La mise en oeuvre de toute politique entraîne des coûts divers et variés. Les coûts administratifs, appelés dans cette étude coûts de transaction liés aux politiques, en font partie. L’attention s’est portée sur eux dans le contexte particulier de la multifonctionnalité et dans celui plus général de la réforme des politiques agricoles, notamment lors du passage de mesures de soutien des prix du marché à des politiques plus découplées et ciblées. Cette étude aborde deux grandes questions. La première relève du domaine de la gestion publique et se rapporte à la nécessité d’identifier et de surveiller les coûts de transaction liés aux politiques afin de les garder sous contrôle et faire meilleur usage des fonds publics. La seconde est une question économique qui s’intéresse à la manière dont les coûts de transaction liés aux politiques interviennent dans le choix de l’option permettant d’atteindre un objectif de politique donné de la manière la plus efficiente.

Comme indiqué en introduction, la question des CTLP dans le choix de politique traduit des inquiétudes concernant l’éventualité que les coûts de mise en oeuvre de nouvelles formes de politiques agricoles ciblées et découplées puissent dépasser leurs avantages dans un contexte de mouvement des interventions directes sur les marchés vers ces nouvelles mesures. Ce chapitre examine le rôle des CTLP dans la détermination de l’option de politique qui atteindra les objectifs de la manière la plus efficace et efficiente au moindre coût. La section 2.2 présente un cadre de comparaison des options de politique, ceci dans le contexte d’une réforme des politiques qui implique un mouvement partant du soutien lié à la production vers des mesures plus découplées de la production de base et mieux ciblées sur des objectifs et des bénéficiaires spécifiques. Elle met en lumière les principales questions économiques soulevées lorsqu’on s’efforce de comparer les politiques et présente des scénarios illustrant ces questions. Les politiques agricoles visant à la correction des défaillances du marché en termes de nature, environnement et viabilité rurale sont envisagées dans la section 2.3, tandis que la section 2.4 considère les politiques à objectifs multiples. Enfin, la section 2.5 porte sur les politiques agricoles dont les objectifs concernent le revenu.

Cette étude envisage, dans le contexte de la réforme des politiques, le rôle des coûts de transaction liés aux politiques (CTLP) dans la définition de l’option la plus efficace par rapport aux objectifs de politique. Longtemps négligés dans la conception et l’analyse des politiques agricoles, les CTLP suscitent désormais un intérêt grandissant avec le développement de politiques plus ciblées. Les CTLP sont définis comme tous les coûts résultant des interactions au sein des agences publiques et des organisations privées, et entre celles-ci et les participants au programme à toutes les étapes de la mise en oeuvre des politiques, partant de la collection initiale de l’information et de la conception de la politique, la sélection des agriculteurs éligibles, le versement des transferts, les étapes de suivi et de contrôle, pour finir avec l’évaluation finale des réalisations de la politique par rapport aux objectifs. Dans le cas des paiements budgétaires, les coûts de mise en oeuvre sont souvent définis étroitement comme les coûts résultant de la distribution des paiements et de la vérification des conditions d’éligibilité des bénéficiaires et de leur respect des exigences requises. Des questions se posent sur les types de coûts pouvant être considérés comme des CTLP. L’assistance technique, par exemple, est parfois exclue des CTLP et considérée comme une réalisation.

Dans le cadre du programme PROCAMPO, les agriculteurs remplissant les conditions requises perçoivent une subvention calculée en fonction de la superficie plantée pendant une période historique de référence (1991-93), sous réserve que les terres soient consacrées à l’élevage, à la production de produits agricoles licites ou à la mise en oeuvre d’un programme de protection de l’environnement. En 2002, plus de 2.7 millions d’exploitants ont reçu des paiements au titre de PROCAMPO, pour une superficie totale de 13.9 millions d’hectares (soit 58 % de la surface agricole totale).

Cette étude de cas propose une estimation des coûts de transaction engendrés par le système suisse de paiements directs. Cette estimation est menée à bien pour deux études de cas portant respectivement sur les cantons des Grisons et de Zurich, où les coûts de mise en oeuvre et de contrôle sont évalués à cinq niveaux, à savoir ceux de l’État, du canton, des organisations de contrôle, de la commune et de l’exploitation. Bien qu’il soit possible de déterminer avec précision la part des coûts qui incombe aux pouvoirs publics et aux organisations de contrôle, les nombreux facteurs qui influent sur ces coûts sont, tout comme les différences entre les exploitations, des sources d’incertitude lors de l’évaluation de la charge de travail et des coûts de main-d’oeuvre générés au niveau de l’exploitation.

Le Programme de mise en réserve des terres fragiles (Conservation Reserve Program, CRP) est le plus important dispositif de mise hors production des terres agricoles déployé aux États-Unis, mais aussi le plus vaste programme de conservation des ressources, tous types confondus, en vigueur dans ce pays. Les participants y souscrivent volontairement et reçoivent dès lors un loyer annuel, des paiements incitatifs au titre de certaines activités, ainsi qu’une assistance cofinancée pour établir un couvert végétal sur les parcelles arables éligibles.