Après une période de convergence vers le niveau de vie moyen dans l’UE, le processus de rattrapage s’est enlisé à partir de 2000. La croissance du PIB réel a été en moyenne inférieure à 1 % entre 2000 et 2005 et la reprise en cours demeure fragile, avec un rythme annuel qui devrait être encore inférieur à 2 % en 2006-07. La lente croissance de cette décennie tient à la fois à des faiblesses conjoncturelles et structurelles qui se renforcent mutuellement. L’écart de production qui s’est accumulé depuis le début du ralentissement compte parmi les plus marqués dans la zone euro et on estime que la croissance de la production potentielle n’atteint actuellement qu’environ la moitié de son rythme de la deuxième moitié des années 90. La croissance tendancielle de la productivité dans le secteur des entreprises qui, à 3 % par an, était supérieure à la moyenne jusqu’à la fin des années 90, est tombée à quelque 1 % en 2000-05, freinée par la longue période de faible investissement productif. Les performances du Portugal à l’exportation se sont dégradées dans un contexte de concurrence mondiale de plus en plus vive. Les nouveaux grands acteurs du commerce mondial à coûts de main-d’oeuvre plus faibles concurrencent le Portugal sur les marchés de produits traditionnels, tandis que les nouveaux membres de l’UE se spécialisent de plus en plus dans les produits de moyenne et haute technologie pour lesquels le Portugal développe lui aussi ses activités. Par conséquent, le Portugal n’a pas pleinement tiré parti des possibilités que lui offrait sa participation à l’UE et à la zone euro pour accélérer durablement la croissance de son économie. Les pertes de parts de marché ont été aggravées par l’appréciation du taux de change réel (mesuré à travers les coûts unitaires portugais de main-d’oeuvre par rapport à ceux de ses partenaires commerciaux), alors qu’une dépréciation en termes réels via une plus grande modération salariale était à attendre (et aurait été souhaitable) à un moment où la demande se révélait très léthargique. Du fait de la faiblesse économique et du manque de rigueur antérieur, le déficit budgétaire se situait en 2005 à près de 6 % du PIB, niveau qui n’est pas viable.

Après une période de rattrapage entre le milieu des années 80 et 2000, le processus s’est brutalement interrompu. La croissance de la production a été faible en 2005. Bien qu’une certaine reprise soit attendue en 2006, les perspectives à court terme sont médiocres. De plus, le déficit budgétaire reste à un niveau trop élevé pour êtres viable. Pour assainir les finances publiques et retrouver une plus forte croissance, un certain nombre de mesures structurelles sont nécessaires. On examinera dans ce chapitre quatre enjeux essentiels : i) assurer la viabilité des finances publiques; ii) faire en sorte que le système éducatif soit plus performant ; iii) moderniser l’économie en améliorant l’enseignement supérieur, la formation et l’innovation; iv) créer un environnement plus dynamique pour les entreprises grâce à des réformes structurelles des marchés de produits et du marché du travail.

La politique budgétaire n’a pas permis de ramener durablement le déficit sous le seuil de 3 % du produit intérieur brut (PIB) prévu par le Pacte de stabilité et de croissance. Le programme d’assainissement de 2005 conçu pour réduire le déficit budgétaire de 6 % à 1.5 % du PIB entre 2005 et 2009 est examiné dans ce chapitre. À cet égard, les réformes de fond engagées en matière de dépenses vont dans la bonne direction, mais leur mise en oeuvre reste ardue. En outre, les autorités doivent aller au-delà des mesures annoncées afin d’assurer la viabilité des finances publiques, notamment en réformant le régime général des pensions. Parmi les autres mesures pouvant être envisagées, on peut citer l’adoption de règles contraignantes de plafonnement des dépenses à moyen terme pour les principaux secteurs de dépenses et l’évaluation plus systématique du rapport coûts-avantages des investissements publics. Par ailleurs, simplifier le système d’imposition – et le modifier moins fréquemment – contribuerait à la fois à gonfler les recettes fiscales et à soutenir la croissance économique.

Le présent chapitre, qui examine le fonctionnement des services d’enseignement primaire et secondaire, met en évidence la nécessité d’améliorations pour combler le retard important qu’accuse le Portugal en termes de capital humain par rapport aux autres pays de l’OCDE. En dépit des progrès accomplis au cours des dernières décennies, les jeunes Portugais passent relativement peu d’années dans le système éducatif et n’obtiennent pas d’aussi bons résultats que les jeunes des autres pays de l’OCDE. Cette situation ne tient pas à une insuffisance des ressources consacrées à l’éducation, mais à un manque d’efficience et à une mauvaise affectation des dépenses, ainsi qu’à des défaillances dans la formation des enseignants et des chefs d’établissement, qui viennent amplifier le handicap initial dont souffre déjà le Portugal sur le plan de l’éducation. Par ailleurs, l’autonomie dont les établissements scolaires ont été dotés ne semble pas se refléter dans la pratique. En outre, il n’y a pas de tradition d’évaluation systématique des réformes, tandis que l’utilisation d’évaluations des élèves et des établissements pour améliorer le système est très récente et n’est pas encore passée dans les moeurs. Les efforts déployés par les autorités vont dans la bonne direction, mais la mise en oeuvre des mesures reste problématique. Des efforts plus soutenus doivent être consentis dans certains domaines comme les services d’orientation professionnelle à l’intention des élèves, les fonctions des chefs d’établissement et l’utilisation effective de l’autonomie qui a été accordée aux établissements.

Le présent chapitre passe en revue l’enseignement supérieur, la formation des adultes et les activités de recherche-développement qui – avec l’enseignement primaire et secondaire – jouent un rôle de premier plan dans la modernisation économique et le relèvement des niveaux de vie au Portugal. Le retour sur investissement pouvant être très élevé dans ces domaines, les financements privés devraient être accrus. Le système d’enseignement supérieur a aussi besoin d’être réorganisé en profondeur et rationalisé. On peut attendre d’importants effets de synergie de ces réformes car l’amélioration du niveau de formation de la population active et de la population en général facilite la création et la diffusion de l’innovation ainsi que l’utilisation des technologies de l’information et des communications. Le présent chapitre examine aussi le plan présenté récemment par le gouvernement pour stimuler l’innovation et fait valoir que les politiques devraient être axées sur l’amélioration de l’efficacité des incitations fiscales existantes, le renforcement des liens entre les entreprises et les établissements publics de recherche et la création d’un environnement concurrentiel, principal moteur du développement d’entreprises innovantes.

Le présent chapitre est consacré à l’examen des réformes structurelles, sur les marchés de produits et sur le marché du travail, qui peuvent aider à accroître les gains de productivité et faciliter l’adaptation du Portugal au nouvel environnement international, plus concurrentiel. Le secteur des entreprises tirerait avantage d’un allégement plus sensible des charges réglementaires et administratives, qui favoriserait l’entrée d’entreprises innovantes et la sortie de celles qui ne sont pas rentables tout en attirant l’investissement direct étranger. De nouvelles initiatives en faveur de la concurrence dans l’ensemble de l’économie contribueraient aussi à renforcer la croissance de la productivité en assurant une meilleure affectation des ressources, en encourageant les efforts dans le domaine de la gestion et en stimulant l’innovation. Les industries de réseau, et plus particulièrement l’électricité et les télécommunications, ont besoin de mesures en faveur de la concurrence afin d’améliorer l’efficience et de faire pression à la baisse sur les prix. Enfin, des mesures qui facilitent la mobilité de la main-d’oeuvre et la création d’emplois sont indispensables pour rediriger la main-d’oeuvre vers son utilisation la plus productive et assurer un rendement approprié de la formation de capital humain.