (milliers de km2) | 8 358 | 8 358 | 11.2% | 11.1%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 258 472 | 282 589 | 9.6% | 10.5%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 19 | 25 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 8 073 | 15 153 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 6 | 9 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 5.8 | 5.0 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 26.1 | 13.9 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 29.3 | 38.5 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 12.4 | 7.4 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 72 | 65 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 28 | 35 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 22 | 28 | 30 | 30
Notes : *ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766185

Le PIB du Brésil est reparti à la hausse en 2017, après avoir diminué de 3 % au cours de chacune des deux précédentes années. L’inflation a sensiblement ralenti, passant de 9 % en 2016 à 3.4 % en 2017. En revanche, le chômage a continué de s’accroître pour atteindre le taux de 12 %, son plus haut niveau depuis vingt ans. Très dynamiques, les exportations de produits agroalimentaires ont plus que quadruplé entre 2002 et 2013, atteignant plus de 80 milliards USD. En 2016, l’excédent commercial du secteur agroalimentaire dépassait 60 milliards USD. Près des trois quarts des exportations brésiliennes de produits agroalimentaires sont des produits transformés destinés à la consommation ou à l’industrie.

Graphique 4.4. Brésil : Principaux indicateurs économiques, 1996 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763031

Graphique 4.5. Brésil : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763050

La production agricole du Brésil a progressé de 3.4 % par an entre 2005 et 2014, soit nettement plus que ce qui est observé à l’échelle mondiale (2.4 %). Pendant la même période, la productivité totale des facteurs (PTF) s’est accrue de 2.2 %, dépassant ainsi la moyenne mondiale. Cela veut dire que le principal moteur de la croissance de la production a été une combinaison plus efficiente des intrants et non le recours aux intrants primaires ou intermédiaires, dont l’utilisation a globalement progressé de 1.2 %. En 2016, l’agriculture représentait 44 % des émissions de GES, soit légèrement moins qu’en 1995 mais beaucoup plus que la moyenne de l’OCDE. Une part importante et croissante des prélèvements d’eau est destinée au secteur agricole (62 % en 2016). Cela dit, l’indicateur de stress hydrique (1.0) est nettement plus faible que la moyenne de l’OCDE.

Graphique 4.6. Brésil : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763069

Tableau 4.3. Brésil : Productivité et indicateurs environnementaux
| Brésil | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 2.37% | 2.21% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | .. | .. | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | .. | .. | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 5.5 | 5.1 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 50 | 44 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | 2.0 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 50 | 62 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 0.6 | 1.0 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766641

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

La politique agricole du Brésil s’articule autour de trois éléments principaux : la régulation des prix du marché, le crédit rural et l’assurance récolte. Il existe également d’autres moyens d’action importants, notamment le zonage agricole ainsi que le soutien aux biocarburants et à la production biologique. La politique agricole est définie dans le Plan de gestion de l’agriculture et de l’élevage, administré par le ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement (MAPA), qui traite exclusivement de l’agriculture commerciale. Le Plan de gestion de l’agriculture familiale soutient le développement des petites exploitations agricoles familiales. Il est géré par le Secrétariat spécial pour l’agriculture familiale et le développement agraire (SEAD), qui relève directement de la présidence de la République.

Le SPM repose essentiellement sur des prix minimums garantis fixés à l’échelle régionale, qui s’appliquent à un vaste éventail de cultures et à quelques produits d’élevage comme le lait de vache ou de chèvre et le miel. Dans ce cadre, les pouvoirs publics ont mis en place plusieurs mécanismes de soutien des prix : les achats publics directs (programme AGF) ; les primes versées aux acheteurs commerciaux qui payent les prix minimaux aux producteurs ; les contrats d’option publics ou privés qui s’appuient sur un mécanisme de prime de risque fixée par un opérateur privé. Outre ces programmes, les producteurs bénéficient de divers prêts à la commercialisation à taux bonifiés, qui leur permettent de différer la vente d’un produit en prévision d’une hausse des prix du marché. La Compagnie nationale d’approvisionnement alimentaire (CONAB) pilote ces programmes au nom du MAPA et du SEAD. Plusieurs programmes comportent des paiements compensatoires correspondant à la différence entre le prix du marché et le prix minimum (de référence) (à l’instar du Programme de péréquation des prix – PEPRO, et du Programme de prime aux acheteurs commerciaux – PEP).

Le crédit, qui constitue le principal instrument d’action dans le secteur agricole, est accessible aussi bien aux exploitations commerciales qu’aux petites exploitations familiales. Le Système national de crédit rural (SNCR) accorde aux agriculteurs des crédits faisant l’objet d’une bonification des taux d’intérêt. Par ailleurs, il propose aux exploitations commerciales des crédits à la commercialisation, des crédits de trésorerie et des crédits d’investissement. Le financement des crédits bonifiés provient de ressources « obligatoires », les banques étant tenues soit de détenir une partie de leurs dépôts à vue sous forme de réserves obligatoires auprès de la banque centrale, non rémunérées, soit d’allouer à des activités agricoles la même proportion sous forme de prêts à des taux d’intérêt inférieurs au niveau du marché. Par ailleurs, les institutions dédiées à l’épargne rurale (Poupança Rural) doivent consacrer 74 % de leurs dépôts à vue au financement de prêts au secteur agricole aux taux du marché ou, si le Trésor public décide de compenser la différence, à des taux bonifiés. Une partie des crédits d’investissement dispensés par le SNCR sont financés par la Banque nationale de développement et gérés par le MAPA. Pour ce qui est des exploitations familiales, les crédits leur sont accordés dans le cadre du programme PRONAF-Crédito, administré par le SEAD, et uniquement sous la forme de crédits de trésorerie et d’investissement. Un soutien est aussi assuré aux producteurs par le biais du rééchelonnement des dettes. À la fin des années 90 et au début des années 2000, il a été procédé à un vaste rééchelonnement des dettes des producteurs commerciaux comme des exploitants familiaux.

L’assurance agricole constitue un autre volet important pour les pouvoirs publics. On dénombre quatre programmes principaux dans ce domaine ; ils consistent à subventionner la prime d’assurance ou à indemniser les pertes de production dues à des calamités naturelles. Deux d’entre eux ciblent les producteurs commerciaux et sont gérés par le MAPA : d’une part, le programme de subvention à l’assurance rurale (PSR) octroie des subventions aux producteurs commerciaux qui souscrivent des contrats auprès de compagnies agréées par les pouvoirs publics ; d’autre part, le programme général d’assurance agricole (PROAGRO) indemnise une partie des prêts bancaires souscrits au titre des besoins en fonds de roulement, mais aussi les pertes sur les fonds propres investis dans la production. La plupart des ressources du programme sont affectées au sud du pays et à certaines grandes cultures, principalement le soja. Les petites exploitations familiales peuvent quant à elles bénéficier du dispositif PROAGRO-Mais, du programme d’assurance destiné aux exploitations familiales (SEAF) et du programme d’assurance récolte (Garantía Safra, GS).

Dans un certain nombre de programmes, le soutien dépend du respect de critères environnementaux. Ainsi, le zonage agricole est un dispositif important qui tient compte de la viabilité écologique de l’activité agricole. Le respect des règles de zonage constitue l’un des prérequis pour bénéficier de crédits bonifiés et de subventions à l’assurance. Depuis 2008, les crédits à taux préférentiel pour la production agricole dans le biome amazonien ne sont accordés qu’aux cultivateurs ou éleveurs inscrits au cadastre environnemental rural, sous réserve qu’ils fournissent des informations sur le respect de la réglementation environnementale, en particulier des règles d’utilisation des terres définies dans le Code forestier.

En outre, plusieurs programmes spécifiques encouragent des pratiques agricoles durables, et comprennent des programmes de crédit pour la mise en culture de sols improductifs et dégradés, pour le boisement et pour la modernisation des systèmes de production et la préservation des ressources naturelles. Ces programmes s’adressent aux exploitations aussi bien commerciales que familiales.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Le Plan de gestion de l’agriculture et de l’élevage pour 2017/18 a été annoncé par le ministère de l’Agriculture le 6 juin. Il fixe le montant maximal des ressources budgétaires affectées au crédit rural (188.4 milliards BRL ou 59.1 milliards USD), aux programmes axés sur la commercialisation – dont les interventions sur le marché et les paiements compensatoires – (1.4 milliard BRL ou 439 millions USD), et au soutien à l’assurance (550 millions BRL ou 172 millions USD).

L’inflation a connu un ralentissement entre 2016 et 2017 (de 8.7 % à 3.4 %), et dans le plan 2017/18, plusieurs prix minimums garantis à l’échelle nationale n’ont pas été modifiés ou ont été minorés en valeur nominale par rapport à la période 2016/17. Le prix garanti du soja est resté le même dans la plupart des régions, comme celui du riz long. Les produits dont le prix minimum garanti a baissé sont les suivants : le coton (6 %), les graines de coton (3 %), le blé (4 %), certaines variétés de haricots (« preto », 19 % et « cores », 2 %) et le maïs dans la plupart des régions du nord (3 %). Le prix minimum garanti du maïs est resté inchangé dans les régions du nord-est, mais a augmenté de 1 % dans les régions du sud et du sud-est, ainsi que dans les États de Matto Grosso et de Rondônia. Les autres prix minimums ayant été majorés pendant la période 2017/18 sont ceux du café arabica (1 %), du riz long (3 %), du lait (4 %) et du cacao (7 % ou 12 % selon la région).

En 2017, la Compagnie nationale d’approvisionnement alimentaire (CONAB) a été autorisée à intervenir en vendant des stocks publics et en achetant différents produits de base, en particulier du maïs. Les ministères de l’Agriculture et des Finances ont négocié un contrat d’option – devant être mis en œuvre par la CONAB – pour un volume maximal de 3 millions de tonnes de maïs, en vertu duquel les agriculteurs et leurs coopératives étaient autorisés à vendre du maïs aux pouvoirs publics à une date ultérieure et à un prix fixé d’avance (AMIS, mars 2017). Une première enchère, de 200 000 tonnes, a été organisée en mai (AMIS, juin 2017). En mars et avril, le ministère de l’Agriculture a conclu des contrats de fret pour le transport de respectivement 34 000 et 250 000 tonnes de maïs issu des stocks publics, afin de satisfaire la demande des producteurs de viande (AMIS, avril et mai 2017).

Dans le cadre des contrats PEP et PEPRO, des paiements compensatoires sont versés à concurrence d’un prix minimum garanti au producteur de 275 BRL (86.2 USD) par tonne (AMIS, juin 2017). Des contrats ont été mis aux enchères pour, respectivement, 300 000 tonnes et 500 000 tonnes de maïs. Des enchères pour 170 000 tonnes de riz ont été organisées en 2017 dans les États de Rio Grande do Sul et de Santa Catarina.

Les ressources affectées au crédit rural dans le plan 2017/18 sont supérieures de 2.5 % à celles de 2016/17. Une grande partie de cette hausse est due aux crédits d’investissement, qui devraient augmenter de 12 % par rapport à l’année précédente. Cela dit, les crédits d’investissement ne représentent que 20 % de l’ensemble des ressources affectées au crédit rural, le reste étant des prêts à la commercialisation et des crédits de trésorerie. Les taux d’intérêt des programmes gouvernementaux de crédits d’investissement ont été ramenés de 8.5 % à 7.5 % pour les exploitations de taille moyenne (PRONAMP), et de 9.5 % à 8.5 % pour les grandes exploitations. Ceux des prêts à la commercialisation et des crédits de trésorerie accordés aux producteurs et aux coopératives ont été fixés à 8.5 % ou 9 %. Le taux directeur (SELIC) diminué progressivement, passant de 14 % en 2016 à 7 % en décembre 2017. Les taux d’intérêt bonifiés se maintiennent légèrement au-dessous du taux directeur, même si l’écart entre eux s’est réduit. La proportion des dépôts que les banques sont tenues de réserver aux crédits bonifiés est passée de 13 % à 15 % pour les exploitations de taille moyenne (PRONAMP) et de 10 % à 20 % pour les petits producteurs (PRONAF). En août 2017, le volume des crédits accordés aux agriculteurs s’était accru de 29 % par rapport à la même période de l’année précédente.

Selon une étude du ministère de l’Agriculture sur la mise en œuvre des programmes d’assurance, les producteurs ont reçu au total presque 3 milliards BRL (1.3 milliard USD) d’indemnités au titre des aléas climatiques en 2006-15¹. Le montant des subventions à l’assurance effectivement versées a été de 399 millions BRL (125.1 millions USD) en 2016, soit presque un tiers de plus qu’en 2015, mais nettement moins que le record de 693 millions BRL (294.4 millions USD) en 2014. Le ministère a par ailleurs pris des initiatives pour améliorer les outils de gestion des risques. L’un d’eux est par exemple un outil en ligne permettant d’évaluer le niveau des risques climatiques en fonction du lieu et de la zone agroclimatique². Cet outil est conçu pour être facile à utiliser et pour que les informations qu’il procure soient faciles à interpréter.

En tant que participant à la 21e Conférence des Parties (COP21) à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), le Brésil a soumis le 21 septembre 2016 sa contribution prévue déterminée au niveau national (CPDN). Cette contribution prévoit notamment la réduction, d’ici à 2025, des émissions de gaz à effet de serre de 37 % par rapport à leur niveau de 2005. Le 27 décembre 2017, le pays a adopté une politique nationale relative aux biocarburants (n° 13.576/2017) – baptisée RenovaBio – pour favoriser le respect des engagements pris au titre de l’Accord de Paris sur le climat. Cette politique a pour but d’accroître la production de biocarburants et d’améliorer la prédictibilité des marchés de l’énergie en établissant des obligations en ce qui concerne la certification des biocarburants et l’échange des crédits de décarbonation (AMIS, février 2018). L’objectif est de parvenir à une meilleure efficacité énergétique dans le domaine de la production et de l’utilisation des biocarburants, étant admis que les différents biocarburants ne peuvent contribuer de la même façon aux objectifs d’atténuation des émissions fixés à la COP21. En août 2017, la première usine brésilienne de transformation du maïs en éthanol a été inaugurée dans l’État du Mato Grosso. Le nombre de crédits octroyés dans le cadre du Plan ABC pour les technologies agricoles émettant peu de carbone avait augmenté de 225 % en juillet-août 2017 par rapport à la même période en 2016³. Le Plan ABC octroie des prêts à faible taux d'intérêt aux agriculteurs désireux d’adopter des pratiques d’agriculture durable, notamment l’absence de travail du sol, la remise en état des pâturages dégradés, la plantation de forêts de production, la fixation biologique de l’azote, le traitement des effluents d’élevage et l’intégration des cultures, de l’élevage et de l’exploitation forestière.

Après avoir réalisé l’inspection de 600 abattoirs sur les 5 000 autorisés par l’État⁴, le ministère de l’Agriculture a lancé la modernisation de l’ensemble du système de contrôle vétérinaire. Des pratiques expérimentées aux États-Unis et dans l’Union européenne sont en cours de mise en œuvre et nécessiteront l’embauche de 600 professionnels du domaine sanitaire et phytosanitaire, dont 300 vétérinaires. Le Service de contrôle des produits d’origine animale (SIPOA) a en outre été réorganisé en mars 2018, avec le regroupement et l’autonomisation accrue des organes qui relevaient auparavant des ministères de l’Agriculture des États⁵.

Une consultation publique visant à simplifier l’ensemble des obligations minimales de contrôle qualité des fruits et des légumes a été lancée en août 2017 et en décembre, le Brésil a adhéré au Régime de l’OCDE pour l’application de normes internationales aux fruits et légumes. Un plan d’action a été conçu pour que le dispositif brésilien soit aligné intégralement sur le régime de l’OCDE dans un délai de trois ans.

En 2017, l’organisme de recherche du ministère de l’Agriculture (Embrapa) a élargi ses partenariats avec les secteurs public et privé. Un accord entre Embrapa et l’Association des producteurs de coton (Abrapa) mobilise 18 millions BRL (5.6 millions USD) pour accélérer la recherche en vue de mettre au point une variété de coton résistante au « bicudo », l’un des principaux ravageurs du coton au Brésil⁶. Embrapa et le fonds privé Cedro Capital ont réuni des ressources pour financer l’adoption des innovations technologiques d’Embrapa. Des entreprises privées et des start-ups peuvent ainsi recevoir jusqu’à 5 millions BRL (1.6 million USD)⁷. Un partenariat entre le ministère de l’Agriculture et l’Institut de recherche technologique (IPT) de Sao Paulo vise à amener les nouvelles technologies agricoles jusqu’au stade de l’adoption⁸.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

En 2016, tous les droits de douane NPF (nation la plus favorisée) appliqués aux produits agricoles au Brésil étaient calculés ad valorem, avec des taux compris entre 0 et 50 %. En 2016 également, la moyenne simple des droits NPF appliqués s’élevait à 10 %, contre 14.1 % pour les produits non agricoles. La moyenne pondérée en fonction des échanges était quant à elle de 12.3 %, contre 10.3 % pour les produits non agricoles. Plus de la moitié des produits importés se sont vu appliquer des droits de douane inférieurs à 10 %, ce qui correspond à pratiquement 57 % des lignes tarifaires agricoles (OMC, 2018).

Les négociations concernant l’élaboration d’un accord de libre-échange (ALE) UE-Mercosur se sont poursuivies entre les quatre pays du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay) et l’Union européenne. Démarrées en 1999, mais elles avaient été suspendues en 2004 puis en mai 2010. En mai 2016, les deux parties ont soumis des propositions qui sont en cours de négociation. En décembre 2017, le gouvernement brésilien a engagé une consultation ouverte avec les entreprises et les institutions brésiliennes au sujet de la liste des indications géographiques de l’UE, afin de disposer d’éléments complémentaires dans les négociations en cours.

Des évolutions positives ont eu lieu en 2017 en ce qui concerne le statut des épizooties au Brésil. En mai, l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE) a déclaré le pays indemne de pleuropneumonie contagieuse bovine (PPCB). En décembre, le gouvernement a reconnu les deux derniers États où la fièvre aphteuse sévissait encore (l’Amazonie et l’Amapá) indemnes avec vaccination, mais l’OIE n’a toujours pas décidé d’accorder ce statut au Brésil. Le plan stratégique d’éradication et de prévention de la fièvre aphteuse, approuvé par le gouvernement en octobre 2017, prévoit la fin de la vaccination à l’horizon 2023.

En août 2017, le gouvernement et la Chambre de commerce (CAMEX) brésiliens ont établi des contingents tarifaires pour les importations d’éthanol. Ainsi, 600 millions de litres peuvent être importés en franchise de droits ; au-delà, un droit de douane de 20 % est prévu. Les États-Unis demeurent le principal fournisseur du Brésil en éthanol. Au Brésil, la teneur obligatoire en éthanol de l’essence est toujours de 27 % (E27), alors que la concentration obligatoire de biogazole dans le gazole a été portée à 8 % (B8) en mars 2017 (GAIN, 2017b), puis à 10 % en mars 2018.

Un nouveau protocole visant à faciliter les importations d’intrants agricoles a été approuvé en octobre 2017⁹. Son objectif est de réduire les lourdeurs administratives et les coûts d’exploitation des producteurs et des négociants. Il sera mis en œuvre sans délai dans les terminaux portuaires de Paranaguá et Rio de Janeiro.

Références

AMIS (2017 et 2018), AMIS Market Monitor, plusieurs éditions, www.amis-outlook.org/amis-monitoring.

GAIN (2017a), Global Agriculture Information Network GAIN Report 2-ago-2017, USDA Foreign Agriculture Service.

GAIN (2017b), Global Agriculture Information Network GAIN Report 15-Sept 2017, USDA Foreign Agriculture Service.

Ministère de l’Agriculture, Livestock and Food Supply (MAPA) (2017, 2018), plusieurs communiqués, http://www.agricultura.gov.br/noticias/.

OMC (2018), Brazil Tarif Profile, http://stat.wto.org/TariffProfile/WSDBTariffPFView.aspx?Language=E&Country=BR.

Notes

 1.  http://www.agricultura.gov.br/noticias/produtores-receberam-quase-r-3-bilhoes-em-indenizacoes-do-seguro-rural-em-10-anos.

 2.  http://www.agricultura.gov.br/noticias/mapa-disponibiliza-ferramenta-de-risco-climatico.

 3.  http://www.agricultura.gov.br/noticias/numero-de-contratos-do-plano-abc-cresce-1-318-no-bimestre-julho-agosto.

 4.  http://www.agricultura.gov.br/noticias/mapa-amplia-e-moderniza-sistema-de-inspecao-veterinaria.

 5.  http://www.agricultura.gov.br/noticias/dez-areas-vao-concentrar-o-servico-de-fiscalizacao-de-produtos-de-origem-animal.

 6.  http://www.agricultura.gov.br/noticias/acordo-de-r-18-milhoes-permite-acelerar-pesquisa-de-algodao-resistente-ao-bicudo.

 7.  https://www.embrapa.br/busca-de-noticias/-/noticia/28457239/fundo-de-investimento-aporta-ate-r-5-milhoes-para-empresas-com-tecnologia-embrapa-expandirem-atuacao.

 8.  http://www.agricultura.gov.br/noticias/ipt-podera-ser-parceiro-do-ministerio-da-agricultura.

 9.  http://www.agricultura.gov.br/noticias/maggi-assina-protocolo-para-agilizar-importacao-de-insumos-agropecuarios.

Chapitre 5.

Canada

Soutien à l’agriculture

Le Canada a sensiblement diminué son soutien à l’agriculture depuis la fin des années 80. Le soutien aux producteurs en pourcentage des recettes agricoles brutes a nettement chuté entre 1986-88 et 1995-97, en grande partie du fait de l’interruption du soutien des prix du marché (SPM) en faveur de l’industrie céréalière en 1995. Depuis, le niveau de soutien baisse plus progressivement car aucune réforme substantielle des mesures de SPM n’a été prise concernant les produits laitiers, la volaille et les œufs. Le recul des paiements au titre des calamités ces dernières années et l’importance accrue du soutien aux services d’intérêt général dans les transferts budgétaires depuis le milieu des années 90 ont engendré une baisse du soutien global au revenu agricole.

Au Canada, l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) est passée de 36 % en 1986-88 à 9 % en 2015-17, et a toujours été inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE. Cependant, les formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions (soutien fondé sur la production et sur l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) représentaient 69 % de l’ESP en 2015-17, ce qui est supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE et reste constant par rapport à 1986-88. Le SPM du lait constitue la principale d’entre elles. En 2015-17, les prix payés au secteur agricole étaient supérieurs de 12 % en moyenne aux prix observés sur les marchés mondiaux. La part de l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) dans l’estimation du soutien total (EST) a presque doublé depuis 1986-88, pour s’établir à 28 % en 2015-17.

Principales évolutions de l’action publique

Le cadre stratégique canadien Cultivons l’avenir 2 (CA2) est arrivé à échéance en mars 2018. En 2017, les ministres de l’Agriculture des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT) sont convenus des éléments centraux du prochain accord-cadre, le Partenariat canadien pour l’agriculture (PCA). En vertu du PCA, les investissements sont priorisés selon six domaines d’intervention : 1) les sciences, la recherche et l’innovation ; 2) les marchés et les échanges ; 3) la durabilité environnementale et le changement climatique ; 4) l’agriculture à valeur ajoutée et la transformation des produits agroalimentaires ; 5) la gestion des risques ; et 6) la confiance du public. Le dispositif s’accompagnera également de nouveaux programmes visant à faciliter la coopération régionale entre les provinces et les territoires canadiens et à renforcer l’implication des femmes, des jeunes et des peuples autochtones dans le secteur de l’agriculture et de l’agroalimentaire. À l’instar du cadre CA2, le PCA comporte trois piliers : 1) les activités dirigées par le gouvernement fédéral ; 2) les programmes à coûts partagés régis par les provinces et les territoires ; et 3) les programmes de gestion des risques de l’entreprise (GRE), dont les coûts sont partagés par les gouvernements FPT.

L’Accord économique et commercial global (AECG) conclu entre le Canada et l’Union européenne (UE) a commencé à s’appliquer à titre provisoire en septembre 2017. En vertu de cet accord, le Canada a instauré un contingent tarifaire en franchise de droits annuel visant le fromage en provenance de l’UE. Afin d’aider les producteurs laitiers et les entreprises de transformation à s’adapter aux conséquences prévues de la hausse des importations de fromage européen, le Canada s’est doté de deux programmes distincts.

Le Programme d’investissement pour fermes laitières (PIFL) aide les producteurs canadiens de lait à accroître leur productivité en modernisant leurs équipements. Dans un premier temps, ce programme quinquennal doté d’une enveloppe budgétaire de 250 millions CAD accordera des contributions de contrepartie aux producteurs laitiers. Il les encouragera à procéder à des investissements destinés à renforcer leur productivité et à améliorer leurs équipements ainsi que la gestion des troupeaux.

Le Fonds d’investissement dans la transformation des produits laitiers (FITPL) accorde aux transformateurs laitiers des financements destinés à renforcer leur productivité et leur compétitivité. Le programme repose sur des contributions non remboursables pour soutenir des projets via des investissements en immobilisations dans des équipements et des infrastructures ainsi que l’accès à l’expertise technique, opérationnelle et de gestion du secteur privé. Le budget total du FITPL s’élève à 100 millions CAD (77 millions USD).

Évaluation et recommandations

L’accent est mis de plus en plus sur le soutien aux services d’intérêt général au détriment du soutien indirect au revenu agricole via de nouveaux programmes qui ciblent la recherche-développement (R-D) menée par le secteur, l’adoption de l’innovation dans les secteurs alimentaire et agricole, et les initiatives commerciales.

Les filières lait, volaille et œufs sont protégées de la concurrence internationale et continuent de bénéficier d’un niveau élevé de soutien des prix. Ce système de gestion de l’offre fausse la production et les échanges et fait obstacle à l’entrée dans les secteurs auxquels il s’applique, du fait de la capitalisation de rentes importantes dans la valeur des quotas de production.

Comme un premier pas vers l’élimination de la gestion de l’offre, le pays devrait relever les quotas disponibles et réduire le soutien des prix accordé aux filières lait, volaille et œufs, ce qui induirait une plus grande réactivité du marché, favoriserait l’innovation (pour une plus grande efficacité et une diversification vers des produits à plus forte valeur ajoutée) et abaisserait le niveau des rentes liées aux quotas.

Les programmes prévoyant des mesures de soutien budgétaire destinées à atténuer les fluctuations du revenu agricole devraient obéir à des protocoles et des règles plus stricts, ce qui permettrait de limiter la demande potentielle d’aide supplémentaire lorsque les programmes existants suffisent, et d’encourager les agriculteurs à trouver de meilleures solutions de gestion des risques au niveau de leurs exploitations.

Les pouvoirs publics devraient continuer de réorienter leur action sur l’adoption d’innovations en ciblant les activités de R-D menées par le secteur ainsi que la commercialisation des produits. Cela contribuerait à améliorer la compétitivité et la durabilité du secteur à long terme, conformément aux objectifs fixés.

Graphique 5.1. Canada : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763088

Le soutien aux agriculteurs (ESP en %) enregistre un déclin progressif à long terme. Récemment, il s’est établi à un niveau inférieur à la moyenne de l’OCDE, autour de 10 % des recettes agricoles brutes. Le soutien pouvant créer le plus de distorsions demeure la part la plus importante du soutien aux producteurs, en raison du SPM des produits laitiers, de la volaille et des œufs (graphique 5.1). Au cours de l’année passée, le niveau de soutien n’a pratiquement pas changé, la baisse du SPM ayant compensé la hausse des transferts budgétaires. Le recul du SPM découle de la réduction de l’écart de prix, les prix intérieurs ayant moins progressé que les prix mondiaux (graphique 5.2). En moyenne, les agriculteurs ont perçu des prix légèrement supérieurs aux prix mondiaux ; de grosses différences persistent entre les différents produits de base, les prix intérieurs du lait étant supérieurs de plus de 80 % aux prix mondiaux. Le SPM est le principal élément constitutif des transferts au titre d’un seul produit (TSP) : le lait détient la part la plus importante des TSP dans les recettes agricoles brutes par produit (graphique 5.3). Dans l’ensemble, les TSP représentent 79 % de l’ESP total. Par rapport à l’agriculture à valeur ajoutée, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) dépassent la moyenne de l’OCDE. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a considérablement baissé au fil du temps. Plus de 70 % du soutien total est octroyé aux exploitations individuelles (ESP).

Graphique 5.2. Canada : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763107

Graphique 5.3. Canada : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763126

Tableau 5.1. Canada : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765748

Informations contextuelles

Le Canada est un pays vaste et riche caractérisé par une faible densité de population. Le secteur agricole primaire représente 1.5 % du PIB mais possède un poids important dans certaines régions. Le Canada est un grand exportateur net de produits agricoles, qui constituent 12 % de ses exportations, et l’accès aux marchés extérieurs a une importance essentielle pour le secteur. Plus de la moitié des exportations canadiennes de produits agricoles sont destinées aux États-Unis. La production végétale se concentre dans les Prairies de l’Ouest, où l’exploitation type est deux fois plus grande que la moyenne nationale, très performante et largement tournée vers l’exportation. La production de lait est assurée pour l’essentiel dans l’est du pays, où les exploitations sont relativement plus petites et pratiquent des cultures plus diversifiées. Le secteur de la viande de boucherie (porcins et bovins à viande) est présent sur tout le territoire, en particulier dans l’ouest.

Tableau 5.2. Canada : Indicateurs contextuels
| Canada | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 686 | 1 625 | 2.5% | 1.9%
Population (millions) | 29 | 36 | 1.0% | 1.1%
Superficie des terres (milliers de km2) | 9 094 | 9 094 | 12.2% | 12.0%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 67 994 | 65 256 | 2.5% | 2.4%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 3 | 4 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 23 395 | 44 793 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 29 | 25 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 2.9 | 1.5 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 4.1 | 1.9 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 6.8 | 12.0 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 5.5 | 8.5 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 50 | 58 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 50 | 42 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 67 | 71 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Sources : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766204

Le Canada bénéficie d’un environnement macroéconomique stable, caractérisé par une reprise rapide à la suite de la crise de 2007-08 et une croissance régulière du PIB depuis cette période. Les taux d’inflation demeurent inférieurs à 2 % depuis 2012. Les récentes modifications des valeurs des échanges reflètent, pour l’essentiel, les fluctuations des prix des produits de base. La majeure partie des exportations canadiennes de produits agroalimentaires est constituée de produits primaires destinés à être transformés (37 % environ), qui entrent dans le système de production d’autres pays. À l’inverse, les importations de produits agroalimentaires sont en grande partie composées de produits finaux pour la consommation.

Graphique 5.4. Canada : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763145

Graphique 5.5. Canada : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763164

La croissance de la productivité totale des facteurs (PTF) est le moteur de l’augmentation de la production agricole canadienne. Elle a atteint une moyenne de 0.8 % par an entre 2005 et 2014, en deçà de la moyenne mondiale. La croissance annuelle de la production s’est quant à elle établie à 1 %, ce qui est également inférieur à la moyenne mondiale, du fait d’un recul dans l’utilisation des facteurs primaires de production et d’un recours plus massif aux intrants intermédiaires.

L’agriculture canadienne bénéficie de ressources relativement abondantes (en terres et en eau, par exemple) et la croissance de la production s’effectue moyennant une augmentation minimale de la pression sur les ressources naturelles. À l’échelle nationale, les excédents de nutriments sont proches de la moyenne des pays de l’OCDE, tout comme les émissions de gaz à effet de serre (GES).

Graphique 5.6. Canada : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763183

Tableau 5.3. Canada : Productivité et indicateurs environnementaux
| Canada | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 2.75% | 0.81% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 18 | 28 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 2.0 | 1.3 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 2.2 | 3.3 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 8 | 8 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 1.2 | 1.2 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 9 | 6 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 1.3 | 1.0 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Sources : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766660

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

La politique agricole du Canada privilégie la gestion des risques et les investissements pour améliorer la compétitivité du secteur, la commercialisation et les échanges, la sécurité des aliments et les capacités de recherche. Depuis 2003, les principaux programmes et services découlent d’accords convenus par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT) pour une durée de cinq ans. Ainsi, l’accord-cadre FPT de politique agricole actuellement en vigueur, Cultivons l’avenir 2 (CA2), couvre la période 2013-2018.

En vertu de la Constitution canadienne, les gouvernements fédéral et provinciaux se partagent la responsabilité de l’agriculture. L’accord-cadre CA2 offre de la souplesse aux provinces et aux territoires dans la conception et la mise en œuvre de programmes qui répondent à leurs priorités régionales. En dehors de ce cadre, ceux-ci peuvent également mettre au point et financer leurs propres programmes agricoles.

L’accord-cadre CA2 comporte deux grandes séries de dispositifs : les programmes axés sur la gestion des risques de l’entreprise (GRE), qui aident les agriculteurs à gérer les risques liés à une grande volatilité des marchés et aux situations de catastrophe ; et les Initiatives stratégiques non liées à la GRE, qui offrent un soutien indirect au secteur via des investissements dans la recherche et l’innovation, des mesures visant la sécurité des aliments et la promotion des marchés.

Il existe cinq programme de GRE, dont les coûts sont partagés par les autorités fédérales et provinciales : Agri-stabilité (programme de soutien de la marge globale des exploitations les années de forte baisse du revenu) ; Agri-investissement (compte d’épargne alimenté par des dépôts du producteur complétés par un montant équivalent du gouvernement et utilisé en cas de baisse modérée du revenu ou pour réaliser des investissements qui permettent d’atténuer les risques dans les exploitations) ; Agri-protection (couverture des pertes de production dues aux risques naturels) ; et Agri-relance (cadre de coordination FPT de l’aide en cas de catastrophe). Ces quatre premiers programmes offrent une protection contre différents types de pertes ainsi que des options de gestion des flux de trésorerie. Le cinquième programme inclus dans CA2, Initiatives Agri-risques, aide le secteur à étudier les risques, à élaborer et mettre en œuvre de nouveaux instruments ainsi qu’à attirer et obtenir le soutien du secteur privé.

Par ailleurs, CA2 déploie trois nouvelles Initiatives stratégiques fédérales : le programme Agri-innovation (qui soutient les investissements ciblant le développement et la commercialisation de nouveaux produits et technologies) ; le programme Agri-marketing (qui soutient les investissements visant à ce que le secteur adopte plus largement les systèmes liés à la sécurité et à la traçabilité des aliments, ainsi que les investissements relatifs à l’ouverture et au maintien de l’accès à de nouveaux marchés) ; et le programme Agri-compétitivité (qui soutient les investissements destinés à accroître la rentabilité des marchés nationaux et internationaux). Tous ces programmes encouragent les investissements dans la recherche-développement (R-D) menée par le secteur, l’adoption de l’innovation dans les secteurs alimentaire et agricole et les initiatives commerciales.

Les mesures de soutien agricole canadiennes diffèrent selon qu’elles ciblent les secteurs soumis à la gestion de l’offre, qui sont protégés par des droits de douane élevés et orientés vers le marché intérieur, et les autres catégories de produits de base, qui s’échangent sur un marché libéralisé et sont destinées aux marchés d’exportation. Un système de gestion de l’offre soutient les prix du marché des filières lait, volaille et œufs par l’intermédiaire de droits de douane et de quotas de production négociables uniquement à l’intérieur des provinces, associés à un système de fixation des prix intérieurs. L’accord-cadre CA2 considère la gestion de l’offre comme un outil de GRE.

La plupart des programmes environnementaux au niveau des exploitations sont conçus et gérés par les autorités provinciales. Deux catégories d’initiatives (cofinancées par les autorités fédérales et provinciales) œuvrent pour une agriculture écologiquement viable : les plans agroenvironnementaux (PAE) et les programmes d’encouragement de l’intendance environnementale. Les PAE consistent à évaluer les risques environnementaux sur les exploitations puis à élaborer un plan d’action permettant de les atténuer. Les programmes d’encouragement de l’intendance environnementale apportent quant à eux une aide financière à frais partagés aux exploitations dotées d’un PAE pour leur permettre d’adopter des pratiques de gestion bénéfiques des éléments nutritifs, du stockage des effluents d’élevage et du contrôle de l’érosion des sols, notamment.

Le Canada a ratifié l’Accord de Paris le 5 octobre 2016. Ses NDC comprennent un engagement de réduire d’ici à 2030 les émissions des GES de 30% par rapport au niveau 2005. Le réseau pan-Canadien concernant la croissance propre et le changement climatique (PCF) adopté en décembre 2016 comprend un plan de réduction des émissions dans tous les secteurs de l’économie, d’accélération de la croissance propre, et de bâtir des résiliences aux effets du changement climatique. Dans le cadre du PCF, il y a trois actions liés à l’agriculture : augmenter la séquestration du Carbonne dans les sols agricoles pour compenser partiellement les émissions du secteur ; production de bioénergie de de bioproduits afin de réduire les émissions des autres secteurs ; et la mise en place des modes de gestion réduisant les émissions agricoles et leur intensité. D’autres mesures comprennent le programme agriculture et GES qui soutient la recherche afin de rendre plus accessibles les technologies appropriés, et les modes de gestion qui peuvent être adoptés par les producteurs afin de réduire les GES. Un autre programme la technologie propre dans l’agriculture cible les innovations dans la bio économie et l’adoption des technologies précises dans l’agriculture. Diverses initiatives de portée fédérale ou provinciale encouragent également le développement de bioproduits, comme l’initiative fédérale écoÉNERGIE pour les biocarburants.

Avant l’expiration de l’accord-cadre CA2, en 2018, les ministres FPT de l’Agriculture sont convenus d’un accord portant sur les éléments centraux du prochain accord-cadre, le Partenariat canadien pour l’agriculture (PCA). Ce dernier privilégiera les investissements dans six domaines : 1) les sciences, la recherche et l’innovation ; 2) les marchés et les échanges ; 3) la durabilité environnementale et le changement climatique ; 4) l’agriculture à valeur ajoutée et la transformation des produits agroalimentaires ; 5) la gestion des risques ; et 6) la confiance du public. Le dispositif s’accompagnera également de nouveaux programmes visant à faciliter la coopération régionale entre les provinces et les territoires canadiens et à renforcer la participation des femmes, des jeunes et des peuples autochtones dans le secteur de l’agriculture et de l’agroalimentaire. À l’instar du cadre CA2, le PCA repose sur trois piliers : 1) les activités dirigées par le gouvernement fédéral ; 2) les programmes à coûts partagés régis par les provinces et les territoires ; et 3) les programmes de gestion des risques de l’entreprise (GRE), dont les coûts sont partagés par les gouvernements FPT. Le PCA a été lancé le 1er avril 2018.

Évolution des mesures internes, 2017-18

À l’échelle fédérale

S’agissant du transport des céréales, le gouvernement du Canada a adopté la loi sur la modernisation des transports en 2017 pour établir un calendrier à long terme visant à aller vers un système ferroviaire plus transparent, équilibré et efficace. Ce texte, qui entrera en vigueur en 2018, apporte plusieurs modifications à la loi sur les transports au Canada, qui devraient se répercuter sur le transport de produits agricoles, notamment les céréales de l’Ouest canadien. On dénombre parmi elles la possibilité d’instaurer des sanctions réciproques entre les compagnies ferroviaires et leurs clients. Cette loi introduit par ailleurs une nouvelle disposition intitulée « Interconnexion à longue distance » (principe permettant à une compagnie de chemin de fer de prendre en charge le transport de marchandises pour le compte d’une autre compagnie) afin de renforcer la concurrence. Elle élargit également le revenu admissible maximal, qui plafonne le revenu moyen par tonne que les compagnies de chemin de fer agréées peuvent engranger en contrepartie du transport des céréales réglementées à destination de points d’exportation particuliers, afin de promouvoir les investissements dans les infrastructures ferroviaires.

Parmi les programmes axés sur la gestion des risques de l’entreprise, deux nouvelles initiatives ont été prises en vertu du cadre Agri-relance :

L’Initiative de rétablissement Canada-Colombie-Britannique octroie une aide financière aux producteurs de Colombie-Britannique dont les activités ont été touchées par les incendies de 2017. Ce programme prend en charge les coûts extraordinaires liés à l’alimentation, à la santé et à la sécurité du bétail, et aide les producteurs à faire face aux coûts engendrés par la reprise des activités de culture et d’élevage et la réhabilitation des infrastructures connexes. Environ 0.73 million CAD (561 000 USD) ont été accordés dans le cadre de ce dispositif en 2017.

L’Initiative Canada-Québec d’aide aux entreprises agricoles affectées par les épisodes exceptionnels de grêle aide les producteurs à faire face aux coûts extraordinaires de remise en état et d’atténuation des conséquences des épisodes de grêles survenus en 2017. Cet accompagnement financier cible le nettoyage des terres et les réparations, la plantation d’une culture de couverture ainsi que la gestion des maladies et des éléments nutritifs. Aucun paiement n’a été effectué en 2017, les versements devraient commencer début 2018.

Deux programmes ont été mis en place pour encourager les investissements dans le secteur laitier à la suite de l’entrée en vigueur de l’Accord économique et commercial global (AECG) :

Le Programme d’investissement pour fermes laitières (PIFL) aide les producteurs canadiens de lait à améliorer leur productivité en modernisant leurs équipements. Lancé au cours de l’exercice budgétaire 2017-18, ce programme quinquennal doté d’une enveloppe budgétaire de 250 millions CAD (192 millions USD) accordera des contributions de contrepartie aux producteurs laitiers. Il les encouragera à procéder à des investissements de petite ampleur (d’un montant inférieur à 60 000 CAD, soit 46 153 USD) ou, au contraire, de grande envergure (jusqu’à 250 000 CAD, ou 192 308 USD) destinés à renforcer leur productivité et à améliorer leurs équipements ainsi que la gestion des troupeaux.

Le Fonds d’investissement dans la transformation des produits laitiers (FITPL) accorde aux transformateurs laitiers des financements destinés à renforcer leur productivité et leur compétitivité. Ce programme repose sur des contributions non remboursables visant à soutenir les projets par l’intermédiaire d’investissements en immobilisations dans une infrastructure et de l’équipement et l’accès à l’expertise technique, opérationnelle et de gestion du secteur privé. Le budget total du FITPL s’élève à 100 millions CAD (77 millions USD). Respectivement, les projets d’investissement en immobilisations et d’accès à l’expertise peuvent être financés à hauteur de 10 millions CAD (7.7 millions USD) et 250 000 CAD (192 308 USD) au maximum. Les candidats peuvent prétendre à un montant maximal de 10 millions CAD par an.

En 2017, un nouveau partenariat intitulé Stratégie pour la santé des végétaux et des animaux pour le Canada a été créé sous l’impulsion de l’industrie, des gouvernements FTP, d’universitaires et d’autres parties prenantes dans l’optique de disposer d’un système complet, efficace et intégré visant à prévenir et à anticiper les risques auxquels sont exposés les végétaux et les animaux. Cette stratégie met l’accent sur la gestion préventive des risques ainsi que sur une collaboration renforcée des différents partenaires. Grâce à elle, par exemple, l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) pourra faciliter l’élaboration et la mise en œuvre de normes nationales de biosécurité en coopération avec les associations de producteurs, les gouvernements provinciaux et territoriaux et les universités.

À l’échelle provinciale

Au titre de la gestion des risques, la Colombie-Britannique a déclenché le programme Agri-stabilité 2017 pour prêter main forte aux producteurs ayant subi des baisses de revenu au cours de l’année. Ce programme permet aux agriculteurs d’adhérer tardivement et sans pénalités au dispositif Agri-stabilité préexistant. Pour l’année 2017, il prévoit également un relèvement de 70 à 80 % du taux de compensation ainsi que la suppression de la limite haute appliquée à la marge de référence. La Colombie-Britannique a également apporté quelques modifications au programme Agri-protection pour mieux rendre compte du montant des déclarations de baisse de qualité effectuées par les arboriculteurs. Les cerises ont été ajoutées à la liste des produits couverts par le dispositif en 2018.

Le Manitoba encourage les éleveurs à recourir aux outils de gestion du risque de fluctuation des prix en leur permettant de bénéficier, à titre exceptionnel, d’une bonification de 0.25 % du taux d’intérêt appliqué à un prêt contracté via la Société des services agricoles du Manitoba (MASC) en cas de souscription à une police du Programme d’assurance des prix du bétail dans l’Ouest.

L’Ontario encourage les petites exploitations agricoles se développer en offrant la possibilité aux communes d’appliquer à certaines activités un taux d’imposition inférieur à celui auquel sont soumises les activités commerciales ou industrielles. Prévu pour durer deux ans, le Programme de soutien visant les produits horticoles comestibles (PSPHC) prendra effet en 2018. Les producteurs remplissant les conditions requises recevront des paiements qui dépendront du montant de leurs ventes nettes admissibles, ce qui les aidera à réduire leur exposition aux risques financiers et à mieux commercialiser et promouvoir leurs produits.

S’agissant de la gestion de l’environnement et des ressources, la Colombie-Britannique a modifié sa réglementation sur l’eau après l’entrée en vigueur de la loi sur la durabilité de l’eau (2015) en 2016. Le texte prévoit la délivrance d’autorisations aux utilisateurs des ressources en eau souterraines. Ces derniers ont jusqu’au 1er mars 2019 pour se voir communiquer une date de priorité déterminée en fonction de la date de première utilisation. Une nouvelle procédure de candidature simplifiée s’applique. La province a par ailleurs mis au point un outil de calcul pour aider les utilisateurs à estimer leurs besoins annuels en eau pour l’irrigation ou l’élevage.

Dans le cadre de son PAE, le Manitoba a lancé l’Initiative pour des pratiques de gestion bénéfiques visant les espèces en péril, qui soutient la protection des espèces sauvages menacées.

L’Ontario a mis en place un programme sur la santé du sol, qui pousse les producteurs à se concentrer non plus sur une augmentation des rendements dans un avenir proche mais sur une bonne gestion du sol et du système agricole à long terme en réduisant le travail du sol et en privilégiant les cultures de couverture et la rotation des cultures, notamment. Il a également lancé un programme pour la production de biogaz, pour montrer de quelle manière les matières et déchets alimentaires peuvent échapper à la mise en décharge et générer un complément de revenus en produisant du gaz naturel renouvelable. L’Ontario a en outre proposé de modifier son règlement sur l’incorporation d’éthanol dans l’essence (Ethanol in Gasoline regulation), pour porter le taux d’incorporation obligatoire de l’éthanol dans l’essence à 10 %, contre 5 % actuellement.

Dans les domaines de la sécurité et de la qualité des aliments et du bien-être animal, la Colombie-Britannique a mis à jour sa réglementation sur la certification des produits pour exiger que l’ensemble des denrées alimentaires et boissons produites et transformées sur le sol canadien et commercialisées dans la province en tant que produits biologiques fassent l’objet d’une certification via un programme fédéral ou provincial à compter de 2018. La province a par ailleurs renouvelé son soutien aux producteurs locaux en lançant la campagne Eat Drink Local, qui met en relation les producteurs locaux et les restaurateurs et chefs cuisiniers qui élaborent des menus mettant à l’honneur des aliments produits localement.

La Colombie-Britannique a actualisé et fait fusionner deux règlements relatifs à la volaille pour créer un texte unique sur la santé et l’achat de la volaille (Poultry Health and Buying Regulation). Ce règlement veille à ce que la santé des troupeaux de reproduction demeure contrôlée, de manière à garantir que les poussins de chair intégrant le système présentent un état de santé adéquat. Les entreprises achetant de volaille vivante pour la transformer et la revendre sont par ailleurs tenues de prendre les mesures nécessaires pour empêcher l’apparition, la transmission ou la prolifération de maladies à déclaration obligatoire au sein des élevages reproducteurs.

Dans l’Alberta, le Programme d’adoption des technologies d’identification par radiofréquence (RFID) dans la filière caprine vise à améliorer l’identification des animaux et la gestion des troupeaux et ainsi renforcer l’intégrité du système de traçabilité en vigueur dans la province à des fins de santé animale, de santé publique et de sécurité des aliments.

Au Québec, à la suite de l’adoption de la nouvelle loi sur le bien-être et la sécurité de l’animal, le gouvernement provincial aide les producteurs à mettre leurs bâtiments et leurs installations de production en conformité avec les nouveaux codes de bonnes pratiques et à s’adapter à l’évolution des préférences des consommateurs.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

En septembre 2017, l’accord économique et commercial global (AECG) conclu par le Canada et l’UE est provisoirement entré en vigueur. Cet accord facilitera l’accès au marché en éliminant les droits de douane applicables à la plupart des exportations de produits agricoles, et en établissant des contingents tarifaires pour les autres. En vertu de l’AECG, le Canada appliquera des contingents tarifaires au fromage provenant de l’UE. L’accord prévoit également d’éliminer les droits de douane frappant les produits à base de protéines de lait originaires du Canada. Les autres produits canadiens soumis à des mesures de maîtrise de l’offre (autres produits laitiers, volaille et œufs) ne bénéficieront d’aucune facilité d’accès supplémentaire au marché européen. Le Canada a en outré créé deux programmes distincts pour aider les exploitants et les transformateurs laitiers à s’adapter aux conséquences prévues de l’AECG, décrites dans la rubrique consacrée à l’évolution des mesures internes.

L’accord de libre-échange Canada-Ukraine est également entré en vigueur en 2017. Le Canada et dix autres pays se sont accordés sur l’ossature d’un nouvel accord intitulé Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP). Par ailleurs, le Canada, les États-Unis et le Mexique ont entamé des négociations en vue de moderniser l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Enfin, le Canada a ouvert des négociations autour d’un accord de libre-échange avec l’Alliance du Pacifique (Chili, Colombie, Mexique et Pérou) ; accepté de prendre part à des échanges préliminaires portant sur un éventuel accord de libre-échange entre l’ASEAN et le Canada ; et poursuivi ses activités autour des discussions préliminaires relatives à l’ouverture de négociations sur un accord de libre-échange avec la Chine.

Chapitre 6.

Chili

Soutien à l’agriculture

Au Chili, la politique agricole ne génère pratiquement pas de distorsions sur les marchés et le soutien aux prix du marché est pratiquement inexistant. Le Chili est l’un des pays de l’OCDE qui soutient le moins son agriculture, les aides s’établissant à 2.6 % des recettes agricoles brutes (ESP en %). Les prix intérieurs sont alignés sur les prix internationaux. Les aides sont principalement ciblées sur les petites exploitations ; il s’agit surtout de subventions aux intrants, en particulier à la formation de capital fixe et à la prestation de services. Au total, les dépenses publiques consacrées à l’agriculture ont augmenté de 1.4 % entre 2016 et 2017.

Principales évolutions de l’action publique

Fondamentalement, les orientations de la politique agricole ne changent pas, les axes prioritaires étant d’une part la productivité et d’autre part l’intégration et le développement de petits exploitants et d’exploitants indigènes. Les mesures restent ciblées sur un certain nombre de domaines : extension et accroissement de l’efficacité des systèmes d’irrigation ; maintien des excellentes conditions sanitaires et phytosanitaires du pays ; renforcement des moyens d’action qui favorisent le développement des petites exploitations et des exploitations indigènes et, en particulier, de celles dirigées par des jeunes ; promotion de l’innovation ; amélioration de la pérennité des ressources, en particulier mesures contre la dégradation des sols.

En 2017, le programme « Yo Joven y Rural » (Moi, jeune et rural) de l’Institut national de développement agricole (INDAP) est entré en vigueur. Ce programme propose des subventions, des financements, des programmes de renforcement des capacités, des formations et le développement de leur réseau aux jeunes agriculteurs (âgés de 18 à 35 ans).

Plusieurs initiatives sur l’agriculture durable et le changement climatique ont été menées à bien en 2017. Le ministre de l’Agriculture, par le biais de l’Office des politiques et des études agricoles (ODEPA), en collaboration avec d’autres organismes publics et après consultation des principales parties prenantes, a créé en 2015 le Protocole de l’agriculture durable, qui s’applique encore aujourd’hui. Ce dispositif volontaire définit dix principes de l’agriculture durable et sert de base à l’élaboration d’accords de production durable (APL-S) dans les sous-secteurs de l’agriculture. En 2017, un accord de ce type a été élaboré pour la production de noix, en concertation avec le secteur privé. En outre, une proposition d’accord a été rédigée pour le riz. Enfin, afin de garantir que les exploitations familiales sont bien inclues dans les APL-S, un projet de renforcement des capacités a été élaboré et il est entré en application en 2018.

Un Comité national de prévention et de réduction des pertes et du gaspillage alimentaires a été créé. Il se compose de représentants d’organismes publics, de la société civile, du secteur privé et du monde universitaire. Par ailleurs, le programme en faveur du développement durable du secteur des produits laitiers est né de la coordination entre les secteurs public et privé. Il définit le plan d’action des quatre prochaines années et contient les objectifs stratégiques, les actions à mener et les indicateurs à surveiller pour améliorer le développement durable du secteur, dans le cadre des objectifs de développement durable (ODD) des Nations-Unies et du cadre de viabilité de la filière lait (DSF - Dairy Sustainability Framework) de la Fédération internationale du lait (FIL).

En ce qui concerne les investissements dans l’irrigation dans un contexte de gestion durable de l’eau, la Commission nationale d’irrigation (CNR) a mené à bien 23 projets de gestion de l’irrigation dans les 15 régions du pays, en concertation avec les parties prenantes des secteurs public et privé. En 2017, la Commission technique ministérielle sur le changement climatique (CTICC) a été créée par le décret n° 360 (2017). Cet organe a pour vocation de lutter contre les difficultés auxquelles est confrontée l’agriculture chilienne du fait de son exposition importante aux variations du climat.

En 2017, le Chili a signé un accord de libre-échange avec l’Indonésie. Il a également renforcé les accords existants et des négociations sont en cours sur la révision de l’accord avec l’Union européenne. Les enjeux dépassent la simple libéralisation des droits de douane pour englober des questions telles que les droits de propriété intellectuelle et les dispositions environnementales. En mars 2018, l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) a été signé à Santiago du Chili par 11 pays, dont le Chili.

Évaluation et recommandations

La politique agricole chilienne n’engendre presque pas de distorsions. L’ESP a représenté 2.6 % des recettes agricoles brutes, en moyenne, en 2015-17, tandis que les services généraux (ESSG) entraient à hauteur de 51 % du soutien total à l’agriculture.

Les dotations budgétaires totales au secteur ont augmenté de 1.4 % entre 2016 et 2017. Les paiements directs sont principalement ciblés sur les petites exploitations ; ils visent à améliorer la productivité, la compétitivité, les systèmes d’irrigation au niveau des exploitations et à restaurer les sols dégradés. La plupart des dotations aux services d’intérêt général portent sur l’inspection et le contrôle de l’infrastructure d’irrigation et sur les systèmes de connaissances et d’innovation.

Les démarches adoptées continuent de privilégier le soutien aux petites exploitations et le développement du peuple indigène, mais aussi la protection et l’amélioration des ressources naturelles, la productivité durable, l’infrastructure, l’accès aux marchés et la compétitivité. Ainsi, 70 % des paiements directs sont destinés aux petits exploitants tandis que la moitié des dépenses sont consacrées aux services généraux, une proportion quatre fois plus importante que dans la moyenne des pays de l’OCDE.

Si les paiements sont ciblés sur les petits producteurs et les producteurs indigènes, il convient de veiller à l’efficacité des mesures. Des évaluations d’impact devraient donc être réalisées de façon systématique.

À mesure que des projets et des programmes agricoles qui ne relèvent pas du ministère de tutelle sont créés, la coordination entre ministères et organismes devient toujours plus importante, tout comme la nécessité de disposer de dispositifs solides d’évaluation de ces programmes.

Si l’agriculture chilienne produit une part importante des émissions nationales de gaz à effet de serre, les pouvoirs publics n’ont fixé aucun objectif ni défini aucun projet qui aiderait le pays à respecter les engagements pris dans le cadre de l’Accord de Paris sur le Climat.

Graphique 6.1. Chili : Évolution du soutien à l’agriculture

Source: OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763202

Le soutien aux agriculteurs mesuré par l’ESP en % est passé de 7.6 % en 1995-97 à 2.6 % en 2015-17. L’ESP est l’une des plus faibles des pays membres de l’OCDE ; elle prend principalement la forme de paiements directs à des petites exploitations en premier lieu. Le Chili a progressivement réduit la part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions (soutien fondé sur la production et l’utilisation d’intrants variables sans contraintes). Le soutien se compose essentiellement de subventions aux intrants, notamment en faveur de la formation de capital fixe. Les prix aux producteurs sont pratiquement conformes aux prix mondiaux (graphique 6.1), tandis que les changements de prix à la frontière sont directement répercutés sur les prix intérieurs aux producteurs (graphique 6.2). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général représentent 4 % de la valeur ajoutée agricole en 2015-17, une proportion plus importante que les 1.5% observés en 1995-97. Le soutien à l’agriculture s’élevait à 0.3 % du PIB en 2015-17. Le soutien aux services généraux (ESSG) entrait à hauteur de la moitié environ du soutien total (EST) sur la période 2015-17. Les transferts au titre d’un seul produit se limitent au sucre et au maïs. Ils se sont élevés à 2.4 % des recettes agricoles brutes sur la période 2015-17 (graphique 6.3).

Graphique 6.2. Chili : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source: OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763221

Graphique 6.3. Chili : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source: OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763240

Tableau 6.1. Chili : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765767

Informations contextuelles

Le Chili fait partie des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, avec un PIB par habitant de 22 727 USD. Le taux de chômage, de 6.6 % en 2017 (OCDE, 2018), y est faible. Le Chili est également un pays à l’économie relativement ouverte, les échanges commerciaux représentant 24 % de son PIB. L’agriculture a contribué au PIB à hauteur de 4.3 % et cette activité employait 9.4 % de la population active, ce qui met en évidence la dualité d’une structure, dans laquelle de petites exploitations à forte intensité de main-d’œuvre côtoient de grandes exploitations commerciales.

Tableau 6.2. Chili : Indicateurs contextuels
| Chili | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 106 | 415 | 0.4% | 0.5%
Population (millions) | 14 | 18 | 0.5% | 0.5%
Superficie des terres (milliers de km2) | 744 | 744 | 1.0% | 1.0%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 15 330 | 15 761 | 0.6% | 0.6%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 19 | 25 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 7 393 | 22 727 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 21 | 24 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 6.0 | 4.3 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 15.7 | 9.4 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 18.0 | 19.2 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 7.2 | 9.5 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 63 | 68 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 37 | 33 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 14 | 8 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766223

Le triplement du PIB par habitant ces 20 dernières années s’est traduit par une augmentation du niveau de vie des Chiliens et par un recul global de la pauvreté. Par ailleurs, le Chili est un exportateur net de produits agroalimentaires (hors produits de la pêche et forestiers), avec un excédent de 6 milliards USD en 2016. Les secteurs agricole et agro-alimentaire chiliens ont bien réussi à créer de la valeur ajoutée dans la production de produits de base et de produits transformés comme le vin et les fruits. En 2016, 35 % des exportations concernaient des produits transformés destinés à la consommation finale, 9 % étaient des produits transformés pour l’industrie d’autres pays. Les importations de produits agro-alimentaires concernent principalement des produits transformés, dont 54 % sont destinés à la consommation finale et 27 % à être transformés par l’industrie.

Graphique 6.4. Chili : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763259

Graphique 6.5. Chili : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763278

Si l’on y ajoute les activités d’aval, le secteur agricole a joué un rôle essentiel dans la réussite économique chilienne, les deux activités bénéficiant de la stabilité du pays et des politiques de réforme menées. Ce secteur a également contribué de façon importante à l’activité grâce à une croissance rapide de sa production et de ses exportations. L’augmentation de la productivité a joué un rôle essentiel dans l’essor de l’agriculture chilienne. Compte tenu d’une stabilité relative des facteurs de production et des consommations intermédiaires, la production a surtout augmenté grâce à des améliorations significatives de la productivité totale des facteurs (PTF). Celle-ci, d’environ 2.2 % par an sur la période 2005-2014, est en effet à peu près au même niveau que la moyenne mondiale.

Graphique 6.6. Chili : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763297

Tableau 6.3. Chili : Productivité et indicateurs environnementaux
| Chili | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 1.66% | 2.20% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | .. | .. | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | .. | .. | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | .. | .. | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 22 | 12 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 7.0 | 7.0 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | .. | .. | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | .. | .. | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766679

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Fondamentalement, les orientations de la politique agricole ne changent pas, les axes prioritaires étant d’une part la productivité et d’autre part l’intégration et le développement de petits exploitants et d’exploitants indigènes. Les mesures restent ciblées sur un certain nombre de domaines : extension et accroissement de l’efficacité des systèmes d’irrigation ; maintien des excellentes conditions sanitaires et phytosanitaires du pays ; renforcement des moyens d’action qui favorisent le développement des petites exploitations et des exploitations indigènes et, en particulier, de celles dirigées par des jeunes ; promotion de l’innovation ; amélioration de la pérennité des ressources, en particulier mesures contre la dégradation des sols.

En vertu de la COP21, les engagements du Chili en matière d’émissions produites par l’agriculture et la sylviculture, (CDN - contributions déterminées au niveau national) sont gérés par la Société nationale des forêts (CONAF). Deux engagements concernent la forêt : le premier porte sur la gestion durable et la régénération de 100 000 hectares de forêt, principalement primitive, ce qui permettra d’absorber l’équivalent de 600 000 tonnes de CO2 par an à partir de 2030. Le second consiste à reboiser 100 000 hectares, principalement avec des essences indigènes, ce qui correspondra à une absorption comprise entre 900 000 et 1 200 000 tonnes de CO2 par an à partir de 2030. Ces engagements doivent toutefois être approuvés par le Parlement. Si aucun engagement ne concerne les émissions agricoles en particulier, ces dernières font partie de l’engagement global visant à réduire de 30 % l’intensité des émissions par unité de PIB par rapport à leur niveau de 2007, d’ici à 2030.

Évolution des mesures internes, 2017-18

L’Institut national de développement agricole (INDAP) a lancé le programme national « Yo Joven y Rural » (Moi, jeune et rural). Ce dispositif, né de la demande exprimée par les jeunes agriculteurs (de 18 à 35 ans) de tout le pays, vise à favoriser l’esprit d’entreprise chez ces derniers en leur proposant des subventions à la formation de capital fixe, des formations et la possibilité de renforcer leurs capacités. Le programme vise également à développer les réseaux tels que la Red Nacional de Jóvenes Rurales (réseau national de jeunes ruraux), qui fédère aujourd’hui plus de 2 100 adhérents, et à mettre en place des conseils de gestion nationaux et régionaux pour les jeunes ruraux, ainsi qu’une commission de concertation public-privé qui favorise le dialogue et la collaboration entre les jeunes agriculteurs et l’INDAP. En 2017, l’INDAP a ainsi collaboré avec 13 000 jeunes bénéficiaires, tandis que les sections spécialisées du programme « Yo Joven y Rural » s’adressaient à environ 2 000 d’entre eux.

Plusieurs initiatives sur l’agriculture durable et le changement climatique ont été menées à bien en 2017. Le ministre de l’Agriculture, par le biais de l’Office des politiques et des études agricoles (ODEPA), en collaboration avec d’autres organismes publics et après consultation des principales parties prenantes, a créé en 2015 le Protocole de l’agriculture durable, qui s’applique encore aujourd’hui.

Ce dispositif volontaire définit dix principes de l’agriculture durable et sert de base à l’élaboration d’accords de production durable (APL-S) dans les sous-secteurs de l’agriculture. Ces principes sont les suivants : 1) amélioration du suivi et de l’utilisation des ressources en eau ; 2) respect des droits de l’homme et des conditions de travail ; 3) gestion des déchets plus efficace ; 4) meilleures gestion et mise en œuvre de produits agro-chimiques ; 5) amélioration de la gestion de la sécurité et de la traçabilité des produits alimentaires ; 6) amélioration des relations avec les populations locales ; 7) meilleure gestion de la biodiversité et des services rendus par l’écosystème ; 8) amélioration de la gestion de l’énergie; 9) meilleure gestion et protection des sols ; et 10) amélioration de la santé et du bien-être des animaux. En 2017, un accord de production durable (APL-S) a été établi pour la production de noix, en concertation avec le secteur privé. En outre, une proposition d’accord a été rédigée pour le riz. Enfin, afin de garantir que les exploitations familiales sont bien inclues dans les APL-S, un projet de renforcement des capacités a été élaboré et il est entré en application en 2018.

Un Comité national de prévention et de réduction des pertes et du gaspillage alimentaires a été créé. Il se compose de représentants d’organismes publics, de la société civile, du secteur privé et du monde universitaire. La première réunion du comité a été l’occasion de définir le plan d’action à adopter pour 2018-19, qui repose sur trois priorités : 1) recherche, technologies et connaissances ; 2) sensibilisation et communication ; et 3) gouvernance.

Le programme en faveur du développement durable du secteur des produits laitiers est né de la coordination entre les secteurs public et privé. Il définit le plan d’action des quatre prochaines années et contient les objectifs stratégiques, les actions à mener et les indicateurs à surveiller pour améliorer le développement durable du secteur, dans le cadre des objectifs de développement durable (ODD) des Nations-Unies et du cadre de viabilité de la filière lait (DSF – Dairy Sustainability Framework) de la Fédération internationale du lait (FIL).

En 2017, la Commission technique ministérielle sur le changement climatique (CTICC) a été créée par le décret n° 360 (2017). Ce comité a pour vocation de lutter contre les difficultés auxquelles est confrontée l’agriculture chilienne du fait de son exposition importante aux variations du climat.

En ce qui concerne les investissements dans l’irrigation dans un contexte de gestion durable de l’eau, la Commission nationale d’irrigation (CNR) a mené à bien 23 projets de gestion de l’irrigation dans les 15 régions du pays, en concertation avec les parties prenantes des secteurs public et privé. Ces projets ont permis de repérer les besoins dans chaque territoire et de cibler les investissements de la CNR sur des études, des programmes et des projets dans l’ensemble du pays.

Évolutions des mesures commerciales, 2017-18

En 2017, le Chili a signé 21 accords de libre-échange, le dernier avec l’Indonésie. Non seulement le champ d’application de ces accords a-t’il été étendu, mais les partenariats existants ont été renforcés. Ainsi, des négociations sont en cours sur la révision de l’accord avec l’Union européenne. Les enjeux dépassent la simple libéralisation des droits de douane pour englober des questions telles que les droits de propriété intellectuelle et les dispositions environnementales. En mars 2018, l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) a été signé à Santiago du Chili par 11 pays, dont le Chili.

Références

Banque mondiale, (2018), Indicateurs du développement dans le monde, (base de données), Banque mondiale, http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?source=world-development-indicators.

Ministère de l’Agriculture (2018), « Annual country report on agricultural policies of Chile », rapport du gouvernement du Chili établi pour l’OCDE, Santiago, Chili.

OCDE (2018), Statistiques agricoles de l'OCDE, (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr. 

Chapitre 7.

Chine

Soutien à l’agriculture

Après deux décennies de croissance progressive, le niveau de soutien accordé aux producteurs agricoles en République populaire de Chine (ci-après la Chine) se stabilise ces dernières années, la part du soutien dans les recettes agricoles brutes fluctuant entre 14 et 16 % au cours de la période 2015-17. Cette situation tient en partie aux réformes récentes menées concernant les systèmes d’intervention sur les marchés du soja, du colza, du coton et du maïs, ainsi que le système de prix de soutien minimum du blé et du riz. Elle s’explique également par la dépréciation nominale du CNY par rapport à l’USD depuis 2013, qui fait suite à une longue période d’appréciation progressive.

Au cours de la période 2015-17, l’estimation du soutien total (EST) représentait environ 2.3 % du PIB, soit deux fois plus que la moyenne de l’OCDE. Le soutien des prix du marché (SPM) continue de représenter la part prédominante du soutien total, mais les paiements au titre de la superficie cultivée augmentent régulièrement depuis 2014. Avec l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG), trois catégories rassemblent le soutien financier le plus large : le stockage public, le développement et l’entretien de l’infrastructure, et le système de connaissances et d’innovation agricoles.

Principales évolutions de l’action publique

Début 2018, une réforme institutionnelle majeure a été annoncée, qui comprend notamment la restructuration des ministères actuels de l’Agriculture et de la Protection de l’environnement. En outre, un projet de la révision de la loi sur les contrats fonciers dans les zones rurales promulguée en novembre 2017 prévoit de renouveler, pour 30 ans, les contrats fonciers existants arrivés à échéance.

En 2017 et début 2018, la Chine a poursuivi les réformes visant à diminuer les effets négatifs des prix intérieurs élevés par rapport à ceux des marchés internationaux. Dans ce sens, les prix de soutien minimum ont été abaissés pour les campagnes 2017-18 de blé et de riz. En 2017, à la fin de la période d’expérimentation de trois ans du prix indicatif du soja, ce dispositif a été remplacé par « un prix aux conditions du marché conjugué à une subvention versée directement aux producteurs de soja » basée sur la superficie cultivée.

Toujours en 2017, des zones de protection de l’environnement supplémentaires – où les activités d’élevage sont interdites – ont été définies par les autorités provinciales afin de trouver des solutions aux problèmes environnementaux dans les zones et les cours d’eau saturés des régions du sud, de l’est et du centre de la Chine.

Évaluation et recommandations

Les réformes récentes visant à remplacer les prix d’intervention des principales cultures par des paiements directs fondés sur la superficie cultivée vont dans le bon sens pour rééquilibrer le portefeuille du soutien à l’agriculture et reflètent l’orientation des politiques de la Chine vers une croissance et une durabilité à long terme de la productivité. La réforme la plus récente relative au système d’achat et de stockage du maïs a eu des effets directs sur la baisse du coût de l’alimentation animale pour les éleveurs et du coût du stockage. Ces réformes pourraient être progressivement étendues au riz et au blé. À l’avenir, il faudrait également continuer à dissocier paiements directs et décisions de production, en les calculant sur la base de la superficie passée, par exemple, et les « verdir » en subordonnant leur versement à des pratiques culturales respectueuses de l’environnement.

Les dépenses publiques consacrées aux services d’intérêt général ont augmenté, mais à un rythme plus lent que celui du soutien aux producteurs individuels. Le coût du stockage public représente toujours la plus grande part des dépenses du soutien aux services d’intérêt général, soit plus d’un tiers du soutien ces dernières années. Il faut redoubler d’efforts pour restructurer le soutien à l’agriculture, et passer de paiements directs aux exploitations à l’investissement public dans la R-D et les infrastructures, de façon que les paiements directs n’aident que de manière transitoire les exploitants à s’adapter à un nouvel environnement de marché.

Les réformes récentes des règles de transferts de terres ont contribué à la création de nouveaux types d’exploitations, notamment des exploitations coopératives et des exploitations gérées par des entreprises agro-industrielles. Toutefois, les petites exploitations gardent un rôle prépondérant dans le secteur, ce qui fait qu’il est essentiel de continuer à réduire le coût du transfert des droits d’exploitation au moyen de plateformes d’échange transparentes. Pour que les réformes de la réglementation foncière donnent les résultats escomptés, elles doivent être accompagnées de nouveaux investissements dans des composantes de l’environnement plus large favorable à l’agriculture et au développement rural, tels que l’éducation, la formation et les services financiers.

Les terres et l’eau sont très peu abondantes en Chine et les pressions d’origine agricole exercées sur l’environnement sont très préoccupantes. Pour établir un cadre solide favorable aux politiques agroenvironnementales, la Chine doit continuer à clarifier les niveaux de référence en matière de qualité environnementale et à fixer des objectifs environnementaux adaptés aux conditions écologiques locales. En outre, la réforme des prix de l’eau annoncée pourrait être accélérée pour prendre en compte les coûts d’approvisionnement, afin d’améliorer l’efficacité de l’utilisation de l’eau.

Plusieurs vastes plans de travail ont récemment été soumis aux différentes institutions en vue de renforcer les mesures relatives aux émissions de GES d’origine agricole et d’appuyer l’adaptation du secteur au changement climatique. Dans cette optique, le nouveau ministère de l’Environnement pourrait contribuer à intégrer les objectifs des mesures d’adaptation dans les programmes actuels et à venir, y compris à mieux cibler les services de vulgarisation agricole, ainsi qu’à fournir une plateforme de coordination institutionnelle.

Graphique 7.1. Chine : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763316

Depuis la période 1995-97, le soutien aux agriculteurs (ESP en pourcentage) augmente constamment. Au cours de la période 2015-17, le soutien a représenté environ 15.5 % des recettes agricoles brutes, soit un niveau légèrement inférieur à celui de la moyenne de l’OCDE. Les formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions se sont accrues dans le temps en raison de la politique d’achat et de stockage temporaires pour plusieurs cultures principales, conjuguée à la protection aux frontières (graphique 7.1). Le niveau du soutien a diminué en 2017, ce qui s’explique principalement par une baisse des prix intérieurs par rapport à ceux des marchés internationaux. Ce fléchissement résulte des réformes du système d’intervention sur les marchés et de la dépréciation ininterrompue du yuan (CNY) par rapport au dollar (USD). Sur la période 2015-17, les prix perçus par les producteurs étaient en moyenne 13 % supérieurs aux cours mondiaux (graphique 7.2). Le SPM conserve la part prédominante du soutien total et constitue la composante essentielle des transferts au titre d’un seul produit (TSP), mais depuis 2014, la part des paiements au titre de la production n’a cessé de croître, notamment dans le cas du coton, du soja et du maïs. Hormis pour les œufs, les producteurs bénéficient de transferts importants qui représentent entre 12 % et 52 % des recettes par produit (graphique 7.3). Globalement, les TSP constituent 76 % de l’ESP totale. Avec une part de 4.3 % sur la période 2015-17, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture étaient proches de la moyenne de l’OCDE. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a également enregistré une hausse dans le temps. Sur la période 2015-17, il était de 2.3 %, ce qui en faisait l’un des plus élevés des pays examinés dans cette étude.

Graphique 7.2. Chine : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763335

Graphique 7.3. Chine : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763354

Tableau 7.1. Chine : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765786

Informations contextuelles

La Chine est le pays le plus peuplé au monde (1.4 milliard d’habitants) et le second plus vaste (9.4 millions de km2). Depuis 2009, elle est la première économie mondiale, mesurée par la valeur du PIB, corrigé par les PPA. Toutefois, ses ressources sont limitées : alors qu’elle nourrit près de 20 % de la population mondiale, elle dispose de ressources représentant seulement 7 % de l’eau potable et 10 % des surfaces agricoles de la planète. La disponibilité en terres arabes par habitant est seulement de 0.08 ha, soit moins du tiers de la moyenne de l’OCDE. De même, les ressources en eau douce par habitant (2 061 m3) représentent moins du dixième de la moyenne de l’OCDE, entraînant une concurrence féroce entre le secteur agricole et les autres utilisateurs des ressources en eau.

La Chine se place au premier rang mondial en termes de production agricole, produisant près d’un tiers de plus que la totalité des pays membres de l’OCDE en valeur. L’agriculture contribue toujours à 28 % de l’emploi, mais avec 9 % du PIB, il est clair que la productivité du travail est nettement inférieure à celle des autres secteurs de l’économie. Même si le revenu des populations dans les zones rurales croît à un rythme élevé, il continue de représenter environ un tiers de celui des zones urbaines. La production végétale se monte à 65 % de la production agricole totale. Sa composition a beaucoup évolué au cours des dernières décennies, sous l’impulsion de la réorientation de la production vers des produits agricoles à plus forte valeur ajoutée, comme les fruits et les légumes. Cette production repose essentiellement sur des exploitations familiales petites et précaires de moins d’un hectare en moyenne, mais la production à grande échelle se développe rapidement, notamment dans les provinces du Nord-Est. La production animale est assurée pour l’essentiel par de grandes exploitations commerciales.

Tableau 7.2. Chine : Indicateurs contextuels
| Chine | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 2 252 | 19 710 | 8.2% | 23.2%
Population (millions) | 1 211 | 1 382 | 42.3% | 40.4%
Superficie des terres (milliers de km2) | 9 425 | 9 425 | 12.7% | 12.5%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 523 714 | 515 358 | 19.4% | 19.2%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 132 | 149 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 1 860 | 14 338 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 19 | 16 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 19.8 | 8.9 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 52.2 | 27.8 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 7.7 | 2.5 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 8.7 | 6.6 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 64 | 65 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 36 | 35 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 23 | 21 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Sources : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766242

Avec une croissance du PIB réel s’établissant en moyenne à 6.8 % au cours de la période 2015-17, la Chine s’est engagée dans une trajectoire de croissance plus faible, mais probablement plus durable. Son environnement macroéconomique générale demeure stable, avec un taux d’inflation de 1.7 % et un taux de chômage de 4.6 % sur la même période (graphique 7.4). Depuis 2003, la Chine est importatrice nette de produits agroalimentaires, mais depuis 2011, les exportations agroalimentaires remontent. Les importations agroalimentaires de la Chine se composent principalement de produits primaires et transformés destinés à être transformés ou retransformés dans le pays, qui représentaient, en 2016, 67 % des importations agroalimentaires totales. Pour leur part, les produits primaires et transformés destinés à la consommation constituent des catégories d’exportation essentielles, soit 72 % des exportations agroalimentaires totales (graphique 7.5).

Graphique 7.4. Chine : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763373

Graphique 7.5. Chine : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763392

En Chine, au cours de la période 2005-14, la croissance de la production agricole s’est établie en moyenne à 3.3 %, ce qui la situe environ un tiers au-dessus de la moyenne mondiale (graphique 7.6). Elle a été tirée par un bond important de la productivité totale des facteurs, qui a gagné 3.5 % par an, soit plus du double de la moyenne mondiale. Les tendances de la PTF peuvent largement s’expliquer par l’agrandissement des exploitations et la mécanisation accrue de la production. Toutefois, la croissance rapide et soutenue de la production agricole exerce des pressions de plus en plus fortes sur les ressources naturelles, notamment sur les terres et l’eau. L’agriculture est le secteur qui utilise le plus d’eau, soit 62 % de la consommation totale, bien au-dessus de la moyenne de l’OCDE (tableau 7.3). Le stress hydrique est deux fois supérieur à la moyenne de l’OCDE.

Graphique 7.6. Chine : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763411

Tableau 7.3. Chine : Productivité et indicateurs environnementaux
| Chine | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 4.25% | 3.48% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | .. | .. | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | .. | .. | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 4.4 | 2.2 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 15 | .. | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 9.4 | 12.8 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 70 | 62 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 19.4 | 21.3 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Sources : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766698

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Le document d’orientation n° 1 de 2018 regroupe plusieurs mesures annoncées récemment qui visent à aborder la revitalisation des zones rurales – le développement d’un secteur agricole compétitif et durable jouant un rôle majeur – tout en réaffirmant l’importance de l’auto-approvisionnement de la Chine en grains de base, à savoir le blé et le riz. Durant les deux dernières décennies, l’autosuffisance en grains essentiels a été un moteur important des politiques agricoles de la Chine. Toutefois, depuis le milieu des années 1990, l’éventail des grains concernés par ces mesures évolue.

Le soutien des prix du marché est la principale forme d’aide apportée aux agriculteurs chinois. Il passe par des droits de douane, des contingents tarifaires et le commerce d’État, ainsi que par des prix minimums garantis pour le riz et le blé.

Les prix minimums du blé et du riz sont fixés chaque année par la Commission d’État pour le développement et la réforme (CEDR), en concertation avec le ministère de l’Agriculture et d’autres instances gouvernementales. Ils s’appliquent seulement dans les principales provinces productrices de blé et de riz. Ils diffèrent selon les cultures, sont annoncés avant la campagne de semis et s’appliquent uniquement pendant un délai limité de quelques mois après la période de récolte. Il incombe à l’Office chinois des réserves de grains (Sinograin) et aux autres entreprises publiques de procéder à des achats d’intervention en cas de baisse du prix du marché au-dessous du prix minimum.

S’agissant du coton, du soja et du colza, la politique d’achat et de stockage temporaires à des prix prédéterminés menée par les pouvoirs publics – surtout destinée à stabiliser les prix du marché et à garantir un approvisionnement adéquat – a été supprimée en 2014-15 ; dans le cas du maïs, elle l’a été en 2016. Durant la période 2014-15, elle a été remplacée par des paiements compensatoires couvrant la différence entre les prix indicatifs prédéterminés et les prix réels du marché, et depuis 2016-17, par des paiements directs au titre de la superficie cultivée pour le soja et le maïs.

Depuis la fin des années 1990, les transferts budgétaires aux producteurs ne cessent de progresser. La plupart d’entre eux sont accordés par l’intermédiaire de quatre grands programmes : la subvention agricole de soutien et de protection – qui regroupe les paiements directs aux producteurs de grains, la subvention aux intrants agricoles et la subvention au titre des variétés de semences améliorées, toutes allouées par unité de surface – ainsi que les subventions à l’achat de machines agricoles, le remembrement et les ouvrages d’irrigation sur les exploitations. Les régimes d’assurance agricole subventionnés ont également pris une plus grande place ces dernières années. Les paiements accordés pour le reboisement de terres agricoles et pour l’exclusion des prairies dégradées des pâturages sont progressivement étendus à d’autres régions, reflétant ainsi des préoccupations environnementales croissantes.

Le stockage public des grains et les programmes de soutien au développement des infrastructures agricoles – ouvrages d’irrigation et de drainage compris – constituent les catégories de services d’intérêt général les plus importantes. Viennent ensuite les programmes de connaissances et d’innovation agricoles.

La révision de 2016 du Plan d’ensemble de la stratégie nationale d’utilisation des terres 2006-20 a déterminé que la superficie des terres arables ne doit pas descendre au-dessous une « ligne rouge » fixée à 124.3 millions d’hectares. La conversion des terres agricoles à d’autres usages est rigoureusement encadrée. Avec environ 40 % des surfaces touchées par plusieurs types de dégradation, le Plan préconise la prévention de la dégradation et la remise en état des sols endommagés.

La Chine a ratifié l’Accord de Paris sur le changement climatique le 3 septembre 2016. Sa contribution déterminée au niveau national comprend un engagement à ce que les émissions de CO2 atteignent leur niveau le plus haut en 2030 au plus tard, à réduire l’intensité carbone du PIB de 60 à 65 % au-dessous des niveaux de 2005 d’ici à 2030, à accroître la part des vecteurs énergétiques non fossiles des approvisionnements totaux en énergie primaire à environ 20 % toujours d’ici à 2030, et à faire progresser son volume de matériel sur pied de 4.5 milliards de m3 par rapport aux niveaux de 2005. Bien que cette contribution fasse explicitement référence à l’agriculture, au changement d’affectation des terres et à la foresterie, entre autres secteurs, aucun objectif spécifique en matière d’émissions nettes n’a encore été fixé pour le secteur agricole. Le seul objectif quantitatif spécifique défini pour le secteur agricole est de parvenir à une croissance nulle en matière d’utilisation d’engrais et de pesticides à l’horizon 2020. Les autres objectifs plus larges concernent la maîtrise des émissions de méthane provenant des rizières et des émissions d’oxyde nitreux des terres agricoles, et la promotion d’une meilleure utilisation des pailles ou de la réutilisation de déchets agricoles (CCNUCC, 2015 ; Climate Action Tracker, 2017).

En octobre 2016, le Conseil des Affaires d’État a publié un Plan de travail pour la maîtrise des émissions de GES, dans le cadre de son 13e plan quinquennal, qui cherche à renforcer les politiques de réduction des émissions de GES au-delà du CO2, comme celles de méthane et des hydrofluorocarbones (HFC). Le plan mentionne la réduction des émissions de méthane dans le secteur agricole et dans le traitement des déchets et l’épuration des eaux usées des municipalités (CEDR, 2017a).

Évolution des mesures internes, 2017-18

Le document d’orientation n° 1 de 2018 appelle à poursuivre les réformes structurelles orientées vers l’offre et à axer le soutien interne sur l’amélioration de la productivité et de la qualité des produits, tout en approfondissant la réforme des terres rurales, en élargissant l’accès aux produits financiers ruraux et en prenant en compte les préoccupations environnementales. Le calendrier établi pour parvenir à la revitalisation des zones rurales prévoit d’éliminer la pauvreté rurale et d’améliorer notablement la productivité et l’offre de produits agricoles d’ici à 2020, de fournir un accès égal aux services publics de base dans les zones rurales d’ici à 2035 et d’avoir entièrement modernisé le secteur agricole d’ici à 2050. Il a été spécifiquement demandé aux pouvoirs publics locaux d’établir des plans de mise en œuvre adaptés à leurs besoins et couvrant la période 2018-22 (Conseil des Affaires d’État, 2018).

En mars 2018, la 13e Assemblée populaire nationale a réclamé une restructuration institutionnelle majeure, notamment dans les domaines de l’agriculture et de l’environnement¹. Un nouveau ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales supervisera à la fois l’agriculture et le développement rural, en reprenant la plupart des responsabilités de l’actuel ministère de l’Agriculture, qui sera démantelé. Le nouveau ministère va aussi gérer certains agendas tenus jusqu’à maintenant pare le CEDR, le ministère des Finances, le ministère des Terres et des Ressources naturelles, et par le ministère de l’Eau. Par ailleurs, un nouveau ministère de l’Environnement remplacera le précédent ministère de la Protection de l’environnement tout en assumant les responsabilités précédemment confiées à la CEDR, au ministère de l’Eau, au ministère de l’Agriculture et au ministère des Terres et des Ressources naturelles (Xinhuante, 2018a).

Comme le précise le 13e plan quinquennal pour l’agriculture 2016-20 et le réaffirme la CEDR, « l’amélioration » du système de prix de soutien minimum du blé et du riz reste une priorité, ainsi que la « protection efficace des intérêts des producteurs ». En octobre 2017, la CEDR a annoncé que le prix minimum du blé serait abaissé et passerait de 2 360 CNY (355 USD) à 2 300 CNY (340 USD) par tonne. Il s’agit de la première révision du prix du blé depuis que le système de prix de soutien minimum a été mis en place en 2004 (CEDR, 2017a, 2018 ; SAG, 2017 ; GAIN-CH18003, 2018).

Le 17 février 2017, la CEDR avait annoncé une réduction des prix d’achat minimums du riz à partir de la campagne 2017-18. Le 9 février 2018, ces prix ont encore été abaissés de 7 à 13 % : de 2 600 CNY (391 USD) à 2 400 CNY (381 USD) par tonne pour le riz Indica précoce ; de 2 720 CNY (409 USD) à 2 520 CNY (399 USD) par tonne pour le riz Indica semi-tardif et tardif ; et de 3 000 CNY (452 USD) à 2 600 CNY (412 USD) par tonne pour le riz Japonica (CEDR, 2017b ; Surveillance des marchés du AMIS, 2018).

En 2016, la fin de la politique du prix minimum du maïs a été suivie de la mise en place de paiements directs versés aux producteurs dans les principales provinces productrices de maïs du Nord-Est (Heilongjiang, Jilin, Liaoning et Mongolie intérieure). Les versements ont été effectués en deux tranches aux quatre provinces où le programme est mis en œuvre, le montant de l’aide par mu (1 mu = un quinzième d’hectare) étant calculé par chaque administration locale. Les provinces ont ensuite alloué les fonds aux municipalités et aux comtés sur la base des données fournies par les agriculteurs concernant leurs superficies cultivées. Selon les premières informations, en 2017, les versements étaient compris entre 134 CNY/mu (317 USD/ha) dans l’Heilongjiang, 150 CNY/mu (355 USD/ha) dans le Liaoning, 160 CNY/mu (379 USD/ha) dans le Jilin et 202 CNY/mu (478 USD/ha) en Mongolie intérieure. Dans l’Heilongjiang, les paiements versés au titre du maïs étaient de 154 CNY/mu (365 USD/ha) au cours de la période 2016-17 et ont donc été diminués car les paiements versés au titre du soja ont augmenté pour favoriser la conversion des cultures (CNNCLM, 2017 ; Reuters, 2017).

Les pouvoirs publics ont également facilité la liquidation des stocks temporaires de maïs par l’intermédiaire de plusieurs programmes de soutien aux transformateurs. Début 2017, les provinces du Nord-Est versaient entre 100-300 CNY (15-45 USD) par tonne aux transformateurs pour l’achat de maïs provenant des stocks avant le 30 avril et leur transformation avant le 30 juin 2017 pour ce qui est de la fécule de maïs, de l’éthanol et autres sous-produits de l’usinage du maïs. Le 9 janvier 2018, Sinograin a commencé à mettre aux enchères ses stocks (GAIN-CH18003, 2018).

Le 13 septembre 2017, toujours avec l’objectif de réduire les stocks excessifs de maïs, la CEDR, la Direction nationale de l’énergie, le ministère des Finances et 12 autres ministères ont fait une annonce conjointe sur le Plan de mise en œuvre du développement de la production et de la promotion de l’éthanol carburant. Selon le plan, la Chine vise une obligation nationale d’incorporation de 10 % d’éthanol (E10) dans les carburants pour les transports d’ici à 2020 ; et d’ici à 2025, le plan prévoit une réorientation ambitieuse pour passer d’une production conventionnelle de carburants renouvelables à une production commerciale de carburants cellulosiques. Les grandes villes et les provinces chinoises ont commencé à se conformer à cette obligation. À titre d’exemple, la Société d’État de développement et d’investissement a entamé la construction de sept usines de production d’éthanol qui devraient être mises en service en 2018, deux d’entre elles, situées dans la province du Liaoning, devraient consommer entre 14 et 18 millions de tonnes de maïs par an (Conseil des Affaires d’État, 2017b ; CH-GAIN17050, 2017).

Bien que des données préliminaires portent à croire que les coûts du stockage public des grains continuent de diminuer en 2017, ceux-ci restent élevés et ont représenté quelque 14 % du soutien budgétaire total à l’agriculture. Cette baisse des coûts semble être étroitement liée à la diminution des stocks de maïs, car selon les estimations du ministère de l’Agriculture des États-Unis, ceux-ci devraient chuter d’environ 20 % au cours de la période 2016-18 (GAIN-CH18003, 2018).

En septembre 2017, le Conseil des Affaires d’État a publié une circulaire appelant à un développement plus rapide du secteur des grains, dans le cadre de la réforme structurelle en cours orientée vers l’offre. Ce texte encourage les entreprises du secteur à intégrer les circuits d’approvisionnement et de distribution dans la production, les achats, le stockage et les ventes à l’horizon 2020 (Conseil des Affaires d’État, 2017). D’ici là, les provinces du nord-est de la Chine devraient avoir achevé 22 installations de transformation de maïs supplémentaires, pour appuyer ces objectifs (GAIN-CH18003, 2018).

En octobre 2017, le ministère des Finances et l’Administration nationale des grains ont annoncé un nouveau programme axé sur le soutien à la production de « grains de haute qualité » pour lequel 5 milliards CNY (756 millions USD) seront alloués à différentes composantes pour faciliter le développement de réseaux de manutention après récolte, de distribution et de commercialisation (GAIN-CH18003, 2018).

En mars 2017, les pouvoirs publics ont annoncé qu’à la fin de la période d’expérimentation de trois ans du prix indicatif du soja, ce dispositif serait remplacé par un prix aux conditions du marché conjugué à une subvention versée directement aux producteurs de soja, à partir de la campagne 2017-18. Selon les premières informations de 2017, les paiements sont versés en fonction de la superficie cultivée et oscillent entre 166 CNY/mu (376 USD/ha) dans le Jilin, 173 CNY/mu (394 USD/ha) dans l’Heilongjiang et 207 CNY/mu (470 USD/ha) dans le Liaoning. En outre, les programmes pilotes de rotation des cultures se poursuivent dans le Liaoning, le Jilin, l’Heilongjiang et la Mongolie intérieure, des paiements directs de 150 CNY/mu (346 USD/ha) étant versés aux agriculteurs qui choisissent de semer du soja au lieu de grains. On estime que le programme couvre 670 000 ha dans les quatre provinces (GAIN-CH17055, 2018 ; GAIN-CH18003, 2018).

Le programme pilote initial de trois ans relatif au système de prix indicatifs du coton étant achevé dans le Xianjing, le 17 mars 2017, la CEDR a confirmé qu’elle « approfondirait » la réforme en maintenant le prix indicatif à 18 600 CNY (2 799 USD) par tonne jusqu’à 2020 ; en fixant ce prix pour trois campagnes successives et non annuellement ; et en déterminant un plafond pour le montant d’aide pouvant être perçu par bénéficiaire (CEDR, 2017c). Dans un même temps, la limite de 85 % de la production nationale moyenne de coton certifié, fixée au cours de la période 2012-14, devant être appliquée aux volumes éligibles aux paiements compensatoires dans le Xianjing semble rester théorique pour le moment, les volumes actuels produits dans la province étant nettement inférieurs.

Parmi les autres objectifs centraux du 13e plan quinquennal 2016-20 figure le traitement des problèmes environnementaux dans les zones et les cours d’eau saturés des régions du sud, de l’est et du centre de la Chine par la relocalisation des exploitations porcines dans le Nord-Est ou l’Ouest. Dans cette optique, entre 2016 et 2017, plus de 20 administrations provinciales ont défini des zones de maîtrise des aménagements dans leurs provinces respectives, en délimitant des « zones de protection de l’environnement » (ou « zones interdites ») où les activités d’élevage porcin ne sont pas autorisées. Selon les premières informations, en juillet 2017, ces mesures mises en place dans les zones de maîtrise des aménagements de 10 provinces auraient entraîné une réduction globale du cheptel porcin de 20 millions de têtes (GAIN-CH17005, 2017).

La relocalisation des exploitations porcines dans le Nord-Est est également appuyée par les directives du ministère de l’Agriculture sur l’accélération du développement de l’élevage moderne dans les principales régions productrices de grains du nord-est de la Chine, publiées en août 2017. L’installation d’élevages dans les provinces du Nord-Est a permis d’accéder au maïs issu des stocks et de réduire ainsi le coût de l’alimentation animale (GAIN-CH17050, 2017).

La désignation de « zones interdites » a également des effets sur les exploitations bovines et avicoles, bien qu’en moindre mesure que sur les exploitations porcines. Toutefois, dans ces trois secteurs, l’application des réglementations environnementales et la relocalisation des exploitations poussent à la concentration des petites et moyennes exploitations au profit d’exploitations de plus grande taille, ce qui améliore l’accès au capital pour investir dans les systèmes de maîtrise de l’environnement et le respect des nouvelles réglementations (GAIN-CH17005, 2017 ; GAIN-CH17053, 2017 ; GAIN-CH17040, 2017).

La loi relative à la taxe de protection de l’environnement est entrée en vigueur le 1er janvier 2018. Elle avait été promulguée par l’Assemblée populaire nationale en décembre 2016 pour remplacer la taxe sur les rejets de polluants. Elle donne des lignes directrices sur le prélèvement de taxes aux entités qui polluent l’air et l’eau et qui produisent des déchets solides et de la pollution sonore. Les pouvoirs publics locaux décident des taux de taxe à prélever, dans une fourchette définie par l’autorité centrale. La taxe s’appliquera aux exploitations de plus de 50 vaches, 500 porcs ou 5 000 volailles, mais les petites exploitations sont exemptées et une marge est laissée aux exploitants afin qu’ils réduisent leur facture fiscale lorsque la concentration de polluants est maintenue en dessous de 50 % des normes d’émission fixées par les pouvoirs publics locaux (China Business Review, 2017).

L’État prévoit de continuer à assouplir les règles de transferts de terres afin de favoriser des exploitations plus efficaces et de plus grande taille. En novembre 2017, un projet de révision de la loi sur les contrats fonciers dans les zones rurales a été soumis au Comité permanent de l’Assemblée populaire nationale et prévoit de renouveler, pour 30 ans, les contrats fonciers existants arrivés à échéance. S’agissant du droit d’utilisation, le projet de révision établit une distinction entre le « droit contractuel » et le « droit de gestion », permettant ainsi aux agriculteurs de conserver le droit contractuel sur les terres qui leur ont été allouées, et de ne transférer que la gestion s’ils choisissent de louer leurs terres, de les hypothéquer auprès d’une banque ou de les investir dans une coopérative en échange de parts (Ministère de l’Agriculture, 2017a ; China Daily, 2017).

Le 10 avril 2017, le Conseil des Affaires d’État a publié des Orientations relatives à la création de régions fonctionnelles pour la production des grains et de régions protégées pour les grandes cultures, qui classent 60 millions d’hectares de terres cultivées dans les « régions fonctionnelles » dédiées à trois types de grains (blé, riz et maïs) et 15.9 millions d’hectares dans les « régions protégées » pour cinq types de cultures importantes (soja, coton, colza, sucre et caoutchouc naturel). Les régions « fonctionnelles » et « protégées » feront l’objet de contrôles stricts de l’utilisation des terres, d’investissements dans les infrastructures, de programmes d’aide et de nouveaux types d’activités agricoles. D’ici à 2020, les provinces devront avoir délimité les parcelles à inclure dans les régions « fonctionnelles » et « protégées » (Conseil des Affaires d’État, 2017c ; ministère de l’Agriculture, 2017b).

Pour répondre à l’augmentation des préoccupations environnementales, le 30 septembre 2017, le Bureau général du Comité central du Parti communiste chinois et le Bureau général du Conseil des Affaires d’État ont publié des lignes directrices conjointes sur le développement vert de l’agriculture, qui établissent des objectifs de préservation des ressources et de protection de l’environnement. Le document renforce l’objectif d’une croissance zéro de la quantité d’engrais chimiques et de pesticides utilisés dans les principales cultures d’ici à 2020, tout en prévenant l’exploitation excessive des eaux souterraines et en améliorant l’efficacité de l’irrigation (ministère de l’Agriculture, 2017c).

Avec l’objectif de réduire les émissions de GES d’origine agricole, le ministère de l’Agriculture a poursuivi ses plans de 2016-17 relatifs à la transformation génératrice de biogaz dans les régions rurales en publiant la Circulaire relative à l’inscription au budget de l’administration centrale du plan d’investissement dans les projets de production de biogaz à grande échelle. S’agissant de l’adaptation, plusieurs plans d’action ont été lancés, des mesures plus claires étant prévues pour 2018. À titre d’exemple, le ministère de l’Eau, en collaboration avec la CEDR et d’autres ministères concernés, a réalisé une évaluation des systèmes de gestion de l’eau et a publié le Plan d’action national pour la préservation des ressources en eau, qui aborde la question de la production agricole économe en eau. Dans un même temps, le ministère de l’Agriculture soutient des programmes pilotes d’irrigation à grande échelle économe en eau, de techniques de culture sèche et de démonstration intégrée d’un travail du sol favorable à la conservation des sols (CEDR, 2017b).

En décembre 2017, la Chine a lancé un système national d’échange de quotas d’émissions pour remplir ses engagements au titre de l’Accord de Paris sur le Climat. Le dispositif national de quotas d’émission cessibles visera à ce que les entreprises fortement émettrices achètent et vendent des crédits d’émission au-dessous d’une limite définie diminuant progressivement. La phase initiale ne s’applique qu’à la production d’électricité, quelque 1 700 entreprises étant incluses et couvrant plus de 3 milliards de tonnes d’émissions de carbone (représentant 37 % des émissions totales de la Chine). Le programme devrait être étendu peu de temps après à d’autres secteurs, notamment aux transformateurs agricoles. Toutefois, aucun calendrier officiel de l’intégration d’autres secteurs n’a encore été présenté. À l’échelon local et provincial, en fonction de la qualité de l’air de la région environnante, certaines installations industrielles, notamment les industriels de l’alimentation animale, les usines de production d’éthanol et autres transformateurs ont déjà été contraints de réduire leur capacité ou de fermer (Forbes, 2017 ; GAIN-CH18003, 2018).

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

Le 12 décembre 2017, la Commission tarifaire du Conseil des Affaires d’État a publié le Plan 2018 d’ajustement des droits de douane, qui recense les changements des taux de droits d’importation pour certains produits à partir du 1er janvier 2018. Ce plan prend également en compte la révision des droits de douane introduite en novembre 2017, qui était déjà entrée en vigueur le 1er décembre 2017. Sur les 187 droits de douane modifiés, 33 concernent des produits agroalimentaires. Parmi ceux-ci, on trouve des réductions pour différentes lignes tarifaires de fromages fondus, de préparations pour nourrissons, de laits en poudre pour nourrissons « spéciaux », de fruits à coque, de canneberges séchées ou d’avocats². En outre, la notification du 12 décembre 2017 a également apporté des modifications aux droits à l’importation hors contingent pour les brisures de riz, les variétés de riz Indica et autres brisures de riz, qui passeront de 65 % à 10 % à compter du 1er juillet 2018. En 2018, les autres droits contingentaires et hors contingent restent inchangés (ministère des Finances, 2017a, 2017b ; GAIN-CH 17064, 2017).

Le 1er décembre 2017, le ministère des Finances a introduit des baisses de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui passe de 13 % à 11 % pour les grains et le fourrage importés à peine transformés et constituant le principal produit. Les importations d’aliments pour animaux, d’engrais chimiques, de pesticides, de machines agricoles et de feuilles en matières plastiques à usage agricole sont également soumises à une TVA de 11 %. En outre, en juin 2017, la CEDR et le ministère du Commerce de la Chine ont publié l’édition 2017 du Catalogue d’orientation des investissements étrangers, qui a éliminé les restrictions sur l’investissement étranger pour la transformation des graines oléagineuses, du sucre, du riz et de la farine et pour la transformation poussée du maïs (SAT, 2017 ; GAIN-CH18003, 2018).

Dans sa décision finale du 11 janvier 2017, le ministère du Commerce a confirmé que les droits antidumping sur les drêches de distillerie importées des États-Unis oscilleraient entre 42.2 % et 53.7 % et les droits compensatoires entre 11.2 % et 12 %. Ces taux resteront en vigueur pendant une durée de cinq ans. Une taxe sur la valeur ajoutée de 13 % sur les importations de drêches de distillerie a continué à être appliquée en sus des droits compensatoires et antidumping, mais le 14 novembre 2017, la Chine a confirmé sa suppression à compter du 20 décembre 2017 (ministère du Commerce, 2017a; GAIN-CH18003, 2018).

En mai 2017, le ministère du Commerce a introduit une mesure de sauvegarde sur les importations de sucre. S’agissant des importations de sucre dans le cadre du contingent, le droit de douane demeure inchangé et s’élève à 15 %. Pour les importations hors contingent, le droit est passé de 50 % à 95 % du 22 mai 2017 au 21 mai 2018 ; puis il passera à 90 % entre le 22 mai 2018 et le 21 mai 2019, pour être encore abaissé par la suite, soit à 85 % entre le 22 mai 2019 et le 21 mai 2020. Le droit s’applique au sucre non raffiné et aux produits à base de sucre des lignes tarifaires à sept chiffres du SH. Outre l’augmentation des droits applicables aux quantités hors contingent, les importateurs doivent obtenir une licence d’importation automatique auprès du ministère du Commerce. La mesure de sauvegarde a des répercussions pour les principaux pays fournisseurs (Brésil, Thaïlande, Australie et Corée du Sud, entre autres), tandis que les importations de sucre provenant des pays en développement sont exemptées de cette mesure tant que la part de marché de ces fournisseurs reste au-dessous de 3 % (ministère du Commerce, 2017b ; GAIN-CH176029, 2017).

En mai 2017, la Chine a levé l’interdiction d’importer de la viande bovine des États-Unis, autorisant l’accès aux produits à base de viande bovine, désossés et non désossés, réfrigérés et congelés, ainsi qu’un large éventail de produits à base d’abats. La viande bovine des États-Unis avait été interdite sur le marché chinois depuis la découverte, en décembre 2003, de cas d’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). Les produits à base de viande bovine des États-Unis exportés vers la Chine doivent être produits dans des installations participant au Programme de vérification des exportations de viande bovine destinée à la Chine du Service de commercialisation agricole (GAIN-CH17053).

En outre, en juillet 2017, la Chine et les États-Unis ont signé l’accord qui autorise les États-Unis à exporter du riz vers la Chine. Dans cette optique, l’Administration d’État pour le contrôle de la qualité, l’inspection et la quarantaine conduira bientôt une inspection des installations d’exportation des États-Unis, avant que les exportateurs ne puissent s’enregistrer auprès d’elle (GAIN-CH17050, 2017). En juin 2017, l’Administration pour la certification et l’accréditation de la Chine et l’Administration chargée des produits alimentaires et pharmaceutiques des États-Unis ont également signé un mémorandum d’accord, dans le cadre duquel l’administration chinoise reconnaît le Service de commercialisation agricole du ministère de l’Agriculture des États-Unis et d’autres entités comme des organismes de certification tiers approuvés pour les produits laitiers et les préparations pour nourrissons (FDA, 2017)

Le ministère du Commerce a entamé une enquête antidumping et une enquête sur l’application de mesures compensatoires ciblant les importations de sorgho provenant des États-Unis (déclarations du ministère du Commerce n° 12 et n° 13 du 4 février 2018). L’enquête sur le préjudice à la branche de production nationale examinera la période allant du 1er janvier 2013 au 31 octobre 2017 et devra être achevée au plus tard le 4 février 2019 (ministère du Commerce, 2018a, 2018b). En février 2018 le ministère du Commerce a aussi recouvert une enquête antidumping concernant les fécules de pommes de terre importées de l’Union Européenne (UE), qui a été demandé par l’Association des producteurs chinois de fécule. Cette enquête est censé durer jusqu’en février 2019. Au cours de l’enquête les tarifs antidumping actuels resteront en vigueur ; ces tarifs vont de 12.6 à 56.7%, selon la décision du ministère du Commerce de 2013. En septembre 2017, le ministère du Commerce a prolongé de cinq ans les tarifs antisubventions sur les fécules de pommes de terre de l’UE, qui vont de 7.5 à 12.4% (Xinhuante, 2018b ; ministère du Commerce, 2018c).

En janvier 2018, le Conseil des Affaires d’État a annoncé que les entités d’investissements sous contrôle étranger pourront commercialiser directement le blé, le riz et le maïs dans les zones franches des provinces productrices de grains, dont celles de Guangdong, Fujian, Liaoning, Zhejiang, Henan, Hubei, Sichuan et Shaanxi, ainsi que dans les centres de commerce comme Shanghai, Tianjin et Chongqing (GAIN-CH17050, 2018).

En septembre 2016, les États-Unis ont engagé une procédure de règlement des différends avec la Chine à l’OMC concernant les mesures de soutien interne aux producteurs de blé, de riz Indica, de riz Japonica et de maïs, entre autres. Le 25 janvier 2017, l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC a établi un groupe spécial dont la composition a été arrêtée le 24 juin 2017. La Chine a informé l’ORD qu’elle avait accepté les demandes de participation aux consultations présentées par l’Australie, le Canada, la Thaïlande et l’Union européenne. Le Groupe spécial a informé l’ORD qu’il comptait remettre son rapport final au troisième trimestre 2018 (OMC, 2017). Le 15 décembre 2016, les États-Unis ont également demandé l’ouverture de consultations avec la Chine au sujet de l’administration par cette dernière de ses contingents tarifaires, y compris ceux visant le blé, le riz à grain court et à grain moyen, le riz à grain long et le maïs. En décembre 2016, l’Australie, la Canada, la Thaïlande et l’Union européenne ont demandé à participer aux consultations. Le 22 septembre 2017, l’ORD a établi un groupe spécial dont la composition a été arrêtée le 12 février 2018 (OMC, 2018).

Dans le cadre de l’initiative une Ceinture, une Route, l’intégration régionale est restée une priorité pour la Chine en 2017. Publié par le ministère de l’Agriculture en 2017, le document « Vision et action pour la promotion conjointe de la coopération agricole dans le cadre de l’initiative une Ceinture, une Route » établit les échanges agricoles et l’investissement comme des grands principes de l’initiative une Ceinture, une Route (ministère de l’Agriculture, 2017d).

L’accord de libre-échange entre la Chine et la Géorgie, signé le 13 mai 2016, est entré en vigueur le 1er janvier 2018. Il élimine les droits de douane sur 93.9 % des importations chinoises en provenance de la Géorgie, parmi lesquelles 90.9 % se verront appliquer des droits nuls immédiatement et les 3 % restants auront des droits qui diminueront progressivement jusqu’à atteindre zéro au cours des cinq prochaines années. Cette liste tarifaire comprend des produits agroalimentaires comme le vin, les noix, le miel, la bière, les boissons sans alcool, les confitures, les jus, les légumes, les fruits, les produits de chocolaterie et le thé provenant de Géorgie. Dans le cadre de cet accord, la Géorgie éliminera également immédiatement les droits sur 96.5 % des produits chinois (ministère du Commerce, 2018d).

Le 7 novembre 2017, la Chine et les Maldives ont signé un accord de libre-échange qui entrera en vigueur une fois la procédure nationale de ratification achevée. Une franchise de droits s’appliquera à 96 % des marchandises des deux parties. À titre d’exemple, la plupart des produits industriels et agricoles de la Chine, comme les fleurs, les plantes et les légumes, exportés aux Maldives bénéficieront de droits nuls. La Chine éliminera les droits de douane appliqués aux produits de la mer exportés par les Maldives (ministère du Commerce, 2017c).

Références

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Notes

 1.  Le calendrier de cette restructuration institutionnelle n’a pas encore été officiellement confirmé.

 2.  Le 2 avril 2018, il a été confirmé que des droits de douane supplémentaires de 15 % ou 25 % seraient appliqués à 128 produits provenant des États-Unis, notamment 105 produits agroalimentaires (les fruits frais ou séchés, les fruits à coque, la viande porcine et les produits à base de viande porcine, entre autres), en réponse à la récente mesure commerciale concernant l’acier et l’aluminium prise par les États-Unis au titre de la section 232 (ministère des Finances, 2018).

Chapitre 8.

Colombie

Soutien à l’agriculture

En Colombie, le soutien total aux producteurs (ESP en %) représente 13 % des recettes agricoles brutes en 2015-17, ce qui se situe légèrement en dessous de la moyenne de l’OCDE. Le niveau du soutien diminue en raison d’une dépréciation du peso colombien, du recul des prix des producteurs, surtout depuis l’augmentation de la production des principaux produits agricoles au titre de l’initiative Colombia Siembra. Le soutien des prix du marché (SPM) est la principale composante de l’ESP : il en représente plus de 82 % sur la période 2015-17. Il est principalement déterminé par des mesures à la frontière qui s’appliquent à divers produits (maïs, riz, volaille, lait, sucre et viande porcine). Les aides, qui prennent la forme de transferts budgétaires aux producteurs, représentent 18 % de l’ESP, et il s’agit essentiellement de paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables. Les paiements budgétaires accordés aux services d’intérêt général de l’ensemble du secteur (ESSG) sont relativement modestes, s’établissant en moyenne à 14 % seulement de l’estimation du soutien total (EST). Les dotations budgétaires à ce titre concernent la recherche agricole et le transfert de connaissances, ainsi que l’infrastructure, en particulier dans l’irrigation et la restructuration foncière.

Principales évolutions de l’action publique

En 2017, des mesures de soutien au stockage ont été fournies pour stocker environ 400 000 tonnes de riz. Cette aide est accordée principalement aux grossistes qui disposent de capacités de stockage. Une subvention au titre des pertes de revenus a également été accordée aux producteurs de coton. L’atténuation des contraintes financières reste une priorité ; en juillet 2017, la loi n°1847, qui permet aux agriculteurs de rééchelonner et d’alléger leurs dettes, a été adoptée. Cette loi entrera en application en 2018. Les transferts budgétaires ont été relevés de 11 % en 2017, tandis que seize programmes ont été créés dans le cadre de l’initiative Colombia Siembra. Certains programmes relèvent de l’ESSG tandis que d’autres sont des paiements accordées aux producteurs, individuellement. Ainsi, douze programmes relèvent des services généraux, dont dix portent sur des services de vulgarisation. Les quatre autres programmes portent sur des soutiens pour l’achat de matériel et la fourniture de services.

L’accès à la terre demeure prioritaire. En 2017, environ 3 000 parcelles ont fait l’objet d’une régularisation des droits fonciers ou ont été officiellement enregistrées par la nouvelle agence ANT. Des efforts ont également été réalisés pour améliorer la santé animale et végétale. L’ICA (institut vétérinaire et phytosanitaire), a créé un certain nombre de réseaux régionaux de surveillance. Par ailleurs, plusieurs exigences phytosanitaires concernant l’exportation des produits agricoles frais ont été mises en œuvre. En décembre 2017, le Congrès a adopté la loi portant sur la création du SNIA (système national d’innovation agricole). Ce dispositif concerne la recherche et le développement ainsi que les services de vulgarisation aux exploitants. Le SNIA sera mis en place ces prochaines années. En 2017, les droits de douane sur les machines et le matériel agricole ont été supprimés, sur une période de deux ans. Ils ont également été levés pour le coton et les arachides. Des négociations portant sur la signature de nouveaux accords de libre-échange sont en cours avec le Japon et la Turquie.

Évaluation et recommandations

Le secteur agricole colombien est confronté à une série de difficultés structurelles et institutionnelles qui pèsent sur sa productivité et sa compétitivité. Le sous-investissement dans les biens et services publics, la mauvaise gestion des terres, l’échec des réformes foncières (plus de 40 % des terres ne font toujours pas l’objet de titres de propriété officiels) et le conflit interne de longue date étroitement lié au trafic de drogue ont d’importantes retombées sur l’évolution et les performances du secteur agricole colombien.

Une politique d’accès à la terre compréhensive est nécessaire, afin de stabiliser le pays et de promouvoir le développement rural. L’amélioration des droits fonciers contribue à la croissance à longue échéance du secteur de l’agriculture et à la promotion du développement rural. La Colombie est confrontée à la double difficulté d’une concentration élevée de la propriété foncière et d’une sous-exploitation des terres arables. L’actualisation du système de cadastre et l’accélération de l’enregistrement des droits fonciers sont essentiels.

Certains postes essentiels, tels que l’infrastructure, la recherche-développement agricole, le transfert de connaissances et la restructuration foncière ne bénéficient toujours que d’un soutien limité.

Il serait important de procéder systématiquement à un examen et à une évaluation approfondis de l’impact de la vaste gamme d’instruments et de programmes en faveur de l’agriculture. En effet, dans leur majorité, les programmes en vigueur couvrent des domaines très larges et différents, et mobilisent toute une panoplie d’instruments dont les effets ne sont pas clairs. L’examen devrait donc servir à redéfinir et à réorganiser les instruments d’action en s’appuyant sur un calcul coûts-avantages.

Le soutien des prix du marché (SPM) est la principale composante du soutien aux producteurs. Il conviendrait d’évaluer les effets réels du Système de fourchettes de prix afin de promouvoir des politiques différentes permettant d’atteindre les objectifs socio-économiques des sous-secteurs relevant du système.

La collecte d’informations stratégiques sur le secteur agricole doit absolument être améliorée si l’on veut aboutir à des mesures bien conçues.

Graphique 8.1. Colombie : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763430

Soutien aux producteurs (ESP). Depuis les années 90, la Colombie apporte un soutien important à ses agriculteurs. Sur 2015-17, l’ESP s’élève à 13.1 % des recettes agricoles brutes, mais il a diminué à 9 % en 2017. La part du soutien pouvant créer le plus de distorsions est environ 80 % de l’ESP et est consacré au soutien des prix du marché des produits agricoles sur la période (graphique 8.1). Selon les estimations, les prix effectifs payés aux agriculteurs sont supérieurs de 12 % à ceux observés sur les marchés mondiaux. En 2015-17, la part des dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) équivalait à 2.9 % de la valeur ajoutée de l’agriculture, soit une proportion plus importante que la valeur de 1.8 % observée en 1995-97. Le soutien total s’élève en moyenne à 1.3 % du PIB sur la période 2015-17 et se positionne au-dessus de la moyenne OCDE. La part de l’ESSG dans l’EST est de 14 % sur cette période. Le soutien baisse en 2017, en raison d’une baisse des prix des producteurs due à un accroissement de la production (graphique 8.2). Le riz (59 % des recettes agricoles brutes), le maïs (47 % des recettes), le sucre (20 %) et la viande porcine (25 %) sont les produits dont les transferts au titre d’un seul produit (TSP) sont les plus élevés (graphique 8.3).

Graphique 8.2. Colombie : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763449

Graphique 8.3. Colombie : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763468

Tableau 8.1. Colombie : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765805

Informations contextuelles

La Colombie dispose de terres agricoles et de ressources en eau douce abondantes, d’une biodiversité importante et de vastes richesses minérales naturelles et réserves de combustibles fossiles. Ce pays, qui s’étend sur 1.1 million de km2, compte 49 millions d’habitants. Il s’agit du cinquième pays le plus étendu et du troisième pays le plus peuplé d’Amérique latine. Enfin, c’est le seul pays d’Amérique du Sud à être bordé à la fois par l’océan Atlantique et l’océan Pacifique. L’agriculture reste une activité importante dans le pays, puisqu’elle représente 16.1 % de l’emploi et 7.1 % du PIB en 2016. Enfin, ce pays se caractérise par la dualité de son régime de propriété foncière, dans lequel de petites exploitations traditionnelles de subsistance cohabitent avec de grandes exploitations commerciales. Par ailleurs, l’agriculture contribue fortement au commerce extérieur : les exportations agroalimentaires ont représenté 21.6 % des exportations totales en 2016.

Tableau 8.2. Colombie : Indicateurs contextuels
| Colombie | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 230 | 690 | 0.8% | 0.8%
Population (millions) | 37 | 49 | 1.3% | 1.4%
Superficie des terres (milliers de km2) | 1 110 | 1 110 | 1.5% | 1.5%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 44 513 | 44 913 | 1.6% | 1.7%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 34 | 43 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 6 156 | 14 181 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 11 | 13 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 15.3 | 7.1 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | .. | 16.1 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 33.8 | 21.6 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 9.9 | 12.9 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 58 | 65 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 42 | 35 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 5 | 4 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Sources : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766261

Exportatrice nette de produits agricoles et alimentaires, la Colombie affiche un excédent commercial net de 0.9 milliard USD en 2016. Les exportations colombiennes de produits primaires se répartissent de façon quasi égale entre produits destinés à la consommation finale (52 %) et produits intermédiaires (48 %) destinés à être transformés à l’étranger. La plupart des produits destinés à l’exportation (qu’ils soient destinés à la consommation finale ou intermédiaire) ne sont pas transformés avant d’être exportés. En revanche, la plupart des importations agroalimentaires (60 %) sont des produits intermédiaires destinés à être transformés dans le pays.

Graphique 8.4. Colombie : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763487

Graphique 8.5. Colombie : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763506

La faible productivité pèse sur la compétitivité du secteur. Elle est principalement due à des infrastructures insuffisantes, à un accès inégal à la terre et à des conflits en matière d’occupation des terres, mais aussi à l’insuffisance des filières. La productivité totale des facteurs (PTF) n’a augmenté que de 0.7 % durant la période 2005-14, soit une progression bien inférieure à la moyenne mondiale. L’agriculture est également l’activité qui consomme le plus d’eau, puisqu’elle représente 60 % de l’eau utilisée au total, soit une proportion supérieure à la moyenne de l’OCDE. Enfin, ce secteur d’activité est à l’origine de 45 % des émissions de gaz à effet de serre en 2016.

Graphique 8.6. Colombie : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763525

Tableau 8.3. Colombie : Productivité et indicateurs environnementaux
| Colombie | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 1.53% | 0.70% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | .. | .. | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | .. | .. | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 6.6 | 6.9 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 44 | 45 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | 0.9 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | .. | 60 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | .. | .. | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Sources : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766717

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

En Colombie, la politique agricole s’inscrit dans le Plan national de développement (PND) 2014-18 et dans l’initiative Colombia Siembra (2015). Cette initiative vise à accroître la production agricole par une augmentation des zones cultivées (sur des zones en jachère) et une amélioration du rendement de diverses cultures. Pour atteindre cet objectif, les ressources ont été réaffectées à des priorités essentielles telles que le financement, la gestion du risque, les améliorations des services de vulgarisation et d’assistance, les investissements dans les services généraux, l’acquisition et l’enregistrement de terres.

Le soutien des prix du marché (SPM) demeure la principale composante du soutien aux producteurs. Il prend la forme d’une protection aux frontières par le biais du Système andin de fourchettes de prix (SAFP). Le SAFP s’applique à 13 produits agricoles et à leurs équivalents aux premiers stades de la transformation : riz, orge, maïs jaune, maïs blanc, soja, blé, huile de soja non raffinée, huile de palme non raffinée, sucre non raffiné, sucre, lait, poulet désossé et viande porcine.

En outre, des associations de producteurs financent et administrent les Fonds de stabilisation des prix (FEP) des produits agricoles. Six produits sont concernés : le coton, le cacao, l’huile de palme, le sucre, la viande bovine et le lait. Les fonds de stabilisation sont financés par une taxe versée par les producteurs ; ils font office de mécanismes de fixation des prix et renchérissent les prix aux producteurs sur le marché intérieur par rapport aux prix internationaux. Les FEP accordent des paiements aux producteurs lorsque le prix de vente d’un produit passe en dessous d’un prix minimum (plancher). Lorsqu’il dépasse un prix maximal (plafond), ce sont les producteurs qui contribuent aux fonds. Les prix plafond et plancher sont définis par un conseil formé des parties prenantes et des pouvoirs publics, en fonction de certains prix internationaux pour chaque produit.

Les subventions aux intrants sont une autre mesure importante, qui représente l’essentiel des transferts budgétaires en faveur des producteurs. Plusieurs programmes offrent différents types de soutien à l’utilisation d’intrants. Le programme Développement rural dans l’équité (DRE), par exemple, se compose de quatre volets : 1) mesures de développement du capital rural (ICR) ; 2) ligne de crédit spéciale (LEC) ; 3) soutien à l’assistance technique ; et 4) subventions pour l’investissement dans le drainage et l’irrigation. Les subventions portent sur de nombreux domaines, des intrants variables (achat de semences ou renouvellement de plantations) à la formation de capital fixe : subventions aux infrastructures d’irrigation et de drainage, aux services sur l’exploitation, à une assistance technique personnalisée, ou encore aide au crédit.

Par ailleurs, la Colombie fait appel à un certain nombre de programmes de subvention du crédit. Les instruments de financement concernent le crédit (dont des taux d’intérêt bonifiés), le rééchelonnement des dettes et des programmes liés aux assurances. Le Fonds de financement du secteur agricole (FINAGRO) est une banque de deuxième rang. Des lignes de crédit peuvent être ouvertes pour les opérations suivantes : i) fonds de roulement et commercialisation ; ii) investissements et ; iii) normalisation de portefeuilles, ce qui permet aux agriculteurs de rééchelonner leur dette ou de passer sporadiquement certaines opérations par pertes et profits. Par ailleurs, FINAGRO administre le Fonds agricole de garantie, qui se porte garant pour les agriculteurs, notamment les petits exploitants. Enfin, les pouvoirs publics subventionnent la prime d’assurance agricole à hauteur de 80 %, en fonction de la taille de l’exploitation et selon que la superficie à assurer a été financée ou non grâce à un crédit FINAGRO.

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général comprennent les investissements dans la recherche agricole et le transfert de connaissances, les activités d’inspection et de contrôle, la santé animale et des plantes, l’infrastructure (restructuration foncière comprise), la commercialisation et la promotion.

La Colombie a pris les engagements suivants dans le cadre de l’Accord de Paris sur le Climat : 1) réduction des émissions de gaz à effet de serre de 20 % à l’horizon 2030, l’année 2010 étant l’année de référence ; 2) promotion de l’adaptation au changement climatique dans dix sous-secteurs de l’agriculture; 3) actions d’adaptation novatrices par six secteurs économiques prioritaire ; 4) participation de quinze départements à l’élaboration de tableaux techniques agro-climatiques et diffusion d’informations agro-climatiques auprès d’un million de producteurs ; 5) instauration de plans relatifs au changement climatique sur 100 % du territoire national ; 6) délimitation et protection de 36 superficies nationales ; 7) création d’un système national d’indicateurs d’adaptation ; 8) équipement de bassins prioritaires d’instruments de gestion qui tiennent compte de la variabilité des conditions météorologique et du changement climatique ; 9) intégration de la dimension liée au changement climatique dans des projets d’intérêt national et stratégique ; 10) renforcement de la stratégie de sensibilisation du grand public au changement climatique.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Colombia Siembra reste le dispositif le plus important du pays. Environ 176 000 hectares ont ainsi été mis en culture en 2017, issus principalement de terres en jachère. Les principales cultures plantées sont du riz, de l’huile de palme, du maïs, des arbres fruitiers et des légumineuses.

En 2017, des mesures de soutien au stockage ont été fournies pour stocker environ 400 000 tonnes de riz. Cette aide est accordée principalement aux grossistes qui disposent de capacités de stockage. Cette mesure répond à une surproduction, due à la mise en culture de terres en jachère suite à la mise en place de l’initiative Colombia Siembra et de l’accord de paix conclu en 2016. Elle offre la sécurité indissociable de tout investissement foncier. Une subvention au titre des pertes de revenus a également été accordée aux producteurs de coton. L’atténuation des contraintes financières reste une priorité ; en 2017, plus de 288 000 producteurs (toutes tailles d’exploitations confondues) ont bénéficié de prêts de FINAGRO. En juillet 2017, la loi n°1847, qui permet aux agriculteurs de rééchelonner et d’alléger leurs dettes, a été adoptée. Cette loi entrera en vigueur et s’appliquera aux exploitants endettés à partir de 2016 ; les modalités d’application de la loi seront déterminées par le ministère de l’Agriculture et du développement rural (MADR).

Les transferts budgétaires ont été relevés de 11 % en 2017, tandis que seize programmes ont été créés dans le cadre de l’initiative Colombia Siembra. Douze programmes relèvent des services généraux, dont dix portent sur des services de vulgarisation. Les quatre autres sont des subventions pour l’achat de matériel et la fourniture de services, qui sont octroyées à des exploitants individuellement.

L’accès à la terre demeure prioritaire. En 2017, l’Agence nationale des terres (Agencia Nacional de Tierras, ANT) ou d’autres organismes a octroyé des subventions à plus de 15 000 exploitants, qui ont ainsi pu acquérir des terres ou se voir attribuer des parcelles en jachère. En outre, environ 3 000 parcelles ont fait l’objet d’une régularisation des droits fonciers ou ont été officiellement enregistrées par la nouvelle agence ANT. Enfin, la même année, la loi sur l’accès aux terres a été élaborée et elle est en cours d’examen par le Congrès ; elle vise à fournir des terres à des agriculteurs sans terre touchés par le conflit national.

Par ailleurs, des efforts ont été entrepris pour améliorer la santé animale et des plantes. En 2017, l’ICA (institut vétérinaire et phytosanitaire), a créé onze réseaux régionaux de surveillance dans 25 départements. Ces réseaux sont chargés de surveiller la survenue de maladies ou de fléaux. En outre, 22 régulations ont été publiées sur les exigences phytosanitaires à satisfaire pour exporter des produits agricoles frais.

En décembre 2017, le Congrès a également adopté la loi portant sur la création du SNIA (système national d’innovation agricole). Ce dispositif concerne la R-D et les services de vulgarisation aux exploitants. Le SNIA sera mis en place ces prochaines années.

Évolutions des mesures commerciales, 2017-18

En avril 2017, le CONFIS (Conseil supérieur de politique budgétaire) a supprimé les droits de douane sur le matériel et l’équipement agricole d’occasion (âgé de un à sept ans), sur une durée de deux ans avec la possibilité de prolonger cette mesure pendant deux années supplémentaires. Le matériel concerné est le suivant : charrues, semeuses et repiqueuses, épandeurs de fumier, décapeuses et trieuses de grains de café, notamment. CONFIS a également éliminé les droits de douane sur les importations de 15 000 tonnes de coton relevant de la sous-position tarifaire 5201003000 et provenant de pays avec lesquels la Colombie n’a pas d’accord commercial (jusqu’au 31 décembre 2017). Le 24 octobre 2016, la sous-position tarifaire 1202.42.00.00 (arachides non grillées ni autrement cuites, même décortiquées ou concassées) a été retirée de la fourchette de prix sur le soja.

Des négociations portant sur la signature de nouveaux accords de libre-échange sont en cours avec le Japon et la Turquie. En octobre 2017, les gouvernements du Mexique, du Chili, du Pérou et de Colombie, formant un bloc, ont lancé des négociations pour approfondir les conditions commerciales en vigueur dans le cadre de l’Alliance du Pacifique avec le bloc composé de Singapour, du Canada, de la Nouvelle-Zélande et de l’Australie. Cette intégration poussée se traduira par des dispositions plus intéressantes en termes d’accès aux marchés, de mesures sanitaires et phytosanitaires, et de facilitation des échanges commerciaux notamment.

Chapitre 9.

Costa Rica

Soutien à l’agriculture

Au Costa Rica, le soutien aux agriculteurs a représenté 8 % des recettes agricoles brutes (ESP en %) en 2015-17. Si ce soutien correspond à moins de la moitié de la moyenne de l’OCDE, il se fonde presque entièrement (96 %) sur le soutien des prix du marché (SPM), l’une des formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions de la production et des échanges. Le riz, la volaille, la viande porcine et le sucre figurent parmi les produits pour lesquels le SPM est le plus important. Le soutien restant (4 %) est fourni principalement sous forme de subventions liées aux intrants pour la formation de capital fixe et de paiements pour services environnementaux. Le soutien aux agriculteurs (ESP) a constitué la principale composante du soutien total à l’agriculture (EST) en 2015-17, avec une part de 82 %. Les 18 % restants correspondent au financement des services d’intérêt général fournis au secteur (ESSG). Toutefois, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) ont représenté 85 % de l’enveloppe budgétaire allouée à l’agriculture en 2015-17.

Principales évolutions de l’action publique

Les paramètres fondamentaux de la politique agricole n’ont pas changé : les objectifs continuent de mettre l’accent sur la productivité agricole et l’intégration en se concentrant sur le développement de l’agriculture à petite échelle. Outre les mesures de soutien des prix, la politique agricole est principalement axée sur les services d’intérêt général fournis au secteur, comme le système de connaissances et d’innovation agricoles, en particulier les services de vulgarisation agricole ; sur l’inspection et le contrôle ; et sur la création et l’entretien d’infrastructures, en particulier les infrastructures d’irrigation. Certains paiements budgétaires mineurs sont versés directement aux agriculteurs sous forme de subventions à la formation de capital fixe et de paiements pour services environnementaux.

En 2016-17, le gouvernement a entamé une réforme des services de vulgarisation (sous l’égide du ministère de l’Agriculture et de l’Élevage-MAG) dans l’optique de mieux relier ces services à l’Institut national d’innovation et de transfert de technologie agricole (Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria ou INTA), l’établissement de R-D en agriculture. Le Service national d’irrigation et de drainage (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento ou SENARA) a revu et modifié le système de tarification de l’eau et applique désormais un tarif variable selon la disponibilité de l’eau et les coûts d’entretien du système d’irrigation.

Le décret exécutif 40059-MAG-MINAE-S portant sur le règlement technique (RTCR) N° 484:2016 a été mis en œuvre en 2017. Ce document définit la réglementation, les principes et les procédures relatifs à l’homologation, l’utilisation et le contrôle des pesticides de synthèse dans le secteur agricole, ainsi que d’autres intrants agricoles (SEPSA, 2018).

En février 2017, le gouvernement a achevé une enquête antidumping sur les importations de sucre blanc cristallisé non raffiné en provenance du Brésil, et a décidé d’imposer une mesure antidumping de 6.82 %, qui a été ajustée à 3.67 %. Le gouvernement a également autorisé l’importation en franchise de 6 294 tonnes métriques de haricots noirs et de haricots rouges sur une période de neuf mois allant de septembre 2017 à juin 2018, de même que l’importation de 2 602 tonnes métriques de maïs blanc. Une mesure de sauvegarde a été mise en place en 2017 pour les importations de riz brun. En 2017, la négociation de l’accord de libre-échange (ALE) entre les Républiques d’Amérique centrale, dont le Costa Rica, et la Corée a été finalisé et signé en février 2018. En 2015, le Costa Rica a décidé d’interdire les importations d’avocats frais en provenance du Mexique afin de protéger le pays de la maladie ASBV (Avocado sunblotch viroid) (G/SPS/N/CRI/160 et G/SPS/N/CRI/162) (COMEX, 2018). Les deux parties poursuivent leurs consultations dans le cadre du mécanisme de règlements des différends de l’OMC.

Évaluation et recommandations

Au Costa Rica, la principale forme de soutien aux producteurs reste la protection aux frontières pour le riz, la volaille, la viande porcine, le lait et le sucre. Ce soutien continue de fausser le marché intérieur et les échanges, limite la concurrence, et donc la productivité et la compétitivité. Le gouvernement devrait élaborer et communiquer une stratégie d’abandon progressif du soutien des prix de marché afin d’assurer une transition sans heurt.

Étant donné que plus de 80 % des dotations budgétaires gouvernementales sont consacrées aux services d’intérêt général, il est essentiel d’assurer et d’améliorer l’efficacité de ces services. Les services de vulgarisation sont une fonction fondamentale pour le secteur agricole, mais leur faible capacité et la mauvaise affectation de leurs ressources réduisent leur efficacité.

Des investissements majeurs sont nécessaires pour améliorer l’infrastructure du secteur, à la fois pour accroître la productivité (p. ex., grâce à l’irrigation et au drainage) et pour faciliter l’accès aux marchés (p. ex., en modernisant les transports, la distribution ou les installations de la chaîne du froid).

La complexité des responsabilités et la faible coordination entre les organismes rendent difficile la mise en œuvre de mesures publiques et empêchent une prestation efficace des services au secteur agricole. Il est donc primordial de réduire la bureaucratie et d’améliorer la coordination entre organismes pour que les programmes de soutien soient exécutés plus efficacement.

Les petits producteurs souffrent du manque d’accès aux crédits et aux outils financiers. En outre, les exigences strictes empêchent les petits agriculteurs de bénéficier des sources de crédit disponibles, et aucun dispositif n’incite les banques commerciales privées à proposer des prêts à ces agriculteurs. Une première étape pourrait consister à élargir les programmes de crédit actuels proposés par le système bancaire pour le développement et les organisations agricoles, tout en prenant soin d’éviter l’aléa moral, afin d’améliorer l’infrastructure destinée aux petits exploitants en particulier.

Dans le cadre de l’Accord de Paris sur le Climat, le pays s’est engagé à limiter ses émissions à 9 374 000 tonnes nettes d’équivalent CO2 d’ici 2030. Cet engagement implique une réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) de 44 % par rapport à un scénario de maintien du statu quo. Le Costa Rica a aussi déterminé des objectifs propres au secteur agricole pour faciliter le respect de ses engagements en matière d’émissions.

Graphique 9.1. Costa Rica : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763544

Le soutien aux producteurs mesuré par l’ESP en pourcentage a augmenté, passant de 4 % en 1995-97 à 8 % en 2015-17, et reste bien au-dessus de la moyenne de l’OCDE. Le soutien des prix du marché (SPM), l’une des formes de soutien susceptibles d’entraîner les distorsions les plus importantes de la production et des échanges, reste prépondérant et a représenté 96 % de l’ESP en 2015-17, légèrement en dessous de son niveau de 1995-97. Du fait de la protection aux frontières et de l’intervention sur les prix, les prix à la production sont supérieurs de 8 % aux cours mondiaux en moyenne en 2015-17. Environ 85 % des dépenses budgétaires sont consacrées aux services d’intérêt général fournis au secteur (ESSG). Ce soutien équivalait à 3.1 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2015-17, ce qui représente une augmentation notable par rapport à 1995-97. Le soutien total (TSE) a augmenté au fil du temps pour atteindre 1.1 % du PIB en 2015-17 (graphique 9.1). Environ 87 % du soutien total a pris la forme d’un soutien direct aux agriculteurs, tandis que le soutien aux services d’intérêt général a représenté les 13 % restants. Le niveau de soutien aux agriculteurs a diminué de 3 % en 2017, principalement en raison d’une baisse du SPM. Cette baisse s’explique par une légère hausse des prix mondiaux en dollars des États-Unis de certains produits, associée à une dépréciation de la monnaie locale (graphique 9.2). Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont représenté 97 % de l’ESP totale en moyenne et sont particulièrement importants pour le riz (61 % des recettes agricoles brutes), la volaille (35 %), le sucre (30 %) et la viande porcine (31 %) (graphique 9.3).

Graphique 9.2. Costa Rica : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763563

Graphique 9.3. Costa Rica : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763582

Tableau 9.1. Costa Rica : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765824

Informations contextuelles

Le Costa Rica est un petit pays qui comptait cinq millions d’habitants en 2016. La longue tradition démocratique et la stabilité politique du pays ont soutenu ses progrès économiques importants, dont le développement de son secteur agricole. L’agriculture continue de jouer un rôle relativement important dans l’économie, contribuant au PIB national à hauteur de 5.4 % et employant 12.2 % de sa main-d’œuvre. Le Costa Rica est caractérisé par la dualité de son secteur agricole où les exploitations tournées vers les exportations coexistent avec de petits agriculteurs dont la production est essentiellement destinée à leur propre consommation. Le Costa Rica a un niveau de vie supérieur et un taux de pauvreté inférieur à ceux d’autres pays de la région, avec un revenu par habitant de 16 642 USD (PPA). Cependant, les inégalités, mesurées par le coefficient de Gini, ont augmenté pour atteindre 0.48 en 2015 (Indicateurs de développement dans le monde, 2018).

Tableau 9.2. Costa Rica : Indicateurs contextuels
| Costa Rica | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 23 | 76 | 0.08% | 0.09%
Population (millions) | 3 | 5 | 0.12% | 0.14%
Superficie des terres (milliers de km2) | 51 | 51 | 0.07% | 0.07%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 2 048 | 1 811 | 0.08% | 0.07%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 69 | 94 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 6 533 | 16 642 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 26 | 22 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 14.0 | 5.4 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 21.6 | 12.2 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 64.3 | 45.1 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 10.5 | 12.8 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 88 | 76 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 12 | 24 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 11 | 13 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766280

L’économie a enregistré une croissance annuelle d’environ 4.2 % depuis 1995, dépassant la croissance moyenne de plusieurs autres économies de la région. L’inflation a sensiblement diminué, passant de 23 % en 1995 à 1.6 % en 2017. En revanche, le taux de chômage a augmenté, passant de 5 % en 1995 à 8.5 % en 2017. Le Costa Rica a développé un secteur des exportations agricoles dynamique et florissant ces dernières décennies. Le pays est un exportateur net de produits agroalimentaires. La part des exportations agroalimentaires dans les exportations totales s’élevait à 45 % en 2016. Près de la moitié des exportations agricoles du Costa Rica sont des cultures primaires destinées au consommateur final, comme les bananes, le café et l’ananas. Le pays est également un important exportateur de produits transformés destinés au consommateur final, comme le jus d’ananas. Près de la moitié des importations agroalimentaires sont des produits transformés destinés au consommateur final.

Graphique 9.4. Costa Rica : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763601

Graphique 9.5. Costa Rica : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763620

Au cours des années 1980 et 1990, l’évolution structurelle du secteur agricole a entraîné une croissance rapide de la productivité totale des facteurs (PTF). Toutefois, la croissance de la PTF a diminué ces dix dernières années, s’établissant en dessous de la moyenne mondiale. L’élargissement de la surface cultivée à des terres moins productives, la fragmentation des terres et l’insuffisance des infrastructures financière et physique sont quelques-uns des facteurs clés ayant contribué à ce déclin. Cependant, grâce au recours plus fréquent aux facteurs primaires et aux intrants intermédiaires, la croissance de la production est restée au niveau de la moyenne mondiale en 2005-14. Le secteur agricole est le principal utilisateur des ressources hydriques, avec une part de 73 % des prélèvements d’eau. Une part relativement importante des GER vient de l’agriculture. La réglementation environnementale a permis de reboiser de vastes zones du pays, et 25 % du territoire fait maintenant l’objet d’une protection environnementale plus ou moins importante.

Graphique 9.6. Costa Rica : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763639

Tableau 9.3. Costa Rica : Productivité et indicateurs environnementaux
| Costa Rica | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 3.09% | 1.36% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | .. | .. | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | .. | .. | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 3.9 | 2.0 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 48 | 38 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | 8.8 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | .. | 73 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 0.3 | 1.5 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766736

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Les priorités de la politique agricole du Costa Rica sont décrites dans les trois principaux plans stratégiques : (i) une stratégie à long terme pour le secteur agricole (2010-21); (ii) une stratégie à court terme pour le secteur agricole (2015-18); et iii) le Plan national de développement correspondant 2015-18. Les stratégies actuelles du Costa Rica définissent deux objectifs globaux pour le secteur agricole : réduire la pauvreté et accélérer la croissance de la productivité. Pour atteindre ces objectifs, la stratégie à court terme donne la priorité à cinq grands axes (ou « piliers ») : i) sécurité et souveraineté alimentaires ; ii) offre de perspectives à la jeunesse rurale ; iii) développement territorial rural ; iv) adaptation au changement climatique et atténuation de celui-ci ; et v) renforcement de l’orientation du secteur vers les exportations. Plusieurs objectifs spécifiques d’augmentation de la productivité à l’aide d’objectifs de rendement ont été fixés pour certaines cultures vivrières de base, comme le riz, les haricots, les pommes de terre, et le lait (OCDE, 2017).

Le secteur agricole bénéficie de l’engagement du gouvernement envers la réduction de la pauvreté, l’agriculture et le développement rural, ainsi que de la prestation de différents services d’intérêt général visant l’agriculture, notamment des services de vulgarisation, de la recherche et du développement (R-D) et des services de santé des plantes et des animaux, avec un effort particulier en faveur de la protection environnementale. Par exemple, environ 85 % des fonds totaux affectés à l’agriculture sont fournis par le biais des services d’intérêt général. Néanmoins, le Costa Rica maintient d’importantes mesures aux frontières, en particulier des droits de douane pour plusieurs produits agricoles (riz, volaille, viande porcine, lait, sucre, etc.), ainsi qu’un prix de référence minimum pour le riz. Cette protection conduit à un soutien des prix du marché, qui est de loin la principale composante du soutien aux agriculteurs au Costa Rica. Le pays verse également des subventions mineures par l’intermédiaire de crédits accordés aux agriculteurs à des taux d’intérêt préférentiels et de paiements au titre de la protection environnementale, ainsi que des subventions au titre de la formation de capital fixe, principalement destinées aux petits exploitants.

Dans le cadre de la COP21, le pays s’est engagé à limiter ses émissions à 9 374 000 tonnes nettes d’équivalent CO2 d’ici 2030 et propose de viser des émissions de 1.73 tonne nette par habitant pour la même date. Cet engagement implique une réduction des émissions de GES de 44 % par rapport à un scénario de maintien du statu quo, et représente une réduction des émissions de GES de 25 % par rapport aux émissions de 2012.

Afin de respecter ces engagements au titre de la COP21, le Costa Rica s’est fixé les objectifs sectoriels suivants : 1) créer un secteur agricole peu polluant en repérant, favorisant et transférant les technologies de production à faible taux d’émission d’ici 2030 ; 2) gérer les puits de carbone (affectation des terres, reboisement, arrêt du déboisement) en intégrant le programme de développement rural à la Stratégie de réduction des émissions dues au déboisement et à la dégradation de la forêt (Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación del bosque ou REDD) d’ici 2030 ; 3) renforcer les systèmes d’établissement du prix du carbone (systèmes de compensation au moyen de taxes et d’un marché du carbone) conformément aux objectifs nationaux d’ici 2030 ; 4) d’ici 2030, développer le programme de paiement pour services environnementaux (Programa de Pago por Servicios Ambientales ou PPSA), avec des mécanismes de compensation selon les résultats, avec la reconnaissance des services écosystémiques et avec la reconnaissance du secteur agricole en tant que fournisseur d’avantages environnementaux lorsque des mesures d’atténuation sont mises en place dans l’exploitation ; 5) appuyer la commercialisation de produits agricoles à faible empreinte carbone ; 6) développer l’utilisation du bois dans les processus de construction ; 7) élaborer le Plan national d’adaptation d’ici 2018 ; 8) d’ici 2026, améliorer la capacité d’adaptation des producteurs agricoles ; 9) d’ici 2026, améliorer l’adaptation communautaire par l’intermédiaire du Plan de développement vert et inclusif, avec l’application de systèmes de production durables dans les territoires ruraux où l’indice de développement humain est faible et qui sont vulnérables au changement climatique ; 10) d’ici 2030, renforcer l’adaptation fondée sur les écosystèmes ; 11) d’ici 2030, augmenter la couverture forestière pour qu’elle atteigne 60 % du territoire national ; 12) d’ici 2030, renforcer le système des couloirs biologiques ; 13) d’ici 2030, renforcer le Système national de réserves naturelles du Costa Rica (Sistema Nacional de Áreas de Conservación ou SINAC).

Évolution des mesures internes, 2017-18

Les paramètres fondamentaux de la politique agricole n’ont pas changé : les objectifs continuent de mettre l’accent sur la productivité agricole et l’intégration en se concentrant sur le développement de l’agriculture à petite échelle.

Le décret exécutif 40059-MAG-MINAE-S portant sur le règlement technique (RTCR) N° 484:2016 a été mis en œuvre en 2017. Ce document définit la réglementation, les principes et les procédures relatifs à l’homologation, l’utilisation et le contrôle des pesticides de synthèse dans le secteur agricole, ainsi que d’autres intrants agricoles (SEPSA, 2018).

En 2016-17, le gouvernement a entamé une réforme des services de vulgarisation (sous l’égide du ministère de l’Agriculture et de l’Élevage-MAG) dans l’optique de mieux relier ces services à l’Institut national d’innovation et de transfert de technologie agricole (Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria ou INTA), l’établissement de R-D en agriculture.

Le Service national d’irrigation et de drainage (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento ou SENARA) a revu et modifié le système de tarification de l’eau : d’un système de tarif fixe par hectare et par an, il est passé à un tarif variable qui dépend de la disponibilité de l’eau et des coûts d’entretien du système d’irrigation. L’application de ce nouveau tarif vise à accroître l’efficacité de l’utilisation de l’eau (SEPSA, 2018).

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

En février 2017, le gouvernement a achevé une enquête antidumping sur les importations de sucre en provenance du Brésil et a décidé d’imposer une mesure antidumping fixé à 6.82 %. À la suite des recours déposés avant la résolution, le gouvernement a réduit la mesure à 3.67 %. Le gouvernement a également autorisé l’importation en franchise de haricots le volume maximal étant de 6 294 tonnes métriques de haricots noirs en vrac et de haricots rouges. L’autorisation d’importation est valable neuf mois, de septembre 2017 à juin 2018. En outre, il a autorisé les importations en franchise de 2 602 tonnes métriques de maïs blanc.

Une clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture portant sur les importations de riz brun a été mise en place en 2017 et a pris fin en décembre de la même année. La clause de sauvegarde a été activée par le volume et s’applique aux importations de riz brun, pour lesquelles un droit de douane supplémentaire de 11.67 % s’ajoute aux droits sur les importations. Cette mesure ne s’appliquera pas aux importations en provenance des États-Unis, de l’Amérique centrale (à l’exception du Panama), du Chili et du Mexique. En 2017, la négociation de l’accord de libre-échange entre les Républiques d’Amérique centrale, dont le Costa Rica, et la Corée a été finalisé. L’ALE a été signé en février 2018 (COMEX, 2018).

En 2015, le Costa Rica a décidé d’interdire les importations d’avocats frais en provenance du Mexique afin de protéger le pays de la maladie ASBV (Avocado sunblotch viroid) (G/SPS/N/CRI/160 et G/SPS/N/CRI/162) (COMEX, 2018). Les deux parties poursuivent leurs consultations dans le cadre du mécanisme de règlements des différends de l’OMC.

Références

COMEX (2018). Estadísticas COMEX. http://sistemas.procomer.go.cr/estadisticas/inicio.aspx.

Indicateurs de développement dans le monde (2018). Groupe de la Banque mondiale. http://databank.banquemondiale.org/data/reports.aspx?source=Indicateurs%20du%20d%c3%a9veloppement%20dans%20le%20monde.

OCDE (2017), Agricultural Policies in Costa Rica, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264269125-en.

SEPSA (2018). « Annual report on agricultural policies ». Rapport du Gouvernement préparé pour l’OCDE, San José, Costa Rica.

Chapitre 10.

Union européenne

Soutien à l’agriculture

L’Union européenne (UE) réduit progressivement son soutien à l’agriculture depuis le milieu des années 90. Elle utilise de nouveaux instruments qui gagnent en importance, en particulier les paiements non liés à la production, et les distorsions de prix ont sensiblement diminué. De plus, davantage de paiements sont désormais soumis au principe d’écoconditionnalité : la moitié environ de l’ensemble du soutien aux producteurs est subordonnée à des prescriptions environnementales obligatoires et une aide supplémentaire de 8 % peut être versée au titre de mesures volontaires allant au-delà des obligations prescrites.

Le soutien à l’agriculture s’est stabilisé aux alentours de 20 % des recettes agricoles brutes depuis 2010. Les paiements qui ne sont pas soumis à une exigence de production comptent pour environ 45 % du total. Le soutien lié à la production a diminué en 2017, essentiellement sous l’effet de la baisse du soutien des prix du marché due à la hausse des prix mondiaux des produits agricoles, plutôt que de la modification du cadre d’action. Les paiements budgétaires liés à la production n’ont que légèrement baissé.

La plus grande part du soutien total au secteur agricole (EST) est versée aux producteurs (environ 88 %). Les investissements dans le développement des connaissances et les infrastructures sont les principales composantes des services d’intérêt général fournis à l’ensemble du secteur (ESSG), qui représentent les 12 % restants de l’EST.

Principales évolutions de l’action publique

L’année 2017 a surtout été marquée par la pleine application des nouveaux règlements de la PAC pour la période 2014-20, y compris sa simplification dans le cadre du règlement Omnibus qui a modifié les quatre règlements de la PAC : le règlement sur les paiements directs, le règlement sur le développement rural¹, le règlement sur l’organisation commune des marchés et le règlement horizontal.

La suppression des quotas de production de sucre, en 2017, est une étape importante vers l’élimination des mesures susceptibles de fausser la production et les échanges.

Plusieurs mesures exceptionnelles ont été maintenues face à la situation du marché dans les secteurs du lait, des fruits et légumes et de la viande porcine. Dans le secteur laitier, l’activation des systèmes d’intervention publique et d’aide au stockage privé s’est doublée de mesures visant à encourager la limitation volontaire de l’offre ainsi que de programmes de distribution publique. Un autre train de mesures destinées aux producteurs de lait et de viande prévoyait des aides financières axées sur les petites exploitations, la production extensive, les mesures agroenvironnementales et climatiques, la coopération entre exploitants, l’amélioration de la qualité et de la valeur ajoutée des produits, et la formation aux instruments financiers et aux outils de gestion des risques. Pour les fruits et légumes, les mesures exceptionnelles ont encouragé les retraits du marché et, moyennant des subventions, les opérations de « non-récolte » et de « récolte en vert ». En outre, les États membres ont été autorisés à compléter les aides de l’Union européenne avec des fonds nationaux d’un montant identique.

Évaluation et recommandations

Les réformes de la politique agricole menées au cours des trois dernières décennies ont considérablement réduit le niveau du soutien et amélioré sa composition. La part croissante des paiements non assortis d’une exigence de production offre aux producteurs la souplesse nécessaire pour répondre aux signaux du marché et faire des choix de production indépendamment de l’intervention des pouvoirs publics. Dans certains secteurs, les prix payés aux producteurs ne correspondent toutefois pas aux cours mondiaux et les formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions représentent toujours un quart de l’ESP, signe qu’il est possible de continuer d’accentuer l’orientation par le marché.

La part de soutien lié à la production a baissé en 2017, principalement en raison du recul du soutien des prix du marché consécutif à la hausse des prix mondiaux, tandis que les paiements budgétaires qui encouragent des productions particulières n’ont que légèrement diminué.  Ces formes de soutien influent sur les choix de production au niveau de l’exploitation et peuvent fausser la concurrence.

L’accès au marché des produits agricoles s’est amélioré grâce à plusieurs accords bilatéraux et à la réduction des droits de douane appliqués. Cependant, plusieurs produits continuent de faire l’objet de licences d’importation et d’exportation, de contingents tarifaires et de clauses de sauvegarde spéciale. Ces mesures poussent le soutien à la hausse lorsque les prix baissent sur les marchés mondiaux.

Le régime des petits exploitants prévu par la PAC 2014-20 et la possibilité d’attribuer des aides supplémentaires pour les premiers hectares d’une exploitation ont des effets redistributifs qui risquent toutefois d’influencer l’ajustement structurel du secteur.

Les mesures d’adaptation au changement climatique et d’atténuation de ses effets, dans l’agriculture, relèvent des mesures visant à améliorer la performance environnementale : écoconditionnalité et verdissement au titre du premier pilier, et mesures agroenvironnementales et climatiques au titre du second. La moitié environ du soutien accordé aux producteurs est liée à des prescriptions environnementales obligatoires. Les agriculteurs qui prennent volontairement des dispositions favorables à l’environnement allant au-delà des exigences minimales bénéficient également d’une aide. La part croissante de ces aides dans l’ESP illustre la transition de l’Union européenne vers un soutien davantage ciblé pour pallier les défaillances du marché. L’efficacité de ces mesures devrait être évaluée au regard des objectifs environnementaux.

La PAC 2014-20 inverse en partie la tendance au recul des mesures de soutien qui faussent la production et les échanges. Les États membres mettent à profit leur marge de manœuvre accrue pour instaurer des paiements couplés à des secteurs spécifiques. D’autres moyens pourraient être utilisés pour aider les agriculteurs à améliorer leur compétitivité et leur productivité sur le long terme, avec moins d’effets de distorsion sur l’allocation des ressources et le marché. Face aux variations de courte durée des revenus, des outils de gestion des risques peuvent être adaptés. L’action publique devrait avoir pour but d’offrir aux agriculteurs européens des conditions de concurrence égales, dans un secteur davantage orienté par le marché, ainsi qu’un soutien mieux ciblé qui les aide à améliorer sur le long terme la productivité, la durabilité et l’efficience de leurs activités.

Graphique 10.1. Union européenne : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763658

Le soutien aux producteurs (ESP en pourcentage) affiche une diminution progressive sur le long terme. Il se situe autour de 19 % des recettes agricoles brutes pour la période 2015-17, soit légèrement au-dessus de la moyenne de l’OCDE. La part du soutien pouvant créer le plus de distorsions a fortement diminué au fil du temps en raison du recul du soutien des prix du marché (SPM), et est nettement inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE (graphique 10.1). Le niveau de soutien a baissé en 2017 en raison de la réduction des paiements budgétaires et du SPM. Le recul du SPM résulte de la réduction de l’écart des prix, car les cours mondiaux ont augmenté plus vite que les prix intérieurs (graphique 10.2). Les prix effectivement perçus par les producteurs sont en moyenne légèrement supérieurs aux cours mondiaux. Mais d’importantes différences persistent entre les produits : les prix intérieurs sont de 20 % supérieurs aux cours mondiaux dans le cas de la viande bovine et de la volaille, et de 47 % dans celui du riz. Le SPM représente l’essentiel des transferts au titre d’un seul produit (TSP). La proportion des recettes agricoles brutes par produit imputable à des TSP atteint son plus haut niveau dans les cas du riz, de la viande bovine et de la volaille, mais ces transferts sont également élevés dans ceux de la viande ovine, du sucre et des pommes de terre (graphique 10.3). Les TSP représentent globalement 26 % de l’ESP totale. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG), principalement les connaissances et l’infrastructure, rapportées à la valeur ajoutée de l’agriculture, se situent dans la moyenne de l’OCDE. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a fortement diminué au fil du temps. Environ 88 % de ce total est fourni individuellement aux producteurs (ESP).

Graphique 10.2. Union européenne : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763677

Graphique 10.3. Union européenne : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763696

Tableau 10.1. Union européenne : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765843

Informations contextuelles

L’Union européenne est la plus grande région économique examinée dans le présent rapport. Son PIB moyen par habitant se situe en dessous de la moyenne de l’OCDE, mais bien au-dessus de la moyenne des pays étudiés dans ce rapport. La part de l’agriculture dans l’économie a reculé lors les deux dernières décennies, et représente aujourd’hui 1.3 % du PIB et 4.3 % de l’emploi. Mais la conjoncture économique, les structures agricoles et les systèmes de production fluctuent beaucoup dans et entre les 28 États membres. Dans l’Union européenne, l’agriculture occupe plus de la moitié de la superficie terrestre et près de 60 % du territoire agricole est arable. Les cultures, y compris les céréales, les oléagineux, les fruits et les légumes frais, les plantes et les fleurs représentent environ 57 % de la production agricole totale. Le reste est composé de produits animaux, notamment de produits laitiers, de viande bovine, de viande porcine, de volaille et d’œufs.

Tableau 10.2. Union européenne : Indicateurs contextuels
| Union européenne | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 7 849 | 20 256 | 28.4% | 23.8%
Population (millions) | 371 | 510 | 13.0% | 14.9%
Superficie des terres (milliers de km2) | 3 320 | 4 413 | 4.5% | 5.8%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 142 078 | 185 509 | 5.3% | 6.9%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 112 | 115 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 21 058 | 39 615 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 8 | 12 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 2.2 | 1.3 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 5.1 | 4.3 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 7.6 | 7.3 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 9.1 | 6.6 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 53 | 57 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 47 | 43 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 53 | 58 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766299

Après deux épisodes de récession en 2009 et 2012, la croissance du PIB a redémarré dans la région en 2013. Le taux de chômage est descendu sous la barre des 9 %, après avoir atteint le niveau historique de 11 % en 2013, mais continue de varier fortement selon les États membres. L’inflation a été relativement faible et avoisinait 1.7 % en 2017. Premier importateur mondial de produits agroalimentaires, l’Union européenne en est aussi le premier exportateur depuis 2013. Elle est exportatrice nette de produits agroalimentaires depuis cette même année. En 2016, ces produits ont représenté 7.3 % des exportations totales de l’UE et 6.6 % de ses importations totales. La majorité des exportations agroalimentaires de la région (61 %) consistent en produits transformés destinés à la consommation finale, tandis que seulement 16 % sont composées de produits primaires destinés à être transformés. Les importations agroalimentaires comprennent des produits primaires et transformés destinés à parts à peu près égales à la consommation et à la transformation.

Graphique 10.4. Union européenne : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Note : UE28.

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763715

Graphique 10.5. Union européenne : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100. Commerce extra-UE. UE15 pour 1995-2003 ; UE25 pour 2004-06 ; UE27 pour 2007-13 et UE28 à partir de 2014.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763734

Au cours de la période 2005-14, la croissance moyenne annuelle de la production agricole a été de 0.4 %, soit nettement moins que la moyenne mondiale de 2.4 %. La productivité totale des facteurs (PTF) a enregistré une croissance annuelle moyenne de 1.9 %. Cette croissance de la PTF est en partie due à la réduction des consommations intermédiaires et des facteurs primaires. La croissance réduite de la production agricole est donc un effet net de la croissance de la PTF et de la réduction de l’utilisation des facteurs de production. Le secteur consomme moins d’éléments nutritifs et d’eau que pendant les années 90. L’agriculture absorbe 2.6 % de la consommation énergétique totale, soit légèrement plus que dans les années 90, et davantage que la moyenne de l’OCDE de 1.9 %. La part des émissions de GES a augmenté d’un point et se chiffrait à 10 % en 2016, soit 1.5 point de plus que la moyenne de l’OCDE.

Graphique 10.6. Union européenne : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

1. PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines. 2. UE28.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763753

Tableau 10.3. Union européenne : Productivité et indicateurs environnementaux
| Union européenne | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 1.12% | 1.93% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 74 | 50 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 9.1 | 1.4 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 2.3 | 2.6 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 9 | 10 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | .. | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 34 | 23 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | .. | .. | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766755

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

La Politique agricole commune (PAC) est le principal cadre stratégique pour l’agriculture de l’Union européenne. En dehors du cadre de la PAC, les États membres peuvent appliquer des mesures financées sur leurs budgets nationaux qui ciblent des secteurs, y compris l’agriculture, ou des objectifs spécifiques, dès lors qu’elles satisfont aux règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État et ne faussent pas la concurrence au sein du marché commun (encadré 10.1).

La PAC couvre généralement une période de sept ans (actuellement 2014-20) et repose sur deux piliers. Le premier est financé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA). Les mesures du second pilier s’appuient sur les programmes de développement rural (PDR) cofinancés par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et les États membres de l’Union européenne. Les PDR sont déployés sur la durée de sept ans de la PAC. La PAC 2014-20 s’inscrit à de nombreux égards dans la continuité de la PAC 2007-13, mais comporte néanmoins un certain nombre de nouveautés (OCDE, 2017).

Encadré 10.1. Aides d’État dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales

La définition des aides d’État et les conditions qui les régissent s’appliquent dans tous les secteurs et ne sont pas spécifiques à l’agriculture. L’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) les définit comme suit : « dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, […] aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

Bien qu’étant en principe interdites, les aides d’État peuvent être autorisées par la Commission européenne (CE) à condition d’être jugées compatibles avec le marché intérieur. Toutes les mesures financées exclusivement sur les budgets nationaux sont soumises à un contrôle au regard des règles applicables en matière d’aides d’État.

Les règles relatives aux aides d’État dans le secteur agricole suivent les principes généraux de la politique de la concurrence, sont cohérentes avec les politiques communes dans le domaine de l’agriculture et du développement rural, et tiennent compte des engagements internationaux de l’Union européenne. Elles s’appliquent aux produits agricoles. Les mesures de marché, les paiements directs et les mesures en faveur du développement rural prévus par la PAC sont exemptés de contrôle en matière d’aides d’État.

Toutes les affaires d’aide d’État ayant fait l’objet d’une décision de la Commission depuis le 1er janvier 2000 peuvent être consultées dans la base de données de la Commission recensant les affaires de concurrence, de même que les informations concernant les affaires en matière d’exemption par catégorie enregistrées par la Commission.

Sources : Base de données de la Commission européenne recensant les affaires en matière de concurrence : http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm?clear=1&policy_area_id=3 ; Statistiques sur les aides d’État accordées aux secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales de l’UE : http://ec.europa.eu/eurostat/tgm_comp/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=comp_ag_01 ; Informations d’ordre général sur les aides d’État dans l’UE : http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/index_en.html ; Informations complémentaires sur la politique en matière d’aides d’État dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales : https://ec.europa.eu/agriculture/stateaid_fr.

La PAC 2014-20 a été déployée progressivement entre 2014 et 2016, année où les 118 programmes nationaux de développement rural du second pilier ont été mis en œuvre par les États membres.

Le budget global de la PAC pour la période 2014-20 est fixé à 408 milliards EUR (453 milliards USD), dont initialement 76 % pour le premier pilier (mesures de marché et paiements directs) et 24 % pour le second. La nouvelle PAC autorise les États membres à transférer jusqu’à 15 % de chaque enveloppe² entre les deux piliers. À l’origine, 11 États membres ont transféré des fonds du premier au second pilier, tandis que cinq ont choisi de transférer des fonds dans le sens inverse. Les transferts nets du premier au second pilier se chiffrent à 500 millions EUR par an. La répartition entre les piliers a été réexaminée en 2017. Depuis, deux États membres ont augmenté leurs transferts du premier au second pilier, tandis qu’un État membre a effectué son premier transfert³.

Le premier pilier définit et finance les mesures de marché relevant des organisations communes de marché, ainsi que les paiements directs, essentiellement composés de paiements à l’hectare non assortis d’une exigence de production. Les droits à paiement direct ont été évalués et octroyés aux agriculteurs réputés actifs pour l’ensemble de la période de la PAC 2014-20. La distinction entre agriculteurs actifs et non actifs est facultative depuis 2017.

Le régime de paiement de base (RPB) et le régime de paiement unique à la surface (RPUS) – qui offre lui aussi un paiement uniforme à l’hectare et s’applique à tous les États membres, sauf trois, qui ont rejoint l’UE après 2000⁴ – représentaient en moyenne environ la moitié de l’enveloppe des paiements directs de l’Union européenne en 2017 (tableau 10.4). Au niveau national, on observe de grandes différences entre les États membres selon la part des dépenses qu’ils ont choisi de consacrer aux mesures facultatives du premier pilier (graphique 10.7). Le RPB et le RPUS sont soumis à un système de conditionnalité, mais des exceptions sont possibles. Le paiement vert, qui représente 29 % du budget des paiements directs du premier pilier, est assorti de conditions supplémentaires (tableau 10.4). À compter de 2017, les agriculteurs qui participent au plan volontaire de verdissement, mais ne satisfont pas à toutes les exigences peuvent être passibles de sanctions supplémentaires pouvant aller jusqu’à 20 % du RPUS ou du RPB.

Tableau 10.4. Budget des paiements directs du 1er pilier, 2017
| Appropriations 2017 (EUR million) | Part dans les paiements directs | Part dans les paiements directs découplés
Paiements directs ; dont : | 39 662 |  |
Paiements directs découplés, dont : | 33 192 | 78% |
Régime de paiement de base (RPB) | 15 296 | 39% | 46%
Régime de paiement unique à la surface (RPUS) | 4 101 | 10% | 12%
Paiement vert | 11 696 | 29% | 35%
Note : Les autres paiements découplés représentent environ 6% des paiements directs du 1er pilier.
Source : Calculs de l'OCDE sur la base du budget EUR-Lex 2018.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765615

Dans les dix États membres où s’applique le RPUS, des paiements liés à des produits particuliers, financés sur les budgets nationaux, peuvent venir s’ajouter aux paiements uniques à la surface afin d’accompagner la transition vers les nouvelles mesures de la politique agricole, dans certaines limites budgétaires. L’aide nationale transitoire est financée sur l’enveloppe nationale et s’applique à des produits particuliers. Elle peut être affectée à des paiements découplés, mais il est possible de consacrer une part fixe de son montant à la production en cours. Ces paiements peuvent être calculés en fonction des superficies (grandes cultures, houblon et pommes de terre féculières), du volume de production (lait) et du nombre d’animaux (autres productions animales). Les États membres peuvent réexaminer chaque année les budgets et les produits concernés. Les paiements maximums autorisés au titre de l’aide transitoire seront graduellement ramenés de 75 % du niveau 2013 des paiements RPUS en 2015 à 50 % de ce niveau en 2020.

La PAC 2014-20 prévoit une harmonisation progressive des paiements à l’hectare du RPB et du RPUS entre les pays (convergence externe), mais aussi au sein des régions des pays (convergence interne). La convergence interne ne s’applique qu’au RPB, car le RPUS prévoit un montant uniforme par hectare à l’échelon national.

Dans la PAC 2014-20, une partie de l’enveloppe des paiements directs est allouée à des paiements liés à des productions particulières à l’échelon de l’UE et dans des limites définies. Le nouveau régime de soutien couplé facultatif élargit les précédentes mesures de soutien couplé mises en place au titre de l’article 68 et offre aux États membres la possibilité d’octroyer une enveloppe plus importante à un plus grand nombre de secteurs ou de régions, dans un plus large éventail de circonstances. Ce soutien peut être accordé dans la mesure nécessaire pour inciter à maintenir les niveaux actuels de production dans les secteurs ou régions concernés. Les choix des États membres en matière de soutien couplé facultatif varient considérablement, aussi bien du point de vue des montants que des produits (graphique 10.7). Tous les États membres, excepté l’Allemagne, ont recours à ce type d’aide, à hauteur de 10 % en moyenne des paiements directs européens. À titre de comparaison, le soutien couplé au titre de l’article 68 représentait auparavant 3 % de ces paiements, tels qu’ils figurent dans le budget général de l’Union européenne.

Graphique 10.7. Parts du régime de paiement de base, du régime de paiement unique à la surface et du soutien couplé facultatif dans les paiements directs (1er pilier), 2017

Note : BPS : régime de paiement de base ; SAPS : régime de paiement unique à la surface ; VCS : soutien couplé facultatif.

Source : Commission Européenne, budget.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763772

Le paiement supplémentaire en faveur des jeunes agriculteurs, en sus du RPB et du RPUS, est versé dans tous les États membres. En 2017, il a absorbé 1.1 % de l’enveloppe des paiements directs de l’Union européenne, comme indiqué dans le budget général. Les États membres appliquent cette mesure selon diverses modalités. Certains proposent un montant forfaitaire pour un nombre limité d’hectares, d’autres un paiement proportionnel à l’aide reçue au titre du RPB ou du RPUS. Outre ce complément obligatoire, 25 États membres ont choisi d’affecter une partie de leurs dépenses en matière de développement rural – 4 % en moyenne – à des mesures en faveur des jeunes agriculteurs. La majeure partie de ces sommes sert généralement à financer le développement des exploitations et les investissements.

Quinze États membres ont opté pour un dispositif simplifié de paiement – le régime des petits agriculteurs – qui exonère les petites exploitations des obligations de verdissement et de conditionnalité. Ce paiement est plafonné à 1 250 EUR (1 382 USD) par exploitation et, selon la méthode choisie par l’État membre, le coût total de ce régime peut être plafonné à 10 % de l’enveloppe nationale des paiements directs.

Tous les États membres, à l’exception du Danemark, de l’Estonie et des Pays-Bas, appliquent des mesures en faveur des zones soumises à des contraintes naturelles dans le cadre de leur programme de développement rural, pour un coût représentant en moyenne 27 % des dépenses publiques affectées au second pilier en 2017 (y compris les contributions des budgets nationaux des États membres). Jusqu’à présent, les États membres ont utilisé jusqu’à 140 critères différents pour déterminer le statut les zones soumises à des contraintes naturelles. Ces critères seront remplacés par huit critères biophysiques communs. À l’origine prévue pour 2018, l’échéance relative à la réévaluation des zones éligibles par les États membres a été reportée à 2019. Le Danemark a recours à un paiement direct supplémentaire pour les zones soumises à des contraintes naturelles, financé sur le premier pilier. Il définit ces zones sur la base de huit critères biophysiques, et y consacre 0.3 % de son enveloppe nationale de paiements directs.

Neuf États membres ou régions ont choisi de renforcer le soutien accordé aux premiers hectares, au titre du paiement redistributif, et y consacrent au total 4.1 % de l’enveloppe des paiements directs de la PAC, selon le budget général de l’Union européenne.

Les États membres qui optent pour le paiement redistributif peuvent s’exonérer de l’application du principe de dégressivité. La dégressivité impose une réduction d’au moins 5 % des paiements de base à partir de 150 000 EUR (165 880 USD) par bénéficiaire. Six États membres et régions ont choisi d’en être exonérés⁵ Neuf États membres ajoutent les salaires versés au montant exonéré de la réduction de 5 %, comme le permet le dispositif. Neuf États membres appliquent aux paiements de base un plafond global qui va de 150 000 EUR (165 880 USD) à 600 000 EUR (663 510 USD). Les montants déduits en application du principe de dégressivité sont transférés au second pilier et servent à financer les programmes de développement rural des États membres.

Une réserve de crise est prévue pour les situations d’urgence. Elle est financée sur le budget des paiements directs du premier pilier. Si elle n’est pas utilisée dans l’année courante, cette enveloppe est restituée aux paiements directs du premier pilier pour être distribuée la même année. La réserve de crise est reconstituée chaque année ; elle n’a jamais été utilisée jusqu’à présent comme fonds de secours.

Le programme POSEI (programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité) apporte un soutien à l’agriculture des régions ultrapériphériques de l’Union européenne au moyen de paiements liés à la production. Ce soutien vise l’accès aux aliments destinés à la consommation humaine, aux aliments pour animaux et aux intrants dans les collectivités locales, ainsi que le développement de la production agricole locale ; en 2017, ils ont absorbé un peu plus de 1 % de l’enveloppe des paiements directs.

Le premier pilier finance également les mesures de soutien des prix du marché, qui représentent 5.2 % du budget total de l’agriculture et du développement rural en 2017. L’intervention publique reste possible pour des céréales, en l’occurrence pour le blé tendre, le blé dur, l’orge et le maïs, mais elle n’a pas été activée ces dernières années. Pour le blé tendre, les achats au prix d’intervention sont limités à 3 millions de tonnes, une procédure d’adjudication s’appliquant au-delà de ce plafond. Une intervention publique par adjudication peut être ouverte dans des circonstances particulières pour le blé dur, l’orge et le maïs. Des systèmes similaires s’appliquent au riz non décortiqué. Le sucre a bénéficié de quotas de production jusqu’au 30 septembre 2017. Le prix minimum de la betterave, dans ce cadre, a été fixé à 26.29 EUR (29.07 USD) par tonne. Les dispositions existantes régissant les accords entre les entreprises sucrières et les producteurs de sucre ont été maintenues depuis l’abolition du régime contingentaire. Par ailleurs, le sucre blanc est resté admissible au bénéfice de l’aide au stockage privé. Dans le cas des céréales et du sucre, le régime de soutien apporte aussi une protection commerciale passant par des droits de douane et des contingents tarifaires. Les subventions à l’exportation ont été abolies après la Conférence ministérielle de l’OMC à Nairobi en 2015. Les subventions à l’exportation ne sont plus attribués depuis juillet 2013.

Les fruits et les légumes peuvent bénéficier du dispositif de soutien couplé facultatif et de paiements par produits. Diverses mesures de marché sont également prévues pour les soutenir. Celles-ci comprennent des mesures d’intervention en cas de crise, pouvant être mises en œuvre par les organisations de producteurs, un dispositif de prix d’entrée (prix minimum d’importation) pour certains produits et des droits ad valorem, mais pas de subventions à l’exportation. Les fruits et les légumes, mais aussi l’huile d’olive et les olives de table bénéficient en outre d’aides cofinancées par les États membres. Celles-ci couvrent un large éventail de mesures d’intervention, qui vont de la planification de la production et des mesures de qualité au retrait du marché et à l’assurance récolte, en passant par la formation, la promotion et la communication. Certaines de ces mesures s’appliquent sur l’exploitation tandis que d’autres visent les organisations de producteurs ou l’ensemble du secteur. Également axé sur les fruits et les légumes, le système de soutien à la consommation de fruits et de légumes frais et transformés, et de produits à base de banane, a été maintenu dans les écoles jusqu’à la mi-2017. Le budget de ce dispositif a connu une augmentation rapide, passant de 29 millions EUR (32 millions USD), lors de sa mise en place en 2010, à 150 millions EUR (166 millions USD) en 2016 ; en 2017, il s’est chiffré à 10 millions EUR (11.2 millions USD). Il finançait la fourniture des produits, la logistique et la distribution. Les États membres le cofinançait à hauteur de 25 %, ou 10 % dans le cas des régions les moins développées et ultrapériphériques. Le stockage privé peut aussi être mis en œuvre, à titre facultatif, pour l’huile d’olive et la filasse de lin. Dans la PAC 2014-20, les règles relatives à la reconnaissance des organisations de producteurs et des organisations interprofessionnelles sont étendues à d’autres secteurs que celui des fruits et des légumes. Les avantages peuvent être plus élevés si les agriculteurs sollicitent un soutien par l’intermédiaire de groupements de producteurs. C’est ce que l’on a vu dans le cas de l’embargo sur les importations imposé par la Fédération de Russie.

Dans le secteur laitier, des prix d’intervention ont été fixés pour le beurre et le lait écrémé en poudre, qui font également l’objet de mesures de protection à l’importation. Les achats d’intervention sont limités à 50 000 tonnes dans le cas du beurre et à 109 000 tonnes dans celui du lait écrémé en poudre. Au-delà, les achats s’effectuent par adjudication. Jusqu’à la mi-2017, le programme en faveur de la consommation de lait et de produits laitiers à l’école était une forme de soutien à ces produits et il a bénéficié d’un budget total de 75 millions EUR (83 millions USD) en 2017. Les aides étaient fixées à 18.15 EUR (20.07 USD) par 100 kg de lait et limitées à 0.25 litre de lait par enfant et par journée d’école. Les États membres pouvaient compléter ce dispositif avec des subventions nationales.

En août 2017, un unique programme visant les écoles a été mis en place pour remplacer les programmes en faveur de la consommation de lait, de fruits et de légumes à l’école. Il devrait bénéficier d’un budget de 188 millions EUR (211 millions USD) en 2018. Lancé et financé par l’Union européenne, il pourra être cofinancé par les États membres.

Sur le marché de la viande bovine, les instruments du soutien sont les prix planchers, les droits de douane et les contingents tarifaires. Le soutien de la viande porcine passe par une protection à l’importation. En ce qui concerne la viande ovine, le soutien comprend des droits de douane et des contingents tarifaires, la plupart des contingents par pays étant en franchise de droits. La volaille et les œufs font l’objet de contingents tarifaires. Depuis la conférence ministérielle de l’OMC à Nairobi en décembre 2015, l’Union européenne est censée ne pas recourir aux subventions à l’exportation. Le stockage par un opérateur privé est facultatif pour le beurre, le lait écrémé en poudre, certains fromages, et la viande bovine, porcine, ovine et caprine. Enfin, le lait et les produits laitiers font l’objet de dispositions particulières.

Le secteur vitivinicole est soumis à un système d’autorisations qui, depuis janvier 2016, limite chaque année les nouvelles plantations à 1 % de la superficie plantée en vigne. Des autorisations seront automatiquement accordées aux producteurs pour remplacer les vignes existantes arrachées. Les États membres ont jusqu’au 31 décembre 2020 pour passer au nouveau système. Le secteur bénéficie aussi de mesures de promotion au sein de l’Union européenne et dans les pays tiers, ainsi que d’autres dispositifs de soutien : restructuration et conversion des vignobles, compensation en cas de récolte en vert, création de fonds communs, investissements matériels et immatériels, garantie des revenus, élaboration de nouveaux produits, processus et technologies, et distillation des sous-produits.

Du fait de ces mesures, les prix payés aux producteurs à l’intérieur de l’UE ont été de 5 % supérieurs aux cours mondiaux en 2015-17, et le soutien ainsi généré (soutien des prix du marché) a représenté 20 % du soutien dont les producteurs agricoles ont bénéficié d’après les estimations.

Les financements du second pilier sont utilisés dans le cadre de programmes de développement rural (PDR) nationaux (ou régionaux). Ces programmes soutiennent notamment des projets au titre de « l’approche LEADER » (liaison entre actions de développement de l’économie rurale) – une approche multisectorielle qui s’appuie sur des partenariats locaux pour régler des problèmes locaux – et des activités d’assistance technique à la mise en œuvre des mesures du second pilier. Le développement rural fait partie du cadre stratégique commun à l’échelle de l’UE, qui couvre toutes les aides des Fonds structurels et d’investissement européens (le FEADER, le FEDER, le Fonds de cohésion, le FSE et le FEAMP) octroyées à l’État membre concerné par le biais de partenariats.

Les États membres participent au financement des mesures du second pilier (on parle de cofinancement) dans le cadre de programmes de développement rural établis pour toute la durée du cycle de la PAC. Dans leur programme, les États membres ont le choix dans un bouquet de 19 mesures qui correspond aux six priorités du second pilier. Deux conditions doivent être respectées : 30 % au moins des fonds de l’Union européenne pour le développement rural doivent être consacrés à des mesures dans les domaines de l’environnement et de l’adaptation au changement climatique, y compris la foresterie et les investissements physiques, et 5 % au moins doivent être réservés à l’approche LEADER. Les six priorités du second pilier de la PAC 2014-20 sont les suivantes : 1 favoriser le transfert de connaissances et l’innovation ; 2) renforcer la compétitivité de tous les types d’agriculture et soutenir la gestion durable des forêts ; 3) promouvoir l’organisation de la filière alimentaire, y compris la transformation et la commercialisation, ainsi que la gestion des risques ; 4) restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes ; 5) promouvoir l’utilisation efficace des ressources et la transition vers une économie à faibles émissions de carbone ; et 6) promouvoir l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique dans les zones rurales (tableau 10.5).

En moyenne et au niveau de l’UE28, l’essentiel du nouveau budget PDR est alloué à trois mesures : les investissements, l’agroenvironnement et le climat, et les zones soumises à des contraintes naturelles. Bien que les choix puissent varier, les investissements sont parmi les trois premières mesures sélectionnées dans tous les États membres sauf deux (Autriche et Suède).

Tableau 10.5. Financement des priorités de développement rural, part dans les dépenses publiques (estimation pour 2017)
| Part de chaque mesure dans les dépenses publiques (estimé de la somme des dépenses de l'UE et des dépenses nationales, hors paiements supplémentaires)
Dépenses administratives | 0.2%
Interventions sur les marchés agricoles OCM | 4.6%
Paiements directs | 66.6%
Développement rural – financement communautaire | 17.5%
Développement rural – financement nationaux | 10.5%
Dépense publique totale pour le développement rural, dont : | 28.0%
Priorité 1 : connaissances | attribué à l'ensemble des autres priorités
Priorité 2 : compétitivité | 5.0%
Priorité 3 : organisation de la chaine alimentaire | 2.0%
Priorité 4 : écosystèmes | 16.6%
Priorité 5 : utilisation efficace des ressources | 1.3%
Priorité 6 : inclusion sociale | 2.5%
Recherche et innovation - Horizon 2020 | 0.2%
PAC Budget communautaire | 89.5%
PAC dépenses publiques totales (y compris le cofinancement par les budgets nationaux et les paiements supplémentaires) | 100.0%

Source : Calculs de l'OCDE à partir du budget EUR-Lex 2018 (dépenses administratives et tous les éléments du 1er pilier) et de l'exécution financière du FEADER (développement rural et financement des priorités). Le budget de l’UE pour la PAC correspond à la somme des dépenses administratives, du 1er pilier et du développement rural financé par l’UE. Les dépenses totales pour la PAC comprennent le budget PAC de l’UE et les dépenses pour le développement rural cofinancées par les états.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765634

L’entrée en vigueur du partenariat européen pour l’innovation en faveur de la productivité et du développement durable de l’agriculture (PEI-AGRI), en 2012, a été suivie de l’intégration dans la PAC 2014-20 des programmes Horizon 2020 axés sur la recherche et l’innovation en agriculture. Les programmes Horizon 2020 du secteur agricole visent essentiellement à garantir une offre suffisante de produits alimentaires et d’autres bioproduits sains et de qualité. Le budget du PEI-AGRI au titre du développement agricole et rural est passé de 1 million EUR (1.11 million USD) en 2013 à 108 millions EUR (121 millions USD) en 2017.

Encadré 10.2. Mesures concernant l’adaptation au changement climatique et l’atténuation de ses effets

Conformément aux conclusions du Conseil européen d’octobre 2014, l’Union européenne et ses États membres se sont fixé comme objectif contraignant de réduire conjointement leurs émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % à l’horizon 2030 par rapport aux niveaux de 1990. Cet objectif représente une réduction absolue dans l’ensemble des secteurs de l’économie par rapport aux émissions de l’année de référence. L’Union européenne a déjà entamé la préparation de la mise en œuvre des engagements de l’Accord de Paris à partir de 2021. La législation interne régissant la déclaration et la comptabilisation des émissions et des absorptions imputables à l’agriculture et à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie (UTCATF) a fait l’objet d’un accord politique et devrait être adoptée au printemps 2018.

Les mesures spécifiques au secteur agricole tiennent aux composantes de la PAC qui visent l’amélioration de la performance environnementale : écoconditionnalité et verdissement au titre du premier pilier, et mesures agroenvironnementales et climatiques au titre du second.

Outre les mesures prises à l’échelle de l’UE, les États membres élaborent leurs propres politiques pour s’attaquer au changement climatique par divers moyens, dont certains axés sur le secteur agricole. Des plans nationaux de lutte contre le changement climatique ont été élaborés et des objectifs nationaux de réduction des émissions ont été fixés.

Des moyens d’action spécifiques au secteur sont définis en consultation avec les parties prenantes pour faire face aux phénomènes climatiques extrêmes tels que les sécheresses, les précipitations extrêmes (pluie et grêle) et les inondations (Belgique, Pays-Bas). Des fonds d’assurance contre les risques climatiques sont créés (Belgique, Pays-Bas). Des services de recherche et de conseil offrent aux agriculteurs des informations et des formations sur l’adaptation au changement climatique (Allemagne, Autriche, Belgique, Estonie, France, Pays-Bas et Suède) et les mesures d’atténuation (Irlande). Le recours à de nouvelles espèces et variétés est encouragée (Belgique, Estonie), et le suivi des ennemis des cultures et des maladies animales, ainsi que des actions de lutte en la matière, sont mis en œuvre (Estonie).

Les mesures d’atténuation comprennent la gestion durable des terres, de l’eau et des autres ressources naturelles (Allemagne, Autriche, Estonie, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Pays-Bas, Portugal et Suède). Un soutien est apporté aux technologies qui réduisent les émissions de gaz à effet de serre et d’ammoniac provenant de la manipulation et du stockage des effluents d’élevage (Allemagne, France, Hongrie, Irlande et Suède). Les liens entre l’agriculture et la foresterie sont renforcés pour accroître la séquestration du carbone (Allemagne, France, Irlande et Portugal).

Évolution des mesures internes, 2017-18⁶

Entre 2016 et 2017, le budget de l’UE consacré à l’agriculture et au développement rural (titre 5) a reculé d’environ 7 % pour atteindre 53 milliards EUR (60 milliards USD), dont 5 % environ ont été alloués aux mesures d’intervention sur le marché, 74 % aux paiements directs au titre du premier pilier et 20 % aux mesures de développement rural relevant du second pilier⁷ Les principales évolutions de ces dernières années sont liées au déploiement intégral de la PAC 2014-2020, y compris la simplification prévue par le règlement Omnibus.

Le règlement Omnibus (règlement de l’UE 2017/2393), adopté le 16 octobre 2017, modifie le règlement financier régissant la mise en œuvre du budget de l’UE et les 15 actes législatifs sectoriels, dont celui sur l’agriculture. Cet accord vise à simplifier la PAC en apportant plusieurs modifications à ses quatre règlements : le règlement sur les paiements directs, le règlement sur le développement rural, le règlement sur l’organisation commune des marchés et le règlement horizontal (encadre 10.3).

Encadré 10.3. Le règlement Omnibus : modification des règlements de la PAC.

Le règlement régissant les paiements directs a été modifié et contient une nouvelle définition du terme agriculteur actif, rendant facultative la distinction entre agriculteurs actifs et non actifs, de sorte qu’elle puisse être abandonnée par les États membres pour lesquels elle créait un fardeau administratif trop lourd. Les règles actuelles sur les prairies permanentes ont été modifiées pour permettre une application plus souple du règlement. Les paiements au titre du verdissement ont été modifiés pour inclure les zones où sont cultivées des variétés végétales comme le Miscanthus et le Silphium perfoliatum, ainsi que les surfaces de jachères mellifères, en tant que surfaces d’intérêt écologique. Les paiements en faveur des jeunes agriculteurs sont octroyés pour une période de cinq ans à compter de la date de soumission, pour autant que celle-ci intervienne dans les cinq ans suivant l’installation de l’exploitation. Les États membres peuvent en outre augmenter les paiements en faveur des jeunes agriculteurs au titre du premier pilier à hauteur de 50 % et dans la limite des plafonds existants. Enfin, les États membres peuvent revoir chaque année leur décision sur le soutien couplé facultatif.

Les règles sur l’organisation commune des marchés ont été révisées pour permettre une négociation collective des clauses de contrat relatives à la répartition de la valeur dans des secteurs autres que le sucre, et leur application sera volontaire (répartition de la valeur). Certaines prérogatives des organisations de producteurs, telles que la planification de la production, l’optimisation des coûts de production, la mise sur le marché et la négociation de contrats relatifs à l’approvisionnement en produits agricoles pour le compte des membres, qui existent déjà dans des secteurs tels que l’huile d’olive, la viande bovine et les grandes cultures, seront étendues à tous les secteurs afin d’améliorer la position qu’occupent les agriculteurs dans la filière d’approvisionnement. Des garde-fous ont été ajoutés pour veiller à ne pas exclure la concurrence. Les règles régissant les programmes opérationnels sur les fruits et les légumes, le vin et les contingents d’importation ont été simplifiées et améliorées sur le plan technique.

Concernant le développement rural, l’instrument de stabilisation des revenus a été modifié pour inclure une nouvelle mesure spécifique au secteur, qui permet de déclencher le soutien si les revenus annuels moyens du secteur baissent de plus de 20 %. Les agriculteurs dont plus de 20 % de la production annuelle moyenne est détruite peuvent en outre bénéficier de subventions à l’assurance. Les règles régissant les instruments financiers ont été révisées pour promouvoir leur utilisation et pour les harmoniser avec les autres fonds structurels et d’investissement européen.

Le règlement horizontal a été modifié pour renforcer la discipline financière en simplifiant la procédure qui assure que les dépenses engagées au titre de la PAC ne dépassent pas les limites fixées dans le budget de l’UE. Cette procédure relève dorénavant uniquement de la Commission européenne. Cette dernière est également chargée de revoir le fonctionnement de la réserve de crise, dans le cadre de la préparation du prochain cadre financier pluriannuel, pour faire en sorte que les interventions en cas de crise sur le marché soient efficaces et rapides.

Dans le cadre de l’application de la PAC 2014-20, l’aide nationale transitoire est un paiement qui complète le RPUS et les niveaux maximums autorisés sont graduellement ramenés de 75 % du niveau 2013 des paiements RPUS en 2015 à 50 % de ce niveau en 2020. Par exemple, en République tchèque, les aides nationales transitoires ont encore diminué en 2017, par rapport à 2016, et elles prennent essentiellement la forme de paiements unitaires à la surface, pour les terres arables, et par tête, pour le bétail. En République slovaque, les aides nationales transitoires fournies en 2017 ont uniquement couvert le bétail. L’Estonie a restauré ces aides en 2017. L’enveloppe totale de 19.3 millions EUR (21.7 millions USD) a été allouée à sept programmes, portant notamment sur les grandes cultures, les semences, les vaches allaitantes, les brebis, le lait et le bétail. En 2018, cette enveloppe passera à 18.4 millions EUR (20.7 millions USD). En Pologne, le programme sur les petits fruits a été remplacé par le programme sur les fraises, et le programme sur la betterave sucrière est appliqué à l’ensemble de la surface cultivée couverte par le contrat.

L’Estonie a également révisé son programme de soutien couplé facultatif et, en 2017-20, a uniquement appliqué deux mesures : le soutien aux vaches laitières et aux fruits et légumes, avec un budget total de 6.1 millions EUR (6.9 millions USD) par an. En Hongrie, en 2017, le soutien couplé facultatif a été étendu aux pommes de terre et les paiements visant les fruits et les légumes ont été différenciés selon que la production est extensive ou intensive. Ils sont venus s’ajouter au soutien déjà versé pour les vaches allaitantes, les vaches laitières, les bovins mâles, les ovins, le riz, la betterave sucrière, les légumes frais, les légumes destinés à la transformation, les fruits, les protéagineux fourragers, le soja et les autres protéagineux. La Lituanie a instauré le soutien couplé facultatif pour le sucre et les semences certifiées. En Pologne, les paiements visant les plantes protéagineuses ont été remplacés par des paiements visant les cultures de légumineuses liées à la production céréalière et les cultures fourragères. La Pologne a également fourni un soutien pour les bovins, y compris les vaches (jusqu’à 20 animaux) qui répondent à des critères d’admissibilité, et pour les brebis qui répondent également à des critères d’admissibilité spécifiques.

Un certain nombre de mesures exceptionnelles ont été maintenues ; elles avaient été déployées en août 2014 pour faire face aux conséquences de l’interdiction des importations de produits laitiers et de fruits et légumes en provenance de l’Union européenne décrétée par la Fédération de Russie et aux perturbations concomitantes du marché, qualifiées de « graves » par la Commission européenne.

Un dispositif de régulation volontaire de l’offre a été doté de 150 millions EUR (166 millions USD) pour l’exercice budgétaire 2017, en vue de réduire la production de lait. Tous les États membres, excepté la Grèce, y ont pris part. L’aide est fixée à 0.14 EUR (0.15 USD) par kilogramme de production en moins. Chaque État membre peut décider de compléter ce montant avec les fonds des enveloppes nationales spécialement accordées par l’Union européenne en faveur du secteur laitier. Dans le même temps, le montant maximum autorisé des aides d’État a été porté à 15 000 EUR (16 590 USD) par exploitant et par an, sans aucun plafond par État membre (encadré 10.1).

Deux plans de soutien au secteur laitier et au secteur de l’élevage ont été dotés d’une enveloppe totale de 350 millions EUR (387 millions USD) en 2017, dont 250 millions EUR (276 millions USD) en 2017 sont allés aux producteurs laitiers. Ces aides sont destinées à favoriser, notamment, la petite agriculture, les méthodes de production extensive, les pratiques respectueuses de l’environnement et du climat, la coopération entre exploitants, l’amélioration de la qualité et de la valeur ajoutée, ainsi que la formation aux instruments financiers et aux outils de gestion des risques. En outre, les États membres ont la possibilité de doubler les enveloppes qui leur sont attribuées avec des crédits nationaux. Outre ces mesures, des ajustements du paiement du soutien couplé facultatif aux propriétaires d’un troupeau de vaches laitières sont proposés : l’aide par tête peut être remplacée par une somme forfaitaire (CE, 2016).

En plus des fonds européens, de nombreux États membres ont poursuivi la mise en œuvre de mesures compensatoires. En Belgique (Wallonie), 6.5 millions EUR ont été attribués au titre des pâturages et en Belgique (Flandre), 9.8 millions EUR ont servi à financer des paiements à la surface, des mesures de qualité dans les filières lait et porc, et des programmes d’innovation. L’Estonie a doublé le montant des fonds de l’Union européenne affectés aux aides d’ajustement exceptionnelles en faveur des éleveurs laitiers (total de 12.5 millions EUR ou 14 millions USD) et de porcs (total de 3.4 millions EUR ou 3.8 millions USD) en 2017. En France, un paiement forfaitaire de 150 EUR (168 USD) par tête a été institué pour les jeunes bovins mâles d’une race à viande ou croisés de moins de 360 kg, commercialisés sur le marché en janvier et février 2017. La Lituanie a fourni une aide nationale pour réduire la production laitière et promouvoir la coopération. Le Luxembourg offre des bonifications d’intérêt aux producteurs de lait et aux éleveurs de porcins depuis mars 2017 et a doublé les financements communautaires attribués aux exploitants qui adoptent des pratiques agricoles extensives. En Pologne, un soutien financier supplémentaire de 22.5 millions EUR (25.3 millions USD) a été apporté aux producteurs laitiers et aux autres éleveurs. En Slovénie, les financements communautaires de 1.15 million EUR (1.3 million USD) ont été doublés à partir de sources nationales pour aider les producteurs laitiers qui n’ont pas augmenté leur production au cours du premier trimestre 2017 par rapport au premier trimestre 2016.

Des mesures exceptionnelles ont également été maintenues dans le secteur des fruits et légumes. Elles comprennent des retraits du marché aux fins de distribution gratuite ou à d’autres fins (fourrage, compostage ou distillation). D’autres mesures, telles que des opérations de « non-récolte » et de « récolte en vert », ont également été appliquées. En Pologne, le soutien a été prolongé jusqu’en avril 2018 ; il comprend le retrait du marché de fruits et de légumes qui sont ensuite distribués gratuitement, ou utilisés dans l’alimentation des animaux et la production de biogaz. Les pommes ont représenté environ 90 % du volume total retiré. En 2017, la Slovénie a indemnisé les producteurs après le retrait du marché de 3 000 tonnes de fruits et légumes qui ont ensuite été distribués gratuitement. En janvier 2018, l’Italie a approuvé un programme d’aide d’urgence pour les agrumes. D’un budget de 10 millions EUR (11.2 millions USD), il couvre le retrait du marché de 4 500 tonnes d’oranges, dont 500 tonnes ont fait l’objet d’un retrait immédiat, le reste ayant été acheté par l’État en vue d’être distribué dans le cadre de programmes d’alimentation.

Les mesures de compensation offertes aux éleveurs pénalisés par des maladies animales dans la filière avicole ont été maintenues en France. En octobre 2017, 20 millions EUR (22.5 millions USD) ont été obtenus pour indemniser les éleveurs ayant subi des pertes en 2016 du fait de l’influenza aviaire ; les négociations avec la Commission européenne concernant un fonds semblable visant les pertes subies en 2017 se poursuivent. La France a également apporté un soutien aux entreprises situées en aval et a renforcé sa stratégie de protection contre l’influenza aviaire en définissant de nouvelles prescriptions de biosécurité comprenant le dépistage systématique dans les élevages, la gestion de la circulation des véhicules sur les exploitations et les conditions de protection de l’alimentation des oiseaux d’élevage contre les oiseaux sauvages. En Lettonie, les exploitants avicoles touchés par la salmonellose ont reçu des indemnités. En Estonie, une indemnité a été versée aux propriétaires d’élevages porcins dont le troupeau a été abattu et dont les aliments pour animaux et le matériel ont été détruits du fait de la peste porcine africaine (PPA ; 0.57 million EUR ou 0.64 million USD en 2017). En Lettonie, les producteurs touchés par la PPA ont également été indemnisés des mesures de biosécurité et d’abattage prises entre le 1er décembre 2015 et le 31 juillet 2017. La Lituanie a continué de lutter contre la PPA en menant des campagnes d’information et en prenant des mesures de biosécurité. En Pologne, une indemnité a été versée aux éleveurs de porcs pour les pertes liées à l’abattage des animaux et à la destruction d’aliments du bétail et de matériel à la suite de l’apparition de la peste porcine africaine. Une aide additionnelle a été accordée aux petits élevages porcins (moins de 50 animaux) enjoints de suspendre leur production du fait du renforcement des restrictions sanitaires visant à endiguer la propagation de la PPA. En Slovénie, des paiements ont été versés en 2016 et en 2017 aux éleveurs touchés par l’anthrax en 2015.

En août 2017, la Belgique a détecté l’utilisation d’un pesticide non autorisé (fipronil) dans des élevages de poules pondeuses. Les œufs contaminés ont été détruits et certains élevages ont dû suspendre leur activité. Les autorités fédérales et régionales (Wallonie) ont apporté une aide aux producteurs pour compenser les pertes de revenus associées. La Flandre et la Wallonie ont également apporté une aide pour compenser le coût de la destruction des effluents provenant des élevages contaminés.

En avril 2017, l’Estonie a adopté un nouveau plan d’action 2017-2021 qui vise à réduire la résistance aux antibiotiques vétérinaires. Il couvre trois domaines : les médicaments et les aliments médicamenteux à usage vétérinaire ; la sensibilisation à l’utilisation des antibiotiques (formation, conseil et vulgarisation) ; le suivi de la résistance aux antimicrobiens et la recherche scientifique et appliquée.

Certains États membres se sont dotés de plans sectoriels. En avril 2017, l’Estonie a approuvé le plan de développement des exportations alimentaires 2018-2020, qui vise à accroître la part des produits à valeur ajoutée dans les exportations du pays et compte cinq principaux domaines d’intervention : le renforcement du pouvoir de marché, l’amélioration de l’information sur les marchés, le soutien aux activités de R-D, la promotion de l’image de l’Estonie et des produits alimentaires estoniens à l’étranger, et l’aide aux activités de commercialisation. En Italie, une loi a été adoptée pour réglementer le secteur vitivinicole en simplifiant les systèmes de commercialisation, d’appellation d’origine, d’indication géographique, d’étiquetage et de présentation, de gestion, de contrôle et de sanction. L’Italie a également mis en place des mesures visant à promouvoir les filières d’approvisionnement en chanvre et a adopté un nouveau règlement visant à restaurer et à préserver les plantations typiques d’agrumes grâce à un budget de 3 millions EUR (3.4 millions USD) pour 2017. En Roumanie, le secteur de la tomate bénéficie d’une enveloppe annuelle de 40 millions EUR (44 millions USD) pendant huit ans à compter de 2017. Des mesures visant le secteur vitivinicole sont en préparation. En 2017, l’Espagne a préparé son plan stratégique global pour le secteur agroalimentaire à l’horizon 2030, qui sera publié en 2018.

L’agriculture biologique s’est développée en 2017 dans de nombreux États membres. En Autriche, par exemple, les nouveaux participants au programme national d’agriculture biologique, qui s’inscrit dans le cadre du programme d’action agroenvironnemental (ÖPUL), ont porté le nombre d’exploitations biologiques à plus de 22 000 en 2017. Le programme global a attiré en 2017 plus de 80 % des agriculteurs qui, outre le fait de respecter les prescriptions légales, ont indiqué gérer leurs terres agricoles dans le respect de l’environnement. L’agriculture biologique est également fort attrayante en Bulgarie, où les subventions autorisées en juin 2017 se sont établies à 49.8 millions EUR (56 millions USD). Au début de 2018, le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation a indiqué que les demandes de subventions étaient plus nombreuses que prévu, en conséquence de quoi il a décidé de les limiter en 2018. La mise en œuvre du plan de développement de l’agriculture biologique 2014-2020 en Estonie s’est soldée en 2017 par l’augmentation de la superficie des terres utilisées à cette fin, qui a atteint 209 000 hectares, alors que le nombre d’exploitations biologiques est passé à 1 888. En France, 3 000 exploitations se sont converties à l’agriculture biologique en 2017.

En Espagne, les investissements dans l’irrigation se poursuivent dans le cadre de la nouvelle stratégie nationale d’irrigation 2018-2025.

En Grèce, une nouvelle loi a été adoptée concernant la manutention et la commercialisation des produits agricoles frais et périssables. Cette loi impose également l’étiquetage de la provenance du lait et de la viande dans les points de vente au détail. La France a également institué l’étiquetage de la provenance du lait et de la viande dans les produits alimentaires transformés à compter de janvier 2017, à titre expérimental pour une période de deux ans.

Certains États membres ont mis en place des systèmes d’indemnisation des catastrophes liées au climat. En Autriche, 23.3 millions EUR (26.2 millions USD) seront versés aux viticulteurs pour compenser les dommages causés par le gel. L’Italie a adopté des mesures pour relancer l’agriculture et les filières d’approvisionnement dans les zones du centre du pays touchées par le séisme de 2016, dont un fonds de compensation de 11 millions EUR (12.4 millions USD) pour les élevages. En Slovénie, une aide temporaire de 3.5 millions EUR (3.9 millions USD) a été fournie aux producteurs de raisin et d’autres fruits pour compenser les pertes de revenu dues aux fortes gelées printanières de 2016, et une aide supplémentaire est prévue en 2018 pour compenser les effets des fortes gelées subies au printemps 2017. Une aide temporaire a également été accordée aux apiculteurs pour compenser le manque à gagner dû aux conditions météorologiques défavorables.

L’Autriche a mis en place en 2017, aux fins de gestion des risques, une assurance indicielle contre la sécheresse pour le maïs, le blé d’hiver et les pâturages. Ce système d’assurance agricole repose sur un partenariat public-privé, dans le cadre duquel l’État fédéral et les États fédérés subventionnent à hauteur de 50 % les primes des contrats couvrant certains risques. L’Estonie a lancé le processus d’inclusion de mesures de gestion de risques (assurance des cultures, des animaux et des végétaux) dans son plan de développement rural, dans le but de remplacer le programme national actuel. En France, les taux de subvention à l’assurance récolte sont depuis 2018 indépendants du nombre de contrats souscrits. Trois niveaux de risque sont anticipés, avec des taux de subvention de 65, 45 et 0 %. En Hongrie, les primes d’assurance couvrant les prêts ne sont plus subventionnées par les programmes nationaux, mais par le programme de gestion des risques du plan de développement rural de l’UE. Le cofinancement par le budget national était proche du montant versé en 2016 (5 millions EUR ou 5.6 millions USD). Avec le financement de l’Union européenne, la subvention des primes d’assurance s’est chiffrée à 21 millions EUR (23.6 millions USD) en 2017 et devrait augmenter au cours des années à venir. En Slovénie, le taux de subvention des primes d’assurance a été modifié pour certains produits : pour les fruits (dont les olives), il est passé de 30 % en 2016 à 40 % en 2017, puis à 50 % en 2018 ; et pour le houblon et le raisin, de 20 % en 2016 à 30 % en 2017, puis à 50 % en 2018. Le taux de subvention des primes d’assurance a été porté de 20 % en 2017 à 40 % en 2018 pour les autres cultures, mais maintenu à 20 % pour l’élevage. Au Portugal, le programme de développement rural continental a été élargi pour créer une nouvelle mesure de gestion des risques qui fait appel à des fonds de mutualisation.

La Slovénie a accru l’aide accordée aux jeunes agriculteurs qui investissent pour lutter contre les effets des sécheresses, du gel et du changement climatique.

Plusieurs États membres, dont l’Estonie, la Pologne, et la Slovénie, ont adhéré à un nouveau programme d’appui à l’apiculture cofinancé par l’UE pour la période 201-19. Ce programme, qui étend les mesures déjà mises en œuvre en 2014-2016, est essentiellement axé sur : l’assistance technique aux apiculteurs et aux organisations d’apiculteurs ; la lutte contre les espèces envahissantes et les maladies frappant les ruches, notamment la varroase ; et le soutien à l’analyse des produits apicoles visant le renforcement de leur commercialisation et l’augmentation de leur valeur ajoutée. En 2017, la France a proposé de nouveaux services de conseil dans le cadre de son plan de développement durable de l’apiculture, mis en œuvre en 2016.

L’Union européenne a renouvelé en décembre 2017 l’approbation du désherbant glyphosate pour une période de cinq ans. L’autorisation des produits à base de glyphosate par les États membres est subordonnée au respect d’une longue liste de conditions pour minimiser leurs effets potentiels sur l’environnement et la santé humaine. Au Danemark, une nouvelle réglementation sur les nitrates a remplacé en 2018 le système existant de normes sur la réduction de la fertilisation.

Plusieurs pays ont élaboré des stratégies pour lutter contre les déchets alimentaires. En France, un accord a ainsi été signé pour la période 2017 à 2020, dans l’objectif de parvenir à une réduction de moitié à l’horizon 2025. Des partenaires publics et privés sont convenus d’actions prioritaires, notamment favoriser la gestion des invendus et les dons d’aliments, renforcer l’innovation et les partenariats entre les différents acteurs, déployer de nouveaux moyens de communication et quantifier les déchets. Le Portugal a élaboré une stratégie nationale de lutte contre les déchets alimentaires (ENCDA) ainsi qu’un plan d’action pour la lutte contre les déchets alimentaires (PACDA).

Le secteur agricole bénéficie aussi de réductions d’impôts et de cotisations sociales dans certains États membres. En Hongrie, la TVA a été réduite de 27 à 5 % pour la viande de porc en 2016, et pour le lait frais, la volaille et les œufs en 2017. En janvier 2018, une TVA de 5 % a également été appliquée aux abats de porc comestibles. Depuis le 1er janvier 2017, l’impôt sur les sociétés, qui était jusqu’alors appliqué avec deux taux différents (19 et 10 %), est passé à un taux unique de 9 %. Depuis janvier 2018, les investissements initiaux entraînant une diversification de la production et des innovations de procédé, y compris dans l’agriculture, ont également été ajoutés à la liste de ceux qui donnent droit à des avantages fiscaux. En Italie, la loi de 2017 sur la stabilité envisage d’exclure les revenus fonciers agricoles de la base des revenus imposables des agriculteurs pour la période 2017-2019 et d’exonérer de cotisations à la sécurité sociale, pendant trois ans, les agriculteurs et les entrepreneurs agricoles de moins de 40 ans, y compris ceux qui détiennent des exploitations en zone montagneuse ou défavorisée et qui se sont inscrits pour la première fois à la sécurité sociale agricole entre le 1er janvier et le 31 décembre 2017. La loi stabilité de 2017 a réintroduit des allégements fiscaux liés au transfert de droits de propriété entre les producteurs agricoles et les membres de leur famille dans les régions montagneuses. L’objectif de cette mesure est de garantir la poursuite des activités agricoles dans ces régions. De plus, un crédit d’impôt de 65% est accordé aux exploitations qui entreprennent la modernisation de leurs exploitations agricoles en 2017 et 2018.

L’allégement des taxes sur le carburant a nettement augmenté en République tchèque, passant de 45 millions EUR (50.6 millions USD) en 2016 à 87 millions EUR (97.8 millions USD) en 2017, car il couvre dorénavant le carburant utilisé dans la production animale.

La Lettonie a mis en place une aide aux organisations de producteurs du secteur des fruits et légumes. La Slovénie a aboli l’aide aux activités d’information et de promotion menées sur le marché intérieur par les groupements de producteurs.

Avec la sous-mesure « soutien aux nouvelles participations aux systèmes de qualité », la Slovénie a mis en place un nouveau système de qualité pour les fruits et les produits à base de fruits.

Outre la simplification de la PAC dans le cadre du règlement Omnibus susmentionné, plusieurs modifications institutionnelles ont été introduites en 2017. En France, le Parlement a adopté des mesures visant à protéger les terres et à limiter l’accumulation de terres dans l’objectif de maintenir la diversité du secteur agricole, tant au niveau de la superficie des exploitations que des modes de production, tout en permettant le renouvellement des générations. En Hongrie, l’Agence de développement agricole et rural, organisme payeur des aides agricoles, a été dissoute le 1er janvier 2017 et ses activités ont été transférées au Trésor. Les tâches liées au FEADER ont été transférées au ministère chargé du développement rural et agricole, et celles concernant le FEAGA, au ministère chargé de la politique agricole. En Pologne, un nouveau cadre institutionnel de soutien à l’agriculture et au développement rural est entré en vigueur le 1er septembre 2017. Ce nouveau cadre a entraîné la cessation d’activité de l’Agence du marché agricole et de l’Agence de la propriété agricole, la création d’un Centre national de soutien à l’agriculture (KOWR) et la révision de la mission de l’Agence de restructuration et de modernisation de l’agriculture. Le KOWR est chargé de la programmation du développement des zones rurales polonaises ainsi que de la gestion des biens immobiliers agricoles, tandis que l’Agence de restructuration et de modernisation de l’agriculture est chargée du versement des fonds de l’UE.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

A la conférence ministérielle de l’OMC tenue à Nairobi en décembre 2015, l’Union européenne s’est engagée à ne pas recourir aux subventions à l’exportation. Les subventions à l’exportation ne sont plus attribuées depuis juillet 2013. Que des paiements résiduels liés aux licences en cours d’expiration ont été déboursés depuis cette date.

La moyenne simple des droits NPF appliqués aux produits agricoles dans l’UE était de 11.1 % en 2016 (OMC, 2018a), soit légèrement plus qu’en 2015. À titre de comparaison, la moyenne était de 4.2 % pour les produits non agricoles. Les droits sur les importations de blé de haute qualité sont suspendus depuis 2012.

Divers contingents tarifaires d’importation ont été utilisés à 80-100 % au cours de l’année civile 2017, notamment ceux concernant le poulet et les découpes de volaille, les pommes de terre, les tomates, les carottes, les piments doux, les amandes, le raisin, les poires et la majorité des céréales. Le taux d’utilisation de la majorité des autres contingents était inférieur à 5 % (OMC, 2018b).

La clause de sauvegarde spéciale fondée sur les prix a été déclenchée pour certains morceaux de volaille congelés et pour les œufs en poudre durant la campagne de commercialisation 2015/16. La clause de sauvegarde spéciale fondée sur le volume n’a pas été invoquée pendant cette même période, mais le système a été activé aux fins du calcul des volumes de déclenchement pour certains produits du secteur des fruits et légumes (notification de l’UE à l’OMC, mars 2017).

L’embargo sur les importations d’oiseaux en provenance des pays touchés par l’influenza aviaire, imposé par l’Union européenne, était toujours en place en 2017.

En décembre 2017, l’Union européenne a mis en œuvre une révision de la législation commerciale qui instaure une nouvelle méthode de calcul du dumping sur les importations, notamment de produits agricoles.

L’Accord économique et commercial global (AECG) UE-Canada est entré en vigueur à titre provisoire le 21 septembre 2017, ce qui a rendu possible l’application d’environ 90 % de ses dispositions en attendant sa ratification par les parlements nationaux des États membres de l’UE.

En septembre 2017, le Parlement européen a approuvé deux accords entre l’UE et l’Islande, l’un sur le commerce des produits agricoles et l’autre sur la reconnaissance mutuelle de l’indication géographique. L’accord sur l’Espace économique européen de 2007 a ainsi été étendu aux produits de l’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture, qui entrent désormais dans le champ des dispositions relatives au libre-échange.

L’accord de partenariat économique entre l’Union européenne et le Japon a été finalisé en décembre 2017. Il devrait entrer en vigueur en 2019 (CE, 2018). Cet accord abolira les droits de douane japonais sur environ 85 % des produits agroalimentaires de l’UE, améliorant l’accès au marché du fromage, du vin et de la viande, notamment, et il assurera la protection de plus de 200 indications géographiques.

Les négociations commerciales entre l’Union européenne, le Mexique et les pays du Mercosur ont sensiblement progressé en 2017. L’accord politique a été atteint en avril 2018.

Les négociations sur le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP), qui ont commencé en juillet 2013 avec les États-Unis, ont été suspendues en 2017.

Les négociations sur d’autres accords de libre-échange ont été engagées entre l’Union européenne et l’Inde (2007), l’Indonésie (2016), la Malaisie (2010), le Myanmar (2014), les Philippines (2016), la Thaïlande (2013) et le Viet Nam (2012). S’y ajoutent les négociations avec le Maroc en vue d’un accord de libre-échange approfondi et complet, suspendues après le quatrième cycle en avril 2014. En septembre 2017, la Commission européenne a proposé des directives de négociation à l’Australie et à la Nouvelle-Zélande⁸.

Cinq pays ont actuellement le statut de candidat à l’adhésion à l’Union européenne : la Turquie (depuis 1999), l’ex-République yougoslave de Macédoine (depuis 2009), le Monténégro (depuis 2010), la Serbie (depuis 2012) et l’Albanie (depuis 2014).

Références

CE (2016), Communiqué de presse, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2563_fr.htm.

CE (2018), Communiqué de presse, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-18-3326_en.htm

OCDE (2017), Evaluation of Agricultural Policy Reforms in the European Union: The Common Agricultural Policy 2014-20, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264278783-en.

OMC (2018a), Profils tarifaires - Union européenne, http://stat.wto.org/TariffProfiles/E28_f.htm.

OMC (2018 b), Notifications de l’Union européenne à l’OMC, tableau MA : 2 janvier 2018, G/AG/N/EU/41.

Notes

 1.  Dans le cadre de la réglementation du développement rural, l’outil de stabilisation des revenus a été modifié et comprend une nouvelle mesure concernant le secteur agricole qui met en place des paiements compensatoires quand le revenu annuel moyen du secteur subit une réduction de plus de 20%. En plus, un soutien aux contrats d’assurance est mis en place quand plus de 20% de la production annuelle moyenne d’un agriculteur sont détruits.

 2. 2 Les États membres dont les paiements directs moyens par hectare sont inférieurs à 90 % de la moyenne de l’UE peuvent utiliser jusqu’à 25 % du fonds de développement rural pour des paiements directs.

 3.  Les États membres suivants ont choisi de transférer des fonds du premier au second pilier : Allemagne, Belgique, Danemark, Estonie, France, Grèce, Lettonie, Pays-Bas, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni et, depuis 2017, Lituanie. En 2017, la France et les Pays-Bas ont doublé le montant de leurs transferts entre les deux piliers. La Croatie, Malte, la Hongrie, la Pologne et la République slovaque ont transféré des fonds du second au premier pilier.

 4.  Le RPUS s’applique aux pays suivants : Chypre*, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République slovaque, Bulgarie et Roumanie. Le RPB s’applique à la Slovénie, à Malte et à la Croatie, en plus des pays de l’UE15.

* Note de la Turquie : Les informations figurant dans ce document qui font référence à « Chypre » concernent la partie méridionale de l’Île. Il n’y a pas d’autorité unique représentant à la fois les Chypriotes turcs et grecs sur l’Île. La Turquie reconnaît la République Turque de Chypre Nord (RTCN). Jusqu’à ce qu’une solution durable et équitable soit trouvée dans le cadre des Nations Unies, la Turquie maintiendra sa position sur la « question chypriote ».

* Note de tous les États de l’Union européenne membres de l’OCDE et de l’Union européenne : La République de Chypre est reconnue par tous les membres des Nations Unies sauf la Turquie. Les informations figurant dans ce document concernent la zone sous le contrôle effectif du gouvernement de la République de Chypre.

 5. 5 Belgique (Wallonie), Croatie, France, Allemagne, Lituanie et Roumanie.

 6.  Cette section décrit les mesures découlant de la PAC de l’Union européenne et des décisions des États membres. Les exemples concernant les États membres sont donnés à titre indicatif. Ils reposent sur les informations disponibles et ne prétendent pas être exhaustifs.

 7. 7 Le reste des fonds se répartit entre l’aide de préadhésion, les dépenses administratives, le programme Horizon 2020, l’audit, la stratégie politique et les aspects internationaux du domaine « agriculture et développement rural ».

 8.  Un récapitulatif des négociations d’accords de libre-échange et autres négociations commerciales en cours est présenté dans un document régulièrement mis à jour à l’adresse suivante : http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_118238.pdf.

Chapitre 11.

Islande

Soutien à l’agriculture

L’Islande est l’un des pays de l’OCDE qui soutient le plus son agriculture, même si la progression des cours mondiaux des produits agricoles et la forte dévaluation de la couronne islandaise ont atténué la tendance. Les réformes de la politique agricole restent limitées, en dépit d’un relatif découplage des paiements dans le secteur de la viande ovine au milieu des années 90 et de la création d’un marché des quotas laitiers.

À 58% des recettes agricoles brutes, l’ESP a été plus de trois fois plus élevée que dans la moyenne des pays de l’OCDE en 2015-17. Le soutien total à l’agriculture (EST) représente en moyenne 1.2 % du PIB depuis ces dernières années, le soutien aux producteurs (ESP) en étant la principale composante (96 %). Le soutien aux services généraux (ESSG) représente à peine plus de 4 % de l’EST, pratiquement la moitié des sommes étant consacrées aux dépenses d’inspection et de stockage public.

Les aides contribuent essentiellement à soutenir les prix du marché ; elles prennent principalement la forme de droits de douane élevés, qui maintiennent les prix intérieurs à un niveau plus élevé que les prix mondiaux, ce qui risque d’entraîner des transferts importants des consommateurs aux producteurs. À cela s’ajoute le dispositif de droits à paiements directement ou indirectement liés aux facteurs de production. Le SPM s’élevait à 55 % du soutien total aux producteurs en 2015-17. Les paiements au titre de la production de lait et les paiements, relativement découplés, aux producteurs de viande ovine, constituent l’essentiel du reste de l’ESP. Par conséquent, 80 % de l’aide aux agriculteurs prend des formes qui créent le plus de distorsions au niveau de la production et des échanges.

Principales évolutions de l’action publique

Les accords entre les pouvoirs publics et l’Association des agriculteurs étant arrivés à échéance, de nouveaux accords ont été conclus pour la période 2017-2026. Ils seront réexaminés dans le détail en 2019 et en 2023. Les principaux changements concernent l’élevage bovin et ovin, et portent plus particulièrement sur : i) l’éventualité d’éliminer progressivement le système de quotas laitiers et la réduction des droits à paiement dans la production de produits laitiers, sujet du processus de révision jusqu’au 2019 ; ii) la réduction des droits à paiement dans l’élevage ovin et l’augmentation du soutien relatif au contrôle de la qualité. En outre, dans ces nouveaux accords, le soutien ne sera pas lié à des secteurs agricoles en particulier.

Évaluation et recommandations

Compte tenu du maintien des accords pluriannuels entre le gouvernement et l’Association des agriculteurs, la politique agricole a peu évolué. En dépit d’un relatif découplage des paiements dans le secteur de la viande ovine au milieu des années 90 et de la création d’un marché des quotas laitiers, qui produit des gains d’efficacité, le soutien aux agriculteurs reste bien supérieur, en Islande, à ce qui est constaté dans la plupart des autres pays de l’OCDE. En outre, ce soutien est celui qui crée le plus de distorsions et il limite la capacité des producteurs à recevoir des signaux et à y réagir. Pour réduire durablement le soutien et ses effets de distorsion, il faut abandonner la protection aux frontières et privilégier des mesures moins liées à la production.

Malgré les quelques progrès réalisés pour réduire cette protection, les droits de douane restent élevés et des droits non ad valorem souvent complexes subsistent, pour certaines catégories de produits agricoles, comme la viande, les produits laitiers et les plantes et fleurs.

Certains programmes, comme celui sur le contrôle de la qualité dans l’élevage ovin, qui est subordonné à des clauses d’éco-conditionnalité, pourraient favoriser une gestion durable des terres.

Des progrès restent toutefois à réaliser en matière de soutien à l’innovation. Il faudrait notamment adopter des mesures qui favorisent le bon fonctionnement du système d’information et de connaissances agricoles, qui pâtit depuis dix ans d’une baisse de la prise en charge par l’État.

Les nouveaux accords conclus entre les pouvoirs publics et l’Association des agriculteurs, qui définissent le cadre d’action pour la période 2017-26, sont l’occasion de réformer les mesures de soutien. L’élimination progressive du soutien aux secteurs des produits laitiers et de l’élevage ovin, et l’examen, en 2019, des quotas de production, rendrait l’agriculture islandaise plus réactive aux marchés.

Alors que le changement climatique pourrait avoir des effets bénéfiques à court terme pour l’agriculture, il pourrait aussi favoriser la nocivité de certains insectes indigènes et susciter de nouvelles difficultés.

Graphique 11.1. Islande : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763791

Le soutien aux producteurs (ESP en %) a reculé de 20 points de pourcentage entre 1986-88 et 2015-17. Toutefois, à 56 % des recettes agricoles brutes, il reste élevé par rapport à d’autres pays de l’OCDE. Par ailleurs, le soutien pouvant créer le plus de distorsions représente 80 % de l’ESP total (graphique 11.1). Ce soutien diminue en 2017 à cause de la baisse du SPM, qui provient du resserrement de l’écart de prix dû à un recul des prix intérieurs moyens et à une progression des prix mondiaux en dollars qui compense largement les effets de l’appréciation de la couronne islandaise par rapport au dollar (graphique 11.2). Les prix effectifs perçus par les agriculteurs ont baissé, en moyenne, au fil du temps, mais restent deux fois plus élevés que les prix mondiaux. La disparité entre prix intérieurs et prix mondiaux est la plus importante dans les sous-secteurs suivants (CNP) en 2015-17 : volaille (4.36), œufs (3.58) et laine (3.3). Le SPM est également la principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP). En effet, plus de 70 % des recettes brutes des producteurs d’œufs, de volaille et de laine proviennent des TSP (graphique 11.3). Globalement, ces transferts représentent 98 % de l’ESP totale. Les dépenses consacrées aux services généraux (ESSG), qui portent principalement sur l’inspection et le stockage public, ont reculé par rapport à la valeur ajoutée agricole, passant de 2.8 % sur la période 1986-88 à 0.9 % sur 2015-17. Le soutien à l’agriculture en pourcentage du PIB a décru de façon conséquente. Plus de 95 % du soutien total est apporté aux agriculteurs individuels (ESP).

Graphique 11.2. Islande : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763810

Graphique 11.3. Islande : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763829

Tableau 11.1. Islande : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765862

Informations contextuelles

L’Islande est un pays dont la population et l’activité économique sont modestes. Son PIB par habitant est légèrement supérieur à la moyenne de la zone OCDE. En dehors de la pêche et de l’aquaculture, l’agriculture représente une part relativement modeste de l’activité économique : elle a contribué à hauteur de 1.1% et de 2.2% du PIB et de l’emploi, respectivement, en 2016, et elle demeure peu importante au regard des activités halieutiques (tableau 11.2). Un cinquième environ de la superficie du territoire islandais se prête à la production de fourrage et à l’élevage. Environ 6 % de cette superficie est cultivée ; le reste est utilisé pour l’élevage ou n’est pas exploité. L’élevage et les produits de l’élevage sont les deux principales activités, les principaux produits étant le lait et la viande de mouton. Les principales cultures sont le foin, les céréales pour l’alimentation animale et les légumes, principalement issus de cultures sous des serres chauffées par l’énergie géothermique. Les principales exportations sont des chevaux pur-sang destinés à la reproduction, de la viande ovine et des pelleteries brutes. L’Islande est un importateur net de produits agricoles (hors produits halieutiques), principalement destinés à la consommation. Les importations sont plus diversifiées que les exportations et elles progressent de façon soutenue depuis ces dernières années.

Tableau 11.2. Islande : Indicateurs contextuels
| Islande | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 6 | 17 | 0.02% | 0.02%
Population (millions) | 0.3 | 0.3 | 0.01% | 0.01%
Superficie des terres (milliers de km2) | 100 | 100 | 0.13% | 0.13%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 1 899 | 1 872 | 0.07% | 0.07%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 3 | 3 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 24 119 | 50 012 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 25 | 25 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 11.6 | 6.3 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 9.5 | 3.9 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 6.8 | 5.7 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 10.0 | 9.0 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 22 | 15 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 78 | 86 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 7 | 6 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766318

L’Islande a opéré un spectaculaire redressement depuis la crise de 2008, grâce à l’essor du tourisme, à une politique économique avisée et à un environnement international favorable ; il s’agit d’ailleurs du pays de l’OCDE qui connaît actuellement la croissance la plus rapide. Le niveau de vie est élevé dans ce pays qui favorise l’intégration sociale, où le taux de pauvreté est le plus bas, parmi les pays de l’OCDE et où l’espérance de vie est l’une des plus élevées du monde. L’Islande a tiré sa prospérité de la gestion durable de ses abondantes ressources naturelles, notamment d’un système étendu de gestion des pêches qui repose sur des contingents individuels transférables, mais aussi de ses énergies renouvelables (géothermique et hydraulique) et des possibilités offertes en matière de piégeage du carbone (boisement et restauration du couvert végétal). Après s’être appréciée pendant deux années, la couronne islandaise a cédé du terrain, puis a subi des fluctuations, en 2017. L’inflation se maintient sous la barre des 2.5% depuis ces trois dernières années.

Graphique 11.4. Islande : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763848

Graphique 11.5. Islande : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763867

Si, au cours des dix dernières années, la production agricole islandaise n’a pas dépassé la moyenne mondiale, selon les estimations, la productivité totale des facteurs a progressé de 2.9 % dans ce secteur. La rudesse du climat, le manque de terres adaptées, la taille modeste des exploitations et l’étroitesse de la base génétique des races bovines, ovines et chevalines pèsent assez lourdement sur les performances du secteur. Compte tenu d’une densité relativement faible de l’élevage, les bilans nutritifs font état d’un excédent comparativement bas d’azote et de phosphore. Par ailleurs, la consommation d’énergie par l’agriculture a beaucoup diminué ces vingt dernières années. L’agriculture continue d’émettre une part importante des gaz à effet de serre produits par le pays, cette part étant bien supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE, principalement à cause de l’importance de l’élevage. Enfin, à un peu plus de 40 %, la consommation d’eau est proche de la moyenne des pays de l’OCDE.

Graphique 11.6. Islande : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Note : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763886

Tableau 11.3. Islande : Productivité et indicateurs environnementaux
| Islande | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 0.37% | 2.93% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 8 | 7 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 1.8 | 1.5 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 2.3 | 1.4 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 18 | 14 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | .. | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 42 | 42 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 0.1 | 1.8 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766774

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

La politique agricole de l’Islande a pour objectif stratégique de préserver et de renforcer la diversité du secteur agricole, dans la mesure où les conditions naturelles et commerciales le permettent. Les principaux objectifs de l’action publique sont les suivants : répondre à la demande intérieure dans la mesure du possible ; assurer la production durable de produits sains et de bonne qualité ; améliorer l’efficacité et renforcer la compétitivité en vue d’augmenter les revenus des exploitants ; faire preuve de créativité afin de créer de l’emploi ; préserver les moyens de subsistance des populations rurales.

En Islande, la politique agricole est essentiellement régie par deux lois : i) la loi n° 99/1993 sur la production, la tarification et la vente de produits agricoles (devenue la loi sur les produits agricoles), qui définit le cadre général et contient les dispositions relatives à la production, à l’abattage et à la transformation, aux mesures de marché et au soutien aux producteurs ; et ii) la loi n° 70/1998 sur l’agriculture, qui encadre, sur le plan juridique, les projets de développement, les services de vulgarisation et l’amélioration du bétail.

Dans ce cadre, les mesures sont définies par des accords bilatéraux pluriannuels renouvelables entre le gouvernement islandais et l’Association des agriculteurs, qui fixent le cadre général du soutien et réglementent l’élevage de bovins, d’ovins et l’horticulture. Il existe aussi un accord relatif à un soutien horizontal aux activités agricoles, comme des projets de développement, l’amélioration des cultures et du bétail, les services de vulgarisation, l’agriculture biologique et le Fonds pour la productivité agricole.

Les accords entre les pouvoirs publics et l’Association des agriculteurs étant arrivés à expiration, ils ont été remplacés par de nouveaux accords qui s’appliqueront sur la période allant de 2017 à 2026, et qui seront réexaminés en détail en 2019 et en 2023. Les principales modifications de ces accords, entrés en vigueur le 1er janvier 2017, concernent l’élevage bovin et ovin, et portent plus particulièrement sur : i) l’élimination progressive du système de quotas laitiers et la réduction des droits à paiement dans la production de produits laitiers ; ii) la réduction des droits à paiement dans l’élevage ovin et l’augmentation du soutien relatif au contrôle de la qualité. En outre, dans ces nouveaux accords, le soutien ne sera pas lié à des produits agricoles en particulier.

Le soutien à l’agriculture se caractérise par un soutien des prix du marché, moyennant des mesures aux frontières, et par des paiements directs fondés sur des droits à paiements, directement ou indirectement associés à des facteurs de production. L’ensemble des produits de l’élevage et certains produits horticoles bénéficient d’un soutien des prix du marché. Le soutien direct est versé aux éleveurs de bovins (production laitière essentiellement) et d’ovins et, à plus petite échelle, et à certains serristes.

Pour les produits laitiers, les paiements directs sont fondés sur le nombre actuel de têtes de bétail et sur l’importance du quota du producteur. Des paiements par tête sont effectués jusqu’à 180 vaches laitières et 260 bovins : le règlement est intégral pour les 50 premières vaches laitières et 200 bovins, et un tarif dégressif s’applique pour chaque bête supplémentaire. Un quota national de production est fixé chaque année par le ministère de la Pêche et de l’Agriculture. Il est redistribué entre les producteurs en fonction de la production antérieure et donne aussi droit aux paiements directs correspondants. Une production supérieure aux quotas est autorisée, sous réserve d’être entièrement exportée. Les prix de gros sont administrés pour la moitié environ des produits laitiers. Une commission présidée par les pouvoirs publics et composée de représentants de l’Association des agriculteurs et du Syndicat des consommateurs fixe chaque année le prix minimum garanti du lait produit dans les limites des quotas fixés. Les droits aux paiements de soutien (paiements de base accordés à tous les éleveurs de bovins de race laitière ou non) ne peuvent pas être négociés entre leurs titulaires. En 2017, les pouvoirs publics ont commencé à racheter les quotas et à les redistribuer. Le prix de rachat est fixé en fonction de la valeur actualisée des droits à paiement futurs qui s’appliquent sur la durée de validité de l’accord. Les producteurs de produits laitiers bénéficient également d’un soutien à la sélection génétique et aux cultures, et d’une aide à leurs programmes de développement.

Pour les ovins, les paiements directs sont liés à la production antérieure. Il faut néanmoins engraisser un nombre minimum d’ovins pendant l’hiver sur l’exploitation pour pouvoir percevoir ces aides. Les éleveurs bénéficient aussi de paiements au titre du dispositif de contrôle de la qualité de la viande d’agneau, sous réserve de répondre à un certain nombre d’exigences en matière de bien-être animal, de qualité et de traçabilité des produits, mais aussi de protection de l’environnement. Des transferts des contribuables sont effectués en faveur des acheteurs de laine en gros et des transformateurs, pour la commercialisation et les frais de stockage de la viande de mouton.

Les importations de viande, de produits laitiers et des légumes qui viennent concurrencer la production intérieure sont assujettis à des droits de douane souvent associés à des droits composites avec une composante ad valorem de 30 % et une composante spécifique allant de 5 ISK/kg (0.04 USD/kg) à 1 462 ISK/kg (2 USD/kg). Des droits de douane inférieurs s’appliquent, toutefois, aux produits originaires de pays partenaires de l’Espace économique européen (EEE) ou de l’un des 41 pays avec lesquels l’Islande a conclu un accord de libre-échange. Dans le nouvel accord sur l’élevage bovin, le ministère de la Pêche et de l’Agriculture modifiera la loi sur les douanes de façon à rétablir les droits spécifiques sur le lait, le lait écrémé en poudre et les fromages, conformément aux prix réels qui s’appliquaient en juin 1995. Aucune subvention aux exportations de produits agricoles n’a été versée depuis le début des années 90.

En vertu de la législation sur la protection contre les maladies animales, les importations de produits animaux crus doivent être autorisées par l’Autorité chargée des produits alimentaires et vétérinaires. Il est interdit d’importer des animaux vivants, tandis que les importations de viande fraîche doivent être autorisées par le ministre des Industries et de l’innovation.

En vertu de ses engagements sur le changement climatique, dans le cadre de l’Accord de Paris sur le Climat, et plus particulièrement des contributions prévues déterminées au niveau national (CPDN) présentées au CCNUCC, l’Islande souhaite faire partie de l’effort collectif des pays européens en vue d’atteindre l’objectif de 40 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030 par rapport à 1990. L’engagement de l’Islande dans ce contexte reste à préciser et dépend d’un accord avec l’Union européenne et d’autres pays. Toutefois, la participation de ce pays au système d'échange de quotas d'émission de l'UE serait essentielle, sachant que pratiquement la moitié des émissions émises relèvent de ce dispositif.

L’Islande est membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE) et de l’Espace Économique Européen. Si l’EEE ne couvre pas la majorité des échanges agricoles, il libéralise les échanges d’un certain nombre de produits agricoles transformés et favorise les accords bilatéraux sur des produits de base. Deux accords bilatéraux avec l’Union européenne sont en vigueur, parallèlement à l’accord avec l’EEE : un accord bilatéral de libre-échange qui date de 1972 et un accord sur les produits agricoles de base qui date de 2007. En septembre 2015, l’Islande et l’Union européenne ont conclu un nouvel accord sur les produits agricoles, qui viendra se substituer aux dispositions antérieures ; ils se sont mis d’accord pour améliorer l’accès à leur marché respectif de produits agricoles transformés ou non, dans le cadre de l’accord EEE, mais aussi dans le cadre de l’accord sur les indications géographiques des produits agricoles et alimentaires. En plus des accords relevant de l’AELE, l’Islande est partie à un accord bilatéral de libre-échange avec les îles Féroé, le Groenland et la Chine.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Dans le cadre du nouvel accord, les éléments essentiels de la réglementation sur le soutien horizontal à l’agriculture sont les suivants : conseils, reproduction, bien-être animal, protection de l’environnement, gestion durable des terres, agriculture biologique, culture de la terre, élevage caprin et soutien à l’investissement dans l’élevage porcin. En outre, le Fonds pour la productivité agricole attribuera des financements pour des projets de développement dans l’horticulture, l’élevage bovin et ovin, et pour stimuler l’emploi en zone rurale. Cet accord comprend aussi un dispositif qui vise à favoriser le recrutement de nouveaux exploitants dans ces différents sous-secteurs.

Le nouvel accord intègre aussi des programmes destinés en particulier à l’élevage porcin et caprin, et à la sylviculture. Ces programmes sont d’envergure relativement modeste comparés à ceux qui concernent les secteurs laitier et ovin. Le soutien au secteur caprin se divise entre paiements par tête de bétail (plafonnés à 60 % du total), primes à l’abattage (plafonnées à 17 % du total), subventions au lait de chèvre (plafonnées à 8 % du total), et soutien à la sélection génétique (plafonné à 15 %du total). Le soutien à l’élevage porcin passe par des subventions pour l’amélioration des porcheries, y compris par un soutien à l’investissement destiné à la démolition des porcheries existantes et à la construction de nouvelles installations.

Le nouvel accord sur les modalités de fonctionnement du secteur bovin prévoit de supprimer les quotas de production qui sont en vigueur depuis plus de 25 ans, d’éliminer progressivement le système des « droits à paiements de soutien » (paiements de base accordés aux éleveurs en activité de bovins de race laitière ou non), de découpler les paiements au titre de la production de lait et de modifier les accords sur le prix du lait. Ces modifications, ainsi que le nouveau système de soutien à la production de viande bovine, seront examinées lors de la révision de l’accord, en 2019, et devront être approuvées par les producteurs.

En vertu de l’accord applicable sur la période 2017-2020, les aides globales à la production de lait et celles accordées aux exploitations seront déterminées selon la même méthode qu’en 2016 ; le niveau de production nécessaire pour bénéficier d’une aide à part entière fera l’objet d’une décision annuelle.

En raison principalement de la hausse de la consommation nationale de produits laitiers, les quotas de production laitière ont augmenté, passant de 136 millions de litres en 2016 à 144 millions de litres en 2017. La partie de la production qui dépasse le quota doit être exportée. Les aides sont versées mensuellement, en douze parts égales représentant un douzième du quota annuel. En 2017, le prix minimum acquitté par les laiteries pour la livraison de lait, dans la limite du quota de production, a été fixé à 87.4 ISK (0.8 USD) le litre.

En ce qui concerne l’élevage bovin, les paiements par tête de bétail sont versés aux éleveurs dont les vaches sont inscrites dans un registre d’élevage et qui mettent bas au moins tous les deux ans. Aux termes du nouvel accord, ces paiements sont répartis entre vaches laitières et vaches de race à viande, au départ sur la base de 25 000 vaches laitières et de 3 000 vaches à viande. Cette répartition sera réexaminée chaque année par le Comité de mise en œuvre des accords nationaux dans l'agriculture. Des aides sont également proposées pour la sélection génétique, l’investissement (montant plafonné à hauteur de 40 % des frais d’investissement) et l’équilibrage de la production et de la demande (amélioration de la commercialisation de produits bovins, soutien à la diversification, prime à l’abattage et aides provisoires). Les mesures visant à équilibrer la production et la demande sont à la discrétion des autorités et mises en œuvre lorsqu’il faut réagir à l’évolution de l’offre et de la demande. En 2017, les mesures concernant la production bovine comprennent une prime à l’abattage et une dotation de 100 millions ISK (0.9 million USD) destinée à financer un local de mise en quarantaine du matériel génétique importé.

Comme pour les produits laitiers, les aides au secteur ovin sont supprimées dans le nouvel accord, pour être remplacée par des primes d’assurance qualité pour les exploitants qui répondent aux exigences relatives à la qualité, au bien-être animal et à un usage durable des terres. Ces changements seront également réexaminés en 2019.

À compter du 1er janvier 2020, un paiement par tête de bétail sera instauré pour les ovins engraissés en hiver, et les aides versées aux nouveaux entrants seront revalorisées. Dans le cadre de la révision de l’accord qui aura lieu en 2019, il conviendra de décider si les paiements par tête doivent être assortis ou non d’une condition de participation à un programme d’assurance qualité. En outre, à partir de 2018, les producteurs qui élèvent plus de 100 ovins engraissés en hiver bénéficient d’une aide, comprise entre 20 000 ISK (187 USD) pour les exploitations comptant de 101 à120 ovins et 320 000 ISK (2 996 USD) au maximum pour les exploitations de plus de 800 têtes de bétail.

L’accord prévoit également une aide régionale spéciale pour les producteurs installés dans les régions très tributaires de l’élevage ovin. Un règlement complémentaire établit les critères à remplir pour bénéficier de cette aide, comme le cheptel et l’éloignement des zones urbaines.

Durant la période d’application de l’accord, une aide est versée pour la production de laine. Les paiements à ce titre sont fonction des quantités produites, bien qu’une partie de l’aide puisse également servir à subventionner les coûts liés à la collecte de ce matériau. Des coefficients spéciaux s’appliquent à la qualité de la laine produite et déterminent le montant de la prime versée.

Une aide à l’investissement est proposée pour améliorer les conditions de vie des ovins et rationaliser les pratiques d’élevage. Cette aide concerne les projets d’au moins 1 million ISK (9 362 USD). Elle peut couvrir jusqu’à 20 % du coût total de l’investissement. Toutefois, elle est plafonnée à 10% du financement annuel total de l’investissement.

Le nouvel accord pour les horticulteurs fournit des aides financières fondées sur la production aux producteurs de concombres, de tomates et de poivrons Les frais d’électricité sont également pris en charge pour les serres (chauffées par la géothermie) à hauteur de 95 % du coût du transport et de la distribution de l’électricité. Les aides individuelles sont limitées. Elles ne peuvent pas, en effet, dépasser 10 % des paiements directs ou 15 % de la prise en charge des frais de transport et de distribution de l’électricité, pour l’année concernée.

Le1er janvier 2017 a été supprimé le prélèvement auquel étaient soumis les revenus agricoles et qui est redistribué entre les divers organismes agricoles et au sein de ces derniers.

Évolutions des mesures commerciales, 2017-18

En 2017, l’Islande a levé les droits de douane sur tous les produits non agricoles. Ceux sur le fromage et le lait en poudre ont été actualisés dans la loi n° 102/2016, qui a relevé le montant des droits spécifiques en 2017.Quoi qu’il en soit, ce montant précis a été réduit le 1er mars 2018, du fait de l’appréciation de la couronne par rapport aux droits de tirage spéciaux (DTS). Ce montant sera actualisé au mois de mars de chaque année, en fonction de l’évolution du taux de change (DTS/ISK). La répartition des quotas sur l’importation de fromages d’appellation d’origine ou d’indication géographique données sera désormais déterminée par quotité.

En vertu de l’accord avec l’EEE, qui entrera en vigueur le 1er mai 2018, l’Islande relève de façon importante ses contingents tarifaires sur la viande, le fromage et les produits transformés à base de viande, vis-à-vis de l’Union européenne. En contrepartie, l’Union européenne offre à l’Islande un accès en franchise de droits à toute une série de produits, et instaure ou augmente certains contingents, notamment sur le skyr (produit laitier traditionnel), dont le contingent passe de 380 tonnes à 4 000 tonnes pendant quatre ans.

Chapitre 12.

Israël

Soutien à l’agriculture

Malgré les efforts déployés par Israël pour mettre en place des mesures de libéralisation, le soutien à la politique agricole n’a pas changé, globalement, entre 2015 et 2017, la réglementation et les mesures de contrôle des prix et de protection douanière ciblées sur certains produits ayant été maintenues.

La part du soutien aux producteurs dans les recettes agricoles brutes (ESP en %), de 17 % en 2015-17, se rapproche de la moyenne de l’OCDE. Parallèlement, la part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions est bien plus élevée (93 %) que dans les pays de l’OCDE en moyenne. Les producteurs de volaille et de lait bénéficient du soutien des prix du marché le plus élevé, celui-ci se situant à 48 % de l’ESP totale en 2015-17, contre 41 % pour la période 1995-97. Par ailleurs, les subventions aux intrants ont augmenté entre 2015 et 2017, principalement en raison des modifications apportées à la politique de l’eau. L’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) est restée stable, s’établissant à 0.5 % du PIB, soit un niveau légèrement inférieur à celui de la moyenne des pays de l’OCDE.

La part du soutien aux services d’intérêt général (indiqué par l’ESSG) dans le soutien total en 2017 s’élève à 12.5 %, une valeur proche de la moyenne des pays de l’OCDE. Ce soutien comprend des investissements en hausse dans les infrastructures, le renforcement des mesures d’inspection et de contrôle, et un financement plus important du système de connaissances et d’innovation agricoles.

Principales évolutions de l’action publique

Plusieurs mesures ont été prises pour améliorer les liens avec les marchés et intensifier la concurrence dans la chaîne agro-alimentaire afin, notamment, de faire baisser le prix des produits alimentaires. Les autorités ont approuvé treize programmes d’allègement des contraintes réglementaires dans la chaîne agro-alimentaire. Plusieurs initiatives ont été lancées pour renforcer la concurrence dans le commerce des produits horticoles frais et locaux et améliorer l’accès des consommateurs à ces produits. Les pouvoirs publics ont collecté des données auprès des grands distributeurs et grossistes dans l’intention d’encadrer, éventuellement, les prix des fruits et des légumes. Les prix indicatifs des œufs, du lait et du blé ont augmenté, les pouvoirs publics ont maintenu le programme de libéralisation du marché de la viande bovine en contrepartie d’un soutien fondé sur la superficie des pâturages et le contingent d’importation de fromage en franchise de droits a été relevé de 10 %.

Le Service des eaux a publié les nouvelles règles applicables à la tarification de l’eau dans l’agriculture. À partir de juin 2019, le prix de l’eau douce utilisée dans les zones où il n’existe pas d’autre source d’alimentation sera de 1.54 ILS/m3 (0.43 USD/m3), tandis que les autres producteurs règleront la différence entre le prix de 1.81 ILS/m3 (0.5 USD/m3) et le coût du pompage qui leur incombe. Parallèlement, les régions septentrionales du pays étant confrontées à une cinquième année de sécheresse, le Service des eaux a renforcé les restrictions d’approvisionnement en eau et a cessé d’approvisionner le reste du pays avec l’eau de la région du lac de Tibériade, ce qui rend le pays plus tributaire qu’auparavant de l’eau dessalée.

Évaluation et recommandations

Le soutien à l’agriculture est resté stable durant la période 2015-17, alors qu’il diminuait, en moyenne, dans les pays de l’OCDE. Cette évolution reflète l’importante protection aux frontières dont bénéficient certains produits agricoles, ainsi que les diverses formes de soutien aux intrants. Or un soutien de ce type pénalise les consommateurs.

Si la réforme des droits de douane sur la viande bovine va dans la bonne direction, il faudrait élargir ce type d’initiative à d’autres secteurs. Israël continue de frapper de droits de douane très élevés certains produits tels que les produits laitiers, les œufs et certains fruits et légumes. Ces droits pourraient être progressivement supprimés et, le cas échéant, remplacés temporairement par des paiements directs. Le régime douanier applicable à l’agriculture devrait également être simplifié et éviter les droits non ad valorem.

Israël devrait poursuivre et intensifier ses efforts d’allègement des contraintes réglementaires et d’amélioration de la transparence et de la concurrence dans la filière agro-alimentaire. Les progrès ainsi réalisés non seulement feraient baisser les coûts commerciaux et favoriseraient les échanges, mais ils diminueraient également les coûts des activités de transformation et les prix payés par les consommateurs finaux de produits agro-alimentaires.

D’après les estimations, le taux de croissance de la productivité totale des facteurs dans l’agriculture est, en Israël, très supérieur à la moyenne mondiale. Ce résultat tient aux avancées technologiques imputables à la recherche-développement, aux compétences en gestion des exploitants israéliens et à l’efficacité du service public de vulgarisation. Les dépenses au titre des connaissances et de l’innovation agricoles devraient continuer à augmenter.

Le système très complet de gestion de l’eau permet au pays de posséder un secteur agricole productif dans un contexte de fort stress hydrique. Toutefois, la réforme récente du prix de l’eau agricole, qui vise à l’équité, pourrait réduire la marge de manœuvre des pouvoirs publics dans la gestion future de l’utilisation de l’eau douce dans l’agriculture. Les prix forfaitaires d’eau empêchent les prix de varier en fonction des régions. La limitation des quantités d’eau allouées reste donc l’instrument principal qui puisse être modulé en fonction de la situation climatique régionale, ce qui rend le système plus rigide dans le contexte d’une instabilité climatique croissante. Faciliter davantage les échanges d’eau allouée pourrait contribuer à améliorer la flexibilité et l’efficience du système.

Les pouvoirs publics misent sur la résilience de l’agriculture face aux risques naturels et climatiques, mais ils devraient poursuivre leurs efforts pour réduire les impacts négatifs de cette activité sur l’environnement. Des améliorations sont nécessaires pour que le bilan des éléments nutritifs se rapproche de celui de la zone OCDE. Les programmes agro-environnementaux régionaux devraient être renforcés et complétés par d’autres mesures ciblées d’amélioration des performances environnementales.

Graphique 12.1. Israël : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018a), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763905

Le soutien total à l’agriculture (selon l’EST) diminue modestement depuis plusieurs années. Sur la période la plus récente, il s’est élevé à environ 17 % des recettes agricoles brutes, soit une valeur légèrement inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE. La part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions a augmenté ces vingt dernières années en raison d’un soutien des prix du marché (SPM) accru et du maintien des mesures de protection douanière (graphique 12.1). Le niveau du soutien a légèrement diminué (-1 %) en 2017, à cause d’une légère décrue du SPM. En effet, la production agricole a beaucoup reculé, un phénomène presque entièrement compensé par le creusement de l’écart moyen entre les prix (graphique 12.2). Les prix effectifs perçus par les exploitants restent encore supérieurs de 16 % en moyenne aux prix mondiaux. Par ailleurs, d’importantes disparités persistent selon les produits, les prix intérieurs de la volaille et des bananes dépassant, de 65 % et 101 % respectivement, les prix mondiaux. Le SPM est la principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP), lesquels atteignent leur niveau le plus élevé, en proportion des recettes agricoles brutes par produit, dans les cas de la banane, du lait et de la volaille (graphique 12.3). Globalement, les TSP représentent 85 % de l’ESP totale. Les dépenses destinées aux services d’intérêt général (indiquées par l’ESSG), principalement consacrées aux connaissances et aux infrastructures, ont reculé par rapport à la valeur ajoutée agricole ces vingt dernières années. Enfin, le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a fortement décliné. Il est dispensé directement aux producteurs (ESP) à hauteur de 88 %.

Graphique 12.2. Israël : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018a), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763924

Graphique 12.3. Israël : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018a), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763943

Tableau 12.1. Israël : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765881

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Informations contextuelles

Relativement modeste, l’économie israélienne connaît une croissance rapide. Le PIB par habitant a été pratiquement multiplié par deux ces vingt dernières années, tandis que la croissance démographique s’établissait à 50 %. La part de l’agriculture dans l’emploi total et dans le PIB est descendue à 1 % environ. Israël est un exemple unique parmi les pays développés, dans la mesure où les ressources en terres et en eau sont presque toutes détenues par l’État. Des communautés rurales juives, les kibboutzim et les mochav, assurent environ 80 % de la production agricole. C’est en partie du fait de cette structure que les superficies agricoles n’ont pratiquement pas varié ces vingt dernières années, malgré le développement constant du pays. Si la production agricole est relativement diversifiée, les fruits et les légumes de qualité représentent, en valeur, l’essentiel de la production et des exportations.

Tableau 12.2. Israël : Indicateurs contextuels
| Israël | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 109 | 318 | 0.4% | 0.4%
Population (millions) | 6 | 9 | 0.2% | 0.2%
Superficie des terres (milliers de km2) | 22 | 22 | 0.03% | 0.03%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 573 | 538 | 0.02% | 0.02%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | .. | 391 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 19 744 | 37 270 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 24 | 20 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 2.0 | 1.3 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 2.9 | 1.0 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 7.0 | 3.5 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 6.6 | 7.9 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 57 | 59 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 43 | 41 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 60 | 56 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766337

L’économie israélienne reste très performante par rapport aux autres pays de l’OCDE, avec une croissance vigoureuse du PIB qui dépasse 2 % par an et le quasi plein emploi en 2017. Après deux années de pression déflationniste, l’inflation a redémarré en 2017 (graphique 12.4). L’appréciation de la devise israélienne par rapport au dollar des États-Unis et à l’euro entre 2015 et 2017 a des incidences sur la compétitivité globale de l’économie (OCDE, 2018b).

En partie à cause de ces changements monétaires, le solde de la balance des échanges agricoles d’Israël a continué de se dégrader sur la période 2015-2017, la valeur des importations, principalement constituées de produits alimentaires transformés, enregistrant une hausse, et celle des exportations, surtout composées de produits de base, affichant une baisse.

Graphique 12.4. Israël : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763962

Graphique 12.5. Israël : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933763981

L’agriculture israélienne affiche une productivité élevée. Malgré un recul à partir des années 1990, la croissance annuelle de la productivité totale des facteurs (PTF) sur la période 2005-14, estimée à 2.5 %, est très supérieure à la moyenne mondiale. Cette progression sensible et inscrite dans la durée s’explique en partie par les avancées techniques rendues possibles par la recherche-développement et les compétences élevées des agriculteurs israéliens en gestion. Les performances environnementales de l’agriculture israélienne se sont considérablement améliorées ces vingt dernières années. Plus particulièrement, le bilan des éléments nutritifs s’est nettement amélioré et la part du secteur dans les prélèvements d’eau a beaucoup diminué, en partie sous l’effet de meilleures pratiques agronomiques et des modifications apportées à la gestion de l’eau. Toutefois, le bilan de l’azote restant quatre fois supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE, des efforts supplémentaires sont nécessaires.

Graphique 12.6. Israël : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Note : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764000

Tableau 12.3. Israël : Productivité et indicateurs environnementaux
| Israël | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 2.76% | 2.49% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 140 | 122 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 40.6 | 31.3 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 1.1 | 1.7 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 4 | 3 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 45.2 | .. | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 64 | 39 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 64.0 | 44.9 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766793

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Ces 30 dernières années, Israël a entrepris un certain nombre de réformes concernant l’octroi de subventions, la planification centralisée des activités agricoles, l’attribution de quotas de production, le contrôle des prix et la protection contre les importations. Les pouvoirs publics continuent d’intervenir dans la répartition des facteurs de production essentiels, à savoir les terres, l’eau et la main-d’œuvre étrangère. La quasi-totalité des terres agricoles et des ressources en eau appartient à l’État. Les parcelles sont allouées aux agriculteurs pour une somme symbolique et elles ne peuvent être échangées. L’allocation des ressources en eau obéit quant à elle à un système de quotas. Enfin, les pouvoirs publics fixent un quota annuel de travailleurs agricoles étrangers auxquels un permis de travail est délivré. Le quota global, comme la répartition des travailleurs étrangers dans les exploitations, sont strictement réglementés.

Certains produits de base continuent de bénéficier de prix garantis et de quotas de production. Pour le lait, les prix garantis sont calculés d’après les coûts moyens de production et, bien qu’ils soient régulièrement actualisés, leur niveau et leur sens de variation s’écartent nettement du niveau et de l’évolution des prix sur les marchés internationaux. Des prix minimum sont également établis pour les producteurs de blé. Ils sont basés sur le prix du marché de Kansas City, corrigé en fonction de la qualité et des coûts de transport. Pour soutenir les prix perçus par les producteurs d’œufs, la production fait l’objet de quotas et de prix administrés, qui servent ensuite de référence dans le contrôle des prix au détail, mais aussi de mesures de protection à la frontière. Par ailleurs, plusieurs produits alimentaires de base, comme le pain, le lait, les produits laitiers, les œufs et le sel, sont soumis à un contrôle des prix à la consommation.

Les producteurs d’œufs et de volaille établis dans des « zones périphériques » à la frontière nord perçoivent des paiements directs. Dans le cas des œufs, ils sont fondés sur le niveau de production ; dans celui de la volaille, ils en sont découplés en partie (OCDE, 2010).

Le soutien à l’investissement prend la forme de subventions d’équipement. Les agriculteurs qui participent au programme de soutien à l’investissement peuvent également prétendre à une exonération de l’impôt sur le revenu et à un amortissement accéléré. Depuis 2009, ce programme vise à remplacer une partie de la main-d’œuvre étrangère dans le secteur agricole, mais les dotations budgétaires correspondantes ont fortement diminué ces dernières années.

Les primes d’assurance versées à la caisse d'assurance contre les risques naturels dans l'agriculture (Kanat) sont subventionnées. Les pouvoirs publics entendent pousser plus avant le subventionnement des primes et étendre le dispositif à de nouvelles cultures. Le soutien à la prime d’assurance est de 80 % pour une assurance multirisque et de 35 % pour une assurance contre les risques naturels. Depuis 2010, il est possible d’assurer les cultures pluviales pour se protéger d’une baisse de revenu due à une diminution des prix et/ou des rendements. En 2015, un fonds de garantie de crédit a été créé, couvert à hauteur de 85 % par l’État.

Du fait de la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture issu du Cycle d’Uruguay (AACU), Israël possède désormais un régime commercial plus transparent et plus ouvert. Cependant, la forte protection tarifaire à la frontière appliquée aux produits agro-alimentaires, bien qu’elle soit bien plus modeste que les taux consolidés, reste une forme privilégiée de soutien aux producteurs agricoles. Dans le cadre de l’AACU, Israël a mis en place des contingents tarifaires pour le blé, les matières grasses, les noix, les pruneaux, le maïs, les jus d’orange et d’autres agrumes, la viande bovine et ovine, et divers produits laitiers. Tous les accords commerciaux préférentiels auxquels Israël est partie (à l’exception de l’accord avec l’Association européenne de libre-échange (AELE)) comportent en outre des engagements en matière de contingents tarifaires pour les produits agricoles. Au total, Israël applique plus de 100 contingents tarifaires au titre de droits préférentiels et NPF (OMC, 2012).

Malgré les réformes commencées en 2014, le système tarifaire retenu par Israël pour les produits agricoles est extrêmement inégal : des droits de douane très élevés, parfois prohibitifs, s’appliquent à des produits tels que les produits laitiers, la viande bovine fraîche, les œufs et certains fruits et légumes, tandis que des droits de douane faibles, voire une admission en franchise, s’appliquent à d’autres produits comme les céréales secondaires, le sucre, les oléagineux et la viande bovine congelée. Ce système reste compliqué et comprend un grand nombre de droits non ad valorem. La moyenne simple des droits NPF appliqués aux produits agricoles (définition OMC) atteignait 11.9 % en 2015, contre 3.3 % en moyenne pour les produits non agricoles. Toutefois, environ 49 % des produits agroalimentaires importés en Israël sont admis en franchise de droits, principalement au titre de droits NPF nuls et d’accords préférentiels (les plus importants étant les accords conclus avec l’Union européenne et les États-Unis) (OMC, 2016). À l’exception de la viande bovine, de la volaille (dont la dinde), de la viande ovine et des produits qui en sont issus, aucune disposition juridique n’exige que les produits alimentaires et agricoles importés soient kasher, mais ceux qui ne le sont pas sont rarement acceptés par les canaux locaux de distribution.

Les crédits budgétaires destinés à la recherche-développement augmentent régulièrement et représentent depuis quelques années 20 % du budget total de l’agriculture. En 2015-2017, 314 millions ILS (87 millions USD) ont été attribués à la recherche-développement agricole, dont 76 millions ILS (21 millions USD) à un fonds de recherche pratiquant la mise en concurrence. Ces moyens, associés à une diffusion efficace de l’innovation au niveau de l’exploitation grâce à un service public de vulgarisation, ont permis à Israël de devenir un leader mondial des technologies agricoles, en particulier en matière de production agricole en milieu aride et désertique. Le pays a aussi su mettre à profit ses connaissances et ses avancées technologiques pour renforcer son avantage comparatif.

Israël n’a pas pris de mesures d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre de l’agriculture car cette activité représente une part limitée et en diminution (3 % en 2016) des émissions nationales. En revanche, les pouvoirs publics ont mis en place un certain nombre de programmes en faveur de l’adaptation au changement climatique. En plus de gérer les ressources en eau avec une vision d’avenir, les pouvoirs publics subventionnent des programmes d’analyse des données climatiques et d’amélioration des pratiques agricoles (voir partie suivante). Ils continuent par ailleurs d’encourager les efforts de sélection et de développement de variétés végétales plus résilientes face au changement climatique. Ainsi, le centre de ressources phytogénétiques de l’Organisation pour la recherche agricole, où sont conservés plus de 30 000 semences, dirige un programme de collecte et de conservation de semences de variétés végétales sauvages locales destinées à être développées. Ces dix dernières années, les mesures de soutien ont également porté sur la protection des sols et l’accroissement de la capacité de production de ces derniers, mais aussi sur la réduction du risque d’érosion des terres agricoles, qui devrait s’accélérer avec le changement climatique.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Depuis le mouvement de protestation dit « du fromage blanc », en 2011, Israël a entrepris un certain nombre de réformes de sa politique agricole afin de faire baisser les prix à la consommation tout en continuant à soutenir le secteur. En 2016, le ministère de l’Agriculture et du Développement rural et le ministère des Finances ont entrepris de nouvelles réformes en diminuant le soutien des prix du marché et en introduisant un mécanisme de paiements directs à l’élevage de bovins sur parcours et aux producteurs de produits laitiers (voir la partie sur les mesures commerciales).

Dans le cadre des actions menées par les pouvoirs publics pour réduire les contraintes réglementaires, en 2017, treize programmes ont été mis en place dans des secteurs qui relèvent de dix organes réglementaires différents, dont les services vétérinaires, l’autorité de planification, le conseil des produits laitiers et les services de protection phytosanitaire. Selon les pouvoirs publics, ces programmes devraient permettre d’économiser directement 135 millions ILS (37.5 millions USD) par an et, indirectement, 835 millions ILS (232 millions USD) par an.

En mai 2016, le comité mixte sur les prix (des ministères de l’Agriculture et des Finances) a examiné une proposition présentée par le ministère de l’Agriculture portant sur l’encadrement des marges dans la vente de fruits et de légumes, car il n’était pas exclu que les grands grossistes et détaillants utilisent leur pouvoir de marché pour faire monter les prix. Dans un premier temps, en 2017, le comité a demandé aux distributeurs et aux grossistes de communiquer au ministère de l’Agriculture des chiffres sur leurs coûts d’exploitation et de commercialisation sur la période 2015–17. En 2017, le comité avait évalué la rentabilité des principaux distributeurs de produits frais pour l’année 2015 ; il avait constaté des variations importantes de la rentabilité sans pour autant trouver des excès. En s’appuyant sur son analyse des chiffres de 2016, le comité réfléchira à l’intérêt d’une intervention telle que l’encadrement des prix ou de l’instauration d’autres mesures contraignantes.

Différentes initiatives ont été prises afin de favoriser la concurrence dans le commerce des produits horticoles frais et locaux et de faciliter l’accès des consommateurs à ces produits. Tout d’abord, le ministère de l’Agriculture a débloqué 20 millions ILS (5.5 millions USD), sur la période 2017-19, pour aider les collectivités locales à promouvoir et faciliter la vente directe de produits agricoles (marchés fermiers) sur leur territoire. Ce programme vise également à encourager la consommation de fruits et de légumes locaux, et à aider les exploitants individuels et indépendants à coopérer, afin d’accroître leurs revenus. Ensuite, les pouvoirs publics réalisent actuellement une analyse de l’impact des pratiques commerciales déloyales en vue d’améliorer les relations commerciales entre exploitants et distributeurs de fruits et de légumes frais. D’après les réponses reçues à une consultation menée en 2017 par les pouvoirs publics auprès des exploitants et de leurs représentants, il sera peut-être nécessaire de légiférer pour établir des règles favorisant des pratiques commerciales équitables. Enfin, en vue d’améliorer la transparence des prix dans la filière, les pouvoirs publics ont créé une application de téléphonie mobile qui informe les consommateurs du prix de gros des fruits et des légumes au jour le jour (USDA/FAS, 2017).

Les pouvoirs publics ont réaffirmé leur intérêt pour l’amélioration du bien-être animal et des performances sanitaires, environnementales et économiques du secteur de la production d’œufs. Des décisions prises en 2007 et 2010 n’ayant jamais été mises en application et un comité professionnel ayant formulé des recommandations en 2015, les pouvoirs publics ont décidé en 2017 de prendre de nouvelles mesures pour améliorer la situation dans ce secteur tout en faisant preuve d’une plus grande souplesse dans leur mise en œuvre, y compris par le biais d’une relocalisation des poulaillers. Trois cent quarante millions ILS (94.5 millions USD) ont ainsi été affectés au financement de la rénovation des infrastructures et des poulaillers, tandis que les améliorations attendues de l’efficience, liées à la modernisation des actifs et aux économies d’échelle, devraient faire baisser le prix des œufs de 0.05 ILS (0.01 USD). La réforme, qui est toujours en débat, se déroulerait de 2018 à 2022.

Les mesures visant à faire baisser les prix n’ont pas été mises en œuvre de façon cohérente pour tous les produits de base en 2017. Après quatre ans de recul persistant, en 2017, le prix garanti de certains produits de base a augmenté en moyenne : de 6 % pour le lait non transformé, de 0.3 % pour les œufs et de 1.7 % pour le blé. L’orientation du prix indicatif du lait dépend de l’évolution des coûts de production ; c’est ainsi que le prix intérieur à la production a fini par dépasser largement le prix international. Le lait a représenté 17 % de l’ensemble du soutien des prix du marché dont a bénéficié l’agriculture israélienne en 2017. Par conséquent, il contribue de façon importante au niveau relativement élevé du soutien apporté.

Confronté à une sécheresse qui dure depuis cinq ans et qui pourrait se prolonger, le Service des eaux a imposé de nouvelles restrictions dans la distribution de l’eau, en particulier dans le nord, ce qui réduira les volumes à la disposition de l’agriculture. En 2016, consécutivement à un manque de précipitations, la Haute Galilée et le plateau du Golan ont été déconnectés du réseau national d’alimentation en eau. En 2017, la situation s’est dégradée et afin d’empêcher que la qualité de l’eau du lac de Tibériade ne se détériore, cette région a été coupée du reste du pays à son tour. Par ailleurs, les prélèvements sur les cours d’eau qui alimentent le lac ont été restreints, tous usagers confondus. La quantité d’eau allouée à la région du lac Tibériade a été réduite de 8 %, et celle qui a été allouée à la Haute Galilée et au plateau du Golan l’a été de 25 % par rapport à l’année précédente. D’autres mesures de restriction seront mises en œuvre en 2018, pour la troisième année d’affilée, ce qui se traduira par une diminution de 36 % dans le Nord par rapport aux volumes attribués en 2015 et de 19 % dans la région du lac de Tibériade. Par ailleurs, une restriction, dont le volume reste à déterminer, s’appliquera également au réseau national d’eau dessalée, en raison d’une forte décrue des stocks d’eau souterraine. Les exploitants agricoles ont d’ores et déjà été prévenus de ces restrictions futures.

Parallèlement, les pouvoirs publics ont apporté des éclaircissements sur la réforme de la tarification de l’eau à usage agricole. En 2017, dans un souci d’équité, ils ont adopté une modification de la loi sur l’eau (« amendement de l’article 27 ») qui instaure un tarif forfaitaire et supprime la taxe sur les prélèvements d’eau douce à usage agricole. Par ailleurs, le Conseil du Service des eaux a publié les règles applicables à sa mise en œuvre. Ces dernières fixent les prix prévus et déterminent la méthode de calcul des « coûts normatifs », qui prend en compte le coût réel du pompage et de la distribution de l’eau, pour les producteurs qui s’approvisionnent auprès de sources indépendantes. Ces producteurs devront verser à l’entreprise nationale d’alimentation en eau, Mekorot, un droit correspondant à la différence entre ces coûts normatifs et un prix ramené graduellement à 1.81 ILS par mètre cube d’ici à juin 2019¹. Les producteurs situés dans des régions où il n’existe pas d’autres sources d’approvisionnement, à savoir la Haute Galilée, le Golan, la vallée du rift du Jourdain, la Judée et la Samarie, et la vallée du Jourdain — verseront 1.54 ILS (0.43 USD) par mètre cube à Mekorot à partir de juin 2019.

En 2017, la Direction des investissements du ministère de l’Agriculture a continué à soutenir et à encourager le traitement des déchets agricoles, afin d’en réduire l’impact sur l’environnement et sur la santé humaine. Le programme apporte un appui à la transformation des sous-produits de l’agriculture en produits recyclés utilisables ou en matières premières qui servent à la production d’énergie renouvelable. Par ailleurs, il soutient la réduction du transport de déchets vers les décharges. Il couvre la formation de capital fixe et propose d’aider financièrement les coopératives qui souhaitent construire de nouvelles installations de traitement sur leur terrain. Parmi les initiatives plus ciblées de la Direction des investissements, il convient de citer : la création d’installations de traitement des déchets animaux et végétaux (carcasses et déjections de volailles, poissons, ovins et porcins), dans le cadre d’un plan triennal doté de 20 millions ILS (5.6 millions USD) qui s’est achevé en 2017, mais qui sera renouvelé en 2018 ; un projet sur le traitement des résidus d’élagage (bois de taille), destiné à prévenir les dégâts engendrés par la production de charbon de bois, activité très dangereuse pour l’environnement, doté de 6 millions ILS (1.7 millions USD) sur une période de trois ans à partir de 2017 ; et la construction d’installations de traitement des effluents provenant des salles de traite de vaches laitières, pour un montant de 18 millions ILS (5 millions USD), sur une période de trois ans à partir de 2017.

Afin de favoriser une utilisation durable des ressources naturelles et de s’adapter à l’évolution des conditions climatiques, la Direction des investissements a lancé un programme pluriannuel (2018-2020) doté de 45 millions ILS (12.5 millions USD), pour soutenir l’adoption de nouvelles technologies dans le domaine de l’agriculture de précision, comme les services d’information par satellite, l’imagerie par drone ou l’utilisation de capteurs pour la gestion de l’irrigation, de l’apport d’engrais, des traitements et de la croissance. Ce programme subventionne de nouvelles technologies et le développement de nouveaux services d’information.

Un montant de 1.5 million ILS (0.4 million USD) a également été alloué à des projets agro-environnementaux de portée régionale en faveur de pratiques agricoles qui diminuent les incidences négative de l’agriculture intensive sur les ressources naturelles ou qui favorisent les externalités positives et l’adaptation au changement climatique. Les sommes seront versées à quatre conseils régionaux pendant cinq ans (2017-2021). Les projets sélectionnés seront administrés par les représentants des conseils régionaux, en collaboration avec les exploitants, les services de vulgarisation, les riverains, des écologues, des économistes et les experts du ministère de l’Agriculture et de la Direction de la nature et des parcs.

En collaboration avec le service météorologique israélien, le ministère de l’Agriculture collecte et analyse des données climatiques utiles à l’agriculture en Israël, avec pour objectif de fournir les outils nécessaires à l’évaluation des risques futurs. Ce programme, qui devrait s’achever au milieu de l’année 2019, s’intéresse à l’histoire du climat et fournit des prévisions, sur la période 2030-2050, pour plus de 50 indicateurs climatiques essentiels dans les différentes filières de production agricole dans onze zones agroclimatiques d’Israël.

En 2017, la Direction de la protection et du drainage des terres du ministère de l’Agriculture a consacré environ 10 millions ILS (2.8 millions USD) à son programme de préservation des sols, qui vise à minimiser les processus de ruissellement et d’érosion. Pour 2018, le budget provisoire prévoit une augmentation de 20 % des ressources, pour continuer de favoriser la préservation des terres agricoles, mais aussi une meilleure gestion des eaux et des sols à l’appui de la lutte contre les inondations.

Évolutions des mesures commerciales, 2017-18

L’accord de septembre 2016 sur la réforme du secteur de la viande bovine continue de s’appliquer. Il prévoit la conversion d’une partie des programmes de soutien indirect aux producteurs de viande bovine — contingents tarifaires et droits de douane — en paiements directs. Les contingents d’importation de viande bovine fraîche en franchise de droits augmentent progressivement et devraient atteindre 17 500 tonnes en 2020, tandis que les droits de douane NPF applicables aux importations hors contingent devraient être ramenés progressivement à 12 % et zéro ILS par tonne en 2020. Cette libéralisation partielle s’accompagne d’une indemnisation, pour les éleveurs, qui viendra s’ajouter aux versements au titre du programme de soutien de sept ans adopté en 2014. Ce soutien supplémentaire, qui s’est élevé à 12 millions ILS (3.3 millions USD) en 2017, sera de 16 millions ILS (4.4 millions USD) en 2021, puis se maintiendra à ce niveau jusqu’en 2024. Les paiements seront calculés par unité de surface en pâturage.

En 2017, dans le cadre d’un accord de 2013 qui encourageait l’ouverture du marché des produits laitiers et soutenait la sortie des petits producteurs laitiers, le contingent d’importation de fromage en franchise de droits est passé de 5 400 à 6 000 tonnes. Les importations de fromage jaune à pâte dure sous emballage destiné à la vente au détail ont abouti à la commercialisation de nouveaux types de fromage qui coûtent entre 20 % et 40 % moins cher que les fromages à pâte dure produits localement.

Plusieurs accords de libre-échange (ALE) sont en cours d’examen. L’accord avec l’AELE est en cours de réexamen. Les aspects juridiques de l’accord révisé avec le Canada et d’un nouvel ALE avec le Panama sont étudiés. Un nouvel accord avec la Colombie a été ratifié par Israël, mais pas encore par son partenaire. D’autres ALE, notamment avec l’Ukraine, la Corée du Sud, la République populaire de Chine, le Viet Nam et l’Union douanière eurasienne, en sont à divers stades d’avancement.

Références

OCDE (2018a), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

OCDE (2018b), OECD Economic Surveys: Israel 2018, Éditions OCDE, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-isr-2018-en

OCDE (2010), OECD Review of Agricultural Policies: Israel 2010, Examen des politiques agricoles de l'OCDE, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264079397-en

OMC (2016), Profils tarifaires dans le monde 2016, publié par l’OMC, le CCI et la CNUCED, Genève, https://www.wto.org/french/res_f/booksp_f/tariff_profiles16_f.pdf.

OMC (2012), Examen des politiques commerciales. Rapport du Secrétariat: Israël, OMC, Genève, 25 septembre.

US Department of Agriculture Foreign Agriculture Services (USDA-FAS) (2017), « Israel: Tel Aviv Tidbits, May 2017 », Global Agriculture Information Network (GAIN), USDA, Washington.

Note

 1.  En juin 2017, le prix appliqué aux usagers par Mekorot dans ces zones est passé de 2.5 ILS (0.7 USD) par mètre cube à 1.98 ILS (0.55 USD) par mètre cube ; en juin 2019, il sera ramené à 1.81 ILS (0.5 USD) par mètre cube.

Chapitre 13.

Japon

Soutien à l’agriculture

Le Japon réduit peu à peu son soutien à l’agriculture, mais l’évolution est relativement modeste. Le soutien aux producteurs en pourcentage des recettes agricoles brutes (ESP en %) s’établit à environ 46 % en 2015-17, contre 63 % en 1986-88, mais reste bien au-dessus de la moyenne de l’OCDE. Le soutien des prix du marché (SPM), qui demeure la principale composante de l’ESP, passe principalement par des barrières commerciales, notamment pour le riz, la viande porcine et le lait. Les prix payés aux producteurs sont en moyenne de 72 % supérieurs aux cours mondiaux.

Si la part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions (soutien des prix du marché, soutien fondé sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) a diminué, elle représente encore 85 % du soutien aux producteurs. La part des paiements directs dans l’ESP a augmenté depuis quelques années, notamment sous forme de paiements au titre de la superficie ou des revenus.

L’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) représentait 1.0 % du PIB du Japon en 2015-2017. Le soutien aux producteurs (ESP) représentait 82 % de l’EST en 2015-17, et le soutien aux services d’intérêt général bénéficiant à l’agriculture (ESSG), 18 %. Environ 85 % de l’ESSG sont affectés au développement et à l’entretien d’infrastructures telles que les systèmes d’irrigation et à la prévention des catastrophes, tandis que 11 % de l’ESSG financent le système de connaissances et d’innovation agricoles.

Principales évolutions de l’action publique

Les quotas de production de riz, administré par le gouvernement a été supprimé en 2018. La disparition du système de quotas, qui existe depuis les années 1970, permettra aux agriculteurs de planifier leur production en fonction de la demande du marché sans s’en remettre aux quotas attribués par le gouvernement. Afin d’aider les agriculteurs à prendre des décisions et de faciliter la transition vers l’orientation accrue du secteur par le marché, le gouvernement fournit des informations détaillées sur le marché du riz, telles que les prévisions de la demande. Le paiement de soutien aux revenus destinés aux riziculteurs qui atteignent l’objectif de production de riz est également supprimé en 2018.

Le Japon a achevé les négociations avec l’Union européenne (UE) concernant l’Accord de partenariat économique en décembre 2017. En vertu de cet accord, l’accès au marché japonais doit être amélioré pour certains produits agricoles de l’UE, dont les produits laitiers, la viande porcine, la viande bovine et le blé, tandis que le riz est exclu des engagements tarifaires.

En mars 2018, le Japon et dix autres pays du bassin du Pacifique ont signé l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP). Dans le cadre de cet accord, l’accès au marché de certains produits agricoles sensibles tels que le riz, la viande porcine, les produits laitiers, la viande bovine, le blé, l’orge et le sucre doit être amélioré par différentes mesures, notamment la réduction de droits de douane.

Évaluation et recommandations

Si l’abandon progressif du régime de quotas de production du riz constitue une mesure importante, qui donnera aux agriculteurs plus de latitude pour réagir aux signaux du marché et à la baisse des cours, les barrières commerciales restantes sont appelées à maintenir le prix du riz à un niveau élevé. Une réduction progressive de ces mesures contribuera à générer des avantages pour les consommateurs, en faisant baisser les prix, et pour les agriculteurs, en leur offrant une plus grande marge de manœuvre dans leurs décisions de production.

Le Japon a consenti des efforts importants pour encourager le regroupement des terres agricoles en faveur des « ménages exerçant une activité agricole à titre principal » (ci-après agriculteurs à titre principal) certifiés par les autorités. L’instauration de banques de terres agricoles et de différents types d’aides auxquelles seuls ces ménages sont admissibles pourrait se prêter à un agrandissement des exploitations agricoles et à une diminution des coûts de production. Toutefois, les agriculteurs pourraient se montrer réticents à céder leurs terres agricoles s’ils ont la possibilité de les vendre pour un usage non agricole (par exemple, construction d’installations industrielles et de services ou bien de logements privés) à un prix nettement supérieur. Réduire l’intérêt des propriétaires de terres agricoles à spéculer de la sorte, par exemple en taxant la différence de prix entre les terres agricoles et non agricoles, faciliterait encore cette évolution structurelle et le regroupement des terres.

La productivité agricole du Japon (mesurée par la productivité totale des facteurs) a progressé plus rapidement que la moyenne mondiale. Afin de maintenir cette tendance, il est important d’abandonner peu à peu le soutien des prix du marché au profit du soutien de l’innovation agricole et de la promotion des activités privées de recherche-développement (R-D). Le système d’innovation agricole actuel se fonde sur une stratégie descendante où les scientifiques du secteur public élaborent de nouvelles technologies que les agents de développement font ensuite connaître aux agriculteurs. Une plus grande participation du secteur privé, y compris sous la forme de partenariats public-privé dans le secteur de la recherche, pourrait libérer un potentiel supplémentaire d’innovation et de hausse de la productivité.

La réduction des émissions de GES d’origine agricole est une étape importante que le Japon doit franchir pour tenir l’engagement pris dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et plus précisément de l’Accord de Paris sur le changement climatique. Les activités de R-D jouent un rôle clé dans l’atténuation des émissions de GES et l’adaptation au changement climatique, par exemple avec la mise au point de pratiques agricoles à faibles émissions et de variétés tolérant la chaleur.

Le Japon entend poursuivre ses partenariats économiques avec d’autres pays et encourager les exportations agroalimentaires. Si ces changements indiquent une évolution vers un secteur agricole plus orienté par le marché, la réduction des mesures appliquées aux produits agricoles aux frontières contribuerait à l’évolution structurelle et à la poursuite de la croissance de la productivité du secteur agroalimentaire japonais en créant de la concurrence avec les produits étrangers.

Graphique 13.1. Japon : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764019

Le soutien aux agriculteurs (ESP en %) diminue progressivement sur le long terme. En 2015-17, le soutien aux agriculteurs a représenté environ 46 % des recettes agricoles brutes, mais reste élevé par rapport à la moyenne de l’OCDE. La part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions (soutien des prix du marché, soutien fondé sur la production et sur l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) a légèrement diminué ces dernières années, mais représente encore 85 % de l’ESP (graphique 13.1). Le soutien des prix du marché demeure l’élément prépondérant. Le niveau du soutien a augmenté en 2017, essentiellement en raison d’un accroissement de l’écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière, notamment dans le cas du riz (graphique 13.2) : si le prix intérieur du riz a augmenté de 6 %, le prix à l’importation a diminué de 17 % entre 2016 et 2017. Le niveau et la structure des transferts au titre d’un seul produit (TSP) varient considérablement selon les produits. Ces transferts se maintiennent au-dessus de 50 % des recettes agricoles brutes par produit dans les cas de l’orge, du riz, du sucre, du lait, de la viande porcine, du chou et du raisin (graphique 13.3). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) équivalaient à 18 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2015-17 et étaient principalement axées sur le développement et l’entretien d’infrastructures telles que les systèmes d’irrigation. Le soutien total à l’agriculture (EST) s’est élevé à 1.0 % du PIB en 2015-17, soit une réduction de plus de moitié depuis 1986-1988.

Graphique 13.2. Japon : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764038

Graphique 13.3. Japon : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764057

Tableau 13.1. Japon : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765900

Informations contextuelles

Le Japon, troisième puissance économique mondiale après les États-Unis et la Chine, se caractérise par une superficie agricole relativement réduite et une forte densité de population. L’agriculture représente une part assez restreinte de l’économie (1.1 % du PIB et 3.4 % de l’emploi). La culture la plus importante est le riz, qui constitue un aliment de base pour les Japonais. La riziculture représente à elle seule environ un cinquième de la production agricole totale en valeur et elle occupe à peu près un tiers de la surface agricole. L’élevage, les légumes et les fruits représentent 35 %, 27 % et 9 % de la valeur totale de la production. Le taux d’auto-approvisionnement alimentaire, calculé comme le rapport entre la production intérieure et l’approvisionnement alimentaire total, était de 38 % en 2016 en calories, ce qui signifie que plus de 60 % de l’apport calorique dépend des importations en provenance de pays étrangers. En valeur, le taux d’auto-approvisionnement alimentaire est de 68 %, ce qui traduit une augmentation récente de la consommation de fruits et légumes, et de produits d’origine animale – qui ont des prix relativement plus élevés et une plus grande valeur ajoutée par calorie. Le Japon est un pays montagneux : la forêt couvre environ les deux tiers du territoire, tandis que la surface agricole totale n’équivaut qu’à 12 %. La surface agricole a diminué de plus de 10 % ces vingt dernières années, en raison de l’abandon des terres agricoles et de leur réaffectation à des usages non agricoles (par exemple, usages résidentiels ou commerciaux). Environ la moitié des terres sont des rizières irriguées servant à la production de riz. Le reste est constitué de hautes terres (non irriguées) utilisées pour produire d’autres végétaux, comme le blé et le soja. La taille moyenne des exploitations augmente (2.5 ha en 2015 contre 1.9 ha en 2005), mais reste largement inférieure à celles des autres pays de l'OCDE (Bokusheva et Kimura, 2016).

Tableau 13.2. Japon : Indicateurs contextuels
| Japon | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 2 936 | 5 360 | 10.6% | 6.3%
Population (millions) | 125 | 127 | 4.4% | 3.7%
Superficie des terres (milliers de km2) | 365 | 365 | 0.5% | 0.5%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 5 038 | 4 471 | 0.2% | 0.2%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 336 | 340 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 23 404 | 42 269 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 7 | 13 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 1.7 | 1.1 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 5.7 | 3.4 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 0.4 | 0.7 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 12.3 | 8.8 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 76 | 65 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 24 | 35 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 92 | 93 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766356

Le Japon est le quatrième importateur de produits agroalimentaires du monde, derrière les États-Unis, la Chine et l’Allemagne (Base de données Comtrade des Nations Unies, 2015). Il importe un large éventail de produits agricoles, comme de la viande, des céréales, des fruits et des légumes, et les importations agroalimentaires augmentent progressivement. Près de la moitié des importations agroalimentaires du Japon sont des produits primaires et transformés destinés à la consommation, tandis qu’une autre moitié est destinée à être davantage transformée par l’industrie nationale. À l’inverse, la majorité des exportations agroalimentaires sont destinées aux consommateurs plutôt qu’à une utilisation par l’industrie. Les exportations de produits agricoles sont bien moins importantes que les importations, mais leur valeur a doublé depuis vingt ans. Les principaux produits exportés sont des aliments transformés tels que de l’alcool, du thé vert, des sauces et des assaisonnements, et des produits de grignotage, et dans les années plus récentes une croissance des exportations de viande bovine, du thé vert et des fraises est à signaler.

Graphique 13.4. Japon : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764076

Graphique 13.5. Japon : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764095

La main-d’œuvre quittant ce secteur, c’est la croissance relativement élevée de la productivité qui a soutenu les niveaux de production. La croissance moyenne de la PTF s’est établie à 2.4 % par an récemment, soit près de 50 % au-dessus de la moyenne mondiale. La part de l’agriculture dans la consommation d’énergie est inférieure à la moyenne de l’OCDE, tout comme celle dans les émissions de gaz à effet de serre (GES). Dans le secteur agricole, le principal GES est le méthane (CH4) émis par la riziculture. Les bilans de l’azote et du phosphore sont supérieurs aux moyennes de l’OCDE, ce qui reflète probablement le mode d’utilisation des terres (par exemple, faible part de pâturages) et l’utilisation de fumier composté (Shindo, 2012). L’utilisation de l’eau en pourcentage des ressources totales (indicateur de stress hydrique) est supérieure à la moyenne de l’OCDE, probablement du fait de la production de riz, mais le Japon, où les précipitations annuelles dépassent 1 000 mm dans la plupart des régions, dispose d’abondantes ressources en eau.

Graphique 13.6. Japon : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764114

Tableau 13.3. Japon : Productivité et indicateurs environnementaux
| Japon | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 1.64% | 2.45% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 166 | 178 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 69.9 | 62.1 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 0.1 | 0.2 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 3 | 3 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 54.5 | 54.4 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 66 | 67 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 21.5 | 19.5 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Sources : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766812

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Le soutien des prix du marché représente la majeure partie de l’ESP au Japon. Les principaux produits agricoles, comme le riz, le blé, l’orge et les produits laitiers, sont soumis à un régime de contingents tarifaires, avec des droits de douane élevés hors contingent. Par exemple, s’agissant du riz, les droits hors contingent s’élèvent à 341 JPY (3.0 USD) par kg, le contingent tarifaire est de 682 200 tonnes (riz blanchi) et la marge maximale pour les importations est fixée à 292 JPY (2.6 USD) par kg. La viande porcine et bovine fait quant à elle l’objet de prix administrés et d’un droit de douane à l’importation. Les importations du riz sont opérées par une agence d’état, et relèvent de l’engagement d’accès minimal pris par le Japon dans le cadre de l’Accord de l’OMC sur l’agriculture.

S’agissant de l’agriculture d’altitude, les paiements de soutien aux revenus octroyés pour les cultures d’altitude (blé, orge, soja, betterave sucrière, pomme de terre féculière, sarrasin et colza) sont versés sous forme de paiements fondés sur la superficie et de paiements basés sur la production. Les paiements fondés sur la superficie sont déterminés d’après la superficie consacrée à la culture l’année même, tandis que les paiements basés sur la production dépendent du volume des ventes, mais le taux de la subvention varie en fonction de la qualité et de la variété. S’agissant de la riziculture, une aide à la diversification des cultures, qui est subordonnée à la préservation d’un environnement favorable de rizières, est versée aux agriculteurs qui abandonnent la culture de riz de table au profit d’autres cultures (par exemple, blé, soja).

Il est possible de souscrire à une assurance récolte pour un vaste éventail de produits. Celle-ci couvre principalement les pertes de rendement dues à des catastrophes naturelles, mais peut s’étendre à la détérioration de la qualité des cultures et aux pertes liées aux intrants (par exemple, animaux ou serres) pour certains produits. La participation au programme d’assurance récolte est facultative dans la plupart des cas, mais obligatoire pour ceux dont les cultures de riz, de blé ou d’orge dépassent une certaine échelle. Le soutien du gouvernement couvre une partie de la prime d’assurance. Le paiement fondé sur les revenus indemnise les agriculteurs lorsque leurs revenus sont inférieurs à une moyenne historique. Plus précisément, lorsque les revenus totaux tirés des cultures faisant partie du programme (riz, blé, orge, soja, betterave sucrière et pomme de terre féculière) diminuent, le programme indemnise l’agriculteur à hauteur de 90 % de la perte de revenus subie, jusqu’à concurrence des versements de l’assurance récolte. Les revenus actuels sont comparés à la moyenne des revenus des cinq dernières années, établie après exclusion du revenu le plus bas et du revenu le plus haut; les revenus actuels et passés sont calculés à partir des rendements et des prix régionaux moyens. Le paiement provient d’un fonds auquel cotisent les agriculteurs (25 %) et l’État (75 %).

Les agriculteurs à titre principal (« ninaite »), définis comme des unités de gestion agricole qui sont déjà des exploitations efficientes et stables, ou qui visent à le devenir, peuvent prétendre aux paiements de soutien aux revenus pour les cultures d’altitude (qui sont fonction de la superficie ou de la production) et aux paiements fondés sur les revenus. Il existe trois types d’agriculteurs à titre principal : les agriculteurs certifiés et les nouveaux agriculteurs certifiés sont ceux dont le plan de gestion de l’exploitation reçoit l’aval des autorités ; les coopératives agricoles communautaires sont des groupements de ménages agricoles qui gèrent leurs exploitations collectivement. Pour attirer la nouvelle génération, le Japon subventionne les nouveaux jeunes agriculteurs pendant une période de formation (deux ans maximum) et les premières années d’exploitation (cinq ans maximum). Un montant maximum de 1.5 million JPY (13 369 USD) est versé chaque année aux personnes répondant aux conditions requises. Les banques de terres agricoles (entreprises publiques pour le regroupement des terres agricoles au bénéfice des agriculteurs à titre principal par la location et la sous-location) ont été mises en place depuis 2014 en vue de regrouper les terres agricoles. Ces banques remettent en état les terres agricoles et l’infrastructure si nécessaire, puis louent ces terres regroupées à des agriculteurs à titre principal. Les propriétaires terriens qui louent leurs terres aux banques de terres agricoles reçoivent des subventions.

Le pays réalise depuis longtemps des investissements publics afin d’améliorer l’infrastructure rurale, par exemple les terres agricoles, les routes agricoles, les systèmes d’irrigation et les installations de drainage. Le gouvernement soutient les activités des coopératives locales qui préservent et améliorent la qualité des ressources locales, comme l’entretien des canaux, par le biais du programme appelé paiement multifonctionnel. Des paiements directs aux exploitations respectueuses de l’environnement sont destinés aux agriculteurs qui utilisent moins de pesticides et d’engrais chimiques, ainsi qu’à ceux qui adoptent des pratiques agricoles prévenant le réchauffement climatique et préservant la biodiversité. Les paiements directs aux agriculteurs des régions vallonnées et montagneuses visent à éviter l’abandon des terres agricoles et à maintenir le rôle de l’agriculture, par exemple dans la protection environnementale et dans la préservation des paysages.

En ratifiant l’Accord de Paris sur le Climat, le Japon s’est engagé, par l’intermédiaire de sa contribution prévue déterminée au niveau national (CPDN), à réduire les émissions de l’ensemble de son économie de 26.0 % par rapport aux niveaux de 2013 d’ici 2030. Les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche contribuent à des réductions de 2.8 % en favorisant le matériel économe en énergie, les engrais biologiques, l’optimisation des engrais, la séquestration du carbone dans les terres agricoles et la gestion forestière. Pour ce qui est de l’adaptation au changement climatique, le gouvernement a défini un plan d’adaptation afin d’examiner de quelle façon développer la résilience aux effets du changement climatique.

Le Japon est partie à 15 accords de partenariat économique (APE) (conclus avec Singapour, le Mexique, la Malaisie, le Chili, la Thaïlande, l’Indonésie, le Brunei Darussalam, l’ASEAN, les Philippines, la Suisse, le Viet Nam, l’Inde, le Pérou, l’Australie et la Mongolie). Les échanges avec ces pays partenaires représentent 25 % des importations agroalimentaires du Japon et 21 % de ses exportations (moyenne 2015-2017). Le Japon négocie actuellement plusieurs nouveaux APE, notamment des APE bilatéraux avec la Colombie et la Turquie, ainsi que des APE multilatéraux, dont l’accord de libre-échange (ALE) Japon-Chine-Corée et le Partenariat économique régional global (RCEP).

Évolution des mesures internes, 2017-18

Depuis 2018, les quotas de production de riz, qui étaient attribués par le gouvernement depuis les années 70, sont supprimés. L’abolition du système des quotas permettra aux agriculteurs de planifier leur production en fonction de la demande du marché. Le gouvernement fournit des informations de marché détaillées sur le riz telles que les prévisions d’offre et de demande afin d’aider les agriculteurs à prendre des décisions. Le paiement de soutien aux revenus issus de la riziculture, d’un montant de 75 000 JPY (668 USD) par hectare, qui est versé aux agriculteurs qui respectent l’objectif de production de riz, est également supprimé depuis 2018.

Le niveau plancher de la fourchette de stabilisation des prix de la viande porcine n’a pas changé en 2018 (440 JPY ou 4.0 USD par kg), tandis que celui de la viande bovine est passé de 900 JPY (8.0 USD) à 925 JPY (8.2 USD) par kg. Parallèlement, les prix garantis par tête ont été légèrement relevés pour toutes les races de veaux. Le paiement maximum pour la production de lait a été légèrement relevé pour atteindre 10 660 JPY (95 USD) par tonne en 2018, contre 10 560 (94 USD) en 2017. Les coûts de production ayant récemment augmenté du fait de la hausse du prix des veaux, le taux de couverture du programme de stabilisation des revenus pour la viande bovine, qui couvre normalement 80 % de l’écart entre le coût de production moyen et le revenu brut moyen, a été temporairement porté à 90 % pour la période allant d’avril 2018 à mars 2019.

Un certain nombre de changements sont mis en œuvre conformément au Plan fondamental pour l’alimentation, l’agriculture et les zones rurales 2015 (OCDE, 2016a) et au Plan de dynamisation de l’activité et des collectivités régionales (OCDE, 2017). En voici quelques-uns :

Un nouveau programme d’assurance des revenus sera mis en place en janvier 2019. Le programme actuel d’assurance récolte couvre principalement les pertes de rendement liées à des produits précis, tandis que l’assurance des revenus porte sur les revenus agricoles totaux, et couvre donc à la fois les fluctuations des prix et des rendements. Les revenus seront calculés à l’échelle de l’exploitation plutôt que de la région comme pour le régime existant de paiements fondés sur les revenus. La participation à l’assurance des revenus est facultative. Dans ce contexte la participation obligatoire à l’assurance de certains producteurs de riz, blé et orge sera remplacé par une participation facultative.

Afin de regrouper davantage de terres agricoles pour les agriculteurs à titre principal, le gouvernement a modifié la loi applicable (loi sur l’amélioration des terres) pour que les banques de terres agricoles puissent améliorer la qualité des terres agricoles et les infrastructures connexes (par exemple, agrandissement des parcelles et investissement dans les installations de drainage) sans avoir à obtenir le consentement des propriétaires des terres ni à partager les coûts avec eux. La raison de cette modification est que même si les agriculteurs à titre principal veulent des terres agricoles productives, les propriétaires terriens qui louent leurs terres aux banques de terres agricoles ne sont pas disposés à investir dans ces terres étant donné qu’ils sont sur le point de prendre leur retraite.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

À nouveau, les contingents tarifaires japonais de certains produits n’ont pas été pleinement utilisés en 2017, notamment ceux du beurre et de la graisse butyrique, du lactosérum destiné aux préparations pour nourrissons, du lait écrémé en poudre destiné à la restauration scolaire et à d’autres usages, ainsi que des arachides. Au cours de l’exercice 2017, le Japon a pris des mesures de sauvegarde spéciales pour certains produits, dont le babeurre et les pois cajan. En 2017, le Japon a décidé d’importer 13 000 tonnes de beurre par le biais d’entreprises commerciales d’État afin de répondre à la demande intérieure.

Le Japon a achevé les négociations avec l’Union européenne concernant l’Accord de partenariat économique en décembre 2017. En vertu de cet accord, l’accès au marché japonais sera amélioré pour certains produits agricoles de l’UE, dont les produits laitiers, la viande porcine, la viande bovine et le blé, tandis que le riz est exclu des engagements d’accès au marché. Les droits de douane sur les importations de fromage à pâte dure seront progressivement supprimés au cours des 15 prochaines années et un contingent tarifaire doit être créé pour le fromage à pâte molle : il a été fixé à 20 000 tonnes pour la première année et augmentera pour atteindre 31 000 tonnes dans 16 ans, tandis que les droits applicables aux quantités contingentaires devraient être progressivement éliminés au cours des 15 prochaines années. Les droits de douane applicables aux pâtes, aux biscuits et au chocolat devraient être abandonnés progressivement au cours des cinq ou dix prochaines années. Les droits de douane applicables à la viande bovine et à la viande porcine doivent également être réduits.

En mars 2018, le Japon et dix autres pays du bassin du Pacifique ont signé l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP)¹. Le PTPGP intègre une grande partie (mais pas la totalité) des dispositions de l’accord de partenariat transpacifique (TPP) dont les États-Unis s’étaient retirés début 2017. Dans le cadre du PTPGP, l’accès au marché de certains produits agricoles, dont certains produits sensibles tels que le riz, la viande porcine, les produits laitiers, la viande bovine, le blé, l’orge et le sucre, doit être amélioré par différentes mesures, notamment la réduction de droits de douane.

En novembre 2017, le gouvernement japonais a annoncé divers plans destinés à amortir les effets attendus du PTPGP et de l’APE Japon-UE sur les marchés nationaux. Par exemple, aux termes du PTPGP, le contingent tarifaire réservé au riz australien atteindrait un total de 8 400 tonnes la 13e année. Ce volume équivaut approximativement à 1 % du quota d’importation total actuel ou à 0.1 % de la consommation totale de riz au Japon. Le gouvernement japonais a annoncé son intention d’acheter chaque année la même quantité de riz produit au Japon pour les stocks publics. La baisse des droits sur les importations de viande bovine et de viande porcine devrait s’accompagner d’une modification du programme de stabilisation des revenus : la couverture actuelle maximale de 80 % de l’écart entre le coût moyen de production et le revenu brut moyen devrait être relevée à 90 % dans les deux secteurs. Les primes (taux de contribution) versées dans le cadre du programme de stabilisation des revenus des éleveurs de porcs seront réduites à 25 %, contre 50 % actuellement. Pour ce qui concerne les produits du sucre, le régime actuel d’ajustement des prix sera modifié de manière à couvrir les préparations importées contenant du sucre (par exemple, cacao en poudre). Avec l’accès amélioré au marché japonais conféré par l’APE Japon-UE à certains produits agricoles de l’UE tels que le fromage, les pâtes et les biscuits, le gouvernement japonais prévoit de soutenir les producteurs de fromage nationaux en subventionnant la production de fromages de qualité supérieure, les investissements dans les fromageries, ainsi que les activités de formation et de promotion afin d’améliorer leur compétitivité. Le gouvernement japonais a également l’intention de supprimer ou de réduire substantiellement les droits de douane (taux de marque) applicables au blé destiné à la production de pâtes et de biscuits, ce qui pourrait améliorer la compétitivité des producteurs nationaux de pâtes et de biscuits.

Le gouvernement japonais s’est fixé pour objectif de porter la valeur des exportations à 1 000 milliards JPY (9 milliards USD) d’ici à 2019. La valeur des exportations agro-alimentaires est croissante depuis 2012. En 2017, la valeur des exportations japonaises de produits issus de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche et de produits alimentaires a augmenté de 8 % par rapport à 2016, pour atteindre le niveau record de 807 milliards JPY (7.2 milliards USD). Ce résultat reflète la demande croissante de produits japonais, mais aussi les mesures publiques et privées de promotion des exportations. Les exportations d’un large éventail de produits agricoles tels que le riz, la viande bovine, les fraises, le thé vert, les boissons alcoolisées (saké) et les arbres de jardin (bonsaï) ont progressé. Au titre du PTPGP et de l’APE avec l’Union européenne, la plupart des droits de douane applicables aux produits agricoles qui sont imposés par les pays partenaires doivent être supprimés. Le gouvernement prévoit de faciliter les exportations en encourageant la mise en conformité de la production avec des normes internationales comme la méthode HACCP et les Bonnes pratiques agricoles (BPA), la protection des droits de propriété intellectuelle, et le renforcement des activités publicitaires sur la culture et les normes alimentaires du Japon (label JAS).

Références

Bokusheva, R. et S. Kimura (2016), « Cross-Country Comparison of Farm Size Distribution », OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n° 94, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jlv81sclr35-en.

Japan Meteorological Agency (2018), Annual average precipitation (1981-2010 average), http://www.data.jma.go.jp/obd/stats/data/mdrr/atlas/precipitation_13.png (consulté le 8 mars 2018).

OCDE (2016a), « Japon », in Politiques agricoles :suivi et évaluation 2016, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2016-16-en.

OCDE (2016b), « OECD’s Producer Support Estimate and Related Indicators of Agricultural Support: Concepts, Calculations, Interpretation and Use (The PSE Manual) », mars 2016.

OCDE (2017), « Japon », in Politiques agricoles :suivi et évaluation 2017, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2017-17-en.

OCDE (2018) « Japan: Estimates of support to agriculture », accessible avec le lien available under « Sources et définitions » sur le portail des ESP/ESC : http://www.oecd.org/fr/tad/politiques-agricoles/estimationsdusoutienauxproducteursetconsommateursbasededonnees.htm.

Shindo, J. (2012), « Changes in the nitrogen balance in agricultural land in Japan and 12 other Asian Countries based on a nitrogen-flow model », Nutrient Cycling in Agroecosystems, 94(1), 47-61.

Modification de la base de données ESP du Japon en 2018

La base de données ESP couvre neuf fruits et légumes (pommes, raisin, mandarines, poires, fraises, chou, concombres, épinards et ciboule) qui représentent 13 % de la valeur totale de la production du pays, et 15 % du soutien total des prix du marché des produits couverts. Il est donc essentiel que les estimations concernant les fruits et les légumes soient précises. Conformément à la méthodologie définie (OCDE, 2016b), la mesure du soutien des prix du marché pour les fruits et les légumes japonais a été améliorée sur deux points pour cette édition du rapport.

Tout d’abord, les marges commerciales ont été ajustées pour les neuf produits en s’appuyant sur des données sur les prix de gros plutôt que sur des données incomplètes sur les marges. Les données sur les marges sont indisponibles depuis de nombreuses années, et pour certains produits, il n’y a aucune donnée sur les marges. De plus, la représentativité des données sur les marges semble faible, car les marges sont issues de données de questionnaire recueillies auprès de 10 à 20 vendeurs seulement. À l’inverse, les données sur les prix de gros sont disponibles pour l’ensemble des produits et des années, et le taux de couverture de l’échantillon est élevé.

Ensuite, des ajustements de qualité ont été effectués pour les légumes (choux, concombres, épinards et ciboule) en utilisant les écarts de prix observés sur le marché de gros (cela n’a pas été possible pour les fruits en raison du manque de données disponibles). Les statistiques sur les prix de gros indiquent le prix de gros des produits nationaux et des produits importés. Étant donné que les prix sont mesurés au même niveau du marché, si deux produits sont de qualité identique, les prix devraient également être identiques. Tout écart de prix peut donc être interprété comme l’indication d’une différence de qualité.

À la suite de ces deux changements, l’estimation du soutien total des prix du marché pour les fruits et les légumes et l’ESP en pourcentage ont été réduites respectivement de 8 et 1.4 points de pourcentage en moyenne par rapport aux estimations précédentes. Ces modifications sont décrites en détail dans la documentation sur le Japon (OCDE, 2018).

Note

 1.  Les pays signataires du PTPGP sont l’Australie, le Brunei Darussalam, le Canada, le Chili, le Japon, la Malaisie, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, le Pérou, Singapour et le Viêt Nam.

Chapitre 14.

Kazakhstan

Soutien à l’agriculture

En 2015-17, la part du soutien aux producteurs dans le revenu agricole brut (ESP en %) avoisinait 6 %. En 2017, les prix à la production sur le marché intérieur sont, en moyenne, restés inférieurs aux niveaux mondiaux, quoique dans une moindre mesure par rapport à 2016, induisant un soutien des prix du marché (SPM)¹ globalement négatif et un transfert implicite du soutien des agriculteurs vers les consommateurs, mesuré par l’estimation du soutien aux consommateurs (ESC). Le soutien à l’investissement agricole gagne de l’importance, sa part dans les transferts budgétaires à destination des producteurs étant passée de moins de 30 % en 2013 à 60 % en 2017. En moyenne, le soutien total à l’agriculture suit la croissance économique et sa part dans l’économie (EST en %) demeure stable. La part des services d’intérêt général à destination du secteur (ESSG) dans l’EST reste elle aussi constante, autour de 22 %. À elles seules, les dépenses consacrées au système d’inspection et de contrôle, d’une part, et au développement et à l’entretien des infrastructures, d’autre part, ont constitué plus de 80 % de l’ESSG ces trois dernières années.

Principales évolutions de l’action publique

En 2017, le Kazakhstan a continué de mettre en œuvre les modifications entreprises en 2016 au niveau de sa palette d’instruments de politique agricole. Le budget total consacré au soutien public a été conservé, tandis que le nombre de mesures a été réduit de 65 à 54. Les paiements au titre de la production accordés au secteur de l’élevage ont été réorientés afin de subventionner le coût de l’alimentation animale. En outre, des montants plus élevés ont été affectés au subventionnement de la sélection animale, du rééchelonnement de la dette et des taux d’intérêt visant les investissements, le micro-crédit ainsi que les prêts agricoles et les contrats de crédit-bail.

Le 1er janvier 2018, le Kazakhstan a supprimé le taux préférentiel de TVA qui s’appliquait à certains producteurs et transformateurs agricoles, conformément à ce qui était prévu dans son protocole d’accession à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) de 2015. Au-delà de la mesure globale du soutien (MGS), des niveaux de soutien de minimis et des subventions aux exportations de produits agricoles, cette accession suppose d’autres engagements, notamment le respect de l’accord sur le respect des mesures sanitaires et phytosanitaires (accord SPS) et de l’accord sur les obstacles techniques au commerce (accord OTC), l’observation des normes internationales s’agissant de la réglementation technique ainsi que la participation aux procédures internationales d’évaluation de la conformité.

Le pays recourt plus largement aux technologies de l’information. Depuis 2017, les dossiers de candidature relatifs aux instruments de crédit et de crédit-bail proposés par KazAgro peuvent également être transmis par voie électronique. De plus, le Nouveau code douanier de l’Union économique eurasiatique, entré en vigueur en janvier 2018, intègre désormais des procédures douanières informatisées.

La privatisation partielle de KazAgro est reportée, étant donné qu’aucun acheteur ne s’est manifesté à l’occasion d’enchères tenues en 2017 pour la vente de 11 filiales de la société.

Évaluation et recommandations

Entre 1995-97 et 2015-17, le Kazakhstan a réduit le soutien aux producteurs (PSE en pourcentages) et modifié sa composition. Si le soutien des prix du marché n’est plus l’unique instrument utilisé, l’ensemble des mesures de soutien agricole dépendent de la production et sont donc susceptibles d’influencer les décisions relatives à la gestion des exploitations, d’accroître la pression sur les ressources et de causer des distorsions sur les marchés.

Une part importante et grandissante des paiements ciblent le développement et la productivité des exploitations à long terme. Ceci pourra avoir un effet positif sur le secteur. Depuis 2014, au moins 50 % des paiements sont consacrés à la formation de capital fixe et bénéficient principalement à des programmes liés à la sélection animale.

Le budget alloué au programme de rééchelonnement de la dette, qui a été initié en 2013, augmente d’année en année. À l’avenir, toute affectation de fonds publics et de ressources productives gagnerait à ce que la co-responsabilité des agriculteurs soit revue à la hausse et à ce que l’on recoure plus activement aux procédures de faillite.

Les mesures de soutien dont l’octroi est subordonné au respect de certaines exigences administratives, devraient être évaluées au regard des résultats souhaités.

La hausse des subventions visant les applications d’engrais et de produits chimiques devrait être évaluée au regard de son impact potentiellement négatif pour l’environnement. Il existe en outre un risque de fuite des subventions en direction des industries d’amont. Les efforts actuellement déployés pour simplifier l’aide en réduisant le nombre de mesures et en définissant des critères d’attribution plus transparents devraient être poursuivis.

La productivité du secteur à long terme devrait être renforcée en offrant aux producteurs la possibilité d’accéder à la propriété et à la location des terres à long terme, en leur permettant de mieux gérer les risques liés aux marchés et au climat, et en les incitant à utiliser les ressources naturelles de manière plus efficace et durable. La prise de décision et les performances des exploitations pourraient elles aussi être améliorées grâce à la création d’un système national de services de vulgarisation.

Divers projets en cours vont pouvoir combler en partie les lacunes de l’infrastructure de transport et de marché, faciliter l’accès des agriculteurs aux marchés nationaux et internationaux et améliorer la gestion de l’eau et des terres. Le développement des infrastructures doit demeurer prioritaire.

L’objectif de réduction des émissions du Kazakhstan, de l’ordre de 15 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990 (dont 25 % sont subordonnés à des investissements internationaux pour l’accès aux technologies à faible émission de carbone), concerne l’ensemble des secteurs, y compris l’agriculture. Aucun objectif ou plan de réduction propre à l’agriculture n’a cependant été défini. Nul ne peut donc dire si les émissions du secteur agricole vont baisser, ni dans quelle mesure et de quelle manière.

Graphique 14.1. Kazakhstan : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764133

En 2015-17, le soutien aux agriculteurs, mesuré par l’ESP en %, était estimé à moins de 6 % des recettes agricoles brutes moyennes. Entre 1995 et 1997, la quasi-totalité (99 %) du soutien était constituée des mesures susceptibles de créer le plus de distorsions (soutien fondé sur la production et l’utilisation d’intrants variable – sans contraintes sur les intrants). Cette part s’est effondrée, passant à 12 % en moyenne en 2015-17. Par rapport aux prix mondiaux, les prix intérieurs étaient inférieurs pour ce qui concerne les produits végétaux, et supérieurs s’agissant des produits d’élevage, ce qui a conduit les agriculteurs à percevoir des prix moyens inférieurs de 1 % aux prix mondiaux. Le soutien aux services d’intérêt général (ESSG) représentait dernièrement 4 % de la valeur ajoutée agricole, alors qu’il atteignait moins de 1 % en 1995-97. Cette situation témoigne de la mise en place de services de base, comme l’inspection et la lutte contre les maladies et les ravageurs, et d’infrastructures institutionnelles et de marché. Le soutien total à l’agriculture (EST) en pourcentage du PIB est demeuré stable, autour de 1.4 %. La part de l’ESSG dans l’EST a progressé, passant de 5 % en 1995-97 à 22 % en 2015-17. Le SPM a été moins négatif en 2017 qu’en 2016, sous l’effet de l’évolution des prix sur les marchés intérieurs et mondiaux. À l’image des écarts de prix relevés pour les produits de base, les transferts à des produits spécifiques (TSP) ont été très négatifs pour le riz et le tournesol et légèrement positifs s’agissant des produits d’élevage.

Graphique 14.2. Kazakhstan : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764152

Graphique 14.3. Kazakhstan : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764171

Tableau 14.1. Kazakhstan : Estimations du soutien à l'agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765919

Informations contextuelles

Le Kazakhstan est le neuvième pays du monde par sa superficie, mais aussi l’un des moins densément peuplés. Il se situe au deuxième rang mondial en termes de disponibilité de terres cultivables par habitant. Il fait partie des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure.

Bien qu’inférieure au niveau de 1995, la part des échanges dans le PIB est repartie à la hausse, passant de 21 % en 2015 à 23 % en 2016. Le Kazakhstan est un exportateur de combustibles fossiles, et la part de ces échanges dans le PIB excède largement celle de tous les autres pays analysés dans le présent rapport. L’agriculture compte pour 5 % du PIB et emploie 18 % de la population d’âge actif. Le secteur agricole offre un double visage : de grandes exploitations, souvent fortement intégrées, dominent dans le secteur céréalier, tandis que 76 % de la viande bovine et 80 % du lait environ sont produits par des ménages ruraux.

Tableau 14.2. Kazakhstan : Indicateurs contextuels
| Kazakhstan | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 96 | 451 | 0.3% | 0.5%
Population (millions) | 16 | 18 | 0.6% | 0.5%
Superficie des terres (milliers de km2) | 2 700 | 2 700 | 3.6% | 3.6%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 217 187 | 216 992 | 8.0% | 8.1%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 6 | 7 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 6 039 | 25 331 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 27 | 23 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 12.9 | 4.8 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 26.7 | 18.0 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 2.0 | 5.9 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 0.7 | 11.9 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 54 | 56 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 46 | 44 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 16 | 14 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Sources : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766375

La croissance du PIB a ralenti pour s’établir à 1.2 % en 2015, contre 6 % en 2013 et 4 % en 2014². Le taux d’inflation s’est stabilisé autour de 6.7 % en 2014 et 2015. Le chômage enregistre une baisse durable et a atteint son plus bas niveau en 2016, à 4.9 %. Le Kazakhstan est un importateur net de produits agroalimentaires depuis la moitié des années 2000 tout en étant l’un des principaux exportateurs mondiaux de blé. Plus de 60 % de ses exportations agroalimentaires sont constituées de produits de base, dont 84 % sont destinés à la transformation. À l’inverse, plus de 60 % de ses importations sont des produits transformés, dont la part réservée à la consommation finale s’élève à 75 %.

Graphique 14.4. Kazakhstan : Principaux indicateurs économiques, 1996 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764190

Graphique 14.5. Kazakhstan : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764209

La croissance annuelle de la productivité totale des facteurs, de 0.5 % entre 2005 et 2014, met en évidence le retard que le Kazakhstan doit rattraper pour parvenir à la moyenne mondiale de 1.6 %. La production a progressé de 2.3 % par an, reflétant la croissance de l’utilisation d’intrants intermédiaires, tandis que la croissance de la PTF a été compensée par un moindre recours aux facteurs primaires. La part de l’agriculture dans la consommation d’énergie s’est réduite entre 1991 et 2000 et de 2005 à 2014, époque à laquelle elle équivalait à la moyenne mondiale. La part de l’agriculture dans les émissions de gaz à effet de serre a également reculé durant cette période, tout en demeurant supérieure à la moyenne de l’OCDE, cette comparaison devant toutefois être considérée à la lumière d’une contribution supérieure de l’agriculture au PIB que dans les autres pays de l’OCDE. La proportion de terres irriguées reste quant à elle faible, à 1 %.

Graphique 14.6. Kazakhstan : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764228

Tableau 14.3. Kazakhstan : Productivité et indicateurs environnementaux
| Kazakhstan | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 5.54% | 0.50% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | .. | .. | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | .. | .. | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 4.6 | 1.9 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 12 | 10 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 0.9 | 1.0 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | .. | .. | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | .. | .. | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766831

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Depuis 2017, le Programme de développement du complexe agro-industriel en République du Kazakhstan pour la période 2017-21 (ci-après dénommé Programme national pour 2021) définit le cadre de la politique agricole au Kazakhstan. Il remplace le Programme de développement du complexe agro-industriel en République du Kazakhstan pour la période 2013-21 (Agribusiness 2020) qui s’appliquait depuis 2013.

Les principaux volets du précédent programme sont conservés, à savoir : 1) l’assainissement financier du secteur ; 2) les subventions et autres formes de soutien budgétaires au secteur ; 3) la mise en place de systèmes phytosanitaire et vétérinaire ; 4) l’amélioration de la réglementation (développement des systèmes d’information, des services agrochimiques, des essais de semences, des règlements techniques, des inspections et du contrôle d’État ainsi que d’autres services publics). Néanmoins, le Programme national pour 2021 met davantage l’accent sur le développement et le soutien des lopins individuels et des petites exploitations, sur les coopératives de producteurs agricoles et sur les services de soutien et l’infrastructure agricoles, notamment les machines agricoles, les services agrochimiques, la fiscalité, l’infrastructure commerciale et la certification. En outre, le montant de certaines subventions aux intrants visant notamment les semences, les engrais et les pesticides, devait également être relevé. Depuis la mise en œuvre d’Agribusiness 2020, les budgets infranationaux subventionnent davantage d’instruments de politique agricole.

Le Kazakhstan est un État partie à l’Accord de Paris sur les changements climatiques. Par le biais de sa contribution prévue déterminée au niveau national (CPDN), le pays s’est donné pour objectif de faire baisser ses émissions totales de GES de 15 % d’ici à 2030 par rapport au niveau de 1990 à compter de 2021. Cet objectif couvre l’ensemble des émissions, y compris celles de l’agriculture. Un objectif plus ambitieux de 25 % de réduction a également été fixé, sous réserve d’investissements internationaux permettant l’accès à des technologies à faibles émissions de carbone. Le secteur agricole ne fait l’objet d’aucun objectif ou programme de réduction particuliers.

Le Kazakhstan recourt à différentes mesures aux frontières et divers instruments de politique des prix intérieurs. Les mesures aux frontières interviennent en grande partie dans le cadre de l’Union douanière de l’Union économique eurasiatique (UEE) et comprennent des contingents tarifaires et des mesures non tarifaires. Les contingents tarifaires visent les importations de viande bovine de qualité inférieure et les produits avicoles.

Les interventions sur les marchés intérieurs sont de deux ordres. La Commission nationale pour la modernisation de l’économie ordonne des interventions à l’achat de céréales afin de soutenir les prix à la production sur le marché intérieur. Parallèlement, un système de stabilisation des prix à la consommation s’applique à 29 produits de base³. Les interventions sont financées par les budgets locaux et dépendent du contexte local. Les achats sont réalisés aux prix du marché après la récolte, puis les produits sont stockés avant d’être proposés à des prix inférieurs à ce qui est pratiqué sur le marché ultérieurement dans l’année.

Les paiements à la surface concernent les « cultures prioritaires »⁴ tandis que le secteur de l’élevage bénéficie de paiements par tête de bétail et de paiements au titre de la production. Une aide à la sélection existe également pour toutes les filières d’élevage ; les éleveurs de bovins à viande perçoivent 65 % de ce soutien.

Le programme Agribusiness 2020 a considérablement renforcé les subventions aux engrais minéraux. Des subventions s’appliquent également à l’achat de semences de qualité supérieure. La majeure partie du soutien accordé au secteur de l’élevage est octroyée via le soutien à la sélection animale. Les autres formes de soutien à l’élevage incluent les subventions à l’ensilage et au fourrage ainsi que les aides à l’insémination artificielle et à l’achat de bétail jeune pour l’engraissement.

Des prix réglementés visent le gazole vendu aux producteurs agricoles ; les volumes totaux à fournir à ces prix durant les périodes de semis et de récolte sont également fixés à l’avance.

Les soutiens à l’investissement ont augmenté et avec les prêts aidés ils constituent l’une des principales formes de soutien. Les prêts aidés empruntent diverses voies d’attribution. Des crédits à taux réduit sont proposés par plusieurs agences de crédit sous la supervision de l’entreprise publique KazAgro Holding. Les bonifications d’intérêt des prêts agricoles et des contrats de crédit-bail peuvent aller jusqu’à 7 % et 5 % par an pour les contrats en KZT et en USD, respectivement. Les crédits bonifiés sont consentis pour les prêts à court terme et à l’investissement. Les producteurs primaires bénéficient en outre d’un dispositif de crédit-bail bonifié pour les machines, qui sont également exemptées de la TVA. Comme ils le font pour les producteurs agricoles, les organismes de crédit de KazAgro accordent aux entreprises de transformation des conditions privilégiées de crédit et financent l’acquisition de machines et d’équipements par crédit-bail. Outre les aides apportées par des institutions contrôlées par l’État, les bonifications directes de taux d’intérêt et des subventions aux loyers sont également disponibles lorsque le prêt ou le crédit-bail est octroyé par une banque ou une entreprise commerciales.

Un programme de restructuration des arriérés de remboursement des exploitations, dit Programme d’assainissement financier, a été lancé en 2013. Avant la mise en œuvre de ce programme, 42 % des portefeuilles de crédit de la société holding d’État KazAgro et plus de la moitié du portefeuille total de prêts agricoles des banques commerciales étaient des créances non performantes et de qualité inférieure. Le programme prévoit des bonifications d’intérêt importantes, et un délai de jusqu’à neuf ans peut être désormais obtenu pour les arriérés de remboursement. Les bonifications d’intérêt des prêts restructurés peuvent aller jusqu’à 7 % et 5 % par an, en KZT et en USD. Il est par ailleurs prévu d’annuler les amendes et pénalités de retard pour les prêts en souffrance. Les débiteurs sont en grande majorité des entités spécialisées dans la culture, mais la restructuration de la dette concerne aussi des entreprises d’élevage, des entreprises agroalimentaires et d’autres entreprises hors agriculture primaire. Ces mécanismes sont principalement financés au moyen d’émissions de titres publics qui fourniront de la liquidité aux organismes de crédit de KazAgro et aux banques commerciales chargées d’appliquer la restructuration des crédits.

Le Programme national pour 2021 contient des mesures destinées à améliorer la discipline financière des exploitations bénéficiant de procédures de restructuration de leur dette. En cas de retard de remboursement de plus de 90 jours calendaires, les exploitations pourront être exclues du programme.

Un dispositif de spécialisation régionale approuvé en 2014, recommande certains types de production agricole pour chaque région du pays compte tenu des conditions climatiques, de l’état du marché et des infrastructures disponibles. Les paiements de soutien et l’accès au crédit sont subordonnés au respect de ce dispositif jusqu’en 2017.

Des aides à l’investissement sont accordées depuis 2014 pour le lancement de nouvelles activités ou le développement d’activités existantes. Contrairement aux bonifications d’intérêt consenties pour les prêts à l’investissement, dont l’objectif est de faire baisser le coût du crédit agricole, ces aides couvrent une partie du coût des projets d’investissement et font l’objet d’un système d’approbation complexe. Elles visent 18 « secteurs prioritaires » et sont subordonnées au respect de plusieurs spécifications techniques et dispositions réglementaires ; elles doivent être par ailleurs approuvées par les autorités régionales et, dans certains cas, par le ministère de l’Agriculture.

Le Kazakhstan dispose de cinq catégories d’impôts sur les sociétés, à savoir l’impôt sur les biens, les charges sociales, la TVA, l’impôt sur les bénéfices des entreprises et la taxe sur les véhicules. Les entreprises agricoles et les exploitants individuels font l’objet de régimes fiscaux spéciaux et bénéficient dans ce cadre d’allègements importants. Par exemple, les entreprises et les ménages agricoles profitent d’un allègement de 70 % sur les cinq impôts précités. Les producteurs et transformateurs agricoles peuvent également prétendre à une TVA préférentielle. Les transformateurs primaires et les centrales d’achats bénéficient depuis janvier 2016 d’une prise en charge à 100 % de la TVA sur les produits agricoles achetés à des exploitations individuelles. Enfin, le taux de base de la taxe foncière, qui s’applique depuis 2015, a été multiplié par cinq.

Les exploitations agricoles de moins de 3 500 hectares peuvent opter pour un impôt foncier unique qui est fixé en pourcentage de la valeur cadastrale du terrain qu’elles possèdent ou utilisent, et qui remplace les cinq impôts sur les sociétés mentionnés plus haut. Depuis 2015, les exploitations individuelles dont le revenu annuel dépasse 150 millions KZT (0.4 million USD) sont assujetties à l’impôt sur le revenu des personnes physiques au taux de 10 %.

Une loi relative à la coopération agricole entrée en vigueur le 1er janvier 2016 facilite la création et l’entrée en activité de coopératives de producteurs et leur permet de bénéficier de l’allègement de 70 % des cinq impôts sur les sociétés précités, de bonifications de crédits, d’aides à l’investissement et d’une subvention couvrant 50 % des coûts d’audit. Depuis 2017, les coopératives agricoles bénéficient d’un accès préférentiel aux aides à l’investissement dans les équipements pour la collecte du lait et l’abattage des animaux ainsi que les installations d’entreposage des fruits, légumes et pommes de terre.

À plus long terme, le Kazakhstan a pour stratégie de tirer parti des technologies de l’information pour simplifier, faciliter le contrôle et améliorer la transparence et l’efficacité des aides publiques à l’agriculture. Un système électronique de suivi du versement des subventions est en cours d’élaboration. Les demandes de prêts et de crédit-bail auprès de KazAgro peuvent être transmises par voie électronique. Des systèmes électroniques de récépissés d’entrepôt et de versement des aides à l’investissement sont également en préparation. Enfin, une base nationale de données cadastrales est en voie de constitution.

La production biologique est réglementée et les cadres juridique, économique, social et organisationnel requis pour développer l’agriculture biologique dans le pays sont en cours d’examen.

Des changements dans l’organisation et la structure de l’entreprise publique KazAgro Holding ont été annoncés en 2015 et concernent : i) la privatisation partielle de trois filiales de KazAgro⁵ ; et ii) l’optimisation de la structure de la holding et la spécialisation de ses filiales dans des programmes de soutien spécifiques. La Société de crédit agricole devrait se spécialiser dans le financement des banques commerciales, des coopératives de crédit, des organisations de micro-finance et des sociétés de crédit-bail ; le Fonds de soutien financier à l’agriculture devrait quant à lui s’occuper des petites et moyennes entreprises agro-industrielles et promouvoir la coopération agricole, tandis que KazAgroFinance devrait se concentrer sur la location de machines et d’équipements et abandonner ses activités de crédit.

Le décret présidentiel du 6 mai 2016 exige la tenue d’un moratoire avant le 31 décembre 2021 à propos de la privatisation prévue des terres agricoles et du prolongement de 10 à 25 ans de la durée maximale des baux agricoles consentis à des entités étrangères.

La loi sur les pâturages définit les procédures nécessaires pour autoriser l’usage des pâturages dans les zones de peuplement urbaines et rurales et en dehors de ces zones, et dans les unités administratives régionales.

Plusieurs projets d’infrastructures sont en cours ; ils pourraient favoriser le développement du secteur agricole kazakh en général et de la capacité d’exportation de produits agroalimentaires en particulier. Entre autres éléments, un programme national général de développement de l’infrastructure de transport, « Nurly Zhol », prévoit d’étendre le réseau ferré pour faciliter l’accès à la région du Golfe persique. Ce programme lancé en 2016 devrait permettre d’accroître les exportations céréalières du pays jusqu’à 8-10 millions de tonnes par an et d’ouvrir des perspectives d’exportation d’autres produits agroalimentaires.

Évolution des mesures internes, 2017-18

L’achat à l’intervention de 2 millions de tonnes de blé de type 3 au prix de 42 000 KZT (131 USD) par tonne a été décidé en décembre 2017. Pour mener à bien cette intervention, la Société des contrats alimentaires, filiale de KazAgro, va percevoir 8.3 milliards KZT (25 millions USD) en provenance de la Réserve nationale ainsi qu’un prêt de 60 milliards KZT (187 millions USD) consenti par le Fonds national de sécurité sociale.

La mise en œuvre du Programme national pour 2021 a débuté en 2017. Les moyens d’action existants ont fait l’objet de modifications et d’autres ajustements sont prévus à mesure de son application.

Le remaniement des paiements à la surface consentis pour les « cultures prioritaires » s’est poursuivi. Un certain nombre de cultures sont sorties du dispositif⁶, tandis que la production maraîchère sous serre (industrielle et familiale) et le coton irrigué au goutte à goutte y ont été récemment intégrés. Ce programme couvre également le maïs et le riz, les oléagineux, la betterave sucrière, les cultures fourragères, les cultures horticoles pratiquées sous certaines conditions et le coton. Tandis que le budget global alloué aux paiements à la surface a été réduit, les fonds réservés à la betterave sucrière, au coton, à l’ensilage de tournesol et au maïs ont été largement revus à la hausse.

Les paiements à destination des éleveurs ont été profondément remaniés en 2017. Ainsi, les paiements au titre de la production ont été réduits de plus de 30 % en moyenne, et les paiements par tête de bétail ont été réaffectés afin de subventionner le coût de l’alimentation animale. La subvention par tête de bétail jeune destiné à être engraissé a cependant été conservée et son montant multiplié par sept.

À partir de 2017, les schèmes de spécialisation régionales ne sont plus mandataires pour les producteurs voulant bénéficier des paiements de soutien et des crédits concessionnels.

Le coût de restructuration des arriérés de remboursement des exploitations pèse de plus en plus sur les dépenses publiques et le programme y afférent a atteint 26 milliards KZT (81 millions USD) en 2017, ce qui représente approximativement 15 % de l’ESP moyen et correspond au deuxième poste de dépenses du budget de l’agriculture en termes d’importance.

La procédure de demande de prêt et de crédit-bail auprès de KazAgro a été simplifiée et un système de demande électronique existe depuis juin 2017. Les critères techniques et réglementaires relatifs aux aides à l’investissement ont également été assouplis.

La période de transition pour le remplacement du régime préférentiel de TVA accordé aux producteurs et transformateurs agricoles kazakhs par un mécanisme de subvention compatible avec les exigences de l’OMC s’est achevée le 1er janvier 2018 (OMC, 2015). Les préférences ont été supprimées mais les informations relatives aux systèmes de remplacement ne sont pour l’heure pas disponibles.

Bien que des enchères aient été organisées à deux reprises en 2017 afin de vendre des parts de onze filiales de la société KazAgro, aucun acheteur ne s’est manifesté et aucun progrès n’a été réalisé à propos du programme de privatisation adopté en 2015.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

Les réformes de la politique commerciale suivent leur cours au Kazakhstan et sont principalement dictées par les engagements pris vis-à-vis de l’ l’Union économique eurasiatique et de l’OMC.

Le Kazakhstan est partie au traité de l’Union économique eurasiatique (UEEA) depuis sa création en 2015. Cette organisation réunit cinq pays – l’Arménie, le Bélarusse, le Kazakhstan, le Kirghizistan et la Fédération de Russie. Les procédures douanières entre les signataires sont simplifiées et menées pour l’essentiel par voie électronique. Outre la création d’une zone de libre-échange et d’un territoire douanier commun, l’UEEA assure sur son territoire la libre circulation de la main d’œuvre et des capitaux et définit un cadre commun pour les politiques économiques de ses États membres. Le traité approuvant le code douanier unifié de l’UEEA est entré en vigueur le 1er janvier 2018.

Les mesures aux frontières du Kazakhstan interviennent dans le cadre de l’Union douanière de l’UEEA et, à ce titre, un certain nombre de compétences nationales dans le domaine de la réglementation douanière sont transférées à l’UEEA, notamment les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) ainsi que la réglementation technique.

En 2017-18, les faits nouveaux observés au sein de l’UEEA concernaient le contrôle et la surveillance vétérinaires, la circulation des semences et la création d’un registre commun de semences, la traçabilité des biens et la sécurité des produits, notamment.

En tant que membre de l’UEEA, le Kazakhstan a entrepris de remanier ses normes vétérinaires et phytosanitaires pour les faire concorder avec la réglementation de plusieurs pays dans lesquels il exporte, notamment la Chine, l’Iran et l’Arabie saoudite. De futures négociations sont prévues avec Israël, le Koweït, la Malaisie, le Japon, la Corée et l’Union européenne. L’harmonisation des règles vétérinaires vise les bovins, les ovins et les camélidés, certaines variétés de miel et les produits de la pêche. En matière phytosanitaire, sont concernés le lin, les haricots, les pois, le carthame, les semences de melon, la luzerne et les tourteaux oléagineux.

Le Kazakhstan est membre de l’OMC depuis novembre 2015. Dans le cadre de son protocole d’accession à l’organisation, le pays a pris divers engagements, dont certains sont propres aux échanges agricoles. Parmi eux figurent le respect des accords SPS et OTC, l’observation des normes internationales relatives à la réglementation technique ainsi que la participation aux procédures internationales d’évaluation de la conformité. En moyenne, les droits de douane consolidés frappant les importations de produits agricoles atteignent 9.7 %, contre 6 % pour les autres produits (OMC, 2018).

Le Kazakhstan applique des contingents tarifaires de 21 000 tonnes à la viande bovine fraiche, réfrigérée et congelée et de 140 000 tonnes à la viande de volaille fraiche, réfrigérée ou congelée, réparties entre un contingent de 128 000 tonnes pour certains morceaux congelés non désossés et un contingent de 12 000 tonnes pour tous les autres produits volaillers. Les droits consolidés sont fixés à 15 % pour ces deux types de viande dans la limite du quota. Les droits consolidés pour les importations hors contingent sont fixés à 40 % et ne peuvent être inférieurs à 0.65 EUR (0.80 USD) par kilogramme pour les produits avicoles. Les droits frappant la viande porcine ont été réduits de 65 à 30 % et vont être abaissés à 25 % à l’horizon 2020.

À l’heure actuelle, un registre d’entreprises exportatrices répertorie les entreprises agroalimentaires primaires satisfaisant aux exigences vétérinaires et phytosanitaires relatives aux exportations vers la Chine. En décembre 2017, cinq entreprises spécialisées dans les exportations de viande d’agneau ont intégré ce registre.

Références

OMC (2018), Profil tarifaire du Kazakhstan, http://stat.wto.org/TariffProfiles/KZ_e.htm.

OMC (2015), Aperçu des engagements pris par le Kazakhstan dans le cadre de son protocole d’accession, https://www.wto.org/english/news_e/news15_e/kazakhannex_e.pdf.

Notes

 1.  De plus grandes distorsions entre les prix des différents produits de base se neutralisent dans la mesure globale du soutien (MGS).

 2.  Les dernières valeurs disponibles concernant le taux de croissance du PIB en termes réels et le taux d’inflation remontent à l’année 2015.

 3. 3 L’intervention est décidée en fonction du contexte local. Elle concerne la farine (de type 1 et extra), le sarrasin, le millet, l’avoine, le sucre, le riz, les pommes de terre, les oignons, les carottes, les betteraves, les pois, le chou, le lait, le beurre, les yaourts, le fromage, le caillé, la viande bovine, l’agneau, la volaille, les œufs, le gruau, l’orge perlé, les pâtes, l’huile de tournesol, la margarine à 49 % d’huiles végétales, le thé et le sel.

 4.  Céréales, maïs, millet et riz, oléagineux, betterave sucrière, cultures fourragères, cultures horticoles, coton, vignes et pommes de terre.

 5.  KazAgroFinance, KazAgroProduct et KazAgroMarketing.

 6.  Les paiements de base visant les céréales, le maïs et le millet ont été supprimés ; maïs, betteraves sucrières, coton et pommes de terre irrigués au goutte à goutte ; les cultures maraîchères, le melon et les vignes ne sont plus répertoriés.

Chapitre 15.

Corée

Soutien à l’agriculture

La Corée réduit progressivement son soutien à l’agriculture sur long terme, et de modestes progrès dans le sens d’une meilleure prise en compte des mécanismes du marché ont été faits. Depuis 2015, toutes les restrictions à l’importation applicables aux produits agricoles prennent la forme de droits de douane et de contingents tarifaires. Tout en réduisant le soutien des prix, le gouvernement a mis en place différents programmes de paiements directs à partir de la fin des années 1990, un régime d’assurance agricole à partir de 2005, et un paiement variable aux riziculteurs à partir de 2003.

Le soutien total (EST) à l’agriculture en pourcentage du PIB a sensiblement diminué, passant de 8.6 % en 1986-88 à 1.8 % en 2015-17. Toutefois, le soutien aux producteurs a représenté 52 % des recettes agricoles brutes (ESP en %) en 2015-17, soit près du triple de la moyenne de l’OCDE. Le soutien des prix de marché (SPM) constitue la principale forme de soutien aux agriculteurs : cette composante a représenté 90 % de l’ESP en 2015-17. Le ratio du prix à la production au prix à la frontière est passé de 3.3 en 1986-88 à 2.0 en 2015-17. Les transferts aux agriculteurs à titre individuel ont représenté 89 % de l’EST en 2015-17. La part du soutien aux services généraux (ESSG) dans la valeur ajoutée brute de l’agriculture s’est élevée à 9 %. Les dépenses consacrées au développement et à l’entretien de l’infrastructure ont représenté 52 % de l’ESSG.

Principales évolutions de l’action publique

Les paiements directs à l’hectare destinés aux agriculteurs en zones défavorisées ont augmenté à prix constants. Les paiements variables aux riziculteurs ont plus que doublé par rapport à l’an dernier du fait de la baisse du prix du riz. Un plan complémentaire du plan de 2015 a été lancé afin d’équilibrer l’offre et la demande de riz. Il prévoit notamment une réduction de la superficie rizicole, des mesures encourageant la diversification des activités, ainsi que des mesures stimulant la demande.

Le Plan de développement pour l’agriculture, les zones rurales et l’industrie alimentaire 2018-22 prévoit de nouvelles modifications des programmes de paiements directs dans le même esprit, outre une diminution du couplage des paiements directs aux riziculteurs, un durcissement de l’écoconditionnalité liée au régime de paiements directs, ainsi que la poursuite du développement des programmes d’assurance récolte. Le plan comprend également une aide à l’investissement pour les jeunes agriculteurs afin d’intégrer la technologie numérique au secteur agroalimentaire et d’encourager la production d’énergie renouvelable.

Les mesures visant à renforcer les procédures de certification des produits agricoles, l’étiquetage des produits et la lutte contre les organismes nuisibles et les maladies ont été mises en œuvre en 2017. Le Plan de développement 2018-22 comprend de nouvelles mesures visant à améliorer la sécurité des aliments et la traçabilité dans la chaîne d’approvisionnement.

Il inclut également des mesures en vue d’améliorer le bien-être rural, telles que le soutien des revenus des agriculteurs retraités et le soutien aux infrastructures et à l’accès aux services ruraux. La participation venue de la base à l’action publique sera renforcée.

Évaluation et recommandations

La réforme de la politique relative au riz devrait être une priorité. Le plan visant à équilibrer l’offre et la demande de ce produit représente un premier pas vers un système plus efficace et durable. Il faut accentuer les efforts déployés pour faire évoluer la production et les mesures faussant les échanges qui empêchent les producteurs de recevoir les signaux du marché, et notamment réduire progressivement la protection douanière.

La structure de la propriété foncière très fragmentée empêche la consolidation des fermes. La réglementation sur l’héritage et les terres agricoles devrait être révisée pour faciliter l'ajustement à l'échelle de la ferme (OCDE, 2018).

Les efforts récemment déployés pour améliorer la traçabilité tout au long de la chaîne alimentaire et les informations communiquées aux consommateurs devraient être poursuivi car ils contribuent à un meilleur fonctionnement des marchés.

La poursuite de la dissociation des paiements directs des décisions liées à la production et le durcissement de l’écoconditionnalité prévus dans le Plan de développement 2018-22 devraient réduire les distorsions et améliorer la performance environnementale. Pour que ces effets positifs se concrétisent, il faudra être attentif à la conception et aux paramètres de la mise en œuvre.

Il faudrait encourager les régimes de paiements directs ciblant explicitement des objectifs sociétaux tels que la prestation de services environnementaux, dont la gestion de l’eau, la protection contre les crues et la biodiversité, car la performance environnementale dans ce secteur peut encore être améliorée. En parallèle, la politique environnementale devrait reposer de plus en plus sur le principe du pollueur-payeur. Une approche multidimensionnelle de la gestion du fumier, alliant réglementation, mesures d’incitation à l’investissement dans la mise au point de nouvelles technologies, renforcement des capacités et établissement de partenariats entre les intervenants, devrait également aider à réduire l’important excédent d’éléments nutritifs à l’hectare.

Le développement de l’élevage a fait augmenter les émissions de gaz à effet de serre d’origine animale et rend encore plus nécessaire la création d’une feuille de route établissant des objectifs de réduction des émissions et des mesures détaillées pour mettre en œuvre l’objectif de réduction des émissions de 2030 pour les principaux secteurs émetteurs (riziculture et élevage). Il est prévu que l’agriculture contribue aux engagements de réduction des émissions de GES de la Corée d’ici à 2030.

Le régime d’assurance subventionné est étendu comme outil pour aider les agriculteurs à gérer les risques. À ce stade, il serait utile d’évaluer la performance du système.

Le Plan de développement 2018-22 pour la politique agricole couvre des mesures visant à améliorer les revenus ruraux. Il serait plus efficace et plus équitable que les pouvoirs publics adoptent une démarche plus large dépassant le cadre de la politique agricole pour traiter la faiblesse des revenus des ménages agricoles. Des actions pourraient être entreprises pour inciter les agriculteurs à déclarer la situation de leurs revenus afin de permettre au gouvernement d’élaborer des mesures ciblant mieux le revenu des ménages agricoles.

Le plan comprend aussi des mesures destinées à favoriser l’adoption d’innovations pour une agriculture durable. Des efforts devraient être entrepris pour améliorer le fonctionnement du système d’innovation agricole, comme cela est suggéré dans OCDE (2018).

Enfin, il serait opportun d’examiner les principales mesures agricoles actuelles afin d’améliorer leur cohérence par rapport à l’objection de réduction des mesures d’incitation contradictoires que créent les différents programmes.

Graphique 15.1. Corée : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764247

Le soutien aux agriculteurs (ESP en %) a diminué progressivement sur le long terme. Malgré cette baisse, le soutien à l’agriculture a représenté environ 52 % des recettes agricoles brutes en moyenne en 2015-17, soit près du triple de la moyenne de l’OCDE. La part des formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions (soutien fondé sur la production et l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) demeure prédominante et représente 91 % du soutien total accordé aux agriculteurs en 2015-17, un chiffre largement supérieur à la moyenne de l’OCDE (graphique 15.1). En 2017, le niveau de soutien a augmenté sous l’effet de la hausse des paiements budgétaires et du soutien des prix de marché. Cette dernière hausse s’explique par un creusement de l’écart des prix découlant de l’augmentation plus importante des prix intérieurs par rapport aux cours mondiaux en valeur absolue. En moyenne, les prix perçus par les producteurs ont été deux fois plus élevés que les cours mondiaux en 2015-17, comme indiqué par le coefficient nominal de protection (CNP). Selon le CNP, les produits les plus protégés sont le soja, l’orge, la viande porcine, l’ail et le poivron rouge. Les transferts à des produits spécifiques, principalement dans le cadre du soutien des prix de marché, ont représenté 93 % du soutien total aux agriculteurs en 2015-17. La part des transferts au titre d’un seul produit (TSP) dans les recettes agricoles brutes par produit est de plus de 60 % pour le soja, l’orge, la viande porcine, l’ail, le poivron rouge et le lait (graphique 15.3). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) équivalaient à 9 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2015-17, une part supérieure de près de 70 % à la moyenne de l’OCDE. Plus de la moitié des dépenses consacrées aux services d’intérêt général ont financé le développement et l’entretien de l’infrastructure. La part du soutien total à l’agriculture (EST) dans le PIB a diminué sensiblement, principalement en raison d’une croissance rapide hors secteur agricole. Cependant, à 1.8 % en 2015-17, elle reste 2.5 fois supérieure à la moyenne de l’OCDE.

Graphique 15.2. Corée : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764266

Graphique 15.3. Corée : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764285

Tableau 15.1. Corée : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765938

Informations contextuelles

La Corée, dont le PIB par habitant est relativement élevé, est un pays où les terres sont rares, avec la plus forte densité de population parmi les pays de l’OCDE. En outre, seules 18 % des terres sont consacrées à des activités agricoles et cette superficie a diminué de 15 % au cours de la période 1995-2016. Près de 85 % des terres agricoles sont des terres arables. Les cultures représentent environ 60 % de la valeur totale de la production agricole. Leur part a diminué par rapport au milieu des années 1990, ce qui s’explique par l’expansion rapide du secteur de l’élevage pour répondre à une demande intérieure croissante. Les petites exploitations familiales de moins de deux hectares l’emportent dans le secteur. Le regroupement des terres est très lent : la part des terres cultivées par des exploitations couvrant plus de dix hectares était inférieure à 15 % en 2015. L’importance de l’agriculture dans l’économie diminue à un rythme rapide, sa part dans le PIB et l’emploi a baissé de plus de moitié depuis 1995 pour atteindre respectivement 2.2 % et 4.9 % en 2016. Les produits agroalimentaires ont représenté 5.9 % des importations totales et 1.2 % des exportations totales.

Tableau 15.2. Corée : Indicateurs contextuels
| Corée | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 600 | 1 872 | 2.2% | 2.2%
Population (millions) | 45 | 51 | 1.6% | 1.5%
Superficie des terres (milliers de km2) | 96 | 97 | 0.1% | 0.1%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 2 048 | 1 748 | 0.1% | 0.1%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 453 | 511 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 13 296 | 36 532 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 23 | 32 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 5.9 | 2.2 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 11.8 | 4.9 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 1.3 | 1.2 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 7.0 | 5.9 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 77 | 60 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 23 | 40 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 87 | 84 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766394

Depuis 2000, l’économie coréenne affiche une croissance dynamique et un faible taux de chômage. Le taux d’inflation, en baisse, se maintient sous la barre des 2 % depuis 2013. La Corée figure parmi les principaux importateurs nets mondiaux de produits agroalimentaires. Toutefois, depuis 2011, le déficit commercial dans le secteur agroalimentaire diminue avec la progression des exportations, tandis que les importations restent relativement stables. Si plus de 80 % des exportations agroalimentaires sont des produits destinés à la consommation finale, environ la moitié des importations est destinée à être davantage transformée par l’industrie. Le maïs, le soja et le blé destiné à la consommation animale font partie des produits agricoles importés.

Graphique 15.4. Corée : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764304

Graphique 15.5. Corée : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764323

En Corée, la hausse de la productivité totale des facteurs (PTF) a été légèrement supérieure à la moyenne mondiale au cours de la période 2005-14. Elle a contribué à maintenir la production avec une moindre utilisation des intrants, en particulier les terres et la main-d’œuvre. L’excédent d’éléments nutritifs découle de l’utilisation massive d’engrais et du chargement en bétail dû à la rareté des terres. Bien que l’excédent d’éléments nutritifs par hectare diminue depuis vingt ans, il reste largement supérieur à la moyenne de l’OCDE et figure parmi les plus élevés dans la région. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) d’origine agricole ont légèrement baissé : la diminution des émissions de méthane et de protoxyde d’azote, sous l’effet de la réduction de la zone rizicole et donc de l’utilisation des engrais, a partiellement contrebalancé la hausse des émissions causée par l’augmentation du nombre de têtes de bétail. La part de l’agriculture dans la consommation d’eau est supérieure à la moyenne de l’OCDE étant donné que les rizières représentent près de 55 % de la surface agricole.

Graphique 15.6. Corée : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764342

Tableau 15.3. Corée : Productivité et indicateurs environnementaux
| Corée | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 3.93% | 1.89% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 258 | 222 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 57.5 | 46.3 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 2.8 | 0.9 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 5 | 3 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 44.2 | 42.8 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 63 | 61 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 32.1 | 33.0 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766850

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Les droits de douane et un large éventail de contingents tarifaires sont les principaux instruments utilisés pour soutenir les prix intérieurs. Le soutien des prix de marché a représenté 88 % de l’estimation du soutien aux producteurs, et 47 % de la valeur des recettes brutes agricoles en 2017. Les taux contingentaires varient entre 0 % et 50 %, et les taux hors contingent, entre 9 % et 887 %. Suite à la conclusion de l’Accord du cycle d’Uruguay, les restrictions commerciales applicables à l’ensemble des produits, à l’exception du riz, ont été transformées en droits de douane. Le 1er janvier 2015, les mesures non tarifaires applicables au riz ont été remplacées par un régime tarifaire avec un droit de douane de 513 % pour le riz importé (la validité de ce droit de douane est encore en cours de vérification par l’OMC). Un volume de 408 700 tonnes est maintenu à un taux tarifaire de 5 %. Le riz est importé exclusivement par des entreprises commerciales d’État.

Les mesures intérieures de soutien des prix de marché s’appliquent au riz et au soja. Un système de stocks publics pour le riz, également appelé système de stockage public pour les urgences, a été instauré en 2005. Dans le cadre de ce système, le gouvernement achète du riz aux agriculteurs au prix du marché à la saison de la récolte et met les stocks en circulation hors-saison au prix du marché. Le programme gouvernemental d’achat du soja a été lancé en 1968. Les quantités acquises augmentent ces dernières années sous l’effet des efforts déployés pour encourager les riziculteurs à diversifier leurs cultures.

Depuis 1997, différents types de paiements directs sont mis en œuvre pour indemniser les agriculteurs en préretraite, soutenir les revenus des riziculteurs, promouvoir une agriculture respectueuse de l’environnement, maintenir l’activité agricole dans les régions défavorisées et préserver les paysages ruraux, entre autres.

Le programme de soutien des revenus des riziculteurs, lancé en 2005, constitue le programme de paiements directs le plus important. Ce programme comprend des paiements fixes et des paiements variables. Le paiement fixe est découplé des revenus, tandis que le paiement variable est déterminé par la différence entre le prix indicatif et le prix de la période de récolte de l’année. Si le prix de la période de récolte descend au-dessous du prix indicatif, les exploitants reçoivent 85 % de la différence, déduction faite du paiement fixe. Le prix indicatif est fixé tous les cinq ans en fonction de l’évolution du prix constatée au cours de cette période. Pour la période 2013-17, son montant a été fixé à 188 000 KRW pour 80 kg de riz (2 078 USD par tonne), ce qui représente une augmentation par rapport à la période précédente.

Le régime d’assurance agricole contre les catastrophes naturelles, mis en place à l’origine pour les pommes et les poires en 2001, a été progressivement élargi pour couvrir 58 cultures et 16 produits d’élevage en 2017. Les pouvoirs publics subventionnent la prime d’assurance à hauteur de 50 %. Un programme expérimental d’assurance-revenus a été lancé pour les oignons, le soja et le raisin en 2015. Le nombre de produits couverts est passé à six après l’ajout de l’ail en 2016 et des pommes de terres et des patates douces en 2017.

La loi fondamentale sur l’agriculture, les zones rurales et l’industrie alimentaire, adoptée en 2007, définit les grands principes d’action applicables au secteur, sur lesquels se fondent les plans d’application quinquennaux. Le Plan de développement pour l’agriculture, les zones rurales et l’industrie alimentaire pour 2013-17 met l’accent sur les solutions innovantes permettant d’apporter de la valeur ajoutée aux produits agricoles, ainsi que sur la création d’emplois, moyennant l’intégration de l’agriculture à d’autres secteurs d’activité tels que l’industrie manufacturière ou de transformation, ou les technologies de l’information et de la communication. Le Plan de développement pour l’agriculture, les zones rurales et l’industrie alimentaire 2018-22 définit quatre objectifs principaux : renforcer le filet de sécurité du revenu ; innover pour rendre l’agriculture durable ; améliorer la sécurité des aliments tout au long de la chaîne d’approvisionnement et améliorer le bien-être rural. Les mesures spécifiques décidées pour atteindre ces objectifs sont précisées dans l’encadré 15.1. Le Plan prévoit également un renforcement de la participation venue de la base à l’action publique.

Encadré 15.1. Corée : Plan de développement pour l’agriculture, les zones rurales et l’industrie alimentaire 2018-22

1. Renforcement du filet de sécurité du revenu

Réduction de la superficie des rizières de 100 000 ha en 2018-19.

Paiements directs aux riziculteurs moins couplés à la production.

Durcissement de l’écoconditionnalité dans le régime de paiements directs.

Développement des programmes d’assurance récolte.

Promotion de la diversification rurale (industrie agroalimentaire, tourisme) afin que les agriculteurs aient davantage accès aux revenus non agricoles.

2. Innovation pour une agriculture durable

Soutien global des jeunes agriculteurs qui se lancent.

Intégration de la technologie numérique dans l’agriculture pour la production, la distribution et la gestion des risques.

Incitation à la production d’énergie renouvelable, dont l’énergie solaire photovoltaïque, la biomasse et la géothermie.

3. Renforcement de la sécurité des aliments tout au long de la chaîne d’approvisionnement

Développement d’un système de biosûreté axé sur la prévention des maladies des animaux.

Soutien du secteur de l’élevage respectueux de l’environnement afin de réduire la pollution.

Élaboration d’une feuille de route exhaustive du bien-être animal afin d’instaurer des normes pour les installations, l’entretien et la densité d’élevage.

Création d’un système d’étiquetage renseignant les consommateurs sur le bien-être et la santé des animaux dans chaque élevage.

Amélioration des systèmes d’homologation des pesticides et de gestion de la traçabilité.

4. Amélioration du bien-être rural

Paiements directs relevés pour la retraite, les pensions agricoles et les pensions de base afin d’encourager les agriculteurs âgés aux revenus faibles à prendre leur retraite.

Soutien aux infrastructures, y compris les logements, les voies de circulation et les structures médicales.

Transports abordables pour les personnes âgées et les populations défavorisées.

Soutien à la création de logements locatifs ruraux qui soient économes en énergie et accessibles à tous.

Création d’un service social médical pour les bilans de santé.

5. Participation venue de la base à l’action publique

Gouvernance agricole reflétant les caractéristiques locales et régionales.

Élaboration des mesures reflétant l’opinion des agriculteurs et des clients.

Source: Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs (MAFRA).

Le plan de promotion quinquennal (2016-20) pour une agriculture respectueuse de l’environnement fixe des objectifs pour accroître la part des superficies cultivées sans pesticides (agriculture biologique comprise) et plus généralement pour réduire l’utilisation d’engrais chimiques et de pesticides dans la production végétale en renforçant les paiements directs actuels encourageant l’agriculture respectueuse de l’environnement, ainsi qu’en appuyant l’utilisation d’engrais biologiques.

La Corée investit davantage dans les exploitations intelligentes, dans lesquelles les agriculteurs peuvent contrôler la situation en temps réel à l’aide de smart phones et de systèmes de commande à distance. De ce fait, le nombre d’exploitations intelligentes est en hausse depuis 2014.

Le gouvernement s’efforce de transformer l’agriculture en une sixième industrie¹, où l’agriculture est intégrée aux services de fabrication, de transformation, de commercialisation et de tourisme, pour l’ensemble des ressources matérielles et immatérielles du secteur, créant ainsi de la valeur ajoutée. Chaque province a créé et gère des centres de soutien à la sixième industrie. Afin d’assurer une croissance stable des entreprises de la sixième industrie, les pouvoirs publics ont mis en place une série de mesures de soutien allant de la conception de produits à la création de circuits de distribution visant à élargir les marchés.

Le soutien apporté aux personnes s’installant dans des villages agricoles ou des zones rurales afin d’intégrer l’industrie agricole a été renforcé, ce qui a redynamisé les collectivités rurales. Des centres destinés aux personnes retournant dans les villages agricoles et les zones rurales ont été créés afin de fournir des services consultatifs et de l’information sur les mesures de réinstallation et la disponibilité de logements. Ces centres gèrent également des programmes de formation sur les technologies agricoles, sur la transformation et la distribution des produits agricoles, ainsi que sur le mode de vie rural.

La Corée est partie à 16 accords de libre-échange (ALE) bilatéraux et régionaux en vigueur. Le riz est exclu des concessions tarifaires dans l’ensemble des ALE existants, mais des concessions tarifaires importantes ont été consenties pour les fruits et les produits de l’élevage dans certains ALE (OCDE, 2018). Les droits de douane applicables à la viande bovine provenant des États-Unis, de l’Australie et du Canada seront totalement supprimés 15 ans après la mise en œuvre de l’accord concerné. Il a également été convenu de supprimer les droits de douane applicables à la viande porcine provenant de l’Union européenne, des États-Unis, du Chili et du Canada dans un délai maximum de dix ans. Les droits de douane applicables à la viande de poulet provenant principalement des États-Unis et de l’Union européenne seront supprimés dans les 10 à 13 années suivant la mise en œuvre de l’accord concerné. Un autre ALE conclu avec les États d’Amérique centrale devrait entrer en vigueur lorsque les deux parties auront achevé leurs procédures nationales d’approbation.

Dans le contexte de l’Accord de Paris sur le Climat, la Corée s’est engagée à réduire les émissions de GES de l’ensemble de son économie de 37 % par rapport à un niveau de référence correspondant à l’activité normale d’ici 2030². En décembre 2016, le gouvernement coréen a publié sa Feuille de route nationale de base pour la réduction des GES d’ici 2030. La feuille de route comprend aussi des engagements pour l’agriculture, qui est censé de réduire ses émissions d’une mégatonne (Mt) de CO2, qui représente 0.3 % de l’engagement total. Le gouvernement est en train de revoir cette feuille de route afin de soumettre une version amélioré au cours de 2018. Un Plan national d’adaptation au changement climatique, élaboré en 2010, est actuellement mis en œuvre.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Les montants des paiements directs fixes versés aux agriculteurs et aux zones défavorisées ont augmenté en 2017 par rapport à l’année précédente : ils s’élèvent respectivement à 450 000 KRW (398 USD) par hectare³ et 550 000 KRW (354 USD) par hectare. Dans les deux cas, le montant a augmenté de 50 000 KRW (44 USD) par hectare, soit de 12.5 % pour les paiements aux agriculteurs et de 10 % pour les paiements directs aux zones défavorisées, ce qui est plus que l’inflation.

Pour faire face à la baisse du cours du riz, dans un contexte de diminution de la consommation de riz, le gouvernement a lancé un paiement de soutien aux revenus des riziculteurs en 2015 afin de compenser les pertes de revenus agricoles. La valeur totale de ce paiement a presque été multipliée par huit depuis 2015 pour atteindre environ 1 500 milliards KRW (1.3 milliard USD) en 2017.

Le gouvernement a également annoncé un plan complémentaire en février 2017. Ce plan modifie notamment le plan initial de 2015 en vue d’équilibrer l’offre et la demande d’ici 2019. Parmi l’éventail de mesures figurent la réduction de la superficie rizicole, qui est passée de 799 000 hectares en 2015 à 711 000 hectares en 2019, de même que l’incitation à la diversification des cultures et à l’utilisation de semences de qualité supérieure plutôt que de semences à rendement élevé. Afin d’accroître la consommation de riz, le gouvernement prévoit de renforcer les investissements de recherche et de développement dans les industries de transformation du riz et sensibiliser davantage la population à la valeur nutritionnelle du riz. La quantité de riz issu des stocks publics mis sur le marché afin d’être utilisé comme aliment pour animaux a augmenté, passant de 90 000 tonnes en 2016 à 470 000 tonnes en 2017. En outre, le gouvernement prévoit de fournir du riz aux pays en développement par le biais de la réserve de riz d’urgence de l’ASEAN Plus Trois (ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve ou APTERR).

Les mesures actuelles relatives au riz, comme les paiements directs, le système de stocks publics et la réglementation des terres agricoles, doivent être réexaminées en vue d’optimiser le niveau de production. D’autres changements sont prévus dans le Plan de développement 2018-22, qui succèdera au Plan de 2015 et au Plan complémentaire de 2017.

La valeur totale des paiements directs au titre des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement et des paiements directs pour la préservation des paysages a baissé en 2017 pour la deuxième année consécutive depuis 2015. Le plan quinquennal (2016-20) de promotion de l’agriculture respectueuse de l’environnement prévoit l’introduction de programmes de protection agroenvironnementale afin de préserver les sols et d’améliorer la qualité de l’eau, mais aucun paiement n’a été effectué en 2016 ni en 2017.

Le régime d’assurance agricole contre les catastrophes naturelles a été élargi pour couvrir trois produits supplémentaires (les citrons, les figues et la mâche chinoise cultivée dans des installations). Par ailleurs, l’indemnisation des pertes liées aux mandarines communes se fonde sur la baisse de qualité et non plus sur les fruits tombés.

La hausse de la productivité du secteur agricole est encouragée par des investissements en R-D. Dans le cadre du Projet graines dorées (Golden Seed Project), 491 milliards KRW (434 millions USD) doivent être investis en dix ans, entre 2012 et 2021, par le gouvernement et le secteur privé afin de créer des semences nationales et de promouvoir l’exportation des semences. En 2017, 386 nouvelles variétés avaient été créées. Un nouveau complexe privé de recherche sur l’amélioration génétique, abritant les unités de recherche sur les variétés et l’industrialisation des semenciers, a été achevé en octobre 2016. En 2017, les projets collaboratifs doivent promouvoir la mise au point de petites machines agricoles automatisées pouvant être facilement utilisées par les agriculteurs âgés et les agricultrices, la modernisation du système d’observation des terres agricoles avec l’utilisation de drones, et la conception d’un modèle fondé sur des mégadonnées afin de prédire l’offre et la demande de produits végétaux.

La cité nationale dédiée à l’alimentation de la Corée (Foodpolis), une plateforme tournée vers les exportations et axée sur la R-D, bâtie sur un terrain de 2.32 kilomètres carrés, a été achevée en décembre 2017. Afin de soutenir les entreprises du secteur alimentaire qui ont acheté ou loué des terres, le gouvernement gère des installations de R-D spécifiques depuis fin 2016 : le centre d’évaluation de la fonctionnalité des aliments, le centre de la sécurité et de la qualité des aliments, et le centre d’emballage des aliments. Les entreprises peuvent bénéficier de diverses subventions et exonérations fiscales. Les entreprises d’investissement étrangères, notamment, sont admissibles à une réduction ou une exonération de leur loyer pendant un maximum 50 ans si elles satisfont à certaines exigences concernant le montant de l’investissement ou le niveau technologique, entre autres. En décembre 2017, 48 entreprises coréennes du secteur alimentaire et deux entreprises d’investissement étrangères avaient signé un contrat d’installation à Foodpolis et construisaient leurs locaux.

Depuis 2017, un seul organisme de certification privé peut fournir des certificats de produits agricoles respectueux de l’environnement, lesquels étaient auparavant fournis par des organisations des secteurs public et privé. En outre, les produits de l’agriculture biologique ont été intégrés au système national de gestion de la qualité des produits agricoles. Un système de certification des transactions directes de produits agricoles sera adopté, avec un soutien renforcé de la formation, des services de conseil et de la promotion afin de faciliter son adoption. Le système de traçabilité des produits de l’élevage a été élargi afin d’inclure la viande transformée pour la vente directe.

Afin d’encourager l’utilisation de produits locaux, les fabricants de produits transformés, les restaurants et les cantines scolaires peuvent prétendre à une aide. La distribution gratuite de lait dans les écoles sera étendue aux élèves plus âgés venant de familles à faible revenu.

L’indication de la qualité du riz sur les étiquettes a été généralisée. Depuis le 14 octobre 2017, l’étiquette doit indiquer une qualité « excellente », « bonne », « moyenne » ou « pauvre » et la mention « absence d’inspection » n’est plus acceptée.

Les mesures concernant le signalement des organismes nuisibles et des maladies ont été mises en place dans le pays et aux frontières. Par exemple, les cultivateurs sont désormais tenus de signaler la présence des organismes nuisibles et des maladies donnant lieu à une mise en quarantaine. Les mesures de lutte contre les organismes nuisibles et les maladies aux frontières sont décrites dans la partie suivante.

Dans l’optique d’une simplification administrative, les agriculteurs demandant une aide n’ont plus besoin de fournir un certificat d’immatriculation en tant qu’entreprise agricole; l’organisme de service aux exploitations (National Agricultural Cooperative Federation ou NACF) fournit maintenant directement les informations nécessaires.

S’agissant des changements institutionnels dans les organisations agricoles, à la suite de la restructuration de la Fédération nationale des coopératives agricoles (NAFC), une nouvelle entité a été créée : Nonghyup Business Holding. Les activités des deux organisations sont décrites comme suit :

La NACF est chargée de la formation des associations membres et de la mise en œuvre des projets financiers communs.

Nonghyup Business Holding se concentre sur des activités commerciales telles que la vente ou la distribution de produits agricoles et d’élevage.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

À l’heure actuelle, la Corée est engagée dans cinq nouvelles négociations d’ALE : deux négociations portent sur des ALE bilatéraux avec l’Équateur et Israël, et trois sur des accords multilatéraux : le Partenariat économique régional global (RCEP), l’ALE Corée-Chine-Japon et l’ALE Corée-Amérique centrale.

Le gouvernement coréen a entamé des négociations pour améliorer les ALE actuels avec le Chili, l’Inde, les États-Unis et l’ASEAN, l’objectif étant de libéraliser davantage les échanges. Trois négociations d’ALE bilatéraux avec l’Indonésie, le Japon et le Mexique, de même qu’une négociation d’ALE multilatéral (l’ALE Corée-Conseil de coopération du Golfe) ont été abandonnées et sont prêtes à reprendre (ARIC, 2018).

En août 2017, le gouvernement coréen a levé son embargo sur les importations de volailles et de produits de la volaille, dont les œufs frais, en provenance des États-Unis, après que ce pays a informé l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE) que la peste aviaire n’était plus présente sur son territoire. Cet embargo avait été imposé suite à la détection de la peste aviaire (USDA, 2017).

D’autres produits alimentaires ont été ajoutés à la liste des articles alimentaires pour lesquels la mention du pays d’origine est obligatoire dans les restaurants. Par ailleurs, cette mention doit être plus visible. L’étiquette des aliments doit également indiquer le pays d’origine des trois principaux ingrédients des produits alimentaires transformés. Parmi les sanctions prévues en cas de non-respect de l’exigence d’indication du pays d’origine figurent une formation obligatoire pour le contrevenant dans le pays d’origine et une peine d’emprisonnement minimale en cas de récidive. Les semis devant être cultivés dans une parcelle isolée doivent comporter une étiquette indiquant le pays d’origine, le nom et la date d’importation.

Des mesures ont été mises en place pour renforcer la lutte contre les organismes nuisibles et les maladies aux frontières, notamment le signalement des voyages dans les pays infectés pour les personnes travaillant dans le secteur de l’élevage qui rentrent en Corée, ainsi que l’élargissement de la quarantaine à un plus grand éventail de produits. Parallèlement, de nouvelles mesures visent à faciliter la mise en œuvre du système de quarantaine. Celles-ci comprennent notamment l’adoption du système de quarantaine pour les envois; la possibilité pour le déclarant de faire appel à un agent intermédiaire pour préparer les rapports sur le plan de quarantaine; l’adoption des certificats électroniques de quarantaine des plantes qui respectent les normes internationales; et la création de centres d’aide à la certification des aliments à l’étranger chargés de fournir des informations sur la quarantaine, de réaliser des analyses sur les contenus interdits, et d’organiser des formations sur mesure.

Références

ARIC (2018), Asia Regional Integration Center, https://aric.adb.org/fta-country (consulté le 15 mars 2018).

OCDE (2018), Innovation, Agricultural Productivity and Sustainability in Korea, Éditions OCDE, Paris, à paraître.

USDA (2017), « South Korea Lifts U.S. Poultry Ban », USDA Foreign Agricultural Service News Releases USDA 0085.17, 17 juillet, www.fas.usda.gov/newsroom/south-korea-lifts-us-poultry-ban.

Notes

 1.  L’expression « sixième industrie » renvoie à des activités qui relient les industries du secteur primaire au secteur secondaire, comme la transformation des produits agricoles et la création de produits spécialisés, et au secteur tertiaire, comme la commercialisation et le tourisme.

 2.  Document soumis par la République de Corée : Contribution prévue déterminée au niveau national (CPDN). Registre des CPDN : http://www4.unfccc.int/ndcregistry/Pages/All.aspx#collapseKORFirst.

 3.  Le montant des paiements directs aux agriculteurs est variable : il s’élève à 575 530 KRW (509 USD) par hectare dans la zone de promotion de l’agriculture et à 431 648 KRW (381 USD) par hectare en dehors de celle-ci.

Chapitre 16.

Mexique

Soutien à l’agriculture

En 2015-17, les transferts aux producteurs (ESP) ont constitué 80 % du soutien total au secteur agricole, les services d’intérêt général, 11 %, et les subventions budgétaires directes aux consommateurs à faible revenu, 9 %. Les services d’intérêt général sont axés sur les grandes infrastructures d’irrigation et les systèmes de connaissances agricoles, ces postes ayant absorbé 80 % des fonds affectés aux services d’intérêt général en 2015-17. En proportion de la valeur ajoutée de l’agriculture, le financement des services d’intérêt général a légèrement diminué depuis le milieu des années 1990.

À la suite de la libéralisation des échanges et des réformes de la politique agricole intérieure menées dans les années 1990, la part du soutien agricole (ESP en %) dans les recettes agricoles brutes a baissé, passant de 29 % en 1991-93 à 8.8 % en 2015-17. Les réformes ont entraîné une réduction considérable des formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions, telles que celles fondées sur la production et sur l’utilisation d’intrants variables sans contraintes. Cependant, ces dernières années, on assiste à une certaine résurgence des formes de soutien créant le plus de distorsions, leur part dans le soutien aux producteurs ayant presque doublé depuis le milieu des années 1990.

Le soutien total à l’agriculture s’est établi à 0.5 % du PIB mexicain en 2015-17 (EST en %). Ce pourcentage a baissé significativement au fil du temps et correspond actuellement au niveau moyen de l’OCDE. Les contribuables fournissent 85 % de ces transferts, les 15 % restants provenant des consommateurs. La contribution des consommateurs au soutien à l’agriculture s’explique par le fait que le prix de soutien des produits agricoles est légèrement supérieur aux cours internationaux (de 2 % en moyenne). Le soutien des prix de marché a porté principalement sur un produit, le sucre brut, qui a représenté 22 % des recettes agricoles brutes par produit.

Principales évolutions de l’action publique

Le Plan de développement agricole du Mexique pour 2013-18 vise à doper la production agricole, à accroître le taux d’auto-approvisionnement pour les céréales et les oléagineux les plus importants, et à atteindre un solde commercial positif pour les produits agroalimentaires. La mise en œuvre des principaux programmes prévus dans ce plan s’est poursuivie sans changement majeur. Les régimes de soutien visant les contrats agricoles ont été arrêtés, tandis que les paiements pour les instruments de couverture et les progrès accomplis à l’égard du renforcement des systèmes d’information ont continué. Le programme d’étiquetage des produits biologiques, notamment, qui a été lancé en 2013, a continué à se développer. Un projet de règlement national établissant un système de classification de la viande bovine est en cours d’examen.

Le Mexique a continué de progresser dans la numérisation de la base de données des bénéficiaires des programmes, y compris dans le géoréférencement des terres agricoles donnant lieu à des paiements de soutien, et plus généralement dans l’utilisation des technologies numériques. De nouvelles lignes directrices pour obtenir des subventions à l’achat d’essence et de gazole à des fins agricoles ont été publiées tout au long de l’année 2017 et sont dans une phase pilote. En mars 2018, le programme de subvention du carburant n’avait pas encore repris.

Les contingents tarifaires en franchise de droits pour l’importation de viande bovine, de citrons, d’oignons, de riz et de volaille ont été prolongés jusqu’à fin 2019, essentiellement en raison des prix intérieurs élevés et de la pénurie de ces produits. Avec dix autres signataires, le Mexique a signé l’Accord de partenariat Trans pacifique global et progressiste (PTPGP) en mars 2018, ratifié par le Congrès en avril 2018.

Évaluation et recommandations

Si le soutien aux agriculteurs mesuré en pourcentage des recettes agricoles brutes et les formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions ont diminué depuis les années 1990, à la suite des réformes de la politique agricole du Mexique en faveur du marché, certaines formes de soutien susceptibles de créer des distorsions, principalement fondées sur les intrants, connaissent une certaine résurgence depuis les années 2000.

Le soutien lié aux intrants variables (subventions à l’électricité, assurance et achat de contrats de couverture) a augmenté. Depuis 2013, le soutien fondé sur le capital fixe sans contrainte a enregistré une hausse, en grande partie pour couvrir les coûts d’investissement dans les petites exploitations et pour encourager la reconversion à d’autres cultures. Une subvention au carburant destinée aux agriculteurs, qui devait être réinstaurée en 2017, est toujours en phase de test.

Si le soutien aux services d’intérêt général progresse depuis les années 1990, la redirection du soutien lié aux intrants vers la fourniture de biens publics, grâce au réseau électrique et aux infrastructures routières, en particulier dans le sud du pays, les systèmes d’information sur les prix et les conditions météorologiques, l’accès au crédit, le transfert des connaissances agricoles et la recherche et le développement pourrait libérer le potentiel de productivité du secteur agricole, tout en améliorant sa durabilité et sa rentabilité.

Étant donné que la mise en œuvre du Programme sectoriel de développement de l’agriculture, de la pêche et de l’alimentation (Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario) touche à sa fin, il serait opportun d’évaluer en détail les répercussions économiques et sociales des principaux instruments d’action, tels que le programme PROAGRO Productivo, afin d’éclairer l’élaboration d’instruments nouveaux ou révisés.

Il faudrait éviter de subventionner généreusement un instrument de gestion des risques en particulier, comme la couverture des risques liés aux prix. Ces subventions ne sont pas efficaces pour réduire la volatilité des prix, sont instables sur le long terme, car elles subissent l’effet des fluctuations des taux de change et donnent souvent lieu à d’importants transferts de revenus à un nombre réduit de producteurs.

La suppression progressive des subventions à l’électricité consommée pour pomper de l’eau permettrait d’utiliser plus efficacement cette ressource. Les pouvoirs publics pourraient envisager d’aider directement les agriculteurs qui adoptent des pratiques favorisant une utilisation plus efficiente et plus durable de l’eau, en y associant une formation aux bonnes pratiques de gestion de cette ressource et une tarification appropriée.

À l’heure actuelle, peu de programmes de soutien imposent le respect de pratiques écologiques. Les paiements fondés sur les intrants et sur la superficie pourraient être améliorés en imposant l’écoconditionnalité. Pour respecter les engagements en matière d’émissions de gaz à effet de serre (GES) pris dans le cadre de l’Accord de Paris sur le Climat, le pays devra accentuer ses efforts d’amélioration des pratiques agricoles, lesquels devraient s’accompagner d’une réduction d’un plus grand nombre de pressions environnementales locales et régionales, dont celles liées à l’eau.

Graphique 16.1. Mexique : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764361

Le soutien aux agriculteurs (ESP en %) diminue progressivement sur le long terme. En 2015-17, le soutien aux agriculteurs a avoisiné les 8 % des recettes agricoles brutes, soit moins de la moitié de la moyenne de l’OCDE. La part des formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions a diminué significativement au fil du temps du fait de la baisse du soutien des prix du marché (SPM), passé bien en dessous de la moyenne de l’OCDE (graphique 16.1). Le niveau de soutien a légèrement baissé en 2017, sous l’effet d’une réduction des paiements budgétaires, ce qui a plus que compensé une hausse du SPM due à un creusement de l’écart de prix provoqué par une augmentation plus importante des prix intérieurs par rapport aux cours mondiaux (graphique 16.2). En moyenne, les prix perçus par les agriculteurs ont été supérieurs aux cours mondiaux ; des différences particulièrement importantes persistent entre certains produits, les prix intérieurs du sucre brut se situant nettement au-dessus des prix de référence internationaux. Le SPM est la principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP) pour le sucre, le lait, les haricots secs et l’orge. D’autres formes de soutien spécifiques au produit sont particulièrement pertinentes pour le blé, le maïs, le sorgho, la viande bovine et le café. En pourcentage des recettes agricoles brutes par produit, ce sont le sucre, le sorgho, le blé, le soja et les haricots secs qui reçoivent les SCT les plus élevés (graphique 16.3). En proportion de la valeur ajoutée de l’agriculture, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) étaient nettement inférieures à la moyenne de l’OCDE.

Graphique 16.2. Mexique : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764380

Graphique 16.3. Mexique : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764399

Tableau 16.1. Mexique : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765957

Informations contextuelles

Le Mexique compte 122 millions d’habitants, se classe au 11e rang des économies mondiales et a un PIB par habitant de 18 000 USD. La croissance économique est relativement stable depuis 2014, s’établissant autour de 2 % par an. Le commerce est un moteur important de l’économie du Mexique : il représente 34 % du PIB et a gagné 10 points de pourcentage en 20 ans. Les échanges agroalimentaires représentent une part non négligeable du commerce total, à la fois en termes d’exportations et d’importations, représentant respectivement 7.5 % et 6.5 % de ces secteurs. Au cours des vingt dernières années, la structure de l’emploi du secteur agricole s’est radicalement transformée ; en 2016, la part de l’agriculture dans l’emploi total avait perdu dix points de pourcentage par rapport à 1995. Plus récemment, la part du secteur de l’élevage dans la valeur de la production agricole totale a augmenté.

Tableau 16.2. Mexique : Indicateurs contextuels
| Mexique | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 700 | 2 195 | 2.5% | 2.6%
Population (millions) | 94 | 122 | 3.3% | 3.6%
Superficie des terres (milliers de km2) | 1 944 | 1 944 | 2.6% | 2.6%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 106 195 | 106 705 | 3.9% | 4.0%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 48 | 62 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 7 411 | 17 953 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 24 | 35 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 4.4 | 3.8 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 23.4 | 12.9 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 7.3 | 7.5 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 7.2 | 6.5 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 62 | 57 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 38 | 43 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 21 | 22 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766413

Le taux d’inflation a augmenté l’année dernière, principalement en raison des prix de l’énergie et des produits alimentaires. Cette hausse s’explique en grande partie par la libéralisation du marché intérieur de l’énergie. En 2015 et 2016, le Mexique a enregistré une balance commerciale nette positive dans le secteur agroalimentaire. Si les exportations agroalimentaires sont destinées au consommateur final, les importations agroalimentaires sont principalement des biens intermédiaires destinés à être davantage transformés.

Graphique 16.4. Mexique : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764418

Graphique 16.5. Mexique : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764437

La croissance de la production agricole qu’enregistre le Mexique depuis 2005 s’explique majoritairement par l’amélioration de la productivité totale des facteurs (PTF) et seulement dans une certaine mesure par l’utilisation accrue des facteurs intermédiaires (engrais et aliments pour animaux). L’utilisation des facteurs primaires (principalement la main-d’œuvre, le capital et les terres) a même légèrement diminué durant la dernière décennie. Néanmoins, dans les années 2000, la croissance de la PTF a été moins dynamique que dans les années 1990, suivant une courbe similaire à la moyenne mondiale. Les pressions environnementales causées par l’agriculture, comme les bilans phosphatés, la consommation énergétique et les taux de prélèvement d’eau, s’accentuent à un rythme plus rapide que la moyenne de l’OCDE, ce qui pourrait limiter la croissance durable du secteur. La part élevée de l’agriculture dans la consommation totale d’eau est peut-être le signe d’un domaine préoccupant.

Graphique 16.6. Mexique : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764456

Tableau 16.3. Mexique : Productivité et indicateurs environnementaux
| Mexique | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 2.81% | 1.69% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 24 | 24 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 1.2 | 2.1 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 2.6 | 3.3 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 15 | 12 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 4.9 | 5.6 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 85 | 77 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 15.6 | 18.0 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766869

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

La politique agricole du Mexique est encadrée par un Programme sectoriel de développement de l’agriculture, de la pêche et de l’alimentation. Il couvre une période de six ans allant de 2013 à 2018. Ce programme entend principalement doper la production interne et renforcer la sécurité alimentaire. Il vise à accroître le taux d’auto-approvisionnement pour les céréales et les oléagineux les plus importants, ainsi qu’à mettre fin au déficit de la balance commerciale du secteur agroalimentaire qu’affichait le Mexique auparavant. Depuis 2015, le Mexique enregistre une balance commerciale agroalimentaire positive en partie grâce à ce programme. Le programme met en avant une augmentation de la productivité, de la rentabilité et de la compétitivité du secteur agroalimentaire et définit les objectifs suivants : accroissement de la productivité des petites exploitations, réduction de l’utilisation de l’eau, augmentation de la production nationale d’intrants agricoles, mesures de vulgarisation, prévention et gestion du risque, promotion des produits alimentaires sains, financement, développement régional, développement des systèmes d’information et modernisation du ministère de l’Agriculture. Le programme sectoriel a apporté deux changements principaux à ce type de soutien. Tout d’abord, PROCAMPO a été remplacé par PROAGRO Productivo, qui continue de verser des paiements au titre de la superficie. En revanche, contrairement à PROCAMPO qui n’était assorti d’aucune exigence de production, les nouveaux paiements couvrent uniquement les dépenses de production engagées qui sont justifiées (matériel, semences certifiées, engrais, assurances ou couverture des risques liés aux prix). Après 20 ans sans modification des bénéficiaires ni des terres recevant un soutien, la liste des bénéficiaires de PROAGRO Productivo (ancienne liste de PROCAMPO) était mise à jour et de nouvelles terres agricoles ont été sélectionnées pour recevoir une aide. Par rapport au plan précédent, le plan sectoriel actuel met davantage l’accent sur l’investissement et le soutien aux services utilisés sur l’exploitation, en ciblant en particulier les zones pauvres et arides.

Le Mexique a réformé sa politique agricole au cours des deux dernières décennies : il a réduit la protection douanière suite aux engagements pris dans le cadre de l’OMC, de l’ALENA et d’autres accords commerciaux, et mis en œuvre des programmes de paiements directs. Aujourd’hui, le régime commercial encadrant le fonctionnement des marchés agricoles mexicains est relativement ouvert, la majorité des échanges commerciaux s’effectuant dans le cadre de dispositifs de libre-échange régionaux. Cependant, le soutien intérieur aux prix du marché et les paiements au titre de la production sont maintenus pour certains produits clés tels que le sucre, les céréales, le café et les oléagineux. Le soutien des prix du marché est la principale composante du soutien aux producteurs.

L’aide à l’investissement constitue un autre type de soutien important : elle couvre essentiellement une partie du coût d’investissement ou finance la garantie du crédit pour les achats de matériel et d’infrastructures pour l’exploitation qui servent à la production végétale et animale, ainsi que la réalisation d’évaluations de faisabilité des investissements. Une aide spécifique est proposée aux petits exploitants pauvres. Une aide à l’investissement est également fournie pour moderniser les systèmes d’irrigation et l’agriculture protégée. Les subventions à l’utilisation d’intrants variables (couverture des risques liés aux prix, électricité, irrigation et assurance des récoltes) représentent un autre poste majeur du soutien. Les paiements au titre de la superficie et du nombre d’animaux sont également un volet important. Ils sont principalement versés par le biais de deux programmes : PROAGRO Productivo et PROGAN Productivo. PROAGRO Productivo verse des paiements à l’hectare en fonction de la superficie antérieure et de la superficie de terres possédées, tandis que PROGAN Productivo effectue des paiements par tête en fonction du nombre antérieur d’animaux ; les bénéficiaires de ce programme doivent respecter certains critères environnementaux.

Différents programmes visent les petits producteurs agricoles et les populations rurales pauvres de manière plus générale. Les petits producteurs de maïs et de haricots bénéficient d’un programme spécial de soutien à l’investissement. Le Projet stratégique pour la sécurité alimentaire (Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria – PESA) prévoit des investissements et une assistance technique à l’échelle des agriculteurs et des collectivités, afin d’encourager l’agriculture dans les régions défavorisées, en couvrant jusqu’à 90 % des coûts d’investissement liés principalement à l’amélioration de l’approvisionnement en eau et en nourriture dans les foyers pauvres et 100 % des coûts d’assistance technique afin de rendre le système alimentaire plus durable dans les zones pauvres.

Une très grande partie du territoire mexicain est assujettie à un régime de propriété foncière à caractère social – les ejidos ou communautés agricoles – qui s’applique aussi bien aux terres collectives qu’aux parcelles attribuées à des personnes physiques. Le dernier recensement (2007) révèle que 69 % des unités de production sont assujetties à ce régime et qu’elles exploitent 39 % des terres agricoles. Des réformes foncières ont été lancées dans les années 1990, mais leurs répercussions ont été limitées en pratique. Bien que ce système soit jugé important sur le plan social, certaines dispositions liées aux terres communales comptent parmi les facteurs qui limitent aujourd’hui la vente et l’utilisation des terres agricoles.

Étant donné qu’un peu plus de la moitié de la population vit sous le seuil de pauvreté national, les aides à la consommation alimentaire sont un instrument important de la lutte contre la pauvreté au Mexique. Les familles pauvres se procurent des denrées de première nécessité dans les magasins ruraux DICONSA, tandis que le programme LICONSA propose du lait à prix réduit, et le programme SEDESOL, des transferts monétaires conditionnels.

L’engagement du Mexique envers le climat lors de la Conférence de Paris sur les changements climatiques en décembre 2015 comprend des objectifs de contribution conditionnels et sans condition. Le Mexique s’est engagé à réduire, sans condition, les émissions de GES de 22 % et les émissions de carbone noir, un polluant puissant de courte durée de vie qui participe au réchauffement climatique, de 51 % par rapport aux niveaux à politiques inchangées d’ici 2030. Afin d’atteindre ces objectifs, la stratégie générale pour le secteur agricole consiste à favoriser sa technification durable et l’utilisation de biodigesteurs dans les exploitations d’élevage, ainsi que la préservation et la remise en état des pâturages.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Il n’y a eu aucune évolution majeure des mesures en 2017-18. Le Mexique a continué de progresser dans la numérisation de la base de données des bénéficiaires des programmes, y compris dans le géoréférencement des terres agricoles donnant lieu à des paiements de soutien, et plus généralement dans l’utilisation des technologies numériques afin de faciliter et d’accélérer le processus de demande pour les mesures de soutien. Ce processus devrait améliorer la transparence des programmes et réduire les coûts administratifs associés au processus de demande.

En 2017, 1.4 million de producteurs ont reçu des paiements de PROAGRO Productivo, un chiffre similaire à celui de 2016. Cependant, la zone couverte par PROAGRO Productivo a baissé, passant de 9.6 millions d’hectares à 7.8 millions d’hectares. Les paiements à l’hectare étaient différents pour les cinq catégories de producteurs : ils se sont échelonnés entre 180 MXN (9.5 USD) par hectare pour les exploitations commerciales dont la majorité des terres est irriguée à 1 500 MXN (79.5 USD) par hectare pour les exploitations de subsistance de moins de trois hectares. La distinction des exploitations commerciales en fonction de la part de terres irriguées a été introduite en 2017.

Les progrès à l’égard du renforcement des systèmes d’information se sont poursuivis. Le programme d’étiquetage des produits biologiques, notamment, qui a été lancé en 2013, a continué à se développer. Il n’y a actuellement qu’un seul organisme de certification et un appel a été lancé pour augmenter leur nombre. Un projet de règlement national établissant un système de classification de la viande bovine est en cours d’examen. Ce règlement classera la viande bovine en fonction de sa maturité physiologique et de son persillage. S’il est approuvé, il aura une incidence sur les produits destinés aux marchés intérieur et d’exportation. Le 16 janvier 2018, le Secrétariat de la santé a publié une norme qui définit des caractéristiques sanitaires et des méthodes de test pour les œufs et les produits à base d’œuf destinés à être commercialisés au Mexique. Cette norme aura principalement un effet sur les producteurs nationaux, car la plupart des producteurs des États-Unis, premier exportateur de produits vers le Mexique, respectent déjà ces normes.

Aucun paiement de soutien aux contrats agricoles conclus entre acheteurs et vendeurs n’a été accordé en 2017, ce qui contraste avec 2016. Le soutien aux contrats agricoles n’a été fourni que pour les instruments de couverture. Un soutien supplémentaire pour la couverture des risques liés aux prix a été accordé aux producteurs ou aux consommateurs industriels ne participant pas aux programmes de production agricole sous contrat. Au total, les subventions à la couverture des risques liés aux prix ont couvert 17.3 millions de tonnes de céréales, dont 9.7 millions de tonnes de maïs. Les primes d’assurance ont couvert 2.3 millions d’hectares, dont 888 000 hectares consacrés au maïs. Les assurances contre la mortalité des animaux d’élevage ont couvert 13.9 millions de têtes, principalement des bovins.

De nouvelles lignes directrices pour obtenir des subventions à l’achat d’essence et de gazole à des fins agricoles ont été publiées tout au long de l’année 2017 et sont dans une phase pilote en 2018. La principale nouveauté est que le soutien budgétaire sera remplacé par des exonérations fiscales plafonnées (maximum de 5 000 litres par engin et de 20 000 litres par bénéficiaire). En mars 2018, le programme de subvention du carburant n’avait pas repris. Les subventions à l’électricité consommée pour pomper l’eau ont été maintenues et ont augmenté par rapport à 2016. Ces subventions peuvent représenter jusqu’à 90 % des coûts énergétiques totaux associés au pompage de l’eau.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

En décembre 2017, le Mexique a prolongé les contingents tarifaires en franchise de droits pour l’importation de viande bovine et de riz jusqu’à fin 2019. Ces contingents tarifaires ont été mis en place en juin 2016 pour les pays avec lesquels le Mexique n’avait pas signé d’accord de libre-échange. Le contingent tarifaire applicable au bœuf couvre la viande et les carcasses fraîches, réfrigérées et congelées. Il s’élève à 200 000 tonnes, ce qui correspond à environ 12 % de la consommation nationale de viande bovine en 2015-17. Le contingent tarifaire applicable au riz couvre le riz non décortiqué, décortiqué, blanchi et autre, et s’élève à 150 000 tonnes, soit aussi l’équivalent de 12 % de la consommation intérieure annuelle en 2015-17. Les contingents applicables au bœuf et au riz doivent être attribués selon la règle du « premier arrivé, premier servi » et sont accordés en cas de pénurie. En outre, un contingent tarifaire saisonnier a été appliqué aux citrons et aux oignons, essentiellement suite à une réduction de la production de ces deux produits. La quantité totale pour les citrons est de 140 000 tonnes, et de 100 000 tonnes pour les oignons. Un contingent tarifaire applicable aux produits de la volaille a également été prolongé jusqu’à fin 2019. Il s’élève à 300 000 tonnes, ce qui représente près de 8 % de la consommation intérieure moyenne de viande de volaille en 2015-17. Le 14 avril 2017, le Secrétariat de l’économie (Secretaría de Economía ou SE) a prolongé la période d’application du contingent tarifaire en franchise de droits applicable aux haricots secs pour les partenaires commerciaux des nations les plus favorisées (NPF), principalement du fait de l’offre intérieure insuffisante.

Le 16 novembre 2017, le Mexique a levé les mesures commerciales restrictives qui avaient été mises en place pour le comté de Lincoln, au Tennessee, en raison de l’apparition d’un foyer de peste aviaire. Il n’y a actuellement aucune autre restriction commerciale en vigueur pour les États-Unis.

En juin 2017, les États-Unis et le Mexique se sont entendus sur des accords révisés afin de suspendre les droits antidumping et compensateurs applicables aux importations de sucre mexicain aux États-Unis

Le Mexique, le Canada et les États-Unis ont commencé des négociations afin de moderniser l’Accord de libre-échange de l’Amérique du nord (ALENA). Une modernisation de l’accord de libre-échange (ALE) avec l’Union européenne est en cours et un accord de principe a été conclu en avril 2018. L’Accord de partenariat Trans pacifique global et progressiste (PTPGP) a été signé par 11 nations, dont le Mexique, en mars 2018, ratifié par le Congrès en avril 2018. Le Mexique négocie également une prolongation de l’Accord de coopération économique signé avec le Brésil en 2002, et a commencé des négociations avec les membres de l’Alliance du Pacifique – le Chili, le Pérou et la Colombie – pour inclure l’Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande et le Singapour.

Chapitre 17.

Nouvelle-Zélande

Soutien à l’agriculture

Depuis les réformes de la politique agricole menées au milieu des années 80, les mesures de soutien au secteur susceptibles de fausser la production et les échanges ont pratiquement disparu en Nouvelle-Zélande, et le niveau du soutien aux agriculteurs est le plus bas de la zone OCDE depuis près de 30 ans. Presque tous les prix sont alignés sur les cours mondiaux, sauf la volaille fraîche et les œufs de consommation (ainsi que certains produits apicoles) qui ne peuvent être importés en Nouvelle-Zélande en raison de l’absence de normes sanitaires à l’importation couvrant ces produits, alors qu’elles sont requises pour les produits à risque.

La politique agricole de la Nouvelle-Zélande porte essentiellement sur la lutte contre les maladies du bétail, l’aide financière en cas de catastrophes naturelles et le système de connaissances et d’information agricoles. La Nouvelle-Zélande finance aussi les grands investissements dans les systèmes d’irrigation en dehors de l’exploitation, et, ces dernières décennies, elle a considérablement étendu sa superficie agricole irriguée. Il s’ensuit que le soutien aux services d’intérêt général représente depuis quelques années plus de 70 % du soutien total.

Principales évolutions de l’action publique

Les principales modifications apportées remédient à des problèmes spécifiques, et comprennent un ensemble de mesures détaillées. Elles visent notamment les secours en cas de catastrophe naturelle, les risques de biosécurité et les investissements étrangers dans des actifs sociaux sensibles.

Plusieurs événements indésirables de moyenne envergure ont déclenché l’augmentation de l’aide publique en 2017, notamment les dégâts causés par les inondations et les tempêtes ainsi que la sécheresse dans les îles du Nord et du Sud. Une aide a été fournie pour la réparation des infrastructures, notamment des réseaux de distribution d’eau potable et d’évacuation des eaux pluviales et usées et des systèmes de gestion des cours d’eau, le réenherbement des pâturages, le réensemencement des cultures, l’évacuation des boues et des débris, les versements au titre de l’aide rurale et les mesures d’allègement fiscal pour les agriculteurs sinistrés. Des subventions ont également été accordées dans les régions touchées par le séisme de Kaikoura, en novembre 2016, pour des projets d’intérêt collectif, des services-conseils professionnels et des travaux de remise en état des exploitations.

Plusieurs mesures concernent les risques de biosécurité auxquels est exposé le pays, notamment la déclaration d’orientation sur la biosécurité à l’horizon 2025 (Biosecurity 2025 Direction Statement) fin 2016, une intervention consécutive à la découverte d’une infection bactérienne du bétail par mycoplasma bovis fin 2017, et la signature de l’accord entre l’État et le secteur sur la préparation et l’intervention dans le domaine de la biosécurité (Government Industry Agreement on Biosecurity Readiness and Response) par quatre nouveaux secteurs industriels.

Depuis novembre 2017, les investisseurs étrangers désirant investir dans les terres agricoles et les autres actifs sociaux sensibles de la Nouvelle-Zélande doivent obtenir l’autorisation du bureau pour les investissements étrangers (Overseas Investment Office). Cette autorisation n’était jusqu’alors requise que pour les terres agricoles sensibles.

Évaluation et recommandations

Le niveau invariablement faible du soutien à l’agriculture de la Nouvelle-Zélande, en particulier des formes pouvant créer le plus de distorsions, met en évidence l’ouverture de son secteur aux marchés étrangers et aux échanges et la place centrale qu’il leur accorde.

Les normes sanitaires à l’importation de la Nouvelle-Zélande contribuent à la biosécurité du pays liée aux produits importés, et leur respect est exigé pour autoriser l’importation de tous les produits à risque. Il n’en existe pas pour certains produits animaux dont les œufs, la viande de volaille fraîche et certains produits apicoles, qui ne peuvent donc être importés. Si ceux-ci ne concernent qu’une petite part de la production agricole néo-zélandaise, l’élaboration de normes sanitaires à l’importation les concernant permettrait cependant aux consommateurs de bénéficier d’une plus grande diversité de produits et de prix inférieurs sur ces marchés, tout en assurant le respect des normes de biosécurité.

Les exportations de kiwis vers les marchés autres que l’Australie par des groupes autres que Zespri nécessitent toujours l’autorisation de Kiwifruit New Zealand (l’organe de réglementation). La révision apportée en 2017 au règlement de 1999 régissant les exportations de kiwis (Kiwifruit Export Regulations 1999) n’a pas modifié ces restrictions, alors qu’elle aurait pu faciliter la participation de toutes les entreprises qui le souhaitent à ces exportations et ainsi accroître la concurrence et l’efficacité du commerce des kiwis.

La politique agricole de la Nouvelle-Zélande se concentre à juste titre sur les principaux services d’intérêt général, mais les dépenses associées à ces services ne sont pas particulièrement élevées par rapport à la valeur ajoutée dont bénéficie le secteur en comparaison des autres pays étudiés dans ce rapport. L’importance supérieure à la moyenne accordée par le pays à son système de connaissances et d’innovation est appropriée, en particulier s’il l’on tient compte de la faiblesse relative de la productivité totale des facteurs estimée pour le secteur au cours de la dernière décennie pour laquelle des données sont disponibles. L’évolution positive de la capitalisation des exploitations agricoles devrait contribuer à stimuler la croissance de la productivité dans l’avenir.

L’accent mis par les autorités néo-zélandaises sur la baisse des émissions de GES d’origine agricole est conforme à son engagement au titre de l’Accord de Paris sur le climat entré en vigueur en 2016. À la différence de nombreux autres pays, les filières agricoles de la Nouvelle-Zélande, notamment les transformateurs de viande et de lait, les fabricants et les importateurs d’engrais azotés, et les exportateurs d’animaux sur pied, sont soumises à des obligations de déclaration dans le cadre du système néo-zélandais d’échange de quotas d’émission, même si les émissions de GES agricoles ne font l’objet ni de restrictions ni de taxations. La Nouvelle-Zélande soutient toutefois plusieurs activités de recherche, menées par des institutions publiques et privées ainsi que par la communauté internationale, pour réduire les émissions agricoles. Des efforts comparables sont également nécessaires pour réduire les bilans élevés de l’azote et du phosphore qui représentent une menace pour l’environnement.

Graphique 17.1. Nouvelle-Zélande : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764475

Le soutien aux producteurs (ESP en pourcentage) a fortement décliné en raison des réformes intervenues au milieu des années 80 et est resté inférieur à 2 % des recettes agricoles brutes depuis 1990. L’essentiel de ce (très faible) soutien aux producteurs prend la forme de soutien pouvant créer le plus de distorsions, en raison du soutien des prix du marché (SPM) lié aux restrictions à l’importation associées aux mesures SPS (graphique 17.1). Celles-ci entraînent des transferts au titre d’un seul produit (TSP) pour la viande de volaille et les œufs, qui correspondent respectivement à 15 et 25 % des recettes agricoles brutes liées à des produits spécifiques (graphique 17.3). Abstraction faite de ces produits, les prix intérieurs sont alignés sur les cours mondiaux, et le rapport moyen entre les prix intérieurs et les niveaux de référence est inférieur à 1.01. Le soutien total à l’agriculture représente moins de 0.3 % du PIB et vise essentiellement les services d’intérêt général, et en particulier le système de connaissances et d’information et les mesures de biosécurité (graphique 17.1). En 2017, le faible soutien aux producteurs a baissé de 25 % sous l’effet de la réduction du soutien des prix du marché lié aux mesures SPS. Alors que les prix intérieurs moyens sont restés stables, la baisse du SPM a presque exclusivement été induite par la hausse des cours mondiaux moyens (graphique 17.2).

Graphique 17.2. Nouvelle-Zélande : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764494

Graphique 17.3. Nouvelle-Zélande : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764513

Tableau 17.1. Nouvelle-Zélande : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765976

Informations contextuelles

La Nouvelle-Zélande est une économie relativement petite et peu peuplée avec un PIB par habitant légèrement inférieur à la moyenne de l’OCDE, mais nettement supérieur à la moyenne des pays étudiés dans le présent rapport. L’ouverture de son marché est liée à sa forte dépendance au commerce international. L’agriculture, qui compte pour près de 7 % dans le PIB et les emplois, pèse plus lourdement dans l’économie néo-zélandaise que dans la plupart des pays étudiés dans ce rapport. Qui plus est, les produits agroalimentaires représentent près des deux tiers des exportations du pays. Ce secteur, caractérisé par une surface arable limitée, est axé sur les produits issus de l’élevage de bétail nourri à l’herbe : ceux-ci font de la Nouvelle-Zélande le premier exportateur mondial de produits laitiers et de viande ovine. Les fruits et les produits horticoles constituent aussi une part importante des exportations agricoles et alimentaires du pays.

Tableau 17.2. Nouvelle-Zélande : Indicateurs contextuels
| Nouvelle-Zélande | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 66 | 181 | 0.2% | 0.2%
Population (millions) | 4 | 5 | 0.1% | 0.1%
Superficie des terres (milliers de km2) | 263 | 263 | 0.4% | 0.3%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 14 975 | 11 116 | 0.6% | 0.4%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 14 | 18 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 17 819 | 38 346 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 22 | 19 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 8.2 | 6.8 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 9.7 | 6.5 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 50.8 | 62.8 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 7.8 | 11.5 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 20 | 24 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 80 | 76 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 11 | 5 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766432

La Nouvelle-Zélande a une économie stable qui a connu une croissance vigoureuse et une inflation relativement faible pendant la majeure partie de la décennie écoulée. Ses exportations nettes de produits agricoles sont restées stables ou ont augmenté malgré la baisse des exportations de produits agroalimentaires enregistrée en 2015 et 2016 en raison, entre autres, du recul des prix du lait. L’essentiel du commerce de produits agroalimentaires de la Nouvelle-Zélande, et de ses exportations en particulier, est composé d’aliments transformés destinés à la consommation finale. Les produits intermédiaires représentent plus d’un tiers des importations.

Graphique 17.4. Nouvelle-Zélande : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764532

Graphique 17.5. Nouvelle-Zélande : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764551

La croissance moyenne de la productivité totale des facteurs (PTF) de la Nouvelle-Zélande est estimée à 0.2 % par an pour la période 2005-14, soit la plus faible des pays étudiés dans ce rapport et nettement en deçà de celle observée pendant les années 90. Le secteur agricole néo-zélandais est le principal consommateur d’eau douce du pays et a fortement étendu sa superficie irriguée pour faire face aux aléas du climat. Son niveau de stress hydrique reste toutefois faible. L’agriculture est également la principale source d’émissions de GES, en raison de la forte importance de l’élevage de bétail nourri à l’herbe. Celui-ci est également responsable d’excédents d’azote et de phosphore nettement supérieurs aux moyennes des pays de l’OCDE.

Graphique 17.6. Nouvelle-Zélande : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764570

Tableau 17.3. Nouvelle-Zélande : Productivité et indicateurs environnementaux
| Nouvelle-Zélande | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 1.66% | 0.18% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 36 | 60 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 10.7 | 7.4 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 3.5 | 5.0 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 51 | 48 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 3.7 | 6.3 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | .. | 62 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 0.6 | 1.1 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766888

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

La Nouvelle-Zélande limite dans une large mesure le soutien à l’agriculture aux dépenses consacrées aux services d’intérêt général, comme la recherche agricole et les contrôles de biosécurité dans le cadre de la lutte contre les ravageurs et les maladies. Une part appréciable des coûts des activités réglementaires et opérationnelles, dont les contrôles aux frontières, est supportée par les bénéficiaires ou par ceux à l’origine des risques.

Les produits et les échanges agricoles de la Nouvelle-Zélande ne sont généralement soumis à aucune réglementation économique. Depuis la levée des restrictions sur les produits laitiers exportés vers certains marchés appliquant un régime de contingents tarifaires, à la fin de 2010, les droits d’exportation sont octroyés à des entreprises laitières en fonction de la part de matière sèche collectée. La réglementation des exportations subsiste en ce qui concerne les kiwis : l’entreprise néo-zélandaise Zespri a, par défaut mais non exclusivement, le droit d’exporter des kiwis vers tous les marchés autres que l’Australie. Les autres négociants peuvent exporter des kiwis vers des marchés autres que l’Australie en collaboration avec Zespri, sous réserve d’une autorisation accordée par l’autorité de réglementation Kiwifruit New Zealand. Les exportateurs de kiwis vers l’Australie doivent disposer d’une licence d’exportation aux termes de la loi de 1987 sur les exportations horticoles (Horticulture Export Authority Act 1987), qui régit de multiples exportateurs vers ce marché.

La loi de 2001 de restructuration de l’industrie laitière (Dairy Industry Restructuring Act of 2001 – DIRA) a été promulguée pour promouvoir le fonctionnement efficace du secteur laitier. Elle entend en particulier faire en sorte que les producteurs puissent librement intégrer ou quitter la coopérative Fonterra et que les autres transformateurs puissent obtenir le lait cru dont ils ont besoin pour être compétitifs sur le marché des produits laitiers.

La loi de 2014 sur l’alimentation (Food Act 2014) est entrée en vigueur le 1er mars 2016. Elle aligne cette filière sur l’approche fondée sur les risques adoptée par les autres règlements alimentaires néo-zélandais qui sont davantage tournés vers l’exportation. L’évolution du système alimentaire de la Nouvelle-Zélande coïncide avec celle de la réglementation alimentaire à l’échelle internationale, qui abandonne les règles prescriptives au profit d’une approche fondée sur les risques, axée sur la production d’une alimentation saine et propre à la consommation humaine.

Les normes sanitaires à l’importation (Import Health Standards – IHS) sont des documents établis au titre de la loi de 1993 sur la biosécurité (Biosecurity Act 1993). Elles définissent les exigences devant être satisfaites pour que des produits présentant un risque puissent être importés en Nouvelle-Zélande. Les produits présentant un risque ne peuvent être importés que s’ils sont visés par des normes sanitaires à l’importation et s’ils ont été soumis à toutes les mesures pertinentes. Pour certains produits importés (qui ne représentent qu’une petite part de la production agricole néo-zélandaise – œufs de consommation, viande de volaille fraîche et miel), il n’en existe pas actuellement et ceux-ci ne peuvent donc pas être importés. Cette situation entraîne une forme de soutien des prix du marché pour les produits précités, car leurs prix intérieurs sont supérieurs aux prix mondiaux.

Les activités « profitables au secteur »¹ (recherche-développement, conception et élaboration de stratégies commerciales, conseils techniques, etc.) auparavant menées par les offices publics de commercialisation sont désormais gérées par des organisations sectorielles financées par des prélèvements acquittés par les producteurs en vertu de la loi de 1990 relative aux prélèvements applicables aux produits de base (Commodity Levies Act 1990). Aux termes de cette loi, ces prélèvements ne peuvent être imposés qu’avec l’accord des producteurs, qui décident eux-mêmes de leur affectation. À de très rares exceptions près, les fonds ainsi perçus ne peuvent financer des opérations de commerce ou d’échange. Les organismes collecteurs doivent solliciter tous les six ans un nouveau mandat les autorisant à percevoir les prélèvements, moyennant un référendum réalisé auprès des assujettis.

OVERSEER est un outil de gestion des éléments nutritifs permettant de gérer ces éléments dans les limites fixées pour protéger l’environnement. Il aide les agriculteurs et les producteurs à améliorer leur productivité, à limiter le lessivage des éléments nutritifs dans les cours d’eau et à réduire les émissions de GES. La propriété intellectuelle est gérée conjointement par le ministère des Industries primaires, AgResearch Limited, et la Fertiliser Association of New Zealand. Cet outil est de plus en plus utilisé par les conseils régionaux qui mettent en œuvre la politique nationale sur la gestion de l’eau douce (National Policy Statement on Freshwater Management).

Pastoral Genomics est un consortium de recherche néo-zélandais ayant pour objet d’améliorer le fourrage à l’aide des biotechnologies. Il est financé par le ministère des Entreprises, de l’Innovation et de l’Emploi (Ministry of Business, Innovation, and Employment – MBIE), DairyNZ, Beef+Lamb New Zealand, Grasslands Innovation, NZ Agriseeds, DEEResearch, AgResearch, et Dairy Australia. Ce consortium a pour mission de fournir aux éleveurs de meilleurs cultivars fourragers pour améliorer la productivité, la rentabilité et la viabilité écologique des systèmes pastoraux néo-zélandais, et d’augmenter la valeur des exportations du secteur. L’État a entrepris d’investir 7.3 millions NZD (5.2 millions USD)² entre 2015 et 2020 dans le cadre du programme de partenariats de recherche mis en place par le MBIE ; le secteur fournira un financement équivalent. Ce partenariat entend recourir aux biotechnologies non réglementées pour faire progresser la sélection et la commercialisation de fourrages de haute performance destinés aux animaux de pâturage, de façon à améliorer la valeur nutritive des cultivars fourragers et à rendre le secteur du fourrage plus résilient à la sécheresse et à la maladie.

Depuis 2000, le Fonds pour l’agriculture durable (Sustainable Farming Fund – SFF) a investi dans des projets locaux qui offrent des avantages économiques, environnementaux et sociaux au secteur primaire terrestre et au secteur aquacole du pays. Environ 80 projets de ce type sont en cours à tout moment.

Le programme de Partenariat pour la croissance du secteur primaire (Primary Growth Partnership – PGP), instauré en 2009, est administré par le ministère des Industries primaires. Il s’agit d’un partenariat entre le gouvernement et le secteur qui investit dans d’importants programmes de recherche et d’innovation visant à stimuler la productivité agricole, la croissance économique et la viabilité des secteurs primaire, forestier et alimentaire nationaux. Les investissements couvrent l’ensemble de la chaîne de valeur, y compris l’éducation et la formation, la recherche-développement, la mise au point de produits, la commercialisation, et le transfert de technologie. La durée des programmes mis en œuvre dans le cadre de ce partenariat peut aller jusqu’à sept ans. Les co-investisseurs du secteur doivent apporter au minimum 60 % de l’investissement total (50 % pour les programmes approuvés en décembre 2015 ou antérieurement), le montant minimum de leur co-investissement devant être de 0.5 million NZD (0.36 million USD) sur toute la durée d’un programme ; le solde est financé par l’État. À la fin de 2017, l’engagement de financement total de l’État et du secteur au profit du portefeuille de 22 programmes du PGP s’élevait à environ 759 millions NZD (539 millions USD), dont 358 millions NZD (254 millions USD) pour l’État. Sur cet engagement, 254 millions NZD (180 millions USD) ont déjà été versés.

La majorité des fonds publics destinés à soutenir d’importants investissements (régionaux) et locaux visant le développement des infrastructures de stockage et de distribution de l’eau et d’irrigation hors des exploitations sont affectés par la société Crown Irrigation Investments Limited (CIIL) du ministère des Industries primaires et le Fonds pour l’accélération des travaux d’irrigation (Irrigation Acceleration Fund – IAF) respectivement.

Un total de 183 millions NZD (130 millions USD) a été alloué à la CIIL en vue d’investissements dans la construction d’aménagements. La phase 1 du projet Central Plains Water (CPW) est terminée et en service et la phase 2, qui représente un investissement de 65 millions NZD (46 millions USD), a été entamée début 2017. Des négociations portant sur l’investissement dans quatre aménagements supplémentaires sont en cours. Outre l’investissement dans la construction d’aménagements, la CIIL gère également depuis juillet 2016 les subventions de développement visant des projets d’irrigation régionaux. Elle a obtenu 26.7 millions NZD (19 millions USD) supplémentaires du budget de 2017, en vue de la subvention de nouveaux projets d’irrigation en cours de développement. L’IAF finance les projets d’irrigation locaux et les études et essais stratégiques de gestion de l’eau. Les projets financés par l’État devraient permettre d’étendre la superficie irriguée de quelque 126 000 hectares, et d’améliorer les infrastructures d’irrigation desservant jusqu’à 104 000 hectares. Environ 47 000 hectares sont en service ou en cours de construction et 55 000 hectares ont reçu des améliorations. Tous les projets sont cofinancés par des investisseurs privés dont la contribution doit représenter au moins 50 % du financement total.

Ces deux instances continuent de collaborer étroitement pour proposer un portefeuille global de projets d’irrigation financé par l’État. Au cours de la décennie écoulée, plus de 30 projets à travers le pays ont bénéficié de subventions. Au total, 46 millions NZD (33 millions USD) ont été fournis par l’IAF et, plus récemment, par la CIIL, en vue du développement du stockage de l’eau et de l’infrastructure. Pour bénéficier de ces financements, les projets devront favoriser une utilisation efficiente de l’eau et une bonne gestion de l’environnement, et démontrer leur détermination à encourager les bonnes pratiques industrielles. Les projets bénéficient de subventions de développement jusqu’à ce qu’ils soient économiquement viables et fassent l’objet du soutien actif des acteurs locaux.

En ratifiant l’Accord de Paris sur le climat, la Nouvelle-Zélande s’est engagée, dans le cadre d’une contribution prévue déterminée au niveau national (CPDN), à réduire ses émissions nationales de 30 % par rapport aux niveaux de 2005 sur la période 2021-2030 (soit de 11 % par rapport aux niveaux de 1990 à l’horizon 2030). Cet engagement couvre tous les secteurs et tous les gaz, sans définir de cible ou d’engagement spécifique pour le secteur agricole. La Nouvelle-Zélande est en bonne voie pour atteindre sa cible actuelle au titre de la CCNUCC (réduction de 5 % par rapport aux niveaux de 1990 à l’horizon 2020).

Le système néo-zélandais d’échange de quotas d’émission (New Zealand Emissions Trading Scheme – NZ ETS), principale mesure prise par les pouvoirs publics pour faire face au changement climatique, impose la déclaration des émissions émises par le secteur agricole, notamment les transformateurs de viande et de lait, les fabricants et importateurs d’engrais azotés et les exportateurs d’animaux sur pied, avec certaines exemptions. Le système de quotas d’émission impose un coût sur les émissions associées aux carburants, à la production d’électricité, aux gaz de synthèse, aux déchets et aux processus industriels.

Les pouvoirs publics néo-zélandais poursuivent la recherche-développement sur les technologies d’atténuation permettant de réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur agricole. Les travaux sont menés par le Centre néo-zélandais de recherche sur les gaz à effet de serre agricoles (New Zealand Agricultural Greenhouse Gas Research Centre – NZAGRC), le Consortium de recherche sur les gaz à effet de serre pastoraux (Pastoral Greenhouse Gas Research Consortium – PGgRc), et en coordination avec les 49 pays membres de l’Alliance mondiale de recherche sur les gaz à effet de serre en agriculture (Global Research Alliance on Agricultural Greenhouse Gases – GRA).

Le NZAGRC, financé par le ministère des Industries primaires, rassemble neuf organisations qui effectuent des travaux de recherche pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de l’agriculture néo-zélandaise³. Ces travaux sont axés sur la recherche de moyens pratiques permettant de réduire les émissions de méthane et d’hémioxyde d’azote des exploitations tout en améliorant la productivité et en séquestrant le carbone du sol.

Le PGgRc est un partenariat, financé à parité par l’État et les acteurs du secteur⁴, qui vise à fournir aux éleveurs les informations et les moyens nécessaires pour atténuer leurs émissions de gaz à effet de serre. Les recherches du PGgRc sont essentiellement axées sur la réduction des émissions de méthane des ruminants.

La GRA, dont le Secrétariat est hébergé par la Nouvelle-Zélande, a été créée en 2009. Ses pays membres collaborent à la recherche, au développement et à la vulgarisation de technologies et de pratiques pouvant déboucher sur des systèmes alimentaires plus résilients au changement climatique sans accroître les émissions de gaz à effet de serre. Un nouveau programme de bourses de doctorat a été mis en place en 2017 pour développer le savoir-faire mondial sur le changement climatique, l’agriculture et la sécurité alimentaire, dans le but d’augmenter la contribution de la Nouvelle-Zélande à la recherche sur les gaz à effet de serre d’origine agricole. Ce programme est une initiative conjointe de la GRA et du programme sur le changement climatique du Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI). La contribution de la Nouvelle-Zélande financera jusqu’à 40 bénéficiaires qui seront hébergés dans les centres de recherche des pays membres et partenaires du GCRAI et de la GRA au cours des trois années à venir.

Le programme d’aide au boisement (Afforestation Grant Scheme), d’un budget de 19.5 millions NZD (13.9 millions USD), prévoit d’établir 15 000 hectares de plantations forestières entre 2015 et 2020 en fournissant des crédits aux agriculteurs et aux propriétaires terriens. Ces nouvelles plantations visent à intensifier la lutte contre l’érosion, à améliorer la qualité de l’eau, à limiter l’impact des inondations sur l’environnement et à réduire les émissions de GES.

Concernant l’adaptation au changement climatique, les autorités néo-zélandaises ont constitué un groupe de travail technique chargé d’étudier comment accroître la résilience aux effets du changement climatique tout en assurant une croissance économique durable. Ses membres représentent divers secteurs économiques, dont l’agriculture.

Neuf accords de libre-échange (ALE), qui couvrent 50 % environ de la valeur des exportations nationales totales et près de la moitié de ses exportations agroalimentaires, sont actuellement en vigueur en Nouvelle-Zélande. En tant qu’économie tributaire du commerce et éloignée de ses marchés extérieurs, la Nouvelle-Zélande voit dans les ALE un moyen d’améliorer la productivité, la valeur ajoutée et les recettes d’exportation de son secteur primaire. Trois autres accords de libre-échange ont été conclus mais n’ont pas encore pris effet : le Partenariat transpacifique global et progressiste (CPTPP, voir aussi la section sur l’évolution des mesures commerciales) ; l’ALE Nouvelle-Zélande-Conseil de coopération du Golfe (Arabie saoudite, Bahreïn, Émirats arabes unis, Koweït, Oman et Qatar) ; et l’Accord commercial anticontrefaçon (ACTA) (également signé par dix autres pays membres de l’OMC).

Évolution des mesures internes, 2017-18

Les agriculteurs et les producteurs ont subi trois événements indésirables de moyenne envergure en 2017 : dégâts causés par les inondations et les tempêtes, et sécheresse dans les îles du Nord et du Sud. La classification de ces événements a déclenché l’octroi d’une aide publique supplémentaire. Dans le cas des inondations ayant frappé l’Otago, les autorités néo-zélandaises ont contribué 50 000 NZD (36 500 USD) au fonds de secours de la ville de Dunedin (Dunedin Mayoral Relief Fund) en plus de financer une partie des coûts associés à la réparation des infrastructures essentielles, telles que les réseaux de distribution d’eau potable et d’évacuation des eaux pluviales et usées et les systèmes de gestion des cours d’eau. À la suite de l’inondation de la Baie de l’Abondance, la subvention pour le redressement de la Baie de l’Abondance (Primary Industries Bay of Plenty Flood Recovery Grant) a été mise en place par le ministère des Industries primaires pour contribuer à la réparation des infrastructures essentielles inassurables. Les agriculteurs et les producteurs sinistrés pouvaient solliciter des contributions de 300 000 NZD (213 000 USD) pour financer des réparations d’infrastructures spécifiques telles que le réenherbement des pâturages, le réensemencement des cultures et l’évacuation des boues et débris. À cela s’ajoute 1 million NZD (0.71 million USD) engagé par l’État néo-zélandais pour permettre aux équipes Enhanced Taskforce Green de déblayer les débris dans les villes, les propriétés rurales, les parcs et les réserves des zones sinistrées de la Baie de l’Abondance. La gravité des dégâts causés par les tempêtes dans la circonscription de Franklin, le district de Hauraki, les districts Thames-Coromandel et Waitako a entraîné la disponibilité de crédits supplémentaires pour la coopérative rurale de soutien de Waikato (Waikato Rural Support Trust) et les versements au titre de l’aide rurale (Rural Assistance Payments – RAP). Ces versements sont disponibles aux agriculteurs éprouvant de graves difficultés. Ils couvrent les frais de subsistance des agriculteurs dont les revenus sont sérieusement grevés par des événements défavorables de moyenne (ou grande) envergure et qui n’ont pas d’autres moyens de subvenir aux besoins de leur famille.

En décembre 2017, les sécheresses subies par Taranaki et une partie des régions de Manawatu-Whanganui et de Wellington ont été classées comme des événements de moyenne envergure. Des parties de la côte ouest de l’Île du Sud ont été ajoutées à cette liste en janvier 2018. Des crédits de 350 000 NZD (249 000 USD) ont été mis à la disposition des coopératives rurales de soutien. Les agriculteurs et les producteurs des districts sinistrés peuvent également bénéficier de versements au titre de l’aide rurale et de mesures d’allègement fiscal qui permettent aux familles d’effectuer tardivement des dépôts d’égalisation des revenus et de demander des remboursements anticipés.

Les subventions du fonds de redressement post-séisme (Earthquake Recovery Fund) destinées aux agriculteurs et aux producteurs des régions de Marlborough, Kaikoura et Hurunui, frappés par le séisme de Kaikoura, financent des projets d’intérêt collectif et des services-conseils professionnels concernant la planification de l’utilisation des sols. Huit demandes ont été approuvées pour des projets d’intérêt collectif d’un montant total de 3.54 millions NZD (2.52 millions USD) sur trois ans. À cela s’ajoute 1 million NZD (0.71 million USD) destiné aux propriétaires terriens et exploitants désirant obtenir des services professionnels auprès de conseillers agréés. Les 460 000 NZD (327 000 USD) restants ont financé des activités de redressement post-séisme telles que l’agriculture de précision et la planification de la résilience.

En juillet 2017, l’infection bactérienne du bétail par Mycoplasma bovis a été détectée dans la région d’Oamaru. Il s’agissait de la première infection de ce type en Nouvelle-Zélande, et le ministère des Industries primaires a déclenché une intervention de biosécurité. Mycoplasma bovis peut provoquer de graves problèmes de santé chez le bétail, qui ne réagit pas au traitement. Cette bactérie ne présente pas de risque de sécurité des aliments ni de risque pour la santé humaine, mais nuit au bien-être et à la productivité des animaux. Entre octobre et décembre 2017, environ 5000 bovins ont été abattus pour éviter la propagation de la maladie. Un programme a été mis en place pour décontaminer et repeupler les exploitations sinistrées et les interventions d’endiguement de la maladie se poursuivent. Les exploitants concernés peuvent demander une indemnisation pour les pertes directement causées par l’exercice des pouvoirs du ministère des Industries primaires, conformément à la loi de 1993 sur la biosécurité. Cette indemnisation peut couvrir les pertes vérifiables subies du fait de l’endommagement ou de la destruction de biens (y compris de bétail et de matériel détruit pour limiter la propagation de la bactérie) ou de restrictions imposées au mouvement ou à l’écoulement de leurs produits. Les demandes d’indemnisation sont en cours de traitement.

La déclaration d’orientation sur la biosécurité à l’horizon 2025 (Biosecurity 2025 Direction Statement), rendue publique fin 2016, définit une vision à long terme pour protéger la Nouvelle-Zélande. Des groupes de travail préparent des plans de mise en œuvre de chacune des cinq orientations stratégiques : participation de tous les Néo-Zélandais, exploitation des possibilités offertes par la technoscience, amélioration de l’accès à l’information et de l’analyse des données, efficacité de l’encadrement et de la gouvernance, et compétences et actifs. Le meilleur ciblage et l’assouplissement des mesures visant les voyageurs et les négociants à faible risque et le renforcement des efforts dans les domaines à fort risque visent à accroître l’efficacité aux frontières.

Les autorités néo-zélandaises continuent de collaborer avec le secteur et les parties prenantes à l’amélioration de la capacité de préparation et d’intervention en matière de biosécurité. L’accord entre l’État et le secteur sur la préparation et l’intervention dans le domaine de la biosécurité (Government Industry Agreement on Biosecurity Readiness and Response – GIA) repose sur une approche intégrée permettant de se préparer et de faire face efficacement aux risques liés à la biosécurité dans le cadre de partenariats entre l’État et des groupes du secteur primaire. Les signataires partagent les décisions, les coûts et les responsabilités en matière de préparation et de riposte aux atteintes à la biosécurité. En 2017, Summerfruit New Zealand, Meat Industry Association of New Zealand, New Zealand Winegrowers et Dairy Companies Association of New Zealand (DCANZ) ont signé cet accord, portant ainsi à 17 le nombre de groupes du secteur qui collaborent avec le ministère des Industries primaires dans ce domaine. La participation à cet accord est volontaire, et d’autres groupes du secteur étudient actuellement la possibilité d’une telle collaboration. Le nombre de signataires devrait continuer d’augmenter en 2018.

La filière néo-zélandaise du kiwi lutte actuellement contre la maladie du kiwi due à la bactérie Psa-V. Une action collective, intentée contre l’État par un groupe de producteurs de kiwis et par un exploitant en aval de la chaîne d’approvisionnement, pour négligence ayant entraîné l’entrée de la bactérie dans le pays en 2010, est en instance de décision de la Haute Cour après l’audition de 2017.

Comme suite à l’autoévaluation de la performance réalisée dans le cadre du projet de stratégie de la filière du kiwi, l’État a actualisé le règlement de 1999 régissant les exportations de kiwis (Kiwifruit Export Regulations 1999), entré en vigueur le 1er août 2017. Les modifications apportées permettent aux actionnaires de Zespri d’envisager de fixer des règles concernant le nombre maximal de parts pouvant être détenues et le droit de percevoir des dividendes ; précisent les activités pouvant être menées par Zespri dans le cadre de son métier de base ; et renforcent l’indépendance et la transparence de l’autorité indépendante de réglementation, Kiwifruit New Zealand.

La loi de 2017 portant modification de la législation sur les ressources (Resource Legislation Amendment Act 2017 – RLAA) constitue la deuxième phase de la réforme de la loi de 1991 sur la gestion des ressources (Resource Management Act 1991 – RMA). Ces modifications visent à favoriser l’amélioration de l’efficacité de la gestion environnementale et le renforcement des capacités en faveur du développement et de la croissance économique.

Crown Forestry, une unité fonctionnelle qui administre les intérêts résiduels de l’État dans divers biens forestiers commerciaux, a conclu des accords commerciaux avec des agriculteurs et propriétaires fonciers pour qu’ils plantent des arbres sur des terres privées. Un financement de 14 millions NZD (10 millions USD) subventionnera la plantation d’arbres en 2018 et l’achat de jeunes plants en 2019. Les agriculteurs et les propriétaires fonciers détenant plus de 200 hectares de terres en friche ont la possibilité de les louer ou de former une coentreprise avec Crown Forestry pour atteindre la cible fixée par l’État d’un milliard d’arbres plantés en 10 ans. Les terres sont jugées appropriées si elles sont relativement fertiles, facilement accessibles et considérées comme propres à la sylviculture. Crown Forestry assumera les frais d’établissement et de gestion, versera un loyer aux propriétaires et leur permettra de conserver les crédits d’émission de carbone.

L’avis du ministère des Industries primaires sur les exigences générales concernant l’exportation de produits apicoles (General Export Requirements for Bee Products) est entré en vigueur le 5 février 2018. Ces exigences visent entre autres à renforcer la traçabilité tout au long de la filière d’approvisionnement et à faire appliquer une solide définition scientifique du miel mānuka pouvant être utilisée pour identifier et authentifier le miel mānuka de Nouvelle-Zélande. Cette définition repose sur cinq attributs (dont quatre substances chimiques et un marqueur génétique du pollen mānuka) requis pour distinguer ce miel. Les exigences ont pour objet de donner aux consommateurs et aux partenaires commerciaux l’assurance que tout le miel mānuka exporté est authentique.

En novembre 2017, les règles concernant les investissements étrangers dans des « terres agricoles sensibles » ont été étendues à presque toutes les terres agricoles. Les investisseurs étrangers désirant investir dans les terres agricoles et les autres actifs sociaux sensibles de la Nouvelle-Zélande doivent obtenir l’autorisation du bureau pour les investissements étrangers. Ces règles visent à rendre la croissance plus inclusive et à veiller à ce que les Néo-Zélandais tirent le meilleur parti de tels investissements.

Modifications à venir

Le projet d’amendement de la loi de restructuration de l’industrie laitière (Dairy Industry Restructuring Amendment Bill) a été présenté en décembre 2017 pour éviter l’expiration des dispositions de la loi de 2001 de restructuration de l’industrie laitière (Dairy Industry Restructuring Act of 2001 – DIRA) dans l’Île du Sud. Il devrait être adopté au plus tard le 31 mai 2018. L’État compte également réaliser un examen détaillé des orientations de cette loi dans les meilleurs délais. Des fonctionnaires déterminent actuellement la portée de cet examen, et son cadre de référence devrait être publié dans le courant de l’année 2018.

Les modifications apportées en mai 2015 à la loi de 1999 sur le bien-être des animaux (Animal Welfare Act 1999) ont donné au ministère des Industries primaires la possibilité d’édicter des règlements en la matière. Depuis la publication du règlement sur les exportations de petits veaux et d’animaux sur pied (Young Calf and Live Animal Export regulations), en juillet 2016, 46 autres nouveaux règlements sur le bien-être des animaux ont été élaborés et devraient entrer en vigueur en octobre 2018. Ces règlements portent sur le transport des animaux, l’élevage, les animaux de compagnie et de trait, les cochons, les poules pondeuses, et le traitement des animaux dans la recherche, l’expérimentation et l’enseignement. Une troisième série de règlements sera examinée en 2018, en vue de leur adoption en 2019.

Un accord conclu entre les autorités néo-zélandaise et australienne de sécurité des aliments légalisera les graines de chanvre en tant qu’aliment en Nouvelle-Zélande. La législation nationale de ce pays devra être modifiée avant que cette norme puisse y prendre effet. Ce processus est prévu pour 2018.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

En mars 2017, un accord de partenariat pour la croissance agricole (Agricultural Growth Partnership – AGP) a été signé entre la Nouvelle-Zélande et l’Argentine. Ce partenariat public-privé vise à établir et mettre en œuvre des programmes de coopération agricole axés sur l’éducation, la formation et la recherche dans le secteur primaire.

Le Partenariat transpacifique global et progressiste (CPTPP) a été signé par les ministres du commerce des 11 pays partenaires⁵ en mars 2018, mais devra être ratifié avant d’entrer en vigueur. Il supprimera les droits de douane sur toutes les exportations de la Nouvelle-Zélande vers les économies du CPTPP, y compris les exportations agricoles, à l’exception de la viande bovine et de divers produits laitiers dans plusieurs pays partenaires qui appliqueront des réductions tarifaires partielles et des contingents en franchise. Les droits NPF de la Nouvelle-Zélande étant déjà nuls ou très faibles, l’effet du CPTPP sur les droits de douane sera limité. Les 11 signataires du CPTPP représentent 13.5 % du PIB mondial, près d’un tiers des échanges actuels de biens et de services de la Nouvelle-Zélande et environ un quart de ses exportations de produits agroalimentaires.

La Nouvelle-Zélande poursuit les négociations visant l’actualisation de son ALE avec la Chine et de son accord de rapprochement économique (APR) avec Singapour, qui couvrent notamment les produits agricoles.

La Nouvelle-Zélande poursuit les négociations avec le Partenariat économique régional global (Regional Comprehensive Economic Partnership – RCEP). Les négociations entre la Nouvelle-Zélande et les pays de l’Alliance du Pacifique⁶ ont débuté en octobre 2017 et se poursuivront en 2018. Les négociations en vue de la conclusion d’un ALE Nouvelle-Zélande-Union européenne ont été retardées et devraient débuter au premier semestre de 2018.

La Nouvelle-Zélande élabore actuellement un nouveau programme d’action progressiste et inclusif dans le domaine commercial (New Progressive and Inclusive Trade Agenda) avec la participation et la consultation de la société civile, des entreprises et du public.

Références

NZIER (2007), Productivity, Profitability and Industry Good Activities, Report to Dairy Insight, février, http://nzier.org.nz/publication/productivity-profitability-and-industry-good-activities (en anglais).

Notes

 1.  Activités « qui profitent au secteur mais dont les bienfaits ne sont pas récoltés par ceux qui les financent ou les fournissent » ou « investissements à long terme dans le secteur qui sont faits dans la perspective de l’accélération de la survenance de meilleurs technologies et produits dans le secteur » (traduit de NZIER 2007).

 2.  Toutes les valeurs figurant dans cette description ont été converties en utilisant le taux de change de 2017.

 3.  Les sept instituts de recherche et universités d’État sont : AgResearch, Landcare Research, l’université Lincoln, l’université Massey, l’Institut néo-zélandais de recherche sur l’eau et l’atmosphère, Plant Food Research et Scion. Les deux autres organisations concernées sont DairyNZ et le Consortium de recherche sur les gaz à effet de serre pastoraux.

 4.  Les partenaires du secteur sont DairyNZ, Beef+Lamb New Zealand, DEEResearch et Fertiliser Research.

 5.  Les signataires du CPTPP sont l’Australie, le Brunéi Darussalam, le Canada, le Chili, le Japon, la Malaisie, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, le Pérou, Singapour et le Viet Nam.

 6.  Les pays de l’Alliance du Pacifique sont le Chili, la Colombie, le Mexique et le Pérou.

Chapitre 18.

Norvège

Soutien à l’agriculture

En Norvège, le soutien au secteur agricole, qui reste l’un des plus élevés de la zone OCDE, a peu diminué. Les principaux instruments du soutien public à l’agriculture comprennent les mesures aux frontières, les paiements budgétaires et la réglementation du marché intérieur.

Ces dernières années, l’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture a été légèrement inférieure à 1 % du PIB. Le soutien aux agriculteurs (ESP) représente 57 % des recettes agricoles brutes, soit un niveau trois fois plus élevé que la moyenne OCDE. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général dont bénéficie l’ensemble du secteur (estimation du soutien aux services d’intérêt général – ESSG) sont relativement faibles – de l’ordre de 5 % de l’EST – et financent principalement le système de connaissances et d’innovation agricoles.

Le soutien des prix du marché (SPM), essentiellement lié à la protection aux frontières, reste la principale composante du soutien aux agriculteurs, et sa part du soutien aux producteurs n’a diminué que de deux points de pourcentage entre 1986-88 et 2015-17. Si les formes de soutien susceptibles d’entraîner les distorsions les plus importantes de la production et des échanges ont vu leur part reculer, elles représentent cependant toujours l’essentiel de l’aide accordée ces dernières années. Les mesures de soutien visant des produits particuliers (sous la forme essentiellement d’un soutien des prix du marché) absorbent 60 % du soutien aux agriculteurs et sont assez uniformément réparties entre les produits. Les prix effectifs payés aux producteurs sont en moyenne de 84 % supérieurs aux cours mondiaux.

Principales évolutions de l’action publique

Le Livre blanc, paru en décembre 2016, présente des projets de réforme de la politique agricole. Examiné au Parlement en avril, ce document n’a pas obtenu la majorité requise pour être adopté. L’objectif du gouvernement est d’améliorer l’efficience et la compétitivité du secteur en réduisant le nombre de mesures de soutien et en les simplifiant, tout en maintenant le système général de réglementation du marché.

Évaluation et recommandations

Le soutien à l’agriculture reste exagérément concentré sur le maintien du statu quo et les progrès des réformes ont été fort modestes. De fait, le secteur agricole norvégien est parmi les plus protégés de la zone OCDE, bien que la distorsion des prix ait été réduite. Le rythme des réformes pourrait être considérablement accéléré pour atteindre les objectifs déclarés en limitant les coûts supportés par le contribuable et le consommateur.

Des progrès supplémentaires sont nécessaires pour réduire le soutien pouvant créer le plus de distorsions afin de rendre les producteurs plus sensibles aux signaux du marché et de supprimer les mesures qui empêchent structurellement le secteur de devenir plus productif.

Les réformes limitées approuvées par le Parlement en avril 2017, telles que l’engagement en faveur d’une certaine simplification des mesures de soutien et la modification des règles relatives aux quotas laitiers, sont à même de permettre des gains d’efficience et de réduire les coûts de transaction liés aux politiques, et elles devraient être accélérées.

La fiscalité environnementale, qui est au cœur des efforts mis en œuvre par la Norvège pour réduire les émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs ne relevant pas du système d'échange de quotas d'émission et pour remédier à d’autres problèmes environnementaux, devrait être envisagée pour l’agriculture, parallèlement à d’autres mesures d’atténuation du changement climatique fondées sur le jeu du marché. Il est important de consacrer des efforts à la détermination de mesures permettant de réduire les émissions du secteur agricole.

Accroître la productivité tout en veillant à la protection de l’environnement et à la gestion durable des ressources naturelles devrait être une priorité de l’action publique. À cet égard, la réorientation du soutien vers les services d’intérêt général, particulièrement en faveur du système de connaissances et d’innovation agricoles, est une piste à explorer.

Graphique 18.1. Norvège : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764589

Le soutien aux producteurs (ESP en %) a diminué progressivement sur une longue période. En 2015-17, le soutien représente 57 % environ des recettes agricoles brutes, soit une part trois fois plus élevée que la moyenne OCDE. La proportion des formes de soutien les plus à même de générer des distorsions a diminué au fil des années, mais elle constitue encore plus de la moitié du soutien aux producteurs (graphique 18.1). Le soutien des prix du marché est la principale forme de soutien créant le plus de distorsions. En 2017, le niveau de soutien a diminué principalement en raison de la hausse des prix à la frontière exprimés en USD, en particulier pour le beurre (graphique 18.2). En moyenne, les prix payés aux agriculteurs sont 1.8 fois supérieurs aux cours mondiaux en 2015-17. Les transferts au titre d’un seul produit représentent 39 % de l’ESP totale. Leur part dans les recettes agricoles brutes par produit s’établit à plus de 30 % pour tous les produits, à l’exception de la viande ovine et des œufs (graphique 18.3). Mesurées en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) et, pour l’essentiel, aux connaissances et aux infrastructures, sont comparables à la moyenne OCDE. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a reculé sensiblement au fil du temps. Environ 92 % de ce soutien total est accordé aux producteurs à titre individuel (ESP).

Graphique 18.2. Norvège : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764608

Graphique 18.3. Norvège : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764627

Tableau 18.1. Norvège : Estimations du soutien à l'agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765995

Informations contextuelles

L’agriculture occupe une place assez limitée dans l’économie. Les terres les plus exploitables, environ 3 % du territoire, se situent en général dans les régions les plus peuplées et à forte croissance. Si le secteur ne contribue que faiblement au PIB et à l’emploi, les autorités norvégiennes en soulignent cependant constamment l’importance pour la mise en œuvre de priorités de l’action publique, telles que la sécurité alimentaire et le maintien des populations dans les zones rurales.

Le secteur produit un éventail relativement limité de produits. Outre la filière ovine, les principales activités traditionnelles sont l’élevage (pour le lait et la viande) et la culture, notamment de graminées et de céréales (essentiellement utilisées comme aliments pour animaux). Structurellement, le secteur se compose d’unités familiales de taille relativement modeste, dont beaucoup se trouvent dans des endroits isolés.

Tableau 18.2. Norvège : Indicateurs contextuels
| Norvège | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 106 | 308 | 0.4% | 0.4%
Population (millions) | 4 | 5 | 0.2% | 0.2%
Superficie des terres (milliers de km2) | 365 | 365 | 0.5% | 0.5%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 1 127 | 987 | 0.0% | 0.0%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 14 | 17 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 24 322 | 58 792 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 24 | 22 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 3.0 | 2.4 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 5.1 | 2.1 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 1.3 | 1.2 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 6.2 | 9.7 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 27 | 28 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 73 | 72 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 88 | 82 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Sources : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766451

Le dynamisme économique et la saine gestion de ses ressources naturelles ont contribué à propulser la Norvège parmi les pays dont le PIB par habitant compte parmi les plus élevés du monde. Forte de son « modèle nordique » garant d'une société inclusive et d'un faible niveau d'inégalité, la Norvège affiche des niveaux de bien-être impressionnants en de nombreuses dimensions. Pour rester une société inclusive, elle devra réussir sa diversification économique vers des activités autres que celles du pétrole et continuer de se saisir des chances offertes par la mondialisation et le numérique. La Norvège est un importateur net de produits agroalimentaires, qui représentent environ 10 % de ses importations et 1 % de ses exportations. La majeure partie de la production agricole est consommée dans le pays. Les importations de produits interviennent principalement lorsque la production intérieure ne couvre pas la demande. La plupart des échanges agroalimentaires sont destinés à la consommation finale.

Graphique 18.4. Norvège : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764646

Graphique 18.5. Norvège : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764665

Selon les estimations, la production agricole a connu une faible augmentation annuelle au cours de la période 2005-14. L’utilisation d’intrants variables et de facteurs de production fixes a baissé, tandis que la productivité totale des facteurs aurait augmenté à un taux légèrement supérieur à la moyenne mondiale. Dans l’ensemble, la pression de l’agriculture sur l’environnement a diminué, comme en témoignent la baisse des excédents d’éléments nutritifs par hectare, des émissions atmosphériques et de la consommation d’énergie du secteur. La diminution des excédents d’éléments nutritifs atténue le risque de pression environnementale sur les sols, l’eau et l’air. Elle tient à l’utilisation plus efficiente de ces éléments par les agriculteurs et à la faible croissance de la production agricole.

Graphique 18.6. Norvège : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764684

Tableau 18.3. Norvège : Productivité et indicateurs environnementaux
| Norvège | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 0.62% | 1.73% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 104 | 94 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 14.0 | 9.0 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 3.6 | 1.5 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 9 | 8 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | 3.3 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 30 | 29 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 0.6 | 0.8 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766907

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Les objectifs stratégiques des politiques agricole et alimentaire définis dans le Livre blanc n° 11 (2016–17), qui porte sur le changement et le développement pour une production agricole tournée vers l’avenir, sont la sécurité alimentaire, le maintien de l’agriculture sur l’ensemble du territoire, la création de plus de valeur ajoutée et l’agriculture durable. La politique agricole vise à protéger les ressources agricoles, à développer le savoir-faire et à contribuer à la création d’emplois et de valeur ajoutée dans les activités et la production agricoles dans l’ensemble du pays. La politique de soutien à l’agriculture est un élément des politiques régionales et rurales de la Norvège.

Les principaux instruments du soutien public à l’agriculture comprennent les mesures aux frontières, les paiements budgétaires et la réglementation du marché intérieur résultant de la loi sur la commercialisation. Cette loi couvre certaines viandes (bœuf, mouton, porc et volaille) ; le lait, le beurre et le fromage ; les œufs ; les céréales et les oléagineux ; les pommes de terre, les légumes, les fruits et les baies ; et les fourrures.

Des prix indicatifs sont fournis pour le lait, la viande porcine, et certains fruits et légumes. Ces prix, de même que le cadre budgétaire dans lequel s’inscrivent les paiements aux agriculteurs, sont négociés chaque année entre les pouvoirs publics et les organisations de producteurs. Les producteurs sont assujettis à des redevances de commercialisation, qui financent les mesures visant à résorber les excédents de production, notamment les subventions à l’exportation de produits de l’élevage. Les subventions à l’exportation vers l’Union européenne de produits transformés et les activités de commercialisation des produits horticoles sont financées directement par l’État.

Des quotas de production ont été instaurés en 1983 pour le lait, auxquels est venu s’ajouter en 1997 un système d’achat et de vente de quotas. La Norvège a supprimé la plupart de ses contingents tarifaires en 2000, lorsque les taux applicables dans la limite des contingents ont été amenés au niveau des droits consolidés dans le cadre de l’OMC. Les droits de douane applicables à certains produits, notamment les produits d’origine animale, sont compris entre 100 % et 400 %, bien qu’un régime de « périodes d’ouverture » permette des importations à taux réduits dès lors que les prix intérieurs dépassent les seuils établis.

Différents types de paiements directs aux agriculteurs demeurent en vigueur : paiements à la surface, par tête de bétail, et au titre de la production (dans le cas de la viande). Bon nombre d’entre eux sont modulés en fonction de la région et de la taille de l’exploitation, l’objectif étant d’apporter un soutien suffisant aux revenus pour toutes les catégories d’exploitation et de région. Des écotaxes sont prélevées sur les pesticides agricoles.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Le Livre blanc n° 11 (2016–17), qui porte sur le changement et le développement pour une production agricole tournée vers l’avenir et qui a été publié en décembre 2016, formule des suggestions de réforme de la politique agricole. Examiné au Parlement en avril, il n’a pas obtenu la majorité requise pour être adopté. L’objectif du gouvernement est d’améliorer l’efficience et la compétitivité du secteur en réduisant le nombre de mesures de soutien et en les simplifiant, tout en maintenant le système général de réglementation du marché.

Un accord a été conclu en juin 2017 entre l’État et les deux organisations de producteurs participant aux négociations agricoles. Les principales modifications qui en résultent sont les suivantes : i) une hausse des prix indicatifs, pour un coût budgétaire total de 150 millions NOK (18 millions USD), à compter du 1er juillet 2017 ; ii) une augmentation du soutien budgétaire de 377 millions NOK (46 millions USD) entre 2017 et 2018 ; iii) le transfert de 79 millions NOK (10 millions USD) du budget de 2016 et une augmentation des allégements fiscaux à hauteur de 19 millions NOK (2.3 millions USD) ; iv) une aide accrue à l’investissement et au programme de développement ; et v) des aides accrues au titre des animaux nourris à l’herbe.

Pour 2017 et 2018, les quotas laitiers de base et la capacité de production effective sont réduits de 2 %. En 2017, les producteurs de lait de vache proposant des quotas à la vente étaient autorisés à vendre directement à d’autres producteurs de leur région (chaque région de production correspondant grosso modo à un comté) jusqu’à 80 % de leurs quotas à un prix fixé librement, tandis qu’un minimum de 20 % devait être vendu à l’État à un prix déterminé. Après la publication du Livre blanc en décembre 2016, le Parlement a accepté de réduire de 18 à 14 le nombre de régions de production pour la redistribution des quotas relatifs au lait de vache.

Le Programme national pour l’environnement contient les principales mesures agro-environnementales, telles que le soutien aux paysages culturels en fonction de la superficie, les aides au titre des pâturages extensifs et des animaux nourris à l’herbe, le soutien à l’agriculture biologique, les programmes régionaux de protection de l’environnement et les mesures environnementales spéciales dans le secteur agricole. Le budget des programmes régionaux de protection de l’environnement a augmenté, passant de 422.4 millions NOK (50 millions USD) à 432.4 millions NOK (52 millions USD). Il s’agit par exemple de paiements visant à encourager la réduction de la pollution de l’eau par l’agriculture, l’épandage écologique du fumier, le fauchage de petits prés (abandonnés) abritant une biodiversité riche ou exceptionnelle en zone forestière ou montagneuse, le pâturage sur les îles, l’entretien de sites protégés dans le paysage agricole, etc. Le Livre blanc de 2016 recommande de réviser le Programme national pour l’environnement, d’accorder une priorité plus haute à l’adaptation au changement climatique, et de continuer à simplifier et à améliorer le ciblage des programmes.

Bien que la tarification du carbone soit étendue en Norvège, les émissions du secteur agricole ne sont ni soumises à une taxe sur le dioxyde de carbone (CO2), ni prises en compte dans le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’Union européenne. En vertu de l’accord de Paris, la Norvège s’est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) d’au moins 40 % à l’horizon 2030, par rapport au niveau de 1990. Des pourparlers sont en cours avec l’Union européenne sur la manière d’honorer conjointement l’engagement climatique pris pour 2030. Les autorités se proposent de nommer une commission pour évaluer la possibilité d’instaurer dans le secteur agricole une taxe sur le CO2 qui augmenterait progressivement et proposer d’autres mesures d’atténuation du changement climatique. Toutefois, la Norvège a mis en œuvre diverses mesures – à la fois réglementaires et financières, et touchant à l’information – ayant un impact sur les émissions d’origine agricole.

En juin 2017, le Parlement a adopté une loi sur le changement climatique (Lov om klimamål) qui inscrit dans le droit l’objectif pour la Norvège de devenir une société à faibles émissions de carbone d’ici à 2050. Cette loi, qui revêt un caractère général, vient s’ajouter à la législation environnementale existante. Elle fixe des objectifs contraignants de réduction des émissions pour 2030 et 2050 et inscrit dans le droit l’objectif politique de longue haleine de devenir une société à faibles émissions de carbone à l’horizon 2050. De plus, elle invite le gouvernement à désigner un groupe de travail pour évaluer les dispositifs existants à l’appui des mesures climatiques au niveau de l’exploitation. Un accord a été signé avec l’industrie agroalimentaire en juin 2017 dans le but de diviser par deux les déchets alimentaires d’ici à 2030.

Au chapitre du développement rural, la politique agricole norvégienne prévoit plusieurs programmes destinés à stimuler l’innovation, la création de nouvelles activités sur les exploitations et la diversification de l’emploi en milieu rural. Les financements proviennent principalement du Fonds de développement agricole. Le montant total proposé pour le développement rural (dans l’accord agricole) était de 1 148 millions NOK (137 millions USD) pour 2017 et de 1 124 millions NOK (136 millions USD) pour 2018.

Évolutions des mesures commerciales, 2017-18

L’article 19 de l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) prévoit que les parties contractantes procèdent à un réexamen périodique des conditions de leurs échanges de produits agricoles. Une autre série d’examens, convenue en 2013, a été achevée en avril 2017, mais leurs résultats n’ont pas encore été mis en œuvre.

La Norvège a négocié 27 accords de libre-échange avec 38 pays partenaires dans le cadre de l’Association européenne de libre-échange (AELE). D’autres accords de libre-échange sont en cours de négociation entre l’AELE et l’Inde, l’Indonésie, le Viet Nam, la Malaisie, les Philippines et l’Équateur. L’AELE a par ailleurs commencé à renégocier les accords de libre-échange passés avec le Mexique, le Chili, la Turquie et l’Union douanière d'Afrique australe (SACU) – Botswana, Lesotho, Namibie, Afrique du Sud et Swaziland. Ces accords et négociations portent notamment sur les produits agricoles transformés et divers produits agricoles de base. En 2017, la Norvège et la Chine ont tenu de nouvelles réunions sur un accord bilatéral.

La Norvège a unilatéralement supprimé, à compter du 1er janvier 2015, les droits à l’importation sur 114 lignes tarifaires agricoles. Même si ces droits étaient faibles (et sans réelle incidence sur la protection de la production agricole norvégienne), leur suppression a cependant entraîné l’allègement des procédures douanières et des frais d’administration.

Lors de la réunion ministérielle de l’OMC, tenue à Nairobi le 19 décembre 2015, les États membres ont décidé que les pays développés (Norvège, Canada et Suisse) qui abolissent les subventions à l’exportation de leurs produits destinés aux pays les moins avancés seront autorisés à subventionner leurs exportations de produits transformés, de produits laitiers et de viande porcine jusqu’à la fin de 2020. Le Parlement norvégien a adopté une recommandation du gouvernement visant l’élimination de toutes les subventions à l’exportation de ses produits agricoles d’ici la fin de 2020.

Chapitre 19.

Philippines

Soutien à l’agriculture

Le soutien aux producteurs agricoles des Philippines, mesuré par les transferts des consommateurs et des contribuables découlant de l’action publique en proportion des recettes agricoles brutes (ESP en %), s’est établi à 26 % en moyenne en 2015-17, soit un niveau supérieur à la moyenne OCDE (18 %) et l’un des plus élevés parmi les économies émergentes étudiées dans ce rapport.

Le soutien des prix du marché (SPM) est la principale composante du soutien aux producteurs et il bénéficie pour l’essentiel aux riziculteurs. Le SPM du riz représentait 42 % de la valeur totale du SPM et 41 % de la valeur totale des transferts aux producteurs en 2017. Outre le riz, la canne à sucre et les produits d’origine animale bénéficient eux aussi d’une aide substantielle, en particulier grâce à des droits d’importation élevés. Le haut niveau du SPM fait peser une taxe implicite sur les consommateurs et sur l’industrie agroalimentaire, chiffrée à 26 % de la valeur de la consommation en moyenne sur la période 2015-17 (ESC en %).

Ces dernières années, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général ont augmenté en proportion de la valeur ajoutée agricole. Elles servent surtout à financer des investissements dans le développement des infrastructures, en particulier dans les systèmes d’irrigation et, de plus en plus, dans les programmes de vulgarisation agricole.

Au total, le coût du soutien apporté au secteur agricole philippin, par l’intermédiaire du soutien des prix du marché et des transferts budgétaires, a atteint 3.2 % du PIB en 2015-16, soit près de cinq fois plus que la moyenne OCDE (0.6 %) sur la même période. C’est l’un des niveaux les plus élevés de tous les pays pour lesquels cet indicateur est calculé.

Principales évolutions de l’action publique

L’assurance récolte s’est notablement développée ces dernières années. Environ 15 % des agriculteurs ont bénéficié de subventions dans ce domaine en 2017 et le gouvernement prévoit de porter à 20 % le taux de bénéficiaires en 2018.

Afin d’accroître le soutien aux producteurs de riz, les autorités ont supprimé en 2017 la redevance payée par les agriculteurs pour financer les coûts d’exploitation et d’entretien des systèmes d’irrigation.

Conformément à un accord conclu avec l’OMC en 2012, les Philippines se sont engagées à mettre fin aux restrictions quantitatives aux importations de riz en juin 2017. Toutefois, en mai 2017, les autorités ont promulgué un décret exécutif prorogeant les concessions tarifaires, en échange du maintien des restrictions quantitatives jusqu’à fin 2020 ou jusqu’à modification par le Congrès de la loi de 1996 sur la tarification agricole, actuellement en vigueur dans le pays.

Évaluation et recommandations

La politique agricole philippine est axée sur la sécurité alimentaire et la réduction de la pauvreté : elle vise à garantir à la population un approvisionnement régulier en aliments de base à des prix abordables. L’objectif d’autosuffisance en riz a donné lieu à une série de mesures de soutien en faveur des riziculteurs – contrairement ce que l’on observe généralement dans les autres pays de la région, où la tendance est à la diversification vers des produits à plus forte valeur ajoutée – et, en même temps, a contribué à la sous-alimentation des ménages pauvres, consommateurs nets de riz. Les Philippines pourraient améliorer la sécurité alimentaire nationale par des mesures telles que la diversification de la production, de la consommation et des revenus via la suppression des incitations en faveur de produits spécifiques ; l’élimination progressive des restrictions à l’importation de riz ; et la transformation de l’Autorité nationale chargée de l’alimentation (National Food Authority – NFA) en un organisme chargé de gérer les stocks d’urgence sans pouvoir d’intervention sur le marché.

Les Philippines étant très exposées aux typhons, tempêtes tropicales et inondations, les autorités devraient adopter une approche globale de la gestion des risques et intégrer transversalement les objectifs de la politique d’adaptation au changement climatique dans les différents programmes et les différentes institutions. En outre, l’efficacité des outils actuellement utilisés en matière de gestion des risques devrait être évaluée – en particulier pour savoir dans quelle mesure les systèmes d’assurance et de transferts monétaires encouragent des décisions favorables à la résilience au niveau de l’exploitation. Enfin, la sensibilisation des agriculteurs doit être renforcée par le partage d’informations sur les conditions locales, les projections et les solutions d’adaptation.

La progression de la productivité totale des facteurs dans le secteur agricole des Philippines est plus lente que la moyenne mondiale et plus lente aussi que dans la plupart des autres pays de la région. Cette situation est le résultat de décennies de sous-investissement (ou, dans certains cas, d’investissements mal orientés), de distorsions de l’action publique, d’incertitudes liées à la mise en œuvre de la réforme agraire, et de la fréquence accrue d’événements météorologiques extrêmes. En 2017, les Philippines ont redéployé certains financements, en réaffectant les subventions aux intrants variables en faveur d’investissements dans les infrastructures et en réorientant les systèmes de connaissances agricoles. Pour favoriser la croissance de la productivité totale des facteurs, il est essentiel de poursuivre ces efforts de recentrement du soutien budgétaire sur la réforme structurelle à long terme.

L’élaboration et la mise en œuvre de la politique agricole des Philippines reposent sur un ensemble complexe d’institutions. Le gouvernement devrait prendre plusieurs mesures : renforcer la coordination entre le ministère de l’Agriculture et les autres ministères concernés, et avec les institutions chargées d’appliquer les programmes de soutien à l’agriculture ; renforcer la transparence et le contrôle des programmes financés sur fonds publics ; intensifier les efforts pour mettre en place un système statistique solide et pertinent pour l’action publique, et intégrer les mécanismes de suivi et d’évaluation dans le processus d’élaboration des politiques.

Graphique 19.1. Philippines : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764703

Le soutien aux producteurs (ESP en %) atteignait 26 % en 2015-17, ce qui signifie que plus d’un quart des recettes agricoles brutes découlaient des politiques publiques. Ce niveau a augmenté par rapport à la période 2000-02 (graphique 19.1) ; toutefois, de 2016 à 2017, on note une légère baisse due à un écart plus faible entre prix intérieurs et prix mondiaux (graphique 19.2). Le soutien des prix du marché est la principale composante de l’ESP et il bénéficie pour la majeure partie aux producteurs de riz. Le soutien des prix du marché et les subventions à l’utilisation d’intrants non assortie de contraintes, considérées comme les deux formes de soutien les plus à même de générer des distorsions, représentent la quasi-totalité du soutien accordé aux producteurs. En moyenne, les prix payés aux agriculteurs étaient supérieurs de 36 % aux cours mondiaux en 2015-17, contre 31 % en 2000-02. Le soutien des prix du marché est aussi la principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP) : le riz et le sucre constituaient la part la plus importante des TSP dans les recettes agricoles brutes pour ces produits en 2015-17 (graphique 19.3). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG), en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture, ont plus que doublé en 2015-17 par rapport à 2000-02 (graphique 19.1). Elles se composent pour l’essentiel d’investissements dans le développement des infrastructures, en particulier dans les systèmes d’irrigation. La part du soutien total à l’agriculture dans le PIB s’établissait à 3.2 % en 2015-16, soit l’un des niveaux les plus élevés de tous les pays de l’OCDE pour lesquels cet indicateur est calculé.

Graphique 19.2. Philippines : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764722

Graphique 19.3. Philippines : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764741

Tableau 19.1. Philippines : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766014

Informations contextuelles

Les Philippines sont un pays de taille moyenne en termes de superficie, mais avec une population de 103 millions d’habitants, c’est le douzième pays le plus peuplé du monde. Le PIB par habitant des Philippines, établi à 7 819 USD en PPA, équivaut environ à un tiers du PIB moyen par habitant de tous les pays analysés dans ce rapport (tableau 19.2). Malgré leur rebond après la crise économique mondiale de 2008-09, les Philippines ont enregistré ces dernières années une croissance annuelle relativement faible du PIB, celle-ci s’établissant à 3.9 % par an sur la période 2012-15 : ce taux de croissance est inférieur à celui d’autres économies émergentes du monde et à d’autres pays comparables d’Asie et de l’ASEAN (graphique 2.20.4). L’économie philippine et son secteur agroalimentaire sont relativement intégrés dans les marchés internationaux si l’on en juge par le ratio échanges/PIB, qui était de 23 % en 2016.

Tableau 19.2. Philippines : Indicateurs contextuels
| Philippines | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 202 | 808 | 0.7% | 0.9%
Population (millions) | 70 | 103 | 2.4% | 3.0%
Superficie des terres (milliers de km2) | 298 | 298 | 0.4% | 0.4%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 11 015 | 12 440 | 0.4% | 0.5%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 234 | 341 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 2 887 | 7 819 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 33 | 23 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 21.6 | 9.7 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 44.1 | 29.1 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 8.5 | 7.5 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 8.6 | 11.8 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 63 | 63 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 37 | 37 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 48 | 45 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766470

L’agriculture est un secteur clé pour les Philippines : elle représente près des trois dixièmes de l’emploi total et un dixième du PIB (tableau 19.2). En règle générale, les exploitations sont de petite taille, d’une superficie moyenne de 1.3 hectare, chiffre en recul depuis quelques années. D’une superficie limitée et dotées d’une population importante, les Philippines deviennent un pays de plus en plus importateur net de produits agroalimentaires. Trois quarts de ces importations sont des produits transformés qui sont utilisés directement pour la consommation (finale) ou comme intrants intermédiaires par le secteur de la transformation. Du côté des exportations, la moitié environ des produits agroalimentaires sont vendus à l’étranger à des entreprises qui les utilisent comme intrants, l’autre moitié étant destinée à la consommation finale (graphique 19.5).

Graphique 19.4. Philippines : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Note : Changement de définition de l'emploi selon l’OIT en 2005.

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764760

Graphique 19.5. Philippines : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764779

Bien qu’elle se soit accélérée ces dix dernières années, la croissance de la productivité totale des facteurs dans le secteur agricole demeure assez faible : s’établissant à 1.2 % par an en moyenne, son taux est nettement inférieur à la moyenne mondiale et il constitue l’un des plus bas de l’Asie du Sud-Est (OCDE, 2017a). En particulier, la productivité du travail dans l’agriculture étant six fois moins élevée que dans l’industrie, elle tire la moyenne vers le bas pour l’ensemble de l’économie. Les terres agricoles sont soumises à la pression que font peser sur elles des catastrophes naturelles fréquentes, la croissance démographique et l’urbanisation. Les Philippines disposent d’abondantes ressources en eau, dont le secteur agricole est le premier utilisateur, avec 82 % du total des prélèvements d’eau douce (tableau 19.3), mais cela n’empêche pas certaines régions de connaître des pénuries pendant la saison sèche.

Graphique 19.6. Philippines : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764798

Tableau 19.3. Philippines : Productivité et indicateurs environnementaux
| Philippines | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 0.26% | 1.22% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | .. | .. | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | .. | .. | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 0.3 | 0.7 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 33 | .. | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | .. | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | .. | 82 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | .. | .. | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766926

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Le soutien des prix du marché est la principale forme d’aide dont bénéficient les producteurs philippins. Le système est essentiellement axé sur le riz et le sucre. Pour le riz, les mesures sont mises en œuvre par l’Autorité nationale chargée de l’alimentation (National Food Authority - NFA) et comprennent le soutien des prix aux producteurs, un prix d’écoulement subventionné pour les consommateurs, des achats publics et des restrictions à l’importation. La NFA constitue aussi des stocks régulateurs de riz pour stabiliser le niveau des prix à la consommation et assurer un approvisionnement suffisant et régulier. Pour le sucre, le soutien des prix et la régulation du marché passent par des quotas de production et des mesures visant le commerce extérieur.

La protection douanière reste le principal instrument de la politique commerciale philippine. La libéralisation des échanges repose principalement sur des accords commerciaux régionaux, en particulier celui de la zone de libre-échange de l'ASEAN. La moyenne simple des droits de douane appliqués aux produits agricoles en vertu du régime de la nation la plus favorisée s’établissait à 9.8 % en 2016. Tous les droits de douane sont calculés ad valorem et s’échelonnent entre 0 % et 65 %.

Des contingents tarifaires sont en place pour 14 produits agricoles dont les taux de droits sont compris entre 30 % et 50 % pour les quantités contingentaires et entre 35 % et 65 % hors contingent. Les licences d’importation visent à préserver la santé publique, la sécurité nationale et le bien-être de la population ou à répondre aux obligations découlant des accords internationaux signés par le pays.

Les importations de produits agricoles, d’animaux vivants et de plantes, ainsi que de leurs produits et sous-produits, doivent être accompagnées d’un certificat sanitaire, phytosanitaire ou de salubrité délivré dans le pays d’origine et font l’objet d’une inspection à l’arrivée. De manière générale, les certificats sont uniquement délivrés sur la base de considérations sanitaires et phytosanitaires, mais, dans certains cas, le niveau de l’offre intérieure peut également être pris en compte (OMC, 2012).

Plusieurs produits agricoles font l’objet de restrictions à l’exportation et peuvent nécessiter l’obtention d’un permis en plus de l’agrément de l’organisme régulateur. Il s’agit du riz, des céréales et des produits céréaliers et du sucre. Les exportations de riz et de maïs restent soumises à des restrictions et sont en principe contrôlées par la NFA.

Le soutien budgétaire aux producteurs agricoles, qu’il s’agisse des paiements versés aux exploitants à titre individuel ou des dépenses consacrées au secteur agricole dans son ensemble (services d’intérêt général), est faible par rapport à la valeur des transferts occasionnés par les mesures de soutien des prix du marché, et en regard de la moyenne OCDE. Au cours des années 2000, le soutien budgétaire aux producteurs a surtout servi à subventionner l’utilisation d’intrants variables. Toutefois, depuis quelques années, on constate une augmentation des paiements versés aux producteurs pour la formation de capital fixe.

L’assurance récolte s’est notablement développée depuis quelques années Environ 15 % des agriculteurs bénéficiaient d’une assurance subventionnée en 2017 et les autorités prévoient de porter le taux des bénéficiaires à 20 % en 2018 (PCIC, 2018). Le système est entièrement dépendant de la Compagnie philippine d’assurance récolte (Philippine Crop Insurance Corporation - PCIC), organisme d’État relevant du ministère de l’Agriculture.

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général augmentent fortement depuis la fin des années 2000. Il s’agit pour l’essentiel d’investissements dans le développement et l’entretien des infrastructures, absorbés en grande partie par les systèmes d’irrigation.

En 1988, les Philippines ont entrepris une réforme agraire ambitieuse qui couvrait presque les trois quarts du territoire agricole du pays. À la fin de 2015, la redistribution des terres était pratiquement achevée, mais les droits de propriété n’étaient toujours pas établis et près de la moitié des bénéficiaires relevaient encore du régime de la propriété collective. Diverses restrictions sur les transactions foncières et le caractère incertain des droits de propriété limitent les investissements réalisés au niveau des exploitations et pèsent sur les résultats économiques de la réforme.

Évolution des mesures internes, 2017-18

La redevance d’irrigation a été supprimée en 2017 pour les producteurs de riz. Auparavant, elle était payée par les agriculteurs pour financer l’exploitation et l’entretien des systèmes d’irrigation. Elle était fixée à 2-3 cavans (100-150 kg) de paddy par hectare, payables en nature ou en espèces à l’Administration nationale chargée de l’irrigation (National Irrigation Administration - NIA) (OCDE, 2017b). Le gouvernement a approuvé la création d’un fonds doté de 2.3 milliards PHP (48 millions USD ) pour permettre à la NIA de couvrir les coûts d’exploitation et d’entretien des systèmes d’irrigation en 2017 (FAO, 2016).

Le montant total des crédits budgétaires alloués à l’agriculture, qui s’élève à 1.8 milliard USD, est resté relativement stable en 2017, malgré le changement intervenu dans la composition de ces financements. Les paiements au titre de l’utilisation d’intrants ont reculé, en particulier sous l’effet d’une baisse des financements destinés aux installations post-récolte (tels que séchoirs, entrepôts et magasins de stockage des semences). Parallèlement, le financement des services d’intérêt général a augmenté, notamment du fait d’une hausse du budget consacré au développement et à l’entretien des systèmes d’irrigation (conformément à la priorité nationale donnée aux dépenses d’infrastructures, GAIN, 2017a) et du surcroît de fonds attribué aux programmes de vulgarisation agricole.

Les Philippines ont ratifié l’Accord de Paris sur le changement climatique en mars 2017, en s’engageant à réduire leurs émissions de 70 % d’ici à 2030 et à intensifier leurs efforts d’adaptation. Si cet objectif est louable, aucun plan de réduction spécifique n’a cependant été rendu public, et la CPDN 2015 indique que la réalisation d’un tel objectif dépend de la mise à disposition de ressources financières suffisantes (CCNUCC, 2015 ; Climate Action Tracker, 2017). L’agriculture ne figure pas parmi les secteurs prioritaires pour la réduction des émissions (énergie, transports, déchets, activités forestières et industrie) ; en revanche, c’est un secteur prioritaire en matière d’adaptation et de résilience.

Évolutions des mesures commerciales, 2017-18

Les Philippines s’étaient engagées auprès de l’OMC à mettre fin aux restrictions quantitatives aux importations de riz à la mi-2017 ; toutefois, un décret exécutif (no 23) a été promulgué en mai 2017, qui proroge unilatéralement les concessions tarifaires et les restrictions quantitatives. Les restrictions seront maintenues jusqu’en décembre 2020 ou jusqu’à ce que le Congrès modifie la loi de 1996 sur la tarification agricole (qui exempte actuellement le riz de droits de douane). Ces restrictions ont été instaurées lorsque le pays est devenu Membre de l’OMC en 1995 : les Philippines bénéficiaient d’une clause de sauvegarde spéciale (article 5 de l’Accord sur l’agriculture), qui lui a permis de maintenir des restrictions quantitatives sur ses importations de riz, pour des raisons de sécurité alimentaire, jusqu’en 2012. En échange de quoi, elles étaient tenues de garantir un accès au marché minimal (AMM) sous la forme d’un contingent d’importation dont le volume devait augmenter progressivement. En 2012, les Philippines ont demandé une dérogation en vue de proroger le traitement spécial accordé au riz jusqu’en 2017. Cette dérogation leur a été accordée en juillet 2014 à trois conditions : qu’elles augmentent le volume du contingent d’importation pour le porter à 805 200 tonnes, qu’elles abaissent le tarif contingentaire à 35 % et qu’elles soumettent, à compter du 30 juin 2017, leurs importations de riz à des droits de douane proprement dits, établis sur la base d’un équivalent tarifaire calculé conformément aux lignes directrices définies à cet effet dans l’Accord de l’OMC sur l’agriculture (OMC, 2014). Le décret exécutif no 23 proroge la restriction quantitative sur les importations de riz au-delà de l’engagement pris vis-à-vis de l’OMC. Un projet de loi visant à modifier l’exemption de droits de douane dont bénéficie le riz en vertu de la loi sur la tarification agricole est en cours d’élaboration ; toutefois, on n’en connaît pas le calendrier d’adoption (GAIN, 2017b).

En avril 2016, les Philippines ont signé un accord de libre-échange avec les États membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE). Cet accord couvre un large éventail de domaines : échanges de marchandises (produits industriels et agricoles, produits de la pêche et autres produits de la mer), règles d’origine, facilitation des échanges, échanges de services, investissement, concurrence, protection des droits de propriété intellectuelle, marchés publics et développement durable (GAIN, 2016). En mars 2018, le Sénat des Philippines a voté la ratification de cet accord, marquant une étape importante sur la voie de l’entrée en vigueur de celui-ci.

Les Philippines et l’Union européenne ont poursuivi les négociations en vue de la conclusion d’un accord de libre-échange UE-Philippines. Les relations entre les deux parties sont actuellement régies par l’accord de partenariat et de coopération signé en 2012. Le but des négociations est de conclure un accord qui portera sur un grand nombre de questions, dont les droits de douane et les autres entraves au commerce, les échanges de services et l’investissement, ainsi que les aspects des marchés publics, de la propriété intellectuelle, de la concurrence et du développement durable qui touchent au commerce (UE, 2017).

Références

Climate Action Tracker (2017), « Philippines », http://climateactiontracker.org/countries/philippines.html.

CCNUCC (2015), « Republic of the Philippines, Intended Nationally Determined Contributions », Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et République des Philippines, octobre 2015, http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/Philippines/1/Philippines%20-%20Final%20INDC%20submission.pdf.

FAO (2016), Site web de la FAO sur l’évolution des politiques : www.fao.org/economic/est/est-commodities/commodity-policy-archive/en/ (en anglais).

GAIN (2017a), « Philippine Oilseeds and Products Situation and Outlook », 30 mars.

GAIN (2017b), « Grain and Feed Situation and Outlook », 15 décembre.

GAIN (2016), « Philippines: EFTA-Philippines Free Trade Agreement Signed », 19 mai.

OCDE (2017a), Building Food Security and Managing Risk in Southeast Asia, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264272392-en.

OCDE (2017b), Agricultural Policies in the Philippines, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264269088-en.

OMC (2014), Décision sur la dérogation concernant le traitement spécial pour le riz accordé par les Philippines, WT/L/932, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/DDFDocuments/126136/q/WT/L/932.pdf.

PCIC (2018), « 2 million farmers to get free crop insurance », http://pcic.gov.ph/news/pcic-in-the-news/2-million-farmers-to-get-free-crop-insurance/.

UE (2017), « Countries and regions: The Philippines », http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/philippines/.

Chapitre 20.

Fédération de Russie

Soutien à l’agriculture

En 2015-17, près de 86 % du soutien total à l’agriculture (EST) ont été versés aux producteurs à titre individuel (ESP), le reste étant affecté aux services d’intérêt général dont bénéficie l’agriculture (12 %) et au soutien des acheteurs de produits agricoles (2 %).

Le soutien accordé aux producteurs agricoles a fluctué sur le long terme, mais s’est maintenu après 2010 dans une fourchette comprise entre 12 % et 15 % des recettes agricoles brutes (ESP en %). Les formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions, notamment le soutien des prix du marché et les subventions à la production et à l’utilisation d’intrants variables, constituent la majeure partie (74 %) du soutien aux producteurs. Le soutien des prix du marché agrégé masque cependant une grande diversité de situations selon les produits : les importations de produits animaux et de sucre font l’objet de mesures de protection douanière, tandis les exportations de céréales et d’oléagineux sont taxées implicitement. Les éleveurs bénéficient en outre du faible niveau des prix intérieurs des céréales, qui sont inférieurs aux niveaux mondiaux. Dans la catégorie « soutien aux services d’intérêt général », le système de connaissances agricoles, le développement et l’entretien des infrastructures, ainsi que le système d’inspection et de contrôle absorbent la majeure partie des financements.

Le soutien total à l’agriculture (EST) représentait 0.8 % du PIB en 2015-17. Ce pourcentage est trois fois plus faible que dans le milieu des années 90, en raison principalement de la croissance du PIB et de la baisse de la part du secteur agricole dans cet agrégat. Les transferts des contribuables représentent 41 % du total des transferts aux producteurs, les 59 % restants provenant des consommateurs. La contribution des consommateurs au soutien agricole est à mettre au compte du soutien des prix agricoles, ces derniers se situant en moyenne 10 % au-dessus des niveaux internationaux. Déduction faite des transferts aux acheteurs de produits agricoles, les dépenses de consommation s’en est trouvée majorée de 10 % (ESC en %) en 2015-17.

Principales évolutions de l’action publique

En 2017, de nouveaux amendements ont été apportés au Programme d’État pour le développement de l’agriculture 2013-20. Un nouveau sous-programme a été créé pour développer le potentiel d’exportation de produits agricoles. Les sous-programmes qui existaient auparavant ont été rassemblés sous plusieurs grandes rubriques, et un certain nombre de subventions ont été regroupées de façon à simplifier leur mise en œuvre et à offrir plus de flexibilité aux régions dans le choix de leurs priorités de financement. En 2018, le Programme d’État devrait se poursuivre dans la continuité de l’année précédente, à la fois en termes de structure et de financement. Après une seconde année consécutive de bonnes récoltes de céréales, les tarifs du transport de ces produits à travers le pays ont été réduits. Cette disposition s’ajoute à la suspension temporaire du droit frappant les exportations de blé, qui avait été décidé lors de la campagne précédente. Les conditions des achats d’intervention du lait en poudre et du beurre ont été annoncées, mais aucune intervention n’a eu lieu car les prix sont restés supérieurs au niveau minimum. Les précédentes interventions concernaient uniquement les céréales. Pour la première fois, une liste de régions présentant des conditions défavorables à la production agricole a été publiée. L’interdiction, depuis 2014, des importations agroalimentaires en provenance de plusieurs pays a été prolongée jusqu’à la fin 2018. En tant que partie au Traité de l’Union économique eurasiatique (UEEA), la Fédération de Russie a ratifié le nouveau code des douanes de l’UEEA et adopté un certain nombre de nouvelles réglementations de l’UEEA dans les domaines techniques et sanitaires/phytosanitaires.

Évaluation et recommandations

Le Programme d’État pour le développement de l’agriculture 2013-20 vise à stimuler la production agricole et la substitution de produits nationaux aux importations agroalimentaires. Le contexte politique depuis le milieu des années 2010 a incité la Russie à intensifier ses efforts de remplacement des produits importés et à s’orienter vers une politique d’autosuffisance agroalimentaire.

Dernièrement, cette orientation a été élargie pour également favoriser le développement du potentiel d’exportation de produits agricoles du pays, en mettant l’accent sur les améliorations sanitaires et phytosanitaires, ainsi que sur les études de marché et la promotion commerciale. Ces améliorations peuvent contribuer à la hausse de la qualité des produits locaux, et ainsi permettre de tirer profit de la demande extérieure de produits agroalimentaires de base, ainsi que de produits de niche et issus de l’agriculture biologique.

La politique intérieure s’est toujours concentrée sur l’accroissement des flux de financement vers le secteur agricole. L’orientation accrue vers l’autosuffisance privilégie le soutien de l’investissement dans les secteurs faisant concurrence aux importations, notamment les nouveaux secteurs prioritaires comme l’horticulture, le marketing et l’infrastructure de distribution des produits alimentaires. Ces priorités en matière d’investissement et les projets correspondants requièrent une évaluation approfondie de leur faisabilité économique et financière.

Le pays met par ailleurs l’accent, dans le cadre de son orientation vers l’autosuffisance, sur la production nationale de semences et la sélection animale dans le but de réduire sa dépendance vis-à-vis des importations de ces intrants agricoles. Le succès de ces efforts dépendra notamment de la stabilité à long terme des financements de la R-D et de la coopération internationale.

Des dispositions ont été prises pour rationaliser la budgétisation des aides et les flux de financement de l’administration centrale de la Fédération vers les régions ; les gouvernements régionaux jouissent ainsi d’une plus grande latitude pour allouer les crédits aux différentes formes de soutien. Les avantages que cela peut procurer sont une réduction des frais de gestion et une utilisation plus efficiente des crédits. La rationalisation budgétaire ne s’est toutefois pas accompagnée de changements au regard de la liste des types de soutien potentiellement disponibles.

D’une façon générale, les subventions et les mesures de protection à l’encontre des importations, qui génèrent toutes deux des distorsions, sont les principaux instruments utilisés pour atteindre les objectifs fixés de substitution de produits nationaux aux importations et de développement des exportations.

La réalisation de ces objectifs nécessite cependant une amélioration réelle et durable de la compétitivité de l’agriculture, qui a davantage de chances de survenir si les investissements visent en priorité la productivité à long terme du secteur, notamment la R-D, le transfert de connaissances, l’infrastructure, ainsi que la santé des plantes et des animaux

Bien que les programmes ciblés consécutifs aient consacré des ressources au développement des campagnes, il reste encore beaucoup à faire pour améliorer les conditions de vie dans les zones rurales et le capital humain du secteur.

Graphique 20.1. Russie : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764817

En 2015-17, l’estimation du soutien aux producteurs (ESP en %) représentait 13 % des recettes agricoles brutes, chiffre inférieur à la moyenne de l’OCDE et au niveau observé en 1995-97 (18 %). La part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions (paiements au titre de la production et de l’utilisation d’intrants non assortie de contraintes) n’a que faiblement diminué, passant de 77 % à 74 % de l’ESP totale entre 1995-97 et 2015-17 (graphique 20.1). Le montant total de l’ESP a reculé de 18 % au cours de la dernière année, en grande partie à cause de la baisse du soutien des prix du marché, les prix intérieurs ayant augmenté moins fortement que les prix à la frontière. L’effet de la baisse du soutien des prix du marché sur l’ESP a été amplifié par certaines réductions des transferts budgétaires (graphique 20.2). Les prix reçus par les agriculteurs en 2015-17 étaient en moyenne supérieurs de 10 % à ceux des marchés mondiaux, contre 9 % en 1995-97. Le CNP agrégé masque cependant les mesures de protection aux frontières appliquées aux produits animaux et au sucre, ainsi que la taxation des céréales et oléagineux exportés. Les produits bénéficiant des plus hauts niveaux de soutien au titre d’un seul produit par rapport à leur valeur (TSP en %) sont le lait (28 %), le sucre (25 %), ainsi que la viande bovine (23 %). Les céréales et les oléagineux sont implicitement taxés (graphique 20.3). La part des transferts au titre d’un seul produit (TSP) dans l’ESP s’élevait à 72 % en 2015-17. La dépense consacrée aux services d’intérêt général a baissé par rapport à la valeur ajoutée du secteur – elle représentait 2.3 % de la valeur ajoutée en 2015-17, soit moins d’un tiers du pourcentage enregistré en 1995-97 (7.2 %). Cette situation s’explique en partie par l’augmentation de la valeur de la production agricole, qui s’est redressée par rapport aux faibles niveaux du milieu des années 90. L’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture en % du PIB a diminué, passant de 2.5 % en 1995-97 à 0.8 % en 2015-17, principalement sous l’effet de la hausse du PIB.

Graphique 20.2. Russie : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764836

Graphique 20.3. Russie : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764855

Tableau 20.1. Russie : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766033

Informations contextuelles

La Fédération de Russie est le pays le plus vaste du monde et possède d’abondantes terres agricoles. Elle présente également une grande diversité de caractéristiques naturelles, économiques et sociales. L’économie se classe au sixième rang mondial à parité de pouvoir d’achat (PPA). L’agriculture représente 4.7 % du PIB et 6.7 % de l’emploi, deux pourcentages qui ont sensiblement diminué depuis le milieu des années 90. Le secteur comprend deux grands types de structures agricoles : des exploitations commerciales à grande échelle et des petites unités d’agriculture paysanne. Les exploitations commerciales représentent presque les deux tiers de la production agricole et produisent la quasi-totalité des céréales, des oléagineux et du sucre, 80 % des animaux de boucherie et 58 % du lait. Les exploitations familiales pratiquent essentiellement une agriculture de subsistance et génèrent un tiers de la valeur totale de la production agricole. Elles représentent 77 % des pommes de terre, 66 % des légumes, 20 % des animaux de boucherie et 42 % du lait produits à l’échelle nationale. Les habitants des zones rurales, au nombre de 38 millions en 2017, représentent 26 % de la population du pays ; cette proportion est restée stable depuis le début des années 2010. Les ménages ont consacré en moyenne 37 % de leurs dépenses de consommation finale à l’alimentation en 2016, ce pourcentage variant de 52 % pour les plus défavorisés à 30 % pour les plus aisés (20 % de la population).

Tableau 20.2. Russie : Indicateurs contextuels
| Russie | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 896 | 3 636 | 3.2% | 4.3%
Population (millions) | 148 | 146 | 5.2% | 4.3%
Superficie des terres (milliers de km2) | 16 378 | 16 377 | 22.0% | 21.7%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 216 400 | 217 722 | 8.0% | 8.1%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 9 | 9 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 6 038 | 24 855 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 18 | 18 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 7.2 | 4.7 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 15.7 | 6.7 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 2.1 | 4.9 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 18.1 | 13.1 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 53 | 54 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 47 | 46 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 59 | 57 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766489

Après deux années de récession, la croissance a repris en 2017, l’inflation est redescendue à son plus bas niveau depuis le début des années 90 et le chômage a continué de décroître. La production agricole s’est accrue de 2.4 % en 2017, contre 4.8 % en 2016. Pour la deuxième année consécutive, les récoltes de céréales ont été abondantes, et la Fédération de Russie est devenue en 2017 le premier exportateur de blé et le troisième exportateur d’orge au monde. Le pays figure parmi les dix plus grands importateurs de viande. La part des produits agroalimentaires dans les importations totales est importante, mais diminue ; leur part dans les exportations totales est plus faible, mais elle progresse. Bien que le déficit commercial se soit resserré, le pays reste un importateur net de produits agroalimentaires. Les importations agroalimentaires visent essentiellement à approvisionner le marché intérieur en produits de consommation finale, tandis que les exportations sont largement destinées aux industries de transformation étrangères.

Graphique 20.4. Russie : Principaux indicateurs économiques, 1996 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764874

Graphique 20.5. Russie : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764893

La production agricole s’est redressée d’année en année après la forte récession des années 90. Depuis 2005, sa croissance a principalement résulté de l’amélioration de la productivité totale des facteurs (PTF). Elle est à mettre au compte aussi, dans une moindre mesure, de l’utilisation accrue d’intrants intermédiaires, alors que l’emploi des facteurs primaires a reculé. La croissance de la PTF pendant la période 2005-15 a été plus vigoureuse que la moyenne mondiale. La part de l’agriculture dans la consommation totale d’énergie a reculé depuis les années 2000 et était légèrement inférieure à la moyenne de l’OCDE en 2016, en dépit de l’importance croissante du secteur dans l’économie du pays. La contribution du secteur aux émissions de GES est tombée en deçà du niveau de l’OCDE. En comparaison avec la zone OCDE, les prélèvements d’eau destinés à l’agriculture représentent une part relativement faible du total. Selon les indicateurs agrégés, le stress hydrique constitue un problème bien moins grave que dans bon nombre de pays de l’OCDE.

Graphique 20.6. Russie : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764912

Tableau 20.3. Russie : Productivité et indicateurs environnementaux
| Russie | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 1.09% | 2.02% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | .. | .. | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | .. | .. | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 5.3 | 1.8 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 8 | 5 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | 2.0 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 29 | 28 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 1.8 | 1.6 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766945

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

La Fédération de Russie recourt à différents instruments de gestion des prix. La protection douanière, qui prend notamment la forme de contingents tarifaires et de mesures non tarifaires, est le premier d’entre eux. Les mesures à la frontière sont en grande partie appliquées dans le cadre de l’Union douanière de la Communauté économique eurasiatique (CEEA). La Russie met également en œuvre des mesures de régulation des prix intérieurs, notamment des interventions sur le marché. Ces mesures peuvent s’appliquer aux céréales et, depuis 2017, au lait. Cela signifie que l’État peut vendre ou acheter ces produits si les prix du marché dépassent la limite supérieure ou la limite inférieure de la fourchette fixée. Cependant, les prix donnant lieu à ces interventions ne jouent pas le rôle de garanties de prix. Les importations ou les exportations peuvent faire l’objet de restrictions pendant les périodes d’intervention.

Les paiements au titre de la production versés pour les produits animaux commercialisés sont financés sur les budgets régionaux et il existe un paiement pour le lait cofinancé par les gouvernements fédéral et régionaux. Les crédits assortis de conditions favorables figurent parmi les principaux instruments de soutien. Les bonifications prennent la forme de subventions aux intérêts payés par les emprunteurs et aussi, depuis 2017, de taux d’intérêt réduits – fixés par l’État – pour les emprunteurs finals, assortis d’une compensation pour les banques qui accordent les crédits. Outre les bonifications d’intérêt, diverses subventions aux intrants variables sont prévues. Des aides sont également accordées sous forme de crédit-bail à des conditions préférentielles pour les machines, les équipements et les animaux sélectionnés, et de cofinancement de l’investissement. Depuis 2013, des paiements à la surface sont accordés pour les productions végétales, remplaçant diverses aides aux intrants précédemment versées au moment des semis et des récoltes au niveau national. Les producteurs agricoles bénéficient aussi de différents allègements fiscaux et conditions favorables pour rembourser leurs arriérés de paiement des taxes fédérales et des cotisations sociales.

La plupart des mesures de soutien décrites ci-dessus sont mises en œuvre dans le cadre du Programme d’État pluriannuel pour le développement de l’agriculture qui structure la politique agricole du pays. Ce programme repose sur le principe de cofinancement des mesures de soutien par les gouvernements fédéral et régionaux, la part de chacun variant selon les régions et les mesures considérées. Outre le soutien dispensé dans le cadre du Programme d’État, les régions mettent en œuvre et financent des mesures de soutien régionales qui leur sont propres.

L’actuel Programme d’État pour 2013-20 a été modifié en réponse aux changements importants intervenus dans l’économie nationale. Ses sous-programmes ont été reconfigurés en 2015 et en 2017. Les objectifs budgétaires initialement fixés ont également été ajustés : révision du volume total des dépenses et redistribution des ressources financières à l’intérieur des différentes composantes du programme et entre elles. Pour 2018, le programme n’a subi aucune modification majeure par rapport à l’année précédente, que ce soit en termes de structure ou de niveau des dépenses.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Le Programme d’État pour 2013-20 a été dès le départ orienté par la Doctrine de sécurité alimentaire de 2010. Il se fixait, comme objectif premier, la réalisation des objectifs d’autosuffisance énoncés dans cette doctrine pour les principaux produits alimentaires¹. Le contexte politique dans la seconde moitié des années 2010 a donné lieu à un nouveau renforcement de l’orientation de la politique agricole de la Fédération de Russie dans ce sens. Cela dit, bien que la substitution des productions nationales aux importations agroalimentaires par ait été jusqu’à récemment un objectif central de la politique agricole, en 2017, le gouvernement a annoncé un nouvel objectif, celui du développement des exportations.

Pendant la période considérée, les autorités ont continué d’agir pour atténuer aussi les impacts de la situation macroéconomique sur le secteur agricole, même si les conditions se sont améliorées. Le rouble s’est progressivement affermi et l’inflation a considérablement marqué le pas, ce qui a incité la Banque centrale à abaisser ses principaux taux. Le ralentissement de l’inflation et un certain assouplissement des conditions monétaires ont aussi relâché la pression exercée par les coûts dans le secteur, notamment par les coûts du crédit. L’affermissement du rouble a cependant érodé en partie la compétitivité de certains produits locaux au plan national et international.

La structure du Programme d’État pour 2013-20 a été à nouveau revue en 2017. Ces modifications font suite à celles de 2015 visant à « accélérer le remplacement des importations » des produits prioritaires et à aider le secteur dans des conditions économiques dégradées. Les changements de 2017 a notamment consisté à refondre les 11 sous-programmes existants pour ramener leur nombre à sept : (i) modernisation technique et technologique et développement tiré par l’innovation ; (ii) développement du système de financement et de crédit ; (iii) développement des sous-secteurs du complexe agro-industriel ; (iv) création de conditions générales favorables pour le complexe agro-industriel² ; (v) stimulation des activités d’investissement ; (vi) administration du Programme d’État ; et (vii) nouveau projet prioritaire sur l’exportation de produits agricoles. Par ailleurs, différentes mesures de soutien ont été regroupées dans un dispositif appelé Paiement unifié. Ce dispositif intègre 27 mesures réparties dans les précédentes composantes du Programme d’État. Toutes ces reconfigurations n’ont cependant pas affecté la liste des activités pouvant bénéficier d’un soutien. Le principal changement a été l’élargissement de la marge de manœuvre des régions dans la répartition des fonds entre les différentes activités d’une même rubrique ; l’objectif était aussi de simplifier et d’accélérer les flux de financement de l’administration fédérale vers les régions. Le Programme d’État pour 2013-20 continue aussi en 2017 d’intégrer les deux « programmes fédéraux ciblés » : le premier sur le développement rural et le second sur l’amélioration des terres ; ces programmes cesseront toutefois d’exister séparément en 2018 et seront intégrés dans d’autres composantes du Programme d’État.

En 2017, 234 milliards RUB (4 milliards USD) du budget fédéral ont été alloués au Programme d’État, soit 7 % de plus que l’année précédente (Trésor public, 2018; Ministère de l’Agriculture, 2017). Quelque 25 % de ce montant ont été affectés au développement des sous-secteurs (iii ci-dessus) et 35 % à la stimulation des activités d’investissement (v), ce deuxième poste consistant à financer des bonifications d’intérêt pour des prêts à l’investissement et à cofinancer des projets d’investissement. Ces fonds ont été complétés par les contributions des régions qui, outre leur cofinancement du Programme d’État, ont apporté un soutien strictement régional.

Le budget fédéral alloué au Programme d’État pour 2018 est de 242 milliards RUB (4.1 milliards USD), ce qui est légèrement inférieur à ce qui était prévu début 2017 (FL, 2017a ; Trésor public, 2018). Pour certaines composantes du Programme, les objectifs de financement sont presque identiques à l’année précédente. En revanche, le volet relatif à la stimulation des activités d’investissement devrait bénéficier d’environ 9 % de crédits supplémentaires, alors que la modernisation technique et le développement des exportations verront leur enveloppe diminuer.

Dans un contexte de faiblesse des prix mondiaux et de stocks publics abondants, l’État est intervenu sur le marché des céréales lors de la campagne 2016/17. Afin de réduire les coûts de stockage, les vendeurs au fonds d’intervention ont été pour la première fois autorisés à racheter leurs céréales durant la campagne 2016/17. Après une excellente récolte de céréales en 2016/17, un volume record a été atteint pendant la campagne 2017/18, ce qui s’est traduit par une baisse ininterrompue du prix de ces produits. Des achats de céréales par l’État ont été annoncés, puis reportés à début 2018. Une baisse des tarifs du transport de céréales à l’intérieur du pays est entrée en vigueur en décembre 2017. Les pertes subies en conséquence par la compagnie des chemins de fer russe sont dédommagées sur le budget fédéral. L’État prévoit de subventionner le transport de 3.181 millions de tonnes de céréales de 13 régions ayant des excédents vers 12 autres. Cette mesure s’ajoute à la suspension temporaire du droit frappant les exportations de blé, qui avait été décidée lors de la campagne précédente et qui restera en vigueur jusqu’en juillet 2018.

Des achats d’intervention de produits laitiers ont été introduits en 2017 dans le but de lisser les prix. L’État a annoncé des prix planchers pour le beurre ainsi que pour le lait en poudre (entier et écrémé). Onze régions ayant une production de produits laitiers supérieure à certains niveaux ont été sélectionnées pour des achats d’intervention. Ces achats sont déclenchés lorsque le prix du lait liquide en juillet est inférieur d’au moins 15 % à son niveau du mois de février. Cela dit, aucun achat d’intervention n’a eu lieu en 2017 car les prix sont restés au-dessus des niveaux de déclenchement de la mesure.

Les bonifications d’intérêts pour les emprunts à court terme et les crédits d’équipement constituent l’une des principales formes de soutien aux producteurs. L’orientation de la politique au moment du lancement du Programme d’État pour 2013-20 visait à limiter les nouveaux engagements au titre de l’aide au crédit. Cependant, la décision d’accélérer le remplacement des importations et la forte dégradation des conditions de prêt fin 2014 ont bouleversé les projets initiaux. La décision de mettre un terme aux bonifications d’intérêts pour les prêts à l’investissement accordés aux unités de production industrielle avicoles à compter de 2015 et les unités de production industrielle porcines à compter de 2017 a été suspendue. Il a été décidé de maintenir les aides aux prêts à l’investissement dans ces secteurs jusqu’au 1er janvier 2019 en se concentrant sur les régions de Trans-Ouralie, de Sibérie et d’Extrême-Orient. L’aide de l’État privilégie aujourd’hui les crédits d’équipement, en particulier les prêts à long terme non remboursés. L’enveloppe totale des bonifications d’intérêts pour les crédits d’équipement a atteint presque 54.7 milliards RUB (938 millions USD) en 2017, dont quelque 10 % provenaient des régions (Ministère de l’Agriculture, 2018).

Un nouveau mécanisme a été introduit en 2017 pour mettre en œuvre une partie des crédits bonifiés. Auparavant, toutes les bonifications étaient versées aux emprunteurs finals et représentaient un pourcentage du taux de refinancement pratiqué par la Banque centrale. Avec le nouveau mécanisme, les fonds sont versés non pas aux emprunteurs finals mais aux banques, afin de compenser l’écart entre les taux d’intérêts appliqués par les banques et un intérêt de 5 % à la charge de l’emprunteur. Ce dispositif s’applique à la fois aux prêts à court et à long terme. Il simplifie les procédures et vise à éliminer les retards dans le versement des aides. Il n’est pas encore possible de dire dans quelle mesure le nouveau mécanisme influencera le coût du crédit pour les différents bénéficiaires et types d’emprunts. Pour atténuer les craintes d’un accès plus difficile au crédit pour les petits emprunteurs, l’État a fixé en 2018 des quotas minimums de crédits devant être alloués aux petits emprunteurs sur la compensation totale accordée aux banques.

Comme en 2015 et 2016, l’État a contribué à la recapitalisation de RosSelkhozBank³, à hauteur de 5 milliards RUB (86 millions USD) en 2017 (Trésor public, 2018).

Les aides à l’investissement qui ont été mises en place en 2015 sont une mesure relativement nouvelle. Les investisseurs peuvent recevoir une aide égale à 20 % ou 30 % du montant de l’investissement en fonction du type de projet, portée à 25 % ou 35 % dans la région d’Extrême-Orient. En 2015-16, presque 90 % de ces aides ont été utilisées pour construire des unités industrielles de production laitière et des serres, le reste étant consacré à la construction d’installations de stockage de produits horticoles et de centres de distribution de gros, ainsi qu’à la création ou la modernisation des centres de génie génétique et de sélection animale et végétale. En 2017, le secteur a reçu quelque 16 milliards RUB (280 millions USD) d’aides à l’investissement, dont plus de 90 % financés par le budget fédéral et le reste par les régions (Ministère de l’Agriculture, 2018).

Un système de paiement unifié a été mis en place en 2017. Ce dispositif intègre 27 mesures réparties autrefois dans les composantes du Programme d’État, à savoir : des subventions à la production animale et végétale, des subventions à l’assurance et des bonifications d’intérêts pour les prêts à court terme, des aides aux petits producteurs et des aides relevant auparavant de la composante appelée « programmes régionaux ayant une importance économique ». Toutes ces formes de soutien ont atteint globalement quelque 44 milliards RUB (748 millions USD) en 2017, avec une contribution des régions de 11 % (Ministère de l’Agriculture, 2018). L’objectif du paiement unifié est de simplifier la budgétisation, ainsi que les flux de financement de l’administration fédérale vers les régions. Les régions complètent ces aides et continuent de les répartir entre les différentes formes de soutien incluses dans le paiement unifié. Elles peuvent toutefois déterminer elles-mêmes le pourcentage de chacun des types de soutien en fonction de leurs besoins.

En 2017, les autorités ont publié pour la première fois une liste de régions présentant des conditions défavorables à la production agricole. Y figurent actuellement 32 régions, dont la majorité se situe dans les districts fédéraux du Nord-Ouest, du Nord Caucase, de Sibérie et d’Extrême-Orient. Les critères appliqués concernent les conditions climatiques, pédologiques, géographiques et socio-économiques. Le concept de régions présentant des conditions défavorables à la production agricole a vu le jour en 2013 dans un amendement à la loi-cadre sur le « développement de l’agriculture ». L’adoption de cette nouvelle liste marque une avancée vers le respect du volet de l’Accord de l’OMC sur l’agriculture visant les programmes régionaux d’aide aux régions défavorisées. Celui-ci permet aux membres de l’OMC de réclamer une exemption des engagements de réduction du soutien interne qui leur seraient autrement applicables.

Dans le domaine fiscal, la liste des produits agroalimentaires pouvant bénéficier d’un taux de TVA réduit (10 % contre 18 % pour le taux normal) a été étendue à certains animaux de boucherie vivants, aux saucisses à base de viande, aux œufs fécondés, aux plants de pommes de terre et à quelques autres produits.

Une autre nouveauté sur le plan fiscal concerne les exploitations ayant opté pour le régime de l’impôt agricole unique. À l’heure actuelle, les contribuables soumis à ce régime sont exonérés d’un certain nombre de taxes, dont la TVA. Les autres peuvent donc se trouver pénalisés, par exemple lorsqu’ils achètent des intrants. Par ailleurs, les exploitations relevant du régime de l’impôt agricole unique ne peuvent pas réclamer le remboursement de la TVA lorsqu’elles exportent des produits agroalimentaires. De ce fait, certains contribuables déposent des demandes abusives de remboursement, ce qui place les entreprises respectueuses des règles dans une situation désavantageuse. À partir de 2019, les exploitations relevant du régime de l’impôt agricole unique seront soumises à la TVA, mais pourront demander à en être exonérées si leur chiffre d’affaires est inférieur à 100 millions RUB (1.7 million USD), ce plafond passant progressivement à 60 millions RUB (1 million USD) à l’horizon 2022 (FL, 2017b). Cette décision des autorités résulte en grande partie de l’action de producteurs de céréales contre la fraude aux remboursements de TVA, qui ont adopté une charte sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles. Début 2018, cette initiative s’est étendue au-delà de la filière céréalière, plus de 2 000 entreprises de 20 secteurs agroalimentaires adhérant à la charte avec la volonté de rétablir une concurrence équitable et de promouvoir la tolérance zéro face aux infractions à la législation fiscale nationale (Charte APK, 2018).

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

Depuis l’adhésion de la Fédération de Russie à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en juillet 2012, les droits NPF appliqués aux produits agricoles ont été abaissés à 11 %, taux qui correspond à la moyenne des droits consolidés finals⁴. En 2016, le taux appliqué aux produits agricoles était presque deux fois plus élevé que celui appliqué aux autres produits (6.5 %). Dans le secteur agricole, les animaux et les produits d’origine animale, le sucre et les confiseries, et les produits laitiers sont les catégories visées par les droits d’importation les plus élevés (OMC/ITC/CNUCED, 2017). Les importations de viande provenant de pays non membres de la CEI font l’objet de contingents tarifaires.

En juin 2017, l’interdiction d’importer des produits agroalimentaires de l’Union européenne, des États-Unis, du Canada, d’Australie, de Norvège et de plusieurs autres pays a été reconduite jusqu’au 31 décembre 2018. Elle avait été mise en place le 7 août 2014 pour une période d’un an après l’imposition de sanctions sectorielles à la Fédération de Russie dans le contexte de la crise ukrainienne. Les sanctions et contre-sanctions ont depuis été prorogées à plusieurs reprises. La liste de produits interdits à l’importation en Fédération de Russie comprend la viande, les produits laitiers, les fruits et légumes, les préparations alimentaires, le poisson et le sel. En octobre 2017, les porcs vivants (hormis les races pures destinées à la reproduction) et certains produits à base de viande ont été ajoutés à la liste. En revanche, certains produits frappés par la première interdiction comme le lait et les produits laitiers sans lactose, les plants de pommes de terre et les semences d’autres végétaux, les alevins de saumon et de truite, et certains mollusques, ont été retirés de la liste.

Les restrictions visant les produits agroalimentaires en provenance de Turquie ont été levées en juin 2017, à l’exception de celles concernant les importations de tomates fraîches et réfrigérées. Cela faisait suite à la levée de l’interdiction de l’importation de certains fruits en octobre 2016. L’importation de plusieurs produits agroalimentaires de Turquie avait été initialement interdite à la fin de l’année 2015, à la suite de tensions politiques entre les deux pays. Cette interdiction concernait certains groupes de fruits, de légumes, et de produits volaillers, et le sel.

Sur le plan des exportations, le développement des exportations est devenu une nouvelle priorité des pouvoirs publics. Outre l’augmentation à long terme des exportations de céréales et d’oléagineux, cette nouvelle orientation s’explique par la hausse récente de la production d’autres produits agricoles, notamment la viande de porc et de volaille.

En 2017, un volet nouveau a été ajouté au Programme d’État en tant, à savoir un projet prioritaire sur l’exportation de produits agricoles. L’objectif est de hisser les exportations de produits agroalimentaires à 21.4 milliards USD d’ici à 2020, ou d’environ 25 % par rapport à 2016. Une enveloppe de 694 millions RUB (12 millions USD) a été allouée à ce projet en 2017, et quelque 659 millions RUB (11 millions USD) sont prévus en 2018 (Trésor public, 2018 ; FL, 2017a). Le Service fédéral de surveillance sanitaire et phytosanitaire recevra environ les trois-quarts de cette enveloppe sur deux ans, le reste étant consacré principalement à l’établissement d’un centre d’analyse des exportations et à l’étude des débouchés à l’exportation. Les principales activités qui seront financées sont notamment les suivantes : services de conseil et de formation aux exportateurs potentiels, développement de marques régionales, amélioration des systèmes de contrôle qualité des produits exportés, aide financière aux foires et expositions, et visites des importateurs (Shagaida et al., 2017). Le ministère de l’Agriculture a adopté sept programmes visant à promouvoir et accroître les exportations de certains produits : céréales et produits céréaliers, sucre, confiseries, huiles végétales, volaille et produits à forte valeur ajoutée (notamment les produits de l’agriculture biologique, les pignons de pin et les champignons des bois). Outre ce projet axé spécifiquement sur le secteur agroalimentaire, le Centre russe des exportations et ses membres, l’Agence russe de crédit à l’exportation et de garantie des investissements (EXIAR) et l’Eximbank de Russie ont indiqué avoir commencé à mettre au point des produits d’assurance et de financement à l’intention des exportateurs de produits agroalimentaires.

La Fédération de Russie, de même que le Belarus, le Kazakhstan, l’Arménie et le Kirghizstan, est membre du Traité de l’Union économique eurasiatique (UEEA). Pendant la période considérée, l’UEEA a continué à élaborer des réglementations dans différents domaines. En 2017, l’ensemble des membres de l’UEEA ont ratifié son nouveau code des douanes. Les nouvelles réglementations techniques et sanitaires/phytosanitaires élaborées en 2017-18 portaient entre autres sur le contrôle et la surveillance vétérinaires, la création d’un registre commun des semences et la circulation de celles-ci au sein de l’UEEA, ainsi que la traçabilité des produits et leur sécurité.

Références

Charte APK (2018), Charte APK sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles, https://xn----7sbb4am3adqy8h.xn--p1ai/.

FL (2017a), Loi fédérale 05-12-2017 N 362-FZ sur le budget fédéral pour 2018 et la période de planification 2019 et 2020, http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_284360/.

FL (2017b), Loi fédérale 27.11.2017 N335-FZ sur des amendements aux parties 1 et 2 du code des impôts de la Fédération de Russie et certains actes juridiques de la Fédération de Russie, http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_283495/.

Trésor public (2018), Report on Execution of Federal Budget, 1er janvier 2018, http://www.roskazna.ru/.

Ministère de l’Agriculture (2017), Rapport national sur la mise en œuvre du Programme d’État pour le développement de l’agriculture et la réglementation des marchés de produits agricoles, de matières premières et de produits alimentaires sur la période 2013-2020 », Ministère de l’Agriculture de la Fédération de Russie, http://mcx.ru/activity/state-support/programs/program-2013-2020/.

Ministère de l’Agriculture (2018), Informations sur le soutien fourni par l’État à l’agriculture, Ministère de l’Agriculture de la Fédération de Russie, http://mcx.ru/activity/state-support/funding/.

Shagaida, N. I., E. A. Gataulina, R. G. Yanbykh, et V. Y. Uzun (2017), « Results and developments in agrarian policy: 2017 », in: Russian Economy in 2017. Trends and Outlooks », volume 39, Gaidar Institute for Economic Policy, Moscou, www.iep.ru.

OMC/ITC/CNUCED (2017), Profils tarifaires dans le monde, https://www.wto.org/french/res_f/reser_f/tariff_profiles_f.htm.

Notes

 1.  Ces objectifs sont exprimés en pourcentages minimums de l’offre de denrées alimentaires produites dans le pays. Ils sont fixés entre 80 % et 95 % et concernent les produits suivants : céréales, sucre, huile végétale, viande et produits à base de viande, lait et produits laitiers, poisson et produits à base de poisson, et sel. En 2016, les objectifs d’autosuffisance étaient, pour tous les produits sauf le lait et le sel, supérieurs à ceux définis dans la Doctrine de sécurité alimentaire (Ministère de l’Agriculture, 2017).

 2.  Cette composante prévoit entre autres des interventions concernant les produits, des mesures contre les épizooties (notamment des mesures de lutte et de prévention visant spécifiquement la peste porcine africaine), une assistance en cas de catastrophe.

 3.  La RosSelkhozBank (ou banque agricole russe) est un important organisme de prêt au secteur agricole. En janvier 2017, elle représentait 34 % des crédits d’équipement et 66 % des prêts à court terme en cours dans l’agriculture (Ministère de l’Agriculture, 2017).

 4.  Droits de douane sur les produits agricoles selon la définition de l’OMC et concernant les codes SH spécifiés à l’annexe 1 de l’Accord sur l’agriculture de l’OMC.

Chapitre 21.

Afrique du Sud

Soutien à l’agriculture

L’Afrique du Sud a réduit son soutien à l’agriculture au cours des années 90. Ce dernier est resté inférieur à 5 % des recettes agricoles brutes depuis 2010. En 2015-17, ce soutien était inférieur à 3 % des recettes agricoles brutes. L’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) s’établissait à environ 0.3 % du produit intérieur brut (PIB) en 2015-17 et le soutien direct aux producteurs (ESP) représentait approximativement 60 % du soutien total, les 40 % restants étant consacrés au financement de services généraux profitables pour le secteur.

L’essentiel du soutien repose sur le soutien des prix du marché (SPM) et sur les paiements dépendant de l’utilisation d’intrants. Pour autant, le degré de distorsion des prix est faible et les prix intérieurs des principaux produits sont alignés sur les prix mondiaux, à l’exception du sucre et, dans une moindre mesure, du lait et du blé. Les paiements directs – principalement sous forme de subventions à l’investissement – ciblent surtout les petites exploitations agricoles. L’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) est quant à elle essentiellement constituée de paiements visant à financer le système de connaissances et d’innovation agricoles ainsi que les dépenses d’infrastructures. La majeure partie du soutien entrant dans ces deux catégories de l’ESSG vise à créer un environnement favorable à l’activité des petites exploitations qui ont vu le jour à la suite de la réforme foncière.

Principales évolutions de l’action publique

La plupart des mesures et des paiements directs ciblent toujours le sous-secteur des petits exploitants. Le gouvernement apporte une assistance post-installation qui comprend des prêts à la production pour les nouveaux et futurs agriculteurs (qui, pour l’essentiel, exercent leur activité sur des terres redistribuées ou restituées).

Plusieurs modifications ont été introduites dans les dispositifs publics afin d’améliorer la redistribution des terres dans le cadre de la réforme foncière. En mai 2016, l’Afrique du Sud a adopté une loi autorisant les expropriations foncières réalisées dans l’intérêt du public. Cette loi, approuvée par le parlement, permet à l’État de faire l’acquisition de terres à un prix déterminé par un fonctionnaire public et d’en exproprier les actuels propriétaires « dans l’intérêt du public » en échange d’une compensation définie selon un barème administratif, mettant ainsi un terme au système de transaction de gré à gré qui prévalait jusque-là. Pour accélérer la réforme foncière, l’État a également opté pour une nouvelle stratégie axée sur le renforcement des droits relatifs des individus travaillant la terre (Strengthening the Relative Rights of PeopleWorking the Land). Cette initiative vise à autonomiser les travailleurs agricoles en leur permettant d’acquérir des parts dans des exploitations agricoles, aux côtés des propriétaires préexistants. La décision politique la plus récente a été l’adoption par le parlement, en mars 2018, d’une loi autorisant les expropriations sans compensation lorsqu’elles concernent des exploitations commerciales détenues par des agriculteurs blancs. Pour être applicable, ce texte nécessite une modification de la Constitution.

Évaluation et recommandations

Le SPM relativement faible dont bénéficient actuellement les agriculteurs sud-africains s’explique par les réformes radicales mises en œuvre au milieu des années 90. Ces réformes ont entraîné un recul substantiel du soutien global à l’agriculture et des distorsions qui en découlent sur la production et le commerce, ainsi qu’une amélioration de l’efficience de l’agriculture commerciale et son intégration accrue dans les marchés mondiaux.

Depuis les réformes des années 90, une hausse des dépenses budgétaires est venue financer le processus de réforme foncière et soutenir les bénéficiaires de ce dispositif (exploitations de subsistance, petits exploitants et exploitations commerciales nouvellement créées). La difficulté majeure réside dans la mise en œuvre et le ciblage efficient de programmes d’assistance adaptés aux besoins des nouveaux agriculteurs. Les débats récemment menés autour de la réforme foncière (redistribution des terres) font ressortir des désaccords entre les parties prenantes à propos des types d’exploitations à cibler (agriculture commerciale, petites exploitations actives sur les marchés de proximité, agriculture de subsistance, etc.), des effets recherchés et de l’adaptation des dispositifs de soutien qui en résultera, via l’octroi d’aides directes aux exploitations et l’instauration d’un environnement favorable (services d’intérêt général).

Pour accroître les capacités et l’efficience des programmes visant à aider les nouveaux entrepreneurs actifs dans le secteur de l’agriculture commerciale, il est primordial que des exploitants expérimentés s’investissent précocement dans l’élaboration de programmes de soutien. Les partenariats public-privé permettent de mobiliser efficacement les ressources disponibles et de remédier aux faiblesses actuelles des programmes et services de soutien publics. À cet égard, la décision récente du parlement sud-africain d’autoriser l’expropriation des exploitations commerciales détenues par des agriculteurs blancs – qui détiennent la plupart des connaissances en matière d’agriculture commerciale – constitue un obstacle à l’objectif déclaré de développer une agriculture compétitive et obéissant aux lois du marché, ainsi qu’une menace potentielle pour la sécurité alimentaire du pays.

Dans tous les cas, la réforme foncière devrait être menée à bien à un rythme compatible avec la mise en place d’un environnement favorable (en termes d’enseignement et de formation, d’infrastructures et de circuits de commercialisation, notamment) pour les bénéficiaires de cette réforme, faute de quoi la redistribution des terres ne pourra pas produire les résultats escomptés, tels que l’amélioration des conditions de vie de la population noire vivant dans les zones rurales, le renforcement de la sécurité alimentaire en milieu rural et le développement d’un secteur commercial pérenne.

Graphique 21.1. Afrique du Sud : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764931

Le soutien aux agriculteurs (ESP en %) a considérablement diminué dans la deuxième moitié des années 90 et s’est maintenu depuis à un faible niveau. Dans la période récente, l’ESP était inférieur à 3 % des recettes agricoles brutes, soit très en deçà de la moyenne de l’OCDE. La part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions demeure élevée, car le soutien prend surtout la forme de SPM et de subventions aux intrants (graphique 21.1). Cette part élevée doit toutefois être analysée dans le contexte d’un très faible soutien total à l’agriculture. Le niveau de ce soutien s’est accru depuis un an en raison de la hausse du SPM, elle-même due à la fois à l’augmentation de l’écart entre les prix et à celle des quantités produites. Le creusement de l’écart des prix s’explique par la hausse plus importante des prix intérieurs par rapport aux prix mondiaux. L’augmentation du prix à la frontière est due au renchérissement des prix en USD, partiellement compensé par les taux de change (graphique 21.2). Les prix perçus par les producteurs ont été, en moyenne, légèrement supérieurs aux prix mondiaux ; les prix intérieurs sont alignés sur les prix mondiaux pour la plupart des produits, hormis pour le sucre où l’écart est de 33 %. Le SPM est la principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP) ; c’est le sucre qui arrive en tête des TSP dans les recettes agricoles brutes pour chaque produit (graphique 21.3). Globalement, les TSP représentent 60 % du total de l’ESP. Le soutien aux services d’intérêt général (ESSG) – principalement dans le domaine des connaissances et des infrastructures – en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture se situe dans la moyenne de l’OCDE. Le soutien total à l’agriculture (EST) en pourcentage du PIB a diminué au fil du temps ; il bénéficie à environ 60 % aux producteurs (ESP).

Graphique 21.2. Afrique du Sud : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764950

Graphique 21.3. Afrique du Sud : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764969

Tableau 21.1. Afrique du Sud : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766052

Informations contextuelles

L’Afrique du Sud est la deuxième plus grande économie du continent africain (après le Nigeria) et est considérée, du fait de son PIB par habitant le plus élevé d’Afrique, comme un pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. Il n’empêche que les inégalités de revenus y sont marquées et que la pauvreté persiste. Malgré un taux d’inflation relativement faible (aux alentours de 5-6 % ces dernières années), le taux de chômage se maintient à un niveau élevé. Le taux de croissance du PIB est en baisse depuis 2011, en dépit d’une très légère hausse en 2017 (graphique 21.4). Le poids de l’agriculture dans l’économie est relativement faible, puisque ce secteur représente quelque 2.4 % du PIB et 5.6 % de l’emploi (tableau 21.2). L’Afrique du Sud dispose d’une vaste superficie agricole, mais seules 13 % des terres sont arables (les terres restantes sont essentiellement constituées de prairies semi-arides où l’on pratique l’élevage extensif). Structurellement, les exploitations sont réparties en deux groupes distincts avec, d’une part, un secteur bien développé composé de grandes exploitations commerciales tournées vers le marché et, d’autre part, un grand nombre de petits exploitants pratiquant une agriculture de subsistance.

Tableau 21.2. Afrique du Sud : Indicateurs contextuels
| Afrique du Sud | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 277 | 741 | 1.0% | 0.9%
Population (millions) | 40 | 56 | 1.4% | 1.6%
Superficie des terres (milliers de km2) | 1 213 | 1 213 | 1.6% | 1.6%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 97 520 | 96 841 | 3.6% | 3.6%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 35 | 46 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 6 895 | 13 301 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 18 | 25 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 3.9 | 2.4 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 15.6 | 5.6 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 8.3 | 11.8 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 7.4 | 8.4 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 53 | 50 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 47 | 50 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 14 | 13 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766508

L’Afrique du Sud demeure un exportateur net de produits agroalimentaires, et la valeur de ses exportations et de ses importations ne cesse d’augmenter (graphique 21.5). La part des produits agroalimentaires est d’environ 12 % dans le total des exportations, et de quelque 8 % dans le total des importations (tableau 21.2). Presque les trois-quarts des exportations de produits agroalimentaires sont destinés à la consommation finale, qu’il s’agisse de produits primaires ou transformés. S’agissant des importations de ces produits, elles se répartissent de façon égale entre la consommation finale (45 %) et la transformation (55 %) (graphique 21.5).

Graphique 21.4. Afrique du Sud : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933764988

Graphique 21.5. Afrique du Sud : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765007

La croissance de la productivité totale des facteurs (PTF) entraîne une hausse de la production agricole sud-africaine, légèrement supérieure au niveau mondial (graphique 21.6). Bien que la croissance de la PTF ait connu un ralentissement par rapport à la décennie précédente, elle s’élevait en moyenne à 1.9 % par an pendant la période 2005-14 et se situe aujourd’hui au-dessus de la moyenne mondiale (tableau 21.3). L’utilisation accrue des facteurs primaires et des intrants intermédiaires a contribué à hauteur de 0.5 % par an à l’augmentation globale de la production (graphique 21.6). Bien que plus de 60 % de l’eau extraite soit utilisée dans l’agriculture, seules quelques régions ont des terres irriguées ; les ressources en eau sont rares dans la plupart des zones agricoles (tableau 21.3). Le sous-secteur de l’élevage utilise lui aussi beaucoup d’eau. Bien que la part de l’agriculture dans la consommation d’énergie ait diminué, elle reste au-dessus de la moyenne de l’OCDE.

Graphique 21.6. Afrique du Sud : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765026

Tableau 21.3. Afrique du Sud : Productivité et indicateurs environnementaux
| Afrique du Sud | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 3.37% | 1.92% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | .. | .. | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | .. | .. | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 3.8 | 2.8 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | .. | .. | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | 1.7 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | .. | 63 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | .. | .. | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766964

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Au milieu des années 90, d’importantes réformes ont fait diminuer l’intervention de l’État au niveau des marchés agricoles, ce qui a renforcé l’orientation du secteur par le marché. Dans le cadre du système actuel, l’Afrique du Sud ne procède à aucune intervention destinée à soutenir le marché intérieur ni à aucune subvention à l’exportation. Les mesures à la frontière, appliquées dans le cadre de l’Union douanière d’Afrique australe (UDAA), constituent l’unique dispositif de soutien des prix en vigueur dans le pays. En vertu de l’Accord sur l’industrie sucrière de 2000, conclu entre différents opérateurs de la filière, les exportations de sucre brut ne peuvent passer que par un seul canal et chaque producteur dispose d’un quota qui détermine la quantité de sucre qu’il peut vendre sur le marché intérieur.

D’autres instruments sont utilisés, comme les subventions aux intrants, principalement sous la forme d’une restitution de la taxe sur le gazole ; les programmes de soutien aux nouveaux agriculteurs bénéficiant des réformes foncières ; et les services d’intérêt général fournis au secteur, notamment les services de recherche, de vulgarisation et d’inspection. Le Programme national de préservation des terres (National Land Care Programme – NLP), conduit à l’échelle locale et financé par l’État, encourage la gestion et l’exploitation durables des ressources naturelles agricoles.

Les principaux organismes publics chargés de mettre en œuvre ces mesures sont le ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Pêche (Department of Agriculture, Forestry and Fisheries – DAFF) et le ministère du Développement rural et de la Réforme foncière (Department of Rural Development and Land Reform – DRDLR). Le Conseil national pour la commercialisation des produits agricoles (National Agricultural Marketing Council – NAMC), organisme d’État créé en application de la loi n° 47 de 1996 sur la commercialisation des produits agricoles (Marketing of Agricultural Products Act), est chargé de dispenser au DAFF des conseils stratégiques sur les questions de commercialisation des produits agricoles ; de conduire des études sur la commercialisation des produits issus de l’agriculture et les politiques de commercialisation ; et de coordonner la mise en œuvre de toutes les mesures législatives appliquées par l’industrie agroalimentaire.

Principal enjeu pour le secteur agricole, la réforme foncière engagée en 1994 a pour principaux objectifs de remédier aux injustices du passé, de favoriser la réconciliation et la stabilité, de stimuler la croissance économique, d’améliorer le bien-être des ménages et d’atténuer la pauvreté en milieu rural. La restitution foncière, la redistribution des terres et la refonte du régime foncier en constituent les principaux axes. Plusieurs programmes ont été mis en place dans le cadre de ce processus, comme le programme global d’aide à l’agriculture (Comprehensive Agricultural Support Programme – CASP), les projets Ilima/Letsema et le dispositif de financement de la micro-agriculture en Afrique du Sud (Micro-agricultural Financial Institutions of South Africa – MAFISA). Ces programmes, qui visent à créer un environnement favorable pour les agriculteurs précédemment désavantagés (exploitations de subsistance, petites exploitations et exploitations commerciales), reposent sur le renforcement des capacités ainsi que la mise à disposition des services d’information et des infrastructures nécessaires.

Un examen des projets menés dans le cadre du Programme de redistribution foncière pour le développement agricole (Land redistribution for agricultural development – LRAD) a révélé que nombre d’entre eux ne sont pas viables sur le plan économique. Le DRDLR a modifié le règlement relatif à la réforme foncière de manière à rationaliser le processus de redistribution des terres et à prêter assistance aux projets vulnérables. L’ALHA, créé en 2009, est chargé d’acheter des terres et, via le Programme de recapitalisation et de développement (Recapitalisation and Development Programme – RDP), de recapitaliser et de développer les projets de réforme foncière en proie à des difficultés. Les bénéficiaires du programme peuvent ensuite disposer des terres après une période de location convenue à l’avance, sous réserve que leur projet soit économiquement viable.

La stratégie intégrée de sécurité alimentaire (Integrated Food Security Strategy – IFSS), instaurée en 2002, se fonde sur des partenariats entre des acteurs publics et privés de la société civile ; elle privilégie la sécurité alimentaire des ménages en tant qu’élément constitutif de la sécurité alimentaire nationale. L’une des approches stratégiques consiste à augmenter les ressources alimentaires des ménages en leur fournissant des services d’aide à la production. Cet objectif de sécurité alimentaire est également appuyé par l’initiative Fetsa Tlala (lancée en 2013), qui vise à produire des aliments de base sur les terres agricoles à l’abandon en tirant parti du potentiel agricole disponible sur les terres communales.

Le Programme global de développement rural (Comprehensive Rural Development Programme – CRDP), lancé en 2009, soutient le développement des zones rurales au travers de deux grands programmes liés au secteur agricole. Premièrement, le Sous-programme de développement des infrastructures rurales (Rural Infrastructure Development – RID) encourage les investissements dans les infrastructures sociales rurales. Ses dépenses ont considérablement augmenté en raison de la multiplication des programmes de financement donnant accès à des services fondamentaux, dans les domaines de l’assainissement, de l’irrigation et du transport routier en particulier. Deuxièmement, le Sous-programme dédié aux entreprises rurales et au développement industriel (Rural Enterprise and Industrial Development – REID) vise à soutenir la coordination et à faciliter le développement des entreprises rurales, à encourager le développement industriel et à aider la population rurale à produire ses propres denrées alimentaires.

L’Afrique du Sud est l’un des membres fondateurs de l’Union douanière d’Afrique australe (UDAA)¹. Il s’agit d’une union douanière à part entière, dotée d’un tarif extérieur commun. En 1994, l’Afrique du Sud a adhéré à la Communauté pour le développement de l’Afrique australe (SADC)². Pour sa mise en œuvre, la SADC a adopté le principe de l’asymétrie, avec l’élimination progressive (initiée en 2000) des droits de douane des pays de l’UDAA en cinq ans (jusqu’en 2005) et de ceux des autres pays de la SADC en 12 ans, avec une échéance fixée à 2012. L’accord de libre-échange (ALE) entre l’Afrique du Sud et la SADC s’applique désormais pleinement.

Évolution des mesures internes, 2017-18

D’une manière générale, les dispositifs de soutien des agriculteurs n’ont pas été modifiés. La plupart des mesures de politique agricole continuent de cibler le sous-secteur des petits exploitants. Le DAFF et le DRDLR apportent une assistance post-installation qui comprend des prêts à la production pour les nouveaux et futurs agriculteurs (qui, pour l’essentiel, exercent leur activité sur des terres redistribuées ou restituées). Plusieurs programmes ont été mis en place pour les aider à établir des activités commercialement viables :

Le CASP porte essentiellement sur les domaines suivants : moyens de production et infrastructures sur l’exploitation et en dehors de l’exploitation ; formation ciblée, développement des compétences et renforcement des capacités ; soutien et développement des exploitations et de la commercialisation ; gestion des connaissances et de l’information ; services techniques et consultatifs, services de réglementation et services financiers. Globalement, l’enveloppe budgétaire allouée au financement du CASP s’est élevée à 1 565 millions ZAR (107 millions USD) en 2016 (exercice budgétaire 2016/17³), tandis que le montant inscrit au budget de 2017 (exercice budgétaire 2017/18) atteint 1 507 millions ZAR (113 millions USD).

Le Programme Ilima/Letsema a été lancé en 2008-09 pour relever la production alimentaire, en particulier celle du secteur des petites exploitations. Les fonds sont transférés aux administrations provinciales responsables de l’agriculture pour financer des subventions conditionnelles dédiées à des projets de production spécifiques, comme la modernisation des réseaux d’irrigation, et des projets d’infrastructure et d’investissement sur les exploitations en vue d’accroître les capacités de production. La dotation budgétaire du programme était de 491 millions ZAR (33 millions USD) en 2016 et 522 millions ZAR (39 millions USD) en 2017.

Depuis 2016, plusieurs modifications ont été introduites dans les dispositifs publics afin d’améliorer la redistribution des terres dans le cadre de la réforme foncière. En mai 2016, l’Afrique du Sud a adopté une loi autorisant les expropriations foncières réalisées dans l’intérêt du public. Cette loi permet à l’État de faire l’acquisition de terres à un prix déterminé par un arbitre désigné par les pouvoirs publics⁴ et d’en exproprier les actuels propriétaires « dans l’intérêt du public », ce qui met un terme au système de transaction de gré à gré qui prévalait jusque-là. Pour accélérer la réforme foncière, le pays a également opté pour une nouvelle stratégie axée sur le renforcement des droits relatifs des individus travaillant la terre (Strengthening the Relative Rights of People Working the Land). Cette initiative vise à autonomiser les travailleurs agricoles en leur permettant d’acquérir des parts dans des exploitations agricoles, aux côtés des propriétaires préexistants.

La loi de réglementation des exploitations agricoles (Regulation of the Agricultural Land Holdings Bill) a été rendue publique le 17 mars 2017. Elle prévoit la création d’une commission foncière nommée par le ministre du Développement rural et de la Réforme foncière. Ladite commission doit établir un registre de propriété des terres agricoles publiques et privées. Tout propriétaire d’une exploitation agricole privée doit le notifier à la commission à l’aide d’un formulaire préétabli dans un délai de 12 mois après l’entrée en vigueur de la loi. Cette notification doit inclure la race, le genre et la nationalité du propriétaire, ainsi que la taille et l’usage de l’exploitation. Après l’entrée en vigueur de la loi, les étrangers ne pourront pas acheter de terres agricoles, mais seulement conclure des baux de longue durée (30 à 50 ans) ; ces baux devront être inscrits dans un registre des titres de propriété dans un délai de 90 jours. En mars 2018, le parlement a adopté une loi autorisant les expropriations sans compensation lorsqu’elles concernent des exploitations commerciales détenues par des agriculteurs blancs. Pour être applicable, ce texte nécessite une modification de la Constitution.

En tant que signataire de l’Accord de Paris sur le climat de 2016, le gouvernement sud-africain s’est engagé à réduire les émissions de GES de 34 % avant 2020 et de 42 % avant 2025 par rapport aux niveaux de 1990 (National Climate Change Response Policy 2011) en votant le 16 août 2017 une loi sur la taxe carbone. Cette loi fait partie intégrante d’un système visant à mettre en œuvre la politique gouvernementale sur le changement climatique. Elle est présentée comme devant permettre à l’Afrique du Sud d’honorer ses engagements relatifs à ses contributions prévues déterminées au niveau national (CPDN) et de réduire les émissions de GES du pays, conformément aux mesures nationales d’intervention face au changement climatique (National Climate Change Response Policy) et au plan de développement national (National Development Plan).

La taxe carbone sera mise en œuvre par étapes. La première phase s’étend de 2017 à 2020. Le secteur agricole primaire sera globalement exempté de cette taxe au cours de cette première phase, mais une réévaluation aura lieu lors de la seconde (à partir de 2020). Pour autant, ce secteur sera sans doute touché indirectement lors de la première phase par la hausse du coût des intrants, en particulier l’électricité, les engrais et les pesticides, mais aussi le carburant et l’énergie. Cela devrait inciter les agriculteurs à trouver des moyens de réduire leur utilisation de certains intrants ainsi qu’à opter pour d’autres intrants ou à changer leurs pratiques. Pour encourager les bonnes pratiques, de nombreux rabais pourront être accordés sur la taxe carbone.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

Les principales mesures de protection visant les importations de produits agricoles et agroalimentaires sont des droits spécifiques et des droits ad valorem. Des contingents tarifaires s’appliquent à divers produits agricoles dans le cadre des engagements d'accès minimal aux marchés, les droits étant fixés à 20 % des taux consolidés. En 2017-18, le maïs n’a toujours pas fait l’objet de droits à l’importation (en vertu d’une décision prise en 2007). En septembre 2017, l’Afrique du Sud a réduit ses droits à l’importation sur le blé de 947.20 ZAR/tonne à 379.34 ZAR/tonne, leur plus bas niveau depuis février 2015. La réduction des droits de douane fait suite à la baisse de 23 % de la production de blé (de 1.9 million à 1.4 million de tonnes) due à la sécheresse dans la région du Cap-Occidental, grande productrice de cette céréale.

Conformément à l’Accord sur le commerce, le développement et la coopération (ACDC), les produits en provenance de l’Union européenne (UE) bénéficient de tarifs douaniers préférentiels. Un groupe de pays de la SADC, constitué des pays membres de l’UDAA et du Mozambique, a négocié un accord de partenariat économique avec l’Union européenne. Ce dernier remplacera l’ACDC et élargira quelque peu l’accès de l’Afrique du Sud au marché européen. De la même manière, les importations originaires des pays de la SADC non membres de l’UDAA s’effectuent en franchise de droits, à quelques rares exceptions près.

L’intégration régionale et le développement des échanges sur le continent africain constituent une priorité absolue pour l’Afrique du Sud. En vertu d’une décision des chefs d’État et de gouvernement africains, les pays de l’UDAA, en tant que membres de la SADC, travaillent avec la Communauté de l’Afrique de l’Est (EAC) et le Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA) en vue de créer une zone de libre-échange tripartite. Dans le prolongement de ces négociations, des discussions ont été engagées sous l’impulsion des chefs d’État de l’Union africaine (UA) afin de créer une zone de libre-échange continentale africaine.

Notes

 1.  Les pays membres de l’UDAA sont : l’Afrique du Sud, le Botswana, le Lesotho, la Namibie et le Swaziland.

 2.  Les pays membres de la SADC sont : l’Afrique du Sud, l’Angola, le Botswana, le Lesotho, Madagascar, le Malawi, Maurice, le Mozambique, la Namibie, la République démocratique du Congo, les Seychelles, le Swaziland, la Tanzanie, la Zambie et le Zimbabwe.

 3.  Exercice budgétaire d’avril à mars.

 4.  La loi n° 17 de 2014 relative à l’évaluation foncière (Property Valuation Act) a créé le Service d’évaluation foncière (Office of the Valuer-General) au sein du ministère du Développement rural et de la Réforme foncière (Department of Rural Development and Land Reform – DRDLR). L’objectif est de permettre une évaluation juste et équitable des terres destinées à être restituées et de proposer des estimations pour étayer les offres d’achat et les expropriations.

Chapitre 22.

Suisse

Soutien à l’agriculture

La Suisse réduit progressivement le niveau de son soutien à l’agriculture, mais à une allure relativement modeste. La structure de ce soutien évolue en revanche de façon plus franche. Trois fois supérieur à la moyenne de l’OCDE, le soutien aux producteurs (indiqué par l’ESP) reste élevé en proportion des recettes agricoles brutes. Le soutien total (selon l’EST) est estimé à 1 % environ du PIB en 2015-17 et il prend surtout la forme d’un soutien direct aux producteurs. Le soutien lié à la production (y compris le soutien des prix du marché) en est la principale composante, bien que sa part dans les aides totales aux exploitations ait reculé en faveur de paiements à l’hectare et d’autres formes de soutien plus découplées. Le soutien aux services d’intérêt général (évalué avec l’ESSG) est principalement consacré au financement du système de connaissances et d’innovation agricoles, qui représente presque la moitié des dépenses comptabilisées dans l’ESSG.

L’aide apportée aux agriculteurs suisses passe principalement par un soutien des prix du marché (SPM), qui résulte d’importantes barrières commerciales aux frontières. Durant la période analysée, le SPM a diminué, passant de 80 % à environ 50 % du soutien total aux agriculteurs. De même, le degré de distorsion des prix s’est sensiblement atténué, bien que les prix intérieurs soient restés en moyenne supérieurs de 60 % aux prix mondiaux en 2015-17. La Suisse effectue également des paiements directs importants (tous soumis à des mécanismes d’écoconditionnalité) pour compenser en partie la diminution du SPM. Au fil du temps, les paiements directs ont pris une importance croissante. S’ils étaient à 20 % environ du soutien total dans les années 80, ils ont augmenté et en représentent environ 50 % depuis quelques années. La plupart de ces aides concernent actuellement les domaines suivants : paiements à la surface pour garantir la sécurité de l’approvisionnement, paiements pour le maintien de l’activité dans des conditions difficiles, paiements accordés aux agriculteurs qui mettent volontairement en œuvre des pratiques agricoles plus rigoureuses pour répondre aux attentes de la société en matière de protection de l’environnement et de bien-être animal.

Principales évolutions de l’action publique

Le cadre d’action pour la période 2014-2017 a été reconduit sur la période 2018-2021 par décision parlementaire sans que des changements particuliers aient été apportés (Politique agricole 2018-2021 – PA 2018-2021). Le budget des dépenses pour cette nouvelle période a baissé globalement de 1.7 % par rapport à la période précédente. La principale modification est une diminution de 30 % de l’enveloppe financière consacrée au volet Amélioration des bases de production et mesures sociales, moyennant au premier chef une réduction du soutien à l’investissement sur les exploitations. Par ailleurs, aucune mesure à la frontière n’a été modifiée et l’agriculture reste donc relativement protégée.

L’Ordonnance sur l’utilisation des indications de provenance suisses pour les denrées alimentaires (OIPSD) est entrée en vigueur en 2017. Elle fixe les conditions d’utilisation des désignations telles que « suisse » et de la croix suisse. Elle est destinée à mieux informer le consommateur sur l’origine des produits.

Évaluation et recommandations

La recherche de la sécurité alimentaire devrait s’appuyer sur le renforcement de la compétitivité du secteur agricole plutôt que sur des paiements directs. La suppression du contrôle des prix du lait et du système de quotas laitiers aurait pu renforcer la compétitivité et contribuer à une meilleure affectation des ressources. Toutefois, les contrats à l’origine privés fixant les prix A, B et C et les volumes de livraison correspondants sont devenus obligatoires pour tous les producteurs à partir de 2013 et le resteront jusqu’en 2021 (voire au-delà). Il en découle que le système de quotas de production qui a été supprimé a été remplacé de fait par un autre.

La poursuite de la réduction des obstacles à l’importation et l’élimination des subventions à l’exportation dont bénéficient les produits transformés sont les prochaines actions à mener pour alléger davantage la charge qui pèse sur les consommateurs et limiter les interférences sur les marchés.

En Suisse, l’agriculture est souvent pratiquée dans des conditions naturelles difficiles et les mesures de soutien la maintiennent dans des endroits où elle disparaîtrait sans elles. Toutefois, il conviendrait de mieux distinguer les mesures axées sur les défaillances du marché (qui visent à fournir des externalités positives et des biens publics, et à éviter les externalités négatives) et celles qui portent sur les problèmes de revenus. S’agissant de ces derniers, des mesures concernant l’ensemble de l’économie plutôt que le secteur agricole en particulier seraient indiquées.

La Suisse a su faire diminuer dans une certaine mesure les pressions de l’agriculture sur l’environnement. Toutefois, d’autres objectifs environnementaux n’ont pas été atteints et les excédents d’éléments nutritifs (en particulier d’azote) demeurent élevés par rapport à d’autres pays. Pour en atteindre certains, tels que l’utilisation durable des ressources et le bien-être des animaux, il serait possible de rendre plus strictes les réglementations existantes en intégrant aux mesures obligatoires des dispositions relevant actuellement de l’écoconditionnalité (ou certaines de leurs composantes).

La Suisse a décidé de conserver, pour la période 2018-21, le système de paiements directs en vigueur en 2013-17. En ce qui concerne les paiements versés aux producteurs, au-delà de 2021, il conviendrait d’accorder la priorité à la conception d’une panoplie de paiements directs mieux ciblés sur les enjeux sociétaux et de réduire dans le même temps la protection douanière afin d’atteindre les objectifs déclarés (parfois divergents) au moindre coût pour le consommateur et le contribuable. La poursuite de l’élaboration du système d’information du consommateur sur des questions telles que la protection de l’environnement et le bien-être animal devrait également aider à parer à certains dysfonctionnements du marché.

Afin d’honorer ses engagements au titre de l’Accord de Paris sur le climat, la Suisse élabore actuellement une politique qui fixe aussi des objectifs propres à l’agriculture. En décembre 2017, le Conseil fédéral a adopté un message sur le réexamen des mesures sur le climat pour la période 2021-2030, l’objectif étant d’avoir réduit les émissions, en 2030, de 50 % par rapport à leur niveau de 1990. La réduction des émissions agricoles en cours d’examen, qui intègre aussi bien la production que la consommation, aiderait notablement la Suisse à respecter ses engagements généraux en matière d’atténuation.

Graphique 22.1. Suisse : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765045

Le soutien aux agriculteurs (selon l’ESP en %) diminue progressivement depuis plusieurs années. Sur la période 2015-17, il a représenté environ 55 % des recettes agricoles brutes, une valeur trois fois supérieure à la moyenne de l’OCDE. La part des mesures pouvant créer le plus de distorsions recule au fil du temps, en raison d’une baisse du soutien des prix du marché (SPM) et de la protection douanière, mais elle continue toutefois de s’établir à la moitié environ des aides (graphique 22.1). Le niveau du soutien a baissé entre 2016 et 2017, surtout à cause d’une contraction du SPM qui s’explique elle-même par un resserrement de l’écart de prix, les prix intérieurs étant restés stables alors que les prix mondiaux reculaient du fait, principalement, d’une diminution des prix à la frontière en USD (graphique 22.2). Les prix payés aux agriculteurs ont été supérieurs aux prix mondiaux (de 60 % en moyenne). Ce type de soutien varie selon le produit considéré, l’écart le plus important concernant la volaille et les œufs. Par ailleurs, le SPM est la principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP). C’est dans le cas de la volaille et des œufs que la part des TSP dans les recettes agricoles brutes par produit a été la plus élevée (graphique 22.3). Globalement, ces transferts représentent 55 % de l’ESP totale. En proportion de la valeur ajoutée agricole, les dépenses au titre des services d’intérêt général (indiquées par l’ESSG), qui sont principalement consacrées aux connaissances et à l’innovation, s’orientent à la hausse et sont parmi les plus élevées des pays couverts par ce rapport. Rapporté au PIB, le soutien total à l’agriculture a fortement diminué au fil du temps. Les producteurs en perçoivent pratiquement 90 % à titre individuel (d’après l’ESP).

Graphique 22.2. Suisse : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765064

Graphique 22.3. Suisse : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765083

Tableau 22.1. Suisse : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766071

Informations contextuelles

La Suisse est une petite économie ouverte ayant un PIB par habitant élevé et des taux d’inflation et de chômage faibles (graphique 22.4). Ce pays est densément peuplé, surtout dans les plaines. La part de l’agriculture dans l’économie nationale est modeste, à moins de 1 % du PIB, tandis que sa part dans l’emploi s’établit à 3 % environ. Cela s’explique en majeure partie par le développement important de l’industrie et des services.

Le secteur agricole est principalement constitué d’exploitations familiales d’assez petite taille. Les terres agricoles des zones vallonnées et montagneuses (y compris les zones d’alpage estival) sont utilisées pour la production de lait et de viande en mode extensif, tandis que l’élevage de porcins et de volailles, plus intensif, ainsi que la production sur terres arables, du lait, des fruits et légumes et de la vigne se déroule plutôt dans les plaines. Les terres arables représentent 26 % de la superficie agricole. À longue échéance, les cultures traditionnelles (céréales et oléagineux) tendent à céder du terrain aux fruits et aux légumes.

Tableau 22.2. Suisse : Indicateurs contextuels
| Suisse | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 211 | 535 | 0.8% | 0.6%
Population (millions) | 7 | 8 | 0.2% | 0.2%
Superficie des terres (milliers de km2) | 40 | 40 | 0.1% | 0.1%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 1 582 | 1 523 | 0.1% | 0.1%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 175 | 208 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 29 670 | 63 889 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 24 | 43 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 1.5 | 0.7 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 4.5 | 3.1 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 3.3 | 3.0 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 7.0 | 4.3 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 45 | 46 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 55 | 54 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 27 | 26 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Sources : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766527

La Suisse est, de longue date, un importateur net de produits agroalimentaires. Ces produits représentent actuellement environ 4 % des importations du pays et 3 % de ses exportations (tableau 22.2). Dans le secteur agroalimentaire, le pays exporte principalement des produits transformés pour la consommation finale (84 % des exportations agro-alimentaires totales). Il s’agit également de la plus importante catégorie de produits agroalimentaires importés, même si elle est moins prépondérante (49 %). Enfin, les produits importés destinés à être transformés par l’industrie atteignent pratiquement un tiers des importations.

Graphique 22.4. Suisse : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765102

Graphique 22.5. Suisse : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765121

La croissance de la productivité totale des facteurs (PTF) dans l’agriculture a nettement ralenti et, à 0.7 % entre 2005 et 2014, elle s’est établie à moins de la moitié de la moyenne mondiale. L’utilisation des facteurs primaires et des intrants intermédiaires n’ayant pratiquement pas changé, la production n’a progressé que de façon modeste elle aussi. L’agriculture suisse est largement pluviale. Seules 2 % des terres arables sont irriguées et les prélèvements d’eau imputables au secteur agricole représentent à peu près un cinquième de la moyenne des pays de l’OCDE. Les excédents d’éléments nutritifs ont fortement baissé, surtout dans le cas du phosphore. En revanche, la réduction des émissions de gaz à effet de serre est marginale. En diminution, la part du secteur agricole dans la consommation d’énergie s’élève à un tiers de la moyenne des pays de l’OCDE.

Graphique 22.6. Suisse : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765140

Tableau 22.3. Suisse : Productivité et indicateurs environnementaux
| Suisse | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 1.69% | 0.66% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 73 | 61 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 7.0 | 3.0 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 1.3 | 0.6 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 12 | 13 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | 2.2 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | .. | 8 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 4.9 | 3.8 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766983

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

La plupart des importations agroalimentaires de la Suisse sont assujetties soit à des droits de douane simples, soit, pour certains produits, à des droits de douane relativement faibles dans la limite d’un contingent tarifaire et élevés hors contingent. Les contingents tarifaires s’appliquent en particulier à la viande, aux produits laitiers, aux pommes de terre, aux fruits, aux légumes, aux céréales panifiables et au vin. Depuis 1999, les contingents tarifaires sont attribués aux négociants en partie par un système de vente aux enchères.

Au 1er janvier 2010, toutes les subventions à l’exportation de produits agricoles de base avaient été supprimées. En revanche, celles qui concernent un certain nombre de produits agricoles transformés peuvent être maintenues provisoirement jusqu’en 2020 afin de compenser le prix élevé des matières premières agricoles produites sur le territoire national. Toutefois, le Parlement a adopté en décembre 2017 une loi qui supprimera ces subventions à partir du 1er janvier 2019.

La Suisse est non seulement membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE), mais elle a conclu un accord de libre-échange avec l’Union européenne et 30 autres avec 41 pays. Tous ces accords ont été négociés et signés dans le cadre de l’AELE, sauf ceux avec la Chine, le Japon et les îles Féroé.

Globalement, les dépenses budgétaires de soutien à l’agriculture se répartissent dans trois enveloppes. Paiements directs (2 747 millions CHF en 2017) : paiements directs aux exploitations qui répondent à certaines exigences sociétales, à savoir la sécurité alimentaire, la protection de l’environnement (paysage, biodiversité, utilisation durable des ressources) et le bien-être animal. Production et ventes (434 millions CHF en 2017) : il s’agit principalement d’un soutien aux producteurs de lait, sous la forme de paiements directs pour le lait transformé en fromage et celui produit sans ensilage. Des paiements à la surface sont versés pour la culture d’oléagineux et de protéagineux. Depuis 2008, un paiement à la surface pour la betterave sucrière s’est substitué au système de subvention des entreprises de transformation et au dispositif afférent de prix garantis pour les producteurs de betterave sucrière (supprimé en 2008). Les autres dépenses servent à financer des services d’intérêt général utiles au secteur, comme la promotion commerciale. Amélioration des bases de production et mesures sociales (153 millions CHF en 2017) : les dépenses comprennent des aides directes à l’investissement sur les exploitations, mais aussi le financement de services d’intérêt général utiles au secteur, moyennant l’amélioration de l’infrastructure et des mesures sociales.

La Suisse met en œuvre un cadre d’action pour la période 2014-17, désigné Politique agricole 2014-17 (ou PA 14-17). Le principal changement par rapport au système précédent de paiements directs réside dans le remplacement des paiements généraux par tête de bétail (ruminants) par des paiements à la surface de pâturage subordonnés à une densité minimale de bétail. Parmi les autres changements importants, il convient de citer la suppression des paiements généraux à la surface et la réorientation des paiements, qui seront plus étroitement liés à des objectifs spécifiques, complétés par un système de paiements de transition pour rendre la réforme socialement acceptable. La plupart des paiements agro-environnementaux et en faveur du bien-être animal relevant des principales catégories de la PA 14-17 continueront de s’appliquer. Par ailleurs, les mécanismes d’écoconditionnalité sont maintenus dans le nouveau dispositif. Le budget annuel affecté à ces paiements reste stable sur l’ensemble de la période 2014-17, à environ 2.8 milliards CHF (3.1 milliards USD)¹.

Dans le cadre de l’Accord de Paris sur le climat, la Suisse est en train d’élaborer une série de mesures, dont certaines fixent des objectifs précis à l’agriculture. En décembre 2017, le Conseil fédéral a adopté un message portant sur le réexamen des mesures sur le climat pour la période 2021-2030, l’objectif étant d’avoir réduit les émissions, en 2030, de 50 % par rapport à leur niveau de 1990. Le projet actuel comprend des stratégies, des objectifs et des mesures destinés à faire diminuer les émissions dans les transports, la construction et l’industrie. La nouvelle proposition comporterait aussi des objectifs précis pour les secteurs agricole et agro-alimentaire (aussi bien au niveau de la production que de la consommation).

La Stratégie Climat pour l'agriculture a pour objectif de réduire les émissions dans l’agriculture d’un tiers d’ici à 2050. Cet effort devrait concourir à une diminution des deux tiers des émissions dans la filière agro-alimentaire dans son ensemble (au niveau de la production et de la consommation). Les principales activités concernées sont l’élevage, l’épandage et la gestion des engrais, la préparation des sols, l’utilisation des énergies fossiles et la production d’énergie renouvelable dans le secteur. Dans le reste de la filière agro-alimentaire, il est prévu de faire baisser les émissions dans la production d’intrants et dans la transformation des produits, mais aussi dans la consommation finale, les principaux axes étant dans ce dernier cas le changement de régime alimentaire et la réduction des pertes alimentaires.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Depuis l’abolition du système des quotas laitiers en mai 2009, tous les producteurs laitiers ont l’obligation de conclure un contrat de livraison avec leurs acheteurs de lait. L’organisation interprofessionnelle du lait (Interprofession du lait - IP Lait) s’est chargée d’établir à cet effet des contrats types (qui fixent trois niveaux de prix et les volumes correspondants pour les contingents A, B et C) pour ses adhérents.

Par décision du Conseil fédéral, ces contrats types ont également été rendus obligatoires pour les producteurs non membres d’IP Lait du 1er juillet 2013 au 30 juin 2015. En décembre 2015, le Conseil fédéral a décidé d’étendre l’obligation de conclure des contrats de livraison à 2016 et 2017, puis sur une nouvelle période de quatre ans, à savoir de 2018 à 2021. Le fait que ces contrats aient été rendus obligatoires pour tous les producteurs à partir de 2013 - cette obligation étant maintenue jusqu’en 2021 (et pouvant être prorogée) - signifie que le système de quotas de production qui a été supprimé a été remplacé de fait par un autre mécanisme de contrôle de production. Le prix payé aux producteurs laitiers est resté en moyenne supérieur de 54 % aux prix du marché mondial (CNP des producteurs) en 2015-17.

Une fois instaurés, les paiements à la surface pour la betterave sucrière ont été progressivement réduits jusqu’en 2015. Toutefois, en raison de la baisse du prix du sucre sur les marchés de l’Union européenne (suite à la réforme de la politique sucrière européenne), ces paiements ont été portés à 1 800 CHF (1 827 USD) en 2016. Aucune modification n’a eu lieu depuis 2016.

En mars 2017, le Parlement a voté le financement de la politique agricole sur la période 2018-21 (PA 18-21). Globalement, le budget des dépenses pour cette nouvelle période a baissé de 1.7 % par rapport à la période précédente. L’enveloppe financière du volet Amélioration des bases de production et mesures sociales a été amputée de 30 %, moyennant principalement une réduction des aides à l’investissement des exploitations. Les enveloppes consacrées aux volets Production et ventes (+0.5 %) et Paiements directs (-0.1 %) n’ont pratiquement pas changé. Le dispositif des paiements directs de la période 2014-17 a été reconduit.

L’Ordonnance sur l’utilisation des indications de provenance suisses pour les denrées alimentaires (OIPSD) est entrée en vigueur en 2017. Elle fixe les conditions d’utilisation des désignations telles que « suisse » et de la croix suisse. Les produits alimentaires et les boissons doivent répondre à deux exigences : i) 80 % de la matière première ou des ingrédients (en valeur) doivent être d’origine suisse (100 % pour le lait et les produits laitiers) ; ii) la transformation des produits doit avoir lieu en Suisse (transformation du lait en fromage, par exemple).

Le 24 septembre 2017, l’électorat helvétique a approuvé par référendum l’ajout dans la Constitution d’un nouvel article sur la sécurité alimentaire. En vue d’assurer l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires, la Confédération crée des conditions pour : a) la préservation des bases de la production agricole, notamment des terres agricoles ; b) une production de denrées alimentaires adaptée aux conditions locales et utilisant les ressources de manière efficiente ; c) une agriculture et un secteur agroalimentaire répondant aux exigences du marché ; d) des relations commerciales transfrontalières qui contribuent au développement durable de l’agriculture et du secteur agroalimentaire ; e) une utilisation des denrées alimentaires qui préserve les ressources. Ce nouvel article va donc dans le sens de la politique agricole menée actuellement. Il définit la façon d’approvisionner, sur le long terme, la population en produits alimentaires adéquats. Dans ce cadre, c’est l’ensemble du processus, des producteurs aux consommateurs, qui est pris en compte. L’approvisionnement alimentaire doit être assuré par la production intérieure et les importations.

Évolutions des mesures commerciales, 2017-18

Membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE), la Suisse participe aux négociations en cours d’accords de libre-échange entre l’AELE et, l’Équateur, l’Inde, l’Indonésie, la Malaisie et le Viet Nam. Les négociations avec l’Algérie, la Thaïlande et l’Union douanière de la Fédération de Russie, le Bélarus et le Kazakhstan sont suspendues pour le moment. Les négociations avec la Géorgie et les Philippines ont abouti et un accord a été signé en 2016. Les accords de libre-échange avec le Chili, le Mexique et l’Union douanière d’Afrique australe (UDAA) sont en cours de renégociation. Ces accords et les négociations en cours portent aussi sur l’agriculture, sans exclure les produits agricoles transformés et une série de produits agricoles de base.

Des préférences tarifaires sont accordées de façon non réciproque aux importations en provenance des pays en développement, dans le cadre du Système généralisé de préférences. Conformément à l’initiative du gouvernement helvétique visant à supprimer les droits de douane sur tous les produits en provenance des pays les moins avancés (PMA), toutes les importations agricoles issues de ces pays sont, depuis septembre 2009, exemptes de droits et sans contingents.

Compte tenu de la mauvaise récolte de 2016, les contingents tarifaires de blé sont passés de 70 000 tonnes à 100 000 tonnes pour 2017.

En 2016, les subventions aux exportations de produits transformés s’élevaient à 94.6 millions CHF (81.6 millions CHF pour les produits laitiers et 13 millions CHF pour les produits à base de céréales). Elles ont été maintenues au même niveau en 2017.

Références

OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/data-00737-fr.

OCDE (2015), Examen des politiques agricoles de l'OCDE : Suisse 2015, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264226715-fr.

Note

 1.  La publication Examen des politiques agricoles de l'OCDE : Suisse 2015 présente des informations plus détaillées sur les programmes de paiement qui relèvent des principales catégories de la PA 14-17 ainsi qu’une évaluation de leurs effets économiques et environnementaux (OCDE, 2015).

Chapitre 23.

Turquie

Soutien à l’agriculture

En Turquie, malgré une série de réformes ambitieuses depuis la fin des années 1990, le niveau du soutien dispensé aux agriculteurs, bien que variable d’une année sur l’autre, demeure plus élevé que la moyenne de la zone OCDE et s’est établi à 25 % en 2015-17. Les formes de soutien créant le plus de distorsions sont prédominantes : le soutien des prix du marché (SPM) représente 81% du soutien aux producteurs en 2015-17. Le niveau de distorsion des prix a peu diminué : les prix intérieurs sont restés en moyenne supérieurs de 28 % aux cours mondiaux en 2015-17.

Les autres composantes importantes du soutien aux producteurs sont les paiements fondés sur la production et l’utilisation d’intrants variables, qui représentent une part de 9 %. Les paiements au titre de la production de produits de base ont augmenté depuis la suppression des paiements directs découplés en 2009. En Turquie, les principaux paiements directs sont des paiements compensatoires (« primes ») destinés à couvrir la différence entre un prix indicatif et le prix de marché du produit. Le prix indicatif est calculé en fonction des coûts de production et de commercialisation. Ces paiements sont accordés pour les produits dont l’offre intérieure est insuffisante, comme les oléagineux et les céréales. Les paiements au titre des superficies et nombres d’animaux courants, comme les programmes d’assurance agricole, ont vu leur part progresser ces dernières années pour atteindre 8 % du soutien aux producteurs en 2015-17.

S’agissant des services d’intérêt général (ESSG), le principal poste de dépenses est le financement du développement et de l’entretien de l’infrastructure, avec une part d’environ 72 %. Si les dépenses engagées dans le système de connaissances et d’innovation agricoles ont augmenté ces dix dernières années, leur part dans les dépenses consacrées aux services d’intérêt général est restée d’environ 5 % en 2015-17. Le soutien total (EST) à l’agriculture a représenté en moyenne 2 % du PIB ces dernières années.

Principales évolutions de l’action publique

Sur les quatre offices de commercialisation de produits agricoles, deux ont été supprimés, l’Office du sucre et l’Autorité de réglementation des marchés du tabac et de l’alcool, et, en 2017, le ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture et de l’Élevage a pris le relais de la gestion de la réglementation encadrant la commercialisation.

Le « programme de soutien par bassin » définit les différents niveaux de paiement dans 941 bassins, contre 30 bassins dans le précédent. Chaque district agricole est désormais considéré comme un bassin distinct. Les cultures admissibles dans chaque bassin sont déterminées en fonction des conditions écologiques et des conditions de production. Au total, 21 produits admissibles vont être recensés dans le programme de soutien, dont les céréales, les légumineuses, certains oléagineux et les cultures fourragères. Alors qu’il était initialement prévu de convertir les anciens paiements au titre de la production en paiements au titre de la superficie, dans le nouveau système, les paiements restent fondés sur la production en raison de difficultés techniques de mise en œuvre. Les autorités visent à transformer les modes de production végétale de façon à respecter les conditions écologiques, et à accroître les productions dont l’offre est insuffisante, tout en diminuant certaines productions excédentaires.

Le dispositif de soutien à l’assurance agricole est étendu à de nouveaux produits et risques. En 2018, alors qu’il couvre déjà le blé, il est élargi aux pertes de production concernant l’orge, le seigle, l’avoine et le triticale, qui sont imputables à la sécheresse, au gel, aux vents chauds, aux canicules, ainsi qu’à l’excès d’humidité et de précipitations. À compter de 2018, il est également appliqué aux vergers et aux vignobles. En outre, à partir de cette date, une remise de 5 % sera accordée aux agricultrices et aux jeunes agriculteurs pour toutes les catégories d’assurance agricole. En 2017, il a été souscrit 1.64 million de polices d’assurance agricole, dont les primes ont bénéficié de 864 millions TRY (237 millions USD) d’aides publiques.

Évaluation et recommandations

Le cadre juridique et institutionnel dans lequel s’inscrit le secteur agricole de la Turquie a été renforcé durant la décennie écoulée. Parmi les quatre entreprises commerciales d’État régissant les marchés des produits agricoles, deux ont été abolis en 2017 (celles pour le sucre et pour le tabac et l’alcool). Cependant, il convient d’accentuer les efforts pour réduire l’influence des entreprises commerciales d’État sur les marchés.

Depuis 1986-88, les efforts visant à renforcer l’orientation par le marché sont irréguliers. Les paramètres de l’action publique ont été modifiés au coup par coup, dans un contexte macroéconomique de forte inflation et d’instabilité des taux de change. La part du soutien aux producteurs dans les recettes agricoles brutes (ESP en pourcentage) s’est maintenue autour de 25 % en 2015-17, ce qui est supérieur à la moyenne OCDE.

La réorientation de la politique agricole pour mettre l’accent sur l’amélioration de la productivité agricole et la création de valeur ajoutée, plutôt que sur le soutien à la production, doit se poursuivre, tout en envisageant une utilisation plus durable des ressources naturelles.

Il conviendrait de réorienter la politique agricole de façon que les producteurs puissent réagir aux conditions du marché avec plus de flexibilité. Le soutien aux producteurs prend essentiellement les formes qui entraînent les distorsions les plus importantes, modifiant les prix auxquels les agriculteurs sont confrontés sur les marchés des produits et des intrants. Des efforts supplémentaires s’imposent pour réduire la part des mesures de soutien qui créent le plus de distorsions.

Les programmes comme les paiements de soutien à l’agriculture biologique, aux bonnes pratiques agricoles et à la conservation des sols visent davantage l’objectif de mettre en place un secteur agricole respectueux de l’environnement. Le pays devrait renforcer la part des mesures ciblant des objectifs environnementaux.

La Turquie devrait investir davantage dans la formation et les compétences, l’infrastructure physique essentielle et le système d’innovation. Le soutien au système de connaissances et d’innovation agricoles a été renforcé ces dernières années, mais représente encore moins d’un pour cent du soutien total à l’agriculture.

Graphique 23.1. Turquie : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765159

Le soutien aux producteurs (ESP en %) fluctue sans afficher de tendance claire à long terme. En 2015-17, il a atteint 25 % environ des recettes agricoles brutes, soit un niveau supérieur à la moyenne OCDE. La part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions a légèrement diminué au fil du temps en raison du recul du soutien des prix du marché (SPM) et de la protection douanière, mais elle représente encore plus de 90 % du soutien aux producteurs (graphique 23.1). En 2017, le niveau du soutien a diminué en raison de la baisse du SPM. Cette baisse du SPM résulte d’une réduction de l’écart de prix, les prix intérieurs augmentant moins que les prix mondiaux (graphique 23.2). En moyenne, les prix effectifs perçus par les agriculteurs étaient supérieurs de 28 % aux cours mondiaux ; des différences importantes persistent entre les produits, les prix intérieurs des viandes de bœuf et de veau, des pommes de terre, du tournesol et de la viande de volaille étant supérieurs de moitié aux prix mondiaux. Le SPM est la principale composante des TSP: les viandes de bœuf et de veau, les pommes de terre, le tournesol et la viande de volaille, mais aussi le coton et l’orge constituaient la part la plus importante des TSP dans les recettes agricoles brutes pour ces produits (graphique 23.3). Globalement, les TSP représentent 90 % de l’ESP total. Mesurées en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général et, pour l’essentiel, au développement et à l’entretien des infrastructures ont été analogues à la moyenne OCDE. La part du soutien total à l’agriculture dans le PIB a sensiblement reculé depuis le milieu des années 1990. Plus de 85 % de ce soutien total est accordé aux producteurs à titre individuel (ESP).

Graphique 23.2. Turquie : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765178

Graphique 23.3. Turquie : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765197

Tableau 23.1. Turquie : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766090

Informations contextuelles

Le secteur agricole primaire représente 7 % du PIB et emploie 20 % de la main-d’œuvre, ce qui fait de l’agriculture l’un des secteurs économiques majeurs du pays. La Turquie est un exportateur net de produits agricoles, ceux-ci constituant plus de 11 % des exportations totales ; l’accès aux marchés d’exportation est un enjeu important pour le secteur. En dépit de divers goulets d’étranglement structurels, dus notamment à la prédominance d’exploitations de subsistance et de semi-subsistance de petite taille, la Turquie est un important exportateur de noix, de fruits secs et de certains légumes frais ; l’Union européenne, l’Irak, la Fédération de Russie et les États-Unis font partie des principales destinations des exportations.

Tableau 23.2. Turquie : Indicateurs contextuels
| Turquie | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 603 | 2 007 | 2.2% | 2.4%
Population (millions) | 60 | 78 | 2.1% | 2.3%
Superficie des terres (milliers de km2) | 770 | 770 | 1.0% | 1.0%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 39 493 | 38 561 | 1.5% | 1.4%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 80 | 102 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 10 087 | 25 655 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 12 | 20 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 16.3 | 7.0 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 44.1 | 19.5 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 19.9 | 11.0 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 9.9 | 6.3 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 69 | 54 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 32 | 46 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 62 | 54 | 30 | 30
Notes : *ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766546

Depuis quelques années, la Turquie affiche une forte croissance économique, enregistrant plus de 4 % de croissance annuelle du PIB réel. Toutefois, les taux de l’inflation et du chômage restent élevés. Les importations agroalimentaires turques sont principalement constituées de produits primaires et transformés destinés à l’industrie nationale de transformation. Ces produits représentaient 75 % du total des importations agroalimentaires en 2016. Pour leur part, les produits primaires et transformés destinés à la consommation sont des catégories d’exportation essentielles, qui constituent 77 % des exportations agroalimentaires totales.

Graphique 23.4. Turquie : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765216

Graphique 23.5. Turquie : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765235

Au cours de la période 2005-14, la production agricole turque a augmenté légèrement plus rapidement que la production mondiale. La croissance de la productivité totale des facteurs (PTF) de la Turquie a été plus élevée que la moyenne mondiale, tandis que l’utilisation des facteurs primaires a globalement décliné. La réaffectation des ressources en main-d’œuvre à des tâches plus productives au sein du secteur agricole a été le moteur de la forte croissance de la productivité agricole. L’intensité d’utilisation d’intrants par hectare de terre agricole est généralement plus faible en Turquie que dans de nombreux autres pays de l’OCDE, mais le bilan phosphaté y est particulièrement élevé en raison de l’élevage intensif. Le secteur agricole est à l’origine de plus de 80 % de l’utilisation des ressources en eau. Le développement des zones irriguées, associé à la baisse des précipitations due au changement climatique, pourrait avoir contribué à l’augmentation du stress hydrique.

Graphique 23.6. Turquie : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Note : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765254

Tableau 23.3. Turquie : Productivité et indicateurs environnementaux
| Turquie | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 1.29% | 2.43% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 28 | 23 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 9.0 | 7.0 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 5.6 | 4.0 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 18 | 12 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 7.9 | 10.1 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 87 | 84 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 14.3 | 22.2 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933767002

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Les objectifs stratégiques de la politique agricole turque, définis dans le 10e Plan de développement (2014-18), consistent à mettre en place un secteur agricole compétitif à l’échelle mondiale et respectueux de l’environnement, et à assurer à la population turque une alimentation suffisante et équilibrée. Il met plus particulièrement l’accent sur la R-D, l’innovation, la croissance de la productivité, l’amélioration et le renforcement des infrastructures liées à la sécurité sanitaire des aliments, et l’accroissement de l’efficience d’utilisation de l’eau en agriculture. La Turquie procède actuellement à l’élaboration de son 11e Plan de développement (2019-23).

Faisant suite au précédent plan quinquennal, le Plan stratégique 2018-2022 du ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture et de l’Élevage a été établi dans le but de mettre en place un secteur agricole compétitif à l’échelle mondiale et respectueux de l’environnement, qui assure à la population une alimentation suffisante et équilibrée. Il met plus particulièrement l’accent sur la R-D, l’innovation, la croissance de la productivité, l’amélioration et le renforcement des infrastructures liées à la sécurité sanitaire des aliments, et l’accroissement de l’efficience d’utilisation de l’eau en agriculture.

Le Plan stratégique 2018-22 définit sept axes d’action dans le secteur agricole : i) production agricole et sécurité des approvisionnements ; ii) sécurité des aliments ; iii) protection phytosanitaire et zoosanitaire ; iv) infrastructures agricoles et développement rural ; v) gestion des ressources halieutiques et aquacoles ; vi) recherche-développement ; et vii) renforcement des capacités institutionnelles. À ces sept domaines vient s’ajouter l’amélioration des statistiques agricoles, qui s’inscrit également dans le processus d’harmonisation avec l’Union européenne.

Des droits de douane à l’importation, complétés par des prix d’achat fixes pour les céréales et la betterave sucrière, viennent soutenir la production intérieure. Des subventions à l’exportation s’appliquent à divers produits, dont les fruits et légumes transformés, la viande de volaille et les œufs. Ces subventions sont accordées aux exportateurs sous forme de réduction des sommes dues aux organismes publics (au titre des taxes, des télécommunications et ou de la consommation énergétique, par exemple) (OMC, 2016). Des quotas de production de betterave sucrière sont appliqués au niveau des exploitations.

Des paiements compensatoires (« primes ») sont accordés pour les produits dont l’offre intérieure est insuffisante. Ils couvrent la différence entre le prix de marché et le prix indicatif, calculé en fonction des coûts de production et de commercialisation. Ces paiements ont été instaurés d’abord pour les oléagineux, l’huile d’olive et le coton en 2002, puis pour le thé (2004), les céréales et le paddy (2005), et les légumes secs (2008).

Les producteurs de noisettes perçoivent des paiements au titre de la superficie. Des paiements analogues sont accordés aussi pour les cultures fourragères, l’agriculture biologique, les bonnes pratiques agricoles, les semences certifiées, et l’utilisation de carburants et d’engrais. Les revenus de la plupart des agriculteurs sont inférieurs au seuil minimum imposable et ne sont donc pas soumis à l’impôt sur le revenu.

Les paiements basés sur l’utilisation des intrants revêtent essentiellement la forme de bonifications d’intérêts et de paiements destinés à améliorer les races animales et à accroître la capacité de production des exploitations (nivellement des parcelles, drainage, amélioration et protection des sols, et remembrement, par exemple). Les exploitants et les entreprises agricoles peuvent obtenir des prêts à des taux préférentiels accordés par la banque Ziraat (TCZB) et les coopératives de crédit agricoles. Les bonifications d’intérêt varient selon le type d’activité (élevage de bétail, irrigation, agriculture biologique et bonnes pratiques agricoles).

Diverses réglementations régissent la pollution de l’eau et des sols et assurent la protection des zones humides. Les paiements pour la conservation des sols ont vocation à protéger leur qualité et assurer la durabilité des ressources naturelles des terres agricoles. Les autorités jouent un rôle majeur en termes d’investissement dans les infrastructures, d’irrigation en particulier, notamment dans le cadre des projets portant sur l’Anatolie du Sud-Est et la plaine de Konya.

La Turquie, qui a supprimé deux offices de commercialisation de produits agricoles (voir ci-après), en conserve deux : l’Office des céréales, et l’Office de la viande et du lait. Si leur influence sur la commercialisation a diminué, ces offices assurent cependant un soutien des prix par l’achat de produits agricoles et la constitution de stocks. Ils versent également des subventions, achètent et fournissent des intrants aux agriculteurs, et sont impliqués dans l’importation et l’exportation des produits agricoles (OCDE, 2011).

Le Plan d’action du Programme pour l’amélioration de l’efficience d’utilisation de l’eau en agriculture, lancé en 2015, fait de la modernisation de l’infrastructure d’irrigation une priorité, en développant l’adoption de mesures d’économie d’eau par les agriculteurs à l’aide de programmes de formation et de vulgarisation, en revoyant les mesures de soutien en fonction de la rareté de l’eau et en améliorant la gouvernance de la politique de l’eau. Le plan vise à réduire l’utilisation des eaux souterraines et à développer le recours aux technologies d’irrigation économes en eau.

En ce qui concerne le développement rural, une nouvelle stratégie nationale a été établie dans ce domaine en 2014. Le soutien actuel aux projets de développement rural prévoit un cofinancement avec les bénéficiaires de façon à mobiliser les ressources du secteur privé. Les investissements publics visant à améliorer l’infrastructure agricole se sont accélérés afin de stimuler la production et d’accroître la compétitivité du secteur. Le ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture et de l’Élevage a également augmenté le niveau de financement des projets de TI pour améliorer la collecte de données ainsi que le réseau de suivi et son efficacité, et développer la traçabilité dans le secteur.

Depuis le milieu des années 2000, des cadres d’action spécifiques au développement rural ont été mis au point dans le cadre des efforts de la Turquie pour se conformer à l’acquis de l’UE. La première Stratégie nationale de développement rural, pour 2007-13, a été adoptée en 2006 pour servir de fondement à l’instrument d’aide de préadhésion de l’UE consacré au développement rural (IPARD-I). Cet instrument vise à répondre aux besoins des pays lors de la période de préadhésion dans le domaine du développement rural. Dans le cadre du programme IPARD-I, un total de 1.2 milliard EUR (1.3 milliard USD) de contributions publiques a été versé aux projets de développement rural fin décembre 2016. Pour 2014-20, la Turquie a lancé son programme IPARD-II en le dotant d’un budget de 1.04 milliard EUR (1.27 milliard USD).

Évolution des mesures internes, 2017-18

Sur les quatre offices de commercialisation de produits agricoles, deux ont été supprimés, l’Office du sucre et l’Autorité de réglementation des marchés du tabac et de l’alcool, et, en 2017, le ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture et de l’Élevage a pris le relais de la gestion de la réglementation encadrant la commercialisation.

Le « programme de soutien par bassin » définit les différents niveaux de paiement dans 941 bassins, contre 30 bassins dans le précédent. Chaque district agricole est désormais considéré comme un bassin distinct. Les cultures admissibles dans chaque bassin sont déterminées en fonction des conditions écologiques et des conditions de production. Au total, 21 produits admissibles vont être recensés dans le programme de soutien, dont les céréales, les légumineuses, certains oléagineux et les cultures fourragères. Alors qu’il était initialement prévu de convertir les anciens paiements au titre de la production en paiements au titre de la superficie, dans le nouveau système, les paiements restent fondés sur la production en raison de difficultés techniques de mise en œuvre. Les autorités visent à transformer les modes de production végétale de façon à respecter les conditions écologiques, et à accroître les productions dont l’offre est insuffisante, tout en diminuant certaines productions excédentaires.

Chaque agriculteur inscrit au registre national des agriculteurs reçoit une « prime au gazole » et une « prime à l’engrais » séparément. Les aides supplémentaires pour l’analyse des sols, qui constituait la condition préalable pour bénéficier de la prime à l’engrais, ont été réintroduites en 2017, pour soutenir les laboratoires agréés.

Le dispositif de soutien à l’assurance agricole est étendu à de nouveaux produits et risques. En 2018, alors qu’il couvre déjà le blé, il est élargi aux pertes de production concernant l’orge, le seigle, l’avoine et le triticale, qui sont imputables à la sécheresse, au gel, aux vents chauds, aux canicules, ainsi qu’à l’excès d’humidité et de précipitations. À compter de 2018, il est également appliqué aux vergers et aux vignobles. En outre, à partir de cette date, une remise de 5 % sera accordée aux agricultrices et aux jeunes agriculteurs pour toutes les catégories d’assurance agricole. En 2017, il a été souscrit 1.64 million de polices d’assurance agricole, dont les primes ont bénéficié de 864 millions TRY (237 millions USD) d’aides publiques.

Évolutions des mesures commerciales, 2017-18

Le taux moyen des droits de douane appliqués en 2017 aux produits agricoles de base, qui ne sont pas assujettis au tarif extérieur commun de l’Union douanière, s’est établi à 56.9 %. Tout au long de l’année, les droits de douane sur les bovins sur pied destinés à l’abattage et ceux destinés à l’engraissement, la viande en carcasse, certains légumes secs, le blé, l’orge, le maïs, le son, les tourteaux oléagineux et divers résidus ont diminué, tandis que ceux sur l’éthanol issu de produits agricoles ont été relevés.

Les subventions à l’exportation des produits agricoles ont été annoncées au Journal officiel du 28 décembre 2016, et appliquées aux exportations effectuées durant l’année civile 2017. En 2017, 16 groupes de produits, sur les 44 éligibles aux termes des engagements souscrits par la Turquie dans le cadre de l’OMC, ont bénéficié de subventions à l’exportation.

En 2017, l’Accord de libre-échange (ALE) avec Singapour et les îles Féroé est entré en vigueur. Des négociations sur un accord de libre-échange se poursuivent avec 13 pays : Ukraine, Japon, Mexique, Colombie, Pérou, Équateur, Thaïlande, Venezuela, Indonésie, République démocratique du Congo, Djibouti, Qatar et Pakistan.

Références

OCDE (2016), Innovation, Agricultural Productivity and Sustainability in Turkey, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264261198-en.

OCDE (2011), Évaluation des réformes de la politique agricole en Turquie, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264113244-fr.

OMC (2016), Examen des politiques commerciales : Turquie, WT/TPR/S/331, OMC.

Chapitre 24.

Ukraine

Soutien à l’agriculture

Au cours des trois dernières décennies, le soutien à l’agriculture a été très variable, reflétant en grande partie l’évolution du soutien des prix du marché (SPM). Depuis 2013, le soutien aux agriculteurs est négatif, car les paiements budgétaires prenant la forme d’avantages fiscaux et de soutien au titre des intrants, ainsi que la protection des prix pour les produits importés, ne compensent que partiellement la taxation implicite par l’intermédiaire d’un SPM négatif sur les produits exportés. En moyenne, les prix à la production sont inférieurs aux prix mondiaux, mais la protection des prix varie sensiblement d’un produit à l’autre, les prix de la plupart des produits à base de viande et, jusqu’à récemment, du sucre, étant supérieurs au niveau des prix de référence.

Depuis 2012, l’Ukraine a considérablement réduit ses dépenses consacrées aux services d’intérêt général, à la fois en termes absolus et relatifs, par rapport à la taille du secteur. Le soutien aux services d’intérêt général représente désormais 1.1 % de la valeur ajoutée agricole, soit moins d’un quart de la valeur enregistrée au milieu des années 1990. Il est essentiellement destiné aux établissements d’enseignement agricole, et aux services d’inspection et de contrôle.

Principales évolutions de l’action publique

En 2017, la majeure partie des mesures internes de l’Ukraine n’ont pas été modifiées, mais la suppression du système d’accumulation de TVA a représenté un changement d’orientation important. Ce système permettait aux producteurs d’accumuler une partie de la TVA sur la vente de produits en vue d’acheter des intrants agricoles. En 2017, il a été temporairement remplacé par une « subvention au développement » proportionnelle à la TVA pour un sous-ensemble de produits agricoles, qui pouvait également être utilisée pour l’achat d’intrants agricoles. Toutefois, le montant du soutien apporté par cette subvention a été bien plus faible que celui apporté dans le cadre du système précédent.

Les secteurs de l’élevage, des fruits, du vin et des baies ont également reçu un soutien spécifique. Ces subventions ont été octroyées pour les animaux reproducteurs, le matériel végétal, les machines, les équipements et les installations de stockage, mais également au titre du remboursement de dettes dans le cadre de différents programmes mis en œuvre au cours des années précédentes.

Le budget du nouveau Service national de la sécurité sanitaire des produits alimentaires et de la protection du consommateur, créé et entré en activité en 2016, a augmenté de plus de 50 %, mais le financement des services vétérinaires et phytosanitaires demeure faible par rapport aux dépenses antérieures à 2015.

Dans le cadre de l’Accord de libre-échange approfondi et complet entre l’Union européenne et l’Ukraine, des préférences commerciales autonomes supplémentaires attribuées par l’UE à l’Ukraine sont entrées en vigueur en 2017. Pour une durée maximale de trois ans, ces préférences accroissent les contingents d’importation en franchise pour les produits agricoles de l’Ukraine destinés à l’Union européenne. L’accord de libre-échange entre le Canada et l’Ukraine, entré en vigueur en 2017, prévoit, à terme, la suppression des droits de douane sur la grande majorité des échanges bilatéraux, notamment les échanges agroalimentaires.

Évaluation et recommandations

En Ukraine, dans la plupart des secteurs qui produisent des cultures d’exportation, ainsi que dans le secteur laitier, les prix à la production restent nettement inférieurs aux prix mondiaux. Bien que les restrictions à l’exportation et les prélèvements formels ne soient plus appliqués, les mémorandums d’accord entre les pouvoirs publics et les principales associations d’exportateurs de céréales sur les volumes d’exportation maximaux continuent à réduire les possibilités des producteurs nationaux de participer aux marchés internationaux. Ces restrictions faussent les échanges et diminuent la rentabilité des secteurs agricoles les plus efficients du pays, ainsi que leur compétitivité internationale. L’ALE approfondi et complet entre l’Union européenne et l’Ukraine devrait abaisser dans une certaine mesure le soutien négatif des prix du marché qui en résulte, mais le pays devrait prendre des mesures complémentaires pour faciliter les exportations, notamment procéder à des investissements continus dans le système logistique et de transport correspondant à l’augmentation des volumes exportés.

La suppression du système d’accumulation de TVA, qui soutenait indirectement l’achat d’intrants agricoles, devrait améliorer l’efficience dans le secteur. Bien que la « subvention au développement », qui remplace temporairement ce système, ne soit guère plus efficiente, puisqu’elle est également liée aux recettes de la TVA et utilisée par les producteurs pour acheter différents intrants, sa couverture sectorielle est limitée et son importance moindre. Assurer le bon fonctionnement des marchés d’intrants, y compris pour ce qui est des crédits accordés aux agriculteurs, reste essentiel pour améliorer l’accès des producteurs aux intrants agricoles.

Les rigidités du marché de la terre persistent grâce à la prolongation du moratorium sur les ventes des terres agricoles. La suppression de ces rigidités est un facteur important pour une amélioration de la viabilité économique et l’efficience du secteur agricole.

Ces dix dernières années, l’agriculture ukrainienne a bénéficié d’une croissance remarquable de la productivité totale, mais les équipements continuent à se détériorer, probablement en raison des incertitudes politiques et économiques. La restauration de la stabilité politique et macroéconomique sera essentielle pour maintenir et développer un secteur agricole productif.

Signataire de l’Accord de Paris sur le changement climatique de 2015, l’Ukraine s’est engagée dans sa contribution déterminée au niveau national à ce que, d’ici 2030, ses émissions de GES ne dépassent pas 60 % de leur niveau de 1990, notamment celles du secteur agricole et des autres secteurs qui utilisent des terres. S’agissant du secteur agricole, aucun objectif spécifique en matière d’émissions nettes n’a encore été défini. Le secteur agricole étant responsable de 12 % des émissions nationales de GES, il sera important d’établir des objectifs spécifiques et l’action à mener en l’occurrence, dans l’optique d’atteindre l’objectif global.

Les contraintes financières résultant de la récession économique de 2014-15 continuent de limiter les dépenses de l’Ukraine consacrées aux services d’intérêt général, qui sont parmi les plus faibles des pays couverts par le présent rapport. Les inspections et les contrôles sanitaires et phytosanitaires constituent un service essentiel dans les activités à vocation exportatrice, et progresser dans l’observation des exigences de l’UE en la matière demeure une priorité.

Sous l’effet du changement climatique, l’Ukraine sera probablement encore plus exposée à une variabilité déjà prononcée des conditions météorologiques. Le secteur nécessite donc également un système de connaissances et d’innovation performant et disposant des fonds suffisants, notamment des services de vulgarisation fournissant des informations et des conseils à l’échelle locale, et un système de gestion des risques efficace prenant en compte l’ensemble des parties concernées.

Graphique 24.1. Ukraine : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765273

Ces cinq dernières années, le soutien aux agriculteurs (ESP en pourcentage) a été en permanence négatif, à des niveaux comparables à ceux observés en moyenne au cours de la période 1995-97. Cette taxation implicite du secteur est le résultat d’un soutien négatif des prix du marché pour la plupart des produits exportés. Par conséquent, le niveau moyen des prix à la production est presque 10 % inférieur à celui des prix de référence : le taux nominal de protection était de 0.9 pour la moyenne 2015-17 (graphique 24.1). En 2017, le niveau du soutien s’est accru (c’est-à-dire qu’il est devenu moins négatif), malgré un soutien budgétaire moins important : en moyenne, les prix perçus par les producteurs se sont rapprochés des prix de référence en raison de prix plus élevés sur le marché mondial et de la poursuite de la dépréciation de la hryvnia, même si les prix à la production ont également augmenté (graphique 24.2). Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) reflètent le SPM des produits, les céréales, les graines de tournesol, le sucre et le lait étant implicitement taxés tandis que la viande et les œufs affichent des TSP compris entre 4 % et 13 % des recettes agricoles brutes qu’ils engendrent (graphique 24.3). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général ont diminué de manière significative et ont représenté à peine 1.1 % de la valeur ajoutée agricole, une valeur nettement en dessous des valeurs de la plupart des autres pays examinés dans ce rapport et bien plus faible qu’au cours des deux décennies précédentes. Par conséquent, le soutien total à l’agriculture se caractérise essentiellement par une ESP négative et représentait -2 % du PIB au cours de la période 2015-17.

Graphique 24.2. Ukraine : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765292

Graphique 24.3. Ukraine : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765311

Tableau 24.1. Ukraine : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766109

Informations contextuelles

L’Ukraine est classée dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. Grâce à la vaste superficie de ses terres arables fertiles, l’agriculture continue à jouer un rôle majeur dans l’économie et constitue 14 % du PIB, 15 % de l’emploi et près de 40 % des exportations totales du pays. Les cultures représentent quelque trois quarts de la production agricole, une part qui s’est nettement accrue depuis le milieu des années 1990.

Tableau 24.2. Ukraine : Indicateurs contextuels
| Ukraine | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 190 | 354 | 0.7% | 0.4%
Population (millions) | 51 | 44 | 1.8% | 1.3%
Superficie des terres (milliers de km2) | 579 | 579 | 0.8% | 0.8%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 41 853 | 41 272 | 1.5% | 1.5%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 88 | 77 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 3 689 | 8 272 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 36 | 42 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 15.4 | 13.7 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 22.5 | 15.3 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 21.6 | 38.4 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 7.6 | 8.6 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 66 | 78 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 34 | 22 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 80 | 79 | 30 | 30
Note: * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source: Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766565

En Ukraine, le PIB réel a reculé de 16 % entre 2013 et 2015, tandis que le taux d’inflation a affiché une hausse de près de 50 %, en raison d’un contexte politique défavorable. Depuis, l’économie a redémarré et a connu une croissance en 2016 et en 2017. Toutefois, le chômage a continué à augmenter durant ces années.

L’Ukraine est l’un des premiers exportateurs mondiaux de céréales et d’huiles végétales. Ses exportations agroalimentaires ont connu une croissance rapide entre la fin des années 1990 et 2012. La plupart de celles-ci sont intermédiaires, principalement des produits de base destinés à être transformés. Les importations sont plus variées, les produits de base et transformés destinés à la consommation finale représentant 60 % des importations.

Graphique 24.4. Ukraine : Principaux indicateurs économiques, 1996 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765330

Graphique 24.5. Ukraine : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765349

La croissance de la production agricole et celle de la productivité totale des facteurs (PTF) ont nettement dépassé les moyennes mondiales. De 2005 à 2014, la production a augmenté de 4 % par an en moyenne, plus de la moitié de cette progression étant attribuable à la PTF, tandis que l’utilisation des facteurs primaires, notamment du capital, a diminué – une baisse qui, à l’avenir, pourrait compromettre la poursuite d’une croissance forte de la productivité.

Compte tenu de l’importance de l’agriculture dans l’économie, la part de ce secteur dans la consommation énergétique et les émissions de GES nationales est relativement élevée. Le poids économique du secteur agricole a beau diminuer, cette part s’est accrue ces deux dernières décennies.

Graphique 24.6. Ukraine : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765368

Tableau 24.3. Ukraine : Productivité et indicateurs environnementaux
| Ukraine | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 0.23% | 2.26% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | .. | .. | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | .. | .. | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 2.9 | 3.9 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 12 | 14 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | 5.2 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | .. | .. | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | .. | .. | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933767021

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

En Ukraine, les mesures agricoles sont énoncées dans un certain nombre de lois et de décisions importantes. La loi sur le soutien de l’État à l’agriculture établit les priorités et les mesures agricoles. Les Principes relatifs au développement rural en Ukraine, approuvés en 2015, définissent les priorités de développement des zones rurales à l’horizon 2025. Les politiques de l’Ukraine sont également influencées par l’accord d’association avec l’Union européenne, ratifié par l’Ukraine en 2014. Enfin, le cadre financier des politiques agricoles est présenté dans la loi annuelle sur le budget de l’État ukrainien.

La Stratégie globale de mise en œuvre de la législation relative aux mesures sanitaires et phytosanitaires a été approuvée en 2016 et prévoit un processus d’harmonisation de la législation relative aux mesures sanitaires et phytosanitaires avec les exigences de l’UE. Son objectif est de recréer, en Ukraine, un système de contrôle de la qualité des produits alimentaires semblable à celui de l’UE d’ici 2019.

L’Ukraine fait appel à une panoplie d’instruments de soutien des prix du marché, parmi lesquels la protection douanière et des réglementations non tarifaires des échanges, ainsi que diverses formes de dispositions sur les prix intérieurs. Le Fonds agraire est un organisme d’État chargé de mettre en œuvre des interventions sur les prix intérieurs. Intervenant initialement sur les marchés céréaliers uniquement, ce fonds public d’intervention a progressivement étendu ses activités, par exemple aux interventions concernant le sucre, aux achats et aux ventes par l’État d’un large éventail de produits agricoles et alimentaires, aux contrats à terme, et à la transformation et au commerce de gros de la farine.

Pour les achats du Fonds agraire, des prix minimaux et maximaux officiels d’intervention sont fixés pour les produits qui « font l’objet d’une réglementation par l’État ». La liste exacte de ces produits et les périodes pendant lesquelles les prix administrés restent en vigueur sont définies par des résolutions gouvernementales spécifiques. Les prix minimaux ne jouent pas le rôle de prix garantis, mais servent de prix planchers de référence pour les acteurs privés du marché. Les prix minimaux d’intervention ne doivent pas dépasser le niveau des prix du marché intérieur, conformément à l’engagement de l’Ukraine auprès de l’OMC en matière de soutien interne.

Le régime de quotas sucriers constitue un autre élément de la politique de soutien des prix. Chaque année, en fonction de la production nationale de betteraves, sont fixés un contingent de vente sur le marché intérieur pour le sucre de betterave, ainsi que le prix minimum applicable aux quantités de betterave sucrière et de sucre sous contingent. Ce contingent, alloué par sucrerie, ne comprend pas le sucre tiré du sucre de canne brut importé, qui est soumis à un contingent tarifaire.

De 1999 au 1er janvier 2017, un soutien notable a été fourni aux exploitations en permettant aux producteurs de ne pas payer la TVA, qui était accumulée sur des comptes spéciaux et utilisée pour acheter des intrants (voir l’Évolution des mesures internes plus bas). En revanche, les subventions aux intrants provenant du budget ont progressivement diminué ces dernières années en raison des déficits budgétaires du pays. En 2017, la suppression du système d’accumulation de TVA et le versement d’une subvention au développement ont inversé les deux tendances.

Les producteurs agricoles sont assujettis à un impôt unique (l’impôt agricole fixe, avant 2015), calculé en proportion de la valeur du foncier agricole établie au 1er juillet 1995 et ajustée en fonction de l’indice général des prix. Mis en place en 1998, cet impôt en remplaçait à l’origine douze, auxquels les exploitations agricoles étaient soumises en leur qualité d’entreprises. Depuis, les avantages qu’il présente s’érodent et aujourd’hui, l’impôt unique se substitue à trois prélèvements uniquement – l’impôt sur les bénéfices, la taxe foncière (applicable aux terres consacrées à la production agricole) et la redevance spéciale sur l’eau –, les producteurs du secteur agricole étant soumis à tous les autres impôts auxquels sont assujetties les entreprises agricoles.

Le 27 juin 2014, l’Union européenne et l’Ukraine ont signé l’Accord de libre-échange approfondi et complet dans le cadre de leur accord d’association. Cet accord a été appliqué provisoirement à partir du 1er janvier 2016 et est entré en vigueur officiellement le 1er septembre 2017. Une période de transition de 7 à 10 ans est prévue pour accompagner la libéralisation des échanges entre l’Union européenne et l’Ukraine. L’Union européenne ouvrira des contingents en franchise de droits pour les principaux produits agroalimentaires ukrainiens, notamment les céréales, les viandes et leurs préparations, le lait et les produits laitiers, et le sucre, tandis que les autres produits bénéficieront d’un libre accès. L’Ukraine a réduit les droits sur les importations d’un certain nombre de biens provenant de l’Union européenne. Environ 40 % des droits sur les importations relatifs à l’agriculture ont été réduits à zéro dès l’entrée en vigueur de l’accord, et près de la moitié de ces droits seront annulés pendant la période de transition. Toutefois, 10 % approximativement des lignes tarifaires – visant certains produits dans des catégories comme les produits laitiers et les œufs, le sucre, les produits alimentaires divers, les matières grasses animales, et les aliments pour animaux – continueront de prévoir des droits positifs. Depuis le 1er janvier 2016, l’Ukraine applique trois contingents tarifaires assortis d’une franchise de droits aux exportations de l’UE de viande porcine, de viande de volaille et préparations à base de viande de volaille, et de sucre. Elle s’est assuré le droit de mettre en place des mesures de sauvegarde et des conditions commerciales supplémentaires (par exemple, d’appliquer des prix d’entrée à un certain nombre de lignes tarifaires). Les parties se sont engagées à n’octroyer aucune subvention à l’exportation pour les produits agricoles qu’elles échangent.

L’accord de libre-échange approfondi et complet reprend des règles fondamentales de l’OMC sur les obstacles non tarifaires, comme l’interdiction de restreindre les importations et les exportations, les disciplines concernant le commerce d’État, etc. La capacité de l’Ukraine à se conformer aux prescriptions vétérinaires, phytosanitaires et de sécurité des aliments de l’UE demeure le principal obstacle à l’intégration commerciale. L’accord contient donc des dispositions en matière de règlements techniques, de normes et d’évaluations de conformité visant à les harmoniser avec celles de l’UE, ainsi qu’en matière de coopération technique dans les domaines de la réglementation technique, des normes et des domaines afférents entre l’Ukraine et l’Union européenne.

L’Ukraine a signé l’Accord de Paris en vertu de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques en avril 2016 et l’a ratifié en septembre 2016. Dans sa contribution déterminée au niveau national, elle s’est engagée à ce que les émissions totales des différents secteurs, y compris celui de l’agriculture, ne dépassent pas 60 % de celles de 1990 (équivalant à 140 % des émissions de 2012). En décembre 2016, le Conseil des ministres de l’Ukraine a adopté les Principes nationaux de la politique de l’État en matière de changement climatique d’ici à 2030. Il examine actuellement un projet de volet agricole du plan d’action visant à mettre en œuvre ces Principes. L’Ukraine élabore présentement sa Stratégie de développement bas carbone. Le pays a encore besoin de créer un système national de suivi, de déclaration et de vérification des gaz à effet de serre en vue de développer et de mettre en place un marché national du carbone.

Les services publics de vulgarisation agricole destinés à fournir aux producteurs des informations et des conseils spécifiques au contexte local sur les risques liés au changement climatique seront mis en place une fois que le plan d’action national visant la mise en œuvre des Principes mentionnés plus haut aura été adopté et que les dépenses nécessaires auront été inscrites au budget de l’État.

Outre le plan d’action visant à mettre en œuvre ces Principes, le ministère de la Politique agraire et de l’Alimentation est en train d’élaborer des mesures destinées à améliorer les pratiques environnementales conformément aux obligations découlant de l’accord d’association avec l’Union européenne.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Alors que, ces dernières années, le champ et l’ampleur du soutien budgétaire de l’État au secteur agricole avaient sensiblement diminué en raison de la charge croissante de la dette du secteur public, en 2017, le soutien direct financé par le budget de l’État s’est accru. Conformément à la loi n° 1800 sur le budget de l’État ukrainien du 21 décembre 2016, la dotation budgétaire totale de l’ensemble des lignes budgétaires du ministère ukrainien de la Politique agraire et de l’Alimentation a été de 9.04 milliards UAH (340 millions USD), soit plus de quatre fois le montant de la dotation de l’année précédente.

Contrairement aux années précédentes, les pouvoirs publics n’ont procédé à aucun achat d’intervention dans le cas des céréales au cours des périodes 2016-17 et 2017-18. Toutefois, en 2017, le Fonds agraire a vendu 67 400 tonnes de sucre stocké dans le cadre du mécanisme public d’intervention.

Le quota national de sucre a continué à diminuer et est passé de 1.72 million de tonnes au cours de la campagne 2015-16 à 1.67 million de tonnes en 2016-17 et à 1.64 million de tonnes en 2017-18. Dans le même temps, le prix minimum (indicatif) du sucre est passé de 6 455 UAH par tonne en 2015-16 à 9 079 UAH par tonne en 2016-17 et à 9 173 UAH par tonne en 2017-18 (soit 295, 355 et 345 USD par tonne, respectivement).

Le programme de remboursement partiel des intérêts sur les prêts des banques commerciales, réactivé en 2015, a continué à être appliqué. Les fonds alloués aux bonifications d’intérêts sur les prêts des banques commerciales accordés aux producteurs agricoles avaient diminué, passant de 291 millions UAH (13.3 millions USD) en 2015 à 280 millions UAH (11 millions USD) en 2016, mais en 2017, 295 millions UAH (11.1 millions USD) ont été alloués sur le budget général de l’État. La priorité devait être accordée aux petites entreprises agricoles (dont les recettes annuelles ne dépassent pas 10 millions UAH ou 376 000 USD) et aux entreprises qui pratiquent l’élevage et à la reproduction de bovins.

Aucun soutien n’a été accordé aux achats d’intrants variables comme les engrais, les produits chimiques en général ou l’électricité. Toutefois, en 2016 et 2017, 30 millions UAH et 11.7 millions UAH (1.2 million USD et 440 000 USD), respectivement, ont été alloués pour compenser en partie (jusqu’à 50 %) les coûts d’achat d’animaux reproducteurs sélectionnés. En outre, en 2017, 158 millions UAH (5.9 millions USD) ont été dépensés au titre du remboursement de dettes dans le cadre du Programme de soutien public à l’élevage mis en œuvre les années précédentes.

Toujours en 2017, 134 millions UAH (5 millions USD) ont été alloués pour compenser en partie les coûts d’achat de machines et d’équipements agricoles.

En 2017, 299 millions UAH (11.2 millions USD) ont servi à soutenir l’achat d’intrants, notamment de matériel végétal, de machines, d’équipements et d’installations de stockage, destinés aux vergers, aux vignobles et à la production de baies. En outre, 183 millions UAH (6.9 millions USD) ont été consacrés au remboursement de dettes dans le cadre de programmes horticoles mis en œuvre les années précédentes.

Depuis le 1er janvier 2017, l’Ukraine a aboli son régime spécial de TVA qui s’adressait aux producteurs agricoles. Le mécanisme d’accumulation de TVA leur permettait d’accumuler la TVA sur les ventes de produits primaires et transformés sur un compte spécial, et d’utiliser ces fonds pour acheter des intrants. Même s’il avait déjà été question de le supprimer, il est resté en vigueur en 2016, mais le pourcentage de la TVA pouvant être accumulé a été réduit : 15 % pour les céréales, les oléagineux et les fibres, 80 % pour le lait et la viande bovine et 50 % pour tous les autres produits agricoles. Par conséquent, les montants de TVA accumulés dans le cadre du mécanisme ont enregistré une baisse, passant de 20 milliards UAH (916 millions USD) en 2015 à 13 milliards UAH (509 millions USD) en 2016. En 2017, le budget de l’État prévoyait une subvention au développement spécifique qui, dans les faits, a remplacé le mécanisme d’accumulation de TVA, et qui s’est élevée à 4 milliards UAH (150 millions USD). Cette subvention a été distribuée proportionnellement au montant de la taxe sur la valeur ajoutée versé au titre de la vente de certains produits agricoles, dont les produits d’origine animale, le raisin, les baies, les fruits à coque, les autres fruits, les légumes, le tabac et la betterave sucrière. Les bénéficiaires ont utilisé la subvention pour acheter différents intrants. Il est prévu que la subvention au développement soit supprimée en 2018.

En mai 2017, la Verkhovna Rada (le Parlement ukrainien) a adopté la loi n° 2042 sur le contrôle étatique de la conformité à la législation sur la sécurité sanitaire et la qualité des produits destinés à l’alimentation humaine et animale, et sur la santé et le bien-être des animaux, laquelle entrera en vigueur en avril 2018. Cette loi réglemente l’organisation générale et la gestion du contrôle étatique au niveau national et infranational, ainsi que l’exécution de ce contrôle dans certaines installations de production, dans l’optique de contribuer à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et des intérêts des consommateurs.

La loi prévoit une diminution des examens physiques des produits concernés importés sur le territoire douanier de l’Ukraine s’ils satisfont aux exigences suivantes : 1) ils proviennent d’un pays ou d’une installation agréée inscrit dans le registre des pays et installations autorisés à importer/transférer des marchandises sur le territoire douanier de l’Ukraine ; 2) les marchandises sont accompagnées des originaux du certificat international et des autres documents requis par la loi. L’article 45 de la loi précise que les tests en laboratoire des échantillons prélevés durant l’examen physique d’une cargaison sont effectués dans des cas exceptionnels.

Le Parlement ukrainien a prorogé d’un an, jusqu’au 1er janvier 2019, le moratoire sur la vente de terres agricoles, mis en place en 2002. La levée de ce moratoire est conditionnée par l’entrée en vigueur d’une loi sur le marché des terres agricoles. La création d’un cadastre moderne est perçue comme une condition nécessaire pour réformer le marché des terres agricoles.

En 2017, les pouvoirs publics ukrainiens ont pris des mesures visant à simplifier les services fonciers et à les rendre plus transparents. Ces mesures comprennent une procédure simplifiée d’enregistrement foncier, l’accès à un système électronique pour l’obtention d’extraits cadastraux, une procédure électronique pour les demandes d’évaluation de parcelles de terrain, ainsi qu’un accès ouvert et public aux registres cadastraux, notamment pour les notaires. En mars 2017, plusieurs organismes publics ont présenté conjointement une version actualisée du Registre cadastral national qui a recours à la technologie de la chaîne de blocs pour lutter contre la fraude et améliorer la transparence. Le budget du programme de réforme foncière a été porté de 44 millions UAH en 2016 à 105 millions UAH en 2017 (1.7 million USD et 3.9 millions USD, respectivement).

Le 4 novembre 2017, le Parlement a adopté, en première lecture, un projet de la loi n° 2845 sur l’alimentation animale et la sécurité sanitaire et l’hygiène des aliments pour animaux. Ce projet définit les principes juridiques et organisationnels de la production, la circulation, l’étiquetage et la présentation des aliments pour animaux, et réglemente les relations entre le pouvoir exécutif et les opérateurs du marché fourrager.

En 2017, le budget du Service national de la sécurité sanitaire des produits alimentaires et de la protection du consommateur a été établi à 1.45 milliard UAH, contre 0.9 milliard UAH en 2016 (55 millions USD et 35 millions USD, respectivement). La plupart des fonds supplémentaires ont été utilisés pour contrôler les maladies et ravageurs, et lutter contre eux. Le renforcement des contrôles et de la lutte contre les maladies et ravageurs est l’un des facteurs qui devraient contribuer à améliorer l’exportabilité des produits agroalimentaires de l’Ukraine. À titre d’exemple, en 2017, un certain nombre d’usines de volailles et de laiteries, ainsi que d’autres entreprises du secteur alimentaire ukrainien, ont été autorisées par les services vétérinaires de l’Union européenne à exporter des produits agricoles vers l’UE.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

Au cours de la période 2016-17, le ministère de la Politique agraire et de l’Alimentation et les principales associations d’exportateurs de céréales ont convenu, par un mémorandum d’accord non contraignant, que les exportations de blé et de méteil ne devaient pas dépasser 16.5 millions de tonnes. Cet accord est semblable à celui qui avait été convenu en 2015-16 et 2017-18, les quantités faisant l’objet de révisions en cours de campagne (de juillet à juin). Aucun accord de ce type n’a été conclu concernant le maïs pour les campagnes 2016-17 et 2017-18, contrairement à la période 2015-16.

En réponse à la suspension par la Fédération de Russie du régime de libre-échange avec l’Ukraine existant dans le cadre de l’accord de libre-échange de la Communauté des États indépendants (CEI) et à une interdiction des importations dans la Fédération de Russie de produits agroalimentaires provenant de l’Ukraine, cette dernière a annulé les préférences autorisant l’importation en franchise de droits de marchandises provenant de la Fédération de Russie, jusqu’à la fin 2018. L’Ukraine interdit également les importations de produits agricoles en provenance de la Fédération de Russie.

Des droits antidumping sur le chocolat et autres produits alimentaires à base de cacao produits dans la Fédération de Russie ont été introduits pour une période de cinq ans, à partir du 20 juin 2017.

Après de nouvelles négociations dans le cadre de l’Accord de libre-échange approfondi et complet, les préférences commerciales autonomes supplémentaires attribuées par l’UE à l’Ukraine sont entrées en vigueur le 1er octobre 2017. Ces préférences accroissent le volume des contingents tarifaires en franchise de droits des produits agricoles importés dans l’Union européenne depuis l’Ukraine, et sont appliquées pour une période allant jusqu’à trois ans.

L’Accord de libre-échange entre le Canada et l’Ukraine, signé en 2016, est entré en vigueur le 1er août 2017. Par conséquent, les droits sur les importations ukrainiennes de produits agricoles sont éliminés immédiatement, sont supprimés sur une période de sept ans ou font l’objet de réductions (pour atteindre entre 20 % et 50 % des taux NPF). En outre, un contingent tarifaire en franchise de droits a été établi pour la viande de porc congelée, certains abats de porc et la graisse de porc, devant atteindre 20 000 tonnes au terme de la période de transition de sept ans. Pour sa part, dès l’entrée en vigueur de l’accord, le Canada a supprimé ses droits sur les importations de l’ensemble des produits halieutiques et aquacoles et de la plupart des produits agricoles en provenance d’Ukraine. Les produits agricoles soumis au système de gestion de l’offre du Canada (à savoir, les produits laitiers, la volaille et les œufs) ne sont pas concernés par l’Accord de libre-échange entre le Canada et l’Ukraine.

Chapitre 25.

États-Unis

Soutien à l’agriculture

Le niveau de soutien accordé aux agriculteurs américains a toujours été inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE. La part du soutien des prix du marché (SPM) dans le soutien à l’agriculture est peu à peu réduite. À l’inverse, le soutien budgétaire s’accroît progressivement, du fait principalement de l’augmentation des paiements assortis d’une exigence de production et, dans une moindre mesure, de celle des paiements au titre des intrants. De nombreuses mesures de politique agricole étant contracycliques par rapport aux prix du marché, le niveau de soutien budgétaire est en relation inverse avec l’évolution de ces derniers. Par conséquent, le soutien a atteint son niveau maximal lorsque les prix mondiaux (en USD) des produits de base étaient en baisse, tandis que les prix élevés des produits de base observés après 2007-08 expliquent en partie les plus faibles niveaux de soutien.

Aux États-Unis, l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) a chuté entre 1995-97 et 2015-17, passant de 12 % à moins de 10 % des recettes agricoles brutes, malgré une hausse du soutien aux producteurs de la fin des années 90 au début des années 2000. La part des mesures susceptibles de créer le plus de distorsions a reculé à 32 % en 2015-17, ce qui est bien inférieur à la moyenne de l’OCDE. En 2015-17, les agriculteurs ont perçu des prix supérieurs de 3 % en moyenne aux prix observés sur les marchés mondiaux, ce qui s’explique en grande partie par le SPM du lait, du sucre et, dans une moindre mesure, de la viande ovine. Les prix à la production des autres produits sont pour la plupart alignés sur les prix à la frontière. Les paiements avec exigence de production sont importants en raison de l’accent mis sur l’assurance et la gestion des risques agricoles. Le soutien à la consommation représente près de la moitié du soutien total à l’agriculture américaine, en raison des programmes intérieurs d’aide alimentaire. Enfin, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) ont progressé et équivalaient à 4.4 % de la valeur ajoutée agricole en 2015-17, ce qui est légèrement inférieur à la moyenne de l’OCDE.

Principales évolutions de l’action publique

La loi budgétaire bipartisane (Bipartisan Budget Act – BBA), adoptée le 9 février 2018, recouvre de profondes modifications des programmes portant sur le coton et les produits laitiers, qui prennent effet à l’occasion de la campagne agricole 2018. Elle prévoit notamment la création de superficies de référence pour le coton-graine, qui intègre la liste des produits pouvant faire l’objet de paiements dans le cadre des programmes d’assurance contre les risques agricoles (Agriculture Risk Coverage – ARC) et la diminution des prix (Price Loss Coverage – PLC). La BBA a par ailleurs modifié le Programme de protection des marges des producteurs laitiers (Margin Protection Program for Dairy Producers – MPP), dont elle a réduit le montant des primes du premier niveau de garantie et relevé le volume de production pouvant y prétendre, et en établissant un calcul de paiements basés sur un mois au lieu de deux. Enfin, elle a mis en œuvre un certain nombre de mesures visant à aider les producteurs touchés par les ouragans et les incendies en 2017.

D’autres modifications ont été apportées aux programmes accordant des paiements directs aux producteurs de coton et de produits laitiers. Le programme de partage du coût de l’égrenage du coton (Cotton Ginning Cost Share – CGCS) a été reconduit pour aider les producteurs à supporter les coûts engagés durant la campagne 2017. Le ministère de l’Agriculture des États-Unis (United States Department of Agriculture – USDA) a par ailleurs annoncé une révision du programme MPP-Dairy, qui permet aux producteurs qui adhéraient précédemment au dispositif d’en sortir durant la campagne 2018.

La loi portant réforme de la fiscalité des particuliers et des entreprises (Tax Cuts and Jobs Act – TCJA), promulguée le 22 décembre 2017, a réformé la structure de la fiscalité applicable aux revenus des entreprises et des particuliers aux États-Unis. Plusieurs dispositions concerneront les producteurs agricoles dès 2018. Ces derniers, peu nombreux à avoir organisé leurs activités sous forme de société, seront principalement concernés par le relèvement de l’abattement appliqué au revenu professionnel déclaré en tant que revenu individuel (sociétés transparentes) et les provisions pour impôt sur les bénéfices des coopératives.

La plupart des dispositions de la loi agricole de 2014 expireront à la fin de l’année de programmation 2018. Les comités de l’Agriculture de la Chambre des représentants et du Sénat ont commencé à travailler sur un nouveau projet de loi agricole dès 2016, dans certains cas, et ont poursuivi avec des auditions sur le terrain et à Washington, DC tout au long de l’année 2017. La rédaction du texte et son examen en séance plénière devraient avoir lieu en 2018.

Évaluation et recommandations

Le soutien aux producteurs et la protection aux frontières ont fortement diminué depuis 1986-88. Cependant, depuis 2002, ce déclin s’explique surtout par la hausse des cours mondiaux des produits de base, car nombre des programmes de soutien agricole sont contracycliques par rapport aux prix du marché.

En théorie, il est louable de privilégier les systèmes d’assurance et de gestion des risques pour apporter un soutien aux agriculteurs lorsque cela est nécessaire. Cependant, les programmes d’assurance continuent à cibler des productions particulières. Le passage à une approche entièrement fondée sur les revenus agricoles tirerait parti des différences de prix et de la variabilité des rendements selon les produits, réduirait les coûts supportés par la sphère publique pour un objectif donné et mettrait également un terme aux distorsions dans tous les secteurs de production. Le premier pas dans cette direction, est d’assurer que les informations soient disponibles pour mettre en place des primes adéquates et compétitives. Les instruments de gestion des risques devraient être évalués pour veiller à ce que les risques qui devraient être pris en charge par les agriculteurs ne soient pas transférés au budget public.

Les programmes environnementaux en place, comme le programme en faveur de la qualité de l’environnement (Environmental Quality Incentives Program – EQIP) et les programmes rassemblés au sein du programme de servitudes écologiques agricoles (Agricultural Conservation Easement Program – ACEP) paraissent efficaces face aux problèmes de préservation des sols et de pollution de l’eau, mais il convient d’évaluer les nouveaux dispositifs, comme le programme de partenariats régionaux sur l’environnement (Regional Conservation Partnership Program – RCPP) afin de s’assurer qu’ils ciblent bien la fourniture des avantages escomptés pour l’environnement au niveau local.

Les programmes agricoles restent axés sur le soutien des revenus. Les effets à long terme de ces programmes sur les incitations à améliorer durablement la productivité et l’efficience de l’agriculture doivent être évalués pour guider les changements dans les lois agricoles à venir.

Graphique 25.1. États-Unis : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765387

Entre 1995-97 et 2015-17, le soutien aux agriculteurs (ESP en %) est passé de 11.9 % à 9.6 % des recettes agricoles brutes, bien que des niveaux de soutien s’élevaient à 25 % à la fin des années 90 au début des années 2000. La part des mesures pouvant créer le plus de distorsions a chuté à 32 % en 2015-17, ce qui est bien inférieur à la moyenne de l’OCDE et aux niveaux relevés en 1995-97 (graphique 25.1). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) progressent et équivalaient à 4.4 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2015-17, contre 3.3 % en 1995-97. Le soutien total à l’agriculture représentait 0.5 % du PIB en 2015-17. En 2017, le niveau de soutien s’est accru en raison de paiements budgétaires plus importants et du SPM. Les prix intérieurs ayant augmenté davantage que les cours mondiaux, la hausse du SPM tient essentiellement au creusement de l’écart de prix (graphique 25.2). En 2015-17, les agriculteurs ont perçu des prix supérieurs de 3 % en moyenne aux prix observés sur les marchés mondiaux. Cela s’explique en grande partie par le SPM du lait, du sucre et de la viande ovine, les prix à la production des autres produits étant pour la plupart alignés sur les prix à la frontière (graphique 25.3). Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) équivalaient à 46 % du soutien aux producteurs en 2015-17. Les TPS représentaient la part la plus élevée des recettes agricoles dans les cas du sucre, du lait, du coton et de la viande ovine.

Graphique 25.2. États-Unis : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765406

Graphique 25.3. États-Unis : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765425

Tableau 25.1. États-Unis : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766128

Informations contextuelles

Deuxième puissance économique mondiale, les États-Unis arrivent en troisième position des pays de la planète par la superficie et leur territoire terrestre et de leur population. Le PIB par habitant est plus de deux fois supérieur à la moyenne de celui de chacun des pays étudiés dans le présent rapport. L’agriculture primaire entre pour une faible part dans l’économie du pays – autour de 1.1 % du PIB et 1.6 % de l’emploi – mais les exportations de produits agroalimentaires constituent plus de 11 % des exportations totales. Le secteur agricole américain bénéficie d’un grand marché intérieur de consommation ainsi que de terres arables et de pâturages abondants et de zones climatiques variées permettant de produire un vaste éventail de produits de base. Ces dernières années, la production agricole totale s’est répartie plutôt équitablement entre les cultures et l’élevage, bien que leurs parts respectives évoluent au cours du temps. Les filières clés englobent les céréales (maïs et blé), les oléagineux (soja), le coton, les bovins, les produits laitiers, la volaille et les fruits et légumes.

Tableau 25.2. États-Unis : Indicateurs contextuels
| États-Unis | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 7 664 | 18 624 | 27.8% | 21.9%
Population (millions) | 267 | 323 | 9.3% | 9.4%
Superficie des terres (milliers de km2) | 9 159 | 9 147 | 12.3% | 12.1%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 420 139 | 408 205 | 15.6% | 15.2%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 29 | 35 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 28 749 | 57 591 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 9 | 9 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 1.6 | 1.1 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 2.8 | 1.6 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 11.4 | 11.3 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 4.4 | 5.6 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 61 | 58 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 39 | 42 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 43 | 38 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766584

La croissance économique des États-Unis a progressé en 2017 et le chômage a atteint son plus bas niveau depuis 2000. Exportateur net de produits agroalimentaires, le pays est également le premier exportateur de produits agricoles au monde. Ces dernières années, les États-Unis ont vu leur excédent commercial se réduire dans le secteur agroalimentaire sous l’effet du recul de leurs exportations en 2015 et 2016. En 2016, ils ont réalisé environ 44 % de leurs exportations de produits agroalimentaires vers la Chine, le Canada et le Mexique, tandis que plus de la moitié des importations provenaient du Mexique, du Canada et de l’Union européenne. Les exportations sont dominées par les produits primaires pour la transformation et par les produits transformés pour la consommation finale, tandis que près de la moitié des importations correspondent à des produits transformés pour la consommation finale.

Graphique 25.4. États-Unis : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765444

Graphique 25.5. États-Unis : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765463

La croissance de la production agricole, qui a atteint une moyenne annuelle de 1 % au cours de la dernière décennie, repose sur la croissance de la productivité totale des facteurs (PTF), qui a compensé une baisse de l’utilisation de facteurs de production primaires et d’intrants intermédiaires. La croissance de la PTF s’est établie à 1.7 % par an en moyenne entre 2005 et 2014, en raison de l’agrandissement des exploitations et de l’adoption d’innovations dans les domaines des cultures et de l’élevage, de l’utilisation de substances nutritives et de la lutte contre les ravageurs, des pratiques agricoles, et de l’équipement et des structures agricoles. Ce gain de productivité important s’est accompagné d’une réduction globale des pressions environnementales du secteur agricole. À l’échelle nationale, les excédents de nutriments ont baissé et affichent des niveaux semblables à la moyenne des pays de l’OCDE. La part de l’agriculture dans la consommation d’énergie est inférieure à la moyenne de l’OCDE, tout comme les émissions de gaz à effet de serre (GES). Toutefois, le stress hydrique est supérieur à la moyenne de l’OCDE.

Graphique 25.6. États-Unis : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765482

Tableau 25.3. États-Unis : Productivité et indicateurs environnementaux
| États-Unis | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 2.24% | 1.67% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | 37 | 28 | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | 4.0 | 2.7 | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 1.1 | 1.5 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 8 | 8 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | 5.3 | 5.3 | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | 41 | 36 | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | 18.8 | 19.8 | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source: USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933767040

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

La loi agricole de 2014 (Agricultural Act of 2014) fixe les principales orientations du secteur pour la période 2014-2018. Ses douze titres prévoient la mise en œuvre de mesures relatives aux programmes par produit ; à l’assurance récolte ; à la conservation des terres agricoles ; à l’aide alimentaire intérieure ; à la promotion des échanges agricoles et à l’aide alimentaire internationale ; au crédit agricole ; au développement rural ; à la recherche agricole ; aux activités d’exploitation forestière menées sur des terrains privés ; à l’horticulture et à l’agriculture biologique ; et à la bioénergie, notamment. Près de 80 % des dépenses budgétaires effectuées en vertu de la loi agricole de 2014 sont consacrées à des programmes d’aide alimentaire intérieure – avec, en premier lieu, le programme d’aide supplémentaire à la nutrition (Supplemental Nutrition Assistance Program – SNAP) – les programmes agricoles représentant à peine plus de 20 % des dépenses budgétaires prévues.

Aux États-Unis, le secteur agricole est également soumis à toute une palette d’autres textes réglementaires de portée fédérale ou locale, qui concernent notamment les échanges, la sécurité des aliments, les opérations financières ou à terme sur marchandises, la politique fiscale, l’énergie et les transports.

Les programmes par produit relatifs aux cultures primaires prévus par la loi agricole de 2014 recouvrent des dispositifs qui accordent des paiements aux producteurs pouvant se prévaloir de superficies de référence (en blé, céréales fourragères, riz, oléagineux, arachides et légumineuses) lorsque que les prix baissent en-dessous d’un seuil réglementaire ou lorsque les recettes sont faibles par rapport aux niveaux récemment enregistrés. Les agriculteurs ne sont pas tenus de produire le produit concerné pour recevoir des paiements en fonction de leur superficie de référence. L’Assurance contre la diminution des prix (Price Loss Coverage – PLC), programme contracyclique de soutien des prix, intervient lorsque les prix du marché passent en-deçà de leur niveau de référence. L’Assurance contre les risques agricoles (Agriculture Risk Coverage – ARC), fondée sur le chiffre d’affaires, intervient quant à elle lorsque les revenus effectifs des producteurs d’un comté chutent en-dessous d’une moyenne mobile donnée. Dans le cadre de ces deux programmes, le montant des paiements accordés est calculé sur 85 % des superficies de référence. Les producteurs participants ont opté pour l’un ou l’autre des deux dispositifs produit par produit, et ce choix restera valable jusqu’en 2018.

Le sucre fait l’objet d’un contingent tarifaire, conjugué à un mécanisme de prêts non recouvrables et à des quotas de commercialisation. Le lait et les produits laitiers ne bénéficient plus de prix minimums et les achats publics de beurre, de lait écrémé en poudre et de cheddar ont été supprimés, mais les droits de douane et les contingents tarifaires sont maintenus. Un programme à destination des producteurs laitiers, le programme de protection des marges des producteurs laitiers (Margin Protection Program for Dairy Producers – MPP) garantit, en contrepartie du versement d’une prime, la marge entre le prix du lait et les coûts d’alimentation du bétail en se fondant sur le niveau de production passé. Dans le même esprit, le programme de dons de produits laitiers (Dairy Product Donation Program – DPDP) achète des produits laitiers pour les redistribuer via des programmes alimentaires, sous certaines conditions. Les prêts d’aide à la commercialisation se poursuivent pour le blé, les céréales fourragères, le coton, le riz, les oléagineux, les légumineuses, la laine, le mohair et le miel, tout comme les mesures à la frontière (y compris les contingents tarifaires) visant la viande bovine et ovine, bien que les droits de douane frappant ce type de produits soient généralement bas.

Le programme d’assurance récolte propose des garanties contre les pertes de rendement et de revenus. Le dispositif classique accorde une subvention aux producteurs souscrivant une police d’assurance afin de se prémunir contre les pertes de rendement ou de revenus, voire la perte de la totalité des recettes de leur exploitation. En outre, l’option de couverture complémentaire (Supplementary Coverage Option – SCO) offre aux producteurs une assurance supplémentaire fondée sur les superficies, qui se conjugue avec les polices d’assurance récolte habituelles (à l’exception des cultures que les producteurs ont choisi de couvrir via le programme ARC). Le Plan de protection supplémentaire du revenu (Stacked Income Protection Plan – STAX) aide financièrement les producteurs de coton upland à souscrire des polices d’assurance du revenu fondées sur la superficie (le coton ne fait pas partie des produits couverts par les programmes PLC et ARC). Les adhérents au programme STAX ne peuvent pas acheter de police SCO pour la même surface de coton upland.

Au niveau fédéral, les programmes agro-environnementaux font prévaloir des mesures consistant à affecter des terres agricoles fragiles à des utilisations agréées compatibles avec les exigences de conservation (retrait des terres à long terme compris) et à inciter les cultivateurs et les éleveurs à adopter des pratiques plus écologiques. Depuis l’adoption de la loi agricole de 1985, la plupart des paiements relevant des programmes fédéraux au titre des produits de base sont octroyés sous réserve que les bénéficiaires aient mis en place un plan de conservation des sols au niveau de leur exploitation afin de protéger les surfaces cultivées et les zones humides très érodables. La loi agricole de 2014 a rétabli cette exigence, qui avait été supprimée en 1996, dans les conditions d’accès aux subventions aux primes d’assurance.

Les autres programmes agricoles incluent les prêts directs et garantis – y compris les microcrédits – destinés à l’achat de terres agricoles, ainsi que les crédits d’exploitation, qui visent à aider les producteurs en proie à des difficultés pour obtenir des crédits sur le marché privé, et plus particulièrement les professionnels nouvellement installés, les anciens combattants et les agriculteurs désavantagés sur le plan social. Les programmes prévus par la loi soutiennent également la recherche publique dans le secteur agricole et l’assistance technique, et recouvrent des dispositifs axés spécifiquement sur les cultures spécialisées, la production biologique, la prévention des parasites et des maladies et la promotion de pratiques agricoles durables.

La production d’éthanol et d’autres biocarburants bénéficie d’un soutien qui passe essentiellement par des obligations d’incorporation ainsi que des programmes de prêts et de subventions.

Les États-Unis travaillent sans relâche à l’amélioration de la productivité agricole, en dépit de l’augmentation de la variabilité du climat et des événements météorologiques extrêmes. Dans le domaine de l’adaptation au changement climatique, l’USDA continue d’exploiter son réseau de pôles climat régionaux, qui fait le lien entre ses différentes agences chargées de la recherche et de la conduite des programmes afin de compiler des informations et des technologies scientifiques propres à chacune des régions et à les mettre à la disposition des producteurs et des professionnels du secteur agricole pour leur permettre de faire des choix éclairés et les accompagner dans leur mise en œuvre. L’USDA aide également les producteurs à atténuer leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) et à s’adapter au changement climatique tout en améliorant le stock de ressources naturelles, en apportant une aide technique et financière aux propriétaires terriens via divers programmes et pratiques de conservation. Les États-Unis ont signé l’Accord de Paris sur le climat le 22 avril 2016, mais ont depuis fait part de leur intention de s’en retirer.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Les principales évolutions observées en 2017-18 concernent des modifications des programmes prévus par la loi agricole, des aides en cas de catastrophe et de la réglementation. La loi budgétaire bipartisane (Bipartisan Budget Act – BBA), adoptée le 9 février 2018, a remanié les programmes visant le coton et les produits laitiers à compter de la campagne 2018. À la suite des ouragans et incendies survenus en 2017, la BBA s’est également accompagnée d’un certain nombre de réformes avec application rétroactive au 1er janvier 2017. Autre réforme législative majeure, la loi portant réforme de la fiscalité des particuliers et des entreprises (Tax Cuts and Jobs Act – TCJA) comporte diverses dispositions qui auront des répercussions pour les producteurs agricoles à compter de 2018.

La plupart des dispositions de la loi agricole de 2014 expireront à la fin de l’année de programmation 2018. Les comités de l’Agriculture de la Chambre des représentants et du Sénat ont commencé à travailler sur un nouveau projet de loi agricole dès 2016, dans certains cas, et ont poursuivi avec des auditions sur le terrain et à Washington, DC tout au long de l’année 2017. La rédaction du texte et son examen en séance plénière devraient avoir lieu en 2018.

Une série de modifications a été apportée aux programmes reposant sur des paiements directs à l’intention des producteurs. Les superficies de référence du coton-graine pourront ainsi prétendre à des paiements dans le cadre des programmes ARC et PLC au titre de la campagne agricole 2018, la BBA ayant ajouté le coton-graine à la liste des produits couverts par ces dispositifs. Les superficies génériques inscrites dans la loi agricole de 2014 seront réaffectées au coton-graine ou à d’autres produits couverts, en fonction des plantations réalisées au cours de la période 2009-12.

Le programme de partage du coût de l’égrenage du coton (Cotton Ginning Cost Share – CGCS) a été reconduit pour aider les producteurs à faire face aux coûts engagés durant la campagne 2017. Les paiements ont été calculés en fonction des superficies cultivées en 2016, multipliées par 20 % du coût d’égrenage moyen pour chaque région de production. Pour pouvoir y prétendre, les producteurs devaient satisfaire à des critères admissibilité, qui consistaient notamment à s’impliquer activement dans les activités de l’exploitation, à respecter des règles de conservation et à ne pas dépasser un certain revenu brut ajusté. Les paiements étaient plafonnés à 40 000 USD par agriculteur.

Plusieurs modifications ont été apportées au MPP des producteurs laitiers. En août 2017, l’USDA a en effet annoncé une modification des modalités d’application du programme permettant aux producteurs précédemment couverts de sortir du dispositif durant la campagne 2018. La BBA a également abaissé le montant des primes du premier niveau de garantie (qui couvre le volume de référence jusqu’au seuil fixé par la loi) et a relevé de 4 à 5 millions de livres le volume de production pouvant y prétendre. De plus ; la fréquence du calcul des paiements est passée d’une fois tous les deux mois à une fois par mois.

En matière d’assurance, la BBA a abrogé le plafond de dépenses de 20 millions USD relatif aux produits d’assurance visant le secteur de l’élevage, qui servait à subventionner les primes des producteurs et à rembourser les frais de gestion et de fonctionnement engagés par les compagnies d’assurance. Comme cela a déjà été expliqué plus haut, la BBA a ajouté le coton-graine à la liste des produits couverts par les programmes ARC et PLC. Une nouvelle disposition limite l’accès au STAX dans le cadre du programme fédéral d’assurance récolte. À partir de 2019, une exploitation ayant souscrit au programme ARC ou PLC pour ses cultures de coton-graine, quelle que soit la campagne, ne pourra pas souscrire au programme STAX pour la même campagne.

Plusieurs mesures ont été prises au titre de l’aide en cas de catastrophe à la suite des ouragans et des incendies de 2017. En octobre 2017, le programme d’aide aux producteurs laitiers de Porto Rico (Dairy Assistance Program for Puerto Rico – DAPPR) a accordé 12 millions USD aux exploitations laitières, lourdement touchées par l’ouragan Maria, afin d’acheter des aliments pour le bétail. Les producteurs admissibles pouvaient recevoir des bons dont la valeur, déterminée en fonction du nombre de vaches présentes dans l’exploitation, équivalait à la quantité d’aliments nécessaire pour un mois.

La BBA a octroyé 2.36 milliards USD d’aides pour compenser les pertes de cultures, d’arbres, d’arbustes et de vignes causées par les ouragans et les incendies en 2017. Les producteurs titulaires d’une police d’assurance récolte ou couverts par le programme d’aide d’urgence aux cultivateurs non assurés (Noninsured Crop Disaster Assistance Program – NAP) ont perçu des paiements dont le montant cumulé était plafonné à 85 % des pertes, contre 65 % pour les producteurs non assurés. Le NAP fournit une aide financière aux producteurs dont les cultures ne peuvent être garanties en cas de faible rendement, de perte de stock ou d’impossibilité de semer à la suite d’une catastrophe naturelle.

La BBA a également modifié ses programmes d’aide supplémentaire en cas de catastrophe (Supplemental Disaster Assistance programmes), avec application rétroactive au 1er janvier 2017. Ainsi, en vertu du programme d’aide aux arboriculteurs (Tree Assistance Program – TAP), les superficies maximales couvertes sont passées de 500 à 1 000 acres et le plafonnement des paiements a été supprimé. Les pertes ouvrant droit à compensation dans le cadre du programme d’indemnisation des éleveurs (Livestock Indemnity Program – LIP) ont quant à elles été élargies aux pertes dues aux blessures survenues durant les catastrophes couvertes ; les plafonds de paiements ont eux aussi été abolis. Enfin, le plafond de dépenses de 20 millions USD du programme d’aide d’urgence aux éleveurs, aux apiculteurs et aux pisciculteurs (Emergency Assistance Program for Livestock, Honeybees, and Farm-Raised Fish) a été levé.

Dans le cadre du Programme d’aide en nature (Commodity Assistance Program – CAP), la BBA a accordé 24 millions USD à l’aide alimentaire d’urgence dans les circonscriptions comme Porto Rico, les Îles vierges des États-Unis ou d’autres États, où l’état de catastrophe naturelle a été reconnu après les ouragans ou les incendies de 2017. Les fonds visaient à compléter l’aide alimentaire d’urgence accordée aux familles et aux individus touchés dans ces régions.

S’agissant des allègements fiscaux, la TCJA, promulguée le 22 décembre 2017, a réformé la structure de la fiscalité applicable aux revenus des entreprises et des particuliers aux États-Unis à compter du 1er janvier 2018. Un certain nombre de dispositions visent les agriculteurs et modifient notamment les tranches de l’impôt sur le revenu ; le taux de l’impôt sur les sociétés ; l’impôt fédéral sur les successions, les donations et en cas de saut de génération (Federal Estate, Gift, and Generation Skipping Transfer Tax) ; la passation en charges ; les déductions au titre des revenus de sociétés coopératives ; les déductions d’intérêts ; et les échanges de nature similaire (encadré 25.1).

La BBA a octroyé 400 millions USD de fonds supplémentaires au programme de conservation d’urgence (Emergency Conservation Program – ECP) pour prendre en charge les dégâts causés par les ouragans et les incendies en 2017. L’ECP apporte une aide financière et technique aux producteurs pour la réparation des dommages causés par les catastrophes naturelles sur les terres agricoles.

En matière de sécurité des aliments, l’administration chargée des produits alimentaires et pharmaceutiques (Food and Drug Administration – FDA) a annoncé son intention de repousser les dates limites de mise en conformité avec les exigences relatives à l’eau agricole, elles-mêmes fixées par le règlement sur la sécurité sanitaire des fruits et légumes (produce safety rule – PSR) de la loi de modernisation de la sécurité sanitaire des aliments (Food Safety Modernization Act – FSMA). Ce règlement fixe des normes de qualité microbienne pour l’eau agricole et notamment l’eau d’irrigation entrant en contact avec les fruits et légumes. La durée de ce prolongement est à l’étude et vise à disposer de davantage de temps pour élaborer des règles qui pourront être à appliquées à toute une palette de pratiques agricoles.

En matière de développement rural, le Président Trump a créé en avril 2017 le Groupe de travail interministériel sur l’agriculture et la prospérité des zones rurales, qu’il a chargé d’identifier des réformes législatives et réglementaires susceptibles de favoriser l’agriculture et la prospérité dans les zones rurales. En janvier 2018, ce groupe de travail a rendu un rapport contenant 31 recommandations visant à guider les initiatives du gouvernement en direction du monde rural. Ces recommandations portent principalement sur l’alignement des initiatives fédérales sur les priorités des autorités étatiques, locales ou tribales pour répondre aux besoins des zones rurales.

S’agissant des biocarburants, la BBA a rétroactivement prorogé jusqu’à la fin de 2017 le crédit à la production de biocarburants de deuxième génération, le crédit d’impôt pour les mélanges de biogazole et de gazole renouvelable, le crédit d’impôt au titre des postes de ravitaillement en carburants de remplacement et l’abattement spécial pour les postes de ravitaillement en biocarburants de deuxième génération. Ces dispositifs n’ont pas été reconduits après 2017.

Encadré 25.1. Réforme fiscale américaine

La loi portant réforme de la fiscalité des particuliers et des entreprises aux États-Unis (Tax Cuts and Jobs Act – TCJA) a été promulguée le 22 décembre 2017 et est entrée en vigueur le 1er janvier 2018. Les dispositions concernant les producteurs agricoles sont les suivantes :

Tranches de l’impôt sur le revenu : les particuliers peuvent déduire 20 % des bénéfices admissibles réalisés par une entité intermédiaire (société de personnes, société relevant du sous-chapitre S, entreprise individuelle). La plupart des exploitations agricoles relevant de cette catégorie, leurs bénéfices sont soumis au régime de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Le nombre de tranches d’imposition est également réduit. Ces nouvelles dispositions en matière de fiscalité des particuliers, notamment la déduction de 20 % au titre des bénéfices réalisés par les entités intermédiaires, arriveront à échéance fin 2025.

Taux de l’impôt sur les sociétés : le taux de l’impôt sur les sociétés est ramené de 35 à 21 % pour la plupart des entreprises. Aujourd’hui, cet allègement d’impôt concerne 6 % des exploitations agricoles familiales et 17 % des exploitations non familiales qui sont constituées en société. La diminution du taux de l’impôt sur les sociétés est permanente.

Impôt fédéral sur les successions, les donations et en cas de saut de génération : l’abattement permanent au titre de ces impôts est porté de 5.5 millions USD à 11.2 millions USD par personne. Moins de 0.5 % des exploitations agricoles sont redevables de droits de succession, mais près de 2 % atteignent le seuil déclenchant le dépôt d’une déclaration successorale. La réforme permet de réduire encore ces pourcentages. Les dispositions relatives à l’impôt sur les successions sont temporaires et arriveront à échéance fin 2025.

Dispositions relatives à la passation en charges : le plafond des déductions autorisées pour l’achat de matériel agricole par financement classique ou location financement augmente de 500 000 USD à 1 million USD, et le montant des dépenses à partir duquel les déductions commencent à diminuer est porté de 2 millions USD à 2.5 millions USD. En outre, les producteurs d’agrumes sont autorisés à déduire immédiatement les coûts de replantation engagés ou payés après l’adoption de la loi.

Déduction au titre des revenus des sociétés coopératives : aux termes de la TCJA, les coopératives agricoles ou horticoles désignées étaient autorisées à déduire jusqu’à 20 % de leur revenu brut, moins les dividendes distribués aux membres de la coopérative. Chaque membre d’une coopérative avait droit à une déduction de 20 % sur les ventes brutes effectuées auprès de sa coopérative. En conséquence des dispositions de la Loi sur les crédits consolidés (Consolidated Appropriations Act), promulguée le 23 mars 2018, ces dispositions initiales ont été abrogées. De nouvelles dispositions permettent aux coopératives de bénéficier d’une déduction maximale équivalente à 9 % de leur revenu, et d’en faire profiter leurs membres. Aucune déduction à titre individuel n’est accordée aux membres des coopératives. Ces déductions applicables aux coopératives et à leurs membres arriveront à échéance fin 2025.

Déduction d’intérêts : la déduction au titre des intérêts est limitée pour les producteurs déclarant des recettes brutes de 25 millions USD ou plus. Il est possible pour les exploitations agricoles dont les recettes brutes dépassent 25 millions USD de déroger à ce plafond, à condition d’amortir les actifs de l’exploitation en recourant à la méthode d’amortissement alternative sur une période de dix ans ou plus.

Échanges de nature similaire : les échanges de nature similaire permettent aux contribuables de renoncer à la constatation d’un gain ou d’une perte si des biens destinés à un usage productif dans une entreprise ou à un investissement sont échangés contre des biens de même nature en vue d’être détenus à des fins de production ou d’investissement. Aux termes de la nouvelle loi sur la réforme fiscale, les échanges de nature similaire sont limités aux biens immobiliers non détenus principalement en vue d’être vendus. Étant donné que la plupart des exploitants utilisent ce mécanisme dans le cadre d’échanges de terres, la nouvelle règle n’affectera que le petit nombre d’exploitations agricoles y recourant pour l’achat de machines ou de bétail.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

Le 18 mai 2017, le Président des États-Unis a notifié au Congrès l’intention de son gouvernement de renégocier l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Les négociations se sont déroulées sur cinq cycles en 2017 et se poursuivront en 2018.

Le 13 septembre 2016, les États-Unis ont engagé devant l’OMC une procédure de règlement des différends contre la Chine au sujet des mesures de soutien intérieures que cette dernière accorde aux producteurs de blé, de riz Indica, de riz Japonica et de maïs, notamment. Le 25 janvier 2017, l’Organe de règlement des différends (ORD) a établi un groupe spécial, dont la composition a été arrêtée le 24 juin 2017. Le groupe spécial a indiqué à l’ORD qu’il pensait rendre son rapport final fin 2018 (OMC, 2017). Le 15 décembre 2016, les États-Unis ont déposé une plainte contre le gouvernement chinois au sujet de la gestion des contingents tarifaires du riz, du blé et du maïs. L’ORD a établi un groupe spécial le 22 septembre 2017, dont la composition est intervenue le 12 février 2018 (OMC, 2018a).

En novembre 2017, l’Organe d’appel de l’OMC s’est prononcé en faveur des États-Unis dans le différend l’opposant à l’Indonésie au sujet des régimes d’autorisation affectant l’importation de certains produits agricoles (OMC, 2018b).

Les États-Unis ont poursuivi leur procédure d’arbitrage afin de déterminer le niveau de contre-mesures à l’encontre de l’Inde à la suite de ses restrictions aux importations de volaille et d’autres produits américains (OMC, 2018c).

En janvier 2017, la Chine a appliqué des droits antidumping et des droits compensateurs aux drêches de distillerie séchées avec les solubles importées des États-Unis. En juin 2017, les États-Unis et le Mexique sont parvenus à un accord relatif à la suspension des droits antidumping et des droits compensateurs sur les importations de sucre mexicain aux États-Unis.

Références

OMC (Organisation mondiale du commerce) (2018a), « DS517 : Chine — Contingents tarifaires visant certains produits agricoles », https://www.wto.org/french/tratop_f/dispu_f/cases_f/ds517_f.htm (consulté le 5 mars 2018).

OMC (Organisation mondiale du commerce) (2018b), « DS478 : Indonésie — Importation de produits horticoles, d’animaux et de produits d’origine animale », https://www.wto.org/french/tratop_f/dispu_f/cases_f/ds478_f.htm (consulté le 16 mars 2018).

OMC (Organisation mondiale du commerce) (2018c), « DS430 : Inde — Mesures concernant l’importation de certains produits agricoles », https://www.wto.org/french/tratop_f/dispu_f/cases_f/ds430_f.htm (consulté le 16 mars 2018).

OMC (2017), « DS511 : Chine — Soutien interne aux producteurs agricoles », https://www.wto.org/french/tratop_f/dispu_f/cases_f/ds511_f.htm, (consulté le 16 mars 2018).

Chapitre 26.

Viet Nam

Soutien à l’agriculture

Au Viet Nam, le soutien au secteur agricole fluctue à des niveaux très bas, ce qui résulte, dans une large mesure, des variations du soutien des prix du marché (SPM). Le soutien aux producteurs en pourcentage des recettes diffère d’un produit à l’autre. Les producteurs de produits en concurrence avec les produits importés, tels que le maïs, la canne à sucre et la viande bovine, bénéficient d’une protection douanière, mais plusieurs produits exportés sont implicitement taxés. Certaines années, cela entraîne une estimation du soutien aux producteurs (ESP) négative. Les transferts budgétaires sont relativement faibles et comprennent des paiements fondés sur l’utilisation d’intrants variables, principalement des dépenses destinées à subventionner une exonération de redevance pour les services d’irrigation, et des paiements directs aux producteurs de riz conditionnés au maintien en production des terres rizicoles. Les riziculteurs tirent également profit d’un système de soutien des prix reposant sur des prix indicatifs, prévu pour garantir aux exploitants un profit 30 % supérieur au coût de production. Certaines années, ce système de soutien des prix engendre une taxation implicite des riziculteurs, lorsque les prix intérieurs sont en dessous des niveaux internationaux.

Au cours de la période 2015-17, l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) au Viet Nam était légèrement négative (-0.9 %), malgré un soutien de nouveau positif en 2017. S’agissant du soutien aux services d’intérêt général bénéficiant au secteur agricole, les dépenses liées au développement et à l’entretien des infrastructures, notamment les infrastructures d’irrigation, constituent le poste le plus important. Le soutien total à l’agriculture varie entre des valeurs positives et négatives, car certaines années, les transferts budgétaires aux producteurs et les dépenses consacrées aux services d’intérêt général ne compensent pas le SPM négatif. En 2017, l’EST était positive et représentait 0.7 % du PIB.

Principales évolutions de l’action publique

En 2018, le Viet Nam instaurera une redevance pour les services d’irrigation dans le cadre d’une nouvelle loi relative à l’irrigation. En vertu de cette loi, la redevance pour les services d’irrigation devrait comprendre les coûts de gestion, d’exploitation et d’entretien, les amortissements et autres coûts réels raisonnables, et permettre de tirer des profits correspondant à ceux du marché. Des décrets et des circulaires sont actuellement élaborés et détermineront le montant des redevances et leurs types.

Les pouvoirs publics ont mis en place un certain nombre d’incitations et de mesures destinées à promouvoir le développement d’une agriculture de haute technicité. Il a notamment été demandé aux banques commerciales détenues par l’État d’allouer au moins 100 000 milliards VND (4.4 milliards USD) à un programme de prêts en faveur d’une agriculture propre et de haute technicité offrant des taux d’intérêt de 0.5 % à 1.5 % plus bas que les taux du marché.

En juin 2017, le Premier ministre a approuvé une stratégie de développement des exportations de riz pour 2017-20 comprenant des perspectives à l’horizon 2030, qui vise à développer de nouveaux marchés et invite la filière riz à réorganiser la production et à porter ses efforts sur l’amélioration de la qualité. Toujours en 2017, le ministère de l’Industrie et du Commerce a commencé à élaborer un nouveau décret sur les activités d’exportation de riz afin de remplacer le décret n°109/2010/ND-CP sur les entreprises d’exportation de riz. Cette révision devrait éliminer les goulets d’étranglement pour les négociants en riz, notamment les petites et moyennes entreprises.

Évaluation et recommandations

Ces deux dernières années, le Viet Nam a mis en œuvre un certain nombre de réformes qui permettront d’améliorer la compétitivité et la durabilité du secteur agroalimentaire. En particulier, l’assouplissement des restrictions imposées aux exportateurs de riz améliorera la compétitivité et la qualité des exportations de ce produit. La mise en place d’une redevance pour les services d’irrigation favorisera une utilisation plus efficace de l’eau.

Toutefois, le contexte national et international devrait devenir plus difficile à l’avenir. Le secteur agricole pâtit de l’intégration plus poussée du Viet Nam dans l’économie mondiale, par exemple, lorsque les droits de douane sont abaissés dans le cadre des accords commerciaux préférentiels. En outre, la majeure partie des moyens simples pour lever les contraintes pesant sur la production – étendre la superficie des terres agricoles et utiliser plus d’engrais – ont été pleinement exploités et les effets négatifs sur l’environnement sont de plus en plus visibles. Ces conditions constituent des défis pour le pays, mais lui permettent également de se doter de nouvelles technologies, d’encourager l’établissement d’exploitations plus grandes et de mettre l’accent sur la qualité et les produits à plus forte valeur.

Pour améliorer l’allocation des rares ressources foncières, l’agrandissement des exploitations pourrait être encouragé, notamment par diverses formes de coopération entre les exploitants, et les restrictions relatives au choix des cultures devraient être supprimées. Par ailleurs, les possibilités de conversion obligatoire des terres devraient être limitées et les indemnisations en découlant devraient être fixées en fonction des prix des terrains sur le marché. Pour réduire les conflits sociaux et la corruption dans l’administration foncière, des plans d’utilisation des sols participatifs pourraient être promus et des transactions directes entre les utilisateurs de terres, sans intervention de l’État, devraient être autorisées.

Pour améliorer la compétitivité et la qualité des exportations de riz du Viet Nam, des réformes complémentaires pourraient être envisagées pour continuer à assouplir les restrictions imposées aux exportateurs de riz, notamment en libérant le prix plancher à l’exportation. Le système actuel risque de mettre fin aux exportations de riz potentiellement rentables et rend incertaines les opérations d’exportation dans le cas où le prix minimum à l’exportation serait modifié.

La surexploitation des ressources en eau est accentuée par le faible coût de l’eau et accroît la vulnérabilité du secteur agricole à la sécheresse. Si la mise en place d’une redevance pour les services d’irrigation va dans la bonne direction, une redevance basée sur un coût par unité d’eau, et non plus sur un coût par hectare ou par culture comme auparavant, encouragerait une gestion plus efficace des ressources en eau.

Graphique 26.1. Viet Nam : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765501

Au cours de la période 2015-17, le soutien aux agriculteurs (ESP en pourcentage) s’élevait à -0.9 %, indiquant une taxation globale implicite, par rapport à un soutien relativement faible, mais positif en 2000-02. En raison du soutien négatif des prix du marché pour la majorité des produits, la valeur du soutien pouvant créer le plus de distorsions était également négative en 2015-17. C’est la raison pour laquelle sa part dans l’ESP totale n’apparaît pas (graphique 26.1). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général, essentiellement axées sur les systèmes d’irrigation, représentaient 1.7 % de la valeur ajoutée agricole au cours de la période 2015-17, contre 2.9 % au cours de la période 2000-02, c’est-à-dire qu’elles étaient parmi les plus faibles des pays examinés dans ce rapport. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a fortement diminué dans le temps. En 2017, le niveau de soutien s’est sensiblement accru, le SPM positif de certains produits compensant le SPM négatif des autres. Cette hausse du SPM s’explique par un écart plus important entre les prix, les prix intérieurs ayant augmenté davantage que les prix mondiaux (graphique 26.2). Au cours de la période 2015-17, en moyenne, les prix effectifs perçus par les producteurs (dont les paiements au titre de la production) étaient 2 % supérieurs aux prix mondiaux, bien que cela masque d’importants écarts entre produits. Les transferts au titre d’un seul produit varient considérablement, étant donné que le maïs, le sucre, la viande bovine et les œufs bénéficient d’un soutien positif, alors que la noix de cajou, la viande porcine et de volaille, le café, le thé et le caoutchouc sont implicitement taxés (graphique 26.3).

Graphique 26.2. Viet Nam : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765520

Graphique 26.3. Viet Nam : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765539

Tableau 26.1. Viet Nam : Estimations du soutien à l’agriculture

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766147

Informations contextuelles

Le Viet Nam est un pays de taille moyenne, mais sa population, estimée à 95 millions, en fait le 15e pays le plus peuplé au monde. Quelque deux tiers de la population vit dans les zones rurales. Depuis le milieu des années 1980, une longue série de réformes oriente l’économie, notamment celle du secteur agricole, vers l’ouverture des marchés aux échanges et aux investissements. Entre 1990 et 2015, l’économie a connu une expansion rapide et la production agricole a plus que triplé en volume. La forte croissance économique a entraîné une augmentation des revenus réels dans les zones urbaines et rurales, et la pauvreté a reculé autant que dans les autres pays du monde, à l’exception de la Chine. L’incidence de la sous-alimentation a reculé, passant de 46 % en 1990-92 à 11 % en 2014-16.

Au cours des dernières décennies, le secteur agricole du Viet Nam a connu des changements structurels notables, reflétant l’abandon des aliments de base au profit d’autres produits, notamment les cultures pérennes comme le café, le caoutchouc, et la production animale, en particulier la viande porcine. Toutefois, les cultures sont majoritaires, le riz représentant environ 35 % de la valeur de la production agricole. Même si l’importance relative de l’agriculture dans l’économie diminue au fil du temps, l’agriculture reste un secteur important qui contribue à hauteur de 18 % au PIB du Viet Nam et qui emploie 44 % de la main-d’œuvre.

Tableau 26.2. Viet Nam : Indicateurs contextuels
| Viet Nam | Comparaison internationale
| 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Contexte économique |  |  | Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA) | 107 | 597 | 0.4% | 0.7%
Population (millions) | 75 | 95 | 2.6% | 2.8%
Superficie des terres (milliers de km2) | 310 | 310 | 0.4% | 0.4%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha) | 7 079 | 10 874 | 0.3% | 0.4%
|  |  | Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2) | 243 | 302 | 38 | 45
PIB par tête, (USD en PPA) | 1 489 | 6 435 | 9 650 | 24 866
Commerce en % du PIB | 46 | 86 | 10.2 | 14.3
Agriculture dans l'économie |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%) | 27.2 | 18.1 | 3.0 | 3.1
Part de l'emploi agricole (%) | 70.0 | 43.6 | - | -
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales) | 15.8 | 9.6 | 7.7 | 7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales) | 6.0 | 9.3 | 7.8 | 6.7
Caractéristiques du secteur agricole |  |  | Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%) | 80 | 70 | - | -
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%) | 20 | 30 | - | -
Part des terres arables dans la SA (%) | 76 | 59 | 30 | 30
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933766603

Le secteur agroalimentaire est bien intégré aux marchés internationaux. Depuis le début des années 2000, les exportations agroalimentaires ont été multipliées par huit et le pays est aujourd’hui l’un des premiers exportateurs mondiaux d’un large éventail de produits agricoles, dont la noix de cajou, le poivre noir, le café, le manioc et le riz. Deux tiers des exportations agroalimentaires du Viet Nam sont directement destinés à la consommation et les produits ne subissent pas de transformation. Les importations agroalimentaires ont également enregistré une hausse non négligeable. La majeure partie de ces importations sont utilisées comme intrants intermédiaires par les secteurs de la transformation du Viet Nam.

Graphique 26.4. Viet Nam : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765558

Graphique 26.5. Viet Nam : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765577

Entre 2005 et 2014, la production agricole s’est accrue de 3.5 % par an en moyenne, tirée par une augmentation de la productivité totale des facteurs de 2.5 % par an et par une meilleure utilisation des facteurs primaires et des intrants intermédiaires. Toutefois, l’agriculture exerce une pression forte et croissante sur les ressources naturelles. Du fait d’une utilisation excessive d’engrais, de pesticides et autres produits chimiques, le secteur a contribué à une dégradation progressive de la qualité de l’eau et des sols. Conjuguée au changement climatique, cette situation présente un risque important pour la production agricole et la capacité du secteur à maintenir les taux actuels élevés de croissance de la productivité. Le secteur est responsable d’environ un tiers des émissions de gaz à effet de serre du Viet Nam.

Graphique 26.6. Viet Nam : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933765596

Tableau 26.3. Viet Nam : Productivité et indicateurs environnementaux
| Viet Nam | Comparaison internationale
| 1991-2000 | 2005-2014 | 1991-2000 | 2005-2014
|  |  | Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%) | 2.48% | 2.46% | 1.60% | 1.63%
|  | Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux | 1995 | 2016* | 1995 | 2016*
Bilan de l'azote, kg/ha | .. | .. | 33 | 30
Bilan du phosphore, kg/ha | .. | .. | 3.7 | 2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%) | 1.9 | 1.1 | 1.8 | 1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%) | 48 | 33 | 8.5 | 8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%) | .. | .. | - | -
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%) | .. | .. | 45 | 43
Indicateur de stress hydrique | .. | .. | 10 | 10
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
StatLink  http://dx.doi.org/10.1787/888933767059

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Le soutien des prix du marché représente la plus grande partie du soutien fourni aux producteurs vietnamiens, la protection aux frontières étant le principal outil utilisé pour soutenir les prix. En particulier, les produits en concurrence avec des produits importés, tels que la viande bovine et la canne à sucre, sont protégés par des droits de douane. Les prix du riz au départ de l’exploitation sont soutenus par une subvention versée aux entreprises acheteuses de riz pour qu’elles le stockent provisoirement pendant la récolte et au moyen de prix indicatifs variant entre les régions et entre les campagnes de commercialisation, dans le but de garantir aux producteurs un profit de 30 % supérieur au coût de production. Les producteurs de produits en concurrence avec des produits exportés, tels que le caoutchouc naturel, le café, les noix de cajou et le thé sont implicitement taxés, car les prix qu’ils perçoivent pour leurs produits sont inférieurs aux prix mondiaux.

La moyenne simple des taux NPF appliqués aux importations de produits agricoles est passée à 16 % en 2013, contre environ 25 % au milieu des années 2000. Les taux appliqués sont bien plus faibles pour les importations en provenance de pays ou de régions avec lesquels le Viet Nam a signé des accords de libre-échange. À titre d’exemple, le taux moyen est seulement de 3.4 % pour les importations de produits agricoles provenant d’États membres de l’ASEAN et de 5.4 % pour celles provenant de Chine.

Jusqu’à 2016, l’État a conservé un large degré de contrôle sur les exportations de riz. Les exportateurs devaient satisfaire à des exigences spécifiques en matière d’usinage et de stockage, le prix minimum à l’exportation devait être respecté et l’Association de l’industrie alimentaire du Viet Nam remplissait certaines fonctions administratives. Toutefois, en janvier 2017, conformément à la loi sur l’investissement de 2014, le ministère de l’Industrie et du Commerce du Viet Nam a annulé la décision n° 6139/2013/QD-BCT qui établissait des règles strictes pour devenir exportateur de riz.

Les transferts budgétaires aux producteurs sont relativement faibles. Les dépenses destinées à subventionner l’exonération de redevance pour les services d’irrigation sont le versement principal réalisé. Depuis 2012, un paiement à la surface est alloué pour maintenir environ 4 millions d’hectares cultivés en riz paddy. En 2016, les paiements directs versés aux riziculteurs ont été multipliés par deux, ont atteint 1 million VND (44 USD)/hectare/an pour les terres cultivées en riz paddy, et ont été multipliés par cinq, soit 500 000 VND (22 USD)/hectare/an pour les autres terres cultivées en riz, excepté pour les rizières situées sur les hautes terres ne faisant pas l’objet de plans d’utilisation des sols. Le décret prévoit également un soutien au titre de la mise en valeur des terres destinées à être cultivées en riz à hauteur de 10 millions VND (440 USD)/hectare/an, hormis les surfaces situées sur les hautes terres, et de 5 millions VND (220 USD)/hectare/an pour la mise en valeur de rizières aquatiques afin de substituer les terres rizicoles ne donnant qu’une récolte par an ou d’autres cultures.

Parmi les autres programmes accordant des paiements fondés sur l’utilisation d’intrants, on peut citer ceux qui octroient du matériel de sélection phytogénétique et animale aux producteurs à des taux bonifiés. À l’échelle nationale, ce matériel est souvent fourni dans le cadre des programmes proposés aux producteurs ayant subi des catastrophes naturelles ou des épisodes d’une maladie. Depuis 2009, un certain nombre de programmes d’action ont été mis en place dans le but de proposer aux exploitants des prêts bonifiés pour acquérir des machines, des équipements et des matériels. Depuis 2003, la plupart des ménages et des organisations agricoles sont exonérés de la taxe sur l’utilisation des terres cultivées ou bénéficient d’une réduction de cette taxe.

Les services d’intérêt général liés au secteur agricole prennent surtout la forme de dépenses consacrées aux systèmes d’irrigation. Le soutien à certains de ces services, tels que les services de vulgarisation agricole, les activités de R-D, les services d’inspection et de contrôle, et les services de commercialisation et de promotion, est relativement limité.

L’État est propriétaire de l’ensemble des terres et les gère au nom du peuple. Les exploitants jouissent du droit d’utilisation des terres et bénéficient d’un large éventail de droits, dont le droit de louer, d’acheter, de vendre et de léguer la terre, ainsi que d’utiliser la terre en garantie dans le cadre d’un prêt hypothécaire.

Depuis son entrée à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2007, le Viet Nam a progressé dans la mise en œuvre des exigences relatives à l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires. Toutefois, le régime réglementaire continue de pâtir de moyens d’application limités, d’un manque de coordination et d’un nombre important de documents faisant double emploi.

Le Viet Nam met en œuvre la libéralisation des échanges par l’intermédiaire d’accords de libre-échange bilatéraux, régionaux et multilatéraux. Il est membre de l’OMC, de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) et de la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC), et soutient la libéralisation des échanges entre les États membres de l’ASEAN et leurs principaux partenaires commerciaux de la région, dont la Chine, le Japon, l’Inde, la Corée, l’Australie et la Nouvelle-Zélande.

En 2016, le Viet Nam a ratifié l’Accord de Paris sur le Climat. Sa contribution déterminée au niveau national comprend l’engagement de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 8 % entre 2021 et 2030 par rapport aux niveaux correspondant à des politiques inchangées et en utilisant des ressources intérieures, et jusqu’à 25 % si un appui international est octroyé. Le Plan d’action visant à mettre en œuvre l’Accord de Paris sur le changement climatique est présenté dans la décision n° 2053/QD-TTg du 28 octobre 2016 et intègre des activités d’adaptation et d’atténuation du secteur agricole.

Dans le cadre de la Stratégie nationale sur le changement climatique de 2011 du Viet Nam, le secteur agricole a été chargé de réduire les émissions de GES de 20 % tous les 10 ans, tout en augmentant la production brute de 20 % et en réduisant le taux de pauvreté de 20 % également (Décision n° 2139/QD-TTg). Le ministère de l’Agriculture et du Développement rural a par la suite établi un plan d’action sur l’adaptation au changement climatique dans le secteur agricole, récemment intégrée dans la Décision n° 819/QD-BNN-KHCN. Ce plan accorde la priorité à la recherche sur la sélection et la production de variétés végétales et de races animales pouvant minimiser les émissions de GES et s’adapter au changement climatique ; le travail minimum du sol et les techniques visant à réduire l’utilisation d’eau et d’engrais afin de minimiser les émissions de méthane dans les rizières ; la diminution des plantes contribuant aux émissions de GES ; et l’augmentation de la production des cultures énergétiques.

Cet engagement de réduire les émissions de GES d’origine agricole est également énoncé dans d’autres décisions récentes. En 2017, le ministère de l’Agriculture et du Développement rural a pris la Décision n° 932/QD-BNN-KH par laquelle le Plan d’action sur la croissance verte pour le secteur de l’agriculture et du développement rural est approuvé pour la période 2016-20. Ce plan présente 10 activités prioritaires et des mesures visant à réduire les émissions de GES de 20 % d’ici à 2020 par rapport au scénario de politiques inchangées. Parmi les principales activités, on peut citer : l’agriculture biologique, l’utilisation rationnelle des intrants agricoles ; les variétés de riz de qualité supérieure et de cycle court ; les pratiques économes en eau ; les pratiques en matière d’agriculture intelligente face au climat ; les pratiques de gestion intégrée des cultures visant à réduire les émissions de GES imputables à la production de riz et de cultures ; l’amélioration des mélanges alimentaires pour animaux et les effluents d’origine animale (biogaz) et la gestion des résidus de récolte pour réduire les émissions de méthane et autres GES.

Évolution des mesures internes, 2017-18

S’agissant de l’utilisation des terres, en janvier 2017, le gouvernement a promulgué le décret n° 01/2017/ND-CP, qui modifie la procédure s’appliquant lorsque les terres cultivées en riz sont converties pour laisser place à des cultures pérennes. Les ménages doivent obtenir la permission du Comité populaire communal, qui décide du type de cultures pérennes pouvant être cultivées, conformément à son plan de conversion de l’utilisation des terres pour passer de la culture du riz à des cultures pérennes. Les terres converties à une culture pérenne doivent être maintenues dans des conditions permettant de semer du riz par la suite, par exemple, les systèmes d’irrigation pour la production de riz ne doivent pas être endommagés et les sols ne doivent pas être dégradés. En septembre 2017, le ministère des Ressources naturelles et de l’Environnement a émis des lignes directrices supplémentaires sur les changements d’utilisation des terres. La circulaire n° 33/2017/TT-BTNMT ajoute des cas dans lesquels un changement d’utilisation des terres ne nécessite qu’une déclaration (au lieu d’une autorisation émanant des organismes d’État concernés), notamment : la conversion de terres destinées à la plantation de cultures annuelles en d’autres types de terres agricoles ; la conversion d’autres terres destinées à la plantation de cultures annuelles et à l’aquaculture en terres pour la plantation de cultures pérennes ; et la conversion de terres destinées à planter des cultures pérennes en terres pour l’aquaculture et pour la plantation de cultures annuelles.

En juin 2017, le Viet Nam a promulgué une nouvelle loi sur l’irrigation (loi n° 08/2017/QH14) qui rétablit une redevance pour les services d’irrigation, notamment pour les produits d’irrigation ou les services relevant de la compétence du ministre de l’Agriculture et du Développement rural. En vertu de cette loi, qui entre en vigueur le 1er juillet 2018, la redevance pour les services d’irrigation doit comprendre les coûts de gestion, d’exploitation et d’entretien, les amortissements et autres coûts réels raisonnables, et permettre de tirer des profits correspondant à ceux du marché. Des décrets et des circulaires, qui sont en cours d’élaboration, donneront des précisions sur le montant des redevances et leurs types, bien que pour l’agriculture ces éléments varieront probablement en fonction des produits et des surfaces cultivées (OCDE, 2017). La loi présente également les sources de financement des projets d’irrigation de champs à petite échelle, incluant un soutien public.

En janvier 2017, le gouvernement a promulgué le décret n° 02/2017/ND-CP sur le mécanisme de soutien et les mesures en matière de restauration de la production agricole dans les régions touchées par des catastrophes naturelles et des épidémies. Le décret réglemente le soutien aux variétés végétales, au bétail et aux produits aquacoles, ainsi que l’aide couvrant le coût initial de la restauration de la production agricole perdue en raison de catastrophes naturelles et d’épidémies, le niveau du soutien dépendant de l’étendue des dommages et des produits.

En mars 2017, le gouvernement a adopté la résolution n° 30/2017/NQ-CP, qui comprend un certain nombre d’incitations et de mesures visant à favoriser le développement d’une agriculture de haute technicité. S’agissant de la politique du crédit, il a notamment été demandé aux banques commerciales détenues par l’État d’allouer au moins 100 000 milliards VND (4.4 milliards USD) à un programme de prêts en faveur d’une agriculture propre et de haute technicité offrant des taux d’intérêt de 0.5 % à 1.5 % plus bas que les taux d’intérêt du marché. Pour ce qui est de la politique foncière, le gouvernement a demandé au ministère des Ressources naturelles et de l’Environnement de travailler en collaboration avec le ministère de l’Agriculture et du Développement rural et le ministère de la Justice pour examiner les politiques foncières et proposer des modifications ; ceci afin de créer des conditions favorables au remembrement et à l’accumulation des terres, en vue de mettre en place une production agricole à grande échelle.

Le gouvernement continue de mettre en œuvre ses deux programmes de développement rural pour la période 2016-20. Dans le cadre du Programme national spécial pour une nouvelle construction rurale (décision n° 1600/QD-TTg), l’État apporte un soutien partiel aux investissements en infrastructures, notamment les routes menant au centre des communes, les systèmes d’irrigation de champs, et les investissements destinés, d’une part, à améliorer l’environnement rural, les marchés et les infrastructures commerciales rurales, et d’autre part, à soutenir le développement des coopératives. Les communes situées dans des districts pauvres, répertoriés dans le Programme national spécial pour une réduction rapide et durable de la pauvreté, recevront le taux de soutien maximal de 100 %.

Le Viet Nam a continué à appliquer la décision n° 1956/QD-TTg par laquelle a été mis en place le dispositif de formation professionnelle pour les ouvriers agricoles ruraux d’ici à 2020. Pour la période 2016-20, le budget consacré à la formation professionnelle est de 12 723 milliards VND. Ce dispositif couvre également l’intégralité des coûts supportés par les communes pour mettre en œuvre certaines mesures liées au Programme national spécial pour une nouvelle construction rurale (voir plus haut).

En 2017, le Viet Nam a lancé le Plan national d’adaptation du secteur agricole. Dans le cadre de ce plan, une évaluation de la vulnérabilité au changement climatique a été réalisée dans le secteur agricole (production agricole, animale et aquacole), conjointement à un bilan sur les mesures d’adaptation au changement climatique et les pratiques en matière d’agriculture intelligente face au climat utilisées dans le secteur. Dans certaines provinces du Mékong, un suivi de la salinité et un système d’alerte précoce ont également donné lieu à une expérience pilote pour tenir les agriculteurs informés des niveaux de salinité. En outre, une cartographie pilote des risques de catastrophes liés aux glissements de terrain a été réalisée dans 13 provinces montagneuses du pays et sera étendue à l’ensemble du pays en 2018.

Le Viet Nam élabore un cadre stratégique d’adaptation au changement climatique s’inscrivant dans le Plan national d’adaptation du secteur agricole afin d’orienter la détermination des conditions favorables à ce plan, leur hiérarchisation et leur développement, conformément à la mission confiée au ministère de l’Agriculture et du Développement rural par la décision du Premier ministre n° 2053/QD-TTg.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

Le Viet Nam et les dix pays membres restants sont parvenus à un accord Accord de partenariat transpacifique global et progressiste. Cet accord a été signé en mars 2018, mais doit être ratifié avant son entrée en vigueur. Les négociations sur l’Accord de libre-échange entre l’UE et le Viet Nam ont été conclues le 2 décembre 2015. Cet accord devrait être signé en 2018 et prendre effet en 2019.

En juin 2017, le Premier ministre a approuvé une stratégie de développement des exportations de riz pour 2017-20 comprenant des perspectives à l’horizon 2030. Pour la période 2017-20, cette stratégie prévoit des exportations annuelles de 4.5 à 5 millions de tonnes de riz représentant de 2.2 à 2.3 milliards USD. Entre 2021 et 2030, le Viet Nam affichera une hausse de la valeur annuelle de ses exportations de riz qui atteindront 2.5 milliards USD, tout en réduisant progressivement les volumes exportés à 4 millions de tonnes par an, grâce à l’accent qu’il met sur le riz à forte valeur. La stratégie vise également à réduire la part des exportations de produits asiatiques dans les exportations totales à 50 % d’ici à 2030, tout en augmentant sa part de marché dans les autres régions, en particulier sur le continent américain, en Afrique et au Proche-Orient (FAO, 2018). Elle invite la filière du riz à réorganiser la production et à axer ses efforts sur l’amélioration de la qualité en vue d’accroître la compétitivité des exportations (News VietNamNet, 2018).

En 2017, le gouvernement, les ministères et les communes du Viet Nam ont accru leur soutien à la promotion des échanges dans le secteur agricole, afin d’aider les agriculteurs et les entreprises à trouver de nouveaux marchés d’exportation. Le Programme national de promotion des échanges (décision n° 137/QD-BCT) apporte un soutien aux entreprises et aux coopératives pour qu’elles participent aux salons professionnels nationaux et internationaux. Au titre de ce programme, l’État couvre 50 % du coût d’un stand pour les entreprises s’inscrivant au programme, jusqu’à un montant maximal de 10 millions VND par entreprise.

En mars 2017, le Viet Nam a renouvelé un accord bilatéral avec le Cambodge, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2017, qui prévoit l’importation de 300 000 tonnes de riz paddy ou décortiqué par an en franchise de droits.

Références

FAO (2018), site de la FAO sur l’évolution des politiques : http://www.fao.org/economic/est/est-commodities/commodity-policy-archive/en/, consulté le 20 mars 2018.

Gouvernement de la République socialiste du Viet Nam (2016), contribution déterminée au niveau national du Viet Nam, proposition de la République socialiste du Viet Nam à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, Hanoï, Viet Nam.

News VietNamNet (2018), « Vietnamese rice earns high export in 2017 », 8 janvier 2018, http://english.vietnamnet.vn/fms/business/193509/vietnamese-rice-earns-high-export-in-2017.html, consulté le 21 mars 2018.

OCDE (2017), « Policy approaches to droughts, floods and typhoons in Southeast Asia », TAD/CA/APM/WP(2017)17/FINAL.

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