Une longue période d’expansion économique, d’une durée de cinq années, a pris fin en 2001, mais non sans que des déséquilibres majeurs soient apparus. La baisse des taux d’intérêt réels et nominaux a encouragé le secteur privé à s’endetter fortement et a rendu les pouvoirs publics moins enclins à maîtriser la croissance des dépenses primaires. Le rapport dette/PIB du secteur public a cessé de diminuer et la persistance d’une forte pression de la demande a de nouveau élargi l’écart d’inflation avec la zone euro. La demande privée a commencé de s’affaiblir en 2001, mais la croissance du PIB a été soutenue durant l’année par le dynamisme des dépenses publiques aussi bien au titre de l’investissement que de la consommation, en particulier les salaires et traitements. Au début de 2002, il est devenu évident que le déficit budgétaire de 2001 allait sensiblement dépasser le plafond de 3 pour cent fixé par le Pacte de stabilité et de croissance et que l’endettement public était en augmentation. L’ajustement à la baisse des dépenses a dû être engagé dans le secteur public, et se poursuit dans le secteur privé...

Après une longue période de convergence réelle, le niveau de vie au Portugal a cessé de se rapprocher de la moyenne de la zone euro en 2000 et l’économie portugaise a continué de se ralentir en 2002 (graphique 1). Ce fléchissement de l’activité s’explique par l’affaiblissement de la conjoncture internationale et surtout par le processus d’ajustement de la demande privée engagé dès la mi-2000, le tout dans le contexte de sérieux déséquilibres macroéconomiques apparus à la fin des années 90, notamment un important déficit extérieur et un lourd endettement des ménages et des entreprises. En 2001, ces facteurs ont plus que compensé l’effet d’entraînement induit par une politique budgétaire expansionniste et des conditions monétaires relativement favorables. En 2002, le tassement de la demande intérieure s’est accentué du fait de l’orientation plus restrictive de l’action des pouvoirs publics, et notamment des mesures de rigueur budgétaire. La reprise de l’activité au Portugal devrait être plus tardive que dans les autres pays de la zone euro et sera très dépendante de la demande extérieure, la demande intérieure paraissant devoir rester peu dynamique pendant encore un certain temps...

L’assainissement durable des finances publiques est l’un des principaux défis auxquels se trouvent confrontées les autorités. Au cours des dernières années de la période de forte croissance, entre 1997 et 2000, le rythme de l’assainissement budgétaire s’est considérablement ralenti par rapport aux années précédentes, alors que le dynamisme de l’activité aurait permis d’accélérer le processus. Les ressources tirées de l’augmentation des recettes et de la baisse des paiements d’intérêt sur la dette publique ont été utilisées pour accroître les dépenses courantes primaires au lieu de réduire le déficit (graphique 12). Après 1997, le déficit des administrations publiques est resté pratiquement inchangé pendant les deux années suivantes, correction faite des variations conjoncturelles (graphique 13). Il a ensuite été réduit en 2000, mais essentiellement grâce à un gel temporaire des dépenses d’investissement en cours d’année17 et aux recettes exceptionnelles tirées de la vente de licences de téléphonie mobile (UMTS) cette année-là. En 2001, les prévisions budgétaires tablaient sur une légère réduction du déficit public en proportion du PIB. En fait, l’accroissement des dépenses primaires n’a pu être maîtrisé alors que le marasme de l’activité entraînait d’importantes pertes de recettes. Le déficit des administrations publiques s’est creusé, dépassant de plus d’un point de pourcentage la barre de 3 pour cent du PIB. Le nouveau gouvernement constitué en avril 2002 a présenté un train de mesures d’urgence pour ramener le déficit au-dessous de ce seuil...

Au cours des dix dernières années, les Études économiques consacrées par l’OCDE au Portugal ont souvent évoqué les problèmes posés par la maîtrise des dépenses publiques. Les dépenses des administrations publiques rapportées au PIB sont encore inférieures à la moyenne de l’UE. Néanmoins, le recours persistant à des mesures exceptionnelles pour atteindre les objectifs prévus en matière de dépenses – mesures souvent associées à des budgets supplémentaires d’urgence – est symptomatique des faiblesses fondamentales du processus budgétaire. Les récentes Études ont mis en lumière des modifications imprévues de la composition des dépenses publiques du fait du recours à de tels expédients à court terme, qui ont généralement revêtu la forme de gels de dépenses en cours d’exercice, essentiellement au détriment des dépenses d’équipement. Le dépassement de l’objectif retenu pour le déficit des administrations publiques en 2001 et la nécessité d’éviter que le solde budgétaire ne devienne incontrôlable rendent d’autant plus indispensable de placer les dépenses sur un sentier tenable à moyen terme. Ceci suppose à son tour de sensibles améliorations du système de gestion des dépenses publiques, afin de donner aux autorités les instruments qui leur sont nécessaires pour planifier et contrôler effectivement les finances de l’État...

La faiblesse de la conjoncture macroéconomique, l’urgence de l’assainissement budgétaire et la nécessité d’améliorer l’efficacité des dépenses publiques, questions qui font l’objet des chapitres précédents, ne doivent pas détourner l’attention des autorités de leur projet de réforme structurelle. Le nouveau gouvernement, en fonction depuis avril 2002, a aussi souligné la nécessité de progresser sur un large front en vue de stimuler la croissance et la productivité. Le présent chapitre examine tout d’abord les résultats économiques du Portugal. Il passe ensuite en revue les principaux domaines d’une stratégie globale de croissance pour le Portugal : amélioration du capital humain et de la capacité d’adaptation du marché du travail, création de conditions propices à l’adoption de nouvelles technologies et au dynamisme de l’entreprenariat, et intensification de la concurrence sur les marchés de produits. On trouvera à la fin du chapitre (encadré 11) un résumé des principales recommandations de l’OCDE concernant la suite du programme de réformes structurelles. Le chapitre se termine par l’examen de trois aspects environnementaux du développement durable : la pollution de l’air, la pollution de l’eau et la gestion durable des ressources naturelles...