Résumé
Le Royaume-Uni, comme de nombreux autres pays, a été durement touché par l'épidémie de COVID-19. Le confinement strict, qui était indispensable pour contenir la pandémie, a provoqué l’arrêt de l'activité dans de nombreux secteurs clés. Si les restrictions se sont assouplies, le pays doit aujourd’hui faire face à des perturbations durables de l’activité et de l’emploi, qui risquent d’exacerber des problèmes préexistants comme la faiblesse des gains de productivité, les inégalités, la pauvreté des enfants et les disparités régionales (graphique 1). Les mesures actuellement prises pour prévenir une deuxième vague d’infections devront être soigneusement calibrées pour en gérer l’impact économique. Au départ, le pays se trouvait relativement bien classé dans de nombreuses dimensions du bien-être. Cependant, la croissance de la productivité et de l’investissement a été faible ces dernières années, et un ambitieux programme de réformes sera indispensable pour asseoir une reprise durable. Le départ du Marché unique européen, dans lequel l’économie est profondément intégrée, crée de nouveaux défis économiques. Les décisions prises aujourd’hui concernant la gestion de la crise liée au COVID-19 et les futures relations commerciales auront un impact durable sur la trajectoire économique du pays pour les années à venir.
Source : ONS (2020), « Coronavirus and the social impacts on Great Britain », juin.
Le gouvernement a pris rapidement des mesures pour soutenir l’économie, tout en continuant de préparer la sortie du Marché unique de l’UE. Depuis mars, les politiques monétaire et budgétaire ont été considérablement assouplies, et d’importants programmes ont été mis en œuvre pour protéger les travailleurs et les entreprises et éviter des dommages durables à l'économie. En juillet 2020, le gouvernement est passé à une nouvelle phase de soutien en supprimant progressivement certaines mesures prises dans l’urgence, élargissant certains dispositifs et en introduisant d’autres, notamment des programmes d'aide au retour à l’emploi, des incitations à promouvoir la consommation sociale et des réductions temporaires des taux de TVA dans le secteur de l’hôtellerie-restauration ainsi que des droits de timbre sur les transactions immobilières. La Stratégie industrielle, en place depuis 2017 et qui repose sur une approche multidimensionnelle visant à favoriser les gains de productivité, contient des mesures qui contribueront également à stimuler l’investissement, l’innovation et les compétences.
L'économie s’est fortement contractée au printemps 2020 et il est probable que le chômage va augmenter (tableau 1). La crise COVID-19 s’est produite dans un contexte de croissance et d’investissement en berne depuis 2016. De nombreuses activités ont fortement chuté pendant le confinement, mais certaines se sont depuis nettement redressées. Néanmoins, la demande globale ne devrait repartir que progressivement car des perturbations subsistent dans les secteurs en relation directe avec la clientèle, et parce que la hausse du chômage et les fermetures d’entreprises vont laisser des traces profondes dans l’économie.
Les perspectives sont exceptionnellement incertaines. Une résurgence de la pandémie de COVID-19 qui déboucherait sur de nouvelles mesures de confinement affaiblirait la croissance, entraînerait une hausse du chômage et accentuerait les pressions sur les bilans. Une sortie désordonnée du Marché unique européen, sans accord commercial avec l’Union européenne, aurait un impact négatif majeur sur les échanges et l’emploi.
Un accord commercial étroit avec l’Union européenne favoriserait la reprise, la productivité et l’emploi pour l’un et l’autre. Si les négociations ont jusqu’ici eu pour principal objectif de limiter les frictions relatives au commerce des biens, les échanges de services sont essentiels pour une économie tournée vers le secteur tertiaire comme le Royaume-Uni (graphique 2). Après la sortie du Marché unique, les institutions financières basées au Royaume-Uni perdront leurs droits de passeport, et le maintien de relations étroites avec l’Union européenne contribuerait à limiter les coûts.
Source : ONS (2019), « UK Balance of Payments, The Pink Book ».
La mise en œuvre d’un train de mesures diversifiées contribuera à favoriser une reprise durable après la crise du COVID-19, et à relever le potentiel de croissance. Les politiques budgétaires déjà mises en place pour accompagner l’activité accéléreront la reprise, mais d'autres mesures seront nécessaires pour atténuer les conséquences de la crise. Les possibilités d’assouplissement monétaire sont limitées, mais la faiblesse des taux d’intérêt offre une marge de manœuvre budgétaire. L’un des principaux défis consistera à faire en sorte que les personnes exerçant dans des secteurs durablement touchés par la crise du COVID-19 puissent se lancer dans de nouvelles activités et ne perdent pas le lien avec le marché du travail.
Des investissements publics de qualité et correctement ciblés et des investissements privés plus importants sont nécessaires pour affermir la reprise et stimuler la productivité. Le faible niveau de l’investissement et de l’innovation a été l’un des principaux facteurs à l’origine de la modeste productivité au cours des dernières années (graphique 3). Les taux d’adoption des technologies complexes sont inférieurs à ceux observés dans les pays les plus performants. Le cadre de la concurrence a été bien conçu, mais il devra être adapté à l'évolution des modèles économiques provoquée par la transformation numérique. Par ailleurs, les restrictions à l'utilisation des terrains sont un frein à une concurrence efficace. Le gouvernement a donné un coup d'accélérateur supplémentaire aux financements à destination du logement, des transports et de l’investissement dans la R-D, qui étaient déjà considérablement en hausse. Il conviendrait d'assurer la continuité de l’action publique dans d’autres domaines de la Stratégie industrielle afin d'assurer la poursuite du développement économique. Pour relever le défi de longue date consistant à réduire les disparités régionales, lesquelles pourraient être exacerbées par la crise du COVID-19, il est impératif d’investir dans les capacités des régions les moins performantes. Il est prévu d’investir 0.2 % du PIB dans les infrastructures haut débit d’ici à 2025. L’aide d’urgence apportée aux entreprises a permis d’éviter les défaillances de certaines d'entre elles, mais elle devra être mieux ciblée sur celles qui sont viables.
Source : Calculs de l’OCDE d’après ONS (2020), base des données de productivité de la main-d'œuvre, juillet.
Le gouvernement a commencé à retirer les mesures d’urgence en faveur de l’emploi, tout en mettant en œuvre de nouvelles mesures au titre du Plan pour l’emploi (Plan for Jobs) afin d'aider les travailleurs à faible revenu et les jeunes. Le dispositif de maintien dans l’emploi (Coronavirus Job Retention Scheme) a contribué à empêcher des licenciements massifs pendant le confinement. Il est en cours de suppression progressive et sera complètement abandonné à la fin du mois d’octobre. À ce moment-là, il est possible que des mesures ciblées soient nécessaires pour soutenir les travailleurs dans certains secteurs. Une prime a été mise en place pour encourager les entreprises à continuer d’employer les travailleurs en chômage technique jusqu'en 2021. Bien que les prestations de chômage restent peu élevées par rapport à celles observées dans d’autres pays, l'augmentation temporaire des versements au titre du dispositif de « crédit universel » (Universal Credit) et celle du crédit d’impôt sur les revenus du travail (Working Tax Credit) a permis de soutenir les revenus pour faire face à la crise. Par ailleurs, un dispositif temporaire de subventions salariales, Kickstart scheme, a été mis en place pour encourager l’embauche des jeunes. Des ressources supplémentaires ont été allouées en juillet pour les aides à la recherche d'emploi et la formation. Parallèlement à des mesures visant à améliorer la formation des adultes, les nouvelles dépenses consacrées aux mesures d'activation du marché du travail sont les bienvenues, et leur augmentation permettra d’accompagner les chômeurs dans leur recherche d’emploi et de faciliter l’ajustement aux nouveaux modes d’organisation du travail.
Développer dès maintenant les efforts pour offrir aux travailleurs peu qualifiés des formations de qualité dans le domaine des TIC permettrait de s’adapter à l’évolution du marché du travail, tout en stimulant la croissance de la productivité et en réduisant les inégalités. La proportion de travailleurs sous-qualifiés est l’une des plus élevées de tous les pays de l’OCDE. Les dépenses publiques et privées consacrées à la formation des adultes ont diminué, de même que la participation à la formation continue. Des mesures supplémentaires d'aide à la recherche d’emploi, de développement des compétences et de soutien à l’apprentissage ont été prises en juillet 2020. Il conviendrait de mettre en place en priorité d'autres dispositifs destinés à développer les compétences numériques, en les ouvrant davantage aux travailleurs faiblement rémunérés et peu qualifiés. Un meilleur ciblage du système d’apprentissage serait également utile.
Les ménages à très faible revenu sont principalement constitués de personnes sans emplois ou de parents isolés, autant de catégories particulièrement touchées par la crise. Le salaire minimum a augmenté rapidement pour atteindre l’un des niveaux les plus élevés de la zone OCDE. Alors que les augmentations passées avaient eu un impact négligeable sur l’emploi, une poursuite de l’envolée du salaire minimum pourrait désormais avoir des conséquences dommageables sur les jeunes et les travailleurs peu qualifiés. Les prestations liées à l’exercice d’un emploi et les crédits d’impôt sont des outils plus efficaces pour aider les ménages à faible revenu, car ils peuvent être ciblés sans peser sur l’emploi.
La crise du COVID-19 a sans doute exacerbé les inégalités entre les sexes. Avant la crise, la proportion de femmes actives avait augmenté, mais restait nettement inférieure à celle des hommes. Du fait de la forte proportion de femmes occupant un emploi à temps partiel, l’écart de rémunération entre les hommes et les femmes est important. La précarité de l’emploi féminin est en outre souvent associée à la pauvreté des enfants. Renforcer l’offre de structures de garde d’enfants de qualité aiderait les femmes à occuper des emplois à temps plein.
La crise offre l’occasion de promouvoir une croissance plus respectueuse de l’environnement En 2019, le Royaume-Uni a été le premier pays du G7 à légiférer en vue d’atteindre un objectif de zéro émission nette d’ici à 2050. Cependant, malgré une décélération des émissions de carbone plus rapide que dans d'autres pays de l’OCDE, le pays n’est pas encore en passe d’atteindre son objectif. Le Plan pour l'emploi (Plan for Jobs) contient des mesures visant à améliorer l’efficacité carbone du secteur public et du logement social, et prévoit des subventions destinées à améliorer l’isolation des habitations, en complément des mesures déjà prises au fil des années. D'autres mesures concrètes s’imposent pour réduire les émissions dans le secteur des transports. Il serait possible d’améliorer la cohérence de l’action publique en équilibrant mieux la tarification du carbone entre les différents secteurs et carburants et en mettant fin aux incitations à l’exploitation des gisements de pétrole et de gaz, tout en prenant des mesures pour lutter contre la précarité énergétique.
Une fois que la reprise sera bien ancrée, la priorité devrait être de remédier au déficit structurel subsistant et de placer le ratio dette publique/PIB sur une trajectoire descendante. En réponse à la crise liée au COVID-19, le ratio dette publique/PIB atteindra un niveau historiquement élevé, malgré des taux d’intérêt bas, et un déficit structurel qui va sans doute apparaître. Le vieillissement de la population met sous tensions les finances publiques. Indexer les retraites publiques sur le salaire moyen au lieu d’utiliser le mécanisme du « triple verrou » (suivant lequel ces pensions sont revalorisées à hauteur du plus élevé des trois éléments suivants : taux d'inflation, ou taux d’augmentation des revenus, ou 2.5 %) améliorerait la viabilité du régime. Les réformes des retraites devraient être conçues de manière à apporter une aide adéquate aux retraités les plus pauvres. Une fois la croissance affermie, un élargissement de la base d'imposition permettrait d'étayer des objectifs sociaux comme la santé tout en renforçant l’équité.
Le cadre budgétaire actuel combine trois objectifs et ne fournit que peu d’orientations efficaces à moyen terme, en particulier compte tenu des modifications majeures que subissent les perspectives économiques et budgétaires plus larges. Un examen du cadre budgétaire et un examen des dépenses sont prévus pour l’automne. Un cadre à moyen terme plus crédible et plus stable permettrait de mieux orienter l’action publique en reconnaissant le compromis auquel est confronté le Royaume-Uni, et d’autres économies, en conciliant les réponses à la crise immédiate avec le maintien de la viabilité des finances publiques.